Introduo

Publicado em 2003, Os entraves da democracia no Brasil analisa os

15 anos que se passaram desde a redemocratizao do Brasil, em
1985. Logo de incio, Barry Ames bem explcito sobre do que se
trata o livro: os entraves democracia no Brasil seriam
caracterizados sobretudo pelo problema da governabilidade. Por
governabilidade, Ames entende tanto a eficincia dos poderes
Executivo e Legislativo na elaborao de programas e polticas
pblicas como a capacidade do governo de colocar em prtica esses
programas.
O governo Fernando Henrique Cardoso foi, segundo Ames, o maior
exemplo dos entraves da democracia no Brasil. Mesmo apoiado na
eleio presidencial por partidos com ampla base no Congresso com
nmero de deputados suficiente para aprovar at mesmo emendas
constitucionais , com a opinio pblica a seu favor e enfrentando
uma oposio de esquerda fraca, desmoralizada e desorganizada, os
planos de governo de FHC, exceo de sua poltica econmica, no
foram colocados em prtica de maneira to rpida e sem empecilhos,
a despeito das vrias condies favorveis. Reformas administrativas
e previdencirias s foram aprovadas aps longas e custosas
concesses do governo a um nmero expressivo de deputados. A
emenda da reeleio tambm s conseguiu ser aprovada aps uma
generosa distribuio de cargos, a qual tambm contou com
denncias de compra de votos.
O argumento, com bases histricas, de Barry Ames de que as
instituies polticas brasileiras criam uma permanente crise de
governabilidade, capaz de debilitar at mesmo presidentes como
FHC, que parecia ter na mo todos os trunfos necessrios para
garantir a governabilidade. Ames sugere que, se o problema no est
nos polticos, logo a raiz do problema se encontra nas instituies.
Sua proposio de que as instituies, naturalmente conservadoras,
no caso brasileiro assumem um papel ainda mais forte a favor do
status quo. A mquina do Estado, portanto, cria incentivos que
estimulam os polticos a maximizar seus ganhos pessoais e a focarem
em projetos de pork barrel, em seus redutos eleitorais, ou projetos
voltados para seus patrocinadores polticos.
Do ponto de vista dos poderes formais, os presidentes brasileiros
esto entre os mais poderosos da Amrica Latina. No entanto, eles
carecem de um partido que detenha o controle de uma maioria
parlamentar. No obstante, para garantir que o seu programa de
governo seja posto em prtica, ou em casos mais crticos, a sua

prpria existncia, a autoridade do presidente precisa passar por

custosas nomeaes e convnios de obras pblicas e com
governadores, senadores, prefeitos e deputados da base aliada.
Face lentido do Congresso em deliberar sobre as proposies
vindas do Executivo, tornou-se uma prtica comum do Executivo a
governar atravs de medidas provisrias (MPs), as quais foram o
Congresso a vot-la como lei aps expirar seu breve perodo de
vigncia como decreto. De modo geral, as MPs eram uma forma de
contornar a paralisia decisria, contudo, criavam mais um obstculo a
uma participao relevante do Legislativo na elaborao de polticas.
Dito isso, Ames procura encontrar as causas da ineficcia das
instituies polticas brasileiras, em especial o sistema partidrio e o
legislativo. Contribuem para a ineficcia: (a) partidos eleitoralmente
bem sucedidos espalhados por todo o espectro ideolgico, (b) alguns
partidos abraam opinies hostis, outros abrigam deputados sem
nenhuma afinidade ideolgica, (c) liderana partidria tem fraco
controle sobre seus partidrios, (d) os partidos raramente se juntam
em torno de questes de interesse nacional e, consequentemente, o
Congresso quase nunca investe seriamente nos problemas sociais
mais graves.
Uma abordagem institucional
Ames enfatiza o papel das instituies, subscrevendo definio de
Douglass North. O foco do livro, no entanto, converge para as
instituies num sentido mais limitado: o sistema eleitoral, a
presidncia e o legislativo, as quais esto interligadas. Entre os
institucionalismos, Ames decide seguir pelo da escolha racional, no
descartando tambm o institucionalismo histrico. O autor parte da
hiptese de que as motivaes bsicas dos atores polticos tm mais
a ver com objetivos pessoais, inclusive aspiraes de reeleio e de
patrimnio pessoal, do que com o interesse pblico.
Excesso de veto players
Utilizando Tsebelis (1995) como referncia, Ames enfatiza o papel da
quantidade de veto players e as chances de aprovao de novos
planos de governo. Esses veto players podem ser tanto indivduos
como partidos, faces ou at mesmo frentes parlamentares.
Historicamente, na Amrica Latina esse nmero de veto players tem
sido alto, sobretudo no Brasil. Tanto esse excesso quanto a maior
distncia ideolgica entre atores com poder de fogo reduzem as
chances de aprovao de matrias legislativas importantes. Assim,
como no Brasil h um fraco controle dos partidos para com seus

membros, e so indivduos ou grupos que negociam sua cooperao

em troca de vantagens ou concesses particularistas, o controle da
agenda legislativa implica que a maioria das leis inclui um
componente de fisiologismo.
Origens do problema institucional do Brasil
Na histria recente, tanto o federalismo quanto a disseminao do
empreguismo e do fisiologismo so importantes na escolha de
instituies.

a) Federalismo
Dada a grande variao regional brasileira e a longa tradio do
federalismo no Brasil (desde os tempos de colnia), as relaes entre
governo e sociedade variam entre os estados. Em alguns, a poltica
tradicionalmente uma atividade lucrativa monopolizada por poucas
famlias que se apoiam em grandes grupos econmicos. Em outros,
esses interesses so mais diversificados.
b) Disseminao da patronagem e do fisiologismo
Os chamados projetos de pork barrel e as nomeaes de aliados
para cargos burocrticos tm concentrado boa parte da poltica
brasileira. O fisiologismo e o empreguismo privatizam a formao de
polticas.
Continuidades histricas e suas consequncias
Trs continuidades so importantes para entender o nexo entre, de
um lado, o federalismo e a difuso da patronagem aliada ao
fisiologismo, e, de outro lado, a escolha das instituies e das
polticas de longo prazo.
1: Tradies institucionais -> Os redatores da Constituio de 88
conservaram o quadro institucional sob o qual viveram entre 1947 e
1964.
2: Pessoas -> Muitos deputados iniciaram suas carreiras em perodos
pluralista ou militar da poltica brasileira e trouxeram com eles uma
srie de preferncias em relao escolha de instituies. Muitas
famlias tradicionais de polticos sobreviveram e prosperaram durante
o regime militar e prosseguiram na Nova Repblica.
3: Organizao poltica no plano estadual: O regime militar nunca
levou a cabo uma reforma burocrtica completa. Em vez disso, criou,
fortaleceu e insulou rgos de governo de importncia fundamental

para seu projeto econmico. A constituio de 88 aumentou o poder

dos estados e prefeituras, ampliando sua participao na receita fiscal
da Unio. O federalismo fez dos estados arenas polticas to
desejveis quanto a capital federal, de modo que os deputados
buscam manter prerrogativas desses espaos de competio. Ao
mesmo tempo, o fortalecimento dos estados reforou a influncia dos
governadores sobre as bancadas estaduais no Congresso

Concluso
Tem quatro tarefas:
1. Fazer um resumo das descobertas do livro
2. Desenvolver as ramificaes dessa discusso (o Brasil paga
caro por instituies ruins)
3. Refletir sobre a reforma das instituies polticas brasileiras
(alto n de veto players, fruto do federalismo brasileiro,
associado ao presidencialismo e ao sistema eleitoral)
4. Implicaes deste trabalho para a poltica comparada

Resumo da argumentao
Boa parte dos problemas polticos brasileiros tem origem no seu
desenho
institucional:
Alto n de veto players -> obstruo de polticas inovadoras
(distantes do status quo)
Dentre as instituies disfuncionais incluem: sistema eleitoral, regras
de formao de partidos, a natureza da presidncia e a separao dos
poderes entre governo federal, governos estaduais e prefeituras.
Quanto ao sistema eleitoral, a Rep. proporcional no brasil de lista
aberta funciona de modo extremamente democrtico (todas as
clivagens sociais recebem tratamento igual) e as regras no
favorecem nem as classes nem as comunidades. Mas essa
imparcialidade tem um custo alto: a personalizao da poltica, que
enfraquece o controle dos partidos sobre os polticos, tanto nas
campanhas eleitorais quanto na atividade parlamentar.
Ames argumenta que a lista aberta implica numa disputa ideolgica,
mas tambm (e sobretudo) geogrfica, uma vez que os candidatos
correm atrs de municpios cujos eleitores e lderes lhes deem apoio
eleitoral (taxonomia de dominao e contiguidade: concentradosdominantes, concentrados-compartilhados, dispersos-compartilhados
e dispersos-dominantes).

Captulo 1: O sistema eleitoral brasileiro favorece, e muito, segundo

Ames, a auto-represnetao, a tendncia de certos deputados a
representarem seus interesses econmicos pessoais ou de setores
muito estreitos (bancada ruralista, por exemplo). Os partidos, alm
disso, tem vigor organizacional a nvel local e estadual, mas no a
nvel nacional. Isso porque o sistema favorece a formao de alianas
pluripartidrias. Diferente atitude e aliana dos partidos em nvel
mais local (prefeitura/estado) e a nvel nacional. Por fim, h uma
tendncia de crescimento de deputados de distribuio concentradacompartilhada, que buscam voto de amplos estratos sociais em
comunidades locais especficas.
Captulo 2: Ames sugere a hiptese de que os polticos racionais se
comportam de modo estratgico. Com um sistema eleitoral cujas
principais caractersticas so (a) RP de lista aberta, (b) grande
magnitude, (c) candidatos escolhidos a nveis subfederais e (d)
possibilidade de reeleio sucessiva, a maioria dos candidatos no
liga muito para o apelo ideolgico. Pelo contrrio, eles procuram criar
muralhas em torno de seus redutos eleitorais para barrar a entrada
de concorrentes. Vo atrs de municpios vulnerveis, principalmente
os livres temporariamente de caciques polticos e lutam para superar
sua fragilidade eleitoral trazendo benefcios e verbas federais (pork
barrel em ao).
Captulo 3: Estudou diferenas na dominncia e na concentrao, as
duas principais dimenses das bases individuais de votos dos
congressistas. Entre o perodo de 1978 e 1994, a dominao foi maior
no NE, por motivos de, alm da pobreza, a existncia de clientelismo
histrico e grande nmero de famlias de polticos. J no que diz
respeito concentrao espacial, no mesmo perodo, o apoio eleitoral
foi mais disperso nos estados onde era difcil obter uma cadeira sem
contar com os votos da capital, j que os candidatos do interior
tambm eram forados a buscar eleitores nessa cidade. Houve uma
diminuio geral da dominncia, motivada por diversos fatores: (1)
aumento progressivo da conscincia da populao, (2) altssimo
crescimento das cidades (mais difceis de dominar) e (3) modificao
dos antecedentes ocupacionais dos novos candidatos a uma vaga no
Congresso.
Captulo 4: Estudos de caso: Sul (PR e SC, mais desenvolvidos) e
Nordeste (MA, CE e BA, mais pobre). PR e SC so prsperos e
vizinhos, mas a poltica neles exercida de maneira diferente. No PR
no h famlias tradicionais, a competio extremamente
localizada, h uma grande renovao de polticos estaduais e federais
e h fora de partidos de esquerda. Em SC, por outro lado, h uma

oligarquia definida e estvel desde 1940s e, apesar de mais

industrializado que o PR, no h uma esquerda forte. Fatores
demogrficos explicam essa diferena. No PR, grandes fluxos
migratrios de outros estados e do exterior criaram sub-regies com
orientaes distintas. Alm disso, a economia do estado to
vigorosa que carreiras polticas so uma alternativa pouco desejvel e
os lderes polticos paranaenses no tem razes fortes em seu estado.
J em relao a CE, MA e BA, suas polticas so muito distintas. (...)
Nossa gente vou resumir isso aqui no, leiam quem escreveu sobre o
cap. 4. Aps falar de CE, MA e BA, ele resume que o sistema eleitoral
brasileiro, acoplado ao federalismo e longa tradio de dependncia
do Executivo em relao ao clientelismo e ao fisiologismo produz um
nmero excessivo de veto players. Esse nmero leva ao
obstrucionismo parlamentar, que pode ter trs causas: (1) alta
fragmentao partidria, (2) obstculos procedimentais e (3) grande
nmero de polticos pouco interessados em legislar para o interesse
geral.
Captulo 5: Meu pai do cu, se eu for ficar resumindo captulo por
captulo vai dar uma infinidade de pginas. Vou pular essa parte que
fica resumindo captulo por captulo ok?
O custo para o brasil de instituies polticas entravadas
FHC tinha dois grandes em seu primeiro mandato que deveria passar
pelo Congresso: a emenda da reeleio (que favorecia no somente o
presidente mas tambm os governadores) e as reformas
administrativa e da previdncia. Decidindo negoci-las em separado,
FHC decidiu por negociar primeiro a reeleio, julgando-a ser a mais
difcil de ser aprovada.
Ames afirma que as negociaes em torno da reeleio
demonstraram mais uma vez a fragilidade dos partidos como
unidades de barganha. O governo de FHC utilizou-se de todas as
armas a sua disposio: projetos de obras pblicas, ofertas de cargos
para deputados aliados ou seus parentes e at propinas. Tudo nas
barganhas ficou limitado ao nvel individual dos deputados ou dos
governadores.
A reeleio presidencial foi um bom exemplo de mudana
institucional cujas consequncias dependem do contexto poltico
global. Num sistema poltico unitrio, a reeleio fortalece os
presidentes. Mas no federalismo forte que caracteriza o Brasil, onde
os governadores tm muito poder e os distritos eleitorais coincidem
com os limites dos estados, a reeleio pode no trazer muitas
vantagens para os presidentes.

Como o Brasil poderia reformar suas instituies polticas?

Ames sugere uma reestruturao no federalismo brasileiro, mas como
isso algo muito improvvel de acontecer (pois teria de mudar a
constituio etc), ele pergunta se o fortalecimento dos partidos
polticos poderia mudar de fato o federalismo.
Ames critica a falta de fidelidade partidria. No sei se muita coisa
mudou desde quando ele escreveu esse livro. Tambm fala de
reformas no sistema eleitoral de modo a diminuir o nmero de veto
players. Chega a mencionar o alemo, que misto: 50% dos
candidatos so eleitos em distrito uninominal + 50% RP lista aberta.
Identidades partidrias frgeis, eleitorados volteis e campanhas
polticas baseadas parecem onipresentes na Amrica Latina (cabe
aquele texto que fala da volatilidade de uma eleio para outra? Creio
que seja de Mainwaring e Torcal). De modo geral, a volatilidade
eleitoral na Amrica Latina +- o dobro da observada em pases
desenvolvidos
Alm disso, Ames fala positivamente do oramento participativo,
ressaltando a participao de pessoas de renda menor e da igualdade
de mulheres na participao. O OP diminui a participao dos
vereadores, que no tm mais como lucrar com a distribuio de
pequenos benefcios particularistas a seus eleitores. Deste modo,
pode ser feito um fortalecimento dos partidos.
Brasil e o estudo da poltica comparada
Implicaes substantivas
O sistema eleitoral brasileiro tende a produzir presidentes sem forte
respaldo parlamentar. O Executivo, poca, tinha adotado a
estratgia de programas de obras pblicas e nomeaes por critrios
polticos. Ames afirma que se o processo de reduo do Estado, de
inspirao neoliberal, tivesse prosseguimento, verbas pblicas e
empregos clientelistas iro diminuir. E isso poderia criar um impasse.
No Brasil, a soluo foi encontrada pelos decretos de medidas
provisrias. Elas abreviam o processo de administrao de conflitos
que deveria ter lugar no Legislativo e cria uma sensao de
marginalidade que enfraquece o Congresso.