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A

MULTIFUNCIONALIDADE

DA

AGRICULTURA

APROVEITAMENTO DOS RECURSOS NATURAIS: preocupao


legtima ou protecionismo disfarado?
Daniela Menengoti Gonalves Ribeiro
Introduo
Os objetivos estratgicos da poltica agrcola dos pases desenvolvidos, em
especial dos membros da Unio Europia, visam o aumento da produtividade e da
competitividade da agricultura, a melhoria da situao econmica e social da populao
agrria e o racional aproveitamento dos recursos naturais, com preservao da sua
capacidade regenerativa e estmulo s opes culturais mais compatveis com as
condies agro-climticas e com as exigncias qualitativas dos mercados, com vista a
assegurar um nvel adequado de segurana alimentar.
Como fundamento da preservao dos equilbrios scio-econmicos no
mbito rural, busca-se o reconhecimento da multifuncionalidade da atividade agrcola e
da sua importncia para um desenvolvimento integrado entre os pases.
A multifuncionalidade agrcola consiste na idia de que a agricultura
desempenha outras funes alm da produo de alimentos e fibras, ultrapassando a
problemtica das negociaes multilaterais relacionadas ao comrcio, para se centrar na
necessidade de proteger o meio ambiente e a segurana alimentar.
O tema tem tomado diferentes vertentes e tem sido debatido pela
comunidade internacional, na qual os defensores afirmam que estes atributos da
agricultura constituem externalidades positivas, derivando-se o argumento de que o
setor merece maior apoio e proteo.
Assim sendo, o presente trabalho abordar inicialmente, os aspectos
histricos do princpio da multifuncionalidade na agricultura; em um segundo momento
sero feitas algumas consideraes sobre o seu tratamento no mbito internacional, no
qual sero analisadas os mecanismos utilizadas pela Unio Europia, atravs da Poltica
Agrcola Comum (PAC), para sustentar o tratamento diferenciado atribudo

Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Direito, rea de Relaes Internacionais UFSC.


Bolsista do CNPq. Pesquisadora da Ctedra Aberta da Fondazione Cassamarca de Treviso (Itlia) na
UFSC.

multifuncionalidade; posteriormente sero traados conceitos de barreiras no-tarifrias,


e em sede de consideraes finais a viso dos pases em desenvolvimento frente a este
novo conceito de agricultura.

1. Aspectos histricos da multifuncionalidade da agricultura


A viso de multifuncionalidade da agricultura surgiu na Frana, no sculo
XX, e se difundiu pela Europa. Questes com a guerra, fome, xenofobia e, mais
recentemente, a idia europia de que a agricultura seria um setor diferente dos outros
por conta da sua multifuncionalidade so algumas teses comumente apresentadas por
produtores e governos de pases desenvolvidos em defesa da idia da auto-suficincia
alimentar.
No entanto, a inquietao quanto atuao das foras de livre mercado no
comrcio internacional da agricultura j rondava os pensamentos dos tericos liberais
no sculo XVIII.
Adam Smith afirmava que:
A lei da Inglaterra favorece a agricultura no apenas indiretamente
atravs da proteo do comrcio, mas atravs de diversos incentivos
diretos. Exceto em tempos de escassez, a exportao de milho no
apenas livre, esta encorajada por subvenes. Em tempos de
suficincia plena, a importao de milho estrangeiro carregada com
obrigaes alfandegrias que equivalem proibio. A importao de
gado vivo, exceto da Irlanda, proibida em qualquer tempo. Aqueles
que cultivam a terra, portanto, tm o monoplio contra seus
compatriotas sobre dois dos maiores e mais importantes artigos que a
terra produz, o po e a carne do aougueiro.1

Bernard Roux sintetiza que


Quando a gua da Bretanha passou a ser toda contaminada, quando
os campos estavam sendo transformados em desertos, e quando a
comida passou a correr o risco da sndrome da vaca louca, a
sociedade passou a se dar conta que sua agricultura produtivista havia
deixado de cumprir suas outras funes no diretamente produtivas
- mas de fundamental importncia - como o de zelar pela qualidade
da gua, proteger a biodiversidade e cuidar da paisagem2.

SMITH, Adam. A Riqueza das Naes. So Paulo: Martins Fontes, 2003. p. 443.
ROUX apud PERONDI, Miguel ngelo. Artigo para o GT n 6 - Agricultura, riscos e conflitos
ambientais - II Encontro Anual da ANPPAS (Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em
Ambiente e Sociedade), 26 e 29 de maio de 2004 em Campinas.
2

Neste contexto, observa-se que h um grande arcabouo de justificativas


utilizadas pelos pases desenvolvidos para atribuir um tratamento jurdico diferenciado
agricultura, que atendendo suas convenincias foi denominado de multifuncionalidade
da agricultura.
Segundo Schneider,
Quando foram focadas as estratgias no-agrcolas de reproduo da
famlia no debate da reestruturao da agricultura surgiu a noo de
pluriatividade, o que nos leva a acreditar que do debate sobre a
multifuncionalidade seja tambm decorrente do debate da
reestruturao quando passou a englobar o manejo de bens pblicos
(meio ambiente) e dos reflexos sociais da agricultura (cultura e
segurana alimentar)3.

Destaca-se a importncia dada auto-suficincia alimentar aps a Segunda


Guerra Mundial, quando os pases que antes no haviam incentivado a agricultura,
sofreram por no terem condies de garantir sua prpria subsistncia.
Ainda, os fatores culturais, sociais e histricos que levam os pases a
perpetuarem sua agricultura, atravs da manuteno da vida rural familiar, da proteo
ao meio ambiente, do bem-estar animal e segurana alimentar, so as bases
fundamentais para a denominao da multifuncionalidade da agricultura.
Trs

preocupaes

explicam

emergncia

do

conceito

de

multifuncionalidade, segundo entendimento de Briel e Vilain:


A primeira se trata da linha fundamental que existe entre a
agricultura, o ambiente e o desenvolvimento; a segunda relativa s
relaes entre a agricultura e a segurana alimentar; e a terceira
referente s relaes entre a agricultura e o comrcio internacional4.

A multifuncionalidade surge como uma nova forma de pensar a agricultura.


H algum tempo, a viso que se tinha do setor era de simples produtora de alimentos,
mas hoje, a agricultura abriga, alm da produo de gneros, outros benefcios para a
sociedade como a preservao do meio-ambiente, a manuteno do patrimnio cultural
do campo, a gerao de empregos e a melhoria da distribuio demogrfica evitando
aglomerados urbanos que geram pobreza.
No entanto, esse conjunto de funes no econmicas da agricultura tem
sido englobado, pelos pases que no desejam a liberalizao do comrcio agrcola, sob
3

SCHNEIDER apud PERONDI, Miguel ngelo. Artigo para o GT n 6 - Agricultura, riscos e conflitos
ambientais - II Encontro Anual da ANPPAS (Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em
Ambiente e Sociedade), 26 e 29 de maio de 2004 em Campinas.
4
BRIEL; VILAIN Apud LOYAT, Jacques; PETIT, Yves. La politique agricole commune (PAC): en
enjeu de socit. La Documentation franaise, Paris, 2002, pg. 140.

o conceito de multifuncionalidade, assumindo grande relevncia no conjunto de


contribuies da agricultura para a dinmica econmico-social dos Estados.

2. O tratamento diferenciado da agricultura no mbito internacional


Como j mencionado, o tratamento diferenciado atribudo agricultura tem
razes histricas. Aps o pronunciamento do Clube de Roma5 que visava um
crescimento zero a fim de diminuir a rarefao dos recursos naturais, com a
preocupao relativa ao ambiente e ao carter renovvel dos recursos, a discusso do
tema se difundiu nas instncias internacionais.
Foi em 1992 que o termo multifuncionalidade apareceu no programa de
atividades da Agenda 21, adotado pela Conferncia das Naes Unidas sobre ambiente
e desenvolvimento no Rio6. Posteriormente, a Declarao de Roma e o plano de ao
adotado pela Conferncia Mundial de Alimentao, em 1996, propuseram, as polticas
e mtodos participativos e durveis do desenvolvimento alimentar, agrcola, pesca
florestal e rural (...) considerando o carter multifuncional da agricultura7.
A multifuncionalidade passa a assumir, ento, as questes no-comerciais do
processo de liberalizao agrcola que consiste na idia de que a agricultura desempenha
outras funes, alm da produo de alimentos e fibras.
Assim, a agricultura multifuncional na medida em que no se limite mais
somente funo de produo de bens agrcolas e alimentares. Para a OCDE, os
elementos da multifuncionalidade so definidos pela existncia de mltiplos bens e
servios produzidos conjuntamente pela agricultura; alguns desses bens ou servios

O Clube de Roma foi fundado em 1968 por um grupo de 30 pessoas de vrias nacionalidades
cientistas, educadores, economistas, humanistas etc que, tendo a frente o economista italiano Aurelio
Peccei, propunha-se a funcionar como um colgio invisvel, investigando e chamando a ateno de
governos para grandes problemas que afligem a humanidade, tais como: pobreza em meio a
abundncia; deteriorao do meio ambiente, perda de confiana nas instituies; expanso urbana
descontrolada; insegurana no emprego; alienao na juventude; rejeio de valores tradicionais;
inflao e outros transtornos econmicos e monetrios. LIMITES do crescimento; um relatrio para o
projeto do Clube de Roma sobre o dilema da humanidade.. Sao Paulo: Perspectiva, 1978.
6
O captulo 14 do texto prope: Reviso, planejamento e programao integrada da poltica agrcola,
luz do aspecto multifuncional da agricultura, em especial no que diz respeito segurana alimentar e ao
desenvolvimento sustentvel Disponvel em:
<http://www.mma.gov.br/port/se/agen21/ag21global/consulta.html>. Acesso em: 14 abr. 2005.
7
Disponvel em:
<http://www.fao.org/documents/show_cdr.asp?url_file=/docrep/003/w3613p/w3613p00.htm>. Acesso
em 02 mai d2005.

possuem caracterstica de externalidades ou de bens pblicos, que no existem para os


mercados ou funcionam mal8.
A OCDE define duas abordagens possveis para a multifuncionalidade:
Uma abordagem dita positiva que faz da multifuncionalidade uma
caracterstica intrnseca da atividade econmica: os produtos podem
ter efeitos positivos ou negativos, podem ser produzidos
voluntariamente ou involuntariamente, ser complementares ou
conflitivos; e uma abordagem dita normativa que permite a
multifuncionalidade a partir dos mltiplos papis atribudos
agricultura: assim, a agricultura atribuda de certas funes que
podem ser incentivadas pelas medidas polticas especficas.9

A abordagem positiva conduz a um raciocnio puramente econmico, o


exerccio consiste em quantificar os bens e os servios a partir de modelos de equilbrio
entre a oferta e a demanda. Possui, em termos de poltica pblica, uma viso mais
reduzida em relao abordagem normativa.
Nas anlises de Jacques Loyat e Yves Petit,
A Unio Europia escolheu a segunda abordagem. A agricultura
multifuncional porque no se limita a funo de produo de bens
agrcolas. O setor em si s multifuncional, pois ele deve garantir a
segurana alimentar, proteger o ambiente e manter o emprego rural.
As caractersticas prprias do setor agrcola so invocados para
explicar o lugar especfico da agricultura na sociedade. O carter
biolgico da produo agrcola, uma demanda rgida, a ocupao do
espao e de particularidades estratgicas e culturais. Assim, a
abordagem comercial se sobrepe a uma abordagem mais cultural e
anloga que pode motivar a interveno pblica.10

Visando regulamentar o tema agrcola na esfera multilateral de comrcio, foi


negociado, durante Rodada Uruguai do GATT (1986-1994), um novo acordo
denominado Acordo sobre Agricultura da Rodada Uruguai (AARU), que conferiu aos
subsdios agrcolas domsticos e exportao uma melhor disciplina na Organizao
Mundial do Comrcio (OMC), estabelecendo limitao e reduo no mbito
multilateral.
A Unio Europia, no entanto, defende uma postura dura contra a
liberalizao agrcola proposta pelo GATT, que prope medidas de eliminao os

OCDE, Multifunctionality: Towards an Analytical Framework, 2001. Disponvel em:


<http://www.oecd.org>. Acesso em 12 de abr. 2005.
9
PINGAULT apud LOYAT, Jacques; PETIT, Yves. La politique agricole commune (PAC): en enjeu de
socit. La Documentation franaise, Paris, 2002, pg. 140.
10
LOYAT, Jacques; PETIT, Yves. La politique agricole commune (PAC): en enjeu de socit. La
Documentation franaise, Paris, 2002, pg. 140-141.

subsdios que impedem o crescimento econmico nos pases em vias de


desenvolvimento.
Durante a Rodada Uruguai, nas discusses sobre o comrcio e ambiente na
OMC, foram feitas vrias referncias sobre a multifuncionalidade da agricultura,
utilizando-se o termo non-trade concerns.
Na Rodada de Doha11, o tema sobre a multifuncionalidade lanou, na OMC,
o questionamento acerca das negociaes de poltica agrcola. A declarao reconhece o
conceito de multifuncionalidade, noo que sugere que a agricultura serve uma
variedade de objetivos para alm da simples produo de commodities.
Assim, a multifuncionalidade da agricultura no figura explicitamente nos
textos da OMC, entretanto, por interesses especficos no setor, a insero de tal
princpio em seu contexto normativo tem sido objeto importante para os negociadores
de alguns pases, principalmente os membros da Unio Europia.
Aparentemente, abriu-se uma janela para uma srie de ressalvas de cunho
ambiental e social liberalizao da agricultura. O perigo que, mais uma vez, essas
ressalvas venham reforar ainda mais o protecionismo dos EUA e da Europa em
detrimento dos pases em desenvolvimento. Diga-se de passagem, muitos subsdios so
maus para o comrcio e perversos para o desenvolvimento e para o ambiente.
Como bem menciona Susan George,
A Unio Europia, sob a presso da Frana, faz valer a
multifuncionalidade da agricultura que protege a diversidade, o meio
ambiente e a vida rural. Os produtores americanos, de outro lado,
encorajam seus governantes em resistir energicamente a toda
tentativa de introduzir o conceito de multifuncionalidade.12

Segundo definio da Unio Europia, o termo descreve o elo fundamental


entre agricultura sustentvel, segurana dos gneros alimentcios, equilbrio territorial,
conservao da paisagem e do ambiente e segurana alimentar13.
Neste contexto, o termo multifuncionalidade est compreendido dentro das
chamadas questes no-comerciais da agricultura nas negociaes internacionais.
Dentre essas funes destacam-se a manuteno do emprego rural, a ocupao

11

A Rodada de Doha, tambm chamada "Agenda do Desenvolvimento de Doha" (DDA), o resultado da


IV Conferncia Ministerial da OMC, ocorrida em Doha, no Catar, em novembro de 2001. Disponvel em:
<www.iconebrasil.org.br>. Acesso em 03 mai 2005.
12
GEORGE, Susan. Sommet de l'OMC Seattle: Le commerce avant les liberts. Le Monde
diplomatique. Nov 1999, pg 1,16,17.
13
Disponvel em: <http://europa.eu.int/comm/agriculture/faq/q5/index_pt.htm>. Acesso em 03 abr. 2005.

territorial, o equilbrio das pequenas cidades, a preservao ambiental e da paisagem


rural, a manuteno da cultura camponesa, entre outros.
Para Jacques Loyat e Yves Petit,
Pases como o Japo e a Noruega insistem na necessidade de se
incluir a diversidade da agricultura nas consideraes alm do
carter comercial. J os pases em desenvolvimento vem nessas
proposies, uma forma de tratamento especial e diferenciado em
favor dos pases desenvolvidos.14

Esta noo, defendida por pases da Unio Europia e Japo, tem sido
interpretada pelo Brasil e seus parceiros como a tentativa de impor novas barreiras notarifrias ao comrcio na agricultura.
Porm, se as premissas do princpio da multifuncionalidade forem
cumpridas ao p da letra e baseadas em informaes tcnicas, podero receber macio
apoio internacional e sero dificilmente contornadas.
O acordo sobre a agricultura da OMC, deixa aos governantes uma grande
latitude para tomar conta de consideraes que ultrapassam o carter comercial da
agricultura, tais como a seguridade alimentar, o meio ambiente, o ajuste estrutural, o
desenvolvimento rural e a luta contra a pobreza. A maior parte dos pases reconhecem
que a agricultura no se resume na produo de produtos agrcolas e de fibras e que
possvel lhe atribuir outras funes.
Ainda, em fevereiro de 2004, o G-2015 se reuniu com o G-1016, formado por
pases importadores de alimentos e conhecido como grupo dos multifuncionalistas, uma
vez que defendem o conceito de apoio a outras funes da agricultura que no a
produo de alimentos, o que justificaria posio mais defensiva para o setor.
A questo debatida buscou verificar se as ajudas enquadradas na categoria
verde17 no so utilizadas necessariamente para permitir agricultura de exercer sua
multifuncionalidade.

14

LOYAT, Jacques; PETIT, Yves. La politique agricole commune (PAC): en enjeu de socit. La
Documentation franaise, Paris, 2002, pg. 160.
15
Os pases que Integram o G-20 so: frica do Sul, Alemanha, Arbia Saudita, Argentina, Austrlia,
Brasil, Canad, China, Coria do Sul, EUA, Finlndia, Frana, ndia, Indonsia, Itlia, Japo, Mxico,
Reino Unido, Rssia e Turquia.
16
So membros do G-10: Alemanha, Blgica, Canad, Estados Unidos, Frana, Holanda, Itlia, Japo,
Reino Unido, Sucia e Sua.
17
Segundo a terminologia da OMC, a caixa verde utilizada para qualificar as medidas de apoio interno
que no distorcem (ou distorcem minimamente) o comrcio agrcola. Esta forma de apoio est isenta do
compromisso de reduo, mas no pode estar vinculada a nenhum tipo de garantia de preos aos
produtores. Disponvel em: <http://www.iconebrasil.org.br>. Acesso em 12 abr. 2005.

No mesmo ms, em So Jos da Costa Rica, o Grupo de Cairns, formado


por grandes exportadores agrcolas, entre os quais Brasil, Canad, Argentina, Austrlia
e Nova Zelndia, realizou reunio ministerial a fim de concertar estratgia para o novo
ambiente negociador. Foram analisados os trs pilares do mandato de Doha e realizados
encontros com Robert Zoellick, representante do comrcio dos Estados Unidos, e o
Diretor Geral da OMC. Decidiu-se que conviria a Cairns buscar interao ativa com o
G-20.18

2.1. Os mecanismos utilizados pela Unio Europia


No cenrio internacional, o setor agrcola tem sido historicamente um dos
mais protegidos pelo mercado comunitrio europeu. A Poltica Agrcola Comum (PAC)
o instrumento utilizado pela Unio Europia para regulamentar o setor, consumindo,
atualmente, cerca de metade do oramento da prpria Unio Europia. No caso de
ausncia de tal poltica, os consumidores europeus teriam de suportar preos pelos
produtos alimentares muito superiores aos que existem.
Instituda em 1962, a PAC contempla em seu mbito as Organizaes
Comuns de Mercado (OCMs)19, que correspondem a polticas setoriais especficas. No
interior das OCMs so fixados mecanismos de sustentao de preos e de proteo
contra importaes de terceiros pases.
Para garantir tais objetivos da PAC, foram criadas OCMs, os quais, segundo
Jorge de Jesus Ferreira Alves so o componente leonino da PAC quer pela parte do
oramento que lhes cabe, quer pelas foras administrativas, econmicas e polticas que
movimentam20.
Desde sua instituio, a PAC passou por diversas reformas. Em 1992,
iniciou-se a progressiva substituio dos instrumentos de sustentao dos preos dos
produtos pelo aumento dos pagamentos diretos aos produtores, assim como foram
reduzidos os subsdios exportao, abordagem que foi reforada na reforma de 1999.
Neste sentido, Nicolas Moussis comenta que:

18

Disponvel em: <http://www.rebrip.org.br>. Acesso em 02 mai. 2005.


So objeto da OCMs produtos como cereais, carne suna, ovos, carne de frango, frutas e legumes,
vinho, produtos lcteos.
20
ALVES, Jorge de Jesus Ferreira. Lies de Direito Comunitrio: as polticas da Comunidade Europeia.
Vol. III. Porto: Coimbra, 1993, p. 89.
19

A reforma de 1992, que tornou possvel a concluso do ciclo de


negociaes do GATT de 1993 influenciou os princpios
fundamentais da PAC, medida que completou o sistema originrio
de apoio dos preos com um sistema de ajudas voltadas s rendas dos
agricultores. A reforma introduziu, de fato, um sistema misto: o apoio
do nvel dos preos foi reduzido, mas a renda dos agricultores foi
mantida constante graas ao aumento das subvenes diretas.

Diante da sua reduzida abrangncia setorial e por no contemplar


diretamente uma abertura significativa do mercado comunitrio, perpetuando os
mecanismos de subsdios ao mercado interno e s exportaes ambos geradores de
graves distores competitivas no mercado internacional , a reforma da PAC aprovada
em 1999 teve um carter limitado. Porm, algumas temticas em particular foram
priorizadas, tais como o desenvolvimento rural

e os temas relativos proteo

ambiental, ao bem estar animal, a qualidade e segurana dos alimentos.


Em 29 de setembro de 2003, a nova reforma da PAC foi aprovada atravs do
Regulamento (CE) n. 1782/2003 do Conselho, que estabelece regras comuns para os
regimes de apoio direto no mbito da PACe institui determinados regimes de apoio aos
agricultores, alterando os regulamentos anteriores, possibilita que os Estados Membros
iniciem sua aplicao em 2005, 2006 ou 2007.
Mesmo aps tais reformas, os mecanismos na qual a PAC se fundamenta
continuam violando as regras internacionais de comrcio, em especial as disciplinadas
pela normas do sistema GATT/OMC21.
Estas visam estabelecer um sistema de comrcio agrcola justo e orientado
para o setor, compreendendo compromissos especficos para reduo e posterior
eliminao de subsdios domsticos e de subsdios exportao, patrocinando, deste
modo, o acesso livre aos mercados.
Deve ser considerado ainda o desejo da Unio Europia de ver consolidados
na OMC os novos conceitos que passaram recentemente a integrar a PAC, como os de
multifuncionalidade, bem estar animal e princpio da precauo. Estes podero ser
usados para justificar prticas potencialmente inibidoras e distorcidas do comrcio.

21

Visando regulamentar as distores do setor agrcola no mbito multilateral, foi criado o Acordo sobre
Agricultura da Rodada Uruguai, em vigor desde 1 de janeiro de 1995, tendo por objetivo promover uma
reforma nas prticas comerciais do setor agrcola a longo prazo.

Quando a Comunidade Europia foi instituda, os seis Estados-Membros


fundadores22 promoveram uma poltica agrcola com o objetivo de fazer frente s
debilidades da agricultura europia do ps-guerra.
Como a agricultura sempre foi um setor prioritrio na integrao da CE, foi
inserido no corpo do Tratado de Roma a adoo de uma poltica agrcola comum como
sendo uma das medidas necessrias para estabelecer um mercado comum entre os
Estados-Membros.
Nesta perspectiva, Paul R. Krugman e Maurice Obstfeld23 argumentam que
os dois principais efeitos da Unio Europia se do sobre a poltica de comrcio:
Primeiro, os membros da Unio Europia removeram todas as tarifas
cobradas uns dos outros, criando uma unio alfandegria. Segundo, a
poltica da Unio Europia vem se apoiando sobre um programa
macio de subsdios as exportaes.

As regras constantes na verso consolidada provisria do Tratado que


estabelece uma Constituio para a Europa24, prevem a execuo de uma poltica
comum do mercado na Seo 4, Artigo III, 123 a 128.
Os objetivos da PAC esto descritos no Artigo III, 123, n.1:
a) Aumentar a produtividade da agricultura, fomentando o progresso
tcnico, assegurando o desenvolvimento racional da produo
agrcola e a melhor utilizao possvel dos fatores de produo,
designadamente da mo-de-obra;
b) Assegurar, deste modo, um nvel de vida eqitativo populao
agrcola, designadamente pelo aumento do rendimento individual dos
que trabalham na agricultura;
c) Estabilizar os mercados;
d) Garantir a segurana dos abastecimentos;
e) Assegurar preos razoveis nos fornecimentos aos consumidores.

A tentativa de aplicao dos princpios gerais de orientao dessa poltica


apresentada por Odete Maria de Oliveira25 como:
tarefas difceis, pois os objetivos necessariamente nem sempre eram
compatveis entre si, principalmente no que se refere s exigncias de
22

O Tratado constitutivo foi assinado em Roma em 1957. Os Estados firmatrios foram Alemanha,
Blgica, Frana, Itlia, Luxemburgo e Pases Baixos; posteriormente receberam a adeso do Reino Unido,
Irlanda, Dinamarca, Grcia, Espanha, Portugal, e mais recentemente os pases do leste europeu.
23
KRUGMAN, Paul R.; OBSTFELD, Maurice. Economia internacional: teoria e poltica. Traduo de
Celina Martins Ramalho Laranjeira. So Paulo: Makron, 2001, p. 205.
24
Em 18 de Julho de 2003, foi publicado a proposta final do tratado oficial estabelecendo uma
Constituio para a Unio Europia. Aps longas negociaes e algumas alteraes o Tratado foi
acordado pelo Conselho Europeu em 18 de Junho de 2004 em Bruxelas e aguarda agora ratificao por
todos os estados integrantes.
25
OLIVEIRA, Odete Maria de. Unio Europia: processos de integrao e mutao. 1.ed., 2.tir. Curitiba:
Juru, 2002, p. 230.

10

assegurar preos razoveis aos consumidores, tendo em vista o estado


de insuficincia de muitos pases e os terrveis problemas da
superproduo de outros, o que ocasionava resultados negativos
Comunidade, como as grandes despesas que culminaram em 1992
com a reviso do PAC.

Segundo Cartou o texto do Tratado de Maastricht j impunha aos EstadosMembros o dever de:
Se esforar, primeiramente, a contribuir para as condies gerais da
produo, pesquisa e modernizao das infra-estruturas agrcolas. Por
outro lado, o Estado deve se esforar para melhorar as condies de
escoamento dos produtos agrcolas, nomeada pelos organismos de
mercado ou a regulamentao dos preos. Com tais intervenes,
pode-se dizer que o Estado corrige os efeitos da conjuntura
organizando o mercado, repara os efeitos das calamidades agrcolas,
ou ainda, orienta a produo com a poltica de preo. Nas relaes
exteriores, os Estados produtores concedem a seus agricultores um
importante apoio destinado a proteger as importaes para facilitar as
exportaes agrcolas. 26

Paul R. Krugman e Maurice Obstfeld ainda lembram que:


A Poltica Agrcola Comum da Unio Europia no comeou
subsidiando as exportaes, mas como um esforo para garantir
preos elevados aos fazendeiros europeus (...). Contudo, desde os
anos 70 os preos mnimos definidos pela Unio Europia tm sido
estabelecidos em nveis to elevados que a Europa, que sob o
comrcio poderia ser importadora da maioria dos produtos agrcolas,
estava produzindo mais do que os consumidores compravam (...).
Para evitar o crescimento desenfreado desses estoques, a Unio
Europia voltou-se para uma poltica de subsdio s exportaes
dispondo da produo excedente. 27

Apesar dos considerveis custos lquidos da poltica comum para os


consumidores europeus e os contribuintes, e das presses dos pases exportadores de
alimentos que reclamam do excesso de subsdios s exportaes, a fora poltica dos
produtores na Unio Europia tem sido to intensa que o programa sofreu pequenos
mudanas internas.
Andr Azevedo Alves salienta que:
Vrias tentativas de reforma da PAC, em especial desde a dcada de
1990, tm procurado resolver alguns das mais graves distores mas,
at agora, as presses institucionais e os diferentes interesses

26

CARTOU, Louis. LUnion europenne: Traits de Paris Rome Maastricht. 2. ed. Paris: Dalloz,
1996, p. 373.
27
KRUGMAN, Paul R.; OBSTFELD, Maurice. Economia internacional: teoria e poltica. Traduo de
Celina Martins Ramalho Laranjeira. So Paulo: Makron, 2001, p. 205.

11

nacionais em jogo tm impedido a obteno de uma soluo


consistente e definitiva para os problemas em causa. 28

Para Marcos Sawaya Jank:


Aparentemente no h qualquer medida na recente reforma que
facilite o acesso ao mercado europeu, que continuar extremamente
protegido por picos, escaladas e cotas tarifrias alm do arsenal
crescente de barreiras no tarifrias. 29

Portanto, o que se pode observar com as reformas da PAC, que, ao invs


de trazer uma harmonizao do comrcio internacional de produtos agrcolas e
contribuir efetivamente para o crescimento econmico nos pases em desenvolvimento,
permanece com o intuito de proteger o bloco a qualquer custo.

2.1.1. Os pilares da PAC para a multifuncionalidade


Os pilares da PAC so definidos, primeiramente, pela poltica de
mecanismos de mercado, que consiste em conceder um regime de organizao comum
de mercado a um grupo de produtos que se classificam em uma vertente interna que
comportam os mecanismos de preo, de ajudas compensatrias e de interveno,
complementada por uma vertente externa que regulam o regime de trocas com os
terceiros pases30.
O segundo pilar da PAC consiste na poltica de desenvolvimento rural,
aproximando a PAC da poltica regional, contribuindo para a coeso econmica e
social, como previsto nos art. 158 160 do tratado da CE.
Como princpios base da poltica de desenvolvimento rural, destaca-se:
A multifuncionalidade da agricultura quer dizer que seu papel vai
alm da produo de gneros. Esta indica o reconhecimento e o
incentivo de oportunidades de servios fornecidos pela agricultura;
uma aproximao multisetorial e integrada da economia rural a fim
de diversificar as atividades, criar novas fontes de rendimentos, de
empregos e de proteger o meio rural; a flexibilidade das ajudas no
desenvolvimento rural, baseada na subsidiariedade e favorecendo a
28

ALVES, Andr Azevedo. A reforma da Poltica Agrcola Comum e o alargamento da UE. Causa
liberal: liberdade individual sob a lei, Abril de 2004. Disponvel em:
<http://www.causaliberal.net/documentosAAA/documentosAAA.htm>. Acesso em 1 set 2004.
29
JANK, Marcos S. (Org.). A reforma da poltica agrcola comum da Unio Europia: Anlise dos
impactos na OMC sob a tica dos interesses comerciais brasileiros. DT 001/2003. cone: So Paulo,
2003, pg. 5.
30
LOYAT, Jacques; PETIT, Yves. La politique agricole commune (PAC): en enjeu de socit. La
Documentation franaise, Paris, 2002, pg. 67.

12

descentralizao, a consolidao no nvel regional e local e a


parceria; e a transparncia de elaborao e de gesto de programas,
partir de uma legislao simplificada e mais acessvel31.

Na Frana, os Contratos Territoriais de Explorao (CTE), instituem uma


nova relao contratual entre os poderes pblicos e o agricultor, estimulando este a se
engajar, durante cindo anos, em um projeto que integra uma dimenso scio-econmica
e uma dimenso ambiental e territorial, que permite o reconhecimento e a remunerao
da multifuncionalidade da agricultura. Em contra partida, o Estado se compromete a
suportar financeiramente este encargo durante o mesmo tempo. O CTE foi concebido
para reagrupar uma srie de ajudas agricultura, se enquadrando, desta forma, no
segundo pilar da PAC, qual seja, a poltica de desenvolvimento rural.

3. Barreiras no-tarifrias
As barreiras no-tarifrias (BNTs), constantemente aplicadas no comrcio
agrcola internacional, so definidas como restries entrada de mercadorias
importadas que possuem como fundamento requisitos tcnicos, sanitrios, ambientais,
laborais, restries quantitativas32 (quotas e contingenciamento de importao), bem
como polticas de valorao aduaneira33, de preos mnimos e de bandas de preos,
diferentemente das barreiras tarifrias, que se baseiam na imposio de tarifas34 aos
produtos importados.
As BNTs visam, normalmente, proteger bens jurdicos importantes para os
Estados, como a segurana nacional, a proteo do meio ambiente e do consumidor, e
ainda, a sade dos animais e das plantas. No entanto, justamente o fato de os pases
31

LOYAT, Jacques; PETIT, Yves. La politique agricole commune (PAC): en enjeu de socit. La
Documentation franaise, Paris, 2002, pg. 73.
32
Restries quantitativas so instrumentos que limitam o valor ou o volume de importao de um
determinado produto, podendo indicar tambm as quantidades que cada pas pode importar
individualmente. So exemplos de restries quantitativas: quotas de importao, quotas tarifrias,
restries voluntrias exportao e outros acordos de restrio voluntria. O artigo XI do GATT probe
o seu uso. Disponvel em: <www.iconebrasil.org.br>. Acesso em 02 mai 2005.
33
Valorao aduaneira consiste na adoo de alguns critrios que permitem a determinao do valor de
uma mercadoria importada. Esses critrios so utilizados no clculo das tarifas de importao. O Acordo
sobre Valorao Aduaneira da OMC tem por objetivo estabelecer um sistema justo, uniforme e neutro
para o estabelecimento da valorao para fins aduaneiros - um sistema que conforme as realidades
comerciais e, ao mesmo tempo, torne ilegal as valoraes arbitrrias ou fictcias. Disponvel em:
<www.iconebrasil.org.br>. Acesso em 02 mai 2005.
34
Tarifa um imposto cobrado sobre bens e produtos importados. Disponvel em:
<www.iconebrasil.org.br>. Acesso em 02 mai 2005.

13

aplicarem medidas ou exigncias sem que haja fundamentos ntidos que as justifiquem,
que d origem s barreiras no-tarifrias ao comrcio que favorecem o protecionismo.

3.1. Classificao das BNTs


As BNTs se classificam em:
a) Quotas ou contingenciamento de importao so as formas mais simples
de restrio quantitativa. Uma barreira comercial que estabelece a quantidade ou valor
mximo de uma mercadoria que pode entrar em um pas durante um perodo especfico
de tempo. O URAA exige a converso de quotas de importao em quotas de tarifas ou
ndices limitados de tarifas.35
b) Barreiras tcnicas so restries ao fluxo de comrcio relacionadas s
caractersticas dos produtos a serem importados ou ao seu processo e mtodo de
produo. Essas restries baseiam-se ora no contedo do produto, ora nos testes que
indicam a conformidade destes aos padres exigidos pelo importador.36
c) Medidas sanitria barreira no-tarifria que visa a proteger a vida e a
sade humana e animal, de riscos oriundos de contaminantes, aditivos, toxinas,
agrotxicos, doenas, pestes e organismos causadores de doenas.
d) Exigncias ambientais e laborais, dentro da categoria das BNTs, pode-se
situar a formulao de exigncias de carter ambiental e laboral que acabem criando
restries ao comrcio.
No que toca s exigncias ambientais, sua relao com as normas do sistema
GATT/OMC aparece com a possibilidade de adoo de medidas restritivas ao comrcio
que tenham como fundamento o artigo XX do GATT, alneas b e g, ou o Acordo
SPS37. Salienta-se, no entanto, que a relao entre as normas da OMC e as exigncias

35

Disponvel em: < http://usinfo.state.gov>. Acesso em 2 mai 2005.


Disponvel em: <www.iconebrasil.org.br>. Acesso em 02 mai 2005.
37
O Acordo SPS da OMC permite a aplicao de medidas que restrinjam a liberdade de comrcio,
quando houver necessidade de proteger a vida e a sade humana, animal e vegetal. A origem do Acordo
remonta s negociaes da Rodada Uruguai, uma vez que as questes sanitrias e fitossanitrias
compunham mais de 50% das notificaes das Partes Contratantes do GATT ao Comit do Acordo sobre
Barreiras Tcnicas ao Comrcio (Standards Code), no perodo de 1980-1994. Com o surgimento da
OMC, a preocupao com as barreiras no-tarifrias ganhou forma no Acordo sobre Barreiras Tcnicas
ao Comrcio (TBT), mais elaborado que seu antecessor Standards Code, e no Acordo SPS, que passou a
cuidar especificamente das medidas relativas proteo da sade e da vida humana, animal e vegetal.
Disponvel em: <www.iconebrasil.org.br>. Acesso em 02 mai 2005.
36

14

ambientais, presentes nos Acordos Ambientais Multilaterais, no clara e constitui


objeto das discusses no mbito das negociaes da Rodada de Doha.

4. A multifuncionalidade e o protecionismo
Na medida em que a agricultura um dos setores mais protegidos do mundo,
o sucesso de negociaes agrcolas internacionais que garantam maior acesso a
mercados e reduo substancial dos subsdios distorcivos ao comrcio, seguramente
trar significativos benefcios economia dos pases do Mercosul38.
Nesse contexto, Andr Lipp Pinto Basto Lupi e Leonardo Arquimimo de
Carvalho afirmam que:
Mesmo assim, o comrcio agrcola tem sido o campo preferido para a
utilizao de todo tipo de barreira comerciais, especialmente as notarifrias. Aplica-se ao comrcio de bens agrcolas uma celeuma de
regras de importao envolvendo cotas, procedimentos para
licenciamento de importaes, sistema de preferncias e tarifas
variveis (...) pases latino-americanos tm reclamado que as
limitaes do sistema continuam a impedir o acesso ao mercado. As
reclamaes envolvem controles administrativos e barreiras notarifrias como certificados de importao, quotas, preos de entrada,
taxas antidumping e regras fitossanitrias (...) a motivao para tais
prticas protecionistas nem sempre exclusivamente comercial.
Tambm h grande participao da retrica da multifuncionalidade,
ou seja, dos aspectos no comerciais relacionados s polticas
agrcolas, que envolvem a prpria organizao social dos pases.
Preservar comunidades rurais e garantir menores taxas de xodo para
as zonas tm sido assim justificadoras de polticas protecionistas. 39

Acresce ainda que aps entrada de dez novos pases da Europa de Leste40,
que se juntaram aos quinze membros previamente existentes em 1 de Maio de 2004,
onde a agricultura tem um peso muito significativo no produto e no emprego, a Unio
Europia adote uma posio ainda mais conservadora no acesso ao mercado do setor.
Marcos S. Jank e Mrio de Q. M. Jales41 destacam a agricultura
38

O agronegcio brasileiro considerado um dos mais competitivos do mundo, sendo responsvel por
27% do PIB brasileiro, pela gerao de 20 milhes de empregos diretos (21% da fora de trabalho
nacional) e cerca de 40% da pauta de exportaes brasileira. Disponvel em
http://www.iconebrasil.org.br/Estatisticas/BalancaAgro.pdf. Acesso em 5 de outubro de 2004.
39
LUPI, Andr Lipp Pinto Basto; CARVALHO, Leonardo Arquimimo de. Agricultura. In: BARRAL,
Welber (Org.). O Brasil e a OMC.Curitiba: Juru, 2002, p. 91
40
Chipre, Eslovquia, Eslovnia, Estnia, Hungria, Letnia, Litunia, Malta, Polnia, e Repblica Checa
so agora membros da Unio Europia.
41
JALES, Mrio de Q. M.; JANK, Marcos S. Jank. Agricultura nas negociaes da OMC, Ala e UEMercosul: diagnstico e perspectivas. Conferncia Brasil: Desafios e Oportunidades da Integrao,

15

como um dos mais complexos e controversos temas de comrcio


internacional. Em todas as esferas de negociao multilateral,
hemisfrico, bi-regional, sub-regional e bilateral a intransigncia dos
pases em liberar o comrcio agrcola tem gerado intenso debate e
contribudo sobremaneira para o entrave da negociaes.

Joseph E. Stiglitz salienta que, os pases ricos do Ocidente foraram as


naes pobres a eliminar as barreiras comerciais, mas eles prprios mantiveram as suas,
impedindo que os pases em desenvolvimento exportassem seus produtos agrcolas.42
Assim, com base nestes argumentos que se questiona o real papel da PAC
e se ressalta a importncia de intensificar as negociaes do bloco latino-americano
junto a Unio Europia a fim de estabelecer o bom-senso e o pragmatismo na busca de
acordos de liberalizao.
Embora os pases europeus venham buscando o reconhecimento da
multifuncionalidade nas regras multilaterais de comrcio com um objetivo claro de
justificar a perpetuao de seus altos subsdios, o conceito est em disputa.
O posicionamento da Unio Europia em defesa do reconhecimento do
carter multifuncional da agricultura na OMC tem como objetivo, na realidade, a
manuteno da chamada caixa azul, que permitir a perpetuao de alguns pagamentos
diretos dos governos aos agricultores, alm da continuidade da clusula de paz e das
salvaguardas especiais.
interessante observar que os principais opositores da liberalizao do
comrcio agrcola so pases que no hesitam em apregoar os benefcios do livre
comrcio de manufaturas e servios. Isso introduz, naturalmente, uma dissonncia no
discurso daqueles pases. Como no podem negar que a liberalizao aumentaria a
eficincia na alocao de recursos, defendem a tese de que a agricultura um setor onde
os objetivos no econmicos so mais importantes do que os econmicos. A lista inclui
a proteo do meio ambiente, segurana alimentar, a preservao de comunidades rurais
como valor cultural, a conteno da migrao campo-cidade e, mais recentemente, a
preservao da paisagem rural como valor esttico.
A multifuncionalidade associada atividade agrcola e florestal e a
diversificao de atividades nas exploraes agrcolas e nos espaos florestais,
valorizando as potencialidades em matria de amenidades rurais e de aproveitamento
organizada pelo Banco Inter-Americano de Desenvolvimento (BID) e pela Fundao Getlio Vargas
(FGV) de So Paulo em 4 de novembro de 2003, p.1.
42
STIGLITZ, Joseph E. A globalizao e seus malefcios. Traduo Bazn Tecnologia e Lingstica. So
Paulo: Futura, 2002, p. 33.

16

dos recursos naturais, permitiro satisfazer necessidades e exigncias crescentes da


sociedade e simultaneamente promover a competitividade da agricultura e o
desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais.
Os pases em desenvolvimento rejeitam o conceito de multifuncionalidade
da agricultura por vrios motivos, dentre eles ressalta-se, primeiramente que, a
existncia de objetivos no econmicos aplicadas a todas as atividades, inclusive a
indstria e os servios, sempre foi reconhecida pelo GATT. No entanto, que a busca
desses objetivos no deve ser utilizada para restringir ou distorcer, de forma disfarada,
arbitrria ou injustificada, o comrcio legtimo.
Ainda, a proteo agricultura no tem servido para atingir os objetivos
propalados da multifuncionalidade nos pases desenvolvidos.
Celso Lafer lembra que
A PAC, por exemplo, no foi bem sucedida em assegurar um nvel de
renda adequado para os agricultores, posto que a maioria dos
subsdios acabam beneficiando nmero relativamente reduzido de
grandes produtores rurais, enquanto que os produtores nas zonas
menos produtivas e ambientalmente mais vulnerveis, como as
regies de montanha, tm renda inferior ao salrio mnimo da
indstria.43

Alm disso, os subsdios e a proteo estimulam a incorporao de terras


marginais e a intensificao excessiva da agricultura, com a utilizao exagerada de
fertilizantes, herbicidas e pesticidas;
O protecionismo agrcola nos pases desenvolvidos tem comprometido a
promoo da multifuncionalidade da agricultura nos pases em desenvolvimento: os
preos deprimidos dos produtos agrcolas no mercado internacional aumentam a
pobreza rural e estimulam o xodo para as cidades e a explorao predatria de recursos
nos pases que no tm condies de subsidiar sua produo agrcola.
Na

opinio

do

Brasil

e de

muitos

outros

pases,

portanto,

multifuncionalidade inserido na reforma da poltica agrcola da Unio Europia numa


tentativa do bloco de finalmente internacionaliz-lo, no passa de um pretexto poder
ser usado como uma barreira no-tarifria de difcil contestao para proteger a
agricultura

ineficiente nos

pases

desenvolvidos s

custas dos

pases

em

desenvolvimento.

43

Disponvel em: < http://www.mre.gov.br/>. Acesso em 04 mai 2005.

17

Consideraes finais
A multifuncionalidade da agricultura pode servir de instrumento de anlise a
ser utilizado na avaliao de alternativas de polticas pblicas de forma a refletir sobre
seus impactos nas diferentes funes e nas relaes entre elas.
Mais alm de consistir um instrumento analtico, o reconhecimento desta
multifuncionalidade pode ser analisado como um instrumento que, na prtica, permitiu
que os pases desenvolvidos mantivessem seus elevados subsdios e seu protecionismo,
levando muitas vezes depresso internacional dos preos agrcolas.
Cumpre ressaltar que os pases em desenvolvimento possuem grande
capacidade de penetrar nos mercados protegidos, com sua alta competitividade e
produtividade, e que so capazes de provocar, pouco a pouco, uma mudana no cenrio
internacional, que atualmente consiste em um quadro absolutamente protecionista.
A reduo do protecionismo agrcola dos pases desenvolvidos dar um
grande impulso a pases como o Brasil, Argentina, Austrlia, Nova Zelndia, alguns
pases asiticos que tm grandes vantagens comparativas na produo e exportao de
produtos agrcolas. No entanto, privilegiar a agricultura atravs do conceito de
multifuncionalidade como instrumentos de poltica agrcola que distorcem o mercado
internacional, implica graves prejuzos a estes pases exportadores.
Falta, no entanto, incluir no conceito europeu de multifuncionalidade a
funo internacional, os impactos de sua poltica agrcola em pases em
desenvolvimento quando, atravs de subsdios, se mantm os preos agrcolas europeus
abaixo do mercado mundial, se promove a superproduo ou se utiliza de subsdios
exportao.
A discusso sobre as mltiplas funes da agricultura no pode, entretanto,
ignorar a profunda desigualdade existente tanto no campo quanto no cenrio
internacional, nem atribuir tratamento iguais as diferentes funes da agricultura dos
pases desenvolvidos e da agricultura dos pases em desenvolvimento.
Se a demanda europia por multifuncionalidade leal, e se sua utilizao
visa verdadeiramente a utilizao do conceito para o fortalecimento do fator social, a
Unio Europia deve reconhecer e respeitar a multifuncionalidade da agricultura dos
pases em desenvolvimento, o que significaria a eliminao dos subsdios promovidos
pelo bloco, que atuam contra as vantagens comparativas dos produtores de outras
regies do planeta.
18

19

Referncias bibliogrficas

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