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editor Responsvel: Ricardo Verdum

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Tiragem: 1.000 exemplares
Impresso: Coronrio Editora Grfica Ltda
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Fernando Paulino
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Luiz Gonzaga
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CoLEGIaDo DE GEsTo
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Ana Paula Felipe


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Raphael de Oliveira Gomes
Ricardo Verdum
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Josemar Vieira dos santos
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evangelischer entwicklungsdienst (eeD),
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Instituto Heinrich Boll, Kinder not Hilfe (KnH),
norwegian Church Aid,
Oxfam Internacional, Oxfam novib

Povos Indgenas, Constituies e Reformas Polticas na Amrica Latina


Realizao:
Apoio:

Instituto de Estudos Socioeconmicos Inesc


Fundao Ford
Novib
Programa de las Amricas

Copyright , InesC 2009


Povos Indgenas: Constituies e reformas Polticas na amrica Latina / [organizador
ricardo verdum]. - Braslia: Instituto de Estudos socioeconmicos, 2009
vrios autores
Bibliografia
236p.
IsBn 978-85-87386-21-2
1. Povos Indgenas - Direitos - autonomia - amrica Latina
Permitida a reproduo, desde que citada a fonte.

POVOS INDGENAS
Constituies e Reformas Polticas
na Amrica Latina
Agustn Grijalva
Consuelo Snchez
Fernando Garcs V.
Idn Moiss Chivi Vargas
Luisa Fernanda Garcia Lozano
Marco Aparcio Wilhelmi
Raquel Z. Yrigoyen Fajardo
Ricardo Verdum (organizador)
Silvina Ramrez

Sumrio

Apresentao___________________________________________ 6
Aos 20 anos da Conveno 169 da OIT:
balano e desafios da implementao dos direitos
dos Povos Indgenas na Amrica Latina_____________________ 9
Raquel Z. Yrigoyen Fajardo

Autonomia, Estados pluritnicos e plurinacionais ___________ 63


Consuelo Snchez

Povos Indgenas no Brasil: o desafio da autonomia __________ 91


Ricardo Verdum

O Estado plurinacional e intercultural


na Constituio equatoriana de 2008 _____________________ 113
Agustn Grijalva

Possibilidades e limites do constitucionalismo pluralista.


Direitos e sujeitos na Constituio equatoriana de 2008 _____ 135
Marco Aparcio Wilhelmi

Os caminhos da descolonizao na Amrica Latina:


os Povos Indgenas e o igualitarismo
jurisdicional na Bolvia _________________________________ 151
Idn Moiss Chivi Vargas

Os esforos de construo descolonizada de um


Estado Plurinacional na Bolvia e os riscos de vestir
o mesmo cavalheiro com um novo palet _________________ 167
Fernando Garcs V.

A jurisprudncia indgena da Corte Constitucional


colombiana: produto de prticas emancipadoras
ou adaptativas? _______________________________________ 193
Luisa Fernanda Garcia Lozano

Sete problemas
do novo constitucionalismo indigenista ___________________ 213
Silvina Ramrez

POvOS InDgEnAS, COnStItuIES E REfORmAS POLtICAS nA AmRICA LAtInA

Apresentao

Esta publicao rene um conjunto de oito ensaios onde seus autores, tendo por base experincias de militncia e pesquisa aplicada na promoo dos direitos dos povos indgenas em diferentes pases da amrica Latina,
buscam refletir e problematizar a participao poltica indgena na regio, a
luz dos processos constitucionais e reformas polticas ocorridos nos ltimos
25 anos.
a publicao trs tambm um balano da implementao dos direitos dos povos indgenas nos pases da amrica Latina, passados vinte anos
da Conferncia Geral da organizao Internacional do Trabalho (oIT) que
adotou a Conveno 169, que trata dos direitos dos povos indgenas e tribais
nos pases independentes (Genebra, 27/06/1989).
assim, essa publicao retoma o debate proposto pelo Inesc no processo constituinte de 1988 e intensificado em 2001, quando passou a desenvolver, conjuntamente com as principais organizaes de povos indgenas
no Brasil, uma srie de oficinas, seminrios, publicaes e articulaes no
parlamento brasileiro orientadas pelo objetivo de fortalecer o protagonismo
indgena na cena poltica brasileira.
O movimento indgena um dos principais movimentos sociais na
amrica Latina. sobre tudo em pases como a Bolvia, Colmbia, Equador,
Guatemala, mxico e Peru, onde os povos indgenas obtiveram o reconhecimento de uma srie de direitos nos respectivos textos constitucionais dos
Estados e, no caso de pases como a Bolvia, Colmbia, Equador e venezuela, onde conquistaram voz e voto nas assemblias Constituintes e nos parlamentos nacionais. no caso da Bolvia, o processo constituinte concludo em
2009 deu um passo a mais: reconheceu constitucionalmente a persistncia do
colonialismo interno e apontou os meios constitucionais para sua erradicao;

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APRESEntAO

reconheceu o direito interno de autonomia poltica desses povos e a necessidade de reestruturao institucional e territorial do Estado boliviano.
no Brasil, o momento oportuno para retomar o tema: est em
curso no pas uma mobilizao popular nacional por uma reforma Poltica
ampla, Democrtica e Participativa; uma reforma que trs uma proposta
alternativa proposta encaminhada pelo Governo federal ao Congresso nacional, que restringe seu escopo ao sistema eleitoral.
Dada a pouca reflexo sistemtica sobre o tema autonomia e participao poltica indgena no Brasil, fruto de vises equivocadas e politicamente
ultrapassadas, a publicao que ora colocamos a disposio do publico indgena e no indgena uma contribuio rara, principalmente no contexto
brasileiro.
nossa expectativa que ela mobilize energias e atores sociais para
uma ampla e aprofunda democratizao da sociedade e do Estado brasileiro,
que s ser efetiva se e quando incluir o direito livre determinao dos povos indgenas no mbito do Estado brasileiro.

Colegiado de Gesto do Instituto de Estudos Socioeconmicos

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Aos 20 anos do Convnio


169 da OIt: Balano e desafios da
implementao dos direitos dos
Povos Indgenas na Amrica Latina

Raquel Z. Yrigoyen fajardo


IIdS - Instituto Internacional de derecho y Sociedad
Peru

raquely@alertanet.org

AOs 20 AnOs dO COnvnIO 169 dA OIT:


BALAnO E DESAfIOS DA ImPLEmEntAO DOS DIREItOS DOS POvOS InDgEnAS nA AmRICA LAtInA

Introduo
neste ano, 2009, completam-se 20 anos da adoo do Convnio nmero 169 da organizao Internacional do Trabalho sobre povos indgenas e
tribais em pases independentes.1 o Convnio 169 da oIT um dos quatro
instrumentos internacionais mais relevantes em matria indgena dados nas
ltimas dcadas e que tem marcado diferentes horizontes de polticas indigenistas na regio.
o Convnio 169 supe um ponto de quebra do modelo de tratamento dos povos indgenas pelos Estados, ao reconhecer o seu direito de
controlar as suas prprias instituies e definir suas prioridades de desenvolvimento, dando fim ao modelo de tutela indgena. Este Convnio teve um
impacto muito importante no constitucionalismo latino-americano a partir
da ltima dcada do sculo XX, inaugurando todo um ciclo de reformas
constitucionais. Este ciclo de reformas permitiu aprofundar um primeiro ciclo dado no contexto do multiculturalismo, e estabelecer as bases para o
terceiro. o terceiro ciclo de reformas constitucionais foi dado quase a par
da aprovao da Declarao das naes unidas sobre os direitos dos povos
indgenas (2007)2, instrumento que aprofunda alguns direitos j contidos no
Convnio e abre um novo horizonte, ao afirmar o direito dos povos indgenas e sua livre determinao.
sirva esta ocasio do vigsimo aniversrio do Convnio 169 para
fazer um balano da implementao da normativa internacional sobre os
povos indgenas e o seu impacto nas reformas constitucionais e normativas
internas, as polticas pblicas, a jurisprudncia, etc., assim como para anotar
alguns desafios e tarefas pendentes para um efetivo exerccio de tais direitos
pelos povos indgenas.

1 apresentado pelo Convnio 169 da oIT.


2 apresentado pela Declarao da onu.

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POvOS InDgEnAS, COnStItuIES E REfORmAS POLtICAS nA AmRICA LAtInA

Sobre a identificao dos povos indgenas


Em primeiro lugar, cabe esclarecer a que sujeito nos referimos. o direito internacional, hoje, identifica como povos indgenas aqueles povos que
descendem de povos que pr-existem aos Estados atuais (feito histrico),
conservam totalmente ou parcialmente as suas instituies sociais, polticas,
culturais, ou modos de vida (vigncia atual), e que tm autoconscincia da sua
prpria identidade (critrio subjetivo).
Convnio 169 da organizao Internacional do Trabalho sobre os
povos indgenas em pases independentes
art. 1. o presente Convnio se aplica:
b) aos povos em pases independentes, considerados indgenas pelo
fato de descender de populaes que habitaram o pas ou uma regio geogrfica que pertencesse ao pas poca da conquista ou
colonizao ou do estabelecimento das atuais fronteiras estatais e
que, qualquer que seja a sua situao jurdica, conservem todas as
suas prprias instituies sociais, econmicas, sociais e polticas, ou
parte delas.
2. a conscincia da sua identidade indgena ou tribal dever ser considerada um critrio fundamental para determinar os grupos aos
quais se aplicam as disposies do presente Convnio.
Como herana colonial e, em seguida, republicana, os povos originrios sofrem problemas afins vinculados desapropriao territorial,
subordinao poltica, debilitao cultural e discriminao. Cabe anotar
que ao acontecimento colonial seguiram-se as polticas de extermnio e assimilao do sculo XIX, o integracionismo forado de meados do sc. XX e,
finalmente, as polticas de ajuste estrutural de fins do sc. XX e incio do sc.
XXI, as quais tm significado novas formas de excluso para os povos ind-

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BALAnO E DESAfIOS DA ImPLEmEntAO DOS DIREItOS DOS POvOS InDgEnAS nA AmRICA LAtInA

genas e, inclusive, tm posto em questo sua prpria existncia como povos.


o impacto tem sido diverso e no sem resistncia indgena, mas os colocou
entre as filas dos excludos em termos de taxas de pobreza, explorao do
trabalho, falta de acesso aos recursos e servios bsicos, analfabetismo, etc. a
situao se agrava no caso das mulheres, meninas e meninos, pois a varivel
de excluso tnica une-se ao gnero e idade.
O corpus de direitos indgenas e sua eficcia
Em resposta s lutas e demandas indgenas, o direito internacional
e os sistemas jurdicos nacionais tm desenvolvido um corpus de direitos dos
povos indgenas destinado, de um lado, a reparar, em parte, as excluses histricas e, de outro, a proporcionar condies para um novo entendimento
entre os estados, os povos indgenas e a sociedade em seu conjunto. a partir
do Convnio 169 da oIT e a Declarao das naes unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas, o corpus de direitos indgenas tem como horizonte a
construo de sociedades mais democrticas e um mundo global mais justo
sobre a base do reconhecimento da igual dignidade e direitos dos povos indgenas. agora, para que o reconhecimento dos direitos tenha eficcia, no
basta adoo dos instrumentos internacionais. Em conjunto, um quadro de
proteo de direitos indgenas requer:
adequao normativa interna;
Implementao institucional; e
mudana na cultura jurdica tanto de funcionrios e operadores jurdicos, como de usurios ou beneficirios do sistema.

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Instrumentos internacionais e polticas indigenistas na regio


Grosso modo, quatro instrumentos internacionais tm marcado o horizonte das polticas regionais em matria indgena nas ltimas dcadas. Estes
instrumentos sociais so:
a Conveno sobre o Instituto Indigenista Interamericano (III), de
1940.
o Convnio nmero 107 da oIT sobre Populaes Indgenas e Tribais em Pases Independncia, de 1957.
o Convnio nmero 169 da oIT sobre Povos Indgenas e Tribais
em Pases Independentes, de 1989.
a Declarao das naes unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas, de 2007.
os trs primeiros instrumentos so tratados internacionais vinculantes
para os estados que os ratificam. o ltimo instrumento uma declarao
e, portanto, no sujeito ratificao, mas com uma clusula que vincula os
estados a zelar pela eficcia das suas disposies. 3
Tais instrumentos respondem a pocas e polticas indigenistas distintas.
os dois primeiros, adotados em meados do sc. XX, do-se no contexto do
indigenismo integracionista, na condio de minoria tutelada pelo Estado, e
tem como objetivo alcanar o desenvolvimento e a integrao indgena ao
Estado e ao mercado. o primeiro, a Conveno sobre o III, busca institucionalizar e coordenar as polticas indigenistas na regio. o segundo, o Convnio 107, incorpora um marco de direitos.

3 Declarao das naes unidas sobre os direitos dos povos indgenas, art. 42: as naes unidas, seus
rgos, incluindo o foro Permanente para as questes Indgenas, e os organismos especializados, em
particular a nvel local, assim como os Estados, promovero o respeito e a plena aplicao das disposies
da presente Declarao e zelaro pela eficcia da presente Declarao.

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o terceiro instrumento, o Convnio 169, rompe explicitamente com o integracionismo e estabelece as bases de um modelo pluralista, baseado no controle indgena de suas prprias instituies e modelo de desenvolvimento, e na sua participao nas polticas estatais.
Este modelo aprofundado e desenvolvido pelo ltimo instrumento.
a Declarao reconhece a igual dignidade de todos os povos e o direito
dos povos indgenas a definir livremente sua condio poltica e seu modelo
de desenvolvimento, assim como a participar da tomada de decises com o
Estado, se assim desejarem. o desafio atual a implementao do marco de
direitos existente e o desenvolvimento de polticas pblicas, coordenadas,
sistemticas e participativas, baseadas em tais direitos, que permitam aos povos retomar as rdeas do seu destino e participar com os outros povos na
construo de estados democrticos e pluralistas.

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tabela 1. Instrumentos internacionais sobre indgenas vigentes na regio

Instrumento

Conveno
sobre o III
(1940)

16

natureza

Poltica na qual
se inscreve

nmero de
pases que o
tm adotado

estado ou
ao pendente

Tratado,
vinculante

Integracionismo
- Coordenao
para polticas indigenistas
- Institucionalizao do indigenismo

17 depsitos

vigente

14 ratificaes

J no est
aberto a
ratificaes
-vigente ainda
em 5 pases da
aL e Caribe
aberto a
ratificaes

1 firma sem
depsito
(total: 18
firmas)

Convnio 107
da oIT sobre
populaes
indgenas

Tratado,
vinculante

Integracionismo

Convnio
169 da oIT
sobre povos
indgenas

Tratado
vinculante

- fim
integracionismo
- Promove
controle por PI de
suas instituies
prprias e
participao de
povos no Estado
(Base de um
modelo pluralista)

14 ratificaes

Declarao
onu sobre
os direitos
dos Povos
Indgenas

Delarao

- fim de
genocdio e
assimilao
-reconhece
igual dignidade
de povos e livre
determinao;
aprofunda
direitos.

- adotado
pela onu
com voto
favorvel
de todos os
pases latinoamericanos
exceto
Colmbia
(absteno)

-Direitos
indgenas
-Estado tutelar

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- requere
aplicao

- no requere
ratificaes
- Compromisso
de estados e
NNUU para
torn-lo efetivo

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A Conveno sobre o Instituto Indigenista Interamericano de 1940


a Conveno sobre o Instituto Indigenista Interamericano foi
firmada por 18 pases raiz do Congresso Internacional de Ptzcuaro no
mxico, em 19404. Graas a esta Conveno, criou-se o Instituto Indigenista
Interamericano (III) como um organismo intergovernamental, o qual se
constitui como um organismo especializado da organizao dos Estados
americanos em 1953. o III busca a colaborao na coordenao de polticas
indigenistas dos estados membros, assim como promover a investigao e
capacitao para o desenvolvimento indgena. houve uma rpida diplomacia
para promover a ratificao deste instrumento, conseguindo-se que, no total,
17 pases da regio depositassem sua ratificao ou adoo; 16 entre 1941
e 1953, e mais tardiamente o Chile, em 1968. o III tem sede no mxico e
atualmente conta com 16 pases membros, entre os quais se encontram quase
todos os latino-americanos 5. os Eua foram parte do III por um perodo, e
Canad e Espanha tiveram estatuto de observadores.
O Congresso de Ptzcuaro de 1940 permitiu uma reviso crtica das
polticas assimilacionistas que os estados haviam adotado durante o sc. XIX
no contexto da ideologia liberal e que propendiam ao desaparecimento do
indgena. sob o ideal de Estado-nao, todos os pases latinoamericanos
haviam dado medidas para dissolver os povos de ndios, de herana colonial, a fim de converter os ndios em cidados. no entanto, o desaparecimento legal de comunidades, terras coletivas e foros no havia convertido os
ndios em prsperos parceiros, mas em servos de fazenda, marginalizados do

4 veja o site de III em: http://www.indigenista.org/, o texto da Conveno est disponvel em: http://
indigenista.org/content/view/14/28/.
5 Pases membros no ano 2008: argentina, Bolvia, Brasil, Colmbia, Costa rica, Chile, Equador, El
salvador, Guatemala, honduras, mxico, nicargua, Panam, Paraguai, Peru y venezuela. at o ano 2000
os Estados unidos da amrica fizeram parte do Instituto. (fonte: site do III www.indigenista.web).

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Estado e dos benefcios sociais.6 nesse contexto, o Congresso de Ptzcuaro


preocupou-se pelo chamado problema indgena e buscou institucionalizar polticas indigenistas segundo o modelo integracionista que vinha sendo
gestado no mxico raiz do novo constitucionalismo social, iniciado em
1917. o integracionismo, como o prprio nome diz, busca a integrao
dos indgenas no Estado e no mercado atravs de polticas estatais que reconhecem as especificidades culturais dos indgenas.7 seu ideal que os indgenas j no estejam marginalizados e postergados, mas o tipo de integrao e
desenvolvimento indgena definido pelo Estado, e se d dentro do modelo
de Estado-nao.
Como resultado da adoo desta Conveno, os pases da regio
fizeram um estudo ou compilao da legislao indigenista, criaram institutos indigenistas e instauraram polticas indigenistas integracionistas8. ao
Congresso do mxico seguiram-se uma dezena de outros congressos, sendo
o ltimo em 19939. Esses congressos permitiram o intercmbio de estudos
sobre a situao dos povos indgenas, assim como experincias de polticas
indigenistas dos governos por vrias dcadas. no incio, as atividades estavam mais centradas nos governos e logo o III comeou a fazer atividades
tambm orientadas a indgenas. Embora o papel do III tenha sido fundamental por vrias dcadas depois de meados do sculo XX, para marcar a pauta
das polticas indigenistas na regio, logo caiu em crise financeira e no acabou
6 Do ideal assimilacionista no se cumpriu a assimilao dos indgenas s vantagens de uma cidadania de
iguais, mais sim se deu a desapario das protees coletivas a terras, foros e autoridades prprias. sem as
vantagens da cidadania e sem as protees coletivas, a desapropriao territorial e a explorao se tornaram determinadores da condio indgena. veja: Yrigoyen fajardo, raquel (2005): Subordinao constitucional
e penal dos indgenas nos Pases Andinos no sc. XIX. Barcelona: Tese de doutorado defendida na faculdade de
Direito da universidade de Barcelona.
7 marzal, manuel (1986): Histria da Antropologia indigenista: Mxico e Peru. Lima: PuCP, 1986.
8 at agora, h 16 institutos indigenistas da regio com os quais o III ainda mantm relaes.
9 os Congressos aconteceram em: I. Ptzcuaro, 1940; II. Cuzco, 1949; III. La Paz, 1954; Iv. Guatemala,
1959; v. quito, 1964; vI. Ptzcuaro, 1968; vII. Braslia, 1972; vIII. mrida, 1980; IX. santa f, 1985; X.
argentina 1989; XI. mangua, 1993.

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de se recuperar. agora, vislumbra-se mais como um acervo documental que


de orientao poltica. no entanto, sua relao com os institutos indigenistas
da regio ainda um capital muito importante.
Convnio 107 da OIt sobre Populaes Indgenas e tribais em Pases Independentes de 1957.
o contexto da elaborao do Convnio 107 da oIT est dado pelo
Programa Indigenista Andino (ou misso andina) que a oIT dirigiu durante os
anos cinqenta, com a colaborao de outras agncias das naes unidas.
Tal programa revelou que os problemas que sofriam os indgenas no mundo
do trabalho (trabalho forado, abuso nos sistemas de contratao recrutamento, contratao, etc.) provinham da desapropriao territorial indgena
ao que os haviam levado as polticas precedentes. Portanto, este Convnio
incorpora uma srie de direitos que vai muito mais alm do tema laboral,
como os direitos terra, o direito consuetudinrio, entre outros. Embora o
Convnio se preocupe pelo reconhecimento de direitos aos indgenas, ainda
pressupe certa minoria indgena e faz descansar no Estado o papel decisrio sobre as polticas a serem aplicadas aos indgenas.
o Convnio 107 foi ratificado por 14 pases da regio entre 1958 e
1971. Comparado com a Conveno sobre o III, h 5 pases que ratificaram tal
Conveno que no ratificaram o Convnio 107 da oIT. no entanto, este Convnio foi ratificado por dois pases que no ratificaram tal Conveno (haiti, e
Cuba, que s assinou, mas no ratificou a Conveno sobre o III). Este Convnio j no est aberto para ratificaes, pois foi substitudo pelo Convnio
nm. 169. no entanto, ainda est vigente para 5 pases que no ratificaram o
Convnio 169 (Cuba, El salvador, haiti, Panam, rep. Dominicana).
no contexto internacional da Guerra fria, e no contexto interno de
movimentos sociais e rebelies indgenas e campesinas por terras, muitos pases empreenderam reformas agrrias, reconhecimento de grupos indgenas,

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direitos sociais, sindicalizao, adoo de formas cooperativas de trabalho e


reconhecimento parcial da cultura, idiomas e costumes indgenas. no entanto, dado que estava em voga a corrente agrarista e campesinista da segunda
metade do sc. XX, em muitos pases da regio, os grupos indgenas foram
reconhecidos como comunidades, sindicatos ou grupos campesinos, antes que
como indgenas. o objetivo do Estado era promover o desenvolvimento e a
modernizao segundo um modelo, finalmente, decidido por ele. no entanto, tais reformas permitiriam em no poucos casos o fim do sistema oligrquico e de formas de servido indgena associada a tal sistema.
Convnio 169 da OIt sobre Povos Indgenas e tribais em Pases
Independentes de 1989
raiz da crtica da orientao integracionista do Convnio nm.
107, entre 1987 e 1988 empreende-se em uma reviso do mesmo, na qual
participaram tambm alguns grupos indgenas e que conclui no Convnio
169. Em sua redao, este Convnio alimenta-se de importantes avanos
de feitos no Grupo de Trabalho sobre Populaes Indgenas que foi criado
em 1982 no interior da subcomisso contra as Discriminaes das naes
unidas. o Convnio 169 foi adota em 1989, luz do questionamento ao
quinto centenrio da penetrao europia nas amricas por um movimento
indgena emergente. nesse contexto tambm se produz uma onda de reformas constitucionais na amrica Latina que se do par dos processos de
ratificao do Convnio nm. 169. Tais reformas esto enquadradas, de um
lado, nos programas de reforma do Estado e ajuste estrutural e, de outro,
no conjunto de demandas democratizantes dos novos movimentos sociais e
indgenas e o discurso do multiculturalismo.
Este Convnio, de modo explcito, proscreve as polticas de assimilao ou integrao forada que alienavam os povos indgenas da capacidade
de tomar decises sobre o seu destino. assim, o Convnio 169 reconhece as
aspiraes de tais povos a assumir o controle de suas prprias instituies e

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formas de vida e do seu desenvolvimento econmico, e a manter e fortalecer


suas identidades, lnguas, religies, dentro dos estados em que vivem. Este
Convnio garante o direito dos povos a definir suas prioridades de desenvolvimento. Da se desprende a necessidade de processos de consulta prvia e
de participao em todas as polticas ou programas que os venham a afetar,
que este Convnio institua em direitos. Entre outros, o Convnio 169 reconhece direitos a terra e territrio, e o acesso aos recursos naturais; reconhece
o prprio direito consuetudinrio, assim como direitos relativos ao trabalho,
sade, comunicaes, o desenvolvimento das prprias lnguas, educao bilnge intercultural, etc.
o Convnio foi ratificado por 13 pases da amrica Latina e um
do Caribe. 10 na regio, dois pases, Panam e El salvador, ainda no substituram o Convnio 107 pelo 169, razo pela qual o primeiro segue vigente.
E adicionalmente, cinco pases da regio ainda no ratificaram o 169, nem
tampouco o anterior. o Chile foi o ltimo pas a ratificar o Convnio, com
um processo de ratificao que comeou em 1993 e foi concludo em 2008.
no Panam h um debate aberto a respeito.
Pode-se dizer que este Convnio, ao reconhecer a existncia de vrios povos no interior de um mesmo Estado e novas formas de relao entre
o Estado e os povos indgenas j no mais baseadas na imposio, mas na
consulta, participao e respeito , inaugura uma nova poltica de tratamento
e possibilita a construo de Estados pluralistas11. a aplicao efetiva do convnio, no entanto, deixa muito a desejar e os estados seguem funcionando,
em grande parte, pela inrcia burocrtica de modelos integracionistas e autoritrios em matria indgena. E, alm disso, nas ltimas duas dcadas, os
10 o nmero de ratificaes na amrica Latina contrasta com o da frica e sia, que no passa do par
(fiji e nepal).
11 apesar disso, ainda faltam alguns resqucios integracionistas, que deveriam ser interpretados luz das
provises mais favorveis. E, devido ao temor dos estados a possveis processos secessionistas, o Convnio se abstm de identificar o conceito de povos que utiliza com o utilizado pelo direito internacional, o que
deixa a outras instncias das naes unidas.

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povos indgenas tm se encontrado diante de novas formas de agresso e


desapropriao no contexto da abertura, por parte dos estados, de novas formas de penetrao de corporaes extrativas em territrios indgenas, sem
cumprir os direitos de consulta e participao. neste sentido, trata-se de um
Convnio com grandes desafios de implementao.
tabela 2. Estado de ratificaes vigentes dos Convnios 107 e 169 na
Amrica Latina
Pases

Convnio 107

argentina

Convnio 169 OIT


X

Belize
Bolvia

Brasil

Chile

Colmbia

Costa rica

Equador

El salvador

Dominica (Caribe)

Guatemala

Guiana
honduras

mxico

nicargua
Paraguai

Peru

Panam

Suriname
uruguai
venezuela

(fontes: Composio a partir dos dados do site da oIT www.ilo.org e a Base de Dados de Legislao
Indgena do BID - http://www.iadb.org/sds/InD/ley/leyn/datamap.cfm-).

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AOs 20 AnOs dO COnvnIO 169 dA OIT:


BALAnO E DESAfIOS DA ImPLEmEntAO DOS DIREItOS DOS POvOS InDgEnAS nA AmRICA LAtInA

Declarao das naes unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas de 2007
a Declarao das naes unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas teve uma gesto de mais de duas dcadas. raiz do estudo do relator
especial Jos martnez Cobo sobre o problema da discriminao indgena,
em 1982, o Conselho Econmico e social autorizou a construo do Grupo de Trabalho sobre Populaes Indgenas dentro da subcomisso para a
Preveno da Discriminao e a Proteo de minorias. E, a partir de 1985,
o Grupo recebeu o encargo de redigir um rascunho da Declarao, redao
que contou com a participao de organizaes de povos indgenas. a Declarao foi aprovada primeiramente pelo Conselho de Direitos humanos das
naes unidas em 29 de junho de 2006. E, em 13 de setembro de 2007, aps
umas mudanas, foi adotada pela assemblia Geral com 143 votos a favor, 4
contra e 11 abstenes.
a Declarao, por seu contedo, constitui um novo parmetro internacional em direitos dos povos indgenas. De certa forma, a Declarao
um ponto de chegada, porque sintetiza os avanos realizados no direito
internacional dos direitos dos povos indgenas, aprofunda e amplia direitos
que esto no Convnio 169 da oIT, recolhe os princpios desenvolvidos
na jurisprudncia da Corte Interamericana, e incorpora demandas indgenas.
alm disso, um ponto de partida, porque sua efetividade depende do compromisso dos estados e do sistema das naes unidas. a Declarao parte
do princpio da igual dignidade dos povos, o que amplia o clssico princpio
da igual dignidade de indivduos. os povos indgenas, considerados iguais em
direitos a todos os povos, tm o direito de existir fsica e culturalmente. Da
que a Declarao proscreve o genocdio e a assimilao forada como forma
de extermnio cultural. Em conseqncia, a Declarao estabelece o direito
dos povos indgenas de determinar livremente sua condio poltica e forma
de desenvolvimento, e de participar na definio das polticas estatais13.
12

12 veja texto em: http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/es/drip.html.


13 Esta Declarao, embora reconhea o direito livre determinao, no por isso autoriza a ruptura da
integridade territorial ou a unidade poltica dos estados independentes soberanos (veja art. 46).

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tabela 3. Pases da Amrica Latina e Caribe que ratificaram tratados internacionais sobre temtica indgena
Pas

Conveno III
(1940)
Depsitos

Convnio 107
(1957)
ratificaes

Convnio 169
oIT (1989)
ratificaes

Convnio oIT
vigente at agora

argentina
Bolvia
Brasil
Chile

01/16/48 aD
04/28/45 ra
11/24/53 aD
01/03/68 aD

18/01/1960
12/01/1965
18/06/1965

03/07/2000
11/12/1991
25/07/2002
15/09/2008

Convnio 169
Convnio 169
Convnio 169
Convnio 169

Colmbia
Costa rica
Cuba

04/10/44 aD
11/19/44 ra
11/29/40
(apenas assina,
sem depsito)

04/03/1969
04/05/1959
02/06/1958

07/08/1991
02/04/1993

Convnio 169
Convnio 169
Convnio 107

25/06/2002

Convnio 169

Equador
El salvador

12/13/41 ra
07/30/41 ra

03/10/1969
18/11/1958

15/05/1998

Convnio 169
Convnio 107

Guatemala

08/01/47 aD

05/06/1996

Convnio 169

Dominica

hait

04/03/1958

honduras

07/29/41 ra

mxico
nicargua

05/02/41 ra
03/10/42 aD

01/06/1959

Panam

07/27/43 aD

04/06/1971

Paraguai
Peru
repblica

06/17/41 aD
11/19/43 ra
08/10/44 aD

20/02/1969
06/12/1960
23/06/1958

Dominicana
repblica

10/04/48 aD

Convnio 107
28/03/1995

Convnio 169

05/09/1990

Convnio 169
sr
Convnio 107

10/08/1993
02/02/1994

Convnio 169
Convnio 169
Convnio 107

22/05/2002

Convnio 169

Bolivariana
da venezuela
Total

24

17 depsitos
1 assinatura
s/d

14
ratificaes

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14 ratificaes

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Sntese do quadro normativo internacional


o Convnio 169 da oIT, como nico tratado em matria de povos
indgenas, segue constituindo o ncleo duro dos direitos indgenas, graas
sua exigibilidade para os pases que o ratificaram. serviu de fundamento
para reformas institucionais e legais internas, polticas pblicas e desenvolvimento jurisprudencial.
o ltimo passo dado em direito internacional foi a adoo da Declarao das naes unidas sobre o Direito dos Povos Indgenas (13.9.2007),
que refora e amplia o horizonte de direitos dos povos indgenas, fundandoos na igual dignidade dos povos e seu direito de determinar livremente seu
destino. Embora se trate formalmente de uma declarao e, portanto, no
sujeita ratificao, uma declarao sui generis, pois inclui uma clusula para
que os estados tornem efetivas as disposies deste instrumento.
Por outro lado, no direito internacional tambm houve um desenvolvimento relevante graas jurisprudncia da Corte Interamericana de Direitos humanos. Igualmente, os chamados rgos quase-jurisdicionais das
naes unidas produziram recomendaes a respeito de muitas situaes
em que se violavam direitos. Entre estes, cabe mencionar os diferentes comits especializados das naes unidas, as observaes dos rgos de controle
da prpria oIT, as recomendaes do relator Especial sobre direitos fundamentais e liberdades dos indgenas, entre outros relatores, etc.
mudanas constitucionais
nos ltimos 25 anos houve 3 ciclos de reformas constitucionais em
matria indgena e multicultural.
o primeiro ciclo de reforma constitucional multiculturalista teve incio nos anos oitenta do sc. XX e caracteriza-se pela introduo do direito
individual e coletivo identidade cultural, junto com a incluso de direitos
indgenas especficos. aps a primeira adoo do constitucionalismo mul-

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ticultural pelo Canad em 1982, seguiram-se dois pases centro-americano


Guatemala 1985 e nicargua 1987 que buscam sair de processos blicos
e reconciliar as suas sociedades, incluindo o reconhecimento de direitos indgenas e, no caso da nicargua, um sistema de autonomias. a reforma do
Brasil em 1988 antecede em um ano a adoo do Convnio 169 da oIT
sobre direitos indgenas, mas j reconhece algumas das concepes debatidas na reviso do Convnio 107, pelo que tal constituio est no limiar do
segundo ciclo.
o segundo ciclo, durante os anos noventa do sc. XX, incorpora os
direitos contidos no Convnio 169 da oIT. Este ciclo afirma o direito (individual e coletivo) identidade e diversidade cultural, j introduzido no primeiro
ciclo, mas desenvolve mais o conceito de nao multitnica e estado pluricultural, qualificando a natureza da populao e avanando rumo ao carter
do Estado. Tambm reconhece o pluralismo jurdico, assim como novos direitos indgenas e de afrodescententes. Este modelo se expande nas amricas
Central e do sul (Colmbia 1991, mxico 1992, Paraguai 1992, Peru 1993,
Bolvia 1994, argentina 1994, Equador 1996 e 1998, venezuela 1999).
a adoo do multiculturalismo nos anos noventa se deu paralelamente s reformas de Estado, no contexto da globalizao. Tais reformas
implicaram, por um lado, em polticas de ajuste e na retrao de direitos
sociais, e por outro, na flexibilizao de mercado e abertura s transnacionais. um grande nmero de corporaes transnacionais se instalou em
territrios dos povos indgenas com efeitos contraproducentes com relao aos seus novos direitos conquistados. o segundo ciclo, portanto, de
marcados contrastes e de algum modo, inconsistente, pelo reconhecimento
simultneo de direitos indgenas de um lado, e, de outro, polticas que permitem novas formas de desapropriao territorial indgena como no havia
ocorrido desde o sculo XIX.

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o terceiro ciclo, durante a primeira dcada do sc. XXI, colocou


no cenrio um debate ainda no resolvido por dois processos constituintes
(Bolvia 2007-2008 e Equador 2008) sobre o Estado plurinacional e um
modelo de pluralismo legal igualitrio, baseado no dilogo intercultural.
aps a crise do modelo de ajuste estrutural e polticas neoliberais, e
a mudana poltica na maioria dos pases latinoamericanos, agora, os povos
indgenas demandam que sejam reconhecidos no apenas como culturas diversas, mas como naes originrias ou sujeitos polticos coletivos com direito
a participar nos novos pactos do Estado, que se configurariam, assim, como
Estados plurinacionais. E, alm disso, reclamam, ao Estado, direitos sociais e
um papel frente s transnacionais e poderes materiais tradicionais. o encerramento do processo boliviano que acabou com um novo texto constitucional pactuado fora da assemblia reflete as resistncias tericas e polticas
para que estas abordagens tornem-se frmula constitucional. no pacfica
a resistncia do passado. Talvez tenha terminada a poca da transao amigvel (van Cott, 2000: The friendly liquidation of the past) e nos encontremos
frente a uma disputada e incerta gesto do futuro. Por exemplo, no ficou no
texto final a existncia de instncias mistas interculturais para resolver conflitos de inter-legalidade a partir de um pluralismo jurdico igualitrio.

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Reformas constitucionais pluralistas

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Ciclos/
reformas
constitucionais

PRIMeIRO
CICLO:

seGUnDO
CICLO:

TeRCeIRO CICLO:

Eixo

a emergncia do
multiculturalismo e
o direito diversidade cultural

o Estado-nao
multicultural e o
reconhecimento do
pluralismo jurdico
interno

a demanda pelo Estado


Plurinacional

Perodo

1982-1988

1989-2005

2006-2008

Exemplos
de pases

Canad 1982
Guatemala 1985
nicargua 1987
Brasil 1988

Colmbia 1991
mxico 1992
Peru 1993
Bolvia 1994, 2004
argentina 1994
Equador 1998
venezuela 1999

Bolvia 2007-8
Equador 2008

Quadro
normativo
internacional

-1982 Grupo
de Trabalho de
onu sobre povos
indgenas
-reviso do
Convnio 107 da
oIT (1987-1989)

-adoo do
Convnio 169 da
oIT sobre povos
indgenas em 1989.
- mxico ratifica
em 1991, seguemse todos os pases
andinos.

aprovao da Declarao
das naes unidas sobre
os Direitos dos Povos
Indgenas:
-Pelo Conselho de Dh:
2006
-Pela assemblia: 2007

Contexto
nacional

-Pases com alta


diversidade cultural
-Presencia indgena
em contextos
blicos ou psblicos (nicargua,
Guatemala)

-articulao de
movimentos com
demandas indgenas
- Polticas
neoliberais:
reformas estruturais
do Estado,
reduo de direitos
sociais, abertura
transnacionais

-Grande presena indgena


em constituintes
-fracasso de polticas neoliberais
- Presso para que Estado
retome responsabilidade
social

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Sujeitos de
direitos

-Comunidades
(nicargua)
-Grupos tnicos
(Guatemala)
-Populaes
(Brasil)
- Povos aborgenes
(Canad)

-Comunidades
-Povos Indgenas
-Povos originrios
(Peru)

Comunidades
Povos indgenas
naes indgenas (Bolvia)
nacionalidades indgenas
(Equador)

reconhecimento de:

-multiculturalismo
(Canad)
-Direito identidade cultural (Guatemala, nicargua)
-multietnicidade
(nicargua)
- autonomias (nicargua)
- Direitos indgenas
(Brasil)

-reafirma-se o direito identidade e


diversidade cultural
-Do direito diversidade passa-se
definio da nao,
repblica, estado
multicultural
-Incluso de uma
lista de direitos coletivos indgenas
-reconhecimento do
Pluralismo jurdico:
autoridades prprias,
direito (consuetudinrio), justia/
jurisdio
-Direitos de consulta
e participao

-responsabilidade social do
Estado
-novos direitos sociais (
gua, ao bem-estar), e da
natureza (Equador)
-Direitos de indivduos,
grupos, comunidades, povos, naes, nacionalidades
indgenas
-autonomias indgenas
(Bolvia)
-Jurisdio indgena: deve
respeitar os direitos das
mulheres (Equador); dir. de
defesa e garantias (Bolvia)

Limites

-o reconhecimento
da diversidade no
modifica o carter
do Estado
-no se reconhece
pluralismo jurdico
nem jurisdio
prpria

-falta de acomodao de novas formas


de participao e
consulta com estruturas institucionais
-reduo de responsabilidade social do
Estado
-Desregulamentao
abre novas formas
de penetrao de
transnacionais em
territrios indgenas

-novo texto de constituio


da Bolvia reduz alguns
avanos de texto inicial
(exemplo, busca restringir
justia indgena a indgenas)
e eliminou instncias mistas
de controle constitucional
-Discutiu-se, mas no deixou em texto final controle
misto intercultural de conflitos de competncia que
reflitam pluralismo jurdico
igualitrio

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as reformas constitucionais mais importantes ocorridas nas ltimas


trs dcadas impactaram a prpria definio do modelo de Estado e reconfiguraram a relao jurdica entre os Estados e os povos indgenas. Estas
reformas foram feitas segundo o horizonte do Convnio 169 da oIT; com
exceo do Chile, todos os pases andinos mudaram a Constituio (Colmbia em 1991, Peru em 1993, Bolvia em 1994-2007, Equador em 1998 e 2008,
e venezuela em 1999) incorporando elementos do Convnio 169. Entre tais
reformas, cabe ressaltar as que seguem14:
o reconhecimento do carter pluricultural do Estado/nao/repblica, e o direito identidade cultural, individual e coletiva. o que
permite superar a idia de Estado-nao monocultural e monolngue.
o reconhecimento da igual dignidade das culturas, que rompe com a
supremacia institucional da cultura ocidental sobre as demais.
o carter do sujeito poltico dos povos e comunidades indgenas
e campesinas. os povos indgenas tm direito ao controle das suas
instituies polticas, culturais e sociais e seu desenvolvimento econmico. o que permite superar o tratamento tutelar desses povos,
como objeto de polticas que ditam terceiros.
o reconhecimento de diversas formas de participao, consulta e
representao direta de povos indgenas, campesinos e afrodescendentes. o que supera a idia de que apenas os funcionrios pblicos
representam e podem formar a vontade popular.
o reconhecimento do direito (consuetudinrio) indgena e a jurisdio especial. Isto supe uma forma de pluralismo jurdico interno. Todos os pases andinos incorporaram na Constituio alguma
frmula de pluralismo legal reconhecendo autoridades indgenas ou
campesinas, funes de justia ou jurisdicionais, e o direito indgena
ou suas prprias normas e procedimentos.
14 Tomado de: Yrigoyen fajardo, raquel (2006): hitos del reconocimiento del pluralismo jurdico y el
derecho indgena en las polticas indigenistas y el constitucionalismo andino, en Berraondo (coord.):
Pueblos indgenas y derechos humanos. (pp. 537-567).

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Junto a isso, o reconhecimento de um conjunto de direitos relativos


terra, as formas organizacionais coletivas, educao bilnge intercultural, oficializao de idiomas indgenas, etc.
Como essas reformas se deram no contexto das polticas de ajuste
estrutural do Estado e contrao de direitos sociais, em muitos casos o reconhecimento de direitos indgenas ficou neutralizado ou foi re-significado no
contexto do avano do neoliberalismo. assim, junto ao reconhecimento de
direitos terra, participao, aos idiomas indgenas, ao direito consuetudinrio indgena, etc., na linha do Convnio 169, deram-se reformas contrrias
seja de base constitucional ou legal , como a possibilidade de venda de
terras e dissoluo comunal, facilidades para a penetrao de empresas transnacionais em lugares usualmente habitados por povos indgenas, etc.
a seguinte tabela mostra a quantidade de provises constitucionais que tm os pases da regio, sendo algumas ajustadas ao Convnio e
outras tantas no, pelo problema mencionado acima. Tambm h outras
inconsistncias que derivam da persistncia de modelos indigenistas integracionistas do passado, que coexistem com novas disposies constitucionais de corte pluralista e progressivo. assim por exemplo, no mxico,
que tem uma grande quantidade de disposies constitucionais, coexistem
duas provises inconsistentes em um mesmo artigo, isto , a declarao da
livre determinao dos povos indgenas, e a disposio de que as decises
indgenas sejam revisadas ou homologadas pelos juzes ordinrios, como
ocorria na era colonial. frente a tal problema, cabe fazer uma interpretao
progressiva das disposies constitucionais, mas isso se traduz em batalhas
hermenuticas judiciais.
no outro extremo da falta de normativa constitucional, encontrase o Chile, que carece de toda proviso constitucional sobre os direitos
indgenas, ainda que tenha uma normativa legislativa. agora, com a recente
ratificao do Convnio 169, provavelmente podero dar-se outras reformas em cadeia.

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tabela 4. Provises constitucionais sobre povos indgenas

Este grfico mostra, por cada pas, em que medida existem normas na Constituio dos pases
sobre direitos indgenas, expressado em porcentagem de incidncia entre um total de 145
indicadores (ver Tabela de variveis e indicadores e metodologia da Existncia de Legislao), sem
analisar a qualidade, a profundidade ou o cumprimento real das normas.
fonte: Banco de dados de legislao indgena do BID http://www.iadb.org/sds/InD/ley/leyn/
datamap.cfm

Com relao adequao entre as formas constitucionais e o Convnio 169 oIT, deveria ser avaliado caso por caso. De qualquer maneira, a
modo de ilustrao cabe ver a tabela feita pelo BID a respeito.

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tabela 5. Conformidade de reformas constitucionais com o Convnio 169 OIt

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.

Colmbia
nicargua
Bolvia
Peru
Equador
venezuela
Panam
Brasil
Costa rica
Chile
argentina
mxico
Paraguai
honduras
Guatemala
Guiana
El salvador
suriname
Belize
uruguai

86.00%
86.00%
84.00%
84.00%
82.00%
82.00%
80.00%
78.00%
66.00%
62.00%
56.00%
56.00%
44.00%
28.00%
26.00%
6.00%
4.00%
4.00%
2.00%
2.00%

fonte: http://www.iadb.org/sds/InD/ley/leyn/datamap.cfm

Com relao reforma constitucional, o balano lana como tarefas pendentes:


reconhecimento constitucional dos direitos dos povos indgenas nos pases que ainda no o fizeram, de modo consultado15.

15 apesar de o Chile ter ratificado o Convnio 169 da oIT, em maro de 2009, a Comisso de Constituio, Legislao, Justia e regulamento do senado da repblica do Chile emitiu um parecer sobre um
projeto de reforma constitucional para o reconhecimento dos povos indgenas que no foi previamente
consultado com tais povos, suscitando reclamaes dos mesmos, e o chamado de ateno de James anaya,
relator Especial sobre a situao dos direitos humanos a das liberdades fundamentais dos indgenas, e de
Bartolom Clavero, membro do foro Permanente de naes unidas para as questes Indgenas, entre
outros (veja: http://clavero.derechosindigenas.org/).

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adequao constitucional ao quadro mais progressivo de direitos,


no caso, o Convnio 169 e a Declarao onu, com participao
dos povos indgenas.
superar as inconsistncias entre normas que reconhecem e outras
que limitam direitos.
Legislao secundria
no que diz respeito ao desenvolvimento de legislao secundria, os
pases divergem em seu nvel de adequao normativa interna das provises do
Convnio 169, e de elaborao de normas de desenvolvimento constitucional.
Entre os problemas mais frequentes relativos legislao interna
esto os que se seguem:
usualmente, h um lapso temporal entre novas normas internacionais ou constitucionais e leis antigas, as que no se adquam ao
novo contexto constitucional ou internacional. assim por exemplo,
persistem por anos, cdigos civis ou penais, leis sobre terras ou comunidades indgenas, sem haver-se adequado ao Convnio nm.
169 ou nova Constituio. E isto fonte de conflitos, a restrio
efetiva de direitos e batalhas legais. Por inrcia burocrtica, muitos
funcionrios priorizam na prtica as normas secundrias restritivas
que j conhecem, sem sequer perceberem-se da sua falta de adequao constitucional.
Tambm h uma defasagem entre novos direitos reconhecidos no
Convnio e na Constituio, de um lado, e a falta de desenvolvimento de legislao secundria de outro. Isto faz com que tanto funcionrios pblicos quanto juzes aleguem a falta de lei regulatria e
recusem-se a aplicar diretamente um direito contemplado em um
tratado internacional ou uma norma constitucional.

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as normas secundrias so mais restritivas que as disposies constitucionais ou do direito internacional.


as normas regulatrias em alguns casos possibilitam, mas em muitos outros restringem e dificultam o exerccio de direitos, pelos requisitos exigidos. Este o caso de requisitos para a identidade, titulao de terras, reconhecimento da personalidade jurdica a grupos
indgenas, etc.
no existe nenhuma ou suficiente participao nem controle indgena na elaborao de normas secundrias.
h questes que esto consagradas na constituio sem desenvolvimento normativo secundrio devido ao bloqueio de setores noindgenas que crem que podem ver afetados os seus interesses. ou,
estes fazem propostas de normas a partir dos seus interesses, para
bloquear os direitos reconhecidos no Convnio ou na Constituio.
Em grande parte dos pases h normas referentes a terras, comunidades, educao, idiomas.
Entre os temas mais problemticos como necessrios est o desenvolvimento normativo do direito de consulta e participao. h vrios projetos em debate na regio e vrios buscam reduzir a consulta
a um mero ato informativo. h poucos projetos ou normas que respeitam o padro do Convnio 169.
funcionrios e juzes frequentemente desconhecem as novas normas constitucionais e internacionais, e aplicam, por inrcia, normas
secundrias (como leis e regulamentos) atrasadas, ainda contra a hierarquia normativa.
a seguinte tabela mostra a quantidade de normas secundrias desenvolvidas pelos pases, ainda que sem avaliar a sua adequao ao Convnio 169.

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tabela 6. Legislao indgena latino-americana

(fonte: ndice de Legislao Indgena (ILI) do BID http://www.iadb.org/sds/InD/ley/leyn/


datamap.cfmna)

Com relao norma secundria, o balano lana como tarefas pendentes:


a adequao normativa interna, com participao dos povos indgenas, para que a legislao secundria seja compatvel com, e desenvolva o Convnio nm. 169 e a Declarao onu, e os textos mais
progressivos das Constituies.
a adoo consultada de normas relativas aos direitos de consulta
e participao, como uma das prioridades.
o gerenciamento e aplicao direta do quadro normativo internacional e constitucional, segundo uma hierarquia normativa pr-direitos, por parte dos funcionrios e juzes, ainda que no haja mudanas na normativa secundria em breve.

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BALAnO E DESAfIOS DA ImPLEmEntAO DOS DIREItOS DOS POvOS InDgEnAS nA AmRICA LAtInA

A brecha de implementao
Considerando o grande desenvolvimento normativo produzido nas
ltimas duas dcadas sobre os direitos dos povos indgenas, o grande problema para a eficcia de tais direitos o que o relator Especial sobre a situao
dos direitos humanos e das liberdades fundamentais dos indgenas (em seguida redator Especial) chamou de a brecha de implementao16.
a implementao constitucional supe:
Polticas pblicas que desenvolvam e apliquem o quadro de direitos
nas aes do Estado.
a existncia de aparatos institucionais dotados de recursos humanos
e materiais, incluindo oramentos, pessoal qualificado, etc.
Planos e programas. o planejamento pblico deve incluir, no curto,
mdio e longo prazo, a implementao do quadro de direitos.
modelos e instrumentos de gesto. Isto inclui, por exemplo, que nos
manuais de gesto, os perfis de funcionrios e os termos de referncia
indiquem como se devem exercer as funes pblicas de tal modo que
se apliquem e respeitem os direitos indgenas, e se prestem os servios
pblicos com pertinncia lingstica, cultural e de gnero.
a existncia de mecanismos e espaos institucionais de dilogo, consulta e participao indgena.
um sistema de funcionamento e prticas institucionais que reflitam
de alguma maneira a normatividade e que tornem efetivos os direitos.
mecanismos de controle e transparncias tanto internos como externos.
a existncia de um sistema eficaz para a proteo, restituio ou
reparao de direitos, em caso de falhar a aplicao dos mesmos ou
quando os direitos forem violados.
o exerccio efetivo de direitos pelos povos indgenas.
16 stavenhagen, rodolfo (2006): Informe do Relator Especial sobre a situao dos direitos humanos e das liberdades
fundamentais dos indgenas. onu: assemblia Geral. sexagsimo primeiro perodo de sesses. Tema 64 a)
do programa. questes Indgenas. a/61/490. 3 de outubro de 2006.

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POvOS InDgEnAS, COnStItuIES E REfORmAS POLtICAS nA AmRICA LAtInA

Institucionalidade e polticas pblicas em matria indgena


vrios estados latinoamericanos tm instituies e polticas especficas em matria indgena, como herana e desenvolvimento das polticas
fomentadas pelo Instituto Indigenista Interamericano, que obrigou a criao
de institutos indgenas nacionais.
a institucionalidade encarregada pelas polticas pblicas em matria
indgena vai desde institutos indgenas, at ministrios (como na venezuela),
ou est formada por rgos dependentes dentro de ministrios. Tais instituies tm diversos graus de autonomia e de incidncia dentro do aparato
pblico. Igualmente, h diferentes modalidades e graus de participao na
gesto, desde o controle indgena (Equador), at a presena de delegados,
conselheiros ou outros formas de representao. Em alguns casos estes delegados indgenas so eleitos diretamente pelas organizaes indgenas (ex.
venezuela, Colmbia, Peru); em outros, as organizaes indgenas elegem
candidatos os quais o governo designa como conselheiros (como no Chile,
para ConaDI).
Em alguns pases h uma grande tradio de polticas indigenistas,
como no mxico (desde 1936), com um grande investimento de recursos pblicos. no mxico, alm disso, apesar da populao indgena no ser percentualmente to alta como em outros pases, com aproximadamente 10-12%,
alta em termos absolutos, pois constitui uns 12 milhes de indgenas, que a
populao indgena mais numerosa em toda a regio17.
Em outros pases, as polticas pblicas tm sido relativamente recentes, mas tm conseguido aumentar significativamente seu investimento e
incidncia em vrios setores, como na Colmbia, Bolvia e venezuela.
17 veja: meentzen, angela (2007): Polticas pblicas para os povos indgenas na Amrica Latina.Os casos do Mxico,
Guatemala, Equador, Peru y Bolvia. Lima: Konrad adenauer stifung. outros livros desta fundao tambm
informam sobre as polticas pblicas nesta matria: rosenberg, markus y ramn Pajuelo (2007): Polticas
indgenas estatais nos Andes e Amrica Central. Avanos, problemas e desafios: um intercmbio de experincias; Polticas
pblicas para povos indgenas no Equador do sc. XXI. Relatrios do seminrio nacional (2007); Populao indgena:
direitos e participao. Contribuies ao debate multicultural. relatrio das sesses pblicas realizadas ante o Congresso da repblica (2007).

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a partir da Constituio de 1991, na Colmbia, criaram-se numerosas leis, medidas e dotao oramentria, considerando que a populao
indgena apenas aproxima-se de 2%, ainda que ocupe quase um quarto do
territrio nacional. a mudana significativa com relao situao anterior,
ainda que a ameaa cada vez mais forte que sofre a populao indgena provenha da presena de foras armadas em seu territrio, o que vem gerando
uma alta violncia e deslocamento interno. na Bolvia, a populao indgena
majoritria e as polticas em matria indgena tiveram uma histria flutuante, mas nos ltimos anos incrementou-se o investimento em assuntos
indgenas. Com o atual governo, destina-se parte do imposto direto dos hidrocarbonetos aos povos indgenas.
na venezuela, a populao indgena percentualmente pequena
(quase 2%), semelhante da Colmbia, e a partir da Constituio de 1999
mereceu a criao de leis, polticas e um grande investimento pblico, como
no havia ocorrido anteriormente. a Lei Orgnica de Povos e Comunidades Indgenas (LoPCI), aprovada em 2005, desenvolve uma grande lista de direitos
indgenas, incluindo direitos territoriais, a consulta, o prprio direito e justia
indgena, educao bilnge intercultural, etc., constituindo provavelmente a
norma mais compreensiva da regio. o projeto da LoPCI previa a criao
de um ente reitor das polticas em matria indgena. Em seu lugar, criou-se
recentemente o ministrio do Poder Popular dos Povos Indgenas. na Colmbia (desde 1991) e na venezuela (desde a Constituio de 1999) garantese representao direta de indgenas no Congresso. Isto permitiu que, pela
primeira vez na histria, houvesse representantes indgenas tanto nos estados
como em assemblia nacional.
apesar de manterem alguns institutos indigenistas criados ao amparo da Conveno do Instituto Indigenista Interamericano, a institucionalidade indgena e as polticas indgenas na regio so altamente mutveis.
um exemplo disso o caso da Bolvia. Desde os anos oitenta a
Bolvia tem vivido o impacto de polticas neoliberais de ajuste estrutural,

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POvOS InDgEnAS, COnStItuIES E REfORmAS POLtICAS nA AmRICA LAtInA

que levaram ao empobrecimento da populao em geral e da indgena em


particular. Tais polticas desembocaram nas trs guerras pela gua (2000),
pelo gs (2003) e pela nacionalizao do petrleo (2005), que conseguiram o
fim do experimento neoliberal e uma mudana poltica do pas como um
todo. Por sua vez, as polticas de participao e descentralizao, ainda que
orientadas a todos os municpios em geral, tiveram um impacto importante
na acumulao de poder local indgena. Tambm se deram normas relativas
ao reconhecimento de territrios, educao bilnge intercultural, etc. a institucionalidade pblica em matria indgena tem sido muito flutuante, desde
a converso do Instituto Indigenista Boliviano em uma instituio independente anexada a um ministrio em 199018.
Em seguida, foi a secretaria de assuntos tnicos (saE) anexada ao
ministrio de Desenvolvimento humano (1996); depois um vice-ministrio,
vaIPo (vice-ministrio de assuntos Campesinos, Povos Indgenas e originrios) em 1997. Em 200 foi criado o ministrio de assuntos Campesinos,
Povos Indgenas e originrios (maCPIo). o antigo vaIPo se transformou
no vaIo (vice-ministrio de assuntos Indgenas e originrios) entre 20002002. E depois o vaIo no vaI (vice-ministrio de assuntos Indgenas)
dentro de um novo ministrio. Em 2004, aps as eleies, criou-se o ministrio de assuntos Indgenas e Povos originrios (maIPo), que depois
desapareceu com o governo de Evo morales, segundo a idia de que todo
Estado deve incluir os direitos indgenas e no apenas um ministrio. assim,
cria-se o Componente de transversalizao de direitos indgenas, dentro
do ministrio da Presidncia. no entanto, at agora, e por diversos motivos, no consegue fazer uma efetiva transversalizao. Paralelamente, quem
tomou a liderana foi o vice-ministrio de Descentralizao, que chegou a
realizar vrias reunies com diferentes instncias do Executivo que executam
polticas pblicas em matria indgena, cerca da ConaDEs.

18 veja meentzen, 2007: 170-196.

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no caso do Peru, tambm se vive uma situao de instabilidade institucional de longa data. Durante o Governo de transio de Paniagua, aps a
cada de fujimore, a secretaria Tcnica de assuntos Indgenas (sETaI), dentro de um ministrio, era a instncia encarregada das polticas pblicas em
matria indgena. aps a chegada do governo de Toledo em 2000, a mesma
englobada ConaPa, que a Comisso nacional de Povos andinos e
amaznicos, por meio da Liberao da Primeira Dama. Posteriormente, por
presso e com participao indgena, cria-se uma lei para sua institucionalizao e converte-se no InDEPa - Instituto para o Desenvolvimento dos Povos
andinos, amaznicos e afro-peruanos -, com carter de organismo autnomo e descentralizado. quando o Governo do aPra consegue subir ao poder,
cria um decreto supremo para englobar a InDEPa dentro do ministrio da
mulher e do Desenvolvimento (mImDEs), convertendo-o na Direo Geral
de Povos originrio e afro-peruanos (DGPoa). Por outra lei, de outubro de
2007, o Congresso reinstaura o InDEPa, mas no caminho, a instituio fica
muito debilitada e perde seu carter de organismo autnomo e sua composio
plural e consultada. Com apoio da oIT, em 2007 a DGPoa faz uma consulta
indgena sobre suas prioridades de desenvolvimento, mas depois o governo
muda o diretor e a consulta arquivada. na atualidade, as organizaes indgenas e campesinas esto em uma aberta confrontao com a nova direo do
InDEPa, que j no inclui conselheiros eleitos pelas organizaes indgenas
nem respeita o direito de consulta, entre outros direitos.
a alta flutuao da institucionalidade indgena ao cair os institutos
indgenas do passado comum a muitos pases como ilustram o caso boliviano e peruano , o que tambm incide em dificuldades para um planejamento de longo alcance em matria indgena.
Em outros casos, como no Chile, a institucionalidade indgena temse mantido desde 1993, quando foi feita a lei que criou a Corporao nacional Indgena (ConaDI). no entanto, o que viveu precariedade institucional
foi a sua direo e membros. na percepo indgena, ficou a idia de que os

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POvOS InDgEnAS, COnStItuIES E REfORmAS POLtICAS nA AmRICA LAtInA

diretores que defendem a causa indgena sem deixar-se cooptar pelo governo vigente so retirados das suas funes, como ocorreu com os primeiros
diretores da ConaDI.
nos ltimos anos, aprecia-se um incremento de instncias que levam polticas setoriais sobre assuntos indgenas a diferentes ministrios ou
entidades pblicas. Por exemplo, o ministrio da Educao, vinculado educao bilnge intercultural; no da sade, sade intercultural; no ministrio
de Energia e minerao, uma rea para relaes comunitrias ou povos indgenas; no ministrio de Cultura, uma rea relacionada a culturas indgenas;
na Defensoria do Povo ou Procuradoria (ombudsman), uma seo sobre
direitos indgenas ou comunidades; na Defesa Pblica, uma para a defesa
indgena, etc. Estes espaos tm diferente oramento e incidncia.
no caso do mxico, que tem uma institucionalidade indigenista de
longa data, trata-se de um aparato relativamente orgnico e com um oramento significativo para suas polticas. a Guatemala, no outro extremo, tem
uma grande fragmentao, com uns 26 postos pblicos ou entidades, chamadas ventanillas (janelinhas, DEmI, CoDIsra, foDIGua, etc.), a
cargo de indgenas, mas sem autonomia funcional, com oramento muito
escasso e sem capacidade de articular polticas pblicas de impacto.
Em sntese, alguns dos problemas relativos institucionalidade e polticas pblicas em matria indgena so os que seguem:
na maior parte dos casos, a incidncia dos povos indgenas nas decises da institucionalidade indgena ou na elaborao das polticas
em matria indgena menor e est cheia de tenses.
h uma grande instabilidade institucional nas entidades encarregadas pelas polticas pblicas indgenas, aps a queda dos antigos institutos indigenistas.
Em muitos casos, a institucionalidade encarregada pelas polticas indgenas carece de fora frente s polticas setoriais de outras entidades cujas polticas pblicas so consideradas de interesse nacional,

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como as polticas de investimento estrangeiro ou de ajuste estrutural


que levam outros ministrios encarregados de temas econmicos,
investimento mineiro ou petroleiro, assuntos militares, etc. Desse
modo, as polticas em matria indgena ficam subordinadas s polticas de outros setores que desconhecem os direitos indgenas.
no h coordenao nem articulao sobre assuntos indgenas entre
diferentes setores do aparato pblico, no interior do Executivo, e entre este e os outros rgos do Estado, o Judicirio, Legislativo e outros organismos pblicos autnomos como a Defensoria do Povo,
Tribunal ou Corte Constitucional, etc.
no h suficientes ferramentas para medir o gasto pblico em matria indgena em todos os setores da administrao pblica.
Conjuntamente a polticas de ajuste, foram feitas polticas assistenciais em quase todos os pases que travaram a capacidade de desenvolvimento dos povos e os converteram em meros receptores de assistncia. E, as chamadas polticas de desenvolvimento se orientam
ao combate da pobreza ou ao desenvolvimento rural em geral, mas
no esto orientadas ao fortalecimento dos povos indgenas ou a dar
respostas s suas demandas especficas.
as polticas pblicas aplicadas aos indgenas no so elaboradas em
geral para implementar os direitos indgenas, mas para desenvolver
outros objetivos de carter econmico (como as polticas de ajuste
estrutural e assistncia, ampliao de fronteira agrcola, investimento, etc.), poltico (expanso do aparato estatal), de segurana (controle de protestos sociais, controle de fronteiras, etc.), ou inclusive
militar (recrutamento, instalao de postos militares, etc.).
os servios pblicos em geral, ainda no conseguem estruturar servios pertinentes cultural e linguisticamente de qualidade. os esforos
em educao bilnge intercultural so insuficientes e no garantem
qualidade; em matria de sade intercultural so muito incipientes.

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POvOS InDgEnAS, COnStItuIES E REfORmAS POLtICAS nA AmRICA LAtInA

o ministrio encarregado de prestar contas dos relatrios sobre o


Convnio 169 da oIT o ministrio do Trabalho, mas so outras as
instncias encarregadas pelas polticas pblicas em matria indgena,
o que se traduz em problemas de coordenao na hora de elaborar
os relatrios, responder a observaes, e ter um planejamento.
a insitucionalidade indgena instituda desde meados do sc. XX
respondia ao modelo do indigenismo institucional integracionista, e apesar de ter sido contemplada de alguma forma a participao indgena, deixa
a deciso das polticas pblicas nas mos do Estado. Este modelo requer
uma readequao no quadro dos direitos do Convnio 169 e da Declarao
da onu, quadro que estabelece que os povos indgenas tenham direito de
controlar as suas instituies, definir suas prioridades de desenvolvimento,
e participar com o Estado na elaborao, aplicao e avaliao dos planos,
polticas e programas que os afetam.
Por exemplo, as polticas chamadas neoliberais, que possibilitam
a chegada de novas corporaes transnacionais extrativas (mineira, petrleo, florestais) ou megaprojetos (hidreltricas, estradas transnacionais), ou de
livre comrcio, ao serem consideradas de carter global e de interesse nacional, no so consultadas com os povos indgenas, mas tm um impacto
direto e afetam em grande medida as formas de vida dos povos indgenas, em
alguns casos pondo em risco inclusive a sua existncia. as polticas de investimento no esto fundadas em direitos nem os levam em conta. requer-se
uma mudana urgente no modo de adoo de polticas de desenvolvimento
e investimento de alto impacto.
Por outro lado, os servios pblicos destinados aos indgenas,
como educao bilnge intercultural e sade intercultural, no melhoraram sua qualidade nem cobertura de modo suficiente. Isto no apenas deve-se falta de fundos, mas inrcia burocrtica. Como exemplo, do fundo
destinado educao bilnge intercultural no Peru, somente se executou

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30% para o ano de 2007, enquanto que no se cobre a demanda educativa


no setor19.
um balano das polticas pblicas em matria indgena aponta os
seguintes desafios:
revisar o tipo de institucionalizao indgena, a fim de que possibilite a participao plena dos povos indgenas, assim como uma coordenao e articulao com as demais instncias do aparato pblico.
assegurar o desenvolvimento de capacidades para a institucionalizao de mecanismos e espaos de consulta e participao em todos os
nveis (do local ao nacional) e em todos os setores.
Basear as polticas pblicas nos direitos indgenas e em um modelo
de sociedade democrtica e pluralista. Isto vale para as polticas em
matria indgena, mas tambm necessrio que as polticas setoriais
de servios pblicos (educao, sade, etc.) assim como as de investimento e segurana levem em conta os direitos indgenas.
Garantir a participao indgena na elaborao, aplicao e avaliao
das polticas pblicas que os afetaro, assim como em planejamento
de curto, mdio e longo prazo.
Garantir que haja ferramentas como o desagregado estatstico por
etnia, faixa etria e de gnero em dados demogrficos, dados de funcionrios pblicos, registro de destinao de gasto pblico, cobertura de servios, investimentos, e outras aes de todo o setor pblico.
assegurar a transversalizao dos direitos indgenas em todo o setor
pblico e a adequao institucional correspondente para garantir a
plena participao indgena.
Instaurar mecanismos de coordenao de todo o setor pblico, e
com participao dos povos indgenas, para o planejamento, a implementao de seus direitos, a apresentao de relatrios ante a oIT,
assim como para a absolvio de observaes e recomendaes.
19 Informe e carta de fomBIaP. Lima, novembro 2007.

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mudana na cultura jurdica de servidores pblicos


a garantia de uma reforma normativa e institucional passa pela
aprovao da mesma tanto pelos funcionrios e operadores jurdicos como
pelos beneficirios dos direitos reconhecidos. Isto supe a mudana na cultura jurdica e nos atores a fim de que:
Conheam o quadro de direitos indgenas e obrigaes do Estado.
Desenvolvam capacidades para implementar o novo quadro de direitos, instituies, modelo de gesto e prticas institucionais.
Prestem servios pblicos com relevncia cultural, lingstica e de
gnero.
abram espao e mecanismo para o dilogo, a consulta e a participao.
uma ligeira reviso na formao dos profissionais, bem como de servidores pblicos e juzes, percebe a falta de formao em direitos indgenas
e multiculturalismo. Tampouco h cursos que permitam o desenvolvimento
de capacidades para a prestao de servios pblicos com pertinncia tnicocultural de modo sistemtico. Isso explica, em parte, a falta de ferramentas
nas instituies pblicas para organizar sua ao com base nos direitos.
muito poucas universidades da regio oferecem programas ou cursos sobre direitos indgenas, ainda que haja uma quantidade importante delas
interessadas em introduzir ou desenvolver tal temtica.20 quase nenhuma
faculdade de direito oferece um curso sobre direitos indgenas como parte
do programa obrigatrio. o mesmo problema se observa na formao especializada que oferecem instituies como as academias da magistratura e
outras entidades encarregadas pela formao ou capacitao de juzes, fiscais,
policiais ou servidores pblicos.

20 algumas destas universidades aparecem na lista do Programa Internacional de Intercmbio em multiculturalismo, Pluralismo Jurdico e Direitos Indgenas, disponvel em www.alertanet.org/programa.htm

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no obstante, essa regra geral de falta de formao em direitos indgenas, multiculturalismo e afins, h algumas boas prticas na regio, como os
exemplos que apontamos abaixo:
Provavelmente no mxico, com sua larga tradio indigenista,
onde se concentra a maior oferta formativa sobre povos indgenas,
ainda que menos sobre direitos indgenas. Isto a cargo da unam,
CIEsas, universidade de michoacn, entre outras universidades.
a universidade nacional autnoma do mxico (unam) uma
das universidades com maior tradio na formao de programas
(graduaes, especializaes e mestrados) sobre direitos indgenas e
direito consuetudinrio indgena. alm disso, tem conseguido estender a sua ao a outros pases. Graas a um convnio entre a unam
e a universidade de san Carlos de Guatemala (usaC), ministram-se
ps-graduaes (Graduao, Especializao e depois um mestrado)
em Direito Consuetudinrio Indgena na Guatemala para funcionrios, juzes e dirigentes indgenas. a unam tambm ministra uma
Graduao no servio para funcionrios dos diferentes setores (juzes, fiscais, policiais e advogados) dos chamados Centros de Justia, levando o curso at as sedes de tais centros (2003). Este curso
tinha como objetivo fazer com que os funcionrios pblicos e juzes
que comeavam a trabalhar em zonas indgenas conhecessem os direitos que os amparam e tivessem uma noo do direito consuetudinrio indgena.
a universidade de Zulia, venezuela, ministra uma Graduao em
Direitos Indgenas e Gnero.
o mestrado de Diretos humanos da PuCP, Peru, oferece um curso
sobre os povos indgenas.
a universidade de Buenos aires, argentina, oferece um curso sobre
direitos indgenas.

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um nicho de oportunidades formativas oferecido por algumas redes acadmicas das quais participam profissionais e funcionrios pblicos, juzes, etc. graas a seus encontros peridicos, como a rede
Latinoamericana de antropologia Jurdica.21 Como parte desta rede,
a faculdade de Direito da universidade do Chile tem um Programa
de antropologia Jurdica PranJu, com um curso optativo sobre
direitos indgenas e outro sobre antropologia jurdica. a cada dois
anos esta rede se rene e oferece um curso, assim como um congresso que permite o intercmbio de experincias.
o caso da venezuela excepcional porque a Lei orgnica de Povos
e Comunidades Indgenas (LoPCI) ordena que se criem cursos de formao de funcionrios em matria de direitos indgenas, antropologia jurdica,
pluralismo, etc. a LoPCI estabelece que o Estado organizar programas de
capacitao para os funcionrios pblicos que trabalhem em terras indgenas. a mesma obrigao de formao estabelece para membros de empresas
privadas que operem em territrio indgena, para que conheam o direito e
a cultura dos povos indgenas. no caso especfico de juzes, tambm prev a
formao em direito indgena e pluralismo jurdico22.
alm da falta de uma oferta formativa no desenvolvimento de capacidades para a prestao de servios pblicos lingstica e culturalmente
pertinentes, tambm faltam incentivos para os servidores pblicos que tem
tal formao ou falam idiomas indgenas23. Por exemplo, os professores for21 veja: www.alertanet.org/relaju.htm
22 Texto completo da Lei disponvel em: http://minpi.gob.ve/minpi/downloads/leypueblosindigenas.pdf.
23 um exemplo de incentivos o caso de Catalunha. ao amparo da Lei de normalizao Lingstica,
a poltica pblica lingstica inclua e inclui vrios incentivos a quem fale o catalo de tal modo que se
consiga garantir a prestao de servios pblicos em catalo em toda a comunidade autnoma. no incio,
recompensava-se com anos adicionais de antiguidade a funcionrios pblicos que falavam o catalo. Isto
fazia com que catales que estivessem fora da Catalunha, voltassem a trabalhar para os povos da regio,
porque receberiam um incentivo em remunerao e promoo. na atualidade, um requisito para a
contratao de funcionrios pblicos que os mesmos sejam bilngues, isto , que falem o castelhano e o
catalo.

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mados em educao bilnge intercultural, que desenvolvem uma competncia lingstica adicional aos outros professores, e ainda devem trabalhar em
zonas distantes, viajar, etc. carecem de incentivos acadmicos, profissionais
e econmicos. no se reconhece a capacidade de se falar idiomas indgenas
como uma capacidade adicional, mas como um motivo de vergonha. Por
isso que, por exemplo, os pais de famlia indgenas no vem utilidade
na formao de seus filhos em idiomas indgenas, porque no h polticas
pblicas que incentivem o seu uso em esferas profissionais. na Bolvia, o
governo anunciou que em um perodo de alguns anos os servidores pblicos
estaro obrigados a falar pelo menos um idioma indgena. no entanto, tal
anncio carece de uma poltica e um programa estratgico para que funcione,
incluindo incentivos, e correlacionando a contratao, traslados e ascenses
com o idioma e a competncia lingstica do(a) servidor(a) pblico(a) especificamente, a fim de que esta pessoa utilize tal idioma em sua funo pblica.
Desafios pendentes
Incluir, desde a formao bsica, o tema da diversidade cultural, os
direitos indgenas e o dilogo intercultural.
Incluir na formao profissional universitria os temas direitos indgenas e multiculturalismo, em aliana com as universidades.
Desenvolver capacidades em funcionrios para aplicar direitos indgenas e oferecer servios pblicos pertinentes cultural e linguisticamente, conjugadamente a instituies pblicas e centros de formao superior.
Implementar as normas que estabelecem requisitos de formao.

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fortalecimento dos Povos Indgenas


qual o impacto efetivo das normas e polticas na vida dos povos
indgenas? um estudo do Banco mundial indica que apesar de se ter reconhecido direitos a nvel internacional e nacional, cumpre-se muito pouco24.
Por outro lado estima-se que, apesar da participao poltica dos povos indgenas ter aumentado durante os anos noventa, no melhoraram as suas condies scio-econmicas, nem se reduziu a pobreza. Isso tambm se traduz
em menores rendas, escolaridade e acesso a servios de sade que outros
setores. Entre as recomendaes do Banco, encontram-se: melhorar o servio educativo, a transparncia na prestao de servios pblicos a indgenas,
o acesso eqitativo a servios de sade, e o recolhimento de dados para um
monitoramento da mudana de situao.
Para os povos indgenas, h uma correlao entre sua situao atual de marginalidade scio-econmica e condies histricas no-resolvidas
vinculadas desapropriao de seu territrio e de sua capacidade de autodeterminao. Estas ltimas, agravadas pelas polticas neoliberais, se traduzem
em novas formas de desapropriao e excluso. Estes problemas no so
resolvidos apenas com a melhora do acesso a servios pblicos de educao,
sade, ou com uma maior transparncia na prestao de tais servios.
Entre os principais problemas representados aos povos indgenas
esto os seguintes25:
24 apesar da sua crescente influncia poltica, os povos indgenas da amrica Latina avanaram pouco
em matria econmica e social durante a ltima dcada e continuam sofrendo altos nveis de pobreza,
menor educao e maior incidncia de enfermidades e discriminao que outros grupos. veja: hall,
Gillette e harry Patrinos: Povos indgenas, pobreza e desenvolvimento humano na Amrica Latina: 1994-2004.
Banco mundial. o estudo engloba cinco pases latinoamericanos com maior populao indgena (Bolvia,
Equador, Guatemala, mxico e Peru) durante a ltima dcada, proclamada pelas naes unidas em 1994
como a Dcada Internacional dos Povos Indgenas do mundo.
25 fontes de principais problemas e demandas: Consolidado de vrios encontros: 1) oficina nacional
de organizaes Indgenas do Peru. Lima, outubro de 2007: mImDEs- oIT; 2) resultados do Encontro
agendas pblicas: Concertando esforos pelos direitos dos povos originrios e afrodescendentes na
amrica Latina. Encentro de dirigentes indgenas e onGs. Lima, junho de 2007 (http://www.mapuexpress.net/?act=publications&id=781); 3) Encontro de CaoI (julho de 2006). Disponvel em: http://
alia2.voltairenet.org/article142377.html.

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AOs 20 AnOs dO COnvnIO 169 dA OIT:


BALAnO E DESAfIOS DA ImPLEmEntAO DOS DIREItOS DOS POvOS InDgEnAS nA AmRICA LAtInA

falta de autonomia para definir seu modelo de desenvolvimento.


Excluso de uma efetiva participao no desenho, implementao
e avaliao de polticas publicas, programas e aes estatais. no se
realiza a consulta prvia.
Desapropriao territorial. apropriao, saque e destruio dos territrios, recursos naturais e biodiversidade dos povos indgenas por
empresas transnacionais, com o aval do Estado, sem respeitar a vida
humana e o meio ambiente. aprofundamento da pobreza, e conseqente mortalidade, derivada da vulnerabilidade social, econmica e
ambiental.
falta de oportunidades de desenvolvimento econmico compatvel com a cultura e respeito ao ambiente e em um esquema de
mercado justo.
no se d um suficiente reconhecimento aos povos indgenas. no
se respeita suas instituies, autonomia e autogoverno.
as aes coletivas de reivindicao social dos povos indgenas so
objeto de criminalizao e penalizao. Tambm se reprime o exerccio da prpria justia e direito indgena.
os servios de educao bilnge intercultural so insuficientes e de
baixa qualidade.
h pouco acesso aos servios pblicos.
mantm-se formas de explorao trabalhista e trabalho forado.
no se respeitam os lugares sagrados nem a espiritualidade.
h discriminao.
Entre as principais demandas e prioridades estratgicas indicam:
Exerccio pleno dos direitos dos Povos Indgenas, incluindo sua
cultura, identidade, cosmo-viso; e o dilogo e entendimento intercultural.

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POvOS InDgEnAS, COnStItuIES E REfORmAS POLtICAS nA AmRICA LAtInA

Promover, implementar e monitorar o cumprimento do Convnio


169 da oIT. Promover sua ratificao onde no est ratificado. adequar os instrumentos jurdicos nacionais ao Convnio. aplicao de
outros instrumentos jurdicos internacionais que reconheam direitos.
Entre os principais direitos demandados esto:
autodeterminao. autonomia e autogoverno.
Direito terra, territrio e acesso a recursos naturais. Titulao e
respeito, incluindo o direito dos povos a no serem contatados.
Participao poltica indgena a todo nvel e institucionalizao de
Polticas Pblicas. Implementao do direito de consulta e consentimento prvio.
Direito de definir o prprio modelo de desenvolvimento. Elaborao de alternativas ao modelo econmico atual, que considere o enfoque de gnero, a biodiversidade e o meio ambiente.
reconhecimento de identidades culturais dinmicas. E construo
de um poder comunitrio.
Exerccio do prprio direito e justia indgena, de acordo com suas
prprias normas, valores, procedimentos.
fim da criminalizao indgena que reprime o protesto social ou a
cultura.
Educao bilngue intercultural.
reconhecimento pleno do prprio sistema de sade, e acesso a servios de sade estatal.
Proteo, salvaguarda e recuperao dos conhecimentos ancestrais
em: medicina, biodiversidade e outros recursos genticos.
fim a toda forma de explorao indgena.

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BALAnO E DESAfIOS DA ImPLEmEntAO DOS DIREItOS DOS POvOS InDgEnAS nA AmRICA LAtInA

a) Desenvolvimento de capacidades para o exerccio de direitos


apesar de o nvel organizacional indgena ter aumentado, apenas alguns dirigentes de organizaes indgenas e campesinas conseguiram acesso
a uma capacitao nos direitos que os amparem, mas no a populao em geral,
em particular se vive em comunidades distantes. Isto os impede de traduzir as
suas necessidades sociais ou demandas polticas em termos de direitos. Por outro lado, a capacitao dada por algumas onGs em matria de direitos humanos est orientada denncia, mas falta um desenvolvimento de capacidades
para a participao, o dilogo, a negociao e a gesto conjunta, capacidades
requeridas para que os povos indgenas possam exercer seus direitos luz do
Convnio 169 e participar com o Estado na implementao dos mesmos.
na regio, muitas onGs fazem uma multiplicidade de esforos em
capacitao pontual, com um grande investimento, mas h poucos espaos
sistemticos e contnuos de formao de lderes indgenas. apesar de o fundo Indgena tambm ter empreendido cursos e programas formativos, faltam programas em matria de polticas pblicas, direito e pluralismo jurdico.
Igualmente, faltam programas de formao em direitos para crianas, em
idiomas indgenas e com pertinncia cultural e de gnero, que oferea aulas
de modo sistemtico perto dos seus lugares de residncia.
um exemplo de boa prtica de formao de lderes foi o mestrado realizado em fLaCso Equador, com a colaborao do fundo
Indgena, para formar lideres das principais organizaes indgenas
da regio. Tal espao lhes permitiu uma formao sistemtica e o
intercmbio de experincias.
as diferentes propostas de universidades indgenas no foram
aceitas, por diversos motivos. mas faltam programas formativos
conduzidos pelos prprios indgenas, que tenham qualidade e desenvolvam capacidades para a interao. o mesmo cabe dizer para
os programas de formao em geral, que deveriam ser orientados a
desenvolver capacidades para o dilogo intercultural.

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POvOS InDgEnAS, COnStItuIES E REfORmAS POLtICAS nA AmRICA LAtInA

alguns pases tm programas de bolsas de estudos para indgenas,


como Chile ou venezuela. no caso do Chile, com um investimento
importante (45 milhes), o programa de bolsa de estudos constitui
um mecanismo de acesso de carter individual. o problema que tal
programa no se vincula aos projetos de desenvolvimento dos povos
indgenas. apesar de deverem ser mantidos, os programas de bolsas
de estudos deveriam estar vinculados aos projetos de desenvolvimento dos povos indgenas e ter polticas de acesso mais amplas.
h algumas universidades na amrica do norte e Europa que oferecem formao em direitos indgenas. a universidade do arizona
realiza um importante trabalho por seus cursos e pela clnica jurdica, a qual leva vrios casos indgenas paradigmticos ante o sistema
interamericano. a universidade de oklahoma iniciou, h uns anos,
um programa de bolsas de estudo para os cursos de vero em direito
federal indgena. a universidade de Deusto tem um programa, em
coordenao com alto Comissionado de Direitos humanos, para
formar indgenas na utilizao do sistema das naes unidas. E em
2008-2009, a universidade Carlos III de madri iniciou um programa de Especializao em direitos indgenas dirigido a indgenas
latino-americanos, financiado pelo fundo Indgena e a agncia Espanhola de Cooperao Internacional (aECI).
apesar de haver alguns programas isolados, fazem falta programas
e processos formativos institucionalizados e de longo alcance que
permitam aos indgenas desenvolver capacidades para exercer seus
direitos, participar do desenho, execuo e avaliao de polticas pblicas, e defender seus direitos.
Em 2008, a oIT ofereceu assistncia tcnica oXfam para que
esta desenvolvesse uma avaliao da oferta formativa indgena em
trs pases andinos a fim de orientar aes formativas.

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BALAnO E DESAfIOS DA ImPLEmEntAO DOS DIREItOS DOS POvOS InDgEnAS nA AmRICA LAtInA

b) Organizao
os movimentos indgenas da amrica Latina mostram um crescimento e uma organizao cada vez maiores, convertendo-se em fortes atores
polticos e demandando cada vez maiores nveis de participao. os movimentos indgenas reivindicam sua autonomia, seus direitos territoriais, o
respeito aos seus valores culturais, idiomas, instituies, normas e sistema de
justia prprio; assim como o direito a decidir suas formas e prioridades de
desenvolvimento.
as organizaes indgenas conseguiram articular diversos nveis organizacionais, no contexto local, nacional e regional. Por exemplo, na Bolvia, existe o chamado Pacto de unidade pelo qual se articularam quatro
grandes organizaes indgenas para atuar conjuntamente ante a assemblia
constituinte, o sistema das naes unidas e a cooperao internacional. Estas so, CIDoB, de terras baixas, Conamaq, de terras altas, CsuTCB, organizao de campesinos colonizadores e Bartolina sisa, uma coordenadora
de organizaes de mulheres.
o nvel regional existe algumas redes internacionais, como a CoICa,
que a Coordenao de organizaes Indgenas da Bacia amaznica, que
abarca organizaes indgenas dos pases dessa regio geogrfica, e que, alm
disso, tem semelhanas culturais e histricas, pois sua colonizao mais tardia
do que nos andes. no lado andino, vem-se articulando h uns anos a Coordenadoria andina de organizaes Indgenas (CaoI), que engloba organizaes
dos pases andinos como Equador, Peru, Bolvia Chile e argentina.
c) Represso
ainda se produzem prticas de criminalizao da cultura e do direito
indgena. no Peru, por exemplo, h aproximadamente uns 500 campesinos
processados por sua usurpao de funes, coaes, ou outros delitos afins,
pelo nico feito de administrar justia de acordo com suas normas e procedimentos de justia. na Colmbia, os indgenas so os mais afetados, tanto pe-

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POvOS InDgEnAS, COnStItuIES E REfORmAS POLtICAS nA AmRICA LAtInA

las aes dos grupos armados como pelas aes repressivas do Estado, com
a conseqncia de deslocamentos, mortes, desaparecidos. no Chile, mxico,
Peru d-se a represso de protestos sociais. no Chile, tem o agravante que
se utiliza a legislao anti-terrorista para conter aes de protesto ou reivindicao social.
Proteo ante o descumprimento
Em nvel do sistema interamericano de direitos humanos (a Comisso e a Corte), h um desenvolvimento significativo dos direitos dos
povos indgenas na regio, desenvolvimento no qual se pode ver tambm
o impacto dos contedos do Convnio 169, assim como da Declarao
da onu em casos recentes. h importantes decises da Corte Interamericana de Direitos humanos que desenvolvem os direitos indgenas,
integrando o Convnio 169 da oIT, a Declarao das naes unidas
sobre os Direitos dos Povos Indgenas de 2007, sua prpria jurisprudncia e inclusive recomendaes do relator Especial sobre as liberdades
e direitos fundamentais dos indgenas. apesar de estas decises serem
vinculantes para os casos concretos, as mesmas marcam a pauta de para
onde ir a jurisprudncia da Corte em casos semelhantes. as sentenas
da Corte Interamericana desenvolveram a dimenso coletiva dos direitos que a Conveno reconhece pessoa. assim, em vrias sentenas
(como awas Tingni versus nicargua), a corte interpretou que o sujeito
titular dos direitos da Conveno no apenas est constitudo por seres
humanos individuais, mas tambm por grupos, como as comunidades,
povos indgenas e povos tribais26. E, na sentena da Corte no caso do
povo saramaka contra suriname (28.11.2007), a Corte desenvolve os di26 veja a sentena do Caso da Comunidade mayagna (sumo) awas Tingni Vs. nicaragua (2001) em
http://www.cajpe.org.pe/rIJ/bases/JurIsP/Corte/nicaragua/comunidad_mayagna/comunidad_
mayagna_fondo.pdf . veja a jurisprudncia da CIDh em matria indgena (de 1985 a 2000) em: http://
www.cidh.org/Indigenas/anexos.htm, e a doutrina a respeito em: http://www.cidh.org/Indigenas/
Cap.3.htm.

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BALAnO E DESAfIOS DA ImPLEmEntAO DOS DIREItOS DOS POvOS InDgEnAS nA AmRICA LAtInA

reitos de consulta, participao e consentimento, vinculados ao acesso a


direitos territoriais e recursos naturais 27.
Igualmente, tem-se desenvolvido uma doutrina progressiva a partir
das recomendaes de rgos no-jurisdicionais, como a Comisso Interamericana, o mencionado relator Especial, e de rgos quase-jurisdicionais como
os mecanismos de controle da organizao Internacional do Trabalho (oIT).
Com relao aos sistemas judiciais internos, salvo alguns casos, ainda
h uma grande debilidade dos Estados para proteger os indgenas quando
seus direitos tm sido violados. Em geral, h pouca utilizao por parte das
organizaes indgenas dos mecanismos que as prprias leis oferecem para a
proteo de direitos quando o Estado descumpre as suas obrigaes ou viola
direitos, ainda que isto esteja aumentando. Quando se aciona estes mecanismos, ainda muitos juzes desconhecem e, por isso, no aplicam o Convnio
169 e os direitos constitucionais, ainda que isto tambm esteja aumentando.
um avano que em vrios pases da regio, as cortes ou tribunais constitucionais afirmaram que os tratados de direitos humanos fazem parte do bloco
de constitucionalidade (Bolvia, Colmbia, Peru, etc.), pelo qual o Convnio
169 da oIT est sob o amparo das garantias constitucionais.
na regio, a Colmbia um caso paradigmtico de utilizao das
aes de tutela ou garantia constitucional para reclamar a aplicao de direitos indgenas. E a corte Constitucional da Colmbia tem amparado muitas
tutelas segundo um raciocnio pluralista. Como se observa na tabela abaixo,
apenas duas cortes supremas na regio, Colmbia e Costa rica, emitiram
jurisprudncia significativa em matria indgena. seguem-se, muito abaixo,
venezuela e argentina. E o Tribunal Constitucional do Peru, recentemente,
neste ano de 2009, emitiu uma sentena fundada no Convnio 169 da oIT.
outros pases, apesar de terem emitido sentenas, nem sempre tm
aparado direitos indgenas. no caso da Bolvia, o Tribunal Constitucional
27 a sentena do caso de Povo saramaka vs. surinam est disponvel em: http://www.corteidh.or.cr/
docs/casos/articulos/seriec_172_esp.pdf.

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POvOS InDgEnAS, COnStItuIES E REfORmAS POLtICAS nA AmRICA LAtInA

conheceu alguns casos, mas no necessariamente amparou direitos indgenas.


no caso da Inconstitucionalidade da Lei de hidrocarbonetos, o tribunal fez
uma interpretao sumariamente restritiva e assistemtica do direito de consulta contemplado no art. 15,2, sem fundamentar o art. 6 do Convnio 169.
Em outro caso, relativo justia comunal, o Tribunal tampouco amparou o
direito da comunidade de impor uma sano de expulso a no-indgenas que
no respeitavam as decises comunitrias.
no Peru, as organizaes utilizam majoritariamente mobilizaes
e medidas de fora (bloqueios de estradas, greves, etc.) para protestar ante
o descumprimento do direito de consulta e outros direitos, mas h um
escasso uso das aes de garantia constitucional (ou processos constitucionais) para reclamar seus direitos. Pelo contrrio, h muitos dirigentes processados ou com mandados de deteno, acusados por delitos derivados
de tais medidas de fora. Por outro lado, os aparatos do Estado reprimiram
por muitos anos como delito de usurpao de funes ou seqestro as
autoridades indgenas e campesinas que administram a justia segundo seu
prprio direito consuetudinrio. Tiveram que se passar onze anos desde
o reconhecimento constitucional da jurisdio especial indgena (campesina, nativa, ronDEra) para que a Corte suprema amparasse em 2004 o
caso de uns campesinos ronDEros que haviam administrado a justia,
dizendo que tal feito no constitua delito, mas exerccio de funes jurisdicionais em aplicao do seu prprio direito consuetudinrio. Igualmente,
tiveram que se passar muitos anos para que o Tribunal Constitucional comeasse a aplicar o Convnio 169.

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BALAnO E DESAfIOS DA ImPLEmEntAO DOS DIREItOS DOS POvOS InDgEnAS nA AmRICA LAtInA

Jurisprudncia da Corte Suprema relevante em matria indgena

Este grfico mostra, por cada pas, em que medida existe Jurisprudncia com relevncia para os
direitos indgenas, expressado em porcentagem de incidncia de falhas relevantes entre as 20 variveis
do estudo, na Corte suprema de cada pas. (ver Tabela de variveis e indicadores e metodologia da
Existncia de Legislao). somente em quatro pases se encontrou jurisprudncia relevante.
fonte: Banco de dados de legislao indgena do BID. http://www.iadb.org/sds/ind/ley/leyn/
datamap.cfm

Desafios pendentes
necessrio um trabalho de difuso dos direitos e dos meios para
defend-los, tanto com organizaes indgenas, como com juzes
e advogados defensores da regio, para que conheam e utilizem
os canais legais de defesa, tanto ante as cortes nacionais, como as
internacionais, assim como ante os mecanismos chamados quasejurisdicionais (como ante a oIT, os relatores da onu, entre outros).

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POvOS InDgEnAS, COnStItuIES E REfORmAS POLtICAS nA AmRICA LAtInA

seria muito enriquecedor o intercmbio de experincias entre magistrados de diversos pases, em particular, para que conheam a jurisprudncia constitucional colombiana em matria de proteo de
direitos indgenas.
seria til a organizao de oficinas sobre litgio estratgico a fim de
que advogados defensores e dirigentes pudessem discutir possveis
estratgias de defesa e levem adiante casos paradigmticos.
Caberia organizar sistemas de intercmbio e estncias de
advogados(as) defensores em instituies com experincia em litgio estratgico em direitos indgenas ante o sistema interamericano,
como o Indian Resource Center ou a universidade do arizona, instituies que tm levado casos ante a Comisso e a Corte Interamericana.
Cabe fortalecer e implementar a iniciativa do Programa Internacional de Intercmbio em multiculturalismo, Direitos Indgenas e Pluralismo Jurdico (www.alertanet/programa.htm).
Cabe seguir fortalecendo as aes da rede Latinoamericana de antropologia Jurdica quem vem realizando encontros entre a academia, ativistas e organizaes indgenas, e que permite ir alimentando
uma agenda pluralista na regio.
Desafios com relao s aes e controle pela OIt
a oIT realiza aes de controle assim como de assistncia tcnica,
investigao e capacitao. o controle regular do Convnio 169 consiste no
envio de relatrios pelos estados a cada cinco anos. no quadro da elaborao
dos relatrios, os interessados tambm podem enviar comunicaes oIT.
o controle extraordinrio se motiva nas reclamaes e queixas de quem faz
parte da OIT.
a oIT recebeu numerosas comunicaes e tambm reclamaes a
respeito do Convnio 169. suas respostas aos estados constituem em uma

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AOs 20 AnOs dO COnvnIO 169 dA OIT:


BALAnO E DESAfIOS DA ImPLEmEntAO DOS DIREItOS DOS POvOS InDgEnAS nA AmRICA LAtInA

grande lista do que os mesmos devem fazer. h um grande acmulo de ms


prticas que merecem ser revisadas. no entanto, cabe anotar que as comunicaes tambm permitiram abrir passagem a dilogos frutferos entre estados e povos indgenas, facilitados pela oIT. na medida em que a oIT
publica suas observaes, ainda que as mesmas no tenham um carter jurisdicional, constituem uma forma e controle importante. no entanto, um dos
problemas estruturais que tem a oIT que os povos indgenas carecem de
legitimidade processual direta e tampouco tm voz institucional ante a oIT,
apesar de ser a instituio que zela pelo nico tratado de direitos indgenas 28.
a vinte anos do Convnio, continua sendo um desafio pendente que
os pases que ratificaram o Convnio aproveitem a ocasio de apresentao
de relatrios para estabelecer as bases para uma planificao sistemtica e
combinada com os povos indgenas para a implementao dos direitos indgenas, direitos agora reforados pela Declarao.
Com relao ao Convnio 169, a resoluo sobre a ao da oIT
concernente aos Povos Indgenas e Tribais dispe:
que tanto os estados como a oIT devem realizar aes de difuso
deste e outros convnios similares,
reforar o dilogo entre governos, organizaes de empregadores e
trabalhadores sobre o Convnio, com participao das organizaes
dos povos indgenas;
Preparar um estudo sobre as medidas adotadas pelos estados;
Desenvolvimento de programas de cooperao para combater a pobreza e o desemprego que afeta os povos indgenas, etc.
Entre as aes de difuso, esta resoluo volta-se elaborao de
materiais, informao peridica das medidas adotadas para a aplicao do Convnio, a organizao de seminrios, etc.
28 a oIT um organismo tripartite formado por estados, organizaes de trabalhadores e empregadores,
que somente admite a apresentao de comunicaes, reclamaes ou queixas de seus mandantes, entre
os quais no esto os povos indgenas.

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POvOS InDgEnAS, COnStItuIES E REfORmAS POLtICAS nA AmRICA LAtInA

a 20 anos de adotado o Convnio, as tarefas mencionadas por esta


resoluo continuam vigentes e constituem uma agenda de aes que os
estados, com participao dos povos e da sociedade toda, deveriam empreender para fazer vigentes os direitos ali contidos e os que foram se desenvolvendo nestas duas ltimas dcadas.
Como diria o poeta, h, irmos, muito o que fazer!.

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Autonomia, Estados Pluritnicos


e Plurinacionais

Consuelo Snchez
ENAH - Escuela Nacional de Antropologa e Historia
Mxico

konsuelomx@yahoo.com.mx

AutonoMiA, EStAdoS PluritniCoS E PlurinACionAiS

Atualmente, mais de 350 milhes de pessoas no mundo pertencem a


cerca de 5000 grupos tnicos distribudos em mais de 100 Estados nacionais.
A grande maioria desses agrupamentos de povos indgenas, habitantes originrios de territrios que foram incorporados e submetidos jurisdio de
um Estado-nao, e que, at hoje, esto normalmente oprimidos e privados
de seus direitos enquanto povos.
Essa a condio poltica geral que une a todos os povos indgenas
do mundo. Ela est relacionada ao fato de que eles sustentam e desejam sustentar com legitimidade as suas formas de vida. Tal aspirao se manifestou
com mais fora nos ltimos anos em suas lutas pela autodeterminao.
Recentemente, os povos indgenas conseguiram que o seu direito
livre determinao fosse reconhecido pela Declarao das Naes Unidas sobre
os Direitos dos Povos Indgenas (aprovada em 13 de setembro de 2007). O prembulo da declarao estabelece que os povos indgenas so iguais a todos
os demais povos e, por isso, tm direitos iguais de acordo com o sistema
jurdico internacional. A Declarao tambm reconhece o direito de todos
os povos serem diferentes, considerarem a si mesmos como diferentes e serem respeitados como tais. De acordo com essas consideraes, o artigo 3
desse instrumento internacional afirma que Os povos indgenas tm direito
livre determinao. Em virtude desse direito, determinam livremente sua
condio poltica e buscam livremente o seu desenvolvimento econmico,
social e cultural (Assemblia Geral da ONU, 2007).
O direito livre determinao um principio geral que precisa se
concretizar. Por ele, tem-se dito que importante especificar que uma coisa
o princpio geral do direito livre determinao, enquanto que outra so
os diversos caminhos concretos que podem se derivar do exerccio desse
direito, e que vo desde (a) a conformao de entes autnomos sob o marco
de um Estado pr-existente at (b) a independncia e a constituio de um
Estado nacional prprio (Daz-Polanco, 1996: 157-164).

INstItuto dE Estudos socIoEcoNmIcos INEsc

65

PovoS indgEnAS, ConStituiES E rEforMAS PoltiCAS nA AMriCA lAtinA

precisamente pelo direito livre determinao que os povos indgenas tm a opo de decidirem que tipo de organizao poltica querem
adotar. A preferncia expressa pela maioria das organizaes indgenas em
seus documentos e declaraes tem sido a de exercer o direito livre determinao dentro dos pases em que esto inseridos os povos indgenas, ou
seja, a tendncia geral no tem sido de separao e constituio de um Estado
nacional prprio, mas sim de garantir a manuteno e o desenvolvimento de
suas prprias formas de vida sociocultural sob o marco de seus respectivos
mbitos estatais, por meio da autonomia, do autogoverno ou outro regime
semelhante. Vale lembrar que, ainda que a tendncia comum aos movimentos indgenas tenha sido a de concretizar seu direito livre determinao no
mbito dos Estados em que esto includos, os mecanismos que eles propem para alcan-la no so homogneos. certo que se tem generalizado
a adoo da autonomia. Mas mesmo nesse caso, as perspectivas para alcanla terminam diferindo de acordo com o movimento indgena de cada pas, e
tambm dentro de um mesmo pas. Levando em conta a variedade de posturas sobre a autonomia na Amrica Latina, podemos vislumbrar um esquema
dos distintos tipos de enfoques. De modo concreto, podemos distinguir:

Organizaes indgenas que reivindicam a autonomia, e as que


no o fazem de modo explcito. Entre as que reivindicam a autonomia, podem existir diversas interpretaes sobre:

Os elementos da autonomia: a) organizaes que associam a autonomia com uma ou vrias das suas partes componentes (com
o controle do territrio, o autogoverno, a prestao da justia ou
a participao nos rgos decisrios nacionais, etc.); e b) organizaes que relacionam a autonomia a todas as suas partes constitutivas (autogoverno, territrio com jurisdio, competncias
e faculdades, participao e representao nos rgos decisrios
nacionais).

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INstItuto dE Estudos socIoEcoNmIcos INEsc

AutonoMiA, EStAdoS PluritniCoS E PlurinACionAiS

Os mecanismos para garantir a autonomia: a) organizaes


que consideram imprescindvel o estabelecimento da autonomia com regime jurdico-poltico no seio da sociedade nacional
em que esto inseridas; e b) organizaes que no consideram a
necessidade de instituir o regime de autonomia, mas apenas definir, dentro dos povos indgenas, o seu prprio status poltico.

Os nveis ou mbitos territoriais para os grupos que querem


exercer a autonomia (comunal, municipal, regional, territrios,
resguardos, etc.): a) organizaes que enfatizam um deles e b)
organizaes que defendem a simultaneidade de todos os mbitos possveis.

As condies para a realizao da autonomia: a) organizaes


que consideram que a autonomia pode ser exercida de forma
isolada e sem mudanas na natureza e na estrutura do Estado; b)
organizaes que defendem que a autonomia deve ocorrer sob o
marco de uma profunda reforma poltica de alcance nacional, da
qual derivariam transformaes na estrutura sociopoltica, econmica, cultural e territorial do Estado; e c) organizaes que
defendem a criao de uma nova Constituio que configure um
Estado plurinacional ou pluritnico, onde o regime de autonomia viria a ser um elemento fundamental.

Essas variaes costumam se articular. Por exemplo, os movimentos indgenas que reclamam a autonomia com todas as suas partes essenciais
costumam conceb-la como um regime de autonomia que implica necessariamente em transformaes profundas na estrutura do Estado. Ademais, as
interpretaes dos movimentos indgenas sobre a autonomia no so fixas
e podem se modificar de acordo com os processos sociopolticos nacionais.
Ocorre que certos movimentos indgenas, que no consideravam a autonomia como parte de suas reivindicaes, conseguem mudar de enfoque em

INstItuto dE Estudos socIoEcoNmIcos INEsc

67

PovoS indgEnAS, ConStituiES E rEforMAS PoltiCAS nA AMriCA lAtinA

um contexto de transformaes polticas nacionais, articulando a exigncia


da autonomia e a exigncia de configurar um Estado plurinacional, como
ocorreu na Bolvia. No outro extremo, movimentos indgenas que tinham
conseguido construir um projeto autnomo como veculo de transformao
da natureza e da estrutura do Estado nacional, mas que no se alinharam s
foras polticas nacionais para pressionar pelas mudanas nacionais e alcanar as metas que buscavam, tenderam a se fragmentar e a se recolher aos
seus espaos locais e regionais, como aconteceu no Mxico. Mesmo assim,
essa situao ainda pode se reverter, e os povos indgenas podem sair do seu
confinamento e retomar a iniciativa poltica.
Em todo caso, esses exemplos mostram a incidncia de dois fatores
centrais na dinmica dos movimentos pela autonomia: o entorno sociopoltico nacional e as estratgias adotadas pelo movimento indigenista em cada
contexto nacional. Esses fatores tambm influenciam nas mudanas de discurso dos movimentos indgenas a respeito da autonomia. Em um momento
de ativao poltica nacional com impulsos transformadores, o movimento
indgena tende a afirmar perante o Estado e a sociedade nacional a demanda
do reconhecimento do direito dos seus povos livre determinao pelo estabelecimento da autonomia. Em outro momento de retrao e declnio no
movimento indgena, o discurso tende a se fragmentar e algumas partes do
movimento tendem a enfatizar quase de maneira exclusiva a rearticulao
interna (de seus povos e comunidades), para fazerem valer sua autonomia ou
seu autogoverno sem o reconhecimento do Estado.
Para explicar as variaes nas noes de autonomia entre os movimentos indgenas, preciso levar em conta os fatores apontados acima. Mas
existe outro motivo que, a meu ver, est relacionado falta de clareza sobre
os conceitos de autonomia e livre determinao (ou autodeterminao), e
que conforma um regime de autonomia e seus elementos constitutivos. Esse
motivo reconhecido por muitos lderes indgenas de vrios pases da Amrica Latina, que, por meio dele, esto promovendo a reflexo e a discusso

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AutonoMiA, EStAdoS PluritniCoS E PlurinACionAiS

em seus respectivos pases sobre tais conceitos e suas implicaes para a


definio de estratgias, a caracterizao de seu movimento e a unificao de
critrios em torno de um projeto poltico (Marimn, Caniuqueo, Millaln e
Levil, 2006: 253-271). Por esse motivo, necessrio examinar brevemente o
que constitui um regime de autonomia e a sua ligao com as exigncias dos
povos indgenas.
regime de Autonomia
A autonomia um sistema pelo qual os povos indgenas podem
exercer seu direito livre determinao sob o marco de seus respectivos
Estados. Para ela, so imprescindveis o reconhecimento jurdico e poltico
da existncia dos povos indgenas (comunidades tnicas ou nacionais) e sua
configurao em coletividades polticas, em um marco estatal baseado na diversidade sociocultural. Tal reconhecimento implica na configurao de um
regime de autonomia, pelo qual as coletividades indgenas teriam capacidades
especiais em conduzir livremente seus modos de vida, exercer o controle de
seus assuntos, gerenciar certas questes por si mesmas e exercer um conjunto de direitos. O regime de autonomia compreende, assim, os seguintes
elementos fundamentais:
1) O Autogoverno (governo autnomo). O regime de autonomia configura um governo prprio ou autogoverno para certas coletividades, que podem
dispor de autoridades prprias com capacidade de tomar decises em determinadas esferas e exercer poderes para regrar a vida interna e a administrao
de seus assuntos. Historicamente, os povos indgenas tm mantido alguma
forma de governo prprio, que tem sido fundamental para a reorganizao e
a reproduo de suas formas de vida. Mas a possibilidade desses governos serem autnomos hoje e de seus membros se autodeterminarem coletivamente
algo que vai alm: depende de sua condio poltica enquanto povos no
seio da estrutura poltica da sociedade mais ampla na qual esto inseridos.

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PovoS indgEnAS, ConStituiES E rEforMAS PoltiCAS nA AMriCA lAtinA

Por isso, o ideal de autogoverno de muitos povos indgenas se estende a


uma enrgica defesa do princpio de autodeterminao, coletiva em essncia.
Quando se decide exercer tal princpio atravs de um regime de autonomia
dentro do Estado nacional, isso implica em transformaes que tornem possvel o seu exerccio. Essa no uma consequncia bvia, e na discusso
latinoamericana (e, em particular, mexicana), um setor tem pretendido impor
o critrio de autonomia sem mudanas nacionais.
Por isso, o autogoverno um dos elementos fundamentais da autonomia, que, sem ele, no pode existir. Mas o autogoverno no o mesmo
que a autonomia. At o presente, os mecanismos conhecidos (e adotados por
certos pases) para que as coletividades tnicas ou nacionais possam se governar efetivamente (ou exercer seu direito ao autogoverno) so a autonomia
e o federalismo. Trata-se de sistemas institudos dentro dos Estados existentes, cujo funcionamento implica na criao de novos mbitos de governo na
organizao poltico-territorial do pas, para que tais coletividades possam
se beneficiar de uma repartio justa de poderes e recursos entre o governo
central e os governos autnomos, ou, em seu caso, federais. O regime de
autonomia implica, assim, em inovaes polticas tanto no seio dos povos
indgenas quanto na estrutura do Estado. Por isso, a autonomia mais que o
simples reconhecimento daquilo que j existe, ou daquilo que os povos indgenas praticam. Ela implica em novos direitos, bem como em modificaes
na organizao poltico-territorial do Estado, para que os povos indgenas
sejam parte de uma redistribuio de poderes e recursos que lhes permita a
livre conduo dos seus modos de vida, enquanto se amplia sua participao
poltica na sociedade nacional.
2) Base territorial. A autonomia tambm implica na definio de mbitos
territoriais onde as coletividades correspondentes (povos, grupos nacionais
ou tnicos) possam exercer suas responsabilidades de autogoverno e praticar
um conjunto de direitos. Trata-se da configurao de territrios com um

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claro contedo jurisdicional, onde os povos indgenas tenham jurisdio para


exercer o governo e a justia.
O territrio constitui uma demanda consistente entre os povos indgenas, por diversos motivos: porque o assento de suas comunidades e proporciona o meio e os elementos para as atividades de produo (agricultura,
pastoreio, criao de gado, caa, coleta, pesca, etc.) e de reproduo material,
social, cultural, espiritual e simblica da coletividade e de seus membros.
Para que a comunidade siga existindo como tal, necessria a reproduo
das relaes entre os indivduos e a coletividade a que pertencem sob as
condies objetivas e subjetivas de apropriao da terra / territrio. Essas
formas de apropriao foram afetadas em diferentes graus pelo colonialismo
e o neocolonialismo; e a atual expanso global do capitalismo multinacional,
que compreende formas renovadas de invaso e colonizao dos territrios
indgenas, est transtornando seriamente as relaes das comunidades com
o territrio / terras, e dos indivduos com suas comunidades. A autonomia
se afirma como uma forma de defender esses vnculos essenciais para a reproduo de seus sistemas identitrios. Porm, nem todas as organizaes
indgenas associam solidamente a defesa do territrio (que compreende a
defesa da natureza, a produo e a cultura) autonomia.
A tendncia geral dos povos indgenas tem sido associar seus direitos territoriais ao direito livre determinao como fundamento da luta
contra o crescente despojo de suas terras, recursos, conhecimentos e espaos
territoriais por parte do capital multinacional. Mas nem todos relacionam de
maneira igual os seus direitos territoriais a um regime de autonomia. Algumas
organizaes indgenas simplesmente assumem a definio restritiva do Convnio 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), que enfatiza
a totalidade do habitat das regies que os povos interessados ocupam ou
utilizam de alguma outra maneira (artigo 13.2). O territrio assim definido,
enquanto habitat, no tem implicaes polticas ou jurisdicionais, o que dificulta a possibilidade dos povos indgenas garantirem seus direitos territoriais.

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PovoS indgEnAS, ConStituiES E rEforMAS PoltiCAS nA AMriCA lAtinA

Pois se o territrio no reconhecido como uma entidade jurisdicional onde


as coletividades correspondentes adquirem e exercem as funes de autogoverno em seus assuntos, dificulta-se a capacidade dos povos indgenas sustentarem o controle sobre seus territrios e protegerem seus direitos sobre as
terras, a natureza e o conhecimento frente aos interesses externos.
No regime de autonomia, o territrio tem implicaes de carter
poltico, jurisdicional, administrativo, econmico, cultural, simblico e ecolgico. Para que os povos indgenas possam exercer seus direitos (de autogoverno, territoriais, econmicos, culturais), necessrio que o territrio se
configure como territrio autnomo. Em outras palavras, como a autonomia
implica em direitos sociopolticos, instituies, etc., tais prerrogativas devem
ter uma base firme, um espao de realizao e um territrio que v alm da
demarcao das terras como parcelas ou unidades produtivas ou seja, mais
do que o habitat. Trata-se de uma base poltica e territorial; trata-se de um
territrio com jurisdio prpria, para que as coletividades correspondentes
possam exercer as tarefas de governo, justia e outros poderes.
A configurao de territrios autnomos pressupe a criao de
novos nveis de governo (correspondentes s novas entidades territoriais
autnomas) e a sua incluso em um novo ordenamento poltico-territorial
nacional, para que as novas entidades territoriais possam ser parte de uma
nova distribuio do poder que lhes atribua certas funes ou competncias
hoje concentradas no governo central ou em outras entidades estatais. Parte
dos poderes que precisariam ser atribudos a esses novos mbitos territoriais
autnomos e aos seus respectivos governos autnomos dizem respeito aos
direitos territoriais dos povos indgenas (meio ambiente, terras, recursos, conhecimentos, patrimnio cultural, intelectual e natural, etc.).
Os povos indgenas que chegam a articular o regime de autonomia
com o territrio costumam adotar diversas estratgias imediatas quando as expectativas de alcanarem autonomia em seus respectivos pases so remotas.
Elas podem incluir a construo de autonomias efetivas e autogovernos de

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fato ou seja, autonomias e autogovernos sem o reconhecimento e o respaldo jurdico e poltico do sistema estatal-nacional ou outras medidas que
considerem adequadas para a rearticulao e a ao poltica coletiva. O objetivo
imediato de todas elas proteger seus direitos territoriais e assegurar sua base
territorial do despojo e da explorao por parte de empresas multinacionais e
nacionais florestais, minerais, hidreltricas, de energia elica, farmacuticas, de
turismo, etc. O risco que essa estratgia, que em muitos casos adotada sem
abandonar uma perspectiva de longo alcance, termine sendo a nica estratgica e perca a conexo com os impulsos transformadores originais. um risco
porque as estratgias de resistncia, por si mesmas, no conseguem conter os
efeitos negativos do capital multinacional e do sistema poltico dominante sobre os sistemas socioculturais dos povos indgenas.
3) Competncias: dizem respeito ao conjunto de poderes e funes atribudas s entidades territoriais autnomas pelo ordenamento jurdico nacional. Um dos fundamentos da autonomia a descentralizao poltica e
a redistribuio de poderes entre o Estado e as entidades autnomas. Tal
descentralizao deve ser acompanhada dos servios e recursos econmicos
correspondentes s competncias das matrias transferidas. Ou seja, para
que as autoridades e instituies autnomas realizem as tarefas de governo e justia, que a prpria ordem legal lhes atribui, imprescindvel que se
possam administrar os prprios recursos e acessar os fundos nacionais. As
competncias das entidades autnomas costumam ser em matria poltica,
econmica, administrativa, cultural, educacional, social, de sade, judicial, de
manejo de recursos e conservao da natureza. Certamente, o tipo de matrias e a hierarquia das competncias dependem da negociao poltica levada
a cabo a seu tempo.
Os povos indgenas tm manifestado que querem assegurar certos
assuntos prprios de suas coletividades na relao com os poderes externos
e garantir a autonomia nas decises internas. Os povos indgenas que tm se

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apropriado da exigncia de um regime de autonomia tm includo em seus


programas de busca de autonomia poderes e faculdades adequadas para desenvolverem sua capacidade de autogoverno; para decidirem coletivamente
as normas de uso, preservao, aproveitamento, controle e defesa de seus
territrios, terras e recursos naturais; para formularem e executarem planos
e programas econmicos, sociais, educacionais e culturais em sua jurisdio; para fomentarem o uso e o florescimento de suas prprias lnguas; para
exercerem seu sistema jurdico e as normas que regulam a vida dentro das
comunidades e do conjunto de comunidades que compem o povo indgena.
Essas exigncias esto expressando no s um interesse em conservar seus sistemas identitrios, mas tambm desenvolver seu potencial criativo e inovador pelo estabelecimento de novas relaes com a sociedade
nacional e com o Estado reconfigurado em termos de autonomia. Por isso, a
autonomia implica em reconhecer novos direitos para que os povos indgenas possam ampliar suas liberdades e adquirir as competncias e faculdades,
alm de desenvolver, enriquecer e tambm modificar o que considerem necessrio em seus complexos socioculturais.
4) Participao e representao poltica na vida nacional. Os povos
indgenas tm sido privados do direito de participar de todas as instncias
nacionais e regionais onde so decididas e formuladas as polticas e leis que
lhes dizem respeito. A participao dos povos indgenas nos processos institucionais do pas, para que possam incidir sobre a tomada de decises, um
direito e uma derivao do regime de autonomia. Trata-se da participao
dos povos indgenas tanto nos respectivos mbitos de suas entidades autnomas quanto no conjunto da vida poltica nacional. O objetivo a incluso
e a presena pblica dos povos indgenas na comunidade poltica nacional.
o reconhecimento de que os povos indgenas so igualmente parte da sociedade nacional, e de que por isso mesmo devem participar nas instituies
nacionais onde decises so tomadas, enquanto que a sua presena tornaria

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essas decises mais representativas dos grupos constitutivos da sociedade.


A sua participao imprescindvel para que possam promover e defender
seus direitos de autonomia nos distintos rgos (legislativos, administrativos,
judicirios e governamentais) nacionais.
A excluso histrica dos povos indgenas da vida poltica nacional
tem sido um dos motivos pelos quais no apenas os seus interesses e pontos
de vista vm sendo negligenciados, mas tambm pelos quais as decises (legislativas, administrativas, judiciais e governamentais) se inclinam em favor
dos grupos dominantes. Assim, sua excluso no apenas tem sido um grave
impedimento para a igualdade poltica, mas tem tambm funcionado como
um mecanismo para impor aos povos indgenas leis, programas e medidas
que, em geral, so-lhes prejudiciais. Com o estabelecimento do regime de autonomia, busca-se corrigir essa situao, determinando os preceitos constitucionais que garantam a plena incluso e participao poltica na vida nacional.
Isso implica necessariamente em uma reorganizao institucional.
Por exemplo, a representao dos povos indgenas nos congressos
ou assemblias legislativas nacionais pressupe certas reformas capazes de
tornar a sua incluso algo efetivo. O objetivo no apenas corrigir a representao deficitria dos povos indgenas nos rgos legislativos atravs da
reserva de assentos para esses grupos, mas sim, e acima de tudo, fazer com
que a representao dos povos favorea a promoo, a salvaguarda e a consolidao dos seus direitos de autonomia. Assim, a representao indgena
seria uma representao das entidades territoriais autnomas. Isso inclui a
questo dos mecanismos de eleio de representantes indgenas: para que os
povos indgenas possam ingressar nos rgos legislativos nacionais, fazem-se
necessrias novas formas de redistribuio dos distritos eleitorais. Especificamente, se a representao est ligada autonomia, o critrio geralmente
usado delimitar os distritos ou circunscries eleitorais em correspondncia com as fronteiras das entidades territoriais autnomas. Outras questes
que requerem reviso incluem a interpretao dominante sobre a eleio de

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representantes atravs dos partidos polticos. Os povos indgenas encontram


nos partidos tradicionais um obstculo adicional garantia de sua participao e representao poltica na vida nacional.
Parte das demandas dos povos indgenas gira em torno das exigncias de incluso e participao poltica nas assim-chamadas instncias de discusso e deciso nacional. Certamente existem povos indgenas (a maioria,
assentada em zonas de selva) que exigem seu direito de viver em isolamento,
e sua deciso deveria ser respeitada. Porm, por motivos histricos, a grande maioria dos movimentos indgenas que assumiram a autonomia no se
prope ao isolamento. O que muitos deles defendem que, enquanto seus
respectivos pases no transformarem as relaes entre os povos indgenas, o
Estado e a sociedade em geral e, portanto, enquanto o sistema sociopoltico e institucional do pas se mantiver igual e os povos indgenas prossiguirem
sem um regime de autonomia , a participao dos indgenas nas instncias
governamentais e legislativas s pode servir para legitimar o sistema dominante e desvirtuar o sentido fundamental das exigncias dos movimentos
indgenas. Certamente h outras organizaes indgenas que consideram que
possvel combinar a luta pela autonomia com a presena de representantes
indgenas nas instncias nacionais atuais.
Em suma, o regime de autonomia seria uma pea central na configurao de um Estado pluritnico ou plurinacional. A esse respeito, preciso distinguir o Estado-nao do Estado plurinacional ou pluritnico. No
tocante presena de diversos grupos tnicos e nacionais existentes dentro
de sua jurisdio, o Estado-nao aquele que se configura como encarnao de uma s nacionalidade. Portanto, esse tipo de Estado conformado
a partir de uma cultura, uma economia, um direito e um sistema de valores
congruentes com a classe dominante da nacionalidade dominante, enquanto
nega a diversidade sociocultural existente no pas. Tambm so considerados
Estados-naes aqueles que, apesar de reconhecerem certos direitos e protees aos diversos grupos tnico-nacionais existentes em seu territrio, no

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conseguem transformar a configurao monotnica do Estado. Na atualidade, muitos Estados se consideram multiculturalistas, mas isso no os torna
necessariamente Estados pluritnicos ou plurinacionais. O multiculturalismo
tem sido definido como a lgica cultural do capitalismo multinacional e
como instrumento de domesticao e anulao dos aspectos transformadores contidos nas queixas dos movimentos socioculturais (iek, 1998; DazPolanco, 2006).
Estados pluritnicos ou plurinacionais
Os Estados pluritnicos ou plurinacionais so os que se configuram
considerando a vinculao do Estado com duas ou mais culturas nacionais,
ou com todas as existentes no pas, sem importar o seu nmero ou a sua
composio demogrfica. No sentido estrito, esse tipo de Estado deixa de
ser a personificao de uma s nacionalidade para atribuir equivalncias s
nacionalidades em questo. Os movimentos indgenas na Amrica Latina
tm assumido a exigncia de configurar Estados pluritnicos ou plurinacionais em seus respectivos pases a partir do estabelecimento de novas relaes
entre os povos indgenas e o conjunto da sociedade nacional. Eles se baseiam
em vrios argumentos, dos quais mencionaremos apenas dois. O primeiro
que os Estados-naes se configuraram negando injustamente a existncia
dos povos indgenas e dos seus direitos, tendo recorrido desde sua origem a
diversas polticas (desde o genocdio, o integracionismo, a igualdade individual e a discriminao, at a etnofagia) visando a eliminar e dissolver as identidades e os bens coletivos dos povos indgenas. Os movimentos indgenas
tm enquadrado a estrutura dos Estados-naes na Amrica Latina como
colonialista, pelas relaes de opresso impostas aos povos indgenas e pelo
despojo sistemtico (mediante leis, ou sem elas) de suas terras, territrios e
recursos naturais.
O segundo argumento se baseia em seu direito livre determinao: sustenta que, para exercer esse direito sob o marco de seus respectivos

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pases, imprescindvel a eliminao das relaes de opresso, dominao e


despojo, enquanto so decididos os acordos para a configurao de Estados
etnicamente plurais. Esses Estados deveriam garantir o regime de autonomia e o justo desejo dos povos indgenas reconstiturem seus povos (fragmentados pelo processo de dominao), reforarem suas prprias formas
de organizao sociopoltica (inter-comunitrias ou macro-comunitrias) e
reconfigurarem seus sistemas e instituies jurdicas, de governo, econmicas, culturais, etc., distintas das configuradas pelo Estado nacional. A opo
pela autonomia pressupe, assim, a formao de Estados pluritnicos ou plurinacionais. a aposta por um modelo de Estado que oferea as condies
favorveis para o desenvolvimento de uma sociedade pluricultural, capaz de
incluir as distintas formas sociais, culturais, polticas e econmicas das coletividades tnicas que se assentam no pas.
A construo desse tipo de Estado na Amrica Latina implica em
vrios desafios. No IV Simpsio Internacional de Autonomia, realizado em
Mangua, Nicargua, em 2004, Francisco Rojas, indgena colombiano, ento
senador, fez alguns comentrios sobre questes centrais para o futuro das
autonomias e dos Estados pluritnicos ou plurinacionais. Rojas indicou a dificuldade em se construir a autonomia requerida pelos povos indgenas em
meio a um sistema capitalista e um sistema poltico que nada tm a ver com
o nosso povo. A autonomia, a seu ver, no se reduz a falar de um sistema
poltico nosso, mas compreende o conjunto do pas; a autonomia tem a ver
com a possibilidade de desenhar um desenvolvimento integral e coerente
com as necessidades dos povos, e, ao mesmo tempo, um desenvolvimento
que envolva a sociedade majoritria do pas. A experincia concreta dos povos indgenas colombianos mostrava a impossibilidade de exercer sua idia
de autonomia apenas com o reconhecimento jurdico do carter pluritnico
e plurinacional do pas e de outros direitos fundamentais dos povos indgenas como o caso da Constituio colombiana de 1991 , sendo que as
estruturas polticas e econmicas do pas continuam as mesmas de antes do

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reconhecimento constitucional (Memria do IV Simpsio Internacional de


Autonomia, 2005).
Para alcanar o projeto de autonomia e este um desafio inovador
os povos indgenas requerem necessariamente a busca do consenso das
maiorias do pas em torno do compromisso sobre princpios bsicos comuns
aos quais possam convergir. Essencialmente, estes princpios seriam o compromisso com o valor da comunidade, o compromisso com o autogoverno e
o compromisso com o princpio da diversidade.
A configurao de Estados pluritnicos e plurinacionais
Em termos gerais, a demanda de autodeterminao dos povos indgenas no defendida em termos de independncia, mas sim em meio
disposio de exercer esse direito em um sistema autnomo dentro do pas em
que eles esto inseridos. Essa uma primeira diferena em relao tendncia de todo movimento nacional nos sculos XIX e XX, que era a separao
estatal e a formao de um Estado nacional independente. Na atualidade,
vrios movimentos buscam tal objetivo (o Pas Basco, os curdos e o Tibete,
entre outros). O que interessa destacar aqui que essa disparidade entre
os movimentos dos povos indgenas em prol da autonomia, sem, no entanto
romper com a unidade nacional, e os que buscam se separar e construir seu
prprio Estado-nao implica em estratgias e objetivos polticos diferentes, num certo sentido. Em ambos os casos, h uma exigncia de igualdade
de direitos entre os grupos nacionais e um questionamento da estrutura do
Estado-nao. Porm, no primeiro caso, a crtica conduz convenincia de
reformular os termos da relao com o Estado-nao pr-existente, de modo
que este deixe de ser a representao de uma s identidade nacional (de sua
cultura e de seus valores), de modo que as diversas nacionalidades ou os grupos tnicos passem a modelar a vida do Estado, das instituies, dos valores,
da poltica e da economia. Essa a defesa da transformao do Estado-nao
em um sentido pluritnico ou plurinacional.

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Os exemplos de Estados multinacionais, como Canad, Blgica e


Espanha, resultaram de intensas negociaes polticas que tenderam redistribuio do poder dentro do Estado, mediante a adoo de uma forma de
autonomia territorial ou de um federalismo com base na identidade tniconacional. A manuteno desses Estados multinacionais tem implicado em
um processo de constante reviso e renegociao da poltica etnolingustica,
dos acordos federativos e de autonomia, e da participao dos grupos nacionais nas instituies do governo central (Rudolph e Thompson, 1992). Qualquer que seja o caso, a configurao de Estados etnicamente pluralistas tem
pressuposto mudanas constitucionais e institucionais, com inovaes polticas importantes. Transformaes semelhantes esto na base das demandas
dos atuais movimentos indgenas.
Entretanto, seria preciso distinguir entre as caractersticas dos grupos nacionais nos pases capitalistas ocidentais e as dos povos indgenas nesses pases e nos demais. Em geral, para entender a defesa de qualquer grupo
tnico ou nacional, preciso levar em conta as suas particularidades histricas, bem como as particularidades do Estado no qual ele busca avanar as
suas lutas. Antes de tudo, necessrio reconhecer duas formas de coletividades
tnicas, distinguveis a partir do ponto de vista da sua forma de organizao
social e de sua integrao na economia de mercado. Entre essas formas, podem existir numerosos elos de transio.
Por uma parte, observamos minorias nacionais plenamente integradas na economia de mercado e, consequentemente, fundidas no capitalismo
desenvolvido de seus respectivos pases. A singularidade dessas coletividades est em certos elementos culturais compartilhados pelos seus membros,
como a lngua, a representao de uma ascendncia comum, a memria histrica e a herana cultural. justamente sobre essas questes que se assenta a
diferena entre grupos nacionais (opressores e oprimidos), que, ao sustentarem sistemas econmicos com base na produo mercantil, convergem com
o conjunto das naes capitalistas nas relaes socioeconmicas inerentes a

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esse sistema (expressas no predomnio da propriedade privada e na produo


de mercadorias, com base na relao entre capital e trabalho assalariado).
Essa competio leva implcita a convergncia de alguns valores e princpios
liberais, que, como afirma Jameson, so gerados organicamente pelo prprio sistema do mercado e esto dialtica e indissoluvelmente ligados a ele
(Jameson, 2003: 10). Em suma, em Estados plurinacionais como Canad,
Espanha e Blgica, as diferenas (nada desprezveis) entre as nacionalidades
referem-se a certas caractersticas histricas e culturais. Os conflitos nesses
Estados costumam ocorrer pela falta de liberdade e igualdade real entre as
diversas nacionalidades, bem como por interesses entre as classes economicamente dominantes.
Por outro lado, existem os povos indgenas que no esto plenamente
integrados no intercmbio comercial e, por isso mesmo, no se dissolveram na
formao social capitalista. O grau de integrao de cada povo na economia
de mercado depende de diversas condies (geografia, carter das coletividades, etc.) e das particularidades concretas do pas no qual ele est inserido,
especialmente o grau de desenvolvimento do capitalismo e de sua integrao
no mercado global. Em todo caso, a particularidade das identidades culturais
dos povos indgenas no se reduz a um conjunto de caractersticas particulares como a lngua, a viso de mundo, as crenas e os costumes, mas sim, e
fundamentalmente, ao fato de que elas sustentam (e querem seguir sustentando) formas sociais e culturais cujo objetivo econmico predominante no a
produo de bens em funo do valor de troca, mas sim do valor de uso. Em
outras palavras, trata-se de povos cujo objetivo principal no a produo e o
intercmbio comercial, mas sim a defesa de formas de produo e distribuio
de bens materiais a partir das necessidades scio-comunitrias (e no da valorizao do capital, ou seja, da obteno do lucro). Essas formas se baseiam em
princpios e valores (como a reciprocidade e a redistribuio) que expressam
formas de conceber a articulao dos indivduos e da sociedade de maneira
muito diferente das sociedades capitalistas liberais.

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Certamente, tais formas de produo e distribuio dos povos indgenas podem ter se alterado em diferentes graus de acordo com a influncia
exercida, em cada caso concreto, pela expanso da economia de mercado e
do capital multinacionais sobre suas formas de vida. O ponto que se trata
de coletividades que sustentam, material e idealmente, valores sociais e morais distintos dos valores do liberalismo.
Essas diferenas historicoeconmicas entre os povos indgenas e os
povos de tipo europeu ocidental sugerem formas de pluralismo tnico ou
nacional essencialmente distintas. Nos pases onde as coletividades tnicas
oprimidas tm se integrado economia capitalista e liberalizado suas culturas (convertendo-se em comunidades tnicas liberais), o reconhecimento da diversidade tnica compreende basicamente um compromisso com o
pluralismo lingustico e cultural. Por isso, no existe um desafio tradio liberal
em si, mas sim o apelo a ela, como um princpio, com vistas a reivindicaes
prprias. E por isso que as suas queixas podem ser compatveis com uma
viso liberal da diferena ( maneira, por exemplo, de W. Kymlicka). Em
suma, o que se faz, nesse caso, apelar perspectiva do Estado neutro
e puramente procedimental, que ganhou fora em certas verses liberais
desenvolvidas no ltimo tero do sculo XX (Rawls, Dworkin, etc.), agregando um compromisso com o respeito pela pluralidade das vises metafsicas
presentes na sociedade.
Em contraste, nos pases onde as coletividades tnicas oprimidas
sustentam formas sociais e culturais no-capitalistas e no-liberais, trazendoas na base de suas demandas, o reconhecimento da diversidade tnica compreenderia um compromisso muito mais profundo com um pluralismo econmico, jurdico, cultural, lingustico e poltico. O motivo disso reside precisamente no fato de as reivindicaes essenciais dos povos indgenas implicam,
sim, em um desafio aberto aos princpios e valores que conformam a tradio liberal. Em
suas demandas e lutas, elas incluem o fundamento de uma viso prpria, no
liberal, daquilo que constitui um ideal de vida. Um exemplo disso o sumak

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kawsay, o bem viver proposto pelas organizaes indgenas no Equador e


na Bolvia como princpio regente para reorganizar as sociedades nacionais
(Dvalos, 2008). O que se destaca nesse conceito indgena o fato de que
ele implica em uma forma distinta de relao com a natureza, a sociedade e
a vida democrtica; e implica na recusa da forma liberal de desenvolvimento
e crescimento econmico. Assim sendo, em relao ao mundo liberal, o indgena pressupe o enfrentamento de duas formas de ver e estar no mundo.
A reside sua transcendncia.
O modelo de Estado que resultaria da adoo jurdica de um ou
outro pluralismo seria diferente em aspectos importantes. Em qualquer um
dos dois casos, a configurao de um Estado pluritnico ou plurinacional
implica no reconhecimento do direito autonomia das coletividades tnicas
que integram o pas e o estabelecimento de um regime de carter autnomo
ou federal. Isso inclui a adoo de novos princpios que caracterizem a nova
estrutura do Estado, como os princpios de unidade, autonomia, solidariedade e igualdade de trato entre as coletividades tnicas e as entidades territoriais
integrantes1.
Mas o pluralismo que est na base das demandas dos povos indgenas teria implicaes de maior alcance, uma vez que as diferenas entre os
povos indgenas e a nacionalidade dominante engendram formas socioeconmicas e culturais distintas. Aqui, as relaes de domnio so estruturais:
a formao social capitalista do pas e os valores e instituies liberais impedem a autorrealizao das formas sociais indgenas. Por isso, nas condies histricas atuais, o pluralismo propalado implica na incluso das formas
sociais, econmicas, polticas e jurdicas prprias dos povos indgenas, bem
como dos valores que definem os princpios de sua viso sobre o ideal da
vida. Trata-se, em suma, de uma viso da pluralidade distinta da anterior (que
1 Com o princpio de solidariedade, busca-se corrigir os desequilbrios ou as desigualdades econmicas
inter-territoriais e impedir o estabelecimento de privilgios econmicos em favor de alguma entidade
territorial autnoma.

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PovoS indgEnAS, ConStituiES E rEforMAS PoltiCAS nA AMriCA lAtinA

tem como base o liberalismo). A pergunta chave se isso seria possvel sob
o marco do capitalismo.
Na Amrica Latina, h dois exemplos de inovaes polticas com
vistas a configurar Estados pluritnicos e plurinacionais: a Nicargua e a Bolvia. Ambos surgem de movimentos populares que buscam transformaes
nacionais.
Na Nicargua, a Constituio de 1987 (reformada em 1995) estabelece como princpios fundamentais da nao: 1) o pluralismo poltico, social
e tnico, reconhecendo o direito dos povos indgenas manterem e desenvolverem sua identidade e cultura; 2) o reconhecimento das distintas formas
de propriedade (pblica, comunitria, cooperativa, associativa e privada); em
especial, reconhecem-se as formas comunais de propriedade da terra dos povos indgenas, alm do desfrute, uso e aproveitamento das guas e bosques
de suas terras comunais; 3) a criao do regime de autonomia para os povos
e as comunidades tnicas da Costa Atlntica, instituindo-se duas regies autnomas que fazem parte da organizao politicoadministrativa do pas; 4) a
eleio e a participao de deputados das regies autnomas na Assemblia
Nacional2. Em suma, trata-se de uma Constituio que institui formalmente
um Estado pluritnico.
A partir desse e de outros instrumentos legais (como o Estatuto
ou Lei de Autonomia), os povos indgenas e suas comunidades tnicas vm
construindo suas instituies autnomas. Mas existem vrios problemas cruciais. Um deles tem a ver com a transferncia das competncias e dos recursos do Estado s regies autnomas. Essa problemtica prpria do processo
de autonomia foi retardada na Nicargua por motivos de ordem politicoeconmica. Desde 1990, quando os conselhos regionais das respectivas regies
2 Alm desses princpios e direitos sobre o regime de autonomia e as formas de propriedade das terras
e dos recursos das comunidades indgenas, estabeleceram-se outros direitos e preceitos sobre: a livreexpresso e preservao de suas lnguas, arte e cultura; a educao inter-cultural em suas lnguas maternas
(art. 121); a participao de deputados das regies autnomas na Assemblia Nacional (art. 132); e a
faculdade de iniciativa de leis pelos conselhos regionais autnomos (art. 140).

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AutonoMiA, EStAdoS PluritniCoS E PlurinACionAiS

autnomas foram eleitos pela primeira vez, a administrao do pas ficou nas
mos de governos neoliberais, opostos a um regime de autonomia. A partir
de ento, a neoliberalizao do Estado e da economia nacional tem repercutido severamente nas regies autnomas. Em lugar de descentralizao
politicoadministrativa e de uma redistribuio de recursos, que so partes
essenciais de todo processo de autonomia, tem-se produzido uma recentralizao do poder e dos recursos naturais. Enquanto isso, a reorganizao da
economia nacional em funo do assim-chamado livre mercado tem propiciado uma nova penetrao e uma colonizao historicamente original do
inconsciente e da natureza (Jameson, 1995: 81). preocupante que vrios
dos membros dos conselhos regionais autnomos, frente aos exguos recursos estatais na regio, tendam a assumir, sem questionamentos, a ideologia
do mercado e do investimento estrangeiro como soluo para os problemas
socioeconmicos das regies, quando ela precisamente a causa da crescente
destruio dos sistemas autctones de produo, distribuio e consumo.
Ao aceitar-se o slogan do mercado, so extraviados os objetivos da luta pela
autonomia, que inclui a autonomia das formas socioeconmicas dos povos
indgenas, que do sustento a todo um sistema cultural. O que consola o
fato de que diversos setores das regies autnomas mantm uma postura
crtica e consistente a respeito desse processo, e sobre a autonomia como
instrumento para alcanarem um futuro melhor.
Um segundo problema, ligado ao anterior, o das condies socioeconmicas das regies autnomas. As grandes necessidades sociais herdadas
de uma histria de despojo e explorao no foram resolvidas; pelo contrrio, a neoliberalizao do pas provocou uma maior pobreza e desigualdade social e inter-regional, incluindo a Costa Atlntica. Alm disso, o capital
multinacional nas regies, longe de melhorar a situao, tem provocado uma
maior depredao de seus recursos naturais.
Houve sucessos significativos nos planos institucional e sociocultural. A autonomia vem favorecendo o dilogo e a tolerncia entre os diversos

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PovoS indgEnAS, ConStituiES E rEforMAS PoltiCAS nA AMriCA lAtinA

grupos socioculturais, bem como a valorizao da diversidade sociotnica do


pas (Frhling, Gonzlez e Buvollen, 2007). O carter pluritnico (miskitos,
sumus, ramas, garfonas, criollos e mestios) das regies autnomas da Costa
Atlntica merece especial ateno pelas inovaes que pressupe em contraste com outras experincias de autonomia. Na Nicargua, a delimitao
territorial das regies no se baseia em uma nica identidade tnica: ela inclui
diversos grupos tnicos, o que significa, por sua vez, o estabelecimento de
direitos iguais independentemente do nmero de seus membros. O fortalecimento da perspectiva pluritnica das regies autnomas (em seus rgos de
governo, nas relaes sociais, polticas, culturais, etc.) uma das preocupaes persistentes.
A experincia do processo de autonomia na Nicargua tem sido uma
referncia central para os movimentos indgenas da Amrica Latina. Recentemente, na Bolvia, os povos indgenas conseguiram unificar diversas foras
sociais e polticas em torno de uma nova concepo sobre a diversidade que
se afirmou em uma Constituio (2007) notavelmente inovadora. A diversidade cultural o eixo fundamental de toda a constituio e a base essencial
do Estado plurinacional comunitrio. Assim, o compromisso com o princpio da diversidade se expressa:
1) Nos atributos do Estado, indicando explicitamente os valores e
os princpios tico-morais prprios de uma sociedade plural,3
incorporando os princpios e valores que normatizam a vida coletiva
de cada comunidade scio-cultural, bem como os que constituiro o
marco geral da nova unidade;
2) Na configurao do sistema de governo, que parte da forma democrtica participativa, representativa e comunitria, com equivalncia de condies entre homens e mulheres;
3 Por exemplo, o artigo 8, inciso II da Constituio, diz: O Estado se sustenta nos valores de unidade, igualdade, incluso, dignidade, liberdade, solidariedade, reciprocidade, respeito, complementaridade,
harmonia, transparncia, equilbrio, equidade social e de gnero na participao, bem-estar comum, responsabilidade, justia social, distribuio e redistribuio dos produtos e bens sociais para o bom viver.

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AutonoMiA, EStAdoS PluritniCoS E PlurinACionAiS

3) Na composio do rgo legislativo, a Assemblia Legislativa


Plurinacional, definindo vrios mecanismos ligados delimitao
de circunscries eleitorais (departamentais, uninominais e especiais
indgenas) para garantir a participao proporcional dos povos e naes indgenas;
4) Na instaurao do pluralismo jurdico, para o qual so criadas
duas instncias: a jurisdio ordinria e a jurisdio indgena, que gozaro de igual hierarquia, alm das competncias jurisdicionais das
entidades territoriais autnomas;
5) Na conformao do Tribunal Constitucional Plurinacional por
magistrados e magistradas que tenham exercido sua profisso nas
jurisdies ordinrias e indgenas, em nmero igual de membros
eleitos pelo critrio de plurinacionalidade;
6) Na criao do Conselho Eleitoral Plurinacional;
7) Na organizao territorial do Estado, com base em um sistema
autnomo de vrios nveis: a autonomia dos departamentos, a autonomia regional, a autonomia municipal e a autonomia de territrios indgenas. Indicam-se em cada caso a composio dos rgos de governo
autnomo e as diversas formas de eleio das autoridades, listando
as competncias e faculdades de cada unidade autnoma;
8) Na estrutura e organizao econmica do Estado, que se baseia
em uma economia social e comunitria; e
9) No estabelecimento dos direitos e das liberdades das pessoas, e
dos direitos coletivos das naes e dos povos indgenas.
Essa a aposta em um modelo de Estado que oferea as condies
favorveis para o desenvolvimento de uma sociedade plural, incluindo as
diversas formas sociais, culturais, polticas e econmicas das coletividades
tnicas. Tanto na experincia da Nicargua como na da Bolvia, as autono-

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PovoS indgEnAS, ConStituiES E rEforMAS PoltiCAS nA AMriCA lAtinA

mias buscam abrir uma brecha no muro da tradio liberal. E esse o motivo
pelo qual o desenvolvimento desse projeto tem encontrado uma inflamada
resistncia nos setores liberais dominantes. Ironicamente, na Bolvia, quis-se
destruir o fundamento de autonomia do projeto plurinacional impulsionado
pelos povos indgenas (aliados a outros setores populares), opondo-se-lhe
um autonomismo que era, ao mesmo tempo, a negao do esprito da
autonomia e um libi para restaurar plenamente o poder oligrquico que foi
erodido nos ltimos anos pelo governo de Evo Morales.

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AutonoMiA, EStAdoS PluritniCoS E PlurinACionAiS

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Povos Indgenas no Brasil:


o desafio da autonomia

Ricardo Verdum
INESC - Instituto de Estudos Socioeconmicos
Brasil

verdum@inesc.org.br

Povos Indgenas no BrasIl: o desafIo da autonomIa

Os povos indgenas tm direito livre determinao.


Em virtude desse direito, determina livremente sua condio
poltica e perseguem livremente seu desenvolvimento
econmico, social e cultural (Declarao da ONU sobre os
Direitos dos Povos Indgenas, Art. 3).
Os povos indgenas tm o direito a conservar e fortalecer
suas prprias instituies polticas, jurdicas, econmicas,
sociais e culturais, mantendo ao mesmo tempo seu direito
de participar plenamente, se assim o desejarem, na vida
poltica, econmica, social e cultural do Estado (Declarao
da ONU sobre os Direitos dos Povos Indgenas, Art. 5).
A populao indgena no Brasil estimada, pela Fundao Nacional
de Sade (Funasa), em cerca de 470 mil pessoas, o equivalente a pouco mais
do que 0,2% da populao total do pas. Cerca de 60% desta populao vive
hoje na regio designada como Amaznia Legal. J o censo demogrfico de
2000, realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),
identificou 734.127 pessoas se auto-identificando como indgena, elevando esse percentual para 0,4% da populao do pas. Essa populao representa uma diversidade lingstica que ultrapassa o nmero de 180 lnguas,
classificadas em 35 famlias lingsticas. Estima-se existir no Brasil um total
de 220 povos indgenas, vrios deles submetidos jurisdio de mais de um
Estado-nao, como o caso dos Guarani (Argentina, Bolvia, Brasil e Paraguai), Yanomami (Brasil e Venezuela), Tukano (Brasil e Colmbia) e Tikuna
(Brasil, Colmbia e Peru). Os indgenas esto presentes em todos os estados
da Federao e seus territrios (terras indgenas, no linguajar jurdico do
estado brasileiro) somam aproximadamente 110,6 milhes de hectares o
equivalente a aproximadamente 13% do territrio nacional e 21% da Amaznia brasileira.

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Povos Indgenas, ConstItuIes e reformas PoltICas na amrICa latIna

No obstante ter passado mais de vinte anos desde quando foi aprovado a atual Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1988), que incluiu um captulo especfico relativo aos direitos dos povos indgenas (Captulo
VIII Dos ndios), o que se percebe hoje que nenhum dos governos que
se sucederam, ao longo desses anos, implementou mudanas significativas
nas prticas e estruturas poltico-administrativas do aparato de Estado, em
particular na direo da transformao do Estado brasileiro num Estado Plurinacional. O respeito ao direito interno de autonomia poltica desses povos
e a reestruturao territorial do Estado no integra nem mesmo a agenda dos
partidos polticos progressistas1.
certo que houve alguns esforos nesse sentido, por exemplo,
quando da concepo e implantao dos distritos sanitrios especiais indgenas (DSEIs). Alguns agentes sociais, indgenas e no indgenas, viram ali a
possibilidade dos DSEIs serem embries de estruturas polticas mais amplas,
para o exerccio do direito autonomia ou ao autogoverno indgena nas
questes relacionadas com seus assuntos internos e locais, e para a gesto
de seus territrios e recursos naturais. Mas a esse esforo seguiram-se movimentos contrrios, que por diferentes perspectivas polticas e interesses
econmicos, desqualificaram ou, at, criminalizaram iniciativas que pudessem caminhar nesse sentido. Quando muito, foi aceito um multiculturalismo
bem comportado, que se ocupa da diversidade enquanto diferena cultural,
dentro de um determinado espao (local, regional, nacional ou internacional), ao mesmo tempo em que repudia ou deixa de lado diferenas econmicas
e sociopolticas. Na prtica, isso se manifesta em polticas que se abrem
diversidade cultural, manifestam um relativismo cultural, ao mesmo tempo

1 A reflexo desenvolvida por Hctor Daz-Polanco (2006a, 2006b), a respeito da dificuldade terica e
poltica da esquerda clssica latinoamericana para tratar a demanda de autonomia dos povos indgena, um
bom ponto de partida para pensar o contexto brasileiro. Ele vai mostrar, por exemplo, que a desconsiderao da dimenso do reconhecimento (da diversidade) acaba fortalecendo teses liberais (ou neoliberais),
contrarias a demarcao das terras indgenas e ao direito desses povos sobre os recursos naturais nelas
existentes.

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Povos Indgenas no BrasIl: o desafIo da autonomIa

em que reforam os mecanismos de controle e domnio do poder do Estado


nacional e os interesses do capitalismo global2 sobre os territrios e os recursos naturais.
Os povos indgenas e a Constituio de 1988
Igual como o ocorrido em outros pases na Amrica Latina, onde
movimentos indgenas se mobilizaram e pressionaram as estruturas de poder dos
Estados, visando conquistar voz e poder de voto na Assemblia Constituinte e nos parlamentos nacionais, como, por exemplo, na Bolvia, Colmbia,
Equador e Venezuela3, no Brasil, em meados dos anos 1980, por ocasio
do processo poltico que resultou no atual texto da Constituio Federal de
1988, tambm houve esforos semelhantes. Em vrios estados da federao, vimos indgenas ingressando em partidos polticos, onde enfrentaram
disputas internas por espao poltico e financiamento de campanha e, pelo
menos, uma dezena participou em 1986 da disputa eleitoral para deputado
constituinte. A Unio das Naes Indgenas (UNI), constituda no incio dessa
dcada, foi um plo de articulao de lideranas indgenas e de organizaes de apoio (Inesc, Cedi, CPI-SP, ABA etc.) e a principal responsvel pela
campanha Povos Indgenas na Constituinte. O Conselho Indigenista Missionrio
(Cimi) teve, igualmente, papel de destaque no processo, apoiando aes do
movimento indgena no Congresso Nacional e nos estados4.
Embora no tenha sido possvel eleger, ao menos, um representante
indgena para o Congresso Nacional, nem conquistado quota especfica de

2 Slajov Zizek (2005) ir chamar esse processo como a nova lgica multicultural do capitalismo multinacional. Essa abertura a diversidade cultural e incorporao de demandas dos movimentos indgenas
pelos Estados se manifestou em vrios pases latino-americanos desde os primeiros anos da dcada de
1990, cf. Bretn (2001, 2005), Guerrero & Ospina (2003), Verdum (2006), Hale (2007).
3 Ver Mars 1996; Bengoa 2000; Van Cott 2004; Montejo 2004; Bello 2004; Daz-Polanco 2005; Dvalos
2005; Clavero 2008; Walsh 2009.
4 Para maiores detalhes ver: CEDI 1987, 1991; Lacerda 2008.

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Povos Indgenas, ConstItuIes e reformas PoltICas na amrICa latIna

representao das naes ou povos indgenas nessa casa legislativa, essa mobilizao deu, no entanto, visibilidade s questes indgenas, extrapolando as
fronteiras dos atores sociais que formam o chamado campo indigenista brasileiro. Tambm possibilitou o apoio de parlamentares de diferentes matizes
incluso de um captulo especfico na atual Constituio Federal, intitulado
Dos ndios, com dois artigos-chave para o futuro das campanhas de defesa e
promoo dos direitos indgenas no pas. Por outro lado, fica evidente que
no se conseguiu ir muito mais alm da definio de direitos especficos, que
no implicam em mudanas polticas substantivas no projeto republicano de
Estado monocultural.
Em relao Constituio de 1969, o texto constitucional de 1988
foi sem sombra de dvida um avano, incorporando outras dimenses de
direito aos povos indgenas, ento denominados de silvcolas5. Nunca
demais lembrar que, em um dos artigos, o de nmero 231, o texto constitucional reconhece aos povos indgenas sua organizao social, costumes,
lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam. No artigo seguinte, o 232, tambm reconhecido
aos indgenas (suas comunidades e organizaes) o direito de ingressar em
juzo em defesa de seus direitos e interesses, podendo contar para isso com o
apoio do Ministrio Pblico em todos os atos do processo.
Isso, no nosso entendimento, significa o reconhecimento da condio multicultural e pluritnica da sociedade brasileira. Mas como isso se transforma em prticas e reformula as estruturas polticas do Estado brasileiro
algo para o qual o texto da nova Constituio no tem respostas para dar.

5 A Emenda Constitucional No. 1, de 17 de outubro de 1969, que modifica o texto constitucional de


1967, estabelece no Artigo 198 que As terras habitadas pelos silvcolas so inalienveis nos termos que
a lei federal determinar, a eles cabendo a sua posse permanente e ficando reconhecido o seu direito ao
usufruto exclusivo das riquezas naturais e de todas as utilidades nelas existentes. Como nas demais
Constituies do perodo republicano (1934, 1937 e 1946), a terra foi o nico item que mereceu ateno
dos legisladores.

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Povos Indgenas no BrasIl: o desafIo da autonomIa

A participao e representao poltica dos povos indgenas nas instncias


de poder legislativo do Estado, o reconhecimento dos seus territrios como
unidades regionais autnomas, onde o povo que ali vive possa exercer suas
formas prprias de governana e justia, e no como meras terras demarcadas como parcelas ou unidades produtivas, so dimenses ausentes do texto
constitucional. Da porque, passados mais de vinte anos desde sua aprovao, no soar estranho ouvir a reclamao de que no foram realizadas mudanas substantivas nas estruturas e nas prticas poltico-administrativas do
Estado brasileiro. Como outras Constituies latino-americanas, foram incorporadas a diversidade tnica e os direitos especficos no novo texto constitucional, sem tocar nas estruturas polticas de poder e dominao. Tambm
ficou de fora, invisibilizada nas polticas pblicas especficas, a parcela da
populao indgena que vive hoje em centros urbanos.
Se partirmos do pressuposto de que efetivar a cidadania indgena nos
termos propostos pela Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT, 1989) e pela Declarao da ONU sobre os Direitos dos Povos
Indgenas (2007) significa o reconhecimento jurdico e efetivo dos direitos
polticos e sociais dos povos indgenas, que inclui (a) autonomia de deciso;
(b) autogoverno e controle sobre os territrios e os recursos naturais neles
existentes; (c) direito a representao poltica nas instncias de poder legislativo do Estado; e (e) protagonismo na formulao e controle sobre as
chamadas polticas pblicas dos Estados em que esto inseridos por fora
do processo de colonizao iniciado na regio no final do sculo XV, no
Brasil ainda nos encontramos distantes disso ser efetivado. No obstante as
tentativas de abrandar a natureza integracionista da legislao e da relao estabelecida com os povos indgenas, ainda muito presente e atuante o velho
vcio tutelar do Estado colonialista brasileiro6.

6 Ver Gaiger 1991; Verdum 2006b.

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Povos Indgenas, ConstItuIes e reformas PoltICas na amrICa latIna

Ps-1988
As mudanas morfolgicas e gerenciais desencadeadas no Brasil nos
primeiros anos da dcada de 1990 se implicaram num maior acesso dos
indivduos aos servios prestados pelo Estado nos distintos setores ou
polticas governamentais (sade, educao escolar, assistncia social, apoio
tcnico e financeiro a produo etc.) muito pouco contriburam para que
superssemos a matriz colonialista na relao com os povos indgenas. Antes, cresce a suspeita de que, o que vem se processando, so transformaes
na tecnologia e nas tcnicas de dominao e de domesticao da insatisfao
indgena, que de maneira alguma pretende atacar as assimetrias e promover
relaes eqitativas:
Por isso, vrios autores advertem que por trs das novas polticas latino-americanas de reconhecimento e incluso, joga uma nova lgica cultural do capitalismo
global, uma lgica que tenta controlar e harmonizar a oposio com a pretenso
de eventualmente integrar aos povos indgenas e negros dentro do mercado (Catherine Walsh, 2002: 25).
Em relao aos territrios indgenas, mesmo quando reconhecidos
formalmente pelo Estado brasileiro, persiste a idia de que so reservas de
recursos naturais a serem incorporados no circuito econmico de mercado
quando necessrio7. Em ltima instncia, as demandas indgenas por controle territorial e participao poltica so vistas sob a tica da segurana nacional.
Exemplo disso so as 19 salvaguardas estabelecidas pelo Supremo Tribunal Federal (STF) ao caso da Terra Indgena Raposa/ Serra do Sol (RSS), que

7 Depois de passar por vrios ciclos produtivos (monocultivo agrcola, extrativismo madeireiro etc.), com
a anuncia ou implementado diretamente pelo Servio de Proteo ao ndio (SPI) e por sua substituta, a
Fundao Nacional do ndio (Funai), aos povos indgenas vem sendo ofertada uma nova oportunidade
para se desenvolverem: o mercado dos servios ambientais.

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Povos Indgenas no BrasIl: o desafIo da autonomIa

implicam numa srie de limitaes autodeterminao dos povos indgenas


que ali vivem e s futuras demarcaes dos territrios indgenas8.
No Brasil, o que hoje chamamos de indigenismo nasceu de uma prtica
de conhecimento e de ao poltico-administrativa chamada de tradio sertanista. Ela se constitui como tal no incio do sculo XX, como parte da poltica
republicana de integrao nacional. Nos anos 1950, o indigenismo brasileiro
passar a interagir com outras tradies indigenistas em ao no continente
americano, quando o indigenismo adotado como ideologia por agncias do
Sistema Naes Unidas e da Organizao dos Estados Americanos 9.
Embora distinto do mexicano, o indigenismo brasileiro nasceu com a
mesma grave e insolvel contradio interna: postula o relativismo cultural, ao
mesmo tempo em que ambiciona a meta de incluir aos ndios na sociedade
nacional. Temos aqui, como no caso mexicanos analisado por Hctor DazPolanco (1991), um discurso ideolgico relativista encobrindo uma prtica
integracionista. Separam-se os aspectos positivos das culturas indgenas
daqueles que devem desaparecer, ou porque so contrrios ao bom andar
do processo de integrao nacional e do progresso, ou porque so inteis necessria adaptao individual e coletiva dos indgenas na economia
de mercado.
Ao processo constituinte de 1986-1988 seguiu-se um perodo de
efervescncia organizativa no meio indgena, seja na defesa de uma indianidade genrica, seja de grupos indgenas especficos, como os Kayap e os
Tukano, por exemplo. Contribui para isso o apoio dado pela ajuda financeira
e assessoria da Igreja Catlica, da cooperao internacional oficial (governamentais e multilaterais) e de organizaes civis (ONGs) nacionais e internacionais. H casos de organizaes criadas com a pretenso de representar
politicamente os indgenas diante do Estado; outras, com a finalidade de
8 Maiores detalhes do caso RSS ver: www.socioambiental.org/inst/esp/raposa/?q=noticias
9 Ver Gagliari 1989; Favre 1998; Verdum 2006.

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Povos Indgenas, ConstItuIes e reformas PoltICas na amrICa latIna

receber recursos financeiros para desenvolver aes de interesse da comunidade que supostamente representariam. H tambm organizaes hbridas,
com atuao em ambas as frentes de ao.
O reconhecimento formal do direito organizao e representao prpria dos indgenas, expresso na Constituio de 1988, representou
o impulso definitivo para o processo de auto-organizao desses povos, o
surgimento e a multiplicao de organizaes indgenas pelo pas afora e sua
articulao em redes regionais, nacionais e inclusive transfronteirias. Um
ano depois de promulgada a nova Constituio brasileira, foi criada a Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira (COIAB), que
nasceu com enfoque regional e identidade indgena transcomunitria. Com
sede em Manaus (AM), congrega hoje mais de uma centena de organizaes
locais e sub-regionais 10.
Nos anos noventa tambm cresceu no Brasil, como em outros pases na Amrica Latina, a atuao das chamadas agncia de cooperao internacional para o desenvolvimento - de pases como Gr-Bretanha e Alemanha, ou agncias multilaterais como o Banco Mundial (BM), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e as agncias do Sistema Naes
Unidas (UNESCO, OIT, OMS, PNUD etc.) - na poltica indigenista oficial
ou diretamente junto as organizaes indgenas. Faz lembrar os anos 1940 e
1950, quando vrias agencias internacionais, como a OIT, atuavam na disseminao de idias e na organizao de um sistema indigenista de abrangncia continental. Como naquele perodo, essas instituies passaram a atuar
no somente como agentes financeiros e de assistncia tcnica, mas tambm
como agentes polticos, influindo na definio das polticas setoriais e como
um aliado do movimento indgena no sentido da flexibilizao dos mecanismos de tutela e controle governamental. 11.
10 Ver Ricardo 1996; Albert 1997, 1998, 2001; Athias 2002.
11 Sobre o papel e as estratgias da cooperao internacional em relao aos povos indgenas na Amrica
Latina, em particular no Brasil e no Equador, ver Breton 2001; Verdum 2006.

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INStItuto dE EStudoS SoCIoECoNmICoS INESC

Povos Indgenas no BrasIl: o desafIo da autonomIa

A hegemonia poltica, ideolgica e administrativa da FUNAI sobre


a gesto oficial da populao e dos territrios e recursos naturais indgenas estendeu-se at 1991, quando algumas das suas funes passaram a ser
gradativamente compartilhadas ou mesmo repassadas para outros rgo da
administrao pblica federal. Por intermdio dos Decretos No. 23, 24, 25 e
26, de 4 de fevereiro de 1991, durante a presidncia de Fernando Collor de
Mello, foram repassadas, respectivamente para os Ministrios da Sade, do
Meio Ambiente, da Agricultura e da Educao, as aes da poltica de assistncia ao ndio que estavam, at ento, na responsabilidade da FUNAI executar, ou conceder terceiros a co-responsabilidade pela implementao 12.
Nesse contexto, a promoo do chamado etnodesenvolvimento foi concebida como capaz de romper com o ciclo vicioso de dependncia de recursos para novos projetos e como estratgia de desenvolvimento scioeconmico-cultural destas populaes segundo as especificidades prprias.
importante ter a clareza de que estamos tratando de expresses-artefatos
culturais e polticos que, em decorrncia dessa natureza, esto sujeitas a serem acionadas na construo de narrativas e projetos de uso dos territrios
indgenas e dos recursos naturais ai existentes (ver Ribeiro 1992, 2005). Esse
o caso, por exemplo, da polmica e polissmica noo de etnodesenvolvimento, que ao longo dos ltimos vinte anos veio adquirindo uma crescente
importncia na retrica indigenista latino-americana (e na brasileira tambm),
caracterizando o que Hctor Daz-Polanco (1991) e Victor Bretn (2001)
denominaram de indigenismo etnofgico.
Nesse mesmo ano, 1991, dado incio no mbito do Poder Executivo discusses visando promover uma reviso do Estatuto do ndio (Lei
6001/73). Foi constituda ento uma comisso interministerial para esse fim,
que passou a ser coordenada pela FUNAI na gesto de Sydney Possuelo.
Tendo por referncia e motivao jurdica a Constituio Federal recm
12 Ver Barroso-Hoffman et al. 2004; Ricardo 1996, 2000; Souza Lima & Barroso-Hoffman 2002;
Verdum 2003, 2005a, 2005b, 2008.

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Povos Indgenas, ConstItuIes e reformas PoltICas na amrICa latIna

promulgada, e como estmulo poltico a realizao no Brasil da Conferncia


das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (a RIO92),
se sucederam nesse ano reunies pblicas, algumas abertas participao
de organizaes no-governamentais e especialistas Conselho Indigenista
Missionrio, Associao Brasileira de Antropologia, Ncleo de Direitos Indgenas (NDI) e outras. Em junho de 1991, organizaes e lideranas indgenas
(entre elas a COIAB, UNI-AC e Comisso Indgena Leste-Nordeste), depois
de analisar a proposta de Estatuto elaborada por uma Comisso Interministerial do Governo Federal, apresentam as suas propostas para o novo Estatuto.
Pelo menos trs projetos de lei foram encaminhados ao Congresso
Nacional, que formou uma Comisso Especial para analisar as propostas
encaminhadas e emitir parecer. Alm da proposta elaborada pela Comisso
Interministerial (PL 2160), o NDI (PL 2057) e o CIMI (PL 2619) encaminharam suas respectivas propostas de projeto de lei. A Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira (COIAB) e outras organizaes
e lideranas indgenas tambm apresentaram em abril de 1992, depois de
analisar as trs propostas encaminhadas ao Poder Legislativo, um conjunto
de propostas para serem analisadas pela Comisso Especial.
Demorou quase trs anos para a Comisso Especial, em 1994 (depois de inmeras reunies, verses, emendas, negociaes etc.) votar o texto
definitivo do Estatuto das Sociedades Indgenas, conciliando as diferentes vises e interesses em jogo13. Por iniciativa do Poder Executivo, a tramitao
do projeto de lei (PL 2.057/91) do novo Estatuto foi paralisada na Cmara.
Antes mesmo da posse do presidente Fernando Henrique Cardoso, em fins
de 1994, o ento deputado federal Arthur da Tvola, lder do PSDB na Cmara, apresentou em nome do novo governo recurso suspendendo a tramitao do projeto, justificando a necessidade do novo governo formar um
juzo sobre to polmico projeto. Esse ato acabou criando um estado de
desconfiana e de insatisfao com o novo governo, tendo gerado protestos
13 Ver Santilli 1996; Arajo e Leito 2002.

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Povos Indgenas no BrasIl: o desafIo da autonomIa

de organizaes indgenas e de apoio, antes mesmo de o presidente Fernando Henrique Cardoso tomar posse do cargo em 1 de janeiro de 199514.
Quase quatorze anos depois, no segundo mandato do presidente
Lula da Silva, o governo federal retoma o processo de elaborao de um
novo Estatuto, contendo os direitos e deveres dos povos indgenas no mbito
do Estado brasileiro. Essa retomada acontece no mbito da Comisso Nacional
de Poltica Indigenista (CNPI), instituda pelo por meio de decreto presidencial
assinado em 22 de maro de 2006, vinculada administrativamente ao Ministrio da Justia. A CNPI composta por 12 integrantes do Governo Federal,
20 indgenas de diferentes partes do pas e dois representantes de entidades
no governamentais.
Tendo por base o documento elaborado pelo Deputado Federal Luciano Pizzatto, chamado Substitutivo ao PL 2.057/91, e aprovado na Comisso Especial da Cmara dos Deputados em 1994, foi realizado ao longo
do segundo semestre de 2008 dez encontros regionais. Esses encontros foram patrocinados e organizados pelo Governo Federal, e contou com o apoio
poltico de organizaes indgenas como COIAB, APOINME, ARPIN-SUL
e assessoramento tcnico do CIMI, sob o argumento de que existem possibilidades de avano na relao com o Estado brasileiro. Participaram dos
encontros cerca de mil indgenas, onde ao tal substitutivo foram feitas
sugestes de mudanas, excluses e acrscimos pelos participantes. Durante
o denominado Acampamento Terra Livre, assemblia indgena realizada anualmente desde 2004, em Braslia, realizada neste ano de 2009 entre os dias 4 e
8 de maio, uma verso preliminar, aprovada no mbito da CNPI poucos dias
antes, foi distribuda aos participantes e discutida em suas linhas bsicas. Na
ocasio, foi lanada oficialmente a criao de uma organizao indgena de
representao nacional, a Articulao dos Povos Indgenas do Brasil (APIB).

14 Em maro de 2000 o Governo Federal apresenta nova proposta de Estatuto por intermdio do deputado federal Luciano Pizzatto (PFL-PR), que foi duramente criticado pelo movimento indgena e entidades
de apoio e pela bancada de oposio ao governo no Congresso Nacional. Ver Oliveira Pankararu 2006.

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Povos Indgenas, ConstItuIes e reformas PoltICas na amrICa latIna

Uma anlise em profundidade desse processo ainda esta por ser feito.
H vrias avaliaes dos encontros que convergem para um ponto preocupante: que o roteiro com questes orientadoras da dinmica dos encontros teria
induzido seus participantes a considerar como um pressuposto, ou pior, um
fato consumado, uma necessidade a explorao de recursos minerais e hdricos nos territrios indgenas. O fato que hoje h um documento, chamado
Estatuto dos Povos Indgenas, questionvel em vrios aspectos, que est prestes
a ser encaminhado ao Congresso Nacional como emenda ao Substitutivo
ao PL 2.057/91. Mas o risco de continusmos com o projeto integracionista
desenhado e implementado a partir da primeira metade do sculo passado
forte. Mais ainda, quando constatamos que noes operacionais do tipo incluso
produtiva, como contraponto a outra noo no menos problemtica quando
aplicada para interpretar a condio dos povos indgenas no Brasil, a noo de
pobreza, vm informando e formatando polticas e aes de justia social de
diferentes setores do indigenismo oficial. Ou pior, dado o perfil poltico predominante no Congresso Nacional brasileiro na atualidade, o debate e o jogo
de foras ali ocorrido resultar num texto onde predomine uma viso liberal,
mais radical no plano socioeconmico, que induza os indgenas a adotar os
princpios da livre competio, do lucro e da propriedade privada no trato com
os seus territrios e recursos (naturais, culturais etc.).
Consideraes finais
Apesar das limitaes conceituais, epistemolgicas, demogrficas,
organizativas e, principalmente, polticas que hoje se evidencia para a formulao e implementao de uma estratgia de refundao do Estado brasileiro, que insiste em ser monocultural, a partir da idia de autodeterminao e
autonomia territorial indgena, entendemos ser necessrio, ao menos, tentar
retomar o fio da meada do debate sobre a participao poltica dos povos indgenas nas instncias de poder Legislativo brasileiro. Digo retomar porque,
ao longo dos anos 1990, esse assunto ficou relativamente submerso, enco-

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Povos Indgenas no BrasIl: o desafIo da autonomIa

berto por tantas outras prioridades. Entre 2002 e 2004, o tema quotas
para representes indgenas nos Legislativos estadual e federal e a constituio
de um parlamento indgena chegou a ser debatido em reunies e encontros
regionais do movimento indgena, para gradativamente ser sobreposto por
novas urgncias. A demarcao e regularizao dos territrios; a criao de
um subsistema de educao escolar; a estruturao um subsistema de servios de sade tambm especfico; a elaborao de um novo estatuto dos
povos indgenas; a institucionalizao do associativismo indgena e de organizaes de representao; e a criao de mecanismos de apoio financeiro
aos projetos de desenvolvimento local, vem ocupando desde os anos 1990
o movimento indgena e setores da sociedade civil organizada solidria. Isso tudo
concomitante com uma ao de resistncia frente a presses contrrias no
Congresso Nacional, nas burocracias setoriais do Poder Executivo federal,
em nvel local etc.
Um parlamentar indgena na Cmara Federal em 2011 pode fazer a
diferena, pode abrir novas perspectivas de interlocuo com o Estado brasileiro. Desde 2005, um conjunto de organizaes, movimentos, articulaes,
redes e fruns da sociedade civil vm debatendo e formulando propostas
para uma reforma poltica do Estado brasileiro. Uma proposta que no se
restrinjisse ao sistema eleitoral, mas, sim, ao conjunto dos processos decisrios do sistema de poder institudo no pas. Entre as inmeras propostas
contidas no documento, intitulado Plataforma dos Movimentos Sociais para a Reforma do Sistema Poltico no Brasil, resultado de quase quatro anos de debates,
aparece uma que aponta para a necessidade de criao de mecanismos legais
que garantam a representao direta dos povos indgenas nas eleies proporcionais no pas, a exemplo de pases como Venezuela e Colmbia. Isso
implicaria na criao de um sistema prprio de escolha, que no passaria pelo
sistema partidrio hoje existente.
Isso me faz lembrar de Gersem Luciano, do povo indgena Baniwa,
povo que habita na regio de fronteira entre o Brasil e a Colmbia. Em uma

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Povos Indgenas, ConstItuIes e reformas PoltICas na amrICa latIna

publicao por ns organizada em 2004 ele apresentou uma proposta de parlamento indgena. Na sua viso, esse parlamento seria um espao de articulao dos movimentos etnopolticos indgena em nvel nacional, uma instncia
de referncia prpria dos povos indgenas, na qual estariam representadas suas
legtimas aspiraes. Na sua viso, ela poderia muito bem ser parte de um novo
modelo de relacionamento institucional dos povos indgenas com o Estado e a
sociedade no-indgena no Brasil: um Estado Plurinacional.
Faz lembrar tambm do processo de discusso sobre alternativas
de fortalecimento da participao indgena em instncias legislativas do Estado nacional, desencadeado pelo Inesc em 2001, em parceria com a Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira (COIAB), a
Articulao dos Povos e Organizaes Indgenas do Nordeste, Minas Gerais
e Esprito Santo (APOINME) e outras lideranas e organizaes indgenas
e de apoio. A partir dessas discusses, foi realizado em Braslia, em 18 e 19
de novembro de 2002, o Seminrio Internacional ndios e Parlamentos, que foi
seguido por reunies e encontros regionais no Sul, Nordeste e Norte do pas
entre os anos de 2003 e 2005.
Chego ao final deste texto com a sensao de que estamos frente
a um grande desafio. Ser necessria muita criatividade, muita vontade de
inovao e disposio para enfrentar os entraves administrativos, polticos e
culturais que freqentemente se interpem ao avano da democracia participativa no Brasil, principalmente quando se refere aos povos indgenas. Neste
momento, em que se retoma no mbito do Congresso Nacional a discusso
sobre a necessidade de uma legislao especfica, em substituio ao j, h
muito, obsoleto Estatuto do ndio de 1973; em que se tenta conceber frmulas alternativas ao instituto da tutela; quando o movimento indgena brasileiro busca se fortalecer e articular alianas com outros movimentos sociais,
visando transio para uma sociedade onde a plurietnicidade e a interculturalidade estejam na raiz das suas instituies, acreditamos que o contedo desta
publicao aportar contribuies positivas.

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Povos Indgenas no BrasIl: o desafIo da autonomIa

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Povos Indgenas, ConstItuIes e reformas PoltICas na amrICa latIna

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O Estado Plurinacional
e Intercultural na Constituio
Equatoriana de 2008

Agustn Grijalva
Universidad Andina Simn Bolivar
Equador

agustin@uasb.edu.ec

O EstAdO PlurInACIOnAl
E IntErCulturAl nA COnstItuIO EquAtOrIAnA dE 2008

O presente artigo analisa a projeo constitucional das mudanas


introduzidas na Constituio equatoriana de 2008, que estabelece um Estado
plurinacional e intercultural, em relao Constituio de 1998, que estabelecia um Estado pluricultural e multitnico. Ainda que a anlise aborde,
de forma geral, vrias temticas que esses princpios constitucionais cruzam
transversalmente, a nfase colocada nos direitos coletivos e, especificamente, na administrao da justia indgena. A primeira parte do artigo explora
os elementos conceituais de um constitucionalismo plurinacional. A segunda
parte se refere especificamente ao caso equatoriano.
1. Constitucionalismo plurinacional e intercultural
A diversidade cultural , sem dvida, um dos desafios centrais com
que se depara o constitucionalismo atual. Tal desafio se deve a dois problemas tericos e prticos, que advm da coexistncia entre grupos humanos
com diversas culturas no territrio de um mesmo Estado. Essa coexistncia questiona certas vises de conceitos centrais, como nao, cidadania ou
igualdade, conceitos estes que foram pensados sob o marco dos projetos de
Estados nacionais,1 que desconsideravam os povos indgenas, seja ignorando-os ou pretendendo integr-los a uma cultura nacional homognea.
A diversidade cultural no apenas um questionamento externo ao
sistema de direitos que uma Constituio estabelece, mas sim que se assenta
fortemente sobre vrios desses mesmos direitos. Assim, e inclusive em algumas constituies europias, que no reconhecem os direitos coletivos de
identidade cultural das minorias, e para as quais todos os direitos constitucionais so individuais, o direito a liberdade religiosa dos imigrantes e o seu
contexto comunitrio tm levado confrontao com essa questo, como
1 A discusso desses temas tem aflorado at mesmo na Europa, bero do prprio conceito de Estado
nacional, inclusive em pases como Alemanha, onde a unidade e a homogeneidade tm marcado o pensamento poltico de um importante setor de constitucionalistas.

InStItUto de eStUdoS SocIoeconmIcoS IneSc

115

POvOs IndGEnAs, COnstItuIEs E rEfOrmAs POltICAs nA AmrICA lAtInA

aconteceu, por exemplo, na Alemanha com o Tribunal Constitucional e a


sua jurisprudncia2.
Por outro lado, Estados como Sua, Blgica, Canad, Bolvia e, em
um sentido mais limitado, Espanha3, reconhecem sua plurinacionalidade.
Com efeito, a discusso sobre plurinacionalidade est acontecendo no presente tambm na sia e na frica, evidenciando o forte questionamento
poltico e terico da concepo liberal de uma s nao como realidade coincidente com um s Estado, e sugerindo diante dela a coexistncia democrtica de vrias naes ou nacionalidades sob o marco de um mesmo Estado4.
Para o constitucionalismo latinoamericano, a diversidade cultural
implica em um desafio ainda maior, dotado de conotaes prprias. Sob
a presso dos movimentos indgenas e em um esforo de legitimao que
problematiza o seu indubitvel estigma neocolonial, vrios Estados latinoamericanos tm constitucionalizado, em meio a vrias frmulas, o direito
diversidade cultural e identidade. Tal reconhecimento tem includo expresses culturais centrais dos povos indgenas, como seus idiomas, territrios e
sistemas de autoridade e normativos.
O Equador, em particular, um caso interessante no contexto latinoamericano, pois desde 1998 evidencia um importante desenvolvimento no
reconhecimento da diversidade cultural no nvel constitucional formal. Esse
desenvolvimento, no entanto, no tem se expressado de forma proporcional
nas polticas pblicas, na legislao e na jurisprudncia. A Constituio de
1998 afirmou um amplo catlogo de direitos coletivos dos povos indgenas.
Porm, no se chegou a ditar quase nenhuma normativa legal a seu respeito,

2 Veja Erhard e Dieter (2007).


3 A Constituio espanhola no reconhece o carter plurinacional do Estado, mas seu artigo 2 inclui uma
frmula a esse respeito ao reconhecer e garantir o direito autonomia das nacionalidades que integram
a Espanha.
4 Veja Sousa Santos (2007: 17 18).

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O EstAdO PlurInACIOnAl
E IntErCulturAl nA COnstItuIO EquAtOrIAnA dE 2008

o Tribunal Constitucional gerou uma magra jurisprudncia e a maioria das instituies pblicas atuou como se tal normativa constitucional no existisse5.
O constitucionalismo plurinacional ou deve ser um tipo de constitucionalismo novo, baseado em relaes interculturais igualitrias que redefinam
e reinterpretem os direitos constitucionais, reestruturando a institucionalidade advinda do Estado nacional. O Estado plurinacional no ou no deve
reduzir-se a uma Constituio que inclua um reconhecimento puramente
culturalista, s vezes apenas formal, por parte de um Estado, na verdade instrumentalizado para o domnio de povos com culturas distintas, mas sim um
sistema de foros de deliberao intercultural autenticamente democrtica.
Aquilo que James Tully tem chamado de constitucionalismo moderno6,
isto , o constitucionalismo liberal clssico baseado na igualdade formal perante a lei, no Estado nacional centralizado e na cidadania culturalmente homognea7, tem sido questionado em mltiplos aspectos pelo desenvolvimento histrico e conceitual do prprio constitucionalismo.
Um primeiro questionamento do constitucionalismo moderno aflorou com o surgimento do Estado social e suas implicaes: os direitos sociais
e a concepo material do princpio de igualdade. O Estado social implicou
no reconhecimento explcito das diferenas, visando a alcanar uma igualdade mais real; implicou na visualizao de sujeitos de direito distintos dos
indivduos, e de direitos distintos dos individuais8. Com o Estado social, os
5 Duas importantes excees a essa falta de efetividade das normas constitucionais tm sido os programas interculturais em sade e educao, ainda que seja discutvel a contribuio da Constituio de 1998
a esses processos.
6 Tully (1997). Veja tambm Sousa Santos, op. cit.
7 Uma anlise jurdica interessante sobre a crise atual da cidadania como homogeneidade, e seu atual
desenvolvimento como direito diferena, pode ser encontrada em Salazar Bentez, Octavio, El Derecho a la Identidad Cultural como Elemento Esencial de una Ciudadana Compleja em Ruiz-Rico,
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8 Abramovich e Courtis (2002: 15-47).

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grupos e os indivduos concretos comearam a exigir do Estado aes positivas para alcanarem uma igualdade real, o que contrasta com os indivduos
abstratos e com o Estado limitado ao deixai fazer, deixai passar prprio do
constitucionalismo liberal clssico.
Um segundo questionamento proveio das realidades sobre federalismo, formas descentralizadas de Estado e integrao entre Estados. O
federalismo significa a institucionalizao da coexistncia de mltiplas jurisdies, mltiplas normativas e mltiplas identidades em um mesmo Estado;
nesse sentido, constitui uma limitao centralizao e homogeneizao
do poder estatal central. Essa mesma orientao, de forma mais moderada,
caracteriza os processos de descentralizao e autonomia. Por outro lado,
tambm a integrao dos Estados e a subsequente relativizao de sua soberania nacional tm tido um efeito equivalente.
O Estado plurinacional e intercultural marca um passo a mais nesse processo. Como o Estado social e o Estado federal, descentralizado ou integrado, o Estado plurinacional e intercultural no implica necessariamente na
secesso, mas sim em sua transformao estrutural. O constitucionalismo
plurinacional s pode ser profundamente intercultural, uma vez que a ele
corresponde constituir-se no mbito de relao igual e respeitosa de distintos
povos e culturas, a fim de manter as diferenas legtimas, e eliminar ou,
ao menos, diminuir as ilegtimas, mantendo a unidade como garantia da
diversidade9.
O desenvolvimento do Estado plurinacional e intercultural, no entanto,
no tem sido livre de tenses, contradies, retrocessos e paradoxos. De
fato, uma verso ou fase sua, que passou a ser denominada de Estado multicultural, caracterizada pela integrao formal de dimenses tnicas e culturais
nos textos constitucionais. Trata-se de um reconhecimento culturalista que
9 Sobre isso, so sugestivas as palavras de Alain Touraine (2000), que identifica na democracia cultural essa
nova verso de igualdade como mbito que torna possvel a diferena entre indivduos e entre povos:
no extremo oposto de todo princpio universal que se deve buscar um princpio de igualdade, na vontade
e no esforo de cada um por ser diferente de todos os demais, por criar-se uma vida particular.

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subtrai as condies polticas e econmicas concretas dos povos e nacionalidades indgenas. Essa subtrao leva o Estado multicultural a uma contradio, uma vez que nega, ou, ao menos, subvalora as prprias condies de
existncia dos povos cujas culturas busca defender e promover10.
Frente a essas limitaes do multiculturalismo, as propostas de interculturalidade e plurinacionalidade surgem como uma crtica e uma renovao.
Esse constitucionalismo s pode ser algo dialgico, concretizante e garantista.
Ele dialgico porque requer a comunicao e a deliberao permanentes para se familiarizar com o entendimento do outro, do diferente.
O nvel constitucional, no que diz respeito aos direitos das nacionalidades e
povos indgenas, deve operar em termos interculturais. Assim, por exemplo,
os tribunais constitucionais, os parlamentos, as instituies pblicas, incluindo as de defesa dos direitos humanos, devem se converter em verdadeiros
foros interculturais, fundamentos e expresses institucionais slidas da unidade real de um pas, e no de sua unificao com base na opresso e na
discriminao.
Ele concretizante porque deve buscar solues especficas e, ao
mesmo tempo, consistentes para situaes individuais e complexas. Por sua
vez, tais solues devem derivar em decises generalizveis para situaes
comparveis. Para alcanar esse encontro entre a norma e a realidade social
e cultural, a interpretao constitucional deve ser, ela mesma, intercultural e
interdisciplinar. O intrprete constitucional deve recorrer a um dilogo que
lhe permita entender o ponto de vista de uma cultura distinta, e, para isso,
deve escutar os envolvidos enquanto se vale dos conceitos e da indagao
emprica das cincias sociais, em especial da Antropologia Jurdica. Nesse
sentido, tambm h o dilogo de saberes.
Um exemplo de tal situao o do devido processo. Ainda que esta
seja uma noo jurdica, no pode ser entendida de forma idntica em qual10 Para uma anlise desse tpico nas constituies dos pases andinos, veja Raquel Yrigoyen Fajardo
(2004).

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quer cultura. Um povo indgena pode ter um devido processo muito distinto
daquele da cultura hegemnica e assegurar, igualmente, o direito de defesa e
a indagao sobre a verdade. Outro exemplo o do direito igualdade entre
homens e mulheres, que deve ser entendido sempre em cada contexto cultural. E assim tambm acontece com noes como a do trato cruel, desumano
e degradante, a exemplo do que evidenciou a jurisprudncia constitucional
colombiana sobre a matria.
Ele garantista porque essas solues que surgem da deliberao
em torno de problemas e solues concretas devem ter como marco a compresso e vigncia intercultural dos valores constitucionais institucionalizados nos direitos humanos.
Como consequncia, os direitos constitucionais s podem ser entendidos como inerentemente complementares e de igual hierarquia. Direitos
constitucionais como os de identidade individual e livre desenvolvimento da
personalidade, religio, conscincia ou expresso adquirem uma nova dimenso, posto que os indivduos includos s podem exercer tais direitos em relao ao prprio direito e prpria cultura, que operam como suas condies
prvias. Por sua vez, esse direito prpria cultura no pode ser absolutizado ao
ponto de desconhecer os mnimos ou ncleos essenciais interculturalmente
definidos dos demais direitos constitucionais. Em outras palavras, o direito
identidade e diferena cultural deve estar inserido no marco dos direitos
humanos medida que este vo sendo definidos pelo Estado plurinacional.
Ainda que sejam diferentes, essas trs caractersticas se complementam e se demandam reciprocamente entre si, pois no h dilogo intercultural
em abstrato, e sim direitos que criam as condies de igualdade e respeito
que todo dilogo e, ainda mais, um dilogo intercultural requer.

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2. Plurinacionalidade e interculturalidade no Equador


2.1 A Constituio de 1998
A Constituio equatoriana de 1998 definia o Estado equatoriano
como pluricultural e multitnico. Ainda que essa frmula pudesse ser vista como culturalista e esttica frente nfase mais poltica e de interao
cultural da Constituio de 2008 que declarou um Estado plurinacional e
intercultural , o certo que a Constituio de 1998 estabelecia tambm um
amplo catlogo de direitos coletivos e diversas referncias s culturas indgenas em matrias como idiomas, sade ou educao. Esses direitos e essas
referncias so aumentados e enriquecidos pela Constituio de 2008.
A partir da Constituio de 1998, diversas leis deveriam ser criadas,
por exemplo, regulamentando o uso oficial dos idiomas indgenas, a coordenao das jurisdies indgenas com a estatal, a educao e a sade intercultural e a regulamentao das jurisdies territoriais indgenas. No entanto, esses
desenvolvimentos foram muito limitados. A pergunta que surge de imediato : por que a Constituio de 1998, com suas importantes ferramentas
normativas para o desenvolvimento da diversidade cultural, no significou
um desenvolvimento institucional correspondente? Essa pergunta til no
apenas para avaliar a Constituio de 1998, mas tambm para considerar as
perspectivas da de 2008.
No que pese a diversas limitaes, tem sido nas reas de polticas
pblicas de sade e educao que podemos encontrar experincias interculturais interessantes, talvez mais bem circunscritas a certas localidades, mas,
em todo caso, materializaes da orientao estabelecida pela Constituio
de 1998. Por outro lado, foram criados rgos pblicos especializados para
a sade e a educao intercultural. O que termina sendo mais duvidoso, em
tais experincias, se a normativa constitucional tem tido um papel decisivo,
ou sequer importante. O que parece ter catalisado tais experincias foi mais a
prpria fora e a presso de certas organizaes, e a abertura de certas autoridades locais ou estatais.

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Tambm a respeito do reconhecimento da organizao social e poltica dos povos indgenas, podem-se destacar avanos limitados. Na raiz da
Constituio de 1998, foi criado o Conselho de Desenvolvimento das Nacionalidades e Povos do Equador (CODENPE), instituio que, apesar de suas
falhas percebidas, constitui um espao de institucionalidade pblica para os
povos e nacionalidades indgenas, incluindo alguma autonomia, uma Secretaria Nacional de Sade Intercultural, um oramento prprio e uma estruturao relativamente estvel, que ficou regulamentada mediante Lei Orgnica11
a partir de 2007.
A resposta falta de desenvolvimento dos direitos coletivos indgenas complexa e inclui variveis polticas, sociais e culturais. O que ensaiamos aqui apenas uma das vrias explicaes, de ordem institucional.
Constituio de 1998, no antecedeu nem sucedeu o desenvolvimento de
um constitucionalismo plurinacional e intercultural, tampouco um processo
de constitucionalizao geral e efetivo. Nem os legisladores, nem o executivo, nem o Tribunal Constitucional e outras instituies pblicas de defesa
de direitos humanos assumiu efetivamente, em sua atividade, os princpios
constitucionais de diversidade cultural e tnica.
Um exemplo dessa falta de desenvolvimento da Constituio o
caso da justia indgena. Dez anos depois da Constituio de 1998, no tocante ao seu mandato expresso de se criar uma lei de coordenao de justia
estatal e indgena, tal lei no se concretizou e quase nenhuma jurisprudncia
ou instituio foi criada para coadunar a coordenao entre as jurisdies
indgenas e a estatal. Pelo contrrio, continuou a criminalizao das atuaes
das autoridades indgenas, a manipulao e a substituio da justia indgena
por agentes externos a ela como so as juntas camponesas , os conflitos
intraculturais com os direitos humanos e a superposio de juzes de paz sobre autoridades ancestrais. Na Colmbia, com uma Constituio muito menos completa que a do Equador, no que diz respeito ao reconhecimento da
11 Lei Orgnica das Instituies Pblicas dos Povos Indgenas, RO 175 21 de setembro de 2007.

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diversidade cultural e aos direitos coletivos, avanou-se relativamente muito


mais em matria de justia indgena e direitos constitucionais.
Essas limitaes mostram que o maior risco para o Estado plurinacional e intercultural , sem dvida, a sua reduo, junto com outros princpios constitucionais, dimenso nominal, a uma espcie de retrica constitucional inoperante ou meramente legitimadora frente s instituies e sociedade. Uma constituio no um texto fechado, fixo, esttico. Se a hermenutica em geral e, em particular, as hermenuticas jurdicas e constitucionais
ensinam algo, isso que a interpretao no o achado de algo pr-existente,
mas sim um verdadeiro processo, o resultado dinmico do dilogo entre intrprete, norma e contexto. No caso de uma constituio, esse processo deve
envolver atores sociais, polticos, institucionais e tcnico-jurdicos.
2.2 Plurinacionalidade ou interculturalidade?
O movimento indgena equatoriano vem desenvolvendo, desde os
anos 80, uma definio dos povos indgenas como nacionalidades, e a consequente necessidade de um Estado plurinacional, o que implica no reconhecimento da diversidade cultural que se projeta institucional e politicamente na
estrutura do Estado. Essa autodefinio foi reconhecida inclusive na Constituio de 1998, cujo artigo 83 fez referncia aos povos indgenas, que se
autodefinem como nacionalidades de razes ancestrais.
Porm, no ltimo processo constituinte equatoriano, um setor das
organizaes indgenas que inclua a FENOCIN e a FEINE questionou a
noo de plurinacionalidade como algo que atentava contra a unidade do
pas, contrastando-a com a noo de Estado intercultural. De acordo com
essas organizaes, um Estado intercultural seria um tipo de Estado adequadamente inclusivo e compatvel com uma concepo igualitria de cidadania.
Segundo esse enfoque, enquanto a plurinacionalidade enfatiza a autonomia
e a diferena, a interculturalidade enfatiza as relaes entre atores distintos,
alm de seu encontro respeitoso e frutfero. A pergunta que surge imediata-

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mente se seria possvel haver tal encontro sem condies polticas, institucionais e jurdicas que o viabilizem12.
Mais alm de diferenas conceituais, essas duas posies expressaram alianas polticas de distintas organizaes indgenas e diferenas quanto
nfase cultural ou poltica das suas propostas. Enquanto a proposta de plurinacionalidade se relaciona mais fortemente ao autogoverno, participao
dos povos indgenas na explorao de recursos naturais e sua representao
e participao poltica nas instituies estatais, a noo de interculturalidade
enfatiza as relaes scio-culturais individuais e coletivas entre povos indgenas, e, especialmente, entre estes e a sociedade mestia. No entanto, nem
a proposta de interculturalidade negava a dimenso de sujeitos polticos e
econmicos dos povos indgenas, nem a defesa da plurinacionalidade desconhecia o carter essencial que a interculturalidade tem a desenvolver para as
nacionalidades.
Ao final, prevaleceu a posio de que as duas noes so no contraditrias, mas, sim, complementares, e que, por isso, ambas foram includas
na Constituio aprovada em Montecristi. De fato, em correspondncia com
essa concepo, o artigo nove da Declarao das Naes Unidas sobre os
Direitos dos Povos Indgenas que o Equador assinou, e qual os artigos
dez e onze da nova Constituio atribuem um nvel constitucional diz o
seguinte: Os povos e as pessoas indgenas tm direito a pertencer a uma
comunidade ou nao indgena, em conformidade com as tradies e os costumes
da comunidade ou nao de que se trate. Nenhuma discriminao pode resultar de qualquer tipo de exerccio deste direito. No seu artigo 46, a mesma
Declarao estabelece que nenhum dos seus dispositivos ser entendido
no sentido de autorizar ou fomentar qualquer ao com vistas a infringir ou
diminuir, total ou parcialmente, a integridade territorial ou a unidade poltica
de Estados soberanos e independentes.
12 Para uma referncia maior a essa discusso, veja Floresmilo Simabaa (2008). Acessado na internet
em: www.ildis.org.ec.

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Existe, por definio, uma diferena abissal entre defender uma


reorganizao do Estado de forma a expressar institucional e politicamente
a diversidade dos povos que o integram, e qualquer tese secessionista que
tambm, por definio, defenda a diviso e no a reestruturao do Estado. no apenas inexato, mas tambm injusto atribuir maior parte dos
movimentos indgenas tendncias secessionistas, uma vez que justamente
eles tm contribudo definio de um novo e nico Estado intercultural e
plurinacional. Boaventura de Souza Santos resumiu essa tenso e complementaridade entre diferena e igualdade da seguinte forma, que certamente
coincide com as modernas teorias constitucionais sobre o princpio constitucional de igualdade: O que diferente no est desunido, o que est
unificado no uniforme, o que igual no tem que ser idntico, o que
diferente no tem que ser injusto. Temos o direito de ser iguais quando a
diferena nos inferioriza, temos o direito de ser diferentes quando a igualdade nos descaracteriza.13
2.3 Avanos e limites no fortalecimento de direitos Coletivos
A nova Constituio equatoriana de 2008 amplia e fortalece os direitos coletivos indgenas da Constituio de 1998. Uma primeira mudana
est na titularidade desses direitos. Na Constituio de 1998, os titulares so
apenas os povos indgenas e os povos negros ou afroequatorianos, naquilo que lhes for
aplicvel. No artigo 56 da Constituio de 2008, esses direitos so ampliados
para inclurem as comunidades e nacionalidades indgenas, bem como o povo afroequatoriano e os povos costeiros.
Na verdade, a Constituio de 2008 elimina as classificaes tradicionais de direitos, com o propsito de enfatizar o carter complementar e a
igual hierarquia de todos os direitos constitucionais14. Assim, por exemplo,
13 De Sousa Santos, Boaventura, op. cit, pp. 34 35.
14 Veja Trujillo e vila (2008: 70 -71).

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ela elimina a clssica diviso de direitos civis, polticos, e econmicos, sociais


e culturais. Em seu lugar, utiliza uma diviso puramente temtica (direitos de
participao, direitos de liberdade, etc.). A Constituio de 2008 denomina os
direitos coletivos como direitos das comunidades, povos e nacionalidades,
para destacar que tambm outros direitos podem ser eventualmente exigidos de forma coletiva. De acordo com o seu artigo dez, os titulares desses
direitos so pessoas, comunidades, povos, nacionalidades e coletividades; e
o artigo onze indica que todos os direitos podem ser exigidos de forma individual ou coletiva.
Essa ampliao da titularidade dos direitos implica que povos e nacionalidades indgenas possam eventualmente demandar, como tais, no s os
seus direitos coletivos especficos, mas tambm qualquer outro direito estabelecido pela Constituio. Assim, por exemplo, uma nacionalidade poderia
litigar contra atos de violao dos direitos sociais, que a Constituio denomina direitos do bem viver, ou sumak kawsay, ou os direitos de ateno
prioritria (crianas, idosos, gestantes, etc.). Dessa forma, impede-se a prtica
que vinha sendo desenvolvida pelo Tribunal Constitucional do Equador, de
rechaar as demandas dos povos indgenas por violaes de seus direitos
constitucionais com o argumento de que eles careciam de legitimao ativa
(capacidade de comparecer em juzo).
Essa universalizao da capacidade de reclamar direitos se corrobora
tambm na regulamentao de garantias jurisdicionais da nova Constituio.
Tais garantias so os meios processuais para exigir que os juzes assegurem
de autoridades e particulares o respeito pelos direitos constitucionais. No artigo 86 da nova Constituio, ratifica-se que qualquer pessoa, grupo de pessoas, comunidade, povo ou nacionalidade poder propor as aes previstas
na Constituio. Mediante esses princpios constitucionais, busca-se passar
de uma justia constitucional altamente formalista, na qual o acesso estava
fortemente restringido, a uma ampla possibilidade de atuao por parte de
todos os cidados.

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Quanto ao contedo dos direitos coletivos, as principais inovaes


em relao Constituio de 1998 tm a ver primeiro com a incluso de
novos direitos coletivos, como o direito a no ser objeto de racismo ou
discriminao (artigos 57.2 e 57.3), a manter sistemas jurdicos prprios15
(art. 57.10), constituir e manter organizaes prprias (art. 57.15), ser consultados antes da adoo de medidas legislativas que possam afet-los (art.
57.17), a limitao de atividades militares em seus territrios (art. 57.20), o
direito a que a diversidade cultural se reflita na educao pblica e nos meios
de comunicao, e de terem seus prprios meios (art. 57.21), e os direitos dos
povos em isolamento voluntrio (art. 57, inciso final).
Por outro lado, alguns direitos coletivos j estabelecidos na Constituio de 1998 foram ampliados e enriquecidos. Assim, por exemplo, o
direito a conservar as prticas indgenas de manejo da biodiversidade, que
j constava no artigo 84.6 da Constituio de 1998, complementado pela
obrigao do Estado estabelecer e executar programas desse tipo em coordenao com as comunidades (art. 57.8). Do mesmo modo, o direito do artigo
84.14 na Constituio de 1998, de participar com representantes em organismos oficiais, ampliado para incluir a participao no desenho de planos e
polticas pblicas que lhes afetem (art. 57.16). Em outros casos, os direitos
coletivos se desenvolvem fora de sua seo especfica, quando a Constituio
regulamenta temas de sade, educao, patrimnio cultural, etc.
Quanto sade, os artigos 32, 57.12, 358, 360, 362 e 363.4 contm
elementos normativos que vo alm do mero reconhecimento das medicinas indgenas e ancestrais, afirmado pela Constituio anterior16, e incluem
o mandato constitucional de buscar sua complementaridade com a medicina
ocidental e de sua integrao rede pblica de sade. O artigo 362 o que
15 A Constituio de 1998 j o mencionava, mas no expressamente, na lista de direitos coletivos.
16 O artigo 44 da Constituio de 1998 determinava que o Estado reconhecer, respeitar e promover
o desenvolvimento das medicinas tradicionais e alternativas, cujo exerccio ser regulamentado por lei. A
Constituio de 2008 elimina tal referncia regulamentao por lei.

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desenvolve mais extensamente esse princpio ao estabelecer: A ateno de


sade como servio pblico ser prestada por meio das entidades estatais,
privadas, autnomas, comunitrias, e as que exercem medicinas ancestrais
alternativas e complementares. Definitivamente, nessa matria fortalecido
o princpio de interculturalidade.
A interculturalidade tambm fortalecida no tocante educao17.
O princpio j era brevemente enunciado no artigo 66, inciso 2, da Constituio de 1998. Porm, o artigo 28 da nova Constituio especifica o princpio
nos seguintes termos: direito de toda pessoa e comunidade interagir entre
culturas e participar em uma sociedade que aprende. O Estado promover o
dilogo intercultural em suas mltiplas dimenses.
Tanto em matria de sade quanto de educao, o desafio que se
apresenta o da articulao dos sistemas nacionais que a nova Constituio
estabelece para esses novos direitos, com a gesto autnoma realizada pelas
prprias comunidades, povos e nacionalidades.
Quanto a esses e outros avanos nos direitos coletivos, o direito
coletivo ao autogoverno no foi reconhecido nos termos explcitos propostos pelo projeto de Constituio da CONAIE18. Por outro lado, as normas
constitucionais de integrao de circunscries territoriais indgenas (art.
257) geram diversos questionamentos. E as propostas de reconhecimento
do quchua e do shuar como idiomas oficiais em termos de igualdade com o
castelhano tambm no foram aceitas pela Constituinte.
Quanto transformao institucional, o projeto de Constituio
da CONAIE propunha a integrao de um legislativo ou Assemblia Plurinacional19, onde os povos e nacionalidades indgenas teriam seus prprios
17 Para uma anlise do tema, veja Vlez (2008).
18 O artigo 34.2 desse projeto estabelecia: Direito ao autogoverno em seus territrios e terras comunitrias, individuais e de posse ancestral, em conformidade com o seu direito consuetudinrio, bem como a
dispor dos meios para financiar suas funes autnomas.
19 Artigo 115 do Projeto da CONAIE.

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representantes, seguindo assim os modelos de Constituio da Bolvia, da


Colmbia e da Venezuela. A Constituio de 2008 no adotou esse critrio,
mantendo a esse respeito as noes de representao poltica da Constituio
de 1998.
Outra discusso, cujo resultado foi percebido por vrias organizaes indgenas como falido, relaciona-se aos efeitos do direito de consulta
prvia dos povos indgenas a respeito da explorao de recursos naturais em
seus territrios. Em todo caso, uma anlise constitucional completa a esse
respeito tambm deve incluir a norma internacional pertinente.
Alm disso, a Constituio de 2008 vincula a autoridade e o Direito
Indgena aos territrios dos povos e nacionalidades (artigos 57.9 e 171). Esse
um assunto complexo, uma vez que excluiria a competncia da jurisdio
indgena em razo das pessoas20, quando nas aes essas autoridades resolvem muitos conflitos fora de tais territrios. Em outras palavras, prope-se
o problema jurdico de se possvel cumprir o requisito do territrio especialmente onde este no esteja definido, reas onde convivem indgenas e
no indgenas.
Outra mudana que merece destaque a da restrio das limitaes
no exerccio dos direitos coletivos. Enquanto que a Constituio de 1998
tinha restries muito mais genricas e amplas, incluindo entre elas limites
lei e ordem pblica, alm da prpria Constituio e dos direitos humanos
(art. 84), a de 2008 estabelece exclusivamente estas duas ltimas como limites
a tal exerccio dos direitos coletivos (art. 57).
Em todo caso, como foi sugerido, e como demonstrou a experincia
da Constituio de 1998, as limitaes ao desenvolvimento da plurinacionalidade e da interculturalidade advm mais da dinmica de foras polticas e
econmicas do que de particularidades das normas formalmente vigentes.

20 Ou seja, quando um juiz assume competncia para julgar algo, no porque o ato ocorreu em determinado territrio, mas sim em funo das caractersticas pessoais de quem executou o ato.

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2.4 A jurisdio indgena


A Constituio equatoriana de 2008 introduz certas mudanas em
matria de justia indgena em relao Constituio de 199821. As mudanas
mais importantes tm a ver com a participao das mulheres nos sistemas
jurisdicionais indgenas, bem como a j mencionada vinculao de jurisdio
e territrio (ambas, no art. 171). Como se disse, tambm importante a diminuio das limitaes jurisdio indgena, pois a Constituio de 1998 inclua entre estas a Constituio, os direitos humanos, a lei e a ordem pblica,
enquanto que a Constituio de 2008 faz referncia apenas Constituio e
aos direitos humanos. O artigo 189 clarifica que os juzes de paz no podero
prevalecer sobre a justia indgena.
As referncias justia indgena so mais numerosas na Constituio de 2008, uma vez que, diferentemente da Constituio de 1998, constam
no apenas no captulo sobre Funo Judicial, mas tambm aparecem como
um direito coletivo. O artigo 57.10 determina textualmente que se reconhece
o direito coletivo a criar, desenvolver, aplicar e praticar seu direito prprio ou consuetudinrio, que no poder vulnerar direitos constitucionais,
em particular os direitos de mulheres, meninas, meninos e adolescentes.
importante clarificar que essa referncia aos direitos das mulheres indgenas
j constava no artigo 211 do projeto de Constituio da CONAIE22, o que
evidencia que tal limitao foi assumida e proposta pelos prprios indgenas.
O artigo 171 da nova Constituio adiciona algumas normas inexistentes em 1998: O Estado garantir que as decises da jurisdio indgena sejam respeitadas pelas instituies e autoridades pblicas. Tais decises estaro
sujeitas ao controle de constitucionalidade.... A obrigatoriedade das decises
21 Para uma anlise da justia indgena na Constituio equatoriana de 1998 em comparao a outras
constituies andinas, veja Raquel Yrigoyen Fajardo, El Reconocimiento constitucional del Derecho
Indgena en los pases andinos, em Assies et.al. (1999).
22 O artigo 211 do Projeto da CONAIE determina: As autoridades dos povos indgenas exercero
funes de justia, aplicando normas e procedimentos prprios para a soluo de seus conflitos internos,
em conformidade com seu direito prprio, sempre que eles respeitarem a igualdade de gnero e no
forem contrrios Constituio e aos direitos humanos reconhecidos e garantidos nela e nos instrumentos internacionais vigentes.
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de autoridades indgenas uma condio essencial para que haja uma verdadeira jurisdio indgena, inclusive para que esta no seja criminalizada pelas autoridades estatais e pela opinio pblica. Quanto ao controle constitucional sobre
a jurisdio indgena, este s poderia ter como funo posicionar o exerccio de
tal jurisdio sob o marco de uma compreenso intercultural dos direitos constitucionais. Sua funo no a de desvirtuar a autonomia e a diferena cultural
que a prpria constituio reconhece e garante a essa jurisdio. Para efeitos da
Corte Constitucional, ele dever assegurar em seu funcionamento institucional
algumas formas de anlise ou dilogo intercultural.
Como se notou, o problema mais complexo apresentado pela nova
Constituio em matria de justia indgena o da vinculao entre jurisdio
e territrio indgena. Nos casos das nacionalidades e povos amaznicos, e de
certas populaes do litoral, essas normas constitucionais podem operar. No
entanto, a exigncia de um territrio definido para exercer jurisdio, no caso
da regio interandina, pode gerar dificuldades graves. Essa regio se caracteriza pela convivncia entre indgenas e mestios tanto em zonas rurais quanto
nas cidades. Em outras palavras, no h, seno por exceo, a continuidade e
a delimitao territorial mencionadas pela norma constitucional.
A dificuldade de delimitao dos territrios indgenas, especialmente
na regio interandina, evidenciou-se j a partir da Constituio anterior. A
Constituio de 1998 estabeleceu que, mediante lei, poderiam ser criadas circunscries territoriais indgenas. No entanto, e apesar do intento de formular certos projetos de lei, no se chegou a concretizar qualquer circunscrio
dessa ordem. Atualmente, o art. 257 da Constituio de 2008 mantm tais
circunscries, acrescentando que, para se integrar, necessria a aprovao
de sua conformao por ao menos dois teros dos votos vlidos na respectiva circunscrio. Considerando como votos vlidos os votos dos indgenas
que residem em uma rea, surge a pergunta antropolgica de se a identidade
ou o pertencimento comunidade de quem vive fora de tal rea se dilui com
a mudana de sua residncia.

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POvOs IndGEnAs, COnstItuIEs E rEfOrmAs POltICAs nA AmrICA lAtInA

Outro ponto de interrogao deixado pela Constituio de 1998 e


mantido pela de 2008 est relacionado exigncia de que os conflitos sejam
internos aos povos, comunidades ou nacionalidades para que possam ser
resolvidos pela jurisdio indgena. O termo conflito interno bastante geral e
no deixa claro se est se referindo, por exemplo, a atos realizados dentro de
um territrio indgena, a conflitos apenas entre indgenas ou a conflitos intertnicos que afetem diretamente a comunidade. Essa impreciso tem implicaes prticas, pois um grande nmero de conflitos acontece entre pessoas
de uma comunidade e outras pessoas externas a ela, como nos casos de furto
de animais e roubo em geral. preciso, assim, que a lei ou a jurisprudncia
constitucional elucide esses problemas processuais.
preciso tambm apontar que, assim como a Constituio de
1998, a Carta de 2008 dispe em seu artigo 171, inciso segundo, pela criao de uma lei que coordene a justia indgena e a justia estatal. Tratase basicamente de uma lei processual que distribua competncias. Outras
constituies latinoamericanas contm uma disposio semelhante a respeito de tal lei, mas nem o Equador, nem esses pases, ainda a ditaram. A
esse respeito, h que se apontar que tal coordenao, como foi exposto
anteriormente, no depende s de uma lei, mas sim, pode e deve ser canalizada pela jurisprudncia constitucional, e, em geral, por uma estrutura
institucional pblica intercultural.
Em concluso, a Constituio de 2008 evidencia mltiplas limitaes
quanto aos projetos de Constituio de vrias das organizaes indgenas,
enquanto que em matria de direitos coletivos, evidencia certas inovaes
e desenvolvimentos. Surge a pergunta: at que ponto a nova Constituio
pode marcar a transio de um Estado formalmente multicultural para um
Estado efetivamente plurinacional e intercultural? A resposta, claro, no
encontrada apenas na prpria Constituio, mas sim e, sobretudo, na forma
como a sociedade equatoriana, suas instituies e as prprias organizaes
indgenas do vida a essa Constituio.

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O EstAdO PlurInACIOnAl
E IntErCulturAl nA COnstItuIO EquAtOrIAnA dE 2008

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POvOs IndGEnAs, COnstItuIEs E rEfOrmAs POltICAs nA AmrICA lAtInA

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Possibilidades e limites do
constitucionalismo pluralista.
Direitos e sujeitos na Constituio
equatoriana de 2008

Marco Aparicio Wilhelmi


Universidad de Girona
Espanha

marco.aparicio@udg.edu

PossibiliDADEs E liMitEs Do ConstituCionAlisMo PlurAlistA.


DirEitos E sujEitos nA Constituio EquAtoriAnA DE 2008

1. introduo
A ningum escapa a centralidade que tiveram as reivindicaes e
a mobilizao dos povos indgenas, afroequatorianos e outras coletividades
ancestrais no processo poltico que levou celebrao da Assemblia Constituinte nacional. A conformao do novo pacto social entre indivduos e
coletividades no Equador no deveria, em consequncia, prescindir da participao central dos povos que do forma sociedade equatoriana.
Entretanto, a presena efetiva das organizaes indgenas no decorrer das discusses constituintes foi menor do que o esperado. Vrios motivos
explicam essa situao: por um lado, as divises entre as organizaes indgenas, provocadas em boa medida pela traumtica experincia de participao indgena no governo de Lucio Gutirrez (2002-2005), impediram que a
CONAIE (Confederao de Nacionalidades Indgenas do Equador) tivesse
fora para formular propostas unitrias para a nova Constituio. Essa fragilidade foi aproveitada pelo poder executivo para limitar a proteo dos direitos coletivos. O governo, em tal contexto, optou por desenhar, por um lado,
um cenrio de contradio entre o desenvolvimento econmico e a ampliao do acesso aos servios bsicos por parte da populao mais vulnervel;
e, por outro, entre os excessos no reconhecimento dos direitos coletivos
e a proteo dos recursos naturais. O tenso debate que se deu em torno do
reconhecimento do direito consulta prvia por parte dos povos indgenas
exemplifica com clareza a situao apontada.
medida que o processo constituinte foi avanando na interlocuo
com as organizaes indgenas, a situao foi ficando margem e o produto
final, contido no texto constitucional, assim o atesta. Apesar da importncia
dos direitos coletivos constitucionalmente reconhecidos, as cautelas polticas e, em boa parte, os preconceitos, acabaram freando avanos maiores. A
proximidade da aprovao da Declarao dos Direitos dos Povos Indgenas
pela Assemblia Geral das Naes Unidas poderia ter servido de impulso;
porm, alguns dos contedos mais relevantes desta Declarao no foram

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Povos inDgEnAs, ConstituiEs E rEforMAs PoltiCAs nA AMriCA lAtinA

trasladados ao texto equatoriano. Cabe destacar dois exemplos. Em primeiro


lugar, em todo o captulo dedicado aos direitos de comunidades, povos e
nacionalidades (captulo quarto do Ttulo II), no aparece qualquer referncia explcita ao direito de livre determinao dos povos indgenas um eixo
autntico da Declarao e demanda-me que abrange todas as demais. Em
segundo lugar, o direito consulta prvia com o fim de obter um consentimento pleno, livre e informado, ficou de tal modo sem um desenho que no
existe um procedimento especial para os povos indgenas, que precisam se
remeter s vias constitucionalmente previstas (em matria de afetar o meio
ambiente ou parques naturais protegidos).
Pois bem, uma anlise isolada dos preceitos que reconhecem direitos aos povos indgenas algo insuficiente. A Constituio equatoriana de
2008 apresenta notveis avanos no tocante aos sistemas de direitos em seu
conjunto, tanto em sua amplitude quanto nos mecanismos de garantia que
devem assegurar sua eficcia. Por outro lado, o texto incorpora a dimenso
coletiva dos direitos a partir de uma perspectiva transversal, no apenas referida aos direitos indgenas especficos, com a diferena do que tem sido
comum no constitucionalismo latinoamericano dos ltimos tempos. Tais
avanos devem repercutir tambm sobre a posio dos povos indgenas no
conjunto da sociedade.
Este texto traz uma anlise do sistema de direitos da Constituio
equatoriana como marco necessrio para a valorizao do seu alcance no reconhecimento da pluralidade. Vale a pena expor a pergunta de fundo que acompanha a anlise abordada: mais alm de contedos concretos, e da maior ou
menor amplitude no reconhecimento de direitos de diversas coletividades, at
que ponto o Estado ou a Constituio capaz de incorporar realmente em sua
estrutura o pluralismo social e cultural? possvel que a estrutura institucional
e jurdica do Estado permita uma ruptura da lgica unitria?
Este trabalho no pretende contestar tais questes, mas necessrio
advertir que elas conformam a cartografia do terreno que trilhamos, e que

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PossibiliDADEs E liMitEs Do ConstituCionAlisMo PlurAlistA.


DirEitos E sujEitos nA Constituio EquAtoriAnA DE 2008

so elas que nos impelem a no limitarmos a anlise aos direitos indgenas em


sentido estrito, mas, sim, ao marco geral de direitos e sujeitos na Constituio
equatoriana de 2008. Antes disso, no entanto, vale a pena nos determos em
uma reflexo sobre os limites do constitucionalismo pluralista desenvolvido
at o momento na Amrica Latina, por fora da Constituio equatoriana de
2008 e da recentemente aprovada Constituio boliviana sem dvida, merecedora de uma anlise especfica, que no pode ser realizada neste trabalho.
2. os limites do constitucionalismo pluralista desenvolvido na
Amrica latina
Entre 1987 e 2001, a maior parte dos pases latinoamericanos empreendeu o
caminho do que Van Cott denominou de constitucionalismo multicultural.1
Praticamente todos os textos constitucionais hoje vigentes incorporaram referncias ao carter multicultural ou multitnico da sociedade nacional, e
reconhecimentos mais ou menos amplos de direitos especiais para os integrantes dos povos indgenas.
Pois bem, o reconhecimento da pluralidade no se coadunou com
uma reforma da organizao institucional e dos modos tambm pluralistas
de produo jurdica, que ficaram longe de serem definitivamente superados
da dissociao entre realidade formal (Estado nacional com base numa sociedade homognea) e factual (base multicultural e existncia de um pluralismo
jurdico de fato)2.

1 Van Cott, D. L., The Friendly Liquidation of the Past: the Politics of Diversity in Latin America, University of
Pittsburg Press, 2002.
2 Como aponta Clavero sobre a Constituio do Equador, uma das mais celebradas pela amplitude do seu
reconhecimento em matria de direitos indgenas, no s no h, na Constituio do Equador, qualquer
trao de autonomia indgena como expresso institucional do reconhecimento da nacionalidade, como
no h tampouco inteno alguma de revisar o prprio edifcio institucional e alguns poderes constitucionais luz do direito identidade, do pluriculturalismo e da interculturalidade. Veja Clavero, B., Antropologas normativas y derechos humanos: Multiculturalismo constituyente en el Ecuador?, Revista Vasca
de Administracin Pblica, nmero 74, 2006, pg. 112 (pp.103-141).

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Povos inDgEnAs, ConstituiEs E rEforMAs PoltiCAs nA AMriCA lAtinA

Desse modo, comum aos textos constitucionais hoje vigentes que


o reconhecimento da presena dos povos ou comunidades indgenas no
comporte o rigor da garantia normativa de uma determinada posio jurdica, de determinados direitos coletivos. H o reconhecimento da existncia
indgena e de sua peculiar identidade, mas sua efetividade, e, em certos momentos, sua prpria existncia, dependem da criao normativa do Estado.
Em consequncia, no existem direitos constitucionais coletivos, direitos anteriores idia de Estado, que este se limita a reconhecer; trata-se de espaos
(direitos ou faculdades) cuja relevncia jurdica est submetida sua concesso por parte do Estado.
Assim o demonstram, em suas caractersticas, as proposies constitucionais a esse respeito. Praticamente todas elas partem de algum tipo de
declarao geral de reconhecimento da pluralidade cultural ou tnica (com
distintas frmulas: reconhecer a pr-existncia tnica e cultural dos povos
indgenas argentinos, O Estado reconhece e protege a diversidade tnica
e cultural da nao colombiana, A nao mexicana tem uma composio
pluricultural, etc.). No entanto, para vermos se dessa declarao surge o
reconhecimento constitucional de uma posio jurdica especfica, se ela
predicvel e se a exigncia de alguns direitos constitucionais trata de que sujeito, devemos buscar o resto das provises dos textos citados.
Em relao ao sujeito, em certos momentos, as mesmas declaraes gerais incluem a referncia especfica aos povos indgenas. J no resto dos artigos, mais difcil encontrar essa expresso. Porm, mais alm
do emprego ou no da noo de povo, na verdade o ncleo da questo
est no modo como se configura a posio do sujeito povo, comunidade
indgena ou grupo tnico, de carter coletivo. E a que se comprova
nessas constituies que, de maneira mais decidida, parecem enfrentar o
reconhecimento de direitos indgenas a existncia de diversos freios ao
reconhecimento da pluralidade. Em primeiro lugar, frequente a subordinao do conjunto dos direitos reconhecidos ao desenvolvimento legislativo;

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PossibiliDADEs E liMitEs Do ConstituCionAlisMo PlurAlistA.


DirEitos E sujEitos nA Constituio EquAtoriAnA DE 2008

em segundo lugar, destaca-se a ausncia de correlao entre tais direitos e


o resto dos artigos constitucionais. A combinao desses dois elementos
especialmente visvel no que poderia se configurar como a terceira caracterstica: a fragilidade do reconhecimento do direito indgena e das possibilidades
jurisdicionais prprias. Em quarto e ltimo lugar, notam-se as clusulas de
freio ao reconhecimento dos direitos indgenas: em todos os textos constitucionais, so incorporados dispositivos que delimitam o alcance dos direitos
indgenas reconhecidos, mediante o princpio de no contradio com os
direitos e liberdade reconhecidos na Constituio, os direitos humanos,
ou incluindo, em alguns casos, uma referncia genrica Constituio e s
Leis, pondo em questo a prpria constitucionalidade dos direitos indgenas
reconhecidos.
Um exemplo claro disso est na Constituio equatoriana de 1998,
apresentada como um dos maiores avanos no reconhecimento normativo dos direitos indgenas. Em seu texto, e, concretamente, no captulo
dedicado aos direitos coletivos, dispe-se que O Estado reconhecer e
garantir aos povos indgenas, em conformidade com esta Constituio e
com a lei, o respeito ordem pblica, aos direitos humanos e aos seguintes
direitos coletivos: manter, desenvolver e fortalecer sua identidade e suas
tradies (art. 84).
No contexto descrito, os direitos coletivos indgenas no so reconhecidos como autnticos direitos subjetivos, mas, sim, articulados como
concesso do poder poltico ao exerccio de certo grau de autonomia grupal,
baseada no respeito por determinadas manifestaes da prpria cultura (idioma, costumes, tradies ou formas de organizao social, etc., a princpio
configuradas semanticamente como direitos), sempre submetidos clusula de no contradio com os direitos individuais nacional e internacionalmente reconhecidos (direitos humanos).
Com isso, apesar de ser aceito, em certa medida, o desenvolvimento
das manifestaes da identidade indgena (manifestaes culturais ou direi-

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Povos inDgEnAs, ConstituiEs E rEforMAs PoltiCAs nA AMriCA lAtinA

tos coletivos), ele fica subordinado ao respeito por um determinado marco


jurdico, que, dada a estrutura scio-poltica existente, responde aos princpios de uma nica cultura dominante. O argumento jurdico (especialmente,
a Constituio e os direitos individuais) assume a funo homogeneizadora
que anteriormente era cumprida pelas idias de desenvolvimento e cultura
nacional. Poderia ser dito, inclusive, que o fenmeno atual tem paralelos com
os termos nos quais as manifestaes culturais indgenas eram reconhecidas
na poca colonial: como manifestaes condicionadas s leis monrquicas e
moral crist, isto , s regras e princpios em cuja concepo no participavam os povos indgenas.
desse modo que o princpio da igualdade jurdica vai se erigindo,
de forma constante desde os tempos da formao dos Estados nacionais na
Amrica Latina, como principal instrumento de um direito o direito estatal
considerado como instncia neutra (fazendo caso omisso da relao de foras subjacentes) que delimita o espao pluricultural de convivncia. Essa pretendida neutralidade tributria do conceito racional de constituio, a partir
do qual os princpios por ela incorporados respondem a critrios universais
que so fruto da razo e que so, por sua vez, parte de uma cultura constitucional que concebe a estrutura jurdica sobre a base da separao entre dois
grandes plos: o Estado e o indivduo. Os nicos direitos subjetivos so os
individuais, que se configuram como elementos prvios de referncia, e que
a Constituio reconhece junto com uma srie de poderes cuja legitimidade
serve para encobrir.
O reconhecimento de direitos coletivos prprios de esferas intermedirias (fenmeno que acompanha, sobretudo, a noo de Estado social)
na verdade vem a ser uma aplicao comunitria, uma prtica social de direitos individuais. Apenas o Estado, e sempre justificado na prpria convenincia dos indivduos, pode representar interesses (direitos coletivos) que
venham a limitar de algum modo os direitos das pessoas; por esse motivo,
os assim chamados direito coletivos indgenas, quando estabelecidos cons-

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PossibiliDADEs E liMitEs Do ConstituCionAlisMo PlurAlistA.


DirEitos E sujEitos nA Constituio EquAtoriAnA DE 2008

titucionalmente, no se articulam como direitos subjetivos prvios idia


de Estado ou dotados de uma srie de faculdades intangveis e diretamente
exigveis; mas sim, como concesses deste, e sujeitos normatizao estatal.
Em concluso, como indicou Clavero, o constitucionalismo conhecido e acreditado, pretendendo dever-se a direitos de equao cidad e predicao universal dentro de cada fronteira de Estado, na verdade responde
estruturalmente ao monismo cultural de uma antropologia de fico.3
3. os direitos e os sujeitos na Constituio equatoriana de 2008
Uma das primeiras questes que saltam aos olhos ao analisarmos o
contedo da nova Constituio o extraordinrio peso que o texto d aos direitos. Os ttulos segundo e terceiro, que, respectivamente, listam os direitos
e suas garantias, compreendem oitenta e cinco artigos, quase a quinta parte
do total. Porm, o mais importante que esse protagonismo no apenas
numrico, mas vai muito alm.
Em primeiro lugar, trata-se de uma centralidade fundamentada na
ousadia com que se assume no uma mera lista de direitos, mas sim um
renovado e renovador discurso dos direitos, que deixa para trs o verso dominante que levou sua perda de substancialidade, perda de sua capacidade
de confrontao e de mudana.
Em segundo lugar, e relacionado ao ponto anterior, existe uma obstinada determinao em assegurar a efetividade dos direitos. O texto constitucional no se limita a declarar sua existncia: abre vias, estabelece procedimentos, concretiza exigncias e prev mecanismos para garantir o seu
cumprimento.
A nova Constituio incorpora garantias primrias, ou seja, estabelece mandatos e habilita os poderes pblicos, tanto o Legislativo quanto o
Executivo, a implementarem as polticas capazes de gerar condies jurdicas
3 Ibid, pg. 130.

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Povos inDgEnAs, ConstituiEs E rEforMAs PoltiCAs nA AMriCA lAtinA

e materiais de realizao dos direitos. A tais garantias, so dedicados integralmente dois ttulos: o sexto (regime de desenvolvimento) e o stimo
(regime do bem viver), que compreendem um total de cento e quarenta
e oito artigos. No caso de sua falha, previsto um variado e bem armado
regime de garantias secundrias ou jurisdicionais, tanto no mbito da Funo
Judicial quanto mediante distintas vias de acesso Corte Constitucional. E,
por ltimo, o texto incorpora mecanismos sociais explcitos de exigncia e
controle, por meio da Funo de Transparncia e Controle Social (captulo
quinto do ttulo IV), junto com as distintas formas de participao (captulo
primeiro do ttulo IV) e dos direitos que, em si mesmos, implicam em formas
de exigncia e controle cidado (direitos de reunio e manifestao, de associao, de expresso e informao, etc.).
Em terceiro lugar, a amplitude de direitos listados coloca a nova
Constituio em uma posio de vanguarda, especialmente pela incluso de
direitos essenciais aos quais apenas existem referncias normativas, como o
direito gua ou o direito ao habitat.
Porm, mais alm dessa riqueza, destaca-se acima de tudo a diversidade de sujeitos. Os direitos no s se referem s pessoas individualmente
consideradas, mas consagram, de maneira geral, a dimenso coletiva dos direitos (artigos 10 e 11) sem prejuzo da existncia de um captulo especfico
que contm os direitos das comunidades, povos e nacionalidades (captulo
quarto do ttulo II). Por outro lado, dedicado um captulo aos sujeitos que
merecem ateno prioritria (captulo terceiro do ttulo II), entre os quais se
encontram idosos, jovens, meninas, meninos e adolescentes, gestantes, migrantes, pessoas com deficincias ou pessoas privadas de liberdade.
Por outro lado, como uma de suas novidades mais salientes, a
Constituio de 2008 dedica um captulo aos direitos da natureza (captulo
stimo do ttulo II). Com tal deciso, a Assemblia Constituinte rompe
com alguns dos esquemas mais dogmticos e conservadores em matria de
titularidade de direitos, pois a entende como algo que vai alm dos seres

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DirEitos E sujEitos nA Constituio EquAtoriAnA DE 2008

humanos, abrindo assim novas perspectivas sobre a prpria concepo e a


funo dos direitos.
Por ltimo, o protagonismo dos direitos, sua considerao como verdadeiro eixo de toda a Constituio, manifesta-se com clareza nos princpios
gerais de aplicao contemplados no captulo primeiro do ttulo II. Com
preciso, o texto constitucional estabelece critrios para evitar que os direitos
enunciados sejam meras aspiraes, ideais desmentidos no contexto das relaes sociais e econmicas, e no funcionamento das instituies. Para isso,
consagram-se os princpios da exigibilidade, tanto individual como coletiva,
de igualdade, de aplicabilidade direta e imediata, e de plena justiciabilidade;
a responsabilidade do Estado tanto pelas aes quanto pelas omisses que
vulnerabilizem direitos, ou o princpio da no regressibilidade, que impede
qualquer ao ou omisso que, injustificadamente, diminua o contedo de
direitos j reconhecidos. Ademais, o sistema de garantias enunciado se encarrega de assegurar o carter inalienvel, irrenuncivel, indivisvel e interdependente, e a igual hierarquia de todos os direitos. Como veremos a seguir, esses
princpios falam da determinao com que o texto constitucional considera
os direitos e suas garantias; os direitos so levados a srio, uma seriedade
que alcana a todos os direitos sem distines.
O fato da nova Constituio ter optado por separar os direitos em
captulos distintos no leva a um tratamento diferente que implique em uma
hierarquia diferente, tampouco questiona a interdependncia que vincula todos os direitos entre si. Com efeito, o ttulo II contm diferentes grupos
de direitos: direitos do bem viver (captulo segundo); direitos das pessoas e
grupos de ateno prioritria (captulo terceiro); direitos das comunidades,
povos e nacionalidades (captulo quarto); direitos de participao (captulo
quinto); direitos de liberdade (captulo sexto); direitos da natureza (captulo
stimo); e direitos de proteo (captulo oitavo).
Vale a pena sublinhar que a terminologia empregada, alm de ajudar
a definir com mais clareza o contedo dos direitos a que se refere, refora

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a inteno constituinte de deixar para trs classificaes anteriores de direitos que tenham sido hierarquizantes. Ao rechaar o emprego da distino
entre direitos civis, polticos e sociais, pretende-se enterrar a doutrina das
geraes e de estrutura e valor distintos, que a leitura liberal dominante tem
implantado como algo bvio. No se fala mais de direitos civis, uma denominao muito vinculada tradio liberal decimonnica, mas sim de direitos
de liberdade; por outro lado, prefere-se a expresso direitos de participao para subtrair o protagonismo ativo dos distintos sujeitos na tomada de
decises do mbito poltico; do mesmo modo, ao invs de fazer referncia
aos tradicionalmente enfraquecidos direitos sociais e econmicos, usa-se a
nova denominao de direitos do bem viver, a traduo do sumak kawsay
quchua, que constata a presena das contribuies das culturas indgenas
na construo de um projeto de desenvolvimento social centrado em uma
melhoria das condies de vida, que no devem ser mensuradas em termos
quantitativos, mas, sim, qualitativos.
Os elementos expostos preenchem, de modo geral, o sentido da categorizao que a nova Constituio faz da forma do Estado, quando se
refere ao Equador como Estado constitucional de direitos (art. 1). Superase assim a tradicional aluso conformao do Estado como Estado de
direito, ancorada na tradio liberal de sujeio dos poderes pblicos ao
ordenamento jurdico. O projeto pressupe essa sujeio, mas vai mais alm
e define o Estado equatoriano pela sua vinculao no ao direito, mas sim
aos direitos. Com isso, seus titulares, sujeitos individuais e coletivos, so situados como a autntica razo de ser do Estado e do ordenamento jurdico;
como pea bsica, ativa, e no como objeto de regulamentao. De modo
definitivo e claro, demarca-se o carter instrumental da organizao poltica
e os mecanismos jurdicos para a proteo dos interesses e a consecuo dos
projetos de vida das pessoas, dos grupos e da natureza; trata-se das condies para a realizao do bem viver, o sumak kawsay que permeia o texto
constitucional.

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DirEitos E sujEitos nA Constituio EquAtoriAnA DE 2008

4. os direitos como ferramentas para uma incluso igualitria


A aposta nos direitos da nova Constituio equatoriana toca nas dinmicas de excluso e desigualdade vigentes em nossos sistemas socioeconmicos. Trata-se de uma ferramenta jurdica para buscar-se desmontar os
colonialismos, internos e externos, ou seja, reverter as condies de dominao de alguns sujeitos, individuais e coletivos, sobre os demais.
Com tal objetivo, o texto constitucional aponta os elementos essenciais de uma concepo dos direitos que busca recuperar sua fora discursiva
diante das situaes de opresso e privilgio que esto por trs de suas vulneraes. A finalidade de superar a viso, hoje hegemnica, de que a vulnerao
de direitos humanos deve ser entendida como fruto de conjunturas polticas
pontuais ou acidentes naturais, passa a situar como alvo a posio desigual
que ocupam os diferentes sujeitos na sociedade.
Como bem sabemos, nas sociedades atuais, nem todos os sujeitos
ocupam uma posio idntica. Ainda que os direitos sejam tendencialmente
generalizveis, para que o princpio da igualdade ocupe uma posio preferencial, evidente que eles digam respeito, sobretudo, aos sujeitos mais
vulnerveis, ou seja, queles cujas necessidades ou interesses se encontram
ameaados ou insatisfeitos em funo da posio poltica, social, cultural ou
econmica que eles ocupam na comunidade. De modo correlato, ainda que
os deveres, de modo reverso aos direitos, possam ser tendencialmente generalizveis, eles dizem respeito especialmente aos sujeitos com mais poder,
isto , queles que, tambm por sua posio poltica, social, cultural ou econmica, podem condicionar a satisfao dos interesses ou necessidades de
outros. Os direitos so, definitivamente, contrapoderes, a lei do mais fraco.
Partindo desses pressupostos, o texto constitucional equatoriano
prev uma srie de direitos especficos para os sujeitos em posio de maior
vulnerabilidade, e, ao mesmo tempo, refora o contedo e as garantias da
totalidade dos direitos para garantir uma real extenso a todos os sujeitos.
Essa a outra face da moeda: o texto avana na concretizao de limites e

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responsabilidades na atuao dos sujeitos com mais poder, comeando pelo


Estado, mas tambm em relao aos poderes privados, especialmente os de
tipo econmico, cuja incidncia direta na vida dos demais no deixou de
aumentar nos ltimos tempos.
Assim, os direitos de proteo (captulo oitavo do ttulo II), e, em
geral, o sistema de garantias dos direitos tm como objetivo declarado alcanar a plena efetividade dos direitos para todos os sujeitos, mas isso leva a
reforar especialmente a posio daqueles cujas condies sociais dificultam,
em maior medida, tanto o exerccio direto dos direitos como o acesso aos
mecanismos de proteo em caso de vulnerao. Da a importncia dos direitos de proteo e, em especial, do acesso gratuito e pleno justia e tutela
efetiva (art. 75), ou, em geral, do conjunto de direitos processuais listados de
maneira ampla e altamente garantista nos artigos 76 e 77.
Por outro lado, o texto constitucional dedica trs captulos a sujeitos
caracterizados por uma posio de maior vulnerabilidade: direitos das pessoas e grupos de ateno prioritria (captulo terceiro do ttulo II); direitos das
comunidades, povos e nacionalidades (captulo quarto); e direitos da natureza (captulo stimo).
Por no suporem um avano substancial em relao ao texto da
Constituio anterior (1998), os direitos referidos aos povos indgenas (captulo quarto do ttulo II) devem ser ressignificados no sistema geral de direitos
em que se incorporam. A perspectiva deve ser mais ampla: a posio dos povos indgenas no sistema constitucional equatoriano se define pelo conjunto
de princpios de aplicao que devem garantir a eficcia de todos os direitos
e a capacidade dos sujeitos individuais e coletivos se apropriarem e impulsionarem a realizao e o respeito por tais direitos.
Os direitos devem ser entendidos como mecanismos para a incluso
social, cultural e poltica dos sujeitos coletivos indgenas e afroequatorianos,
mediante, basicamente, duas grandes vias: em primeiro lugar, o reconhecimento da base de sua existncia, reproduo e desenvolvimento, ou seja, a

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PossibiliDADEs E liMitEs Do ConstituCionAlisMo PlurAlistA.


DirEitos E sujEitos nA Constituio EquAtoriAnA DE 2008

recuperao e o domnio sobre terras, territrios e recursos (art. 56, numerais quarto, quinto, sexto, oitavo e dcimo segundo) e as formas prprias
de organizao (art. 56, numerais primeiro, nono e dcimo); em segundo
lugar, mediante mecanismos de participao dos povos indgenas, enquanto
sujeitos coletivos, nas instituies e nos processos de tomada de decises,
que devem envolver a sociedade em seu conjunto (art. 56, numerais dcimo
quinto, dcimo sexto e dcimo stimo).
O sentido que acompanha a incorporao desses direitos coletivos
claro: a partir de uma perspectiva constitucional, o reconhecimento de direitos responde lgica contra-majoritria: trata-se de direitos que devem
marcar a esfera do que no passvel de deciso pelas maiorias. Aqueles
sujeitos com menor capacidade de participao ou influncia nas decises
coletivas devem contar com direitos que lhes assegurem que a realizao de
seus interesses mais elementares no ser prejudicada pela vontade geral.
Nessa lgica, a necessidade de contar com uma ampla lista de direitos dos povos indgenas objetivo que o texto constitucional analisado
no alcanou responde a um princpio de cautela ou de conscincia sobre
a necessidade de assegurar algumas posies mnimas necessrias durante o
enquanto isso: enquanto no existir um espao poltico, seja ele o Estado
ou no, onde participem em p de igualdade os distintos sujeitos, individuais
e coletivos, que conformam nossas diversas sociedades, devem existir freios
e limites quilo que pode ser decidido pelos sujeitos com maior capacidade
de influncia.
Nesse sentido, direitos como a participao especial e diferenciada
de povos indgenas nas instncias estatais, incluindo o direito consulta prvia, so reivindicados como tanto mais necessrios, quanto mais frgeis for o
resto dos direitos, e vice versa. Esta ltima idia sublinha que, ao final, o ponto de chegada no est nos direitos em si mesmos, mas sim em um marco de
convivncia que assegure que os sujeitos individuais e coletivos participem
sem excluses nas decises que lhes dizem respeito.

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Povos inDgEnAs, ConstituiEs E rEforMAs PoltiCAs nA AMriCA lAtinA

certo que o novo texto constitucional expresso de um desejo:


a realizao de uma sociedade social e culturalmente inclusiva. Para isso, ele
desenha instituies e procedimentos, que, apesar de no pressuporem uma
mudana na estrutura do Estado ou no paradigma constitucional, estabelecem um ponto de partida para um processo que no pode comear do
zero, e que, portanto, deve ver nos direitos e nos sujeitos os verdadeiros
protagonistas de uma transformao que a Constituio no assegura, mas
permite. Os direitos todos os direitos so entendidos como condies de
participao dos sujeitos diversos nos processos sociais e polticos; e a democracia construda como conjunto de espaos de expresso, relao e deciso
compartilhada, onde os direitos surgem, so atualizados e transformados.

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Os caminhos da descolonizao na
Amrica Latina: os povos
indgenas e o igualitarismo
jurisdicional na Bolvia

Idn Moiss Chivi Vargas


Advogado indgena
membro da Representao Presidencial para a Assemblia Constituinte
Bolvia

idonmoises@hotmail.com

Os CAMInhOs dA desCOLOnIzAO nA AMrICA LAtInA:


Os pOVOs IndgenAs e O IguALItArIsMO jurIsdICIOnAL nA BOLVIA

I.
Sem dvida, a amnsia do direito moderno se apia em um esquecimento histrico: o esquecimento de sua origem. O fato que todo o direito
moderno deve sua existncia a um ato colonial terrivelmente dramtico: o
genocdio dos indgenas ontem e hoje.
O genocdio primeiro, do colonialismo espanhol, encontra sua extenso
de direitos em uma pea arqueolgica: a Recopilao das Leis de ndias.
O genocdio segundo: o liberal veio j com extenses de direitos,
como Constituio e Cdigos, e foi ficando.
Todo o saber jurdico contemporneo ento deve sua existncia
ao genocdio primeiro, e esse um detalhe olimpicamente esquecido, desde
as construes normativas atuais, desde o ensino universitrio e a pesquisa
acadmica.
A globalizao do direito no s o evade intencionalmente, mas tambm o encobre. Por aquilo que diz, por aquilo que cala, pelo que anuncia e
pelo que ignora.
Evadindo e ignorando o genocdio primeiro, a globalizao do direito tem colocado freios nos processos emancipatrios que hoje se abrem por
toda a Amrica Latina.
Esses processos igualitrios so o que so, por seu sentido comum,
e no por outra coisa. E a Justia, particularmente a nossa a dos primeiros
habitantes dessas terras , hoje o lugar onde a histria republicana busca
sua redeno, sua renovao e desenvolvimento igualitrio com a Jurisdio
Ordinria, a Agroambiental e a Jurisdio Constitucional.
Somos, ento, e nossa jurisdio indgena tambm o , a prova de
que, mais alm da compatibilizao de justias, possvel desenvolver coexistncias jurisdicionais em benefcio da Paz Social e da construo de solidariedades sociais entre atores diversos e diferentes.

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pOVOs IndgenAs, COnstItuIes e refOrMAs pOLtICAs nA AMrICA LAtInA

Esses processos igualitrios conformam uma poca intensa, de perguntas fortes e respostas muitas vezes raquticas...
II.
At o presente, os estudos jurdicos ligados aos saberes normativos
indgenas e aos procedimentos no oficiais para a sua aplicao tm resultado
em ajustes institucionais de ordem paralela entre Estado e Povos Indgenas, que logo foram constitucionalizados em grande parte da Amrica Latina.
Constitucionalizados e esquecidos...
Apesar disso, o panorama preocupante quando passamos a revisar
a produo constitucional relativa a Povos Indgenas e Administrao de
Justia. nesse campo de luta que o vazio de conhecimento notoriamente
sensvel, preocupante e denunciante.
Por um lado, as organizaes indgenas do continente e do mundo,
depois de mais de vinte anos de peregrinao, alcanaram em setembro de
2007 a Proclamao da Declarao dos Direitos dos Povos Indgenas, convertida no primeiro instrumento internacional de Direitos Humanos cujos
dispositivos so vinculantes e de cumprimento obrigatrio para os Estados,
tal como dispe o seu artigo 42.
Ademais, a Declarao estabelece em seu artigo quinto: Os povos indgenas tm direito de conservar e reforar suas prprias instituies polticas, JURDICAS,
econmicas, sociais e culturais, mantendo o seu direito a participar plenamente, se assim
desejarem, na vida poltica, econmica, social e cultural dos Estados.
Assim, a Declarao tem como eixo central o Direito Cultura Prpria
em condies de igualdade com o Direito Estatal. Esse fato no deve ser compreendido
como paralelismo jurdico, mas sim como pacto de coexistncia radicalmente democrtica entre saberes e prticas institucionais prprias e vlidas para cada mbito de vida.
Esse aspecto pouco percebido o centro de gravidade para resolver
equvocos permanentes, de enfrentamentos poucas vezes frutferos entre ju-

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Os CAMInhOs dA desCOLOnIzAO nA AMrICA LAtInA:


Os pOVOs IndgenAs e O IguALItArIsMO jurIsdICIOnAL nA BOLVIA

ristas e praticantes de outras cincias sociais; e de enfrentamentos conceituais


entre lderes indgenas, decisores polticos e a comunidade cientfica.
A falta de viso desse direito algo que tem gerado um problema
muito maior: por um lado, os tericos das cincias sociais no tm enfrentado
adequadamente o funcionamento real das diferenas e lugares comuns entre
culturas jurdicas, e o modo de sua normativizao em um mesmo Estado.
Enquanto que, sua vez, os juristas no conseguem alcanar um horizonte
terico que ajude a conciliar as diferenas e os lugares comuns em conflito.
Esse fato se deve em grande parte ao horizonte liberal ou neoliberal de suas
matrizes informativas e suportes epistemolgicos, e ao desconhecimento
culposo da realidade.
Juristas de enorme prestgio no mundo indgena, por suas contribuies ao dilogo entre direitos, pagam custos enormes por esse pecado original,
elaborando e desenvolvendo projetos normativos que reproduzem o colonialismo do direito, com todas as consequncias que isso implica para os
povos indgenas.
III.
Em um ato de rebeldia e emancipao contra toda forma de pensamento homogenizador; em um ato de comunho com a realidade real, o conhecimento e a compreenso da mesma, a Bolvia e o Equador deram passos
fundacionais naquilo que alguns tericos do Direito passaram a denominar
de constitucionalismo plurinacional comunitrio.
Sem dvida, na Bolvia estamos vivendo um tempo poltico emancipatrio. Emancipatrio em relao tutela doutrinal angloeurocntrica, emancipatrio pelo desafio de criar direito a partir da realidade, e no ao contrrio,
e complementar por compreender que os saberes alheios tm seus prprios
mbitos de validade, que tambm so nossos.
Sabemos que a lei, por si s, no muda a realidade, mas uma poderosa ajuda para a sua transformao em benefcio da dignidade humana.

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pOVOs IndgenAs, COnstItuIes e refOrMAs pOLtICAs nA AMrICA LAtInA

IV. do constitucionalismo como mscara do colonialismo descolonizao constitucional


Se pensarmos que a Constituio s essa velha e conhecida definio universitria, no teremos avanado no propsito de inaugurar uma nova
episteme do que o direito constitucional, e, por conseguinte, o constitucionalismo e seu desenvolvimento normativo.
Se ainda mantivermos a definio Lasalleana: a Constituio a soma
dos fatores de poder (Ferdinand Lasalle, 1860), no faramos mais do que nos
escravizarmos ante a um constitucionalismo em desprestgio, em crise epistemolgica.
Nem os suportes liberais clssicos, nem o constitucionalismo keynesiano ou o neoliberalismo em sua verso transnacionalizada da constituio
para a Unio Europia puderam dar resposta a esse esgotamento discursivo
e poltico. Sem dvida, estamos em um novo tempo.
A essa altura passada a assemblia constituinte , se tem certeza
de que por baixo do manto do constitucionalismo contemporneo se escondeu legalmente a reproduo do capital e do capitalismo1; do colonialismo em
todas as suas formas2; a consolidao do patriarcalismo3; uma tecnologia de

1 Veja Althusser, Louis; Para leer el Capital. Mxico: Siglo XXI, 1986.
2 Veja Clavero, Bartolom; El Orden de los Poderes: Historias Constituyentes de la Trinidad Constitucional. Madrid:
Trotta, 2006. O mesmo autor se refere ao constitucionalismo indigenista da seguinte forma: Na Amrica
Latina, j existe uma longa histria de polticas indigenistas que foram falidas, desde o ponto de vista dos Estados, e contraproducentes inclusive lesivas para os indgenas [] Veja Geografa Jurdica de Amrica Latina: Derecho Indgena en
Constituciones no Indgenas. Pg. 261. Veja tambm Anne Sophie Berche, Alejandra Mara Garca e Alejandro
Mantilla: Los Derechos en Nuestra Propia Voz Pueblos Indgenas y DESC: Una lectura intercultural. Bogot: Textos
de Aqu y Ahora. 2006. Para uma caracterizao do colonialismo interno e seu funcionamento jurdico,
veja Gonzlez Casanova, Pablo; Sociologa de la Explotacin. Mxico: Siglo XXI, 1969.
3 Veja Brown, Wendi e Patricia Williams; La Critica de los Derechos. Bogot: Universidad de los Andes
Instituto Pensar Siglo del Hombre. 2003. Para uma reflexo sobre a linguagem masculinizada do Direito,
veja: Mdulo Instruccional de Gnero. Sucre - La Paz: Ministerio de Desarrollo Sostenible Viceministerio de
la Mujer Instituto de la Judicatura, 2004. Para uma viso do feminismo radical, veja de Paredes, Julieta;
Asamblea Feminista. s/n/t, abril 2005.

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subjetivao da/o cidad/o4, e a sociedade disciplinria em escala planetria5, levando em conta ademais o seu enorme poder sobre os imaginrios coletivos
contemporneos?6 E como se fosse pouco, isso vive e se desenvolve em meio
a uma misria formalista perniciosa criatividade poltica em nossas terras7.
Pouco se escreveu sobre a relao entre a continuidade colonial e a constituio
poltica. Primeiro pela escassa informao que os constitucionalistas bolivianos
nos proporcionam sobre as origens da constituio de 1826, e segundo pelo seu
amplo silncio histrico ao explicarem as reformas constitucionais e seus apoios
polticos. A constituio e os constitucionalistas, suas teorias distantes da
realidade, as glosas de uma velha constituio, tm sido cmplices por mentir e
calar: mentir a histria verdadeira, calar aquilo que evidente.
simples recapitular o colonialismo do pensamento constitucional em terras
americanas: tal simplicidade se apia no fato de que o constitucionalismo no
pensa com a prpria cabea e recorre s vacas sagradas das cincias sociais,
em todas as suas verses, neoliberais multiculturalistas, libertrios neoliberais,
executivos do pensamento, etc. J os cientistas sociais criticam com acidez os advogados, mas no questionam a Constituio Poltica do Estado. Tanto assim,
que a convertem no palco preferido de suas batalhas acadmicas.

4 Beatriz Gonzlez Stephan, Economas fundacionales. Diseo del cuerpo ciudadano, em: B. Gonzlez
Stephan (comp.), Cultura y Tercer Mundo. Nuevas identidades y ciudadanas. Editorial Nueva Sociedad, Caracas,
1996. Partindo de uma crtica ao colonialismo, Santiago Castro-Gmez aponta que A funo jurdico-poltica
das constituies , precisamente, inventar a cidadania, ou seja, criar um campo de identidades homogneas que viabilizem
o projeto moderno da governabilidade. Cf. Ciencias sociales, violencia epistmica y el problema de la invencin del otro.
Quanto ao colonialismo do saber: Eurocentrismo y ciencias sociales Perspectivas latinoamericanas. Edgardo Lander
(Compilador). CLACSO, 2000, pg. 149.
5 Veja de Foucault, Michel; Vigilar y Castigar. Mxico, Siglo XXI, 1986 (19 edicin). Do mesmo autor: La
Verdad y las Formas Jurdicas. Barcelona: GEDISA, 2005. (10 reimpresso), ou Defender la Sociedad. Mxico:
Fondo de Cultura Econmica, 2003.
6 Veja Nino, Santiago aponta, quase ingenuamente: [] o constitucionalismo, em seu sentido mais pleno, um fruto
extico que floresce s em lugares e condies verdadeiramente excepcionais. Veja: Fundamentos de Derecho Constitucional.
Buenos Aires: Astrea, 1993, Pg. 1. Tambm Habermas, Jrgen: Facticidad y Validez. Madrid: Trotta, 1998.
7 Esta frase est em Colomer Viadel, Antonio; Introduccin al Constitucionalismo Contemporneo. Madrid: Ediciones de Cultura Hispnica. 1990, pg. 76.

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A descolonizao precisamente a construo contrria do que ocorre no


colonialismo, no derrubando paredes e arrombando portas, mas sim compreendendo o seu funcionamento, aprendendo com os seus apoiadores e submetendo-o a
uma profunda crtica social.
No fim, como no princpio, agem os mesmos atores; alguns defendendo o individual oligrquico, outros buscando salvar o pas de uma catstrofe social; uns
defendendo a sociedade de privilgios e outros construindo com suas mos uma
sociedade de iguais, verdadeiramente irmos.
Sem dvida, a Bolvia iniciou um momento poltico que no pode
ser compreendido com as lentes monoculturais e uninacionais do constitucionalismo liberal, travestido como moderno.
O fato que o constitucionalismo tradicional insuficiente, tem sido
historicamente insuficiente para explicar sociedades colonizadas; no teve
clareza suficiente para explicar a ruptura com as metrpoles europias e a
continuidade de relaes tipicamente coloniais em suas respectivas sociedades ao longo dos sculos XIX, XX e parte do XXI. nesse contexto que
convm deter-se para explicar a Nova Constituio Poltica da Bolvia. Comecemos pelo princpio.

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ArtIgO 1 nOVA COnstItuIO pOLtICA dA BOLVIA

A Bolvia um Estado Unitrio Social de Direito Plurinacional Comunitrio, livre, independente, soberano, democrtico, intercultural, descentralizado e
com autonomias. A Bolvia se funda na pluralidade e no pluralismo poltico,
econmico, jurdico, cultural e lingustico, dentro do processo integrador do pas.

O artigo primeiro da Nova Constituio Poltica do Estado sintetiza


o programa de Estado neste sculo XXI, comprime o novo mapa institucional, define a nova organizao territorial, estrutura as formas de economia
que gozam de proteo estatal e principalmente define um sistema de
estabilidade poltica que privilegia o ser humano em sua dimenso individual e coletiva; gnero e geracional; cultural e poltica. Por isso, sumamente
importante desglosar este artigo para termos clareza na carta de navegao
a ns deixada pelos que assumiram responsabilidade pelo mandato popular.
O que um Estado Plurinacional Comunitrio? Essa a pergunta
que fazemos quando comeamos a ler a Nova Constituio Poltica do Estado e tropeamos no Artigo 1.
Sem dvida, responder a essa pergunta parece uma tarefa muito
complexa. Porm, no o .
Quem pode negar que a Bolvia composta por 36 naes indgenas
catalogadas como tais nos registros oficiais e particulares de ONGs e agncias de cooperao internacional (BID, BM, FMI)? Ningum.
Quem nega que, devido inexistncia do Estado nas reas rurais,
seus habitantes (indgenas, originrios ou camponeses) tiveram que dotar-se
de mecanismos institucionais prprios e efetivos? Tiveram que manter mecanismos do perodo pr-colonial, mesclados com prticas coloniais dos espanhis, que persistem at hoje, ainda que reconceituados pela prpria viso

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dos povos indgenas, ou reconceituados a partir de uma apreciao pela vida


em comum, em coletivo, pois s assim era possvel sobreviver a um Estado
hostil, um Estado eurocntrico ou norteamericanizado.
Algum ouve falar que os indgenas, originrios e camponeses esto
propondo a existncia de 36 mini Estadinhos? Ningum.
Do que se trata:
A constitucionalizao da realidade se d em quatro cenrios polticos:
a) O plurinacional, como a constitucionalizao de formas de governo
prprias dos povos indgenas, originrios e camponeses; a constitucionalizao de suas economias, sistemas jurdicos, medicina,
educao e reproduo cultural.
b) O comunitrio, como a constitucionalizao da redistribuio da
riqueza social produzida no pas, redistribuio que tem como
misso construir uma sociedade igualitria e com justia social: o
Bem Viver8.
c) A descolonizao, como fim essencial do Estado em Economia, Poltica e Sociedade.
d) A democracia igualitria, vista como um passo qualitativamente superior democracia participativa, tem na Nova Constituio Poltica seu correlato legal de primeira ordem.
Assim, a constitucionalizao da realidade, a redistribuio da riqueza social entre os indivduos, a descolonizao do Estado e da Sociedade, e,
principalmente, a construo de uma Democracia Igualitria constituem os
eixos de referncia da Nova Constituio Poltica.

8 A tese principal do comunitrio poderia ser resumida como: o conjunto de valores, critrios e normas de
gesto pblica que Sociedade e Governo mobilizam, institucionalizam e adotam para criar riqueza e assegurar emprego
produtivo a toda a fora de trabalho disponvel, gerando ingressos de vida digna para eliminar, por este caminho, manifestaes de excluso, pobreza e indigncia. Veja Manuel Figueroa: La tesis de las tres economas. Sucre: mimegrafo.

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A descolonizao no uma receita de um intelectual brilhante, mas


sim a sntese da resistncia poltica dos povos indgenas, convertida em estratgia de mobilizao e questionamento do conhecimento dominante, com
suas prticas sociais e estatais.
A descolonizao tambm uma forma ttica na produo de conhecimento prprio; uma forma ttica na maneira de pensar e sentir, de fazer
gesto pblica no mbito estatal a partir da experincia organizacional de
nossos movimentos sociais e governos indgenas.
O constitucionalismo, mscara do colonialismo, pode se subverter; foi na representao indgena como lugar material que ocorreu o que realmente importante
e verdadeiro: o que no pode ser ignorado.
V. Igualitarismo jurisdicional na Bolvia: pluralidade e pluralismo
em tom constitucional
Tempos novos, mas a realidade do processo constituinte na Bolvia
ainda pouco conhecida pelo continente que no sejam os idiomas as
fronteiras desse desconhecimento.
Para terminar este artigo, compartilho com os leitores, os artigos
constitucionais relevantes para o tema em particular: Pluralidade e Pluralismo
Jurisdicional na Bolvia.
Artigo 1 A Bolvia um Estado Unitrio Social de Direito Plurinacional Comunitrio, livre, independente, soberano, democrtico,
intercultural, descentralizado e com autonomias. A Bolvia se funda
na pluralidade e no pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural e lingustico, dentro do processo integrador do pas.
Artigo 178. I. O poder de ministrar a justia emana do povo boliviano e se sustenta nos princpios de independncia, imparcialidade,
segurana jurdica, publicidade, probidade, celeridade, gratuidade,

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pluralismo jurdico, interculturalidade, equidade, servio sociedade, participao cidad, harmonia social e respeito aos direitos.
[]
Artigo 179. I. A funo judicial nica. A jurisdio ordinria
exercida pelo Tribunal Supremo de Justia, os tribunais departamentais de justia, os tribunais de sentena e os juzes; a jurisdio agroambiental pelo Tribunal e juzes agroambientais; a jurisdio indgena, originria e camponesa exercida por suas prprias autoridades;
existiro jurisdies especializadas regulamentadas pela lei.
II. A jurisdio ordinria e a jurisdio indgena, originria e
camponesa gozaro de igual hierarquia.
III. A justia constitucional exercida pelo Tribunal Constitucional
Plurinacional.
IV. O Conselho da Magistratura parte do rgo Judicial.

CAPTULO QUARTO
JURISDIO INDGENA, ORIGINRIA E CAMPONESA
Artigo 190. I. As naes e povos indgenas, originrios e camponeses exercero suas funes jurisdicionais e de competncia atravs
de suas autoridades, e aplicar seus princpios, valores culturais, normas e procedimentos prprios.
II. A jurisdio indgena, originria e camponesa respeita o direito vida, o
direito defesa e os demais direitos e garantias estabelecidas na presente Constituio.

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Artigo 191. I. A jurisdio indgena, originria e camponesa se fundamenta em um vnculo particular das pessoas que so membros da
respectiva nao ou povo indgena, originrio ou campons.
II. A jurisdio indgena, originria e camponesa exercida nos seguintes mbitos de vigncia pessoal, material e territorial:
1. Esto sujeitos a essa jurisdio os membros da nao ou
povo indgena, originrio e campons, na condio de atores ou demandados, denunciantes ou querelantes, denunciados ou imputados, recorrentes ou recorridos.
2. Esta jurisdio reconhece os assuntos indgenas, originrios
e camponeses em conformidade com o estabelecido em
uma Lei de Deslinde Jurisdicional.
3. Esta jurisdio se aplica s relaes e atos jurdicos realizados ou cujos efeitos so produzidos dentro da jurisdio de
um povo indgena, originrio ou campons.
Artigo 192. I. Toda autoridade pblica ou pessoa acatar as decises
da jurisdio indgena, originria e camponesa.
II. Para o cumprimento das decises da jurisdio indgena, originria ou camponesa, suas autoridades podero solicitar o apoio dos
rgos competentes do Estado.
III. O Estado promover e fortalecer a justia indgena, originria e
camponesa. A Lei de Deslinde Jurisdicional determinar os mecanismos de coordenao e cooperao entre a jurisdio indgena, originria e camponesa com a jurisdio ordinria e a jurisdio agroambiental, e todas as jurisdies constitucionalmente reconhecidas.

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nesse contexto que a Bolvia est vivendo um tempo poltico e jurdico emancipatrio da tutela doutrinal angloeurocntrica. Emancipatrio pelo
desafio de criar direito a partir da realidade, e no pela via contrria; onde
a cooperao e a coordenao dos saberes e suas prticas institucionais so
matria no de enfrentamentos, mas sim o lugar precioso para um deslinde dos
equvocos permanentes, tal como estabelece a Nova Constituio Poltica
Boliviana.
Por isso, o presente documento toca esse problema a partir de uma
perspectiva plurinacional vale dizer, de uma concepo que deixa de lado
as polticas de reconhecimento para entrar em cheio no que hoje denominamos na Bolvia e no Equador de polticas de descolonizao.
Judicialmente, descolonizao deve ser entendida como processos de
coordenao e cooperao entre saberes e prticas jurdicas existentes em
um mesmo espao estatal, ainda que todos com um mesmo fim: Paz Social.
Deve ser entendida tambm como a vontade inequvoca dos povos indgenas
alcanarem nveis polticos otimizados entre povos indgenas e Estados No
Indgenas. O Estado Plurinacional o advento de uma foto completa do pas,
sem excludos e sem exclusores.
Esses processos de cooperao e coordenao requerem uma grande dose de vontade democrtica entre a autoridade jurisdicional ordinria e
a autoridade indgena; de mecanismos complexos e altamente sensveis na
soluo de conflitos; de mecanismos de cooperao na investigao da verdade histrica; da possibilidade de que a prova possa ser valorada a partir de
perspectivas mltiplas e no unidimensionais; que a resoluo em ambos os
mecanismos seja uma resoluo efetiva, no apenas para as partes, mas sim
para a comunidade em seu conjunto, em apego estrito aos Direitos Humanos
Individuais e Coletivos.
Os textos constitucionais preveem uma Lei de Deslinde Jurisdicional que leve prtica do igualitarismo jurisdicional, e isso parte nuclear da
descolonizao do saber jurdico e de suas prticas sociais.

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Uma Lei de Deslinde Jurisdicional, tal como anunciada pela Nova


Constituio Poltica, tem a misso de assegurar os direitos dos povos indgenas, e no de recort-los; armar um andaime institucional favorvel capacidade organizativa dos povos indgenas, e no opor-lhes obstculos; gerar paz
social, e no aumentar a insegurana; delimitar mecanismos de cooperao e
coordenao, e no gerar a arbitrariedade das justias.
A democracia igualitria, vista como um passo qualitativamente superior da democracia participativa, encontra na Nova Constituio Poltica seu
correlato legal de primeira ordem.
Mas essa democracia igualitria s possvel mediante mecanismos
de descolonizao institucional a partir de dentro do mesmo Estado: Descolonizar o Estado a partir do Estado.
Assim, o legislativo, o executivo, o judicirio e o eleitoral tm em
mos sua prpria tarefa de descolonizao, a fim de construrem uma sociedade de iguais.
Em linhas gerais, o potencial epistemolgico da Nova Constituio
no se esgota naquilo que foi literalmente exposto, mas sim na programao
poltica do mesmo.
Isto pode ser clarificado, no a partir da formao tradicional do
direito, mas sim e, precisamente, de sua crtica poltica e epistemolgica.
O novo direito programado na Constituio Poltica encontra suas
razes na resistncia indgena. Essa resistncia no aconteceu com ajuda do
conhecimento jurdico tradicional; ao contrrio, o novo direito emerge a partir de vertentes clandestinas, porm fortemente reais.
O novo direito, que se sustenta no Plurinacional Comunitrio, o
ponto de ruptura com a regulamentao, a domesticao e o disciplinamento social, e
o ponto de partida da emancipao e da ao rebelde de indivduos e coletividades.
A igualdade jurisdicional entre todos constitui o ponto de partida da
descolonizao na Justia oficial, seu lugar de redeno com as aspiraes de paz social... E de relao respeitosa com a me natureza.
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E um ponto de partida onde a autonomia jurisdicional indgena


como eixo previsto gesta aes de cooperao e coordenao que venham
de mandato constituinte e constitucional.
VI. O genocdio dos ndios ontem e hoje
Recentemente, na Bolvia, ocorreu um genocdio em sua verso de
matana ou massacre sangrento, como em Um Porvir, um 11 de setembro
no ano de 2008.
As vtimas foram as de sempre: homens indgenas e mulheres indgenas.
O genocdio de ontem est no de hoje...
O genocida de ontem no muito distinto do genocida de hoje.
As balas continuam vindo das mesmas mos, e os peitos seguem sendo os peitos
de ontem.
O ontem e o hoje se olham em um mesmo espelho...

166

InstItuto de estudos soCIoeConmICos InesC

Os esforos de construo
descolonizada de um
Estado plurinacional na Bolvia
e os riscos de vestir o mesmo
cavalheiro com um novo palet

Fernando Garcs V.
Universidad Mayor de San Simn
Bolvia

fgarcesv@gmail.com

Os EsFOrOs dE cOnstruO dEscOlOnizada dE um EstadO plurinaciOnal na BOlVia


E Os riscOs dE VEstir O mEsmO caValhEirO cOm um nOVO palEt

O presente texto se centrar em quatro temas de reflexo e


anlise: primeiramente, ele caracterizar o momento do multiculturalismo
neoliberal da dcada de 90 na Bolvia; em seguida, apresentar as idias
centrais da proposta de Estado plurinacional proposta pelo Pacto de Unidade
indgena, originrio e campons Assemblia Constituinte. Sobre essa base,
buscar ressaltar os elementos que se considerariam imprescindveis na
aposta de construo de um Estado plurinacional na Bolvia. Por fim, o texto
refletir sobre os riscos de converter a proposta de Estado plurinacional em
matria estatal, como diria Zavaleta; ou seja, em um desenho de gesto
estatal que neutralize as foras criativas de desestruturao da matriz colonial
e capitalista do Estado boliviano.

O multiculturalismo neoliberal dos anos 90


Os artifcios ideolgicos propalados pelas elites revelam no
uma vocao pela modernidade, mas sim um arraigado culto a
arcasmos coloniais, maquiado por um palavrrio no qual nem
elas mesmas acreditam (Silvia Rivera 2003: 56).

Como j enfatizaram vrios autores, a dcada de 1990 na Bolvia se


caracterizou pela implementao, a partir do Estado, de uma srie de polticas
multiculturais sob o mote da interculturalidade (Garcs 2009; Patzi 2000; Paz
2005, 2006; Postero 2005; Regalsky 2005). Farei uma rpida caracterizao
desse movimento de poder.
Nos anos 90, foi elaborada uma srie de polticas com o fim de
superar a excluso dos povos indgenas do processo de construo estatal.
Um dos sustentculos fortes das polticas da diferena se baseava no
discurso da interculturalidade. Esse discurso partia do pressuposto de que

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pOVOs indGEnas, cOnstituiEs E rEFOrmas pOlticas na amrica latina

a interculturalidade promoveria uma sociedade democrtica, apoiada no


princpio de equidade e respeito por todos os bolivianos (Alb 1999).
Quando falamos de polticas da diferena, estamos nos referindo
implementao de mecanismos estatais e globais de reconhecimento e
tolerncia da diversidade, em geral, e tnica, em particular, cada vez mais
frequentes no interior dos Estados da regio andina. Esses mecanismos de
reconhecimento e tolerncia da diversidade podem esconder formas sutis
de dominao sob um discurso e prticas incorporadoras e assimiladoras do
diverso no aparato estatal e nos circuitos de acumulao do capital.1 Trata-se
de polticas da diferena baseadas no multiculturalismo de Estado (Kymlicka
1995, 2001) ou no multiculturalismo neoliberal (Hale 2002).
Por outro lado, o discurso do intercultural penetrou no mundo
acadmico e poltico latinoamericano e andino. Seu uso, que ingressou na
circulao corrente a partir do mbito educacional no incio dos anos 80
(Walsh 2002), estende-se hoje a disciplinas e mbitos to variados como, por
exemplo, a poltica (Fuller 2005), a comunicao (Rodrigo 1999) e a filosofia
(Fornet-Betancourt 2001).
Desde 1979, ano em que se rompeu o Pacto Militar Campons, at
1985, ano em que se promulgou o Decreto Supremo 21060, que instaurou
o modelo neoliberal no pas, deu-se um contexto de luta pelo controle
territorial entre, de um lado, o Estado, e, do outro, o movimento campons e
os setores populares. O Estado boliviano se tornou invivel. Por isso, no

1 No caso boliviano e no marco constitucional e legal vigente at a aprovao do novo texto constitucional, isso se expressou em dispositivos como: o artigo 171 da Constituio Poltica do Estado anterior, que
reconhece o direito normativo das comunidades indgenas segundo seus usos e costumes; a declarao
na mesma Constituio como pluricultural e multilingue (art. 1); a ratificao do Convnio 169 da OIT
por meio da Lei 1257, onde so reconhecidas as noes de povo e territrio indgena; o reconhecimento
de uma modalidade de propriedade coletiva das assim denominadas Terras Comunitrias de Origem na
Lei INRA; o reconhecimento das autoridades indgenas tradicionais e o reconhecimento de personalidade
jurdica s formas tradicionais de organizao comunal mediante a Lei 1551 de Participao Popular; a
explicitao de que o Tronco Comum curricular da Reforma Educacional intercultural, etc. (Assies 1999;
Garcs 2009; Nucinkis 2006).

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E Os riscOs dE VEstir O mEsmO caValhEirO cOm um nOVO palEt

causa espanto que Paz Estenssoro compreenda, em toda a sua dimenso, o


problema do poder dual que enfrentava o Estado:

Temos o problema sindical []. No governo anterior, o Estado tinha


diminudo seu poder real, e estabeleceram-se poderes duais no pas
[] o enfrentamento que temos com o poder sindical no apenas
um enfrentamento social e econmico, mas sim um enfrentamento
claramente poltico [] ns vamos recuperar o poder para o Estado
(Paz Estenssoro, no peridico Conosur awpaqman, Ano 4, N 4).

O D.S. 21060 alcanou, pela primeira vez desde 1971, um consenso


total das elites do pas. E ele constituiu um forte golpe tanto para os mineiros,
como para a magistratura. Em 1986, a luta dos setores populares foi contra a
Reforma Tributria e a criao de impostos sobre as terras dos camponeses.
No campo, as organizaes decidiram que qualquer problema de terras
deve ser resolvido pelas autoridades sindicais na qualidade de juzes,
sem a interveno estatal (Regalsky 2003). Seguia em jogo o problema da
viabilidade do Estado, e foi isso que ocasionou a promulgao do pacote
de reformas, ditas de segunda gerao, que viabilizasse o modelo neoliberal
inaugurado pelo D.S. 21060. O pacote contemplava as seguintes leis: Reforma
Educacional; Participao Popular; Servio Nacional de Reforma Agrria;
Capitalizao e Descentralizao Administrativa. No primeiro momento,
essas leis foram chamadas pelos movimentos sociais de leis malditas.
Essas reformas legais buscaram consolidar a aliana entre
neoliberalismo e multiculturalismo (Daz-Polanco 2006; Zizek 1993).
Mediante o reconhecimento das diferenas (culturais, tnicas), buscou-se
o reconhecimento da homogeneidade econmica do mercado e da poltica
do Estado. Geriu-se a excluso, porm sem mudar a hierarquizao da

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171

pOVOs indGEnas, cOnstituiEs E rEFOrmas pOlticas na amrica latina

desigualdade.2 Pretendeu-se aumentar a eficincia do Estado para inseri-lo


competitivamente no mercado internacional mediante a reduo do aparato
burocrtico central, ao mesmo tempo em que se estendiam os braos aos
espaos locais; buscou-se combinar a imagem de modernidade cosmopolita
com cones do indigenismo multicultural. O Estado buscava incluir os
indgenas como cidados, produzindo um novo tipo de modernidade
(Postero 2005). Discursivamente, pretendia-se apagar o racismo do passado,
incluindo os indgenas, mas sem ameaar nem a institucionalidade do Estado,
nem os valores democrticos liberais; tratava-se, assim, de incluir os grupos
historicamente excludos, porm sem modificar as estrutura uninacionais e
monoculturais do poder (Walsh 2008). Assim, o Estado se reconstitua ao
apresentar suas instituies como instrumentos de justia e igualdade.
No se pode negar, no entanto, que esse era o espao onde as
organizaes e os povos indgenas deviam/podiam atuar. Eles o usaram
como um espao/tempo de acumulao de foras, de aumento de visibilidade
e de aprendizado das ferramentas de dominao do opositor, ainda que isso
no tenha acontecido de modo unilateral. Os setores populares e indgenas
se moveram nesse espao dbio de resistncia/dominao que caracterizava
as mobilizaes subalternas. Do mesmo modo, isso no nega que houve
esforos de pensar a interculturalidade a partir de outros ngulos que
permitissem uma compreenso mais ampla e crtica daquilo que o discurso
estatal oferecia (Paz 2005, 2006; Regalsky 2005; Walsh 2002).3

2 Sobre o binmio desigualdade/excluso, ou, em sua verso positiva, redistribuio/reconhecimento,


veja Santos (2003) e Daz-Polanco (2004).
3 Dentro dessa perspectiva, Mnica Chuji (2008) defende a indissociabilidade entre interculturalidade e
plurinacionalidade. Para ela, a plurinacionalidade no um conceito tnico, mas sim poltico, proposto
a partir do movimento indgena, porm, com projeo nacional. Desse modo, o plurinacional pe em
prtica e execuo o intercultural.

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a proposta de Estado plurinacional das organizaes do pacto de


unidade
Como naes e povos indgenas, originrios e camponeses, temos
hoje o desafio de participar na refundao da Bolvia, construindo
um novo pas fundamentado nos povos como sujeitos coletivos,
rumo construo de um Estado Plurinacional que transcenda
o modelo de Estado liberal e monocultural cimentado no cidado
individual (Pacto de Unidade, 2006).

Em oposio ao horizonte reflexivo dos anos 90, atualmente parece


que passamos dos discursos e das prticas multi-, pluri- e interculturais ao
discurso da descolonizao. Assim, temos hoje a sensao de que a linguagem
da interculturalidade foi parte da era das reformas gonistas4 que buscavam
mecanismos de incluso dos secularmente excludos: os povos indgenas.
Obviamente, e como j foi dito, essa incluso se dava margem da busca
pela superao dos mecanismos de desigualdade caractersticos do modelo
neoliberal que se movia a passos largos no pas.
O discurso do campo semntico em relao (des)colonizao, nas
ltimas dcadas e no palco boliviano, tem vrios cenrios de produo, alguns
com uma procedncia mais prxima da intelectualidade orgnica solidria aos
setores subalternos, e outros mais prximos do prprio movimento indgena.
J no Manifesto de Tiawanaku (1973), os povos indgenas diziam:
Somos como estrangeiros em nosso prprio pas. No calor da lembrana
dos 500 anos e no contexto da convocao Assemblia de Nacionalidades,
torna-se mais explcito o discurso da colonizao econmica, religiosa e

4 As reformas gonistas se refere s leis implementadas durante o primeiro governo de Gonzalo Snchez
de Lozada (1993-1998). Veja a nota um do presente artigo, onde so mencionadas vrias das reformas
citadas, salvo a ratificao do Convnio 169 da OIT, que de 1991.

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poltica sob a qual vivem os povos indgenas.5 Isso est estreitamente articulado
proposta de autodeterminao que, desde ento, feita pelas organizaes
camponesas originrias, principalmente a CSUTCB (1991). Autodeterminao,
luta pela recuperao da terra e o territrio, e mecanismos de participao,
desde a construo de uma ferramenta poltica prpria, constituem a trilogia
das lutas do movimento indgena nos ltimos 20 ou 25 anos.
Pelo lado da intelectualidade e da academia, tendo como base as
prprias propostas do movimento campons, indgena e originrio, e
seguindo ou dialogando de perto com as discusses sobre o colonialismo
interno (Gonzlez Casanova 1969), foi proposto o conceito de viver em
duas Bolvias (Reinaga 1970), com a idia de uma sociedade organizada
pigmentocraticamente sob a modalidade poltica do liberalismo, e sob as
formas modernas de gesto da excluso (Rivera 2000).
No mbito andino e latinoamericano, o discurso acadmico dos
ltimos anos tem recebido a forte influncia da categoria colonialidade do poder,
elaborada por Quijano desde os anos 90. Comeou-se a difundir a idia de
que nossas sociedades ficaram estruturadas sob mecanismos de classificao
racial e de organizao da fora de trabalho, cruzando raa-classe-gnero
como forma de dominao colonial (Quijano 2000a, 2000b).
Enfim, creio que o discurso sobre descolonizao tambm tem
estado amarrado posio da esquerda de matriz mais urbana (ainda que,
em alguns casos, em estreita articulao com os espaos rurais), enfatizando
os mecanismos de sujeio econmica transnacional sob a idia de que nos
encontramos em pases dependentes, articulados a formas de recolonizao
econmicas e polticas orquestradas pelos centros imperiais (EEUU, G8,
etc.) (Welmovick 2001).

5 Veja os nmeros 45 (1991) e 46 a 50 (1992) do peridico bilingue Conosur awpaqman, que o Centro de
Comunicao e Desenvolvimento Andino (CENDA) publica no Departamento de Cochabamba.

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Pelo lado das organizaes camponesas, indgenas e originrias, e no


contexto da Assemblia Constituinte, o eixo da proposta de onde se articulava
o discurso da descolonizao o Estado Plurinacional.6 Surge a pergunta:
qual a concepo de Estado Plurinacional defendida pelas organizaes do
Pacto de Unidade (2006) e pela Assemblia Constituinte em seu texto de 5
de agosto de 2006?7
Em todas as propostas apresentadas pelas organizaes no incio de
sua articulao, era defendido o Estado Plurinacional. No entanto, nenhuma
delas explicitava o que se entendia por ele. Em um esforo coletivo, e em
interminveis horas de deliberao, conseguimos definir o que se entendia
por Estado Plurinacional. As organizaes o entendiam e o entendem
como um mecanismo vlido para transcender o modelo de Estado liberal
e monocultural com fundamento no cidado individual; isso, mediante a
constatao de que o modelo liberal o que impusera a cultura ocidental,
marginalizando e debilitando as culturas originais e os sistemas polticos
e jurdicos dos povos indgenas. Do mesmo modo, a diviso polticoadministrativa do Estado-nao imps fronteiras que desfizeram unidades
territoriais tradicionais e racharam a autonomia dos povos e o controle sobre
a terra e os recursos naturais. Esse arcabouo de despojo caminhou de mos
dadas com a imposio de um sistema jurdico uniforme, e de alguns modelos
de governo e administrao da justia alheios aos povos indgenas e em favor
6 Como partido, o MAS no tinha uma proposta de Estado Plurinacional que fosse alm de inclu-la no
declogo elaborado no momento da campanha para eleger os participantes da Assemblia. No era parte
de suas convices profundas. Garca Linera (2005) tinha elaborado uma importante idia de Estado
Plurinacional, que reconhecia formas diferenciadas de autogoverno, porm enfatizando uma rearticulao
poltica a partir de uma base lingustica e cultural, antes de territorial.
7 No momento de constituio do Pacto de Unidade, participaram as seguintes organizaes: a Confederao Sindical nica de Trabalhadores Camponeses da Bolvia (CSUTCB), o Conselho Nacional de Ayllus
e Marcas do Qullasuyu (CONAMAQ), a Confederao Sindical de Colonizadores da Bolvia (CSCB), a
Coordenadoria de Povos tnicos de Santa Cruz (CPESC), a Federao Nacional de Mulheres Camponesas da Bolvia Bartolina Sisa (FNMCB-BS), a Assemblia do Povo Guarany (APG), o Movimento
Sem Terra da Bolvia (MST-B), o Bloco de Organizaes Camponesas e Indgenas do Norte Amaznico
da Bolvia (BOCINAB), a Central Departamental de Trabalhadores Assalariados do Campo (CDTAC).
No momento em que se iniciou o processo de construo da proposta, o Pacto incluiu as organizaes:
CONAMAQ, CSTUCB, CSCB, FNMCB-BS, CPESC, CIDOB, CPEMB, MST-B e APG.

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das leis de mercado, que tm privado e privam os povos de seus meios de


subsistncia, deteriorando sua qualidade de vida.
No sentido acima, o Estado Plurinacional considerado com um
modelo de organizao poltica para descolonizar naes e povos indgenas
originrios, recuperar sua autonomia territorial, garantir o exerccio pleno
de todos os seus direitos como povos e exercer suas prprias formas de
autogoverno. Um dos elementos fundamentais para a concretizao do
Estado Plurinacional o direito terra, ao territrio e aos recursos naturais,
com o objetivo de dar um fim ao latifndio e concentrao de terras em
poucas mos, e de romper com o monoplio de controle dos recursos naturais
em benefcio de interesses privados. Do mesmo modo, para as organizaes
do Pacto, o Estado Plurinacional implica que os poderes pblicos tenham
representao direta dos povos e naes indgenas, originrios e camponeses
de acordo com suas normas e procedimentos prprios.
Nessa reflexo coletiva organizada pelos atores do Pacto de
Unidade, est-se apostando na construo de um Estado que reconhea
em seu interior o co-governo institucional e territorial de distintos sujeitos
polticos. Seria um Estado de consorciao onde as coletividades polticas
opinam, expressam seu acordo e tomam decises sobre as questes centrais
do Estado. Desfaz-se a idia de que o Estado tem soberania nica e absoluta
sobre seu territrio, e possibilita-se o exerccio do autogoverno (para dentro)
e do co-governo (em relao ao Estado central e com as outras entidades
territoriais) (Miz 2002).
Parte da reflexo realizada no Pacto de Unidade foi que nos Estados
formados sobre a base de estruturas polticas e territoriais coloniais, como
o caso boliviano, o ordenamento territorial deveria ser assimtrico; ou seja,
a) com entidades territoriais organizadas com base no Estado colonial e
republicano (com um modelo prximo aos mecanismos de descentralizao
poltica e administrativa); e b) com entidades territoriais organizadas com base

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no direito autodeterminao dos povos de existncia prvia conformao


do Estado moderno (Santos 2007). A proposta do Pacto prope um processo
de construo e apropriao social do territrio (reterritorializao), e, assim,
de readequao do modelo de soberania absoluta do Estado (Haesbaert
2002; Santos 1999).
Para isso, ser necessrio encaixar o conceito de pluralismo jurdico,
desafiando a idia liberal de que deve haver uma s lei para todos, fomentando
uma igualdade que articula desigualdades, uma igualdade onde alguns so
mais iguais que outros. O conceito de pluralismo jurdico prope, assim, a
aceitao de que h vrios sistemas legais e jurdicos com igual valor. Isso faz
com que o Estado, junto com seu aparato legal, torne-se um Estado complexo,
multiforme, conflituoso, pelo menos em aparncia (Zavaleta 1986).

O que poderia / deveria ser o Estado plurinacional


Propuestanchikpi tiyapuwanchik Estado Unitario Plurinacional,
chant tierra-territoriopi, autonomas territoriales indigenasta
maachkanchik, recursos naturales runaqta Pueblo Sobernano
makinpi kananta, mana transnacionales, qhapaqkunalla
suqsunankupaq (Isabel Domnguez, Peridico Conosur
awpaqman N126, setembro de 2007).
Temos nossa proposta de Estado Unitrio Plurinacional; tambm
estamos pedindo terra - territrio, autonomias territoriais indgenas;
que os recursos naturais estejam nas mos do povo soberano, para que
as transnacionais e os ricos no mais os consumam e os devorem.

Como j afirmei, o territrio, a nao e o Estado so construes sociais


e polticas, e por isso no so realidades essenciais e perenes. O que existe na

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Bolvia uma busca tenaz pela construo de formas territoriais, de nao(es) e


de Estado que fraturem ou faam uma readequao, com reformas, na situao
de desigualdade e excluso. A aposta de Estado Plurinacional das naes,
povos e comunidades indgenas, originrias e camponesas na Bolvia no uma
frmula alcanada, mas sim um campo de disputa (no apenas discursiva, mas
sim de prticas sociais, polticas e estatais) onde se tecem formas criativas de
reestruturao e construo identitrias e de classe. Como programa poltico,
o importante no que o Estado se chame de plurinacional (o risco que se
chame plurinacional, porm, criando em formas mais refinadas de controle
social a partir do Estado); o importante que ele contribua consolidao de
formas plurais de autogoverno que desestruturem a matriz liberal do sistema
poltico, novas formas civilizacionais que desbanquem permanentemente o
Estado liberal, monocultural e uninacional; que obriguem permanentemente
o Estado a se desconstruir. O que significa isso? Significa transformar, pelo
menos, o seguinte:
1. Exerccio do direito de autodeterminao e autonomias indgenas. O
direito de autodeterminao o direito coletivo fundamental
reclamado pelos povos indgenas, por serem sujeitos
coletivos pr-existentes aos Estados modernos. o direito
do qual derivam os demais: territrio e jurisdio sobre temas
econmicos, sociais, polticos, etc. (Lpez 2007; Flores et
alii 2007; Padilla 1996; Assies 1999; Naes Unidas 2007).
As autonomias indgenas so defendidas como formas de
governo que criam fissuras no imaginrio e nas prticas do
Estado-nao em crise, e no como acomodaes do sistema
liberal para alcanar equilbrios no sistema poltico e estatal
(Kymlicka 1995; Safran 2002).
2. Incluso e redistribuio simultneas, que permitam abolir a excluso
e a desigualdade. A histria e as cincias sociais em geral tm

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tornado explcita a complexidade em se apreender a realidade


boliviana (Larson 2000, 2002; Rivera 2000; Zavaleta 1986)
e, com ela, a necessidade de superar uma viso reducionista,
seja em perspectiva exclusiva de classe, seja em perspectiva
exclusiva tnico-cultural. Isso significa recuperar a teoria dos
dois olhos (Sanjins 2005). Tambm implica em aprendermos
a nos mover na duplicidade semntica do conceito de nao;
a) tanto a partir da viso nacional-popular que se mantm
na memria curta dos povos indgenas e de um bom setor
da sociedade boliviana em geral (Zavaleta 1986; Rivera 2000),
no sentido de reter ou reativar mecanismos de distribuio
e redistribuio dos excedentes produzidos pelos recursos
ditos estratgicos, b) quanto no sentido das comunidades
pr-existentes ao Estado, que enfatizam a diferena e o cogoverno em termos de controle soberano sobre o territrio.
Talvez convenha fazer, aqui, uma clarificao diante de
uma objeo recorrente em alguns setores intelectuais
bolivianos sobre o carter multiculturalista que teriam as
autonomias indgenas formuladas na NCPE. Diz-se que a
frmula de reconhecimento de territrios indgenas termina
minoritarizando os povos indgenas da Bolvia, quando
estes, na realidade, so maiorias. Quanto a esse ponto, deve-se
advertir que, ainda que se considere que os povos indgenas na
Bolvia constituem 62% da populao, o Censo de 2001 mostra
que eles no so uma unidade homognea, e, no contexto
das terras baixas, constituem verdadeiras minorias que, frente
ao poder agroempresarial e pecuarista, precisam desenvolver
suas formas de autogoverno. Isso foi fortalecido na proposta
de autonomias indgenas. Quanto parte ocidental do pas, a
possibilidade de que o Estado boliviano abandone sua histrica

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carga colonial e produza uma forma poltica andina algo que


depender no apenas da correlao de foras, mas tambm da
capacidade hegemnica que as propostas de governo indgena
tenham de expandir os seus habitus administrativos ao aparato
estatal. Isso no significa, efetivamente, a ausncia do risco de
uma fragmentao dos setores subalternos em uma lgica de
entrincheiramento territorial, ao invs da busca por coalizes
solidrias mais amplas.
3. Direitos coletivos em, pelo menos, igualdade de hierarquia com os direitos
individuais. O exerccio de direitos coletivos primrios dos povos
indgenas (Santos 2007), inclusive tratando-se das restries
internas que no aceitam a abertura liberal de Kymlicka (1995),
busca abrir brechas no sistema poltico liberal, que entronizou
os direitos individuais como valores supremos da humanidade
(Santos 1995). Estes tm garantido a propriedade privada como
despojo de propriedade coletiva e familiar de terras e territrios
indgenas originrios. Recordemos, nesse ponto, que a Ley de
Exvinculacin de 1874 reconheceu o direito cidado para que os
adultos indgenas possam inalienar suas terras comunais (Larson
2002; Regalsky 2003; Rivera 2004). Entretanto, o exerccio dos
direitos primrios dos povos indgenas que o exercem na
condio de povos no implica a negao do desenvolvimento
dos direitos coletivos derivados (Santos 2007); ou seja, aqueles
que o resto da populao boliviana deve exercer enquanto
coletividade que ainda se move sob os marcos imaginrios do
Estado-nao. O Estado boliviano deve articular ambos os
tipos de direitos coletivos como forma do exerccio de uma
soberania plural e de acesso a determinados benefcios, frutos
dos excedentes de capital em circulao no pas.

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4. Reconhecimento do pluralismo jurdico que permita o exerccio da


normatividade jurdica, cognitiva, poltica e econmica em
igualdade hierrquica. Isso tambm tem a ver com a superao
da viso multiculturalista, que tolera as ditas protees
externas, mas no as restries internas (Kymlicka 1995)
exercidas pelos povos indgenas em seus territrios. Esse o
limite da tolerncia liberal defendida por Kymlicka: segundo
ele, no possvel que, no interior das formas de autogoverno,
permita-se o dissenso frente aos direitos individuais e s
marcas ocidentais de justia. Por isso, o pluralismo jurdico
implica que as decises dos sistemas jurdicos indgenas no
sejam revisadas pela normativa do Estado central (Assies 1999;
Lpez 2005).
5. Redistribuio da propriedade da terra e do territrio para efetivo uso,
controle e gesto, a partir das prticas dos povos indgenas.
Essa uma das propostas centrais da luta indgena, originria
e camponesa da Bolvia nas ltimas dcadas: no apenas lutar
pela recuperao do territrio, mas tambm pela recuperao
da terra (como mecanismo de expropriao das grandes
concentraes que detenham os proprietrios das terras baixas);
e no lutar apenas pela terra, mas tambm pelo territrio.
Essas propostas no fazem parte, necessariamente, do imaginrio
poltico do partido do governo, que diz representar os povos
indgenas. No interior do MAS, tambm h tendncias e
interesses diversos. Do mesmo modo, insistimos, elas no sero
alcanadas pelo fato de que o Estado est assumindo polticas
de gesto da descolonizao; elas sero alcanadas medida
que os prprios povos indgenas originrios e suas organizaes
mantenham a permanente tarefa de exercer seu papel crtico
sobre o Estado, mesmo quando sintam que quem o administra

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o seu governo. Por isso, a tarefa de descolonizao segue


sendo uma tarefa de longo prazo. Uma tarefa que deve lutar,
simultaneamente, por reconhecimento e redistribuio (DazPolanco 2004; Santos 2003), pela abolio das classes sociais
que partem das diferenas, e pelo direito diferena a partir das
classes empobrecidas.

Os riscos de se converter a proposta de Estado plurinacional em


matria estatal
Uma coisa quando os homens rompem com seu prprio impulso
coletivo e jugo feudal; e outra quando so desprendidos por um
ato vertical, isto , por algo que no vem deles mesmos.
A exogeneidade da liberdade s produz liberdade formal
(Ren Zavaleta 1989: 181)

Hoje em dia, o termo nao, como noo nica, totalitria e


abrangente, est em crise. Assistimos a um momento de volatilidade,
polissemia e disperso do conceito de nao, elementos que, por sua vez,
refletem a complexa trama social que circunda as naes. Essa profuso
conceitual do termo nao sintoma tambm da crise do Estado-nao,
no apenas em sua articulao com as formas polticas ps-nacionais, como
diriam Negri e Hardt (2001), mas sim em sua pretendida hegemonia cultural
e poltica interna.
Ressaltou-se que o Estado e a nao so construes culturais,
sociais, simblicas e polticas apropriadas por setores de poder e por setores
subalternos na construo de ferramentas de dominao, resistncia, luta ou
transformao (Lagos e Calla 2007; Mallon 1995; Smith 2003). verdade
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Os EsFOrOs dE cOnstruO dEscOlOnizada dE um EstadO plurinaciOnal na BOlVia


E Os riscOs dE VEstir O mEsmO caValhEirO cOm um nOVO palEt

que, historicamente, o Estado foi desenhado e implementado a partir do


setor de elite, que organiza, regulamenta e disciplina a vida social segundo
seus interesses, mas tambm verdade que os Estados so construdos ou
contextualizados a partir da subalternidade em determinados momentos
histricos; ou seja, as formas estatais e os imaginrios a ele associados no
podem ser separados das lutas para significar, e para significar-se, que fazem
andar os distintos atores em conflito.
Na Bolvia, a demanda da autodeterminao e das autonomias tem
sido formulada pelas organizaes indgenas, originrias e camponesas com
o fim de recuperar a terra e o territrio, e com o fim de poder decidir sobre os
recursos naturais em uma perspectiva dupla: enquanto direito territorial dos
povos indgenas, e enquanto recursos que pertencem a todos os bolivianos
e todas as bolivianas.
Nesse sentido, por meio de sua proposta constitucional, os povos
indgenas originrios esto apostando na construo do Estado; isto, , no
se trata de uma luta contra o Estado no sentido clssico. O assunto qual
Estado constitui dita aposta, e se possvel constru-lo. Os povos e as naes
indgenas originrios apostam na construo de outro Estado, um Estado
que supere a discriminao histrica e a excluso a que foram submetidos
desde a instaurao da vida colonial-republicana.
Pelo lado da construo nacional, estudos nos ltimos anos tm
mostrado a participao dos camponeses na construo da nao, como uma
forma de nacionalismo popular ou comunitrio (Mallon 1995). Atualmente,,
esses setores indgenas camponeses esto participando tambm na construo
nacional, porm na rota de uma nao plural em consonncia com o carter
polissmico do termo acima citado.
por isso que a proposta de Assemblia Constituinte, segundo as
organizaes do Pacto de Unidade, devia ter a caracterstica de ser soberana,
participativa e fundacional (Pacto de Unidade 2004). Entretanto, vimos como

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183

pOVOs indGEnas, cOnstituiEs E rEFOrmas pOlticas na amrica latina

a Assemblia esteve marcada por seu carter derivado e submetida aos jogos
polticos que permanentemente permitiram a rearticulao da partidocracia em
crise aps as insurreies e mobilizaes de 2000, 2003 e 2005 (Garcs 2006).
Nesse contexto, cabe bem perguntar: o Estado pode ser
transformado? possvel descoloniz-lo, como se diz, em certos crculos do
governo do MAS? possvel transformar suas prticas, suas rotinas, e seus
vnculos com a construo de setores de poder? Apesar dos recentes trabalhos
constitucionais do Equador e da Bolvia terem se movido sob o marco da
superao da viso multiculturalista (Walsh 2008), h o risco da proposta de
Estado Plurinacional se converter em um ajuste da classe poltica para evitar
o conflito social e alcanar a to alardeada governabilidade. As propostas de
ordenamento autnomo so frequentemente vistas como possibilidades de
ajuste institucional que permitam superar a crise de legitimidade ao Estado
(Safran 2002).
No caso, o risco que a proposta de ordenamento territorial e de
autonomias indgenas se converta em matria estatal, como diria Zavaleta
(1989), ou seja, em uma reforma estatal que aprofunde os mecanismos
de participao indgena no Estado, porm de modo subordinado e sem
modificar suas estruturas, como se fez com as polticas da diferena durante
os anos 90. Isto , pode ocorrer o mesmo que com o multiculturalismo
neoliberal: que se formule um plurinacionalismo domesticado, que dispe
sobre o que estatal e o que politicamente correto, os temas a tratar, as
margens permitidas, etc. Ento, novamente, a proposta torna-se funcional
sob a gesto estatal, e no se afirma como uma possibilidade transformadora
(Hale 2002). Converter a densidade de uma demanda de autodeterminao
e autogoverno indgena em um tema exclusivamente de gesto permitiria
reconstruir mais sutilmente os mecanismos do colonialismo estatal, que tem
dado provas histricas de vigor e criatividade.
Por isso, necessrio insistir nas palavras de Zavaleta, expressas

184

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E Os riscOs dE VEstir O mEsmO caValhEirO cOm um nOVO palEt

na epgrafe desta seo: as autonomias indgenas e a proposta de Estado


Plurinacional pouco serviro como outorga condescendente de um ajuste
na institucionalidade poltica. Assim, no so os povos indgenas os que
devem buscar formas de acomodar-se mais ou menos independentemente
aos esforos de modernizao do Estado; , sim, o Estado que tem que
tolerar as formas de autodeterminao dos povos indgenas sem fagocitlos. Como o processo constituinte vem sendo apropriado pela classe poltica,
necessrio agora fazer o trabalho de uma construo de autonomia de
baixo para cima.8
Desse modo, fica claro que o Estado Plurinacional ser alcanado
no na medida em que ele estiver consignado na Constituio, mas, sim, na
medida em que for mantida a mobilizao social que deslanchou o processo
constituinte, na medida em que for mantida a potncia do poder constituinte
(Negri 1994) de maneira tal que o exposto nessa comunicao no queira
ser uma declarao de pureza poltica das propostas indgenas sobre a
plurinacionalidade. Sabemos que, como qualquer aposta poltica proposta a
partir dos atores submetidos, esta se move em meio a um contnuo jogo de
resistncia e dominao (Chatterjee 1993; Guha 1982); porm, importante
evidenciar o esforo de apoio aos processos de recuperao do poder da
sociedade civil popular e indgena, mais alm do esforo de salvar o Estado
para que no terminemos vestindo o mesmo cavalheiro com um novo palet8.

8 Alb e Barrios (2006) citam duas formas de construo territorial: uma a partir de cima e outra a partir
de baixo. No primeiro caso, encontraramos a verso formal, jurdica e administrativa de ordenamento
territorial estatal, partindo dos interesses dos gestores, cruzando variveis polticas, econmicas, sociais e
culturais; e, no segundo, teramos os grupos sociais concretos que controlam, gerem e decidem sobre seu
espao apropriado, mais alm da presena ou ausncia de planos estatais efetivos de controle territorial.
Veja tambm Garca Linera (2005).

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192

InStItUto de eStUdoS SocIoeconMIcoS IneSc

A jurisprudncia indgena da Corte


Constitucional colombiana:
Produto de prticas emancipadoras
ou adaptativas?

Luisa Fernanda Garcia Lozano


Universidad Santo Tomas
Colmbia

trevannian@gmail.com

A jurisPrudnCiA indGenA dA Corte ConstituCionAL CoLombiAnA:


Produto de PrtiCAs emAnCiPAdorAs ou AdAPtAtivAs?

A Colmbia tem sido um dos principais centros de estudos no tema


indgena nos ltimos 16 anos. Isso se deve principalmente a fenmenos
como o reconhecimento de alguns direitos dos povos indgenas na Constituio promulgada em 1991, em particular a autonomia. Outro fator o
desenvolvimento desses direitos atravs da jurisprudncia da Corte Constitucional, que marcou uma pauta na Amrica Latina ao demonstrar como o
contedo material dos direitos no se limita apenas a um desenvolvimento
normativo, mas obedece tambm s possibilidades contempladas pela carta
poltica e ao ativismo das altas cortes em relao ao tema. O reconhecimento
do princpio da autonomia tnica e cultural, somado ao desenvolvimento
da Colmbia como um Estado social de direito a partir do direito-princpio
da igualdade na diferena, levou a Corte a pronunciar entre 1992 e 2002
diversas sentenas que foram catalogadas como progressistas e, no melhor
dos casos, emancipadoras. Na prtica, no entanto, essas teses so refutadas
pela anlise jurdica com profundidade a respeito de tais decises. As linhas
abaixo tm como fim avaliar se a jurisprudncia expedida pela Corte Constitucional e a constitucionalizao dos direitos dos povos indgenas por parte
desse rgo realmente buscam a consagrao de um pas multicultural que
valoriza a cultura e a riqueza dos povos indgenas; ou se, pelo contrrio, essa
tem sido uma ttica de adaptao para submeter tais povos a um sistema
ocidental, neocolonialista e liberal.
Pensar na Colmbia como um Estado algo que nos leva a analisar
paralelamente o que se chama de Estado multicultural. No entanto, em meio
aos exemplos mais representativos de desenvolvimento dos direitos dos povos indgenas pela jurisprudncia da Corte Constitucional, imediatamente
surgem vrias perguntas: realmente possvel falar de um Estado plurinacional a partir dos desenvolvimentos da Corte Constitucional? Essas prticas
no simbolizariam mais uma estratgia de cooptao pelo Estado a fim de
homogeneizar o direito?

InSTITUTo de eSTUdoS SocIoeconmIcoS IneSc

195

Povos indGenAs, Constituies e reFormAs PoLtiCAs nA AmriCA LAtinA

Este texto busca dar algumas pistas para resolver essas perguntas.
Para isso, ele desenvolver, na primeira parte, a partir da teoria jurdica, uma
anlise de quais teriam sido os motivos para se falar de uma mudana de
paradigma no direito clssico. Na segunda parte, sero apresentados alguns
exemplos de jurisprudncias que permitiram o estabelecimento da Corte
como defensora das prticas e da autonomia dos povos indgenas, determinando quais so os seus aspectos positivos e negativos, e ponderando se eles
seriam ou no prticas de cooptao. A parte final trar algumas concluses
pertinentes ao tema.
uma mudana de paradigma?
A nova constituio colombiana em 1991 significou uma transformao do paradigma do direito, principalmente ao consagrar um Estado
social de direito e ao fortalecer princpios que produziriam, com o tempo,
uma aplicao do direito de modo igual jurisprudncia de forma interdisciplinar. Ela estabeleceu como direitos igualmente fundamentais aqueles que,
at o momento, eram contemplados como simples utopias ou como direitos
secundrios para a plena garantia do direito nacional. Entre os mais representativos no tema do multiculturalismo, est o reconhecimento de que as
comunidades tnicas so sujeitos coletivos de direito, e tambm foram proporcionadas ferramentas jurdicas para a sua proteo. O artigo 7 reconhece
a diversidade tnica: O Estado reconhece e protege a diversidade tnica e cultural
da nao colombiana; o artigo 246 estabelece a jurisdio especial indgena; o
artigo 171 fixa a representao no Legislativo: para integrar o Senado da Repblica, cria um nmero adicional de dois senadores eleitos em circunscrio
nacional especial por comunidades indgenas. O artigo 10 reconhece o castelhano como idioma oficial da Colmbia, e as lnguas e dialetos dos grupos
tnicos como idiomas tambm oficiais em seus territrios. Do mesmo modo,
determina que o ensino nas comunidades com tradies lingusticas prprias
ser bilingue.

196

InSTITUTo de eSTUdoS SocIoeconmIcoS IneSc

A jurisPrudnCiA indGenA dA Corte ConstituCionAL CoLombiAnA:


Produto de PrtiCAs emAnCiPAdorAs ou AdAPtAtivAs?

Entretanto, a promulgao da constituio no foi suficiente. A aplicao do direito a partir da escola positivista limitava o campo de ao das
cortes e, naturalmente, a prtica do direito. Nesse sentido, e com o fim de
materializar essa nova carta poltica, um leque de mtodos de interpretao
foi posto em prtica, e um novo rgo veria a necessidade de entrar ativamente e proporcionar parmetros para encaminhar o processo que estava
sendo gestado no campo jurdico. A Corte Constitucional viria a potencializar essa mudana e a assumir o papel de principal protetora e materializadora
do novo pacto social.
Para o caso concreto dos direitos das comunidades indgenas, foram
estabelecidos os seguintes fundamentos principais na interpretao do direito: o princpio de um Estado social de direito, a diversidade tnica e cultural,
e o direito-princpio da igualdade, permitindo o desenvolvimento de uma
garantia dos direitos de forma ampla e suficiente.
Alm disso, o artigo 16 consagra o contedo material do direito
igualdade, gerando uma interpretao dos direitos de forma igualitria, diferencial e duradoura, da seguinte maneira:
Artigo 13. Todas as pessoas nascem livres e iguais perante a lei, recebero a mesma proteo e trato pelas autoridades, e gozaro dos
mesmos direitos, liberdades e oportunidades sem qualquer discriminao de sexo, raa, origem nacional ou familiar, lngua, religio, opinio
poltica ou filosfica.
O Estado promover as condies para que a igualdade seja real e
efetiva, e adotar medidas em favor de grupos discriminados ou marginalizados.
O Estado proteger especialmente as pessoas que, por sua condio
econmica, fsica ou mental, encontrem-se em uma situao de debilidade manifesta, e sancionar os abusos e maus tratos cometidos
contra elas.

InSTITUTo de eSTUdoS SocIoeconmIcoS IneSc

197

Povos indGenAs, Constituies e reFormAs PoLtiCAs nA AmriCA LAtinA

Assim, o inciso segundo possibilitou um desenvolvimento integral na


aplicao dos direitos das comunidades que tinham sido historicamente discriminadas, e todos viriam a ter uma garantia geral dos seus direitos desde
os aspectos diferenciais. Por isso, no momento da Corte tomar uma deciso,
precisaria levar em conta as suas prprias sentenas em casos anteriores; caso
contrrio, caberia uma ao jurdica contra a violao do direito igualdade. Do mesmo modo, a criao de uma corte independente, encarregada de
proteger a constituio, permitir uma possibilidade de cumprir os objetivos
pelos quais foi criada a assemblia constituinte de 1991.
O que ocasionaria isso? O fato de que, paralelamente, foi gestado um
novo instrumento de interpretao chamado linhas jurisprudenciais, ajudando
a proteo dos direitos desses povos em aspectos como a proteo autonomia
e jurisdio especial indgena, que, com o tempo, passaram a ser respeitados.
Apesar disso, no atendimento escola clssica e aos preceitos existentes nas prticas jurdicas da poca, tais mudanas e a proteo desses direitos
abstratos terminaram no sendo abordados. O sistema jurdico colombiano,
neorromano e positivista por tradio, assumiu ao longo do tempo que i) os
juzes apenas aplicam a lei, sem cri-la; ii) os pronunciamentos judiciais so importantes para ilustrar as normas positivas apenas quando estas so obscuras e
ambguas; iii) a obrigao de proferir sentenas conforme o direito cumprida
preferencial ou exclusivamente mediante a obedincia s regras estabelecidas
pelo constituinte ou o legislador; e iv) como corolrio ao ponto anterior, os
juzes esto atados lei, mas so independentes quando se virem diante de
sentenas judiciais para as quais no existem sentenas anteriores. A jurisprudncia, nesse sentido, foi sempre considerada uma fonte secundria ou auxiliar
do direito, operando em casos de silncio pela fonte primria.1
O que isso implicou para o panorama jurdico e social vivenciado no
incio da dcada de 1990? Implicou que, no momento de proferir sentenas,

1 Veja Lopez Medina (2000: 12).

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predominou entre os juzes a necessidade de proteger a lei e o princpio de


segurana jurdica, junto com a proteo ao princpio da primazia do interesse geral sobre o particular. Porm, a caracterstica assumida por essa alta corte consistia em romper com o esquema clssico e buscar um novo horizonte
para cumprir com os objetivos do novo pacto social, gerando possibilidades
que, a partir do mesmo direito, produzissem instrumentos de proteo e
empoderamento dos povos indgenas.
Assim, nos anos 90, existiram trs fatores de mudana: a nova Constituio, novas perspectivas dos operadores jurdicos (magistrados) com a tarefa
de legitimar e proteger o direito, em um sentido de garantias, e um contedo social igual ao poltico, presente nas aspiraes essenciais de todo esse
trabalho, fortalecendo assim a tarefa de consolidar juridicamente um Estado
multitnico. Entre os elementos que permitiram falar de uma possibilidade de
transformao social com ajuda do direito, estavam o protagonismo da Corte
Constitucional e as sentenas por ela proferidas. Assim sendo, ela se tornou
um dos principais entes que desenvolveram as aspiraes da constituio e
da assemblia constituinte: a Corte Constitucional, nesse sentido da defesa
da Constituio (...) no apenas cumpriu as expectativas dos constituintes, defendendo a obra que criamos a nova Constituio , mas foi muito alm, no
sentido de reivindicar aspectos, princpios e valores que ns incorporamos na
Constituio, porm quase como princpios simplesmente reativos ao dos
governos, ou dos congressos, etc., e sem a pretenso de que eles pudessem ter
alguma aplicao direta nas sentenas, nas providncias, etc. De maneira que
a Corte foi muito alm de nossas expectativas como constituintes, sem dvida
alguma. Nossa pretenso era, basicamente, muito pragmtica.2
A deficincia dos desenvolvimentos normativos para uma prtica
do direito e as pistas proporcionadas por algumas jurisprudncias da Corte

2 Entrevista realizada com lvaro Echeverri Uruburu, ex-constituinte, em 8 de agosto de 2007 para a pesquisa de Fajardo Snchez, Luis Alfonso, e Luisa Fernanda Garca Lozano, Jurisprudencia progresista de
la Corte Constitucional 1991-2000. Bogot: Universidad Santo Toms, Faculdade de Direito (no prelo).

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Povos indGenAs, Constituies e reFormAs PoLtiCAs nA AmriCA LAtinA

Constitucional no incio do seu mandato fizeram com que a proteo dos direitos dos povos indgenas se focalizasse nessas sentenas. Ainda assim, cabe
precisar como, em alguns momentos, elas so contraditrias, restritivas e,
principalmente, nem sempre consistentes com os demais pronunciamentos.
um exemplo concreto o direito autonomia dos povos indgenas
Com as possibilidades projetadas pela Corte Constitucional no seu comeo, em relao materializao de uma nao pluralista e diversa, os povos indgenas e a sociedade civil em geral centram sua ateno no desenvolvimento dessas sentenas para iniciarem uma reivindicao dos seus direitos
que haviam sido historicamente violados. A autonomia dos povos indgenas
geralmente tem sido discutida em virtude da proteo de outros direitos,
como base da diversidade tnica e cultural, alm de estabelecer-se como um
dos pilares centrais para o desenvolvimento jurisprudencial do tema indgena. No mesmo sentido, ela abre possibilidades muito amplas no estudo
desse direito seria impossvel estudar todos os seus aspectos em profundidade. Por isso, atendendo s caractersticas desse tipo de trabalho, buscarei
demonstrar como essas sentenas tm sido contraditrias em suas decises,
apresentando abaixo apenas algumas das decises mais relevantes no tema.
Ao potencializar a autonomia dos povos indgenas como um direito, e
ao zelar por sua defesa, evidenciou-se como esse um dos eixos estratgicos
para proteger outros direitos, tais como: jurisdio, diversidade cultural e governo prprio, entre outros. Em alguns casos, as jurisprudncias alcanadas
no tema de gnero realizaram importantes avanos pelo desenvolvimento de
uma garantia real para povos historicamente discriminados e esquecidos. Por
outro lado, aconteceram alguns retrocessos.
Sobre o desenvolvimento do princpio da autonomia, da autodeterminao e da possibilidade de criar um governo prprio na sentena C-026

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de 19933, feita pela primeira vez uma abordagem real desses princpios na
forma de anlise e estudo. Para chegar deciso de inconstitucionalidade
da lei 20 de 1974, que aprovou a concordata e o protocolo assinados entre
a Repblica da Colmbia e a Santa S, determinou-se o seguinte a respeito
dos povos indgenas:
Por sua parte, os territrios indgenas sero governados por conselhos compostos e regulamentados de acordo com os usos e costumes de suas comunidades. A eles so atribudas vrias funes, entre elas as de desenhar as
polticas e os planos e programas de desenvolvimento econmico e social dentro
de seu territrio em harmonia com o Plano Nacional de Desenvolvimento,
promover os investimentos pblicos e distribuir recursos, considerar os programas e projetos promovidos pelas diferentes comunidades de seu territrio.
Quanto explorao dos recursos naturais nos territrios indgenas, ela h
de se realizar sem danos para a integridade cultural, social e econmica das
comunidades indgenas, devendo o governo, nas decises adotadas sobre essa
explorao, propiciar a participao dos representantes das distintas comunidades (art. 33).
Os integrantes dos grupos tnicos, segundo mandato do artigo 68, tero
direito a uma formao que respeite e desenvolva sua prpria identidade
cultural. s autoridades dos povos indgenas, permitido exercer funes
jurisdicionais dentro de seu mbito territorial, em conformidade com suas
prprias normas e procedimentos, sempre que no sejam contrrias Constituio e s leis da Repblica (art. 246).
Essa jurisprudncia catalogada como um marco, uma vez que a primeira evidncia do deslinde do Estado com os preceitos da religio catlica,
reconhecendo uma pluralidade real que tem como fundamento a autonomia
desses povos em todo sentido, e reforando os mandatos constitucionais
que determinam a necessidade de criar polticas pblicas e desenhar leis com
contedos diferenciados, dentro de uma lgica de incluso.
3 Corte ConstituCional, Sentena C-027 de 1993, M.P. simn rodrguez rodrguez

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Povos indGenAs, Constituies e reFormAs PoLtiCAs nA AmriCA LAtinA

Nesse mesmo sentido, foi pronunciada a sentena T- 254 de 19944,


que tem uma importncia especial, uma vez que determina pela primeira vez
a autonomia em duas perspectivas: a primeira, obedecendo ao carter territorial, decide que a Colmbia deve ser entendida como um regime unitrio com
autonomias territoriais, onde se respeita a diversidade e os costumes prprios
de cada povo: a inteno do constituinte erigir um sistema poltico fundado na conservao da diversidade na unidade. Do mesmo modo, nesse exerccio hermenutico se determinou que, em virtude do reconhecimento dessa autonomia, fica
estabelecida a consecuo de outros direitos como a independncia poltica
e jurisdicional, produzindo pela primeira uma jurisprudncia que comece a
salvaguardar as dinmicas prprias de cada comunidade. Assim, aos membros
das comunidades indgenas, fica garantida no apenas uma autonomia administrativa,
oramentria e financeira dentro de seus territrios (...), mas tambm o exerccio, no grau
que a lei estabelece, da autonomia poltica e jurdica, o que se traduz na eleio de
suas prprias autoridades (CP art. 330) e na faculdade de exercer funes
jurisdicionais dentro de seu mbito territorial (CP art. 246). Isso no significa
outra coisa alm do reconhecimento e da realizao parcial do princpio da
democracia participativa e pluralista, com respeito pela diversidade tnica e
cultural da nao colombiana (CP art. 7).
Do mesmo modo, a sentena expressa a necessidade do controle
sobre esses povos, proporcionando maior proteo queles que resistiram
historicamente, e protegendo seus usos e costumes: A necessidade de um
marco normativo objetivo que garanta segurana jurdica e estabilidade social dentro dessas coletividades, torna indispensvel distinguir entre os grupos que conservam seus usos
e costumes os que devem ser, em princpio, respeitados e os que no os conservam e
devem, por isso, reger-se em maior grau pelas leis da Repblica, j que repugna ordem
constitucional e legal que uma pessoa possa ficar fora do alcance do direito por efeito de
uma delimitao imprecisa ou inexistente da normatizao destinada a regulamentar
seus direitos e obrigaes.
4 Corte ConstituCional. Sentena T- 254 de 1994, M.P. eduardo Cifuentes muoz

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Entretanto, essa sentena incorre em uma contradio em relao


aos princpios protegidos em um primeiro momento, entrando diretamente
no paradigma adaptativo da ps-modernidade que acarretou no estabelecimento dos seus limites. A esse respeito, foi expresso: Os direitos fundamentais
constitucionais constituem o mnimo obrigatrio de convivncia para todos os particulares.
A sujeio Constituio e lei um dever de todos os indivduos nacionais em geral (CP
artigos 4, 6 e 95), incluindo os indgenas. Essa limitao permeia diretamente o
desenvolvimento dos direitos em geral, e como a carta foi criada dentro de
uma lgica de direito clssico e de direitos humanos ocidentais, a relao
desses opostos deixaria em uma clara desvantagem a busca de proteo diferencial aos povos indgenas, ainda que as citaes anteriores tenham maximizado a independncia e a autonomia nos rgos de governo em p de
igualdade em sua jurisdio.
Essa sentena tem sido considerada como um marco na jurisprudncia sobre o tema, j que a partir dela se iniciou um longo caminho em
relao s formas de interpretao do direito e da autonomia, e aos seus limites, ao viabilizar um leque de possibilidades em sentenas posteriores. Com
essas bases, ao longo de dois anos, foi necessrio criar critrios para atender
casos de todo tipo, que, por conexo, relacionavam-se autonomia. Pois
nem sempre o problema jurdico estabelecia expressamente a proteo desse
direito, enquanto que as tutelas relacionadas proteo do governo prprio,
do seu direito e das prticas culturais prprias fizeram com que se passasse a
conhec-lo e estud-lo.
A segurana e a convivncia dentro do territrio tm representado
um desafio e um conflito no momento de entendermos a autonomia para a
Corte. Esse ponto reflete o modo como o sentido progressista das sentenas
vai sendo perdido, enquanto se reforam as estruturas clssicas que buscam
uma homogeneizao com predomnio dos padres ocidentais. Enquanto
isso, as sentenas C-139 de 19965 e T-349 de 1996 so estudadas pela nfase
5 Sentena C-139 de 1996. MG Carlos Gaviria Daz.

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de que seus argumentos expem a necessidade de criar ferramentas e dispositivos que possibilitem a proteo eficaz, respeitosa e real de sua autonomia
em todas as ordens da vida social: So claras as tenses entre, por um lado, o reconhecimento de grupos culturais com tradies, prticas e ordenamentos jurdicos diferentes e,
por outro, a consagrao de direitos fundamentais com pretendida validez universal (...), e
por isso o Estado tem que compatibilizar seu dever de preservar a convivncia pacfica dentro de seu territrio, garantindo os direitos de seus associados, como cidados, e reconhecendo
suas necessidades particulares na condio de membros de grupos culturais distintos. Nessa
tarefa, tambm lhe proibida a imposio de uma concepo de mundo em particular,
ainda que a visse como valiosa, porque tal atitude atentaria contra o princpio do respeito
diversidade tnica e cultural, e contra o tratamento igualitrio para diferentes culturas,
que o mesmo Estado reconheceu.
Porm, a sentena T-009 de 2007 contradiz o sentido da interpretao que teria sido brindada autonomia, estabelecendo um limite que, nos
contextos de conflito vivenciados pela Colmbia, gerariam confuso e abusos de autoridade enquanto no se alcance uma definio clara de quais princpios so superiores diversidade tnica: As normas legais imperativas
(de ordem pblica) da Repblica tm primazia sobre os usos e costumes das comunidades indgenas, sempre que protegerem diretamente
um valor constitucional superior ao princpio da diversidade tnica e
cultural. A interpretao da lei como limite ao reconhecimento dos usos e costumes no
pode chegar ao extremo de negar o contedo destes pela simples existncia da norma legal.
Na maior parte da literatura a respeito do tema6, um dos principais
fatores para que a Colmbia esteja na vanguarda em relao proteo dos
direitos dos povos indgenas o conjunto das decises da Corte Constitucional. Porm, com o tempo e com a sada dos magistrados que tentaram gerar
mudanas e proteger o novo pacto social, foi inevitvel que, pouco a pouco,

6 A esse respeito, veja p.ex.: uprimny Rodrigo e Mauricio garCia Villegas, (2004), Corte constitucional y
emancipacin social en Colombia. De sousa santo, Boaventura (coord.) Democratizar la democracia los caminos
de la democracia participativa. Mxico, D.F, Fondo de Cultura Econmica.

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a jurisprudncia se tornasse mais restritiva. O caso mais representativo no


ltimo ano foi a sentena C- 713 de 20087, que analisou a constitucionalidade
das reformas propostas para a lei 270 de 1996 (estatutria de administrao
de justia). Essa deciso declara constitucional a modificao do artigo 11,
que determina a organizao do ramo judicial e retira a jurisdio indgena
da sua estrutura. Em um argumento muito pobre, aps explicar a tendncia
proteo da autonomia em virtude de sua categoria de jurisdio especial, a
sentena expe: No entanto, a Corte considera necessrio especificar que as autoridades
indgenas no pertencem estrutura orgnica do Ramo Judicial do poder pblico, como j
declarou, em repetidas oportunidades, a jurisprudncia desta Corporao8. Em consequncia, ela deve declarar inexequvel a letra e), nmero I do artigo 3 do projeto, pois a norma
se refere estrutura orgnica do ramo judicial.Casos como esse demonstram como
a proteo dos direitos dos povos indgenas ainda no efetiva, e, ainda que a
Corte tenha decidido repetidas vezes pela proteo dos direitos dessas comunidades, no possvel assegurar que tais tendncias de interpretao sejam
respeitadas no futuro, ainda mais quando a potencializao desses exerccios
passa a convert-los em exerccios acadmicos e meras expectativas.
Percepes de alguns lderes indgenas frente jurisprudncia da
Corte Constitucional
Aps analisar os desenvolvimentos da Corte Constitucional e de
suas principais decises sobre a autonomia dos povos indgenas, e aps mostrar como a Corte tem sido progressista nesses temas, apesar das contradies de suas ltimas decises, preciso conhecer melhor a percepo dos
beneficirios diretos, e como so as suas comunidades. No ano de 2007,
ocorreu o VII Congresso Nacional da Organizacin Nacional Indgena de
Colmbia (ONIC), onde se reuniram os principais lderes indgenas, e onde
7 Sentena C-713 de 2008. MG Clara Ins Vargas Hernandez
8 Cfr. Corte Constitucional, Sentenas C-037 de 1996, C-139 de 1996, T-349 de 1996, C-370 de 2002,
T-1294 de 2005 e T-945 de 2007, entre outras.

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se realizou um trabalho de campo da pesquisa da Universidade Santo Tomas intitulada jurisprudncia progressista da Corte Constitucional nos anos
1992-2000. Nesse congresso, foram realizadas entrevistas com os participantes, perguntando-lhes acerca de suas percepes sobre a jurisprudncia
da Corte Constitucional. As respostas foram mltiplas, mas, em geral, foi
possvel determinar o seguinte:
So mltiplas as percepes sobre o tema. As principais cabeas das comunidades
reconhecem o trabalho da entidade, entendem sua importncia e trazem suas decises ateno quando lutam pela proteo de seus direitos. No entanto, evidenciam como ela no tem maior efetividade, quando, em alguns casos, as sentenas
decidem no mesmo sentido progressista e, em outros, so aplicadas apenas a casos
concretos. Do mesmo modo, identificam como os processos de proteo e garantia
no apenas dependem do campo jurdico, mas dependem principalmente da vontade poltica, e identificam como isso tem afetado seriamente a materializao das
decises da corporao.
No trabalho realizado, era muito importante determinar os papis dos
distintos lderes, uma vez que alguns trabalham diretamente em organizaes
e outros tm uma atuao eminentemente comunitria. Assim, possvel evidenciar dois aspectos relevantes para que entendamos suas percepes gerais
a respeito da jurisprudncia. Alguns dos lderes mais conhecidos, como Luis
Fernando Arias Arias e Luis Evelis Andrade, no apontam maiores dissonncias com as decises, mas expem como estas so ineficazes e como existe
um alto grau de falta de vontade poltica para o seu acatamento geral. O
primeiro afirmou: (...) sobre o tema do territrio, uma jurisprudncia clara, no ano
94 ou 96, uma poca na qual muito se falou sobre o tema da jurisdio especial indgena, e
quando uma sentena pronunciada neste ano, a T-009 de 2007, tornou-se uma recopilao
histrica da trajetria da jurisdio especial indgena na Corte Constitucional, e foi muito
importante. Enfim, o reconhecimento do princpio de diversidade tnica e cultural e o reco-

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nhecimento do pluralismo jurdico no pas so uma situao supremamente importantssima. O reconhecimento das faculdades jurisdicionais das autoridades indgenas dentro de seu
mbito territorial (...). Agora, h choques da justia indgena com o que defende a mesma
Corte Constitucional em matria de limites, em matria de competncia, mas estamos nessa
discusso. (...) Estamos aguardando uma deciso quanto ao tema da consulta prvia s
iniciativas legislativas do Congresso, o caso da Lei Florestal, que temos demandado; (...)
Em matria de educao, este ano trouxe uma matria educativa muito importante. Em
matria de consulta prvia, referiu-se mais ao procedimento do que substncia da coisa.
Enfim, creio que tm sido mais coisas importantes, do que coisas das quais discordamos.
No mesmo sentido, Luis Evelis Andrade afirmou: A Corte tem julgado
um papel muito determinante na proteo de muitos direitos nossos, no assim no Conselho
de Estado, geralmente quando se tem instaurado uma ao jurdica diante de um recurso
jurdico ao Conselho de Estado, sempre dada a razo s instituies, desconhecendo ainda
a mesma Constituio, (...) no entanto, o Estado e as suas instituies aqui no respeitam
as decises da Corte e saem a interpretar as decises da Corte, como se esse fosse o seu papel.
(...) O atual governo [de lvaro Uribe Vlez] tem interesse em politizar a Corte e retirar toda sua (...) fora como (...) instncia mxima na ordem jurdica em nvel nacional,
precisamente porque tem o interesse de que a Corte no tutele os direitos da gente, nem os
garanta. Querem responder mais aos interesses das multinacionais, aos interesses estrangeiros, e isso faz, assim, com que queiram ter uma Corte que legitime todas essas iniciativas.
As entrevistas realizadas com os principais representantes refletiram
uma tendncia a responder com o mesmo sentido. Mas com a necessidade
de conhecer mais as informaes que possibilitariam entender se a literatura
a respeito do tema era precisa, foi realizada uma pesquisa com 200 lderes que
assistiram ao congresso a maioria deles, representantes de seus povos, porm no apenas em um aspecto jurdico e poltico. Foi possvel encontrar que
56,41% dos lderes indgenas afirmaram desconhecer as sentenas e decises
da Corte, enquanto que 30,77% manifestaram conhecer alguma sentena ou
deciso, e 12,82% no sabiam ou no responderam. Insistiu-se, perguntando
se eles conheciam decises favorveis da Corte Constitucional em relao

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aos povos indgenas, e 56% dos entrevistados responderam que no, sendo
que apenas 13% responderam que sim.
Esses dados apontam para a percepo de duas dimenses na identificao do impacto da jurisprudncia, entendido como sua efetividade e o
conhecimento da corporao na instituio. evidente que os membros das
organizaes e os representantes dos povos se viram na necessidade de analisar tais jurisprudncias e de buscar proteger os avanos que suas decises
lhes proporcionaram. No entanto, evidente como, no interior das comunidades, a Corte Constitucional no tem representado relevncia alguma na
garantia de seus direitos, e a percepo da sua eficcia como instrumento
quase nula.
guisa de concluso
Ao longo deste texto, foram-se evidenciando diferentes concluses a
respeito do seu tema. Em princpio, necessrio especificar como as transformaes transcorridas na dcada de 1990 na Colmbia geraram uma mudana
no paradigma jurdico, na consagrao de novos princpios e de ferramentas
para materializar e zelar pelos preceitos constitucionais, que possibilitaram
que a Colmbia se tornasse um pas distinto, com um reconhecimento dos
grupos tnicos minoritrios que haviam sido historicamente discriminados.
Porm, nesses processos, no foi completamente possvel deixar de lado as
prticas clssicas do direito, que buscam homogeneizar as sociedades para
manter o equilbrio das dinmicas sociais, e o estabelecimento dos limites
para a autonomia em todos os sentidos foi marcado por lgicas hegemnicas
que se tornam excludentes.
A constituio de 1991 foi feita a partir da necessidade de se criar
um novo pacto no qual a incluso fosse um dos aspectos mais importantes.
Graas aos seus processos de resistncia, pelos quais afirmaram suas necessidades com a participao na assemblia constituinte, os indgenas alcanaram

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a proteo tcita de alguns dos seus direitos. O conjunto dos novos instrumentos de participao, a criao de uma nova entidade e a possibilidade de
ampliar os critrios de interpretao fizeram com que as decises da Corte
Constitucional, em alguns casos, protegessem seus direitos e garantias.
Com uma sucesso de decises progressistas pelos magistrados que
compuseram a Corte Constitucional, apropriando-se dos contextos sociais,
das necessidades de mudana na argumentao e interpretao, e da busca
pela materializao da Carta Poltica, podem-se identificar algumas jurisprudncias que ajudaram na proteo e na defesa dos direitos indgenas. Mas
apesar da criao de fundamentos relevantes para um constitucionalismo
multicultural, proporcionado pela Corte, necessrio enfatizar que a aplicao do direito depende dos juzes da vez, de suas intenes e perspectivas
ideolgicas, pelas quais a prtica cotidiana das jurisprudncias da Corte
apenas uma referncia na busca de uma deciso, sem estar a ela subordinada.
Assim, a busca do dilogo entre a teoria e a prtica faz com que se
evidenciem algumas contradies na compreenso de qual a percepo e de
qual a efetividade da jurisprudncia da Corte Constitucional. As dinmicas
sociais e jurdicas fazem com que a posio seja relativa, dado que a representao que lhe atribuda pela literatura no pode ser provada na realidade
pelos aspectos apresentados pelo texto. Entre os mais relevantes, pode-se
mencionar a familiaridade da comunidade em geral com esses instrumentos
e com os esquemas utilizados por juzes e advogados em relao ao direito,
que no veem essas jurisprudncias como uma possibilidade ou como um
instrumento de reivindicao, mas, pelo contrrio, tornam a v-las novamente como uma mera fonte secundria de direito. A jurisprudncia no teve o
efeito esperado e no foi o instrumento imaginado quanto sua originalidade
e ao seu progresso; mas proporcionou alguns dos primeiros elementos que
evidenciam a necessidade de buscar ferramentas para a proteo dos direitos
desses povos.

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Povos indGenAs, Constituies e reFormAs PoLtiCAs nA AmriCA LAtinA

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No. 30. 171-195

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Sentencia C-139 de 1996. MG Carlos Gaviria Daz
Sentencia C-037 de 1996. MG Vladimiro Naranjo Mesa
Sentencia T-349 de 1996. MG Carlos Gaviria Daz
Sentencia T-009 de 2007. MG Manuel Jos Cepeda Espinosa
Sentencia T-945 de 2007 M.G Jaime Araujo Renteria
Sentencia C-713 de 2008. MG Clara Ins Vargas Hernandez
Sentencia C-370 de 2002. MG Eduardo Montealegre Lynett
Sentencia T-1294 de 2005 MG Clara Ins Vargas

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Sete Problemas do Novo


Constitucionalismo Indigenista:
as matrizes constitucionais
latino-americanas so capazes
de garantir os Direitos
dos Povos Indgenas?
Silvina Ramrez
INECIP - Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales
Argentina

silvy@fibertel.com.ar

Sete PRoblemAS Do Novo CoNStItuCIoNAlISmo INDIgeNIStA: AS mAtRIzeS CoNStItuCIoNAIS


lAtINo-AmeRICANAS So CAPAzeS De gARANtIR oS DIReItoS DoS PovoS INDgeNAS?

Longe de fortalecer uma construo cidad do Estado, pela metfora da vontade popular, os modelos constitucionais latinoamericanos tm
diludo as expresses dos distintos povos em uma nica manifestao. Assim,
a mxima expresso da democracia constitucional, que precisamente a recepo do mandato popular na Carta Fundamental, fica distorcida por no
responder ao que deveria genuinamente representar, ou seja: um acordo entre os diferentes povos que conformam o Estado e que, por sua vez, traduzase em um pacto entre todas as nacionalidades, para que possa construir, a
partir da diversidade, um nico Estado.
O novo constitucionalismo indigenista quer construir uma nova
matriz constitucional que supere as carncias apontadas, mas a sua formulao se depara com pelo menos sete problemas de formulao a serem
enfrentados.
I. o reconhecimento constitucional dos direitos dos povos indgenas e sua insuficincia em garantir a tutela efetiva desses direitos
A partir do final da dcada de 80 e durante os anos 90, em grande
parte da Amrica Latina se instalou um movimento de reformas constitucionais que introduziu, entre outras clusulas, uma frmula de reconhecimento
dos direitos dos povos indgenas. Mais alm das suas interpretaes, firmouse o critrio de respeito aos Direitos Indgenas e expressou-se o reconhecimento da justia indgena e de suas autoridades. Ainda que as distintas
interpretaes tenham levado tal frmula a um alcance mais restrito, ou mais
amplo, o fato que, a partir dessa incorporao, os movimentos indgenas
avanaram e, apesar das resistncias discusso, esta se instalou na maioria
dos nossos pases.
Na conformao dos Estados modernos, a engenharia constitucional na Amrica Latina se inspirou claramente nos princpios da revoluo
francesa e no processo de gnese da Constituio norteamericana. Essas
constituies, que se assentam em direitos de abrangncia universal, foram

INStItuto dE EStudoS SoCIoECoNmICoS INESC

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PovoS INDgeNAS, CoNStItuIeS e RefoRmAS PoltICAS NA AmRICA lAtINA

incapazes de abarcar questes como o respeito genuno pelas diferenas e a


preservao da identidade. Assim, elas no puderam proteger direitos especficos que garantam o princpio da igualdade. De modo decisivo, os Estados e
as suas constituies necessitavam passar por transformaes para responderem s demandas de proteo dos direitos da diversidade de povos existentes
nos seus territrios.
Os povos indgenas reclamam um reconhecimento que aponta para
temas que transcendem a vida de um Estado, como a propriedade da terra, a
admisso da aplicao de sua prpria justia, sua participao em diferentes
decises do governo, a possibilidade de contemplar suas autonomias dentro
de um nico Estado, suas prticas culturais, etc.
Por isso, em vrias constituies latinoamericanas (Colmbia em
1991, Peru em 1993, Bolvia em 1994, Equador em 1998, Argentina em 1994,
Brasil em 1998, Guatemala em 1985, Paraguai em 1992), as reformas introduziram mudanas ligadas principalmente a:
1. O reconhecimento do carter pluricultural da Nao e do Estado,
2. O reconhecimento dos povos indgenas e a ampliao dos seus direitos (como
a oficializao de idiomas indgenas, a educao bilingue, a proteo do meio
ambiente),
3. O reconhecimento do direito indgena.1
Porm,

apesar

desse

avano

normativo,

complementa-

do pelo Convnio 169 da OIT j ratificado por diversos pases, e pela


recentemente aprovada Declarao das Naes Unidas sobre Povos Indgenas, a construo do j to discutido Estado intercultural e multinacional segue sendo uma tarefa inconclusa e um desafio.

1 Veja Yrigoyen Fajardo (1999).

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Se mencionarmos rapidamente o que j se discutiu na dcada passada e nos primeiros anos da dcada atual o reconhecimento genuno e seus
aspectos substantivos , poderemos tambm referir as principais inovaes
incorporadas s constituies. Assim, ao admitir a pluralidade cultural da
Repblica, o reconhecimento da pr-existncia dos povos indgenas, de suas
autoridades, e um contedo amplo, mas limitado da jurisdio indgena, aparentemente o carter intercultural e multinacional adquire j uma importncia iniludvel para o Estado.
Apesar da imperiosa necessidade de abordarmos as consequncias
normativas das novas clusulas constitucionais e da aprovao dos instrumentos internacionais, a necessidade de operacionalizar os dispositivos constitucionais e a falta de desenvolvimento normativo infraconstitucional absorveram parte do impulso inicial consagrado normativamente pelas Cartas
Fundamentais dos Estados.
por isso que, quando tudo apontava uma vez alcanado esse reconhecimento nas Cartas Magnas dos Estados para um inevitvel e iminente processo de transformao das prticas, o certo que com quase duas
dcadas desse movimento, no foram produzidas mudanas perceptveis e
capazes de traduzir as inovaes constitucionais em aes concretas. Seja por
interpretaes ambguas que exigem uma legislao secundria, seja por no
existir o compromisso ou a vontade poltica para a implementao do contedo das normas constitucionais, esse reconhecimento no tem se mostrado
efetivo a ponto de garantir os direitos dos povos indgenas. As promessas
que expressavam esse movimento constitucional no puderam ser cumpridas
em um prazo razovel.
Surgem questionamentos em torno de como alcanar a tutela efetiva
dos direitos dos povos indgenas, sendo que tanto os instrumentos internacionais quanto as constituies tm mostrado sua ineficincia, ainda que signifiquem avanos normativos relevantes para lutar em sua defesa. Apesar disso, a pergunta central , definitivamente, se as mudanas nas constituies

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nacionais (que seguem mantendo o mesmo modelo constitucional herdado


na conformao dos Estados), podem, sua vez, produzir transformaes
genunas na distribuio dos poderes dentro do mesmo Estado.
At o presente e, com exceo da jurisprudncia destacada da Corte
de Constitucionalidade colombiana, que busca aplicar em suas decises os
dispositivos da norma constitucional, o certo que no foi possvel avanar
no desenvolvimento de medidas que promovam a consolidao do reconhecimento, elevando-o de sua dimenso declaratria at transformar-se em planos
concretos de ao.
Meu argumento neste trabalho que tais modelos constitucionais,
mais alm das frmulas de reconhecimento que introduzem, no conseguem
representar adequadamente as distintas naes e consideram um nico povo
que realiza o exerccio da representao por meio do voto, manifestando assim uma nica vontade popular e desconhecendo a existncia e a vontade
de outros povos.
II. As Constituies da bolvia e do equador como modelos alternativos que traduzem o ideal do estado multinacional
Nos anos recentes (2006-2007), assistimos a um processo de viabilizao das demandas indgenas que ganham fora em movimentos de transformao das estruturas bsicas do Estado. Mais alm das crticas, de suas
deficincias ou dos processos lgicos em processos de mudanas, em pases
como Bolvia e Equador as reformas constitucionais em gestao assinalam
at que ponto os direitos dos povos indgenas esto hierarquizados na discusso. Ainda que no se possa atribuir isso em geral regio, constitui um
avano indubitvel de reivindicaes, com possibilidades de replicao no
resto dos pases.
Como precursores das novas Constituies do Equador e da Bolvia,
os movimentos de reformas constitucionais trilharam caminhos distintos.
Porm, em geral, podemos afirmar que, paulatinamente, foram incorporados

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novos direitos, seja pela via da regulamentao direta, seja por meio da
aprovao de tratados internacionais que lhes atriburam hierarquia constitucional, no que passou a ser conhecido como bloco de constitucionalidade2.
Desse modo, acompanhados de uma notvel retrica, os direitos
protegidos foram sendo acrescentados nas novas constituies, incluindo
em suas normas distintas categorias de direitos, conformando assim constituies densas em direitos3, que renovam o panorama constitucional da
Amrica Latina e tm como um dos seus principais objetivos alcanar Estados inclusivos, multinacionais em sua estrutura bsica, e com instituies que
considerem como cidados iguais os indgenas.
Os casos paradigmticos a que podemos recorrer so as reformas
constitucionais na Bolvia e no Equador. Ambos os pases enfrentam ambiciosos processos de mudana, marcados pela conjuno de diversos atores
sociais. Do mesmo modo, em ambos os textos so regulamentados, com
uma amplitude sem precedentes, os direitos dos povos indgenas, acolhendo,
assim, direitos coletivos j acordados nos instrumentos internacionais.
No caso do Equador, no captulo quatro, ttulo segundo do novo
texto constitucional, so contemplados os direitos das comunidades, dos
povos e das nacionalidades. Reconhecem-se vrios direitos coletivos, como
identidade, no-discriminao, propriedade imprescritvel de terras comunitrias, uso, usufruto e administrao de recursos naturais, e consulta prvia,
livre e informada. Da mesma forma, expresso o reconhecimento das formas prprias de convivncia, organizao social e exerccio de autoridade.
contemplada a aplicao do direito consuetudinrio, que no fragilize os
direitos constitucionais e a possibilidade dos povos construrem e manterem
as organizaes que os representam, entre outros direitos.
2 Na Constituio da Argentina, por exemplo, o art. 75, inc. 22 incorpora alguns tratados de Direitos
Humanos com hierarquia constitucional, o que fortalece o conjunto de direitos protegidos e abre a porta
para que outros tratados assinados ou futuros possam adquirir essa hierarquia.
3 A noo de constituies densas em direitos um emprstimo que tomei em uma conferncia de
Rodrigo Uprimny na cidade de Buenos Aires.

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Do mesmo modo, a nova Constituio Poltica do Estado Boliviano


dedica um captulo entre todas as referncias mencionadas em seu texto
aos direitos das naes e dos povos indgenas, originrios e camponeses. Ela
praticamente compartilha com a Constituio equatoriana a regulamentao
de um amplo leque de direitos, alm de ser muito minuciosa e inclusiva ao
selecionar os direitos que devem tornar-se constitucionais.
Na Constituio boliviana, o Poder Legislativo contempla uma representao ampla que inclui os povos indgenas como componentes obrigatrios do Parlamento. Por outro lado, quando analisamos as funes do
Poder Executivo, vemos que so extremamente amplas. Suas atribuies so
definidas no artigo 173 do texto constitucional e compreendem uma mirade
de prerrogativas, que vai desde a direo da administrao pblica, a possibilidade de ditar decretos supremos e resolues, e de declarar Estado de Exceo, at exercer a autoridade mxima do servio boliviano de reforma agrria
e outorgar ttulos executivos na distribuio e na redistribuio das terras4.
Quanto ao Poder Judicirio, impossvel ignorar alguns avanos ou
questes novas incorporadas s estruturas bsicas do Estado, como a igualdade hierrquica entre a jurisdio comum e a jurisdio originria camponesa. Outra novidade igualmente marcante a composio do Tribunal Constitucional Plurinacional e o modo de seleo dos seus membros.
O caso equatoriano semelhante. Os poderes do Estado seguem
organizados respeitando a diviso de funes Legislativas, Judiciais e Executivas. Apesar de introduzir mecanismos de participao que o converteriam,
pelo menos em tese, em um modelo de democracia direta ou deliberativa,
o modelo equatoriano segue mantendo basicamente o mesmo esquema de
distribuio de funes e atribuies o que no permite romper, pelo menos desde a formulao do texto constitucional, com uma concentrao de
prerrogativas que sempre recaem sobre o Poder Executivo.
4 Dessa maneira, o Presidente segue mantendo uma notvel concentrao de poder que no foi alterada
pelo novo paradigma constitucional.

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De fato, deve-se reconhecer o esforo dos constituintes em formular


uma nova constituio capaz de superar os paradigmas reinantes para construir novas estruturas. Mas esses novos modelos constitucionais devem enfrentar o desafio de operacionalizar os direitos que contemplam, traduzindoos em prticas constitucionais coerentes com a letra da lei.
A crtica central a esses processos constituintes que, sem dvida,
apresentam-se como pontos de inflexo no cenrio latinoamericano segue
sendo a matriz das constituies e sua eventual fora normativa para transformar uma realidade que demanda fortemente um novo aparato conceitual,
mas tambm novas ferramentas.
III. Alguns problemas na formulao das novas constituies
Sem dvida, os novos textos constitucionais na Amrica Latina tm
significado um passo adiante na construo de Estados multinacionais, colocando no centro das agendas pblicas a discusso sobre os direitos, e, especificamente, sobre os direitos dos povos indgenas. No entanto, eles tambm
chamam a ateno sobre alguns aspectos que vm sendo abordados pelo
menos de modo problemtico, e que definitivamente esto ligados a uma
carncia histrica de discusses polticas nos momentos em que se geram
os movimentos que respaldam o novo constitucionalismo indigenista.
possvel apontar pelo menos sete problemas nos novos textos
constitucionais5, que, por sua vez, remetem-nos a desafios ainda pendentes
em nossos Estados latinoamericanos:
1. Qualidade programtica ou operacional das normas constitucionais.
2. Executabilidade das sentenas que protegem os direitos constitucionais.

5 Problemas que tambm esto presentes no resto das constituies latinoamericanas que formam parte
do dito movimento constitucional dos anos 80/90. Ainda que as novas constituies da Bolvia e do
Equador permitam vislumbrar uma ruptura no cenrio poltico e no lugar ocupado pelos povos indgenas
como sujeitos nesses processos, essas constituies seguem mantendo a mesma estrutura bsica.

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3. Defesa dos direitos constitucionais.


4. Linguagem normativa e retrica.
5. Vontade popular versus pacto entre os povos.
6. Instituies no-indgenas dominantes no desenho constitucional.
7. Uma determinada concepo do Estado de Direito.
1. Qualidade programtica ou operacional das normas constitucionais
uma discusso j reiterada se as normas constitucionais so programticas e operacionais. Em outras palavras, necessrio ter clareza sobre
a sua eficcia direta ou, ao contrrio, sustentar que em todos os casos preciso haver uma legislao secundria para que os direitos mencionados sejam
efetivamente protegidos6.
Essa discusso pareceu superada quando se definiu contemporaneamente que as clusulas constitucionais so operacionais e que no necessrio contar com outra lei que disponha sobre sua vigncia. Porm, tal dicotomia absolutamente atual quando nossas constituies se tornam cada vez
mais densas em direitos, e quando a prtica constitucional no se mostra
coerente com a dimenso normativa.
Certamente existe uma distncia entre, por um lado, a constituio
como um ideal, e, por outro, a constituio como uma ferramenta que provoca mudanas a partir das suas regras. indubitvel que constituies como
as da Bolvia no so pensadas apenas como um horizonte utpico, mas
no est claro como a profuso de direitos contemplados poder ser efetivamente garantida. E se no se geram os mecanismos necessrios para fazer
cumprir a lei suprema do Estado, esta perde credibilidade e fora normativa.

6 Qualquer manual de Direito Constitucional aborda essa discusso, que atravessa toda a anlise do
alcance da norma constitucional e tem uma importncia prtica relevante na hora de se defender a executabilidade judicial dos direitos.

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2. Executabilidade das sentenas que protegem os direitos constitucionais


Este segundo problema est vinculado ao primeiro. Qualquer que
seja o sistema de controle de constitucionalidade, as Supremas Cortes de
Justia e os Tribunais Constitucionais seguem sendo os responsveis ltimos
pela garantia da proteo de determinados direitos. Porm, quando nos deparamos com constituies densas em direitos7, a garantia do cumprimento
das sentenas dos juzes torna-se mais difcil.
Tal situao erode a credibilidade da Constituio, uma vez que muitas vezes o seu contedo tem mais a ver com uma expresso de desejo
do que com a capacidade dessa mesma Constituio produzir mudanas na
realidade, o que se resume em uma proteo mais extensa dos direitos e na
incorporao de novas categorias de direitos que pretendem ter uma maior
incidncia no regramento da vida social.
Um dos problemas mais frequentes a serem enfrentados pelos atuais movimentos de reformas constitucionais garantir que os direitos sejam protegidos e exigidos em caso de transgresso. Em ltima instncia, isso
implica que a exigibilidade judicial faa parte dos mecanismos existentes,
assegurando o poder dos juzes determinarem medidas a serem cumpridas
pelas instncias ou rgos pertinentes.
3. Defesa dos direitos constitucionais
O reverso da medalha do problema anterior no s centrado na capacidade de execuo de sentenas judiciais se um direito constitucional for
infringido (sempre diante de um caso especfico) a tambm difcil defesa
de todos os direitos incorporados s novas constituies, quando estas se
articulam por meio do sistema judicial.

7 Como , por exemplo, a Constituio da Colmbia, que regula diversos direitos, incluindo os direitos
econmicos, sociais e culturais, e os direitos indgenas.

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Mais alm da situao em que se encontram os tribunais de justia na


regio, improvvel que o sistema judicial possa dar vazo a todos os casos
que se apresentem em temas to amplos e diversos. Aos direitos humanos de
primeira gerao, foram-se adicionando outros tipos de direitos, que incluem
os direitos econmicos, sociais e culturais, e todo um leque de direitos que se
estendem ao meio ambiente, possibilidade de uso dos recursos naturais, etc.
H certo consenso em afirmar que a justia entrou em colapso, o que se traduz na sua lentido em dar respostas, nos problemas que a sua organizao
apresenta, etc. Diante desse diagnstico, pelo menos otimista pensar que
esse mesmo sistema judicirio ser capaz de velar por uma constituio to
abrangente na proteo de direitos.
Essa afirmao est apoiada na prtica constitucional. Se tomamos
como referncia a Corte Constitucional da Colmbia, um tribunal que
exemplo na Amrica Latina precisamente pela sua vocao de proteger os direitos constitucionais8, constatamos uma distncia abissal entre as sentenas
da Corte (marcantes pelo seu contedo) e a fora dessas mesmas decises.
Hoje um tema de frequente discusso a busca por caminhos que garantam
o cumprimento dos dispositivos judiciais.
4. Linguagem normativa e retrica
No af de ampliar as categorias de direitos protegidos, as constituies mais recentes tm incorporado no apenas os tratados internacionais
em sua maioria, com hierarquia constitucional nos seus textos, mas tambm uma mirade de temas que geram um tipo de retrica constitucional,
trazendo assim o desafio da sua materializao em prticas concretas.

8 Basta recorrer ao contedo de algumas sentenas da Corte Constitucional colombiana para advertir
quanto consistncia e agudeza dos seus argumentos (p.ex., S T-496/96, SU-039/97). Porm, especificamente nos casos que envolvem direitos indgenas, suas sentenas no foram cumpridas com a efetividade esperada.

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Soma-se a isso uma linguagem normativa que sempre tem sido refratria a uma melhor compreenso dos direitos dispostos. Em outras palavras,
tal linguagem tcnica e especfica no transmite claramente e com um vocabulrio simples quais garantias so contempladas pela constituio, gerando
no apenas hiatos entre o texto e os cidados, mas at mesmo convertendo a
prpria constituio mais em idias regulativas do que em ferramentas transformadoras.
Essa linguagem normativa e retrica tem diversas funes, que vo
desde a mobilizao at a inao. Por um lado, uma constituio carregada de
direitos e expressa em linguagem tcnica muitas vezes inacessvel contribui
para que os cidados a considerem como uma ferramenta operacional. Por
outro lado, aqueles que devem fazer cumprir os seus contedos os juzes
no tm certeza da sua exigibilidade.
5. A Constituio como vontade popular ou como um pacto entre os
povos
Com o fim das guerras de independncia, nossas constituies foram
fruto de acordos feitos entre diferentes setores. As noes conservadoras e
as noes liberais encontraram seu espao e se refletiram nas instituies incorporadas. O sistema presidencialista um claro exemplo da adoo de um
modelo de freios e contrapesos l americana, porm com um marcado
toque latinoamericano, que outorgou ao Poder Executivo uma multiplicidade
de atribuies e faculdades para intervir na vida democrtica.
No entanto, essas constituies adotaram a noo to presente entre
os pais fundadores da Constituio norteamericana (Hamilton, Madison): a
noo de que ela expressa a vontade popular. O povo soberano imprimiu
seus interesses, desejos e preferncias na primeira Carta Poltica dos Estados
Unidos, que atribuiu aos juzes a funo de proteger a vontade popular refletida na constituio contra possveis distores provocadas por decises
do Poder Legislativo.

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Essa idia to fortemente enraizada em uma vontade popular impressa na Constituio tem marcado os ltimos dois sculos de histria constitucional. Ela tambm tem justificado o controle judicial constitucional e
proporcionado argumentos para defender interpretaes at mesmo restritivas de suas clusulas, precisamente para que no se transgrida tal vontade
popular.
No entanto, longe de fortalecer uma construo cidad do Estado
por meio da metfora da vontade popular , essa concepo tem diludo
as expresses dos diferentes povos manifestao de um s: aquele que,
independentemente de seu nmero, o nico que pode expressar sua voz.
Dessa forma, a mxima expresso da democracia constitucional, que precisamente a recepo do mandato popular na Carta Fundamental, fica distorcida, pois no responde quilo que deveria representar genuinamente, ou seja,
um acordo entre os diferentes povos que conformam o Estado e que, sua
vez, possa se refletir em um pacto entre todas as nacionalidades, para ento
construir, a partir da diversidade, um nico Estado multinacional.
Transformar o paradigma constitucional, trasladar para a prxis a
idia terica de uma Constituio que j no representa apenas o mandato
popular, mas sim o pacto dos vrios povos que compem o Estado, extrair
suas consequncias e aprofundar os seus alcances so questes que constituem todo um desafio.
Superar o modelo constitucional clssico significa alterar o sistema
de representao sustentado at o presente. J no estamos diante de um
procedimento que deva ser imposto a povos que possuem outras pautas culturais, outro idioma, outro direito, outros interesses e outras prioridades. Estamos diante do desafio de desenhar sistemas que permitam que as diferentes
naes se expressem por meio dos instrumentos que lhes so prprios, e que
voluntariamente querem se agregar a outros povos para conviverem sob o
mesmo Estado.

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Est claro que essa mudana de modelo deve deixar de lado uma
histria constitucional cujas caractersticas liberais so notrias, uma vez
que fazem parte da herana a ns legada pela Constituio norteamericana.
Se somarmos a isso a influncia da ideologia conservadora, prpria de nossos
pases latinoamericanos (mas no restrita a eles), chegaremos explicao
de por que nossas constituies privilegiam os direitos individuais, mas, por
outro lado, tambm tm um claro vis elitista, subestimando a participao
da cidadania9.
O desafio, ento, consiste em delinear uma engenharia constitucional diferente, que se aparte da tradio constitucional latinoamericana baseada na representatividade de um s povo, para gerar um paradigma que estabelea a participao no apenas da cidadania (como indivduos isolados),
mas tambm a dos povos indgenas10. Cabe ao futuro trazer terra essa nova
estrutura de governo e, sobretudo, realizar as contribuies que tendam a
desenhar, por meio de medidas concretas, um sistema de participao como
o descrito acima.
6. Instituies no-indgenas dominantes no desenho constitucional
As novas constituies indigenistas pretendem mudar algumas estruturas bsicas do Estado, reorganizando o poder de maneira diferente da
que fizeram nossos pais fundadores, em um poder reafirmado em cada

9 Gargarella, Roberto (2007): A oposio entre o modelo defendido pelos conservadores e o defendido pelos liberais est longe de ser absoluta, em termos tericos. Pelo contrrio, entre ambos existe
uma ampla base de concordncias, amparada pelo tipo de projeto poltico que defendem. Com efeito, as
duas posturas rechaam o ativismo poltico majoritrio, veem com desconfiana o recurso frequente
cidadania e se inclinam pelas solues institucionais que a privam do direito de ter a ltima palavra
no processo decisrio.
10 Por isso, Garca Linera (2002) deixa bastante claro que a Bolvia nunca se mostrou por uma impossibilidade meramente factual como uma Repblica coesa. Assim, Na Bolvia, o Estado no um emissor
hegemnico e no conseguiu gerar crenas ou comportamentos compartilhados de amplo alcance que
partam de um princpio bsico de soberania aceita. Diante da ausncia de uma iluso compartilhada de
comunidade poltica, o Estado e suas normas so sempre vistos como meras ferramentas instrumentais,
e quase nunca como snteses expressivas da sociedade como um todo.

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uma das reformas constitucionais que se sucederam. No entanto, essa pretenso se viu limitada por uma matriz constitucional completamente definida, cuja transformao no algo fcil.
Na Bolvia, a Assemblia Constituinte se arrogou o poder constituinte originrio, tal como ficou estabelecido no seu prembulo11. As mudanas introduzidas na Constituio so muitas e variadas, mas no so suficientes para remover as estruturas pr-existentes. So privilegiadas as instituies
no-indgenas, mas, ainda que se incorpore a presena indgena em cada uma
delas, segue predominando uma viso que alheia s formas locais e tradicionais de organizao do poder.
Definitivamente, as formas de organizao prprias de cada um dos
povos indgenas (deve-se destacar que no existe uma s forma de organizao indgena, mas sim tantas quanto os povos existentes) no so refletidas
pelo modelo constitucional. Dessa forma, as instituies clssicas se tornam
mais indigenistas, mas no existe a construo real de um pacto que resulte
no respeito irrestrito de instituies indgenas (como formas de administrar a
justia, tomar decises, organizar as comunidades, etc.).
7. Uma nova concepo do Estado de Direito
No h dvida de que, com uma nova idia de constituio, renovase tambm a concepo do Estado de Direito. Mas no devemos esquecer
que quando surgem as constituies e, com elas, o Estado de Direito, a sua
justificativa se radicou principalmente em equilibrar a regra da maioria inspiradora do conceito de democracia com o ideal de um governo limitado,
que no deixe desprotegidas as minorias.
Nesse sentido, e com a dinmica prpria que adquirem as mudanas
nas sociedades e tambm nas regras que as condicionam, o Estado de Direito

11 O prembulo do novo texto constitucional boliviano afirma: ... Ns, mulheres e homens, atravs da
Assemblia Constituinte e com o poder originrio do povo, manifestamos nosso compromisso com a
unidade e a integridade do pas.
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segue sendo um conceito potente para proteger os direitos e as garantias de


todos os cidados.
Conservando essa idia regente, e em um contexto totalmente distinto daquele em que se deu o nascimento de nossas repblicas, necessrio redefinir o marco normativo e poltico no qual so gestadas essas novas
constituies. Volta a ter sentido a idia da construo de democracias inclusivas, onde esto claramente definidos os direitos e deveres de maiorias e
minorias. Refiro-me especificamente engenharia constitucional assentada
sobre a diviso dos poderes, as atribuies diferenciadas e os mecanismos de
controle que despontaram no seu nascedouro entre outros motivos para
proteger os direitos das minorias.
Os juzes eram chamados a exercer um controle das decises majoritrias. Mais alm das discusses a esse respeito, que giram principalmente
em torno do que se acostumou a chamar de objeo contra-majoritria,
preciso limitar as decises do Parlamento a fim de garantir os direitos de todos os cidados. A eleio popular dos juzes, como exemplo dos elementos
introduzidos no texto constitucional boliviano, abre tambm a porta para a
reviso e a discusso sobre quais so os caminhos mais idneos para gerar
equilbrios que protejam definitivamente os direitos fundamentais de todos.
IV. A Constituio como ferramenta de proteo dos direitos dos
povos indgenas
Tendo em conta a histria do constitucionalismo na Amrica Latina, podemos questionar at que ponto a necessidade de fundar repblicas
liberais atentou contra a aceitao da existncia de diferentes povos, com
diferentes tradies e, sobretudo, diferentes interesses12:
A repblica boliviana se fundou deixando em p essas estruturas coloniais que
consagravam prestgio, propriedade e poder em funo de cor de pele, sobrenome,
12 Veja Garca Linera (2002).

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idioma e linhagem. O libertador S. Bolvar claramente cindiu a bolivianidade


assinalada a todos os que haviam nascido sob a jurisdio territorial da nova
repblica. Os cidados sabiam ler e escrever o idioma dominante (o castelhano)
sem vnculos de servido, e, com isso, no incio, os ndios careceram de cidadania.
Anteriormente, e em um retrocesso ante prpria colnia que havia reconhecido
a vigncia local dos sistemas de autoridade indgena, Bolvar, com a inteno de
instaurar uma constituio liberal, declarara extinta a autoridade dos caciques
indgenas, substituindo-os por funcionrios locais designados pelo Estado.
Por isso, imaginar hoje que linhas de ao especficas deveriam ser
seguidas para contribuir criao de um paradigma constitucional diferente
um exerccio que, em primeiro lugar, faz-nos pensar a Constituio como
uma ferramenta genuna de proteo dos direitos dos povos indgenas.
preciso gerar condies que possibilitem um verdadeiro pacto entre os diferentes povos (ou naes) que conformam um Estado plurinacional. Garca
Linera (2002) afirma que:
Em geral, o reconhecimento poltico de identidades culturais ou nacionais diferenciadas no interior de um Estado pode assumir uma escala de graus quanto
sua densidade e altura. No caso da altura, os direitos polticos podem simplesmente manter-se no mbito local, comunal, ou abarcar dimenses meso- ou
regionais, e, por ltimo, alcanar a prpria estrutura macro- ou superior da gesto
estatal (executivo, parlamento, corte superior). At onde alcana o reconhecimento de direitos das nacionalidades, algo que depender da fora de sua coeso
poltica interna, da abertura do Estado e das expectativas democratizantes do
resto das coletividades sociais existentes dentro do Estado.
Os movimentos sociais gestados na ltima dcada, que nos permitem falar de um constitucionalismo indigenista, abrem as portas para que
pensemos em Estados diferentes, capazes de transformar estruturas coloniais herdadas e ainda no removidas.
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Em nossa histria constitucional, as constituies sempre mostraram sua face mais amvel, aceitando cada vez mais direitos. Porm, na prtica, elas desconheceram amplos setores de nossas populaes. Em outras
palavras, sua retrica no contribuiu para a aquisio de ferramentas que
possibilitassem a participao ativa na conformao de um Estado do qual
fazem parte os diferentes povos indgenas:
No caso boliviano, a existncia de duas grandes comunidades lingusticas (aymara e queswa), uma delas (aymara) com elevado grau de politizao nacional,
alm de vrias dezenas de comunidades lingusticas e culturais menores, aponta
para uma multiplicidade de comunidades culturais com fins e valores diferentes
da identidade nacional dominante e majoritria (a boliviana). Essa complexidade multicultural do pas, no entanto, no reconhecida pelas estruturas
administrativas do Estado, que se mantm monoculturais, monolingusticas e
monotnicas, limitando radicalmente o exerccio da cidadania e dos direitos democrticos, Garca Linera (2002).
Os textos constitucionais da Bolvia e do Equador apresentam-se
como pontos genunos de inflexo na atual cena poltica, com um relevante
potencial transformador para reorganizarem o poder e construrem fortes
democracias inclusivas. Uma Constituio renovada deve descentralizar
efetivamente o poder, possibilitando a interveno com eficcia nos distintos nveis de governo e evitando, assim, que no mbito nacional se definam os assuntos mais relevantes, com os parmetros de um nico povo:
... pode-se simplesmente falar de formas de autogoverno municipal de baixa intensidade, na medida em que essas autoridades s possuem competncias municipais e, o que decisivo, delimitadas e decididas pelo governo central monopolizado
por coletividades monotnicas e dominantes. Isso ajudaria a explicitar porque,
mesmo com os xitos de municipalizao no territrio boliviano, na integrao de
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PovoS INDgeNAS, CoNStItuIeS e RefoRmAS PoltICAS NA AmRICA lAtINA

algumas prefeituras por comunidades indgenas e na prpria formao de municpios indgenas, estes no tm alcanado um campo de competncias culturais e polticas em torno de uma homogeneidade lingustica indgena, Garca Linera (2002).
As reformas das constituies no so uma tarefa simples, ainda
mais quando pretendem transformar prticas constitucionais profundamente arraigadas:
... Qualquer reforma que queira obter sucesso deve ser capaz de atravessar a
rigidez das travas impostas pela ordem reinante... O certo que habitualmente
ignoramos essa realidade oculta e agimos como se a reforma estivesse ao alcance de
nossa mo... as reformas ficam, assim, como enxertos mal feitos sobre um corpo slido e bem-constitudo. Temos que falar, ento, de transplantes jurdicos ambiciosos
e imperfeitos..., Gargarella (2008, pg. 526).
Incipiente, porm com fortes projees, o novo movimento constitucional indigenista deve enfrentar pelo menos os problemas apontados
acima, muitos dos quais podem tambm aumentar a complexidade de qualquer mudana na constituio de um Estado, mais alm daquilo que possa se
converter em uma ferramenta de proteo dos povos indgenas.
A anlise desses problemas certamente requer uma abordagem de
diferentes perspectivas. Porm, seja a partir da reflexo terica, seja a partir
do estudo das prticas, as novas constituies exigem um olhar radicalmente
diferente daquele sustentado at o presente quanto concepo do Estado,
ao alcance das normas constitucionais e a novos modos de gerar consenso
entre povos com histrias, tradies e interesses muitas vezes conflitantes.

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