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Estado-nao, fronteiras, margens

Redesenhando os espaos fronteirios no Brasil


contemporneo
Nation-state, frontiers, margins

Redrawing the border areas in contemporary Brazil

Marcos Csar Alvarez


Fernando Salla*

Resumo: A fronteira aspecto fundamental do imaginrio do estado moderno.


Considera-se que as funes centralizadoras e ordenadoras do estado teriam como
correlato as fronteiras, os limites da centralizao estatal, espaos problemticos de
dominao e de conflito. Discusses contemporneas nas Cincias Sociais, no entanto,
apontam para novas possibilidades de anlise, ao enfatizar a heterogeneidade das
prticas de poder que envolvem os dispositivos da soberania, das disciplinas e da
gesto governamental. Deve-se pensar menos em fronteiras, como espaos limites e
perifricos ao poder central, e mais em margens que se multiplicam e se deslocam
tanto na periferia quanto no centro. A investigao em curso busca analisar as novas
formas de ao estatal nas fronteiras brasileiras, como o Policiamento Especializado
de Fronteira, o Programa Calha Norte e o Sistema Integrado de Sade das Fronteiras.
Palavras-chave: Fronteira. Margem. Estado-nao. Brasil. Violncia.

Abstract: The border is a fundamental aspect of the imaginary of the modern state.
The role of the state as an organizing and centralizing power is related to the idea
of borders, the limits of the sovereignty, problematic spaces of domination and
conflict. However, contemporary discussions in the Social Sciences field suggest new
possibilities for analysis, emphasizing the heterogeneity of practices of the power,
involving, simultaneously, devices of sovereignty, disciplines and governmental
management. We should think of this space of practices not like borders, space limits
and peripheral to the central power, but as margins that are multiplying and moving
both in the periphery and in the center. The ongoing research seeks to analyze the new
forms of state action on the borders of Brazil, such as the Policiamento Especializado
de Fronteira (Specialized Border Policing), the Calha Norte Program and the Sistema
Integrado de Sade das Fronteiras (Integrated Border Health System).
Keywords: Frontier. Margin. Nation-state. Brazil. Violence.
* Marcos Csar Alvarez doutor em Sociologia pela USP, professor do Departamento de Sociologia da FFLCH-USP e pesquisador snior do Ncleo de Estudos da Violncia da USP, em So Paulo,
SP, Brasil <mcalvarez@usp.br>. Fernando Salla doutor em Sociologia pela USP, pesquisador
snior do Ncleo de Estudos da Violncia da USP, em So Paulo, SP, Brasil <fersalla@usp.br>.
Civitas

Porto Alegre

v. 13

n. 1

p. 9-26

jan.-abr. 2013

10 Civitas, Porto Alegre, v. 13, n. 1, p. 9-26, jan.-abr. 2013

Introduo
As reflexes apresentadas neste artigo so resultantes do projeto de
pesquisa Violncia e fronteiras, em desenvolvimento no Ncleo de Estudos
da Violncia da Universidade de So Paulo.1 O objetivo mais amplo da
reflexo em curso consiste em identificar e analisar os principais obstculos
consolidao do estado de direito no Brasil, ao pleno funcionamento da
democracia e garantia dos direitos de cidadania; compreender como so
geradas e reproduzidas condies econmicas, sociais, polticas e institucionais
que conformam um no-estado de direito e que confrontam o ambiente
democrtico constitudo no pas desde os anos 1980. A preocupao especfica
do projeto Violncia e fronteiras consiste em analisar tais questes no mbito
das fronteiras do estado-nao brasileiro. Na atualidade, mudanas decorrentes
da assim chamada globalizao, como a intensificao dos fluxos populacionais
em mbito internacional e a transformao das atividades econmicas, que
reconfiguram os mercados legais e ilegais, tm alterado a prpria natureza das
fronteiras nacionais e do papel do estado-nao na contemporaneidade.
A presena da violncia nas regies de fronteira uma das investigaes
empreendidas pela pesquisa. Por meio do acompanhamento das taxas de
homicdio nos municpios de fronteira no Brasil, tem sido possvel acompanhar
a evoluo de aspectos da violncia em tais contextos.
Outra linha de investigao se dirige para diversas situaes polticas
marcadas pela presena da corrupo nas instituies e de atividades
criminosas praticadas por agentes pblicos, tanto em estados de fronteira
como em determinados municpios dessa rea. Nesta direo, dois casos so
emblemticos Acre e Rondnia. O caso do Acre veio a pblico no final dos
anos 1990, quando surgiram naquele estado denncias de existncia de um
poderoso grupo instalado nas instituies pblicas e que estava envolvido com
trfico de drogas, corrupo, violncia policial e execues sumrias. Essas
denncias provocaram apuraes de uma Comisso Parlamentar de Inqurito
(CPI), conhecida como CPI do Narcotrfico, em 1999. Entre os acusados
de chefiar essas atividades estava o ento deputado federal Hildebrando
Pascoal, alm de outros polticos locais. O segundo caso emblemtico foi em
Rondnia em 2006 e tornou-se pblico quando a Polcia Federal desencadeou
1

O projeto conta com recursos da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo


(Fapesp) e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq),
que apoiam respectivamente o Ncleo como Centro de Pesquisa, Inovao e Difuso, Cepid
e Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia (INCT). Neste artigo, so reapresentadas e
reelaboradas algumas discusses j divulgadas em texto anterior (Alvarez; Salla, 2010).

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a Operao Domin, na qual prendeu 22 pessoas. Foram encarceradas algumas


das principais autoridades do poder pblico local, como o desembargador e
presidente do Tribunal de Justia do Estado, o vice-governador, o presidente
da Assembleia Legislativa, um conselheiro do Tribunal de Contas, o exprocurador-geral de Justia, alm de vrios assessores dessas autoridades.
A acusao sobre eles era de desvio de pelo menos R$ 70 milhes (cerca de
U$ 35 milhes) de verbas pblicas, entre junho de 2004 e junho de 2005,
atravs de contratos com base em licitaes viciadas e fraudulentas.
Havia ainda suspeitas de existncia de um esquema de venda de sentenas
judiciais.
Mais recentemente, em setembro de 2010, outro estado que possui parte
de seu territrio na fronteira, o Amap, esteve s voltas com a Operao
Mos Limpas da Polcia Federal que prendeu 18 pessoas, dentre elas o prprio
governador do estado, o ex-governador que havia se desincompatibilizado do
cargo para concorrer ao Senado, o presidente do Tribunal de Contas do Estado
e o secretrio de Segurana Pblica. A Polcia Federal apontou indcios de atos
ilcitos praticados com o objetivo de desvio de verbas pblicas. As principais
acusaes eram de corrupo ativa e passiva, lavagem de dinheiro, fraude em
licitaes, formao de quadrilha etc.
Por fim, dois municpios de fronteira tambm foram colocados em
debate, o primeiro por conta da violncia e dos constrangimentos ao funcionamento das instituies judicirias e da segurana pblica, e o segundo
mais uma vez por conta das denncias de corrupo no meio poltico local.
O primeiro caso refere-se ao atentado sofrido em abril de 2010 pelo senador
paraguaio Robert Acevedo, em Pedro Juan Caballero, cidade paraguaia gmea
da brasileira Ponta Por (MS). Os agressores dispararam dezenas de tiros
sobre o carro em que estava; o seu motorista e um segurana morreram na
hora. O senador mesmo alvejado por dois disparos de arma de fogo s teve
ferimentos leves. O atentado foi atribudo a traficantes de drogas e grupos
criminosos (inclusive de So Paulo), que j teriam feito ameaas vida
do senador paraguaio, desde o perodo em que havia sido governador do
Departamento de Amambay (cerca de 110 mil habitantes), em meados dos
anos 2000, quando em conjunto com um juiz federal brasileiro, Odilon de
Oliveira, haviam tido um forte enfrentamento ao trfico de drogas. O segundo
municpio foi Dourados (MS), quando em setembro de 2010 a Operao
Uragano, da Polcia Federal, prendeu 28 pessoas acusadas de envolvimento
em fraudes em licitaes, corrupo ativa e formao de quadrilha. Entre os
presos esto o prefeito da cidade, Ari Artuzi (PDT), a primeira-dama, quatro
secretrios e nove vereadores, incluindo o presidente da Cmara, Sidlei Alves

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da Silva (DEM).2 A operao desencadeou um colapso poltico na cidade,
ficando apenas um vereador na Cmara, e havendo fortes manifestaes de
revolta por parte da populao.
As situaes e acontecimentos apontados acima colocam importantes
indagaes acerca do funcionamento da democracia no Brasil, especialmente
em relao a um critrio fundamental do estado democrtico de direito, como
a accountability. Da mesma forma, estes cenrios colocam em questo a
convivncia de regimes democrticos com territrios dominados pela violncia,
pelo assim chamado crime organizado, pela corrupo sistmica que atravessa
as esferas do legislativo, do executivo e do judicirio. No caso brasileiro, um
conjunto possvel de indagaes poderia colocar em questo se tais cenrios de
violncia e de crise no ocorreriam exclusivamente por se tratarem de regies
distantes dos centros econmicos e polticos do pas. Entretanto, a presena
da violncia, da corrupo e de formas diversas de ilegalismos nas grandes
metrpoles e nos estados economicamente mais desenvolvidos da federao
indica os limites de tal explicao. Ainda assim, por um lado, seria possvel
indagar se o contexto da fronteira no seria de algum modo uma dimenso com
algum peso na explicao de tais acontecimentos. Por outro lado, a investigao
da violncia na fronteira, por meio da sistematizao das taxas de homicdo
nos municpios a englobados, permite aprofundar a questo da especificidade
da violncia nessas regies, indagar acerca das formas peculiares de conflito
que a se estabelecem. Por ltimo, mas no menos importante, o que est em
jogo tambm o prprio imaginrio do estado moderno, a forma de analisar
seu papel e limites diantes das transformaes da contemporaneidade. So
essas questes que o projeto busca desenvolver, sendo que alguns resultados
j obtidos so apresentados aqui.

Um campo da reflexo
A questo da fronteira um aspecto fundamental do imaginrio do
estado moderno. Geralmente, considera-se que as funes centralizadoras e
ordenadoras do estado teriam como seu correlato as fronteiras, os limites da
centralizao estatal, espaos problemticos de dominao e de conflito.
No mbito da Histria e das Cincias Sociais, o tema das fronteiras
aparece tanto como dimenso da prpria modernidade ou como seu desafio ou
avesso. Assim, por um lado, Frederick Jackson Turner (1961) sustentava que a
expanso da fronteira norte-americana na direo oeste representava o espao
2

PF prende prefeito, presidente da Cmara e mais 26 por fraude em licitaes no MS,


01/09/2010, Jornal Folha de S. Paulo, acesso Folha.com.

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constante de criao, de reelaborao das dinmicas sociais e econmicas,


de incremento do individualismo e consequentemente de promoo da
democracia no pas. Jos de Souza Martins (2008), em contrapartida,
argumenta que a fronteira no se constitui necessariamente como espao
do novo, da modernizao, mas no caso brasileiro seria praticamente seu
oposto, espao da recriao/renovao do arcaico, como o trabalho escravo,
o extermnio de indgenas etc. O avano da frente de expanso econmica,
da racionalidade empresarial, burocrtica no suprimiu, no caso brasileiro,
as formas sociais e econmicas existentes nas reas alcanadas, mas foram
acomodadas e recompostas nas formas de dominao pessoal, na captura das
instituies pblicas pelos interesses privados, na adoo da violncia como
prtica de soluo de conflitos.
Discusses contemporneas no mbito das Cincias Sociais, por sua vez,
tm apontado para novas possibilidades de anlise do tema. J as reflexes
de Michel Foucault (2004) sobre as prticas de poder, sobretudo a ideia do
tringulo envolvendo os dispositivos da soberania, das disciplinas e da gesto
governamental, permitem dissecar as mltiplas dimenses que se desenvolvem
nas fronteiras nacionais: de delimitao e garantia do poder soberano,
de organizao e institucionalizao dos espaos econmicos e sociais e
igualmente de gesto cotidiana das populaes. Veena Das e Deborah Poole
(2008), por sua vez, enfatizam que o estado sempre um projeto incompleto,
que deve ser constantemente enunciado e imaginado, que invoca os limites do
fora, do lugar do selvagem, do vazio e do caos. Deste modo, preciso pensar
menos em fronteiras como espaos limites e perifricos ao poder central e mais
como margens que se multiplicam e se deslocam tanto na periferia quanto no
centro.
Torna-se possvel, a partir destas abordagens, problematizar a imagem do
estado como forma administrativa de uma organizao poltica racionalizada,
que tende a debilitar-se ou desarticular-se somente ao longo de suas fronteiras
territoriais e sociais, repensar os limites entre centro e periferia, entre o
pblico e o privado, entre o legal e o ilegal, analisar tais linhas de tenso que
atravessam tanto as democracias liberais, completas ou incompletas, quanto
os assim chamados estados fracassados. Se a violncia e as prticas estatais
ordenadoras so chaves para se pensar o problema das fronteiras/margens,
tambm o so as prticas administrativas, as mltiplas linhas de diviso do
legal e do ilegal, do normal e do desviante, do cidado e do no-cidado, bem
como as resistncias, as formas de pluralidade legal, econmica, cultural etc.
Na atualidade, pode-se indagar igualmente se as mudanas advindas da
assim chamada globalizao, dos novos fluxos populacionais, da intensificao

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das transaes econmicas, legais e ilegais, no estariam transformando a
prpria natureza das fronteiras nacionais e mesmo do prprio estado-nao.
Appadurai (2005), por exemplo, busca restituir a complexidade do fenmeno
da tambm chamada mundializao ao colocar como centro de sua anlise a
noo de fluxo. O que definiria o contemporneo seria muito mais a circulao
do que as estruturas e organizaes estveis. Ao mesmo tempo, no se trataria,
mais uma vez, de evocar apenas as recentes inovaes tecnolgicas e o impacto
das novas formas de circulao do capital, mas de buscar uma descrio mais
precisa do que est em jogo. Deste modo, para este autor, a dimenso cultural
que est no centro do processo de mundializao, pois as migraes e os fluxos
miditicos colocaram em cheque o estado-nao como centro da imaginao
coletiva, ou seja, como referncia estvel para as construes identitrias da
sociedade.
Portes (1999), por sua vez, aponta que o processo de mundializao, em
curso nas ltimas dcadas visto majoritariamente como o triunfo do livre
mercado e da racionalidade econmica e a crise da conscincia proletria e
da independncia nacional acabou produzindo um interessante paradoxo.
Se a revoluo tecnolgica permitiu uma intensificao da circulao de
mercadorias e da comunicao em geral, inaugurou, em contrapartida, uma
nova era de lutas sociais. Espcie de Janus bifronte, a mundializao viu nascer
em oposio ao processo de mundializao do capital e de suas elites a
construo, por parte dos trabalhadores, sobretudo imigrantes, de comunidades
que atravessam igualmente as fronteiras nacionais. Mesmo que o autor
admita que tal processo permanece discreto, apresentaria ainda assim grandes
potencialidades de crescimento, ao desenhar no horizonte uma oposio mais
geral mundializao. Em experincias concretas e como resposta ao processo
de mundializao do capital, os indivduos trabalhadores criaram comunidades
que efetivamente atravessam as fronteiras nacionais, ao tecerem relaes de
natureza mltipla e de forma indita entre suas sociedades de origem e de
acolhimento. Teramos assim, mesmo que s vezes apenas esboados, espaos
transnacionais, que atravessam as fronteiras geogrficas, culturais e polticas,
mas espaos diferenciados em relao queles produzidos pelo capital.
Tarrius (2000, 2002) desenvolve seus argumentos na mesma direo,
baseados em detalhadas pesquisas de campo. Ele se volta para a caracterizao
concreta de novos protagonistas da mundializao, os nmades da nova
ordem migrantes argelinos, marroquinos, italianos, turcos, poloneses,
ciganos etc. que circulam por diversas regies da Europa por cidades como
Marselha, Npoles, Toulon, Montpellier, Nimes, Perpignan, Tarragona, Lrida,
Barcelona, Alicante, Granada, Mlaga e por pases como Arglia, Marrocos,

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Tunsia, Senegal e todo o entorno do Mediterrneo que, em seu movimento,


desenham um dispositivo comercial com vocao internacional que est
associado construo de novas formas culturais, de novas experincias de
vida, de novas formas de sociabilidade que indicam um aspecto surpreendente
da mundializao. Outra viso da mundializao, assim, est em jogo, pois
nem possvel separar o econmico do social e do cultural. A prpria troca
realizada nesses mercados tem como condio de possibilidade a construo
de complexas redes sociais e simblicas, a partir das quais os atores envolvidos
se constroem paralelamente como sujeitos de suas existncias pessoais,
mesmo que, por vezes, acossados por grupos mafiosos ou pelo islamismo
radical. Para Tarrius, essa nova sociabilidade nmade, produzida por esses
fluxos migratrios, se oporia aos espaos controlados pelo estado-nao,
como o espao Schenguen, ao impor novas fronteiras, ao seguir outras
racionalidades (Tarrius, 2002, p.19). Ou seja, em relao a esses novos espaos
transnacionais, o estado-nao, em contrapartida, permaneceria como feroz
guardio de cidadanias sedentrias, de territrios que lhe escapam e que ele
no sabe gerir, da o crescimento das prticas de encarceramento, de expulso
e de imobilizao.
Muitas dessas anlises, embora apontem para aspectos essenciais das
transformaes sociais contemporneas importncia dos novos fluxos
migratrios e das correlatas construes identitrias, mundializao par
le bas, novo comospolitismo trabalham com uma viso deficitria da
dinmica do estado-nao, que no se apresenta como algo homogneo
e estvel, mas sim como resultado de processos histricos heterogneos e
descontnuos. Ao considerar-se que o estado-nao desempenha um papel
apenas negativo, que coloca obstculos intensificao dos fluxos humanos,
prpria da mundializao contempornea, perde-se de vista um aspecto
indissocivel dessa mesma mundializao: que novas formas de governo
dos homens tambm esto emergindo e que desenham novos dispositivos de
poder na contemporaneidade. As fronteiras, por exemplo, no so diludas na
contemporaneidade, mas ganham nova complexidade em termos econmicos,
polticos e sociais.
a partir destas e de outras problematizaes que a investigao em
curso busca identificar e analisar, no Brasil, as tenses e os conflitos existentes
entre a afirmao soberana do estado-nao, o desenvolvimento econmico da
regio de fronteira, a construo administrativa dos aparelhos estatais locais
com toda a nova economia de gesto de ilegalismos diversos e a afirmao
tardia do estado de direito, que acaba sendo mais reivindicao de entidades e
grupos do que consolidao efetiva das instituies democrticas.

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A questo da fronteira, ganha assim, novo estatuto analtico. No se trata
de pressupor que as fronteiras so exclusivamente espaos de rarefao do
estado e de ausncia de controle da violncia, mas possvel indagar igualmente
acerca das formas de exerccio do poder que so prprias destes espaos, os
conflitos especficos que a surgem bem como as formas diferenciadas de ao
dos mltiplos atores, inclusive pblicos, que atuam nesses contextos.
Diversas possibilidades de pesquisa emergem a partir dessas reflexes. O
estudo da violncia a partir das taxas de homicdio nos municpios da fronteira
oferece um material de cunho quantitativo que pode ser explorado, como
detalhado a seguir.

Homicdios e violncia
No campo das Cincias Sociais, as taxas de homicdio em diversos
contextos temporais e espaciais tm sido empregadas como um importante
indicador de mudanas mais gerais nas prticas de violncia interpessoal
em determinadas sociedades, bem como de transformaes nas formas de
administrao dos conflitos, ou ainda indicando processos mais amplos de
civilizao dos costumes (Mucchielli; Spierenburg, 2009).
neste sentido que dados disponveis sobre a ocorrncia de homicdios
nos 588 municpos da faixa de fronteira no Brasil permitem avaliar a situao
dos nveis de violncia nessa rea, quando comparada ao restante do pas.
Patamares mais elevados das taxas de homicdo podem indicar tenses e
conflitos que permeiam as diferentes formas de ilegalismos a presentes, bem
como os limites da ao estatal para fazer valer a lei, para reprimir as atividades
ilegais e, enfim, para assegurar o direito vida s populaes da regio.
Tendo em vista, como j afirmado, que as taxas de homicdio podem
ser indicativas da intensidade da violncia interpessoal, das formas
de administrao dos conflitos e mesmo de processos mais amplos de
recomposio dos costumes, realizou-se um levantamento, com base nos
dados de mortalidade do Ministrio da Sade (Datasus),3 para o perodo 1997
a 2009, buscando identificar o comportamento das taxas de homicdio por 100
mil habitantes nos municpios da faixa de fronteira e compar-las com as dos
demais municpios brasileiros.4
Utilizou-se a opo bitos por causas externas, por ocorrncia Grande Grupo CID 10,
X85-Y09 Agresses. Os dados de 2009 so preliminares.
4 A faixa de fronteira compreende o territrio de 150 km a partir do limite entre o Brasil e
seu vizinho e est prevista na Constituio Federal, de 1988, no seu art. 20, 2, e tem uma
regulao especfica das atividades permitidas e proibidas nessa rea desde 1979 com a lei
n 6.634 de 1979.
3

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Nesse perodo, o Brasil possua 5565 municpios, dos quais 588 estavam
na faixa de fronteira. A populao nessa faixa estava em torno de 10 milhes
de habitantes. Apenas trs capitais se encontravam nessa faixa (Boa Vista,
Rio Branco e Porto Velho) e somente dois municpios tinham uma populao
mdia, no perodo de 1997-2009, entre 300 e 400 mil habitantes. Acima
de 400 mil habitantes no havia nenhum municpio localizado na faixa de
fronteira. Ou seja, os municpios da faixa de fronteira podem ser considerados
de pequeno porte, uma vez que a maioria deles (81%) tinha populao at
20 mil habitantes.
Ao se comparar as taxas mdias de homicdio entre 1997 a 2009, apuradas
para dois grupos os municpios da faixa de fronteira e os do restante do Brasil ,
verificou-se que as taxas da faixa de fronteira, no geral, so mais elevadas do
que as do restante do pas. A tabela 1 mostra a distribuio das ocorrncias nos
municpios da faixa de fronteira e nos demais municpios brasileiros. Nota-se
a incidncia de taxas mais elevadas de homicdio nos municpios de fronteira
em cinco das oito classes de tamanho de municpios, nas quais h possibilidade
de comparao. Na classe de 50 a 100 mil habitantes, por sua vez, a taxa
muito prxima entre os dois grupos. A diferena mais expressiva nas taxas
de homicdio entre um e outro grupo est naquela classe de municpios entre
200 e 300 mil habitantes, na qual os de fronteira apresentam proporcionalmente maior violncia (taxa mdia de 45,5 em relao a 33,1 do restante do
pas).
A presena de taxas mais elevadas na faixa de fronteira para diversas
classes de tamanho de municpio ganha ainda mais destaque ao se considerar
que, no Brasil, expressivo sobretudo o nmero de homicdios concentrados
nos 34 municpios brasileiros com mais de 500 mil habitantes, sendo que
justamente a violncia em tais municpios que acaba atraindo a ateno da
opinio pblica e dos pesquisadores. No entanto, no h municpios com mais
de 400 mil habitantes na faixa de fronteira. A populao concentrada naqueles
34 municpios (cerca de 50 milhes de habitantes) representa pouco mais de
30% de toda a populao brasileira para o perodo. Porm, os homicdios nestes
34 municpios foram mais de 21 mil, ou seja, 45,1% de todos os homicdios do
pas. Nesse sentido, pode-se constatar que os homicdios tm forte incidncia
no espao das grandes cidades, mas estas representam apenas 0,6% do total
de municpios. O que sugere que haja uma disperso das demais ocorrncias
de homicdio 54,9% por uma vasta rede de municpios, principalmente
de pequeno porte, e nesse sentido que se tornam ainda mais expressivos os
dados sobre os municpios de fronteira em relao aos do restante do pas em
muitas das classes de tamanho apresentadas na tabela 1 que segue.

1226

528

388

280

116

41

25

10

20

14

4977

de 20.001 a 30 mil

de 30.001 a 50 mil

de 50.001 a 100 mil

de 100.001 a 200 mil

de 200.001 a 300 mil

de 300.001 a 400 mil

de 400.001 a 500 mil

de 500.001 a 1 milho

acima de 1 milho

Total

Fonte: IBGE/Datasus, 1997-2009.

2329

de 10.001 a 20 mil

Municpios

at 10 mil

Faixa

166.701.373,8

36.604.236,6

13.631.589,0

4.551.347,1

8.651.244,0

9.967.740,2

16.108.164,5

19.744.672,2

14.762.813,2

12.883.669,1

17.566.512,6

12.229.385,2

Populao

Brasil

44.916,5

15.558,5

5.733,1

1.536,6

3.239,8

3.301,0

4.378,3

4.184,8

2.278,6

1.778,1

1.929,1

998,6

Homicdios

26,9

42,5

42,1

33,8

37,4

33,1

27,2

21,2

15,4

13,8

11,0

8,2

Taxa

588

22

35

42

127

349

Municpios

10.187.442,0

0,0

0,0

0,0

681.827,1

1.044.672,5

988.807,4

1.572.585,2

1.290.369,1

1.041.919,8

1.816.201,0

1.751.059,9

Populao

2.260,0

0,0

0,0

0,0

239,8

475,8

212,5

305,4

207,5

196,2

322,0

212,1

Homicdios

Fronteira

Tabela 1. Distribuio do nmero de municpios segundo a


classe de tamanho da populao, populao mdia, nmero mdio de
homicdios e taxa mdia por 100 mil habitantes, 1997-2009

22,1

0,0

0,0

0,0

35,2

45,5

21,5

19,4

16,1

18,8

17,7

12,1

Taxa

18 Civitas, Porto Alegre, v. 13, n. 1, p. 9-26, jan.-abr. 2013

M. C. Alvarez; F. Salla Estado-nao, fronteiras, margens

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A tabela 2 abaixo tambm compara os municpios da faixa de fronteira


com os do restante do Brasil, segundo as taxas mdias de homicdio. Foram
criadas categorias de taxas mdias e verificadas as ocorrncias nos municpios
dos dois grupos. No Brasil, ao longo de treze anos, 5,9% de seus municpios no
tiveram qualquer ocorrncia de homicdio. No entanto, 4,8% dos municpios
da faixa de fronteira no tiveram nenhuma ocorrncia. Um percentual maior
de municpios sem homicdios indicaria menos violncia, logo o percentual
permite supor maior violncia na faixa de fronteira.
Tabela 2. Distribuio do nmero de municpios, segundo a
taxa mdia de homicdios por 100 mil habitantes, 1997-2009
Taxa
Zero
0,1 a 1,9
2,0 a 3,9
4,0 a 5,9
6,0 a 7,9
8,0 a 9,9
Subtotal
10,0 a 14,9
15,0 a 19,9
20,0 a 24,9
25,0 a 29,9
Subtotal
30,0 a 39,9
40,0 a 49,9
50,0 a 59,9
60,0 a 69,9
70,0 a 79,9
80,0 a 89,9
90,0 a 99,9
mais de 100
Subtotal
Total

Brasil
293
270
706
659
594
458
2980
789
436
250
137
1612
192
96
56
19
15
2
4
1
385
4977

%
5,9
5,4
14,2
13,2
11,9
9,2
59,9
15,9
8,8
5,0
2,8
32,4
3,9
1,9
1,1
0,4
0,3
0,0
0,1
0,0
7,7

Fronteira
28
20
46
55
60
57
266
110
82
48
29
269
27
13
8
1
2
1
1
0
53
588

%
4,8
3,4
7,8
9,4
10,2
9,7
45,2
18,7
13,9
8,2
4,9
45,7
4,6
2,2
1,4
0,2
0,3
0,2
0,2
0,0
9,0

Fonte: Datasus/IBGE, 1997-2009.

De um modo geral, pela tabela constata-se que quando as taxas so mais


baixas, at 9,9, os municpios da faixa de fronteira tm uma participao menor que as dos municpios brasileiros em geral. Assim, as taxas mais baixas de
homicdio (at 9,9) esto em 59,9% dos municpios brasileiros, mas na faixa
de fronteira representam apenas 45,2% do total de municpios da faixa. J
quando as taxas de homicdio ficam mais elevadas, indicando, portanto, mais
violncia, o percentual dos municpios de fronteira superior em praticamente
todas as categorias criadas em relao ao restante dos municpios do pas.

20 Civitas, Porto Alegre, v. 13, n. 1, p. 9-26, jan.-abr. 2013


A observao sobre as taxas de homicdio na faixa de fronteira tem
permitido, deste modo, levantar perguntas que abrem um campo variado de
investigaes, como por exemplo, o peso das atividades ilegais e dos fluxos
econmicos e de pessoas nos marcos das novas dinmicas das economias
globalizadas e como afetam aquelas taxas. Ou ainda como podem essas taxas
estar associadas s disputas locais envolvendo novas atividades econmicas
(agronegcio) com antigas atividades de grupos camponeses ou indgenas
etc. Porm, mais importante, no mbito de nossa pesquisa, so as correlaes
possveis das ocorrncias de homicdio na faixa de fronteira em relao aos
limites que apresentam os aparatos de estado municipais, estaduais ou
federais para fazer valer a lei, para coibir as atividades ilegais, para assegurar
aos cidados o exerccio de seus direitos.

Novas formas de gesto das fronteiras


Uma ltima linha de pesquisa que se descortina a partir das reflexes aqui
colocadas aponta para a anlise das formas de ao estatal que se desdobram
atualmente nas fronteiras nacionais. Novas formas de gesto poltica dos espaos fronteirios tm sido propostas pelo governo federal (em articulao com
os governos dos estados) que combinam os elementos de afirmao da soberania e de defesa do territrio com preocupaes especficas relativas segurana pblica como o trfico de drogas e de armas, o abigeato, o contrabando
etc. A faixa de fronteira, nas duas ltimas dcadas, tem se tornado, tambm para
o governo federal, uma rea de intervenes que se volta para o incentivo ao
desenvolvimento local, ao fortalecimento de organizaes da sociedade civil
etc., dentro de uma perspectiva de integrao tanto nacional como internacional.
Em junho de 2011, por exemplo, o governo federal, por meio do Decreto
n. 7.496, instituiu o Plano Estratgico de Fronteiras, pelo qual buscava o fortalecimento da preveno, controle, fiscalizao e represso dos delitos transfronteirios e dos delitos praticados na faixa de fronteira brasileira (art. 1).
A diretriz que norteia o decreto claramente aponta para a necessidade de
integrao: I a atuao integrada dos rgos de segurana pblica e das
Foras Armadas; e II a integrao com os pases vizinhos (incisos I e II
do art. 2). Evidencia-se, tambm, que as questes de afirmao e defesa da
soberania, to marcantes em perodos histricos anteriores, passam a ter uma
nova composio que atravessada cada vez mais pela ameaa das aes
criminosas transfronteirias. As Foras Armadas entram decisivamente no
enfrentamento das questes dos crimes que marcam as reas de fronteira no
mundo contemporneo, da mesma forma que as foras de segurana pblica,
como as polcias estaduais, passam a integrar os esforos desse Plano para uma

M. C. Alvarez; F. Salla Estado-nao, fronteiras, margens

21

atuao conjunta. Grupos de gesto integrada e centros de operaes conjuntas


revelam a nova gramtica adotada na formulao do Plano.
Sem grandes alteraes na sua concepo, esse Plano segue iniciativa
tmida que havia sido lanada pelo governo federal, em 2009, o Pefron
Policiamento Especializado de Fronteira, que tinha como objetivo criar grupos
especiais para atuar na preveno e na represso, sobretudo nas regies de
fronteira. Tal iniciativa deveria promover igualmente a cooperao entre
Unio, estados e municpios e entre as diferentes instituies de segurana
pblica. Por integrar um amplo programa do governo federal voltado para a
segurana pblica o Pronasci Programa Nacional de Segurana Pblica
com Cidadania o Pefron era tambm conhecido como Pronasci Fronteiras.
Seus objetivos especficos se voltavam para a melhoria da gesto da rea de
segurana por meio da integrao dos diversos atores envolvidos, como a
polcia federal, a polcia rodoviria federal, a polcia civil do estado e a polcia
militar; para aes coordenadas com outros rgos federais.
O Ministrio da Defesa, por sua vez, j desenvolvia aes diretamente
relacionadas defesa do territrio, mas tambm adotou medidas no sentido de
promover um novo tipo de gesto das reas fronteirias, como se evidencia no
s pela participao no Plano Estratgico de Fronteiras, como pelas alteraes
no Projeto Calha Norte, que foi criado em 1985, voltado basicamente para os
aspectos militares e que em 1997 se transformou em Programa Calha Norte (PCN).
O Programa busca aumentar a presena do poder pblico na regio amaznica,
contribuir para a defesa nacional, proporcionar assistncia as suas populaes
e fixar as populaes nas fronteiras, especialmente as dos estados do Amap,
Acre, Amazonas, Rondnia, Roraima e os municpios da calha norte do rio
Amazonas, no estado do Par e a ilha do Maraj. O Programa atua em duas vertentes: uma civil e outra militar. Nesta ltima, recursos oramentrios so
alocados para o Exrcito, a Marinha e a Aeronutica implantarem e ampliarem
suas unidades nessa regio. Na civil, o Ministrio faz convnios com estados e
municpios para projetos de infraestrutura bsica, complementar e a aquisio
de equipamentos, que serviro de plos irradiadores do desenvolvimento social
sustentvel. Os recursos so destinados, por exemplo, para construo de
bibliotecas, de creches, de hospitais, de rodovirias nos municpios conveniados.
Os exemplos de tais iniciativas so igualmente respostas s tenses
polticas que pautam o debate sobre o abandono da faixa de fronteira, a
necessidade de defesa das fronteiras, de um controle mais estreito dos crimes
transnacionais, de um controle maior sobre os fluxos econmicos ilegais (como
contrabando, abigeato) e de populao. Nesse sentido, alm das demandas por
uma presena maior das Foras Armadas no espao das fronteiras, reafirmando

22 Civitas, Porto Alegre, v. 13, n. 1, p. 9-26, jan.-abr. 2013


seu papel de defesa da soberania do estado, o controle sobre os fluxos de
pessoas e mercadorias tornou-se um dos mais destacados alvos das tenses
no debate poltico sobre as fronteiras no Brasil.
A presena e atuao de dois rgos federais a Receita Federal e a
Polcia Federal no controle desses fluxos, demarca o debate. Estudo preparado
pelo Sindicato Nacional da Carreira Auditoria da Receita Federal do Brasil
(Sindireceita), em 2010, fez um diagnstico da presena da Receita Federal na
fronteira brasileira (Godoi; Castro, 2010). A partir das informaes existentes
nesse estudo, foi produzido o quadro 1 que procurou correlacionar as unidades
daquele rgo com a sua distribuio pelos municpios da faixa de fronteira.
Quadro 1. Distribuio das unidades da Receita Federal do Brasil pelos
municpios da faixa de fronteira, segundo os estados e tipos de cidades, 2010

AC

Total na
faixa de
fronteira
22

AP
AM
MT
MS

08
21
28
44

01
01
00
05

01
07
04
07

06
13
24
32

01
01
01
04

PA
PR

05
139

00
03

03
14

02
122

00
05

RS

197

10

19

168

12

RO
RR
SC

27
15
82

01
02
01

08
07
09

18
06
72

01
02
02

Total

588

28

92

468

32

Estado

CG

LF

FF

Unidades
RFB*

Municpios de fronteira com


unidades da RFB

04

13

05

03

Assis Brasil Brasileia Plcido


de Castro
Oiapoque
Tabatinga
Cceres
Corumb Mundo Novo Ponta
Por Porto Murtinho

Capanema Foz do Iguau


Guara Santa Helena Santo
Antonio do Sudoeste
Bag Barra do Quara Chu
Itaqui Jaguaro Porto Mau
Porto Xavier Quara Santana
do Livramento So Borja Trs
Passos Uruguaiana
Guajar-Mirim
Bonfim Pacaraima
Dionsio Cerqueira So Miguel
do Oeste

Fonte: * Inspetorias. Levantamento feito em fevereiro de 2011.


Notas: (1) CG Cidades-gmeas pertencem faixa de fronteira, mas so cidades que possuem uma
outra cidade alm dos limites nacionais; LF Linha de fronteira nessa condio esto os municpios
que tm os seus limites coincidentes com os limites do estado nacional. Elas tambm pertencem
faixa de fronteira; FF Faixa de fronteira todos os municpios que no se encontram na linha de
fronteira ou que sejam cidades-gmeas e se encontram nos limites legais de 150 km a partir do limite do
estado brasileiro. (2) Alm das inspetorias que esto localizadas principalmente nas cidades-gmeas, a
Secretaria da Receita Federal mantm as Delegacias da Receita Federal. So apenas nove as delegacias
que esto localizadas em cidades da faixa de fronteira: AC Rio Branco; MS Dourados; PR Cascavel
e Foz do Iguau; RS Pelotas, Santo ngelo e Uruguaiana; RO Porto Velho; RR Boa Vista. Por fim,
h a categoria de Alfndega da Receita Federal sendo a nica na faixa de fronteira a do municpio de
Rio Grande (RS).

M. C. Alvarez; F. Salla Estado-nao, fronteiras, margens

23

Uma constatao que se pode fazer, com base no Quadro 1, que


modesta, na faixa de fronteira, a presena desse rgo essencial de controle
sobre a entrada e sada do pas de mercadorias e pessoas. So apenas 32
unidades da Receita Federal, sendo que somente as cidades-gmeas so 28
ao longo de toda a fronteira do Brasil. Nos demais municpios da faixa de
fronteira, essa presena praticamente inexistente.
Com relao presena de unidades da Polcia Federal nos municpios
da faixa de fronteira, a situao no muito diferente da Receita Federal e tem
servido de argumento para as crticas que so feitas, no debate poltico, sobre
as fronteiras brasileiras e seu abandono. O quadro 2 mostra a distribuio
das unidades da Polcia Federal pelos municpios da faixa de fronteira. Notase que so apenas 30 unidades para um total de 588 municpios existentes na
faixa de fronteira.
Quadro 2. Distribuio das unidades da Polcia Federal pelos municpios da
faixa de fronteira, segundo os estados e tipos de cidades, 2010

AC

Total na
faixa de
fronteira
22

AP
AM
MT
MS

08
21
28
44

01
01
00
05

01
07
04
07

06
13
24
32

00
01
01
04

PA
PR

05
139

00
03

03
14

02
122

01
03

RS

197

10

19

168

09

RO

27

01

08

18

03

RR
SC
Total

15
82
588

02
01
28

07
09
92

06
72
468

03
02
30

Estado

CG

LF

FF

Unidades
PF*

Municpios de fronteira com


unidades da PF

04

13

05

03

Rio Branco Cruzeiro do Sul


Epitaciolndia

Tabatinga
Cceres
Corumb Dourados Navira
Ponta Por
bidos
Foz do Iguau Guara
Cascavel
Bag Chu Jaguaro
Pelotas Rio Grande Santana
do Livramento Santo ngelo
So Borja Uruguaiana
Porto Velho Guajar-Mirim
Vilhena
Boa Vista Bonfim Pacaraima
Dionsio Cerqueira Chapec

Fonte: *Superintendncia, Delegacia ou Posto Avanado. Levantamento feito em fevereiro de 2011 no


site <http://www.dpf.gov.br/institucional/pf-pelo-brasil>.
Notas: (1) CG Cidades-gmeas; LF Linha de fronteira; FF Faixa de fronteira. (2) So apenas trs as
Superintendncias na faixa de fronteira, cujas sedes esto nas capitais Rio Branco (AC), Boa Vista (RR)
e Porto Velho (RO). Exceto as cidades de bidos (PA) e Bonfim (RR), que so apenas Postos Avanados,
todas as demais unidades so Delegacias da Polcia Federal.

24 Civitas, Porto Alegre, v. 13, n. 1, p. 9-26, jan.-abr. 2013


Outros ministrios, no mbito do governo federal, tm atuado no sentido
de uma maior governamentalizao da faixa de fronteira, indo alm, portanto,
tais iniciativas das preocupaes diretas com a defesa e a segurana do territrio
ou mesmo com a manuteno direta da ordem pblica e enfrentamento ao
crime. O Ministrio da Integrao Nacional, por exemplo, implantou, em
2009, o Programa de Promoo do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira,
a primeira iniciativa de alocao de recursos para o desenvolvimento desse
territrio. Os quatro eixos do programa indicam as novas formas de gesto da
faixa de fronteira: a) fortalecimento institucional, pelo qual se busca melhorar
a capacidade dos municpios e as suas articulaes regionais, assim como os
vnculos com os rgos federais interministeriais e ainda estimular a criao de
fruns, comits relacionados s questes de fronteira, inclusive com os pases
vizinhos; b) desenvolvimento econmico integrado, com aproveitamento
dos potenciais de economia local, capacitao de pessoal, incentivo ao
empreendedorismo, crdito s pequenas e mdias empresas etc.; c) cidadania,
eixo voltado para o fortalecimento de organizaes de defesa dos direitos
humanos, fortalecimento de grupos minoritrios, apoio e divulgao da cultura
local etc.; e d) marco regulatrio, pelo qual se procura lidar com legislao que
rege esta regio para que se adapte as suas peculiaridades da zona de fronteira,
o que compreende espaos de outros pases.
Constitui-se ainda como um exemplo de novo padro de gesto das
reas de fronteira do Brasil a adoo do Sistema Integrado de Sade das
Fronteiras SIS Fronteiras, lanado pelo Ministrio da Sade, em 2005. De
um lado, o Ministrio expressa claramente a questo da integrao com o
Mercosul como uma das razes da adoo dessa iniciativa. De outro lado,
o SIS Fronteiras destina-se a fazer chegar o Sistema Unificado de Sade
(SUS) a essa rea. O sistema promoveu a elaborao de um diagnstico local
dos aspectos socioeconmicos, geogrficos, epidemiolgicos, sanitrios,
ambientais e assistenciais. Numa outra fase, promoveu a elaborao de um
plano operacional destinado ao levantamento, por parte da gesto local em
parceria com a universidade federal do respectivo estado, de metas e aes
para a melhoria dos servios de sade nos municpios de fronteira.
Do SIS Fronteiras desdobrou-se ainda uma iniciativa de formao de
quadros de profissionais de sade e consequente produo de conhecimento
que foi a criao de um mestrado profissional sobre Vigilncia em Sade nas
Fronteiras. O curso foi criado pela Fiocruz (Fundao Oswaldo Cruz, ligada ao
Ministrio da Sade) atravs da Escola Nacional de Sade Pblica. Tambm
essa proposta busca a integrao dos servios de sade nos nveis nacional e
internacional, especialmente em relao aos pases do Mercosul. Dessa forma,

M. C. Alvarez; F. Salla Estado-nao, fronteiras, margens

25

o mestrado voltado aos profissionais de nvel superior que atuam na rea


de vigilncia em sade vinculados ao nvel central da Secretaria de Estado de
Sade do Mato Grosso do Sul ou vinculados aos ncleos regionais de sade,
aos tcnicos de nvel superior da rea de vigilncia em sade vinculados s
Secretarias Municipais de Sade, Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
(Anvisa), Universidade Federal da Grande Dourados e aos tcnicos de nvel
superior indicados pelo Ministrio de Sade Pblica e Bem-Estar Social do
Paraguai.5
Em janeiro de 2010 foi criada a Universidade Federal de Integrao
Latino-Americana, Unila, sediada, inicialmente em Foz do Iguau. Em 2
de setembro de 2010, o presidente Lula, num evento na Unila, em Foz do
Iguau, criou a Comisso Permanente para o Desenvolvimento e a Integrao
da Faixa de Fronteira (CDIF), uma espcie de um embrio para um futuro
PAC [Programa de Acelerao do Crescimento] das Fronteiras. A Comisso
Permanente para o Desenvolvimento e a Integrao da Faixa de Fronteira foi
instalada efetivamente em abril de 2011, no mbito do Ministrio da Integrao
Nacional. A gramtica da integrao entre os rgos federais, estaduais e
municipais tambm se repete nessa iniciativa.
A anlise mais aprofundada de tais aes, em conjunto com o
aprofundamento das anlises quantitativas das taxas de homicdio nos
municpios de fronteira e de futuros estudos de caso voltados para as novas
formas locais de gesto dos ilegalismos abrem perspectivas, deste modo, para
uma melhor compreenso da natureza do estado-nao na atualidade, das
formas de governo dos homens que se voltam para populaes cada vez mais
mveis e em contextos econmicos cada vez mais transnacionais, e que esto
reconfigurando os espaos fronteirios na contemporaneidade.

Referncias
ALVAREZ, Marcos Csar; SALLA, Fernando. Violncia e fronteiras no Brasil: tenses
e conflitos nas margens do estado-nao, paper apresentado no 34 Encontro Anual da
Anpocs, 25 a 29 de outubro de 2010, Caxamb, Minas Gerais, no Seminrio Temtico
ST-37 Violncia, Criminalidade e Justia Criminal no Brasil, 2010. Disponvel em:
<http://www.anpocs.org.br/portal/index.php?option=com_wrapper&Itemid=90>.
APPADURAI, A. Aprs le colonialisme. Les consquences culturelles de la globalisation. Paris: Payot, 2005.
BOJUNGA, Claudio. Fronteiras: viagem ao Brasil desconhecido. So Paulo: Alfamega, 1978.
5

Ver informaes em: <http://www.ensp.fiocruz.br/portal-ensp/informe/materia/index.php?


origem=3&matid=23275>.

26 Civitas, Porto Alegre, v. 13, n. 1, p. 9-26, jan.-abr. 2013


BRASIL. Ministrio da Integrao Nacional. Secretaria de Programas Regionais.
Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira. Proposta de Reestruturao
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Data de recebimento: 28/11/2011.


Data de aprovao: 30/03/2013.
Autor correspondente:
Marcos Csar Alvarez
Rua Girassol, 964, ap. 73 Vila Madalena
05433-002 So Paulo, SP