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Parecer

Importante !
O parecer do Advogado-Geral da Unio quando aprovado pelo Presidente da Repblica e publicado juntamente com o despacho presidencial adquire carter normativo e vincula to dos
os rg os e entidades da A dministrao F ed eral, q ue ficam obrig ados a lhe dar fiel cumprimento. O parecer no publicado no Dirio Oficial da Un io obriga apenas as reparties
interessadas e os rgos jurdicos da AG U ou a es ta vinculad os, a partir do momento em que dele tenham cincia.

PROCESSO: N 48000.001810/96-52
ORIGEM: Diretora da Associao dos Municpios do Alto Vale do Itaja - AMAVI.
ASSUNTO: Utilizao direta de recursos minerais pelos Municpios.
Parecer n GQ - 129
Adoto, para os fins do art. 41 da Lei Complementar n 73, de 10 de fevereiro de 1993, o anexo PARECE R N AGU/RB-02/97, de 23 de julho de 1997, da lavra
do Consultor da Unio, Dr. ALFRE DO RUY BARBOSA, e submeto-o ao EXCELE NTSSIMO SENHOR PRESIDENTE DA RE PBL ICA, para os efeitos do
art. 40 da referida Lei Complementar.
Braslia, 21 de agosto de 1997.
GERALDO MAGELA DA CRUZ QUINTO
Advogado-Geral da Unio
PARECE R N AGU-RB-02/97 (Anexo ao Parecer n GQ - 129)
PROCESSO N 48000.001810/96-52
ASSUNTO:Utilizao direta de recursos minerais pelos Municpios.
EMENTA:Explorao de recursos minerais pelos Municpios. Necessidade de previso legal especfica. O conceito de interesse nacional, inscrito no art. 176,
1, da Constituio Federal: ausncia de regulamentao. Aplicao do art. 3, 1, do Cdigo de Minerao, com a redao dada pela Lei n 9.314, de
14.11.96, e do art. 42 do mesmo diploma legal.
PA RE CE R
I. DOS FATOS
1. Vem a esta Advocacia-Geral da Unio, para exame e parecer, nos termos do art. 4, incisos X e XI, da Lei Complementar n 73, de 10.2.93, conflito de
entendimento instaurado entre a Consultoria Jurdica do Ministrio de Minas e Energia (CONJUR/MME) e a Procuradoria-Geral do Departamento Nacional de
Produo Mineral (PROGE/DNPM), autarquia vinculada quele Ministrio, a respeito de questo que pode ser assim resumida:
a) por meio dos Ofcios n 045/96, de 18.03.96, e n 017, de 25.03.96, respectivamente, a Associao dos Municpios do Alto Vale do Itaja e a Associao dos
Municpios da Regio do Contestado, inconformadas com o entendimento dado pelo 11 Distrito do Departamento Nacional da Produo Mineral - DNPM
(Santa Catarina) ao art. 176 do Estatuto Poltico, no que tange possibilidade de os municpios brasileiros explorarem recursos minerais para uso direto em
obras civis, solicitaram ao Excelentssimo Senhor Ministro de Minas e Energia um pronunciamento jurdico do rgo superior competente a respeito da
matria;
b) submetida, inicialmente, a questo instncia imediata do DNPM, em Braslia, manifestou-se a Procuradoria-Geral daquele rgo pela "inviabilidade
jurdica de que os Municpios possam exercer diretamente a atividade de minerao", confirmando, assim, o entendimento do rgo tcnico regional
(Informao PROGE n 36/96, de 28.03.96);
c) por determinao da mesma autoridade ministerial, foi o assunto, em seguida, submetido apreciao da Consultoria Jurdica da referida Pasta, onde a
matria, num primeiro momento, foi examinada pelo Dr. Luiz Roberto Silva, Assessor do Consultor Jurdico (Proposta de Parecer, de 30.04.96). Na mesma
linha seguida pela Procuradoria-Geral do DNPM, entendeu aquele Assessor que a norma constitucional em comento e a lei especfica no autorizam a lavra e o
aproveitamento de recursos minerais por pessoa jurdica de direito pblico interno;
d) entretanto, o ilustre titular daquela Consultoria Jurdica, Dr. Jos Calasans Jnior, dissentindo da manifestao emitida pelo seu Assessor, entendeu ser
legtima a pretenso das entidades interessadas, sustentando, nesse sentido, que o aproveitamento de matrias minerais, sem transformao industrial, no
caracteriza a explorao reservada iniciativa privada pelo art. 176 da Constituio Federal, j que esse tipo de aproveitamento no objetiva vantagem
econmica.
2. Fixados, de forma sinttica, os lindes do conflito de entendimento assim instaurado, conveniente, para um melhor exame do seu mrito, que se traga
colao os seus pontos relevantes.
3. Da Proposta de Parecer acima referida, extraio os seguintes comentrios:
" (...) informamos que esta CONJUR j se manifestou sobre o assunto pelo Parecer n 081/93, de 12 de agosto de 1993, em pleito no mesmo sentido,
apresentado por Prefeitos de 86 municpios do Estado do Rio Grande do Sul.
A ementa do citado parecer diz:
"As restries estatudas no art. 176, 1 da Constituio Federal, afastam a possibilidade de que pessoas jurdicas de direito pblico atuem nas atividades de
explorao e aproveitamento dos bens minerais, porquanto reservadas, sem exceo, a brasileiros, pessoas fsicas, ou empresas brasileiras de capital nacional."
Em parecer mais recente, o de n133/95, de 31 de agosto de 1995, em consulta formulada pelo Diretor do Departamento de guas e Esgotos - Autarquia
Municipal de SantAna do Livramento/RS, a concluso foi a seguinte:
"Ante todo o exposto, somos de parecer que, luz do artigo 173 da Constituio Federal e do artigo 79, 2 do Cdigo de Minerao, as Autarquias no podem
ser consideradas "Empresas de minerao" para os efeitos do Decreto 227/67, uma vez que o dispositivo legal mencionado exige que o controle efetivo das
sociedades seja exercido por pessoa de direito pblico interno, o que nos leva a interpretar que essas no podem explorar e aproveitar diretamente jazidas
minerais, por serem atividades econmicas especficas da iniciativa privada que s podem ser exploradas, suplementarmente, por empresas pblicas e
sociedades de econmica mista, na forma estabelecida pela Constituio da Repblica (Art. 173 e )".
........
Assim, como a norma constitucional e a lei no autorizam a lavra e o aproveitamento de recursos minerais, diretamente, por parte de pessoa jurdica de direito
pblico, no vemos possibilidade de atender o pleito das Associaes j mencionadas, por contrrio ao princpio da legalidade.
No entanto, pesquisando a matria no mbito do Poder Legislativo, l encontramos em tramitao na Cmara dos Deputados, a Proposta de Emenda
Constituio de n. 98/95, de autoria do Deputado Julio Redecker e outros 190 (cento e noventa) parlamentares.
Na justificao da apresentao da Emenda vamos encontrar o seguinte:
"Esta proposta de emenda Constituio tem por objetivo principal eliminar do texto do Magno Estatuto vigente bice execuo, pelas Prefeituras de todo o
Pas, de modo especial, das cidades interioranas, de extrao de substncias minerais de uso imediato na construo civil, destinadas a obras pblicas de sua
responsabilidade.
..................................................... Parece-nos, contudo, que a definio constitucional da titularidade da pesquisa e da lavra de recursos minerais(que devem
aqui, naturalmente, ser entendidas no sentido amplo, para abranger todas as atividades de prospeco, pesquisa e aproveitamento econmico dos bens minerais,
independentemente do regime legal a que se submetem) , sem dvida, restritiva, ao mencionar to somente "brasileiros" (pessoas naturais) e a "empresa
brasileira de capital nacional", que pessoa jurdica de direito privado, e da qual a lei (o Cdigo de Minerao - Decreto-lei n 227, de 1967) exige, ainda, em
se tratando de realizao de atividades de minerao sob os regimes de autorizao de pesquisa e de concesso de lavra, autorizao especfica para funcionar
como empresa de minerao.
Assim sendo, acreditamos que a viabilizao do justo anseio das municipalidades brasileiras de efetuarem diretamente o aproveitamento de substncias
minerais de uso imediato na construo civil, dirigido para a execuo de obras pblicas fundamentais para o progresso das comunas, passa pelo caminho da
mudana do texto constitucional atual, objetivo da proposio que ora apresentamos".
A proposta altera o pargrafo 3 e acrescenta novo pargrafo ao artigo 176 da Constituio Federal:
"Art. 1 O art. 176 da Constituio passa a vigorar com a seguinte redao:
Art. 176 (...)
.....................................................
3 A autorizao de pesquisa ser sempre por prazo determinado, e as autorizaes e concesses previstas neste artigo no podero ser cedidas ou
transferidas, sem prvia anuncia do poder concedente, que estabelecer os requisitos ou restries cabveis.
.....................................................
5 O disposto no 1 no se aplica ao aproveitamento, pelo Poder Pblico, de jazidas de substncias minerais de uso imediato na construo civil, que lhe
ser facultado, nos termos da lei, desde que o produto da lavra seja destinado exclusivamente utilizao em obras pblicas.
Art. 2 Esta emenda entra em vigor na data de sua publicao".

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Com a aprovao dessa emenda, ficar sanado o vacuum legis existente, e possibilitar que o interesse pblico seja respeitado proporcionando o bem estar da
comunidade, com o barateamento do preo das obras pblicas, no dizer dos administradores.
Isto posto, somos de parecer, salvo melhor juzo, que s com a aprovao da Emenda Constitucional ser possvel o aproveitamento dos bens minerais,
diretamente, pelo Poder Pblico."
4. Do Parecer CONJUR-MME n 081/93, de 12.08.93, referido na manifestao acima transcrita, registro as seguintes concluses:
"2. Como se v, a pretenso em tela reside em que seja reconhecida s Prefeituras a prerrogativa de empreender, diretamente, para consumo prprio, a extrao
de minerais de emprego nas obras pblicas do Municpio, tais como areias, pedras britadas, paraleleppedos, etc, para tanto dispensadas da incidncia dos
regramentos do art. 176, 1 da Constituio Federal, que sustenta serem inaplicveis a tal modalidade de aproveitamento mineral, de ndole no comercial,
estabelecendo o citado preceito, in verbis:
Art. 176.As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de
explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio, garantida ao concessionrio apropriedade do produto da lavra.
1 A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o caput deste artigo somente podero ser efetuados mediante
autorizao ou concesso da Unio, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa brasileira de capital nacional, na forma da lei, que estabelecer as
condies especficas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indgenas.
3. No exame da matria, verifica-se que a preceituao constitucional do caput do supratranscrito art. 176 indica, de logo, que os recursos minerais,
genericamente considerados, em toda a sua amplitude, so bens pertencentes Unio, assim tambm arrolados no inciso IX do art. 20 da Carta Magna. Esta
abrangente conceituao absolutamente afasta, portanto, a configurao de jazimentos minerais tais sejam as '' pedreiras" - como passveis de propriedade por
parte de Municpios, E stados ou do Distrito Federal, porquanto, em verdade, so ali taxativamente includos todos os recursos da seara mineral, sem nenhuma
reserva, no patrimnio federal.
4. Do mesmo modo, a normatizao do 1 do aludido art. 176, instituindo, sem quaisquer excees, a sujeio da pesquisa e da lavra daqueles bens minerais
aos regimes de autorizao ou concesso federal, cujas titulaes so outorgveis somente a brasileiros, pessoas fsicas, ou a empresas brasileiras de capital
nacional, no deixa lugar a que o aproveitamento mineral possa ser empreendido por pessoas jurdicas de direito pblico, ou seja, a prpria Unio, os Estados,
Distrito Federal e os Municpios, a no ser que ulterior modificao desse dispositivo venha a excetuar, em suas peculiaridades, a modalidade de
aproveitamento almejada pelos Municpios.
Pelo exposto, fica evidenciado que restries apontadas decorrem de expressas disposies constitucionais, sendo inexato consider-las imposies arbitrrias
do Departamento Nacional da Produo Mineral, que, no particular, apenas se atm a zelar pela sua fiel observncia, enquanto perdurarem vigentes."
5. Transcrevo, finalmente, as razes aduzidas pelo ilustre Consultor Jurdico do MME para dissentir dos pareceres acima registrados:
"5. Embora entendendo, tambm, que, em face da norma contida no texto constitucional, as atividades econmicas de pesquisa e lavra de minerais somente
podem ser exercidas por brasileiros, pessoas fsicas, ou por "empresas de minerao", penso que no se mostra por inteiro desprovida de consistncia jurdica a
pretenso dos municpios de fazerem uso de determinados materiais minerais, na realizao de obras pblicas de sua responsabilidade direta. Ao meu ver, esse
objetivo pode ser alcanado independentemente da alterao que se pretende introduzir no texto do art. 176 da Constituio, sendo suficiente que se d a esse
dispositivo interpretao consentnea com seu propsito.
6. Primeiramente, considero necessrio estabelecer o verdadeiro sentido da norma constitucional, a partir dos conceitos de "pesquisa", "lavra" e
"aproveitamento", ali referidos.
7. Segundo o disposto no art. 14 do Cdigo de Minerao (Decreto-lei n 227, de 28/02/67),"entende-se por pesquisa a execuo dos trabalhos necessrios
definio da jazida, sua avaliao e a determinao da exequibilidade do seu aproveitamento econmico" (grifo posto).
E o art. 36 do mesmo Cdigo define a lavra como sendo "o conjunto de operaes coordenadas objetivando o aproveitamento industrial da jazida desde a
extrao das substncias minerais teis que contiver at o beneficiamento das mesmas" (grifado).
8. Como se percebe, em ambas essas atividades o objetivo econmico est manifesto. "Aproveitamento econmico" ou "aproveitamento industrial" significam,
necessariamente, busca de vantagem, de lucro, que so caractersticos e inerentes atividade da empresa" privada.
9. Ao Estado, entretanto, estranho (ou, pelo menos, no caracterstico e fundamental) o objetivo de lucro, que inerente atividade econmica. Mesmo
naquelas hipteses em que se admite a explorao direta de certas atividades ou servios de infraestrutura bsica (v. CF. art. 21, incisos XI e XII), o lucro no
constitui objetivo da ao estatal, que voltada, toda ela, para a consecuo do bem comum. Observe-se, alis, que, exatamente por isso, a poltica do Estado
moderno no sentido de deixar iniciativa privada tambm essas atividades.
10. Parece induvidoso, ento, que a norma posta no art. 176 da Constituio, que reserva aos brasileiros "ou empresa constituda sob as leis brasileiras" a
explorao dos recursos minerais, deve ser interpretada em funo do objetivo econmico da atividade". At porque o objetivo econmico da atividade que
justifica seu cometimento iniciativa privada (CF, art. 170).
11. Ora, o que se indaga, no apelo das Associaes de Municpios, se o uso de determinados minerais (saibro e cascalho) em obras de interesse pblico,
executadas diretamente pelas Municipalidades, constitui explorao econmica.
12. Ao meu ver, no. Com efeito, ao pleitearem autorizao para uso de saibro ou cascalho para revestimento das estradas vicinais, ou de logradouros pblicos,
no pretendem os Municpios desenvolver atividade econmica de explorao desses minerais. Ao contrrio, buscam atender s necessidades coletivas e ao
bem estar do povo, dono e destinatrio final desses recursos.
13. No parece lgico e consentneo com o interesse maior da populao (interesse nacional, em ltima anlise, segundo a diretriz do 1 do art. 176 da
Constituio), que se frustre o propsito de barateamento das obras pblicas, por uma interpretao literal e restritiva do texto constitucional. Nesse ponto,
parece ter aplicao a diretriz traada em manifestao da Advocacia-Geral da Unio, ao defender que
"Na interpretao de um dispositivo constitucional, devem-se observar os princpios maiores do sistema jurdico adotado. Pelo princpio democrtico, o poder
deve ser exercido em nome e no interesse do povo. Os bens pblicos devem ser utilizados tendo em vista o interesse pblico. Os recursos minerais, que, em
ltima anlise, pertencem ao povo, devem ser explorados visando ao interesse nacional( 1 do artigo 176 da Constituio), para satisfazer as necessidades
coletivas" (Parecer AGU/MF-2/95 - anexo ao Parecer n GQ -79, de 08.08.95, publicado no DO de 16/08/95). Grifos postos.
14. Ao meu ver, a busca do menor custo das obras pblicas caracteriza o "relevante interesse coletivo" a que se refere o art. 173 da Constituio, a justificar,
inclusive, a interveno estatal nessa atividade.
15. Alis, mesmo que a utilizao pretendida configurasse aproveitamento mineral, na modalidade prevista na Lei n 6.567, de 24/09/78 (licenciamento), ainda
assim no veria impedimento ao pleito dos Municpios. que, pela disciplina dessa lei, a atuao das Municipalidades seria admitida, desde que obtida a
autorizao expressa do proprietrio dos terrenos onde estejam situadas as jazidas (cf. art. 2). E, para esse assentimento, no distingue a lei entre particulares e
entes polticos, "que podem ser titulares de licenciamento mineral", segundo sustenta - com propriedade, ao meu ver - WILLIAM FREIRE em seus
"Comentrios ao Cdigo de Minerao" (Aide Editora, 1995, pg. 142).
16. Essa observao feita, apenas, para reforar o entendimento que se defende, posto que o licenciamento disciplinado pela Lei 6.567/78 j no prevalece, na
medida em que, baseado em "licena especfica, expedida pela autoridade administrativa local", conflita com a nova ordem constitucional, que atribui Unio a
propriedade dos recursos minerais, no se admitindo, ento, que o Municpio possa autorizar a explorao de bens que no lhe pertencem.
17. O entendimento aqui defendido no conflita com o que foi exposto nos Pareceres 081/93 e 133/95, desta Consultoria Jurdica, uma vez que a questo de
fundo ali ventilada foi de outra natureza. No primeiro caso o que se deixou claro foi que "os recursos minerais, em toda a sua amplitude, so bens pertencentes
Unio", afastando-se, portanto, "a configurao de jazimentos minerais - tais sejam as "pedreiras" - como passveis de propriedade por parte de Municpios,
Estados ou do Distrito Federal", pelo que se afirmou que "a normatizao contida no 1 do art. 176 da Constituio (na verso anterior Emenda n 6/95) no
deixa lugar a que o aproveitamento mineral possa ser empreendido por pessoas jurdicas de direito pblico".
18. J no segundo caso (Parecer 133/95), o que se esclareceu foi a impossibilidade de ser o aproveitamento mineral feito por autarquias municipais, porque,
sendo elas pessoas jurdicas de direito pblico interno, "no podem ser consideradas "Empresas de Minerao", para os efeitos do Decreto 227/67". Diverso o
enfoque da matria analisada, inexiste conflito ou contradio entre os opinativos.
19. Com estas consideraes e pedindo vnia aos que me antecederam na anlise do pleito formulado pelas Associaes dos Municpios do Alto Vale do Itaja e
da Regio do Contestado, em Santa Catarina, considero, concluo que:
a) o aproveitamento dos materiais minerais saibro e cascalho, sem transformao industrial, no caracteriza a explorao mineral reservada pelo art. 176 da
Constituio iniciativa privada ("empresa de minerao"), porque no objetiva vantagem econmica;
b) legtima a pretenso das Prefeituras de que lhes seja permitido, em carter especial, utilizar esses materiais para revestimento das estradas vicinais, desde
que realizadas as obras diretamente pelas administraes municipais, sem intermediao de empreiteiras contratadas;
c) a autorizao que venha a ser pleiteada pelas Municipalidades interessadas dever atender s prescries da legislao especfica, notadamente no que
respeita ao direito de prioridade de particulares, pessoas fsicas ou jurdicas, sobre as jazidas onde se encontrem os materiais pretendidos.
20. Em face do entendimento diverso, j manifestado pela Procuradoria-Geral do DNPM, julgo conveniente que a matria seja submetida anlise superior da
Advocacia Geral da Unio, a quem compete, na forma da Lei Complementar n. 73, de10.02.93, "fixar a interpretao da Constituio, das leis... e demais atos
normativos, a ser uniformemente seguida pelos rgos e entidades da Administrao Federal" (art. 4, inciso X) e "unificar a jurisprudncia administrativa,
garantir a correta aplicao das leis, prevenir e dirimir as controvrsias entre os rgos jurdicos da Administrao Federal" (inciso XI do mesmo artigo).
6. Assim delineado o conflito em causa, passo, agora, ao exame do seu mrito.
II. DO DIREITO
7. Colocando um termo numa longa e antiga discusso doutrinria em torno da propriedade dos bens minerais, a atual Constituio estabelece expressamente
em seu art. 20, inciso IX, que pertencem Unio "os recursos minerais, inclusive os do subsolo",princpio esse reiterado no art. 176, caput.
8. O pargrafo primeiro desse ltimo artigo determina que "a pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o caput
(de energia hidrulica) somente podero ser efetuados mediante autorizao ou concesso da Unio, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa
constituda sob as leis brasileiras e que tenha sede e administrao no Pas, na forma da lei, (...)".

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9. O que deve ser investigado nestes autos , essencialmente, o alcance jurdico da propriedade da Unio sobre os bens minerais e, no caso especfico, a
existncia ou no de amparo legal que possibilite a utilizao direta e prioritria desses bens pelas entidades da Federao, quando assim o exigir o interesse
nacional.
10. Para enfrentar o tema, trago, inicialmente, o magistrio de JOSE GASCON Y MARIN, Professor de Direito Administrativo da Universidade de Madrid
("Tratado de Derecho Administrativo", Tomo Primeiro, 1952, pgs. 379 e segs.):
"El domnio pblico, puede-se considerarse como verdadera propriedad ?Desde luego, puede afirmarse que si la palabra propriedad h de estimarse en el
sentido civil corriente, el dominio pblico no puede ser includo en la nocin general de la propriedad en sentido civilista. H sido tendencia muy generalizada
la de considerar poco compatible el contenido del dominio pblico com los derechos que se consideran como essenciales en el dominio civil."
11. E prossegue adiante:
"Los bienes de dominio pblico estn colocados bajo la autoridad exclusiva del Estado, es cierto; pero el uso de los mismos, la verdadera utilizacin del
dominio, en nada semeja al uso y utilidad de las cosas de dominio privado. El Estado, al regular, no utiliza l directamente en provecho personal la cosa que
est afecta a un servicio pblico, y ms que un derecho de dueo ejercita accin de Poder Pblico, funcin de polcia, de reglamentacin jurdica."
12. Aps traar, um marco divisor entre bens de uso comume bens de uso privativo, leciona MARCELLO CAETANO ("Manual de Direito Administrativo",
Tomo II, 1969, pgs. 866 e segs.) que:
"O uso privativo caracteriza-se por ser consentido a uma ou algumas pessoas determinadas, com base num ttulo jurdico individual.
Ao passo que o uso comum consentido a todos ou a uma generalidade de particulares, o uso privativo desta ou daquela parcela dominial apenas consentido,
em exclusivo, a pessoas determinadas, que ficam com o direito de privar qualquer outra pessoa da utilizao que lhes foi permitida.
Por outro lado, enquanto o direito ao uso comum conferido directamente pela norma jurdica, geral e abstrata, o direito ao uso privativo s se constitui por
ttulo especial - acto administrativo ou contrato - a favor deste ou daquele indivduo."
13. O ilustre doutrinador lusitano faz, a seguir, uma distino entre licenase concesses, destacando o carter precrio das primeiras e o amplo espectro das
segundas, que classifica, ainda, como concesses de uso privativoe concesses de explorao de domnio. Anota que, mediante as concesses de explorao de
domnio, a Administrao "transfere para outrm os seus direitos de gesto de uma parcela do domnio pblico, com todos os poderes inerentes (por ex.,
concesses mineiras (...)" e esclarece que "as concesses de uso privativo respeitam apenas utilizao, no implicam gesto."
14. Abordando especificamente as concesses de explorao de bens dominiais, o mesmo Autor anota que:
"...nas concesses de explorao d -se a transferncia de direitos da pessoa colectiva de direito pblico, a quem pertence o domnio, para outra pessoa, singular
ou colectiva, a fim de que esta exera esses direitos gerindo as coisas pblicas por sua conta e risco mas de modo a obter-se a utilidade pblica que constitui o
fim especfico das coisas.
O titular da concesso de aproveitamento um mero utente; o concessionrio da explorao do domnio um gestor que se encarrega de proporcionar ao
pblico o uso das coisas que lhe esto confiadas, de acordo com a natureza delas."
E conclui, esclarecendo:
"Enfim, h as concesses de explorao com carter autnomo, como o caso das concesses mineiras. De facto, os jazigos minerais, como as nascentes
mineromedicinais, pertencem ao Estado: mas este, mediante a concesso, transfere seus direitos de explorao para um particular, que gere os bens fruindo-os
de acordo com a sua natureza e destino. Nas minas o concessionrio opera a extraco do minrio. Nas nascentes mineromedicinais o concessionrio no s
recebe o exclusivo do engarrafamento e venda da gua, se for prpria para bebida mesa, como montar o estabelecimento hidroterpico para proporcionar a
sua utilizao pelos utentes."
15. O jurista espanhol FL ORENTINO QUEVEDO VEGA, em sua notvel obra "Derecho Espaol de Minas" (Edit. da Universidad de Madrid, Tomos I e II,
1964, pgs. 31 e segs.), examinando a natureza jurdica da concesso minerria, assim observa:
"Entendemos que los bienes de dominio pblico no encierran una relacin de propriedad, sino de pertenencia, que trae como consecuencia ciertas prerrogativas
jurdicas a favor del Estado."
16. E, logo a seguir, esclarece:
"El destino de estos bienes no es servir al Estado como persona jurdica, sino a los ciudadanos, y estn adstritos a un servicio comn y pblico, que les impide
ser objeto de verdadera apropriacin por el Estado o por los particulares.
La relacin que juridicamente tiene el Estado com respecto a estos bienes le es dada por ser representante jurdico de la sociedad. Estn bajo la salvaguardia del
Estado y cumplen fines de uso, servicio o inters general.
.....................................................
El derecho, por tanto, que tiene el Estado sobre las minas es de derecho pblico. Las minas son bienes de dominio pblico, antes de su concesin, por razn de
su destino al fomento de la riqueza nacional De ah que el Estado, aun cuando conceda a un particular la explotacin de las minas, se reserva la inspeccin de
las labores de explotacin, en cuanto a ventilacin, desage, seguridad en el trabajo, forma apropriada de explotacin, etc."
17. Depois de analisar, com a mesma acuidade, a diferena entre concesso de domnioe concesso de servio, traz o citado Autor o seguinte ensinamento de
VILAR PALAS ("Naturaleza y Regulacin de la Concesin Minera", 1950, pgs. 88 e segs.):
"La concesin demanial constituye un bien patrimonial, configurado como derecho real erga omnes,transmitible, sujeto a registracin y com perfecta
disponibilidad procesual y civil."
...........................................................
La concesin minera ya no es puramente una concesin demanial otorgada en beneficio concreto del concessionario para satisfacer en abstracto el inters
general, sino una verdadera concesin industrial, en beneficio concreto de los usuarios, y as se produce la caducidad de la concesin, no solo por impago del
canon, sino tambin por suspension de los trabajos o por mala explotacin."
18. Conforme se extrai da doutrina citada, a concesso minerria atribui um direito exclusivo a um determinado titular - pessoa fsica ou jurdica - para
explorao de uma jazida mineral. Esse titular, sendo o primeiro requerente interessado najazida, por ordem de rigorosa prioridade, recebe tal direito e cumpre
as obrigaes que a lei lhe impe para que essa titularidade seja mantida. Por isso mesmo, tal direito oponvel erga omnespara proteo da exclusividade que
o ttulo deve assegurar ao concessionrio. Da dizer VILAR PALAS (apud QUEVEDO VEGA) que "la concesin minera no crea un derecho ex novo, sino que
transfiere parte del patrimonio minero de la Nacin a un determinado administrado."
19. De fato, a concesso minerria confere um direito exclusivo e excludente explorao integral de uma jazida, conforme princpios e regras previamente
estabelecidos em lei, transmitindo ao respectivo titular um complexo de direitos cujo conjunto constitui o que se pode denominar de estatuto legal do
concessionrio.
20. Ao mesmo tempo, quando positiva a pesquisa preliminar, a concesso minerria cria uma nova entidade jurdica: a mina, j que, at ento, o que existia era
apenas um elemento material de condio jurdica incerta: a jazida.
21. Dessa forma, procede afirmar que a concesso minerria no envolve uma propriedade, por mais especial que esta possa ser, mas um verdadeiro direito real
de explorao, estruturado administrativamente. O Estado, titular do domnio sobre os bens do subsolo, conserva essa propriedade mesmo depois do ato de
instituio da concesso, transmitindo ao concessionrio um direito de explorao, de carter real, com os requisitos que QUEVEDO VEGA intitula de
imediatividadee absolutividade.
22. Representa, o primeiro, a essncia prpria da concesso: o conjunto de direitos e obrigaes do concessionrio, tendentes execuo das condies
impostas por lei. Identifica, o segundo, a caracterstica que possui esse conjunto de direitos e obrigaes de ser oponvel erga omnes, erga qualescumque. Essa
qualidade representa, particularmente, o direito exclusivo e excludente do concessionrio sobre a coisa, ou seja, a exclusividade da explorao, que exige, por
parte de terceiros - a includo o Estado - total respeito mesma.
23. A concesso minerria pode ser considerada, pois, como um ato administrativo complexo, integrado por normas regulamentares, que confere ao titular um
direito exclusivo de explorao, de natureza real. essa, inclusive, a posio defendida por HARIOU (in"Precis de Droit Administratif", 1933, pg. 862).
24. Esse direito incorpora, necessariamente, uma certa estabilidade, que permite ao seu titular explorar a jazida com a exclusividade e demais privilgios que a
lei lhe atribui. Lembre-se, a esse respeito, que, nos termos da lei de regncia, a concesso minerria outorgada com carter perptuo, operando-se "ex re
sua" (at a exausto da jazida); "ex voluntate"(renncia ou abandono); por inadimplemento do concessionrio; ou por interesse pblico, nesse caso mediante
expropriao.
25. A relativa estabilidade desse direito - garantia necessria segurana dos investimentos realizados no setor mineral - descrita por VEGA como uma
tentativa do legislador de "conciliar la precariedad inherente a un derecho de naturaleza administrativa" com a prerrogativa do concessionrio de beneficiar-se
da jazida em condies semelhantes da propriedade privada.
26. Aps anotar que "el derecho de explotacin de minas confiere a su titular todas las ventajas de la propriedad, com limitaciones de orden social ms
intensas", resume o mesmo Autor, com admirvel acuidade, a natureza jurdica da concesso minerria:
"Se trata de un derecho real de goce, exhaustivo o de explotacin, sui generis, com contenido y rgimen definidos por la ley, aunque presente analogas com
otras instituciones; cuya estructura administrativa permite conciliar su precariedad com la elasticidad necesaria en las distintas situaciones econmicas. Permite
a su titular la explotacin de la mina en exclusiva, tanto respecto a al Administracin como com respecto a terceros. Frente a la Administracin goza de
garantas legales y de una situacin estable, cuya precariedad no se manifesta ms que por la limitacin de su duracin y la posibilidad de revocatin en
determinados casos. Tal derecho le permite extraer los minerales; y a partir de este momento tiene sobre aqullos el concesionario un derecho de explotacin,
que adquiere las condiciones de perpetuidad, si se cumplen las condiciones de la concesin y las sealadas por las leyes de polica y seguridad."
27. De fato, a concesso minerria apresenta contornos que em muito a aproximam da propriedade privada, sem com esta, entretanto, confundir-se.Isso porque
ela cria, a favor de entes privados, o que a doutrina intitula de direito pblico subjetivo, relativamente a bens cuja apropriao , em princpio, vedada ou est
rigorosamente fixada em lei. A essncia, pois, da concesso minerria a garantia de que possvel apropriar-se de bens pblicos (os recursos do subsolo),
desde que na forma e sob as condies expressamente previstas em lei.
28. Essa garantia s pode ser afetada quando se encontrar comprometido o interesse pblico - aspecto que adiante ser melhor abordado. Excluda essa
hiptese, o concessionrio pode adquirir, usar, gozar e dispor livremente da concesso minerria, sem qualquer limitao ou obrigao alm daquelas
estabelecidas em lei.

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29. Identificando uma notvel semelhana entre a concesso minerria e a propriedade privada, JOS L UIZ BULHES PEDREIRA, em conhecido e sempre
citado trabalho apresentado na PUC/RJ, em 1971, assim sustentava, de forma ainda atual:
"O direito de propriedade, na definio do Cdigo Civil, assegura ao proprietrio os direitos de (a) usar e gozar do bem; (b) dispor do bem;(c) reav-lo do poder
de quem quer que injustamente o detenha. Alm disso, somente pode ser perdido nos casos especificados na lei
A concesso de lavra outorgada pela Unio assegura ao seu titular direitos cuja extenso praticamente a mesma da do domnio:
a) o concessionrio pode usar e gozar da mina, explorando-a em seu benefcio, sem qualquer nus especial, a no ser os tributos gerais, que tambm incidem
sobre a explorao da mina lavrada independentemente de concesso;
b) o concessionrio pode livremente dispor da sua concesso, transferindo-a a terceiros pelo valor de mercado, tal como se alienasse mina de propriedade
privada;
c) o concessionrio tem a posse da mina e pode reav -la de terceiros;
d) a concesso, tal como a propriedade, no tem prazo fixado, perptua, e somente pode ser perdida nos casos especificados na lei.
As diferenas entre o contedo do direito de propriedade e da concesso de lavra so as seguintes:
a)quanto ao direito de uso e gozo da mina: nas concesses, no h apenas o direito de explorar a mina, mas tambm o dever legal de aproveit-la;
b)quanto ao direito de disposio: as concesses somente podem ser transferidas para pessoas fsicas brasileiras ou para pessoas jurdicas organizadas no Brasil,
autorizadas a funcionar como empresa de minerao;
c)quanto aos modos de perda do direito: a propriedade imvel se perde por alienao, renncia, abandono e perecimento do imvel. A concesso de lavra est
sujeita a condies prprias de extino, a saber: abandono formal; prosseguimento de lavra ambiciosa depois de advertncia e multa; no cumprimento dos
prazos de incio e reincio da lavra, depois de advertncia e multa; e terceira reincidncia em desobedincia a observaes da fiscalizao, depois de advertncia
e multa.
Essas diferenas confirmam que a extenso do direito de explorar uma mina concedida praticamente a mesma da do direito de propriedade:
a) o direito de uso e gozo o mesmo, pois em qualquer caso o titular do direito de lavra aufere todos os benefcios econmicos da explorao;
b) a pequena restrio ao direito de disposio, no caso da concesso de lavra, no tem significao prtica, pois a maioria das empresas estrangeiras prefere,
por motivos fiscais, operar no Brasil atravs de subsidirias, que podem ser titulares de concesso de lavra;
c) quanto aos modos de perda, alm das causas comuns (como abandono), o Cdigo de Minerao prev a caducidade da concesso de lavra em casos de mau
aproveitamento da mina, do ponto de vista tcnico e econmico.
Essas diferenas entre a propriedade privada e a concesso de lavra so pequenas, porque, tal como foi exposto, a Constituio e o Cdigo de Minerao, ao
separar a propriedade mineral da do solo, e submeter a explorao concesso federal, no tem por objetivo transferir para a Unio os benefcios econmicos
da explorao. Esses benefcios continuam inteiramente da empresa de minerao. A finalidade da legislao apenas assegurar a mxima utilizao dos
recursos minerais, evitando que o proprietrio privado possa imobiliz-los, pela no explorao, e assegurar ao Governo instrumentos jurdicos eficientes para
exercer a sua fiscalizao e evitar a destruio ou o mau uso dos recursos minerais do Pas."
30. Anote -se, ainda, para melhor avaliao do presente caso, que a descoberta de uma jazida mineral configura uma inveno, no sentido de criao de um bem
jurdico que antes no existia. Essa descoberta assegura ao pesquisador um direito de prioridade explorao exclusiva da jazida, nos termos do art. 11 do
Cdigo de Minerao.
31. Feitas estas consideraes preliminares, examine -se, agora, o caso especfico. Pretendem as Associaes interessadas a utilizao, pelos municpios
brasileiros, de recursos minerais que possam ser aplicveis no revestimento de estradas vicinais, como o saibro e o cascalho. Alegam, para tanto, a utilidade
pblica que orienta as atividades dos municpios e apontam o art. 23, inciso XI, da Constituio Federal como fundamento para a sua pretenso.
32. Consignando meu respeito opinio do digno Consultor Jurdico do MME, registrada no item 5 acima, e embora atento ao mrito dos seus argumentos,
tenho, entretanto, entendimento diverso daquele adotado pelo ilustre parecerista.
33. O douto Consultor examina, basicamente, em sua manifestao "se o uso de determinados minerais (saibro e cascalho) em obras de interesse pblico,
executadas diretamente pelas Municipalidades, constitui explorao econmica."(item 11 do Parecer CONJUR/MME n 125/96). No me parece, entretanto, ser
esse o cerne da questo. O que se investiga nestes autos, segundo entendo, a existncia ou no de amparo legal para a utilizao direta dos recursos minerais
pelas entidades federadas, independentemente do carter desse uso. Ora, o domnio pblico sobre os bens do subsolo e o aproveitamento desses bens devem ser
examinados luz dos mandamentos constitucionais e legais que os regulam.
34. Observe-se, a propsito, a atual dico do art. 176, 1, da CF: "A pesquisa e a lavra dos recursos minerais (...) somente podero ser efetuadas mediante
autorizao ou concesso da Unio, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituda sob as leis brasileiras e que tenha sede e administrao no
Pas, NA FORMA DA LEI (...)".(grifei e destaquei)
35. Como se v, o texto constitucional no contempla (nem autoriza) a explorao dos recursos minerais pela Unio ou por outra entidade federada. A
propriedade do Estado, diferentemente da de natureza privada, no encerra o carter de proveito pessoal e direto, estando o patrimnio pblico subordinado,
quanto possibilidade de sua apropriao, aos requisitos e condies expressamente estabelecidos em lei.
36. Conforme visto, o 1 do art. 176 da CF confere a pesquisa e a lavra dos recursos minerais exclusivamente a brasileiros ou a empresas constitudas no Pas,
nenhuma disposio contendo a respeito da utilizao direta desses bens pela prpria Unio, em que pese a propriedade desta sobre os mesmos, inscrita no art.
20, inc. IX, e no caputdo art. 176 do Texto Maior.
37. Assim sendo, no est o intrprete autorizado a extrair do texto constitucional qualquer elemento que o conduza a uma viso extensiva do dispositivo em
causa. O ttulo jurdico por meio do qual conferido ao administrado o uso privativo de um bem do domnio pblico de natureza exclusiva e excludente,
revestindo-se de formalidades legais no s quanto sua outorga, mas, principalmente, quanto sua extino, haja vista os efeitos patrimoniais desta.
38. Penso que nem mesmo um analista afoito incorreria no equvoco de ver na expresso brasileiros, contida no prfalado art. 176, uma autorizao
constitucional para o uso direto dos bens minerais pelas entidades federadas, j que a Carta Poltica, em nenhuma outra de suas disposies, vale-se de tal
recurso quando a estas se refere, em conjunto ou isoladamente. Fica, entretanto, o registro.
39. A Constituio estabelece, ainda, que a explorao mineral somente poder ser efetuada mediante autorizao ou concesso da Unio, no interesse nacional.
Em obedincia ao Texto Maior, o Cdigo de Minerao (Decreto-lei n 227, de 28.2.67) cria e disciplina os regimes de aproveitamento das substncias
minerais, fixando o rito e as condies para o processamento administrativo e para a outorga dos ttulos minerrios correspondentes a cada um dos diferentes
regimes.
40. Segundo o magistrio de QUEVEDO VEGA, a concesso minerria assegura ao seu titular um direito de natureza real, oponvel erga omnes, cabendo ao
Estado, na qualidade de proprietrio do subsolo, o controle e a fiscalizao das atividades exploratrias, em todas as suas fases. como representante da Nao,
verdadeira proprietria dos recursos do subsolo, que o Estado detm a competncia de outorgar os ttulos minerrios e de intervir nas atividades de minerao
sempre que houver qualquer afronta aos requisitos legais, ou quando assim o ditar o interesse pblico, na forma da lei. No outro, alis, o contedo jurdico do
art. 23, inciso XI, da Carta Maior, que, embora invocado pelas interessadas para sustentar a sua pretenso, a tanto no se presta.
41. Ao determinar que a explorao mineral somente pode ser exercida por brasileiros ou empresas constitudas no Pas, a Constituio define, com clareza, os
destinatrios do direito quela explorao, excludos quaisquer outros no especificamente nomeados. Por outro lado, ao fixar, tambm, que o aproveitamento
dos recursos minerais somente ser possvel mediante autorizao ou concesso da Unio a brasileiros - no cabendo a outra leitura que no a de pessoas
fsicas - ou a empresas organizadas no Brasil, afastou o Texto Maior, na sua dico presente, a possibilidade de utilizao direta desses bens pela prpria Unio.
42. No direito ptrio, HELY LOPES MEIREL LES, citado por WILLIAM FREIRE (in "Comentrios ao Cdigo de Minerao", Aide Editora, 2 ed., pg. 101),
anota que:
"[A concesso de lavra] erige -se numa verdadeira property, como considerada no Direito anglo-saxo (...), com valor econmico proporcional ao da jazida,
uma vez que tal concesso faculta a explorao do minrio pelo concessionrio, at o exaurimento da mina, e alienvel e transmissvel a terceiros que
satisfaam as exigncias legais e regulamentares da minerao (Cdigo de Minerao, art. 55; Reg., art. 59). O ttulo de concesso de lavra , pois, um bem
jurdico negocivel como qualquer outro, apenas sujeito s formalidades da legislao minerria do Pas. O seu valor econmico integra-se ao patrimnio do
titular e comercivel, como os demais bens particulares. Da por que, toda vez que a Unio suprime ou restringe a concesso, fora dos casos de caducidade
previstos no Cdigo de Minerao (...), fica obrigada a indenizar o concessionrio da lavra."
43. Segundo, ainda, MEIRELL ES, apud FREIRE (op. cit.), a concesso "ato administrativo negocial (...), que gera direitos e obrigaes recprocas entre as
partes, oponveis a terceiros que pretendam desconhec-los ou neg -los."
44. Registre -se, nesse passo, que, uma vez conferido ao pesquisador o direito de prioridade para explorao de determinada rea mineralizada (conf. art. 11, c/c
art. 18, do Cdigo de Minerao), todos os atos subseqentes de outorga de ttulos atributivos de direitos minerrios so rigorosamente vinculados, desde que
cumpridas pelo interessado as exigncias legais pertinentes, no tendo o Estado qualquer poder discricionrio em todo esse processo. NILZA MARIA
TEIXEIRA, em estudo citado por FREIRE, consigna que a concesso de lavra no admite a interveno do Estado, mas apenas fiscalizao e controle.
Ademais, segundo FREIRE, a concesso " um ato administrativo vinculado e definitivo (em contraposio ao ato administrativo discricionrio e precrio).
Uma vez obtida a prioridade e cumpridas as obrigaes do Cdigo, o minerador tem direito obteno da concesso de lavra." (grifei)
45. de ser lembrado, ainda, que o art. 176, caput, do Estatuto Poltico, garante ao titular da concesso minerria "a propriedade do produto da lavra."
46. Ademais, o conceito de interesse nacional, contido no art. 176 da Constituio, no comporta, ao meu ver, a interpretao que lhe d o ilustre Consultor
Jurdico do MME.
47. Da forma como inscrito na Carta Poltica, o conceito de interesse nacional abrange a atividade minerria como um todo, independentemente de quem a
exera, tal a sua relevncia para o desenvolvimento econmico do Pas. A essncia da concesso minerria a transferncia de direitos do Estado para uma
entidade privada para que esta passe a gerir o bem em causa, com exclusividade, por sua conta e risco, respeitada, entretanto, a consecuo da utilidade pblica,

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que constitui a finalidade bsica da concesso. Alm do mais, o texto constitucional no prev qualquer tratamento de exceo para a administrao pblica
federal, estadual ou municipal, no que se refere explorao dos recursos minerais.
48. Esse conceito carece, inclusive, de regulamentao por lei ordinria. At que isso ocorra, o princpio em causa no pode ser invocado para propiciar
qualquer tratamento preferencial no contemplado expressamente em lei.
49. Tendo em vista que ao administrador pblico s dado atuar dentro dos limites e das prerrogativas legais, a invocao do conceito de interesse nacional h
que aguardar os critrios que, para tanto, vierem a ser definidos em lei, devendo, ate l, ser afastada toda e qualquer viso subjetiva desse princpio
constitucional.
50. Em sntese, a Carta Poltica, no tendo contemplado, em qualquer dispositivo, a participao direta das entidades federadas na explorao dos recursos
minerais, reservou, ipso facto, o aproveitamento desses bens, com exclusividade, "a brasileiros ou empresa constituda sob as leis brasileiras, que tenha sua sede
e administrao no Pas"(art. 176, 1, CF), aproveitamento esse opervel por meio de autorizao ou concesso federal, na forma da lei. Anote-se que a
experincia observada no setor mineral no repugna tal entendimento, mxime quando se constata que o prprio Estado tem recorrido forma associativa
quando entende necessria a sua participao nesse setor. Veja -se o exemplo de inmeras empresas de minerao estaduais e municipais que operam, sem
qualquer privilgio ou distino, ao lado de suas congneres da iniciativa privada. Sem falar da passagem marcante, pelo setor mineral, da Companhia Vale do
Rio Doce, hoje privatizada. E tudo, diga-se, ao amparo do que dispe o art. 173, c/c o art. 176, da Carta Poltica.
51. No favorece, tambm, ao pleito em exame o argumento de que a atividade minerria pretendida pelos municpios deva ser acolhida (ou tolerada) pelo fato
de no possuir carter de aproveitamento econmico ou industrial, j que voltada a obras de interesse pblico.
52. A utilizao direta de materiais de natureza mineral em obras pblicas ou privadas est disciplinada no Cdigo de Minerao, com a redao dada pela L ei
n 9.314, de 14.11.96, ao 1 do art. 3 daquele diploma legal, in verbis:
"Art. 3 ......
1 No esto sujeitos aos preceitos deste Cdigo os trabalhos de movimentao de terras e de desmonte de materiais in natura que se fizerem necessrios
abertura de vias de transporte, obras gerais de terraplenagem e de edificaes, desde que no haja comercializao das terras e dos materiais resultantes dos
referidos trabalhos e ficando o seu aproveitamento restrito utilizao na prpria obra."
53. Observe-se que esse dispositivo legal no exige que os materiais resultantes dos referidos trabalhos sejam exclusivamente utilizados em obras pblicas,
estendendo-se, portanto, o seu comando tambm s obras particulares.
54. A movimentao de terras e o desmonte de materiais in natura referidos no dispositivo transcrito devem ser entendidos como trabalhos que no envolvem nem podem envolver - qualquer beneficiamento que agregue valor econmico aos materiais resultantes dos mesmos. Para esse efeito, movimentao de terras
a atividade que identifica a simples escavao ou remoo de areias, saibros e outros materiais semelhantes; desmonte de materiais in natura o trabalho de
arrasamento de morros realizado por meio de escavadeiras ou de detonaes de macios rochosos.
55. evidente que o comando legal em comento deve ser avaliado de modo harmnico com as demais disposies da legislao minerria. Assim, tendo em
vista o princpio da prioridade, inscrito no art. 11 do Cdigo de Minerao, conclui-se que os trabalhos de movimentao de terras e de desmonte de materiais
in naturano podem ser realizados em reas vinculadas a ttulos autorizativos de pesquisa ou lavra mineral, a tambm entendidos os requerimentos prioritrios.
56. Assim sendo, aqueles trabalhos s podem ser realizados em reas consideradas livres, na forma prescrita no art. 18 do mencionado Cdigo, preservando-se,
desse modo, os direitos preexistentes legalmente outorgados ou assegurados a terceiros.
57. Da mesma forma, esses trabalhos no podem gerar a comercializao dos materiais assim produzidos, os quais devem ser aplicados na prpria obra ou local
de onde foram retirados, sem qualquer beneficiamento, ou seja, in natura, como manda a lei.
58. importante, finalmente, ressaltar que o fato de os trabalhos em causa no estarem sujeitos lei minerria no deve ser entendido como que uma tolerncia
legal para que estes interfiram frontalmente com as atividades de explorao e lavra mineral desenvolvidas sob a gide do Cdigo de Minerao. Alm de
flagrantemente inconstitucional, por consistir numa clara violao de um ato jurdico perfeito, essa interferncia representaria uma gravee constante ameaa
indstria organizada de minerao, sem falar nos distrbios que traria ordem social. Sendo impensvel considerar que o legislador haja admitido tal
possibilidade, deve esse entendimento ser, desde logo, fulminado.
59. Por tais razes, deixo de acompanhar o entendimento exarado pelo digno Consultor Jurdico do MME no seu Parecer n 125/96, opinando pelo acatamento
da orientao adotada pela Procuradoria-Geral do DNPM.
III. CONCL USO
60. Em face do que dispe o art. 176, 1, da Constituio Federal, a pesquisa e a lavra de recursos minerais esto reservadas a brasileiros - pessoas fsicas - e a
empresas constitudas segundo as leis brasileiras e que tenham sede e administrao no Pas. Em conseqncia, e falta de disposio constitucional especfica,
tais atividades no esto ao alcance direto das entidades federadas, que podem, entretanto, na defesa de seus interesses, criar associaes empresariais para, na
forma prevista no art. 173 da Constituio, explorar essas atividades.
61. A concesso minerria assegura ao seu titular um direito de natureza real, oponvel erga omnes, cabendo ao Estado, na qualidade de proprietrio dos
recursos minerais e de poder concedente, o controle e a fiscalizao das atividades exploratrias. Para esse efeito, a concesso deve ser entendida como uma
seqncia de atos administrativos vinculados, que tem incio com a atribuio do direito de prioridade e se aperfeioa com a outorga da portaria de lavra, desde
que o interessado tenha cumprido as suas obrigaes legais em todas as fases desse processo.
62. O valor econmico da concesso minerria (latu sensu) integra-se ao patrimnio do seu titular, sendo esta alienvel e transmissvel mediante prvia
anuncia do poder concedente, que no poder ser negada sem motivo justificado de interesse pblico. Por isso, no cabe a extino desse direito sem o
pagamento de justa e prvia indenizao, ressalvados os casos de caducidade previstos em lei.
63. O conceito de interesse nacional, inscrito no art. 176, caput, da Carta Poltica, carece de regulamentao por lei ordinria. Esse princpio abrange a atividade
minerria como um todo, haja vista a sua importncia estratgica para o desenvolvimento econmico do Pas. O texto constitucional no contempla qualquer
tratamento especial ou prioritrio para quaisquer rgos da Administrao Pblica, no que tange explorao dos recursos minerais.
64. Os trabalhos de movimentao de terras e de desmonte de materiais in natura no esto sujeitos aos preceitos do Cdigo de Minerao, observadas,
entretanto, as restries fixadas no art. 3, 1, daquele mesmo diploma legal, com a redao dada pela Lei n 9.314, de 14.11.96, acima analisadas.
65. Por todo o exposto, deixo de acompanhar o respeitvel entendimento do ilustre Consultor Jurdico do MME, propondo o acolhimento da orientao traada
pela douta Procuradoria-Geral do DNPM, por inteiramente consentnea, segundo me parece, com a legislao constitucional e ordinria aplicveis matria, e
melhor afinada com a doutrina dominante.
o meu parecer, que submeto elevada apreciao do Excelentssimo Senhor Advogado-Geral da Unio.
Braslia, 23 de julho de 1997.
ALFREDO RUY BARBOSA
Consultor da Unio
_____________________
PARECE R: GQ - 129
NOTA: A respeito deste parecer o Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica exarou o seguinte despacho: "De acordo. Em 21.8.97". Publicado na ntegra
no Dirio Oficial de 26 de agosto de 1997, p.18540. Republicado no Dirio Oficial de 28 de agosto de 1997, p.18715, por ter sado com incorreo com
incorreo, do original, no DO de 26.8.97
* Este texto no substitui a publicao oficial.

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