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BUROCRACIA BRASILEIRA, REFORMA ADMINISTRATIVA E ESTADO NOVO:

O PAPEL DO APARATO ADMINISTRATIVO NO GOVERNO VARGAS.

BRAZILIAN BUREAUCRACY, ADMINISTRATIVE REFORM AND NEW STATE:


THE ROLE OF ADMINISTRATIVE APPARATUS IN VARGAS GOVERNMENT.
Emerson Affonso da Costa Moura1

Resumo: O papel exercido pelo aparato administrativo atravs do Departamento


Administrativo do Servio na poltica do Governo Vargas o objeto posto em debate, a partir
da investigao do contexto patrimonialista, autoritria e ineficiente que marca a formao e
desenvolvimento da burocracia administrativa, das propostas de profissionalizao e
eficincia trazida pelas reformas administrativas da dcada de 1930 e 1940 com a
contraposio das limitaes da importao do modelo weberiano no contexto brasileiro e da
anlise da criao do DASP no Estado Novo e suas atribuies, definindo a funo de
controle que exerceu de forma direta e atravs dos Departamentos Estaduais na
Administrao Pblica Brasileira garantindo a poltica centralizadora e desenvolvimentista do
governo.

Palavras-Chaves: Administrao Pblica; Reforma Administrativa; Burocracia; Estado


Novo; DASP; Governo Vargas.

Abstract: The role played by the administrative apparatus through the Department of
Administrative Services in the Government's policy Vargas put the object under discussion,
from the investigation of patrimonial, authoritarian and inefficient context which marks the
formation

and

development

of

administrative

bureaucracy,

the

proposals

for

professionalization and efficiency brought by the administrative reforms of the 1930s and
1940s to contrast the limitations of the import of the Weberian model in the Brazilian context
and analysis of the creation of DASP in the New State and its functions, defining the function

Mestre em Direito Constitucional e Especialista em Direito da Administrao Pblica pela Universidade


Federal Fluminense. Professor Substituto da Universidade Federal Fluminense, Professor 1 da Universidade
Veiga de Almeida e Professor Convidado dos Cursos da Escola de Magistratura do Estado do Rio de Janeiro e da
Escola Superior de Advocacia da Ordem dos Advogados Brasileiros. Membro da Comisso Permanente de
Direito Administrativo do Instituto dos Advogados Brasileiros. Advogado no RJ. e-mail:
emersonacmoura@yahoo.com.br

of control exercised directly and through the State Departments in Brazilian Public
Administration centralizing and ensuring the development policy of the government.

Keywords: Public Administration; Administrative Reform; bureaucracy; New State; DASP;


Vargas government.

1 INTRODUO

Com a ascenso Governo de Getlio Vargas no sculo XX surgem as primeiras


reformas administrativas que buscavam superar o modelo oligrquico e patrimonialista que
dominavam a Administrao Pblica Brasileira, mediante a tentativa de adoo do modelo
burocrtico-racional de Weber, capaz de atribuir maior grau de impessoalidade e eficcia na
atuao administrativa.
No obstante, verifica-se que, com as reformas da dcada de 1930 e 1940 gerou-se um
desenho institucional marcado pela centralizao administrativa no Governo Federal com a
concesso de amplas atribuies concedidas ao seus rgos, em especial, o Departamento
Administrativo do Servio, que no s no atingiram os fins propostos como denotaram a
utilizao da elite burocrtica como aparato de realizao da poltica do Estado Novo.
Busca o presente trabalho, portanto, investigar qual foi o papel exercido pelo aparato
administrativo, em especfico, atravs do Departamento Administrativo do Servio (DASP)
em decorrncia das reformas administrativas realizadas durante o Governo Vargas, como
instrumento da poltica de centralizao, controle e desenvolvimento nacional exercida pelo
Governo Vargas no Estado Novo.
De incio, analisa-se o contexto de formao das instituies e burocracia
administrativa brasileira ainda no Perodo Colonial, de forma a fixar mediante a permanncia
dos caracteres patrimonialista, autoritrio e ineficiente no exerccio da atividade
administrativa, bem como, a influncia perniciosa do poder poltico no aparato administrativo
ainda sob o signo da Repblica, aos quais buscaram as reformas administrativas de Vargas
elidir.
Aps, volta-se o estudo s reformas administrativas da dcada de 1930 e 1940 de
forma a verificar se as suas propostas de impessoalidade e eficincia na Administrao
Pblica, bem como, dos modelos importados, dentre os quais da burocracia-racional de Weber
foram capazes de gerar a superao daqueles paradigmas e a profissionalizao da burocracia

ou importaram na formao de uma dualidade na Administrao com a manuteno do


clientelismo.
Por fim, centra-se o trabalho na criao do DASP no Estado Novo, bem como, as
reformas que importaram na ampliao de suas atribuies e a criao de Departamentos
Estaduais vinculados a este, de forma a determinar o papel central desenvolvido pela
Administrao Pblica Brasileira atravs deste rgo como instrumento da poltica
centralizadora e desenvolvimentista do governo.
Para tanto, utiliza-se como mtodo de abordagem da pesquisa o estruturalismo de
forma a identificar na desconstruo do fenmeno das reformas administrativas sob a
percepo superficial da proposta de impessoalidade e eficcia como melhor forma de
consecuo do interesse pblico a sua estrutura invariante a busca pela adequao do
aparato administrativo e da burocracia para persecuo dos fins polticos almejados pelo
Governo.

2 BUROCRACIA BRASILEIRA

Como cedio a colonizao na Amrica, com terras tidas primitivas e uma populao
considerada inaproveitvel, tinha como objetivo a ocupao com fins comerciais, sendo a
formao de um corpo de agentes de funcionrios e militares e a organizao em
feitorias destinada apenas garantir a defesa, explorar os recursos naturais e servir de
articulao entre as rotas martimas e os territrios ocupados.2
Submetido Administrao Metropolitana, o Brasil no correspondia uma unidade,
mas parte de um conjunto de colnias, provncias ou capitanias como as provncias do
reino de Portugal e do Algarve, os estabelecimentos da frica e do Oriente que integra a
monarquia portuguesa e estava sujeita Administrao Geral das Capitanias atravs do
Conselho Ultramarino que entrava no conhecimento dos assuntos coloniais.3
Neste sentido, a Administrao Colonial efetivamente se assenta e se entrosa em
apenas uma nica noo ampla e geral de monarquia portuguesa que abrange desde o rei
enquanto supremo chefe representante de Deus que regula todas as atividades at o ltimo

2
3

PRADO JUNIOR, Caio. Formao do Brasil Contemporneo. So Paulo: Companhia das Letras, 2011. p. 20
PRADO JUNIOR, Caio. Op cit. p. 322.

de seus sditos e vassalos que exercem um papel, mesmo que modesto, no organismo poltico
da monarquia4.
O poderio da nobreza se demonstra desde no monoplio dos cargos pblicos at a
influncia nas decises polticas atravs dos Conselhos da Coroa, na posio privilegiada nas
questes penais onde o ttulo de nobre reduzia a pena at todas as portas concedidas a
mesma, que ao contrrio, da grande massa da nao aos quais no eram concedidos direitos
pessoais e nunca tiveram peso em questes importantes da Administrao Colonial.5
O processo de colonizao Europeia se processou no Brasil mais do que em qualquer
parte da Amrica, em um modelo aristocrtico, patriarcal, e escravocrata onde tudo se
deixou iniciativa particular: os gastos de instalao, os encargos de defesa e os privilgios
de mandos sobre a Colnia, foram deixados ao portugus que fez-se aqui senhor de terras
mais vastas, dono de homens mais numerosos que qualquer outro colonizador da Amrica.6
Isso torna claro na adoo do modelo de organizao administrativa de sistema de
capitanias que dividia o territrio em grandes faixas de terra doadas de forma individual,
intransfervel e transmissvel por herana membros da nobreza de Portugal com fins de
colonizao evitando as ameaas externas e explorao permitindo a apropriao das riquezas
naturais, aos quais eram atribudas alm das terras, competncias tipicamente estatais.
Enquanto concesses dos poder pblico a particulares, as capitais importavam na
significativa atribuies governamentais que eram delegados ao donatrio, como as de
natureza judiciria aplicao da justia civil e criminal, inclusive, com a imposio de pena
de morte fiscal arrecadao de tributos devido Coroa e administrativas fundao de
vilas, nomeao de funcionrios e distribuio de terras entre colonos.7
Ademais, os Capites-Donatrios gozavam de privilgios econmicos, como o direito
de explorar as minas, ressalvado o quinto real; o aproveitamento do pau-brasil dentro do pas;
a liberdade de exportao para o reino, exceto de escravos que eram restritos a certos
nmeros; direitos preferenciais que os protegiam da concorrncia estrangeira; entrada livre de
mantimentos e qualquer munio de guerra; e liberdade de comunicao entre as capitanias.8
Note, portanto, que a organizao dada atividade administrativa no Brasil Colnia
marcada pela confuso entre pblico e privado, na figura do nobre que exercia o papel de
4

PRADO JUNIOR, Caio. Op cit. p. 318.


ABREU, J. Capistrano de. Captulos de Histria Colonial: 1500-1800. Braslia: Conselho Editorial do
Senado Federal, 1998. p. 27.
6
FREYRE, Gilberto. Casa-grande & senzala: Formao da famlia brasileira sob o regime da economia
patriarcal. 48 ed. Recife: Fundao Gilberto Freyre, 2003. p. 158-159 e 187.
7
WEHLING, Arno; WEHLING, Maria Jos C. Formao do Brasil Colnia. Rio de Janeiro: Editora Nova
Fronteira, 1994. p. 67.
8
ABREU, J. Capistrano de. Op. cit. p. 49.
5

colono e a funo de explorao econmica e de governador que exercia atribuies sobre a


colnia, administrando as mesmas terras como fazenda e provncia, usando ora privilgios de
comerciante e ora competncias pblicas.
Esse sistema adotado no Brasil Colnia de um feudalismo renascido na Amrica
onde o senhor de latifndios e de escravos se incorpora a uma categoria social a
aristocracia ou nobreza de ordem rural resultou em um trnsito entre os estados, em
estratificao ascendente: da riqueza aristocracia e da aristocracia ao poder poltico, que
fixava nas casas senhoriais, a autoridade poltica, anuladas as mos do rei pela distncia.9
As relaes entre os capites-governadores e a Coroa eram de cunho capitalista e
carter patrimonial, sendo o donatrio caracterizando pela natureza dupla, de fazendeiro e
autoridade, cujos colonos copiavam seu modelo, obedecendo no o impulso de povoar e
colonizar, mas de usar e esgotar a terra, arrecadando riqueza e garantindo o retorno Portugal
para a vida opulenta da corte, nas glrias de mandar e se fazer respeitado.10
O modelo inicial de organizao administrativa da Colnia era marcado, portanto, por
uma ausncia completa de um sistema regular e complicado de Administrao, com a
inexistncia de qualquer regulamentao vexatria que impedisse a liberdade de ao dos
colonizadores, que criou as condies favorveis para o desenvolvimento agrcola e a
expanso econmica.11
Aps, como permanece produtivo o negcio para a Coroa, renova-se a autoridade
agora real com a centralizao administrativa e absoro da autoridade dos capites
donatrios na figura do governador-geral que reduzia o espao econmico ao espao
administrativo, mantendo o caranguejo agarrado praia e garantindo que a colonizao
estava ao alcance do controle e represso da metrpole.12
Assim, substitui-se o mecanismo de uma Administrao Colonial frouxa deixando
vontade as colnias e o poder ao donatrio, pela criao do Governo-Geral assegurando a
unio das capitanias conservando-as sobre o domnio da metrpole, impedindo que a
conscincia nacional sobrepujasse regional, o que fatalmente ocorria resultado da absoluta
igualdade de tratamento e de regime administrativo.13
O aparelho poltico-administrativo na Colnia tinha o objetivo de extrao da riqueza
e produo, que repetiram as estruturas da naes ibricas: o Estado como rgo de
9

FAORO, Raymundo Os Donos do Poder. 3 ed. Rio de Janeiro: Globo, 2001. p. 155.
FAORO, Raymundo. Op. cit. p. 158 e 166-167.
11
BEAULIEU-LEROY. De La Colonisation Chez Le Peuples Modernes. Paris: Guillaumin Et Cie Libraires,
1882. p. 54.
12
FAORO, Raymundo. Op. cit. p. 158 e 167-170.
13
FREYRE, Gilberto. Op. cit. p. 92.
10

opresso, com seus privilgios e exrcitos de servidores e uma mquina administrativa


reduzida ao fisco e defesa, que nada fizeram para aperfeioar os servios pblicos e cujas
poucas tentativas foram inteis diante do parasitismo.14
Enquanto organismo parte da Colnia com interesses particulares e at
radicalmente opostos aos interesses das novas sociedades, as autoridades representam o
poder alheio, independente e que domina nacionalidade nascente, fazendo valer atravs de
suas prerrogativas a imposio da vontade absoluta e soberana do governo, garantindo a
realizao dos interesses da metrpole sobre os da colnia.15
Os rgos poltico-administrativos do Brasil eram as instituies arcaicas da
pennsula, adaptadas ao parasitismo sobre as colnias: O Estado apenas atua para cobrar e
coagir e punir aqueles que se neguem a pagar ao governo centralizador, absolutista,
monopolizador. A justia aparece para condenar os que se rebelam contra o Estado ou contra
os parasitas criados e patrocinados por ele.16
O Estado, portanto, na Colnia no atua em benefcio da populao. As atividades o
fisco, a defesa, a justia e administrao colonial so ligadas gerao de riqueza para
Metrpole e manuteno da ordem para garanti-la. Alm desta, no h mais nada: nem
polcia, nem higiene, nem proteo ao fraco, nem garantias, nem escolas, nem obras de
interesse pblico, nada que represente a ao dos poderes pblico em prol da sociedade.17
Por esta razo, negligenciada pela Coroa que via na Administrao Colonial apenas o
objetivo fiscal, os atos de administrao ou de administradores, salvo excees, voltavam-se
meramente a percepo de tributos, de forma que a mercantilizao brutal dos objetivos da
colnia contaminar a todos e o construtivo da Administrao relegado para um segundo
plano.18
As atividades administrativas essenciais eram executadas de forma lamentvel:
Administrao da Justia era cara, morosa e complicada, a segurana pblica precria, as
finanas pblicas em dficit pela falta de arrecadao adequada e crescimento das despesas, a
instruo pblica reduzida aos centros e ministrado pelas ordens religiosas, os servios de
higiene e sade pblica no existiam nas principais cidades. 19

14

BOMFIM, Manoel. A Amrica Latina: Males de Origem. Rio de Janeiro: Centro Edelstein de Pesquisas
Sociais, 2008. p. 100-101.
15
BOMFIM, Manoel. Op. cit. p. 143-144.
16
BOMFIM, Manoel. Op. cit. p. 101-102.
17
BOMFIM, Manoel. Op. cit. p. 102.
18
PRADO JUNIOR, Caio. Op cit. p. 358.
19
PRADO JUNIOR, Caio. Op cit. p. 355.

A imoralidade e corrupo dominava a Administrao Pblica: os cargos pblicos


eram obtidos e vendidos como a mais vulgar mercadoria e para agravar com mtodos
aceitos e reconhecidos e o peculato, o suborno e todas as demais formas de corrupo
administrativa eram prticas gerais e universalizadas que j passara para a essncia da
Administrao Colonial. 20
Embora haja a separao entre Administrao Pblica da Casa Real com a realizao
de tarefas pblicas, a distino entre tnue, pois a Corte que se transforma em funcionrio
ou soldado em um processo de nobilitao, que abrange o letrado e o homem de armas,
ocupando cargos que num sistema patrimonial, mais um negcio a explorar, um pequeno
reino a ordenhar, uma miga a aproveitar.21
luz ainda do absolutismo, se infundia um carter desptico: a impessoalidade nas
relaes entre autoridade e sdito, a existncia de competncias limitadas e controle
hierrquico obra do futuro; do distante e incerto futuro. O sistema aberto ao acesso pelo
rei apenas aos poderosos em um modelo onde manda quem pode e obedece quem tem juzo
sem que haja fortaleza dos direitos individuais, armados contra o despotismo e o arbtrio.22
Dessa relao entre aristocracia rural e burocracia estatal, entre detentores do poder
econmico que exercem sobre os subalternos e de titulares do poder pblico que exercem
sobre os colonos, a rigor, as mesmas pessoas, nota-se que o exerccio da funo pblica acaba
antes se vinculando com a noo de autoridade do que de competncia, de prerrogativas do
que deveres, de satisfao dos interesses privados do que da coletividade em geral.
A funo pblica torna-se "instrumento regalista da classe dominante", que forma um
"patriciado administrativo, que congrega, rene e domina a economia. O cargo pblico
ttulo que confere ao seu portador uma autoridade ou marca de nobreza pois concedido
apenas ao homem tido como de limpo sangue ou de boa linhagem conforme aduz as
Ordenaes Filipinas ou os homens bons nas cmaras.23
De tal modo, o quadro administrativo era formado por uma minoria que comandava,
disciplinava e controlava a vida econmica e social, mantendo-se e se articulando sobre uma
estrutura de classe, que ao mesmo tempo que influenciava o estamento, deste recebia o
influxo poltico configurador, sendo seu patrimonialismo haurido da seiva da conjectura
econmica da expanso comercial de Portugal.24
20

PRADO JUNIOR, Caio. Op cit. p. 356-357.


FAORO, Raymundo. Op. cit. p. 199.
22
FAORO, Raymundo. Op. cit. p. 200.
23
FAORO, Raymundo. Op. cit. p. 203-205.
24
FAORO, Raymundo. Op. cit. p. 242.
21

O patriciado burocrtico era a cpula que presidia e regia a vida colonial: a


burocracia civil com seus funcionrios governamentais e exatores; a militar com seus corpos
de defesa e de represso; e a eclesistica, regulando os negcios terrenos. Junto com o setor
empresarial e mercantil, formou a elite dominante da colnia, que atuou como agente de
sua prpria prosperidade e reitora do processo de formao do povo brasileiro.25
Em um ambiente marcado pela famlia patriarcal, os detentores de posies pblicas
de responsabilidade, no conseguiam compreender a distncia fundamental entre domnios do
privado e do pblico: a gesto representava assunto de interesse particular se relacionando as
funes, os empregos e os benefcios aos interesses pessoais do funcionrio, do que a
interesses objetivo do que os prprios cidados.26
O regime administrativo brasileiro se estrutura, portanto, ainda na Colnia, a partir de
um modelo patrimonialista, autoritrio e ineficiente da Administrao Pblica, sendo
marcada a ao administrativa ante pela satisfao dos interesses econmicos da Coroa e
privados da burocracia aristocrtica, do que a prossecuo das necessidades coletivas da
sociedade colonial emergente.27
Sob um prisma, a dominao patrimonial se exterioriza na inexistncia de igualdade
jurdica e de garantias institucionais contra o arbtrio. H uma dependncia do indivduo ao
poder da autoridade exercida pelo soberano e seu quadro administrativo que controla
diretamente os recursos econmicos e militares, em uma indissociao entre o patrimnio
pblico e privado.28
De outro, a autocracia autoritria do poder central e do quadro administrativo que
comanda a economia, as foras militares e o aparelho burocrtico condiciona ao seu comando
os indivduos, mantado pelo dever de lealdade ao soberano. Neste contexto, impe-se
sociedade uma orientao de cima e do alto obedecendo o comando do poder: no a
sociedade que dita ao poder pblico a poltica, mas a poltica que dita as suas condutas. 29
Por fim, a ineficincia se exterioriza na falta de organizao e presteza do
funcionamento da Administrao, adoo de processos autoritrios como o recrutamento e a

25

RIBEIRO, Darcy. O Povo Brasileiro: A Formao e o Sentido do Brasil. So Paulo: Companhia das Letras,
1995. p. 178.
26
HOLANDA, Srgio Buarque de. Razes do Brasil. prefcio de Antnio Cndido. 17. ed. Rio de Janeiro:
Olympio. 1984. p. 145-146.
27
Sobre a evoluo do regime administrativo brasileiro, vide: MOURA, Emerson Affonso da Costa. Um
Fundamento do Regime Administrativo: O Princpio da Persecuo do Interesse Pblico [dissertao de
mestrado]. Niteri: Faculdade de Direito da Universidade Federal Fluminense; 2014.
28
FAORO, Raymundo. A Aventura Liberal numa Ordem Patrimonialista in: Revista da USP. So Paulo, n.
17, p. 16, mar/abr/mai 1993.
29
FAORO, Raymundo. A Aventura... Op. cit. p. 17.

cobrana de tributos, a confuso entre competncias dos agentes, o excesso de burocracia dos
rgos centrais com funcionalismo intil e a centralizao administrativa na Coroa torna
monstruosa, emperrada e ineficiente a mquina burocrtica que a administrao
colonial.30
No se ignora as reformas trazidas pelos Administradores no Brasil Colnia, dentre os
quais, se destaca, a Administrao de Pombal com seu despotismo esclarecido. Na
Administrao da Justia a chamada lei da boa razo que trazia critrios objetivos para
extrao de regras de direito para preencher omisses nas leis vigentes, gerou-se mais do que
mera reforma na burocracia, mas a manifestao de uma nova perspectiva racionalista.31
No mbito da Administrao propriamente dita, foram contribuies de Pombal: a
transferncia do centro administrativo para o Rio de Janeiro enquanto centro do pas; a
consolidao da organizao administrativa centralizada com a extino das capitanias
hereditrias; distribuio de suas atribuies entre auxiliares mediante instrues e normas;
criao e transformao de comarcas e vilas; regulao do comrcio; dentre outras.32
O objetivo da reforma, contudo, foi beneficiar a Metrpole e as elites locais: a
aplicao da legislao na Colnia no buscava garantir os servios mais elementares
populao. Ao revs, em uma Administrao de cunho feudal e patrimonialista, havia o
Direito da elite agrria que no correspondia ao Direito da maior parte da populao e existia
apenas para proteger os interesses do governo real e manter o poder dos fazendeiros. 33
A Administrao de Pombal demarca apenas a mudana do patrimonialismo
tradicional originrio e patriarcal com o esteretipo do cargo como ttulo de nobreza para
o estamental - com a racionalizao dos negcios pblicos, separao conceitual e jurdica,
do patrimnio pblico do domstico assumindo a camada dirigente um carter burocrtico
permitindo que o Estado absolutista se preparar mais para tutelar a economia.34
A tentativa de formao de uma burocracia profissionalizada, alheia s presses e
influncias, ignorou um aspecto tpico da estrutura institucional no Brasil, a interpenetrao
entre a burocracia e as relaes sociais de parentesco, amizade, apadrinhamento e suborno35,
de modo que as estruturas absolutistas na Administrao Pblica, no se emancipa sequer

30

PRADO JUNIOR, Caio. Op cit. p. 353-354.


SALDANHA, Nelson Nogueira. Histria das Idias Polticas no Brasil. Braslia: Senado Federal, 2001. p.
58.
32
VIANNA, Hlio. Histria do Brasil: Perodo Colonial, Monarquia e Repblica. 12 ed. So Paulo:
Universidade de So Paulo, 1975.p. 307-310.
33
WOLKMER, Antonio Carlos. Histria do Direito no Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 2003. p. 48.
34
AVELLAR, Hlio de Alcntara. Histria Administrativa do Brasil. Vol. 5. Braslia: DASP, 1970. p. 98.
35
SCHWARTZ, Stuart B. Burocracia e sociedade no Brasil colonial. So Paulo: Perspectiva, 1979. p. 251.
31

com a independncia poltica do Brasil permanecendo a mesma mquina administrativa, com


os mesmos processos, privilgios e parasitas; costumes e a freguesia financeira36.
Isto porque, o patrimonialismo permanece atuante por debaixo, encoberto por uma
ordem burocrtica-racional na Administrao Pblica e se desenvolvendo no quadro
administrativo como resqucio do carter poltico assumido pela economia colonial. A
independncia marca a adoo da mscara do capitalismo liberal que falseia a herana do
patrimonialismo portugus, que permanece nas instituies poltico-administrativas.37
Neste tocante, j sob a gide do Brasil Repblica, esse o contexto que encontra o
Governo Vargas, de uma Administrao Pblica marcada pela ineficincia, patrimonialismo e
autoritarismo, que denotar sua preocupao com as questes do funcionalismo e importar
na realizao de reformas que busquem trazer maior economia e eficincia no servio pblico
e profissionalizao e impessoalidade na funo administrativa.
O tema ser tratado a seguir.

3 REFORMAS ADMINISTRATIVAS NO GOVERNO VARGAS

Inicia a Administrao Pblica Brasileira j sob o regime da Repblica no sculo XX


com o mesmo modelo oligrgico e patrimonialista, marcado pelo predomnio da corrupo,
do nepotismo e da ineficincia na gesto estatal, em uma economia com baixo grau de
competitividade e concentrao da funo pblica em uma sociedade ainda eminentemente
aristocrtica38.
Nas instituies administrativas, a burocracia estamental formada por agentes
selecionados por critrios de confiana pessoal, permanece exercendo o munus publico
finalisticamente direcionado aos seus interesses privados e no da coletividade, de forma
autoritria e desvinculada de qualquer preocupao com a prestao eficiente dos servios
pblicos39.
No obstante, a ascenso do governo de Getlio Vargas e a acelerao do processo de
industrializao na dcada de 30 importar na tentativa de uma mudana deste modelo para

36

BOMFIM, Manoel. Op. cit. p. 179.


FAORO, Raymundo. A Aventura... Op. cit. p. 17.
38
Assim como no Brasil Imprio no primeiro perodo da Repblica, enquanto os senhores de Terra e os grandes
comerciantes se ocupavam da economia, ao Estamento burocrtico ligado por laos de famlia ao patriarcado
rural cabia dominar com relativa autonomia o Estado e a Poltica. BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Do
Estado Patrimonial ao Gerencial in: Pinheiro, Wilheim e Sachs (orgs.), Brasil: Um Sculo de Transformaes.
So Paulo: Cia. das Letras, 2001. p. 222.
39
HOLANDA, Srgio Buarque de. Op. cit. p. 105-107.
37

um padro burocrtico denotado pelo formalismo exacerbado, a hierarquia e o controle rgido


dos processos, buscando imprimir impessoalidade e eficcia na atuao administrativa.
A preocupao com o problema do funcionalismo j era observado ainda na
plataforma poltica de 1930 onde explicitou a necessidade de economicidade com reduo
de cargos eficincia mediante atribuio de garantias aos agentes que permitiria exigir
maior rendimento das atividades e de impessoalidade com a criao de critrios na seleo
e promoo dos agentes algo que permeia, tambm, o discurso de posse de Getlio
Vargas.40
Neste tocante, as primeiras reformas buscando maior economia e eficincia da
Administrao foram decretos autorizando o ministro da Fazenda a delegar atribuies a
diretores e chefes de servio da Administrao Fazendria afim de reduzir o expediente41 e a
organizao de uma Comisso Especial no Ministrio da Fazenda para estabelecer padres
oficiais a serem adotados nos fornecimentos de materiais necessrios a execuo do servio42.
Ademais, instituiu Comisso legislativa para reforma da legislao vigente, inclusive,
os problemas da Administrao43, dentre inmeros atos legislativos expedidos entre 1930 e
1934 que ordenaram a organizao e reorganizao de reparties, criao e extino de
rgos e cargos, transferncia de rgos para outras ministrios e providncias anlogas que
marcaram a diretiva de reforma administrativa44.
Aps a promulgao da Constituio de 1934, marcada pela ampliao da disciplina
da Administrao Pblica em relao as cartas anteriores45, surgem reformas administrativas
inicialmente concentrada na Administrao de Pessoal como a aprovao do primeiro plano
federal de classificao de cargos, que institucionalizou o sistema do mrito, incorporado na
prxima carta de 193746
Adotando a lei como princpio geral a formao de carreiras, reorganizava os quadros
e carreiras do funcionalismo civil federal, determinava a criao de Comisses de Eficincia,
buscava superar a diversidade de vencimentos para cargos de igual categoria com a definio

40

WAHRLICH, beatriz M. de Souza. Reforma Administrativa na Era Vargas. Rio de Janeiro: Fundao
Getlio Vargas, 1983. p. 3 e 7.
41
BRASIL. Decreto n 19.505 de 17 de Dezembro de 1930.
42
BRASIL, Decreto n 19.512 de 20 de Dezembro de 1930.
43
BRASIL, Decreto n 19.459 de 06 de Dezembro de 1930.
44
WAHRLICH, Beatriz M. de Souza. Op. cit. p. 131-136.
45
Enquanto a Constituio do Imprio de 1824 nada dispunha e a Constituio de 1891 apenas continua duas
normas acerca sobre a Administrao Pblica, com a Constituio de 1934 se ensaiou, ainda que de forma
tmida, uma tendncia centralizadora e ampliativa da matria administrativa, incluindo com a presena de um
ttulo dedicado aos agentes pblicos. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Apontamos sobre a Reforma
Administrativa. Rio de Janeiro: Renovar, 1999. p. 11.
46
BRASIL, Constituio de 1936. Artigo 67.

de padres legais de vencimento para os funcionrios pblicos, alm de definir regras de


promoo e transferncia dentre outros.47
Criou, tambm, o Conselho Federal do Servio Pblico responsvel pela implantao
do sistema de mrito com concursos para ingresso na carreira dotados de imparcialidade e
objetividade do julgamento mediante desidentificao das provas e uso de provas objetivas de
mltipla escolha, o regulamento de promoes com estabelecimento de sistemas de
coeficientes numricos. 48
Foi responsvel, ainda, pelos estudos preliminares para elaborao do Estatuto dos
funcionrios, a reviso das tabelas oramentrias proposta pelos ministrios, a classificao
por ordem de antiguidade conforme a referida lei, a instituio do servio de pessoal,
apurao de funcionrios que ocupavam interinamente os cargos pblicos e orientao para
adoo de medidas, relatrio sobre a criao do Instituto Nacional de Previdncia dentre
outros.49
Houve, tambm, no mesmo perodo a criao da Comisso Central de Compras que
buscou centraliza as compras e os fornecimentos de artigos destinados execuo dos
servios federais50, bem como, a Comisso Permanente de Padronizao, responsvel pelo
estudo e fixao dos padres a ser obedecido por todo material de escritrio que tenha sido
adquirido para uso das reparties ou servios federais51.
Foram realizadas, ainda, reformas em distintos rgos da Administrao, como o
Ministrio da Educao e da Sade52 que correspondia alm de uma reforma propriamente
dita um plano geral de ao governamental na educao e sade pblica, tendo culminado na
promulgao da lei que organizou a Universidade do Brasil 53 e na criao de um rgo
complementar, a Seo de Segurana Nacional do respectivo Ministrio54.
Note que tal rgo de Segurana Nacional, que tambm foi institudo em cada um dos
ministrios55, tinha como atribuio determinar as medidas que deveriam ser adotadas pelos
respectivos ministrios para cooperar com a Segurana Nacional, alm de coordenar as
atividades das instituies pblicas ou particulares relativas, para fim de serem
convenientemente utilizadas tendo em vista aquele fim.
47

BRASIL, Lei n 284 de 28 de Outubro de 1936.


WAHRLICH, Beatriz M. de Souza. Op. cit. p. 131-136.
49
WAHRLICH, Beatriz M. de Souza. Op. cit. p. 137-150.
50
BRASIL, Decreto n 19.587 de 14 de Janeiro de 1931.
51
BRASIL, Decreto n 562 de 31 de Dezembro de 1935.
52
BRASIL, Lei n 378 de 13 de Janeiro de 1937.
53
BRASIL, Lei n 452 de 5 de Julho de 1937
54
BRASIL, Decreto n 2.036 de 11 de Outubro de 1937.
55
BRASIL, Decreto n 23.873 de 15 de Fevereiro de 1934. Artigo 3.
48

De igual forma, foram realizadas reformas sob os rgos integrantes da Presidncia da


Repblica ou diretamente a eles subordinados, como o Conselho de Defesa Nacional 56, o
Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, da Agricultura, da Viao e Obras Pblicas
dentre outros, que demonstram a preocupao do Governo Vargas com a reforma do aparato
administrativo de forma a garantir o programa poltico social.
No ciclo de reformas administrativas observada pelo Governo Vargas entre a dcada
de 1930 e 1940 clara a adoo do modelo prescrito das teorias administrativas tanto da
experincia europeia quanto da americana com uma reforma modernizadora que tentava trazer
paradigmas criados pelos modelos taylorista, fayoliano e weberiano nas atividades exercidas
pela Administrao Pblica em geral.57
Demonstra-se a busca por solues na melhoria, por exemplo, do servio pblico no
modelo comparado, com a Misso de Estudos no Estrangeiro58, onde o Governo promoveu o
intercmbio

de

tcnicos

funcionrios

administrativos

federais

brasileiros

para

aperfeioamento no exterior principalmente, para universidades estrangeiras e de forma


majoritria para instituies nos Estados Unidos da Amrica.59
Tal concepo parte-se da premissa que o agente pblico em ao no mais agiria
como ser individual e o resultado de suas atividades seria transmutado de si e imputado ao
ente coletivo, como se de alguma forma se desprendesse da ao volitiva individual e
corporifica-se a instituio como se essa tivesse vida e realizasse suas prprias escolhas em
direo ao bem-estar da populao.60
Porm, tal compreenso baseia-se em um modelo de racionalizao burocrtica do
Estado oriunda de uma dominao racional-legal que no tpica de toda organizao estatal,
mas resultado de um processo histrico de certo tipo de Direito e dada forma estatal o
Estado Moderno da Europa Continental marcados por uma burocratizao administrativa
com alto grau de especializao, racionalidade e objetividade.61

56

BRASIL, Decreto n 23.873 de 15 de Fevereiro de 1934.


WAHRLICH, Beatriz M. de Souza. Reforma Administrativa Federal Brasilera: Passado e Presente.
Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, n. 8, p. 28, abr/jun 1974.
58
BRASIL, Decreto-Lei n 776 de 7 de Outubro de 1938.
59
RABELO, Fernanda Lima. O DASP e o combate ineficincia nos servios pblicos: a atuao de uma
elite tcnica na formao do funcionalismo pblico no Estado Novo (1937-1945). Revista Brasileira de
Histria & Cincias Sociais, v. 3, n. 6, p. 135, dez/2011.
60
REZENDE, Joaquim Leonel Alvim de; NUNES, Tiago de Garca. O Jeitinho Brasileiro, o Homem Cordial
e a Impessoalidade Administrativa: Encontros e Desencontros na Navegao da Mquina Pblica
Brasileira. in Anais do III Encontro Internacional de Cincias Sociais, Universidade Federal de Pelotas, 2012. p.
17.
61
WEBER, Max. O Que Burocracia? Braslia: Conselho Federal de Administrao, s/a. p. 29-32 e 39.
57

Algo que se distancia da trajetria da Amrica latina, cujo trao comum o


surgimento de Estados Corporativistas, Legalistas e Centralizados, marcados pela
personalizao do poder no mbito local com tendncia a prossecuo dos interesse pessoais
parentes, amigos e clientes do que o conceito de bem comum, sendo a evoluo
administrativa caracterizada por estar imersa em crculos viciosos de autoritarismo.62
Por esta razo, observa-se uma incongruncia entre a teoria e a prxis do Direito
Administrativo nesses pases, uma vez que apesar da consagrao dos princpios democrticos
bsicos e as garantias processuais do administrado em face do Estado h um dficit
normativo e falta de cumprimento das normas existentes, com falta de leis adequadas,
agentes capacitados para sua aplicao, corrupo e falta de participao e controle social.63
Exemplo disto, foi o sistema adotado pela lei de classificao de cargos, de chefia em
comisso conduziu a uma generalizao e adoo indiscriminada do provimento dos cargos
de direo, gerando mes como a seleo por critrios no vinculados qualidade do
desempenho, ensejou o comodismo, estimulou a transigncia e permitiu a manuteno de
ocupantes temerosos por questo de prestgio ou financeira que no desejam perder tais
cargos.64
As disfunes desse modelo foram observveis na burocracia federal brasileira j na
dcada de 1940, pela concentrao nos aspectos formais da organizao, negligenciando o
estudo dos processos de modificao por padres informais, a preocupao dominante com a
racionalidade e eficincia dos meios e no com a plena realizao dos fins, a insuficincia de
flexibilidade para reagir s transformaes situacionais e na deformao profissional.65
A tentativa de adoo do modelo burocrtico na dcada de 1930 e 40 com tentativa de
um processo de racionalizao da atividade administrativa, no foi capaz de superar o
patrimonialismo contra o qual a Administrao Pblica burocrtica se instalara, que embora
em processo de transformao, mantinha ainda sua prpria fora no quadro poltico brasileiro.
O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo66.
Ademais, encontrou limite a cultura da Administrao Pblica Brasileira, nas tradies
econmico-sociais brasileiras do Estado Patrimonialista da carreira pblica como forma de
62

MENDEZ, Jos Luiz. Estudio Introductorio in: PETERS, B. Guy. La Poltica de La Burocracia Mxico:
Colegio Nacional de Ciencias Politicas Y Administracion Publica, 1999. p. 15.
63
BERNHARD, Regina. El Derecho Administrativo en Pases de Amrica del Sur: Coincide la teoria con la
realidad? Comparacin y evaluacin de diferentes sistemas. Anuario de derecho constitucional latinoamericano, Fundacin Konrad Adenauer, Berlim, a. 14, p. 441-471, 2008.
64
WAHRLICH, Beatriz M. de Souza. Reforma Administrativa na Era Vargas...Op. cit. p. 108-109.
65
WAHRLICH, Beatriz M. de Souza. Reforma Administrativa na Era Vargas...Op. cit. p. 296.
66
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Braslia: Cmara da
Reforma do Estado, 1995. p. 19.

satisfao dos interesses privados e da ao administrativa no como atendimento das


necessidades coletivas, mas mecanismo de manipulao as clientelas eleitorais destinado a
perpetuar privilgios da classe dominante.67
Com as reformas administrativas de Vargas no se partiu da realidade poltico-social
do Estado Brasileiro, mas realizou o mero transplante de teorias e prticas desenvolvidas em
outro contexto poltico-social no caso o Estados Unidos em um esforo de equacionar os
problemas da Administrao Brasileira sem considerar os traos de patrimonialismo e
autoritarismo das estruturas e burocracia administrativas ptria.
Sob presses populistas-clientelistas instituiu-se um padro persistente at os dias
atuais onde os altos escales sob influxo da reforma se profissionalizaram os escales
inferiores inclusive os recentes rgos encarregados dos servios de sade e de assistncia
social ento criados foram deixados ao critrio clientelista de recrutamento de pessoal por
indicao e manipulao populista dos recursos pblicos.68
Houve uma rejeio do padro weberiano pelas condies ecolgicas sentida atravs
do sistema de mrito de ingresso na Administrao Federal, minado pelo amplo contingente
de servidores no abrangidos pela norma constitucional, o carter temporrio das respectivas
funes, o critrio de confiana pessoal que presidia as respectivas nomeaes de dirigentes
de todos os nveis.69
A tentativa de orientar o funcionamento da Administrao Pblica por critrios
weberianos de racionalidade, tecnicidade, mrito e impessoalidade no encontra respaldo
ecolgico que permita a utilizao da burocracia como instrumento de eficincia, resultando
antes em uma burocracia do tipo sala, onde no se ignora a racionalidade como critrio
administrativo, porm, esta no orientada por tal valor.70
Ademais, o discurso de valorizao da cientificidade e da meritocracia, em detrimento
das decises e indicaes polticas entrava em conflito com o prprio governo autoritrio do
Estado Novo, de forma que as normas editadas pela elite burocrtica com os funcionrios
pblicos federais no ocorria, pois na prtica encontrava limites nas relaes sociais e
polticas existentes.71

67

JAGUARIBE, Hlio. O Nacionalismo na Atualidade Brasileira. Rio de Janeiro: Instituto Superior de


Estudos Brasileiros, 1958. p. 41.
68
MARTINS, Luciano. Reforma da Administrao Pblica e Cultura Poltica no Brasil: Uma Viso Geral.
Braslia: ENAP, 1997. p. 17.
69
OLIVEIRA, Gercina Alves de. A Burocracia Weberiana e a Administrao Federal Brasileira. Revista de
Administrao Pblica, Rio de Janeiro, n. 4, p. 67, jul/dez 1970.
70
OLIVEIRA, Gercina Alves de. Op. cit. p. 68.
71
RABELO, Fernanda Lima. Op. cit. p. 140.

Por efeito, as reformas administrativas da Era Vargas no corresponderam a superao


das mazelas patrimonialista e autoritria da Administrao Pblica, mas importou na mera
criao de um Estado administrativo, que buscava a formao de um aparato moderno e a
adoo de uma tcnica racional-legal, que no resistia s presses clientelsticas, e que, para
impor o seu poder de dominao, usava, sem medo, estratagemas informais.72
Isto ocorria, precipuamente, atravs da criao de uma estrutura administrativa
paralela e de inmeros cargos "extranumerrios" para atender aos crescentes pedidos de
emprego, com a criao de inmeros entes da Administrao Pblica Indireta ou Autrquica
que dava maior espao utilizao poltica e a contratao de agentes sem concurso pblico,
mas por indicaes pessoais, de forma que tal casse alcanou nmero superior ao
estatutrios.73
Note, portanto, que embora o discurso modelo racional-legal weberiano seja
compatvel com a proposta modernizante do perodo revolucionrio, uma vez iniciado o
Governo de Vargas, as alianas pr-revolucionrias, a cooptao pelas oligarquias e a
excessiva centralizao dentre outros so fatores que conduziram a um distanciamento do
modelo para algo mais compatvel com o carter do Estado Brasileiro.74
A representao ideolgica da burocracia ideal weberiana com fins utilitrios e
mtodos racionais serviu para justificar as prticas internas da Administrao Pblica, porm,
a defasagem entre o modelo formal e as sustentaes e articulaes scio-polticas que
resultaram em um distanciamento entre a teoria e a prxis na atividade administrativa, entre as
tentativas de reforma e a defasagem nas suas propostas.75
No encontrando no sistema brasileiro os elementos adequados para organizao e
funcionamento do modelo weberiano, a burocracia federal tornou-se ante um instrumento de
dominao poltica do Governo Totalitrio de Getlio Vargas que atravs dela permitiu a
implementao da sua plataforma poltica garantindo condies bsicas ao desenvolvimento
da nao.76
Insere-se, portanto, dentro do projeto de governo nacional-desenvolvimentista da Era
Vargas que era marcado por um ativo intervencionismo estatal e apoio industrializao
substutiva de importaes que marcou implantao de uma Administrao Pblica

72

GOUVA, Gilda Portugal. Burocracia e Elites Burocrticas no Brasil: poder e lgica de ao. So Paulo:
Paulicia, 1994. p. 58.
73
GOUVA, Gilda Portugal. Op. cit. p. 73.
74
FERRARI, Levi Bucalem. Burocratas e Burocracia. So Paulo: Editora Semente, 1981. p. 174.
75
FERRARI, Levi Bucalem. Op. cit. p. 175-176.
76
OLIVEIRA, Gercina Alves de. Op. cit. p. 69.

Burocrtica, com afirmao de princpios como centralizao administrativa, controle


hierrquico e processos rgidos.77
Torna-se a burocracia moderna brasileira a partir da revoluo de 1930, parte da nova
coalizo poltica ou bloco de poder que se forma dentro de uma recm formada tecnoestrutura
estatal, com agentes que embora com formaes tericas e ideologias polticas diferentes,
partilhavam as idias nacionalistas e desenvolvimentistas dominantes na sociedade
brasileira e atuaram com fins a sua realizao.78
Neste tocante, o aparato administrativo exerceu papel na adoo e implementao de
medidas garantidoras de realizao do projeto poltico desenvolvimentista do Governo
Vargas, apontando-se como rgo que exerceu papel importante na centralizao e controle
da Administrao Pblica, com vista a tais fins, o Departamento Administrativo do Servio
criado durante o Estado Novo.
O tema ser tratado a seguir.

4 A CRIAO DO DAPSE E O SEU PAPEL NO GOVERNO VARGAS

Com a ascenso do Estado Novo, volta-se o Governo Vargas a empreender novas


reformas administrativas, justificando no prprio discurso de instituio do novo Estado, o
no ajustamento do aparelho governamental s exigncias da vida nacional, inibindo a sua
expanso, em razo com pouco rendimento e eficincia, decorrentes da influncia dos
interesses personalistas e das composies polticas eventuais.79
Para garantir o aperfeioamento governamental e a elaborao oramentria criado
com fulcro na Constituio de 193780, porm, com ampliao de suas atribuies, o
Departamento Administrativo do Servio responsvel por organizar a proposta e fiscalizar a

77

PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Crise Econmica e Reforma do Estado no Brasil: Para uma Nova
Interpretao da Amrica Latina. So Paulo: Editora 34, 1996. p. 36 e 273.
78
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Burocracia.... Op. cit. p. 49.
79
WAHRLICH, Beatriz M. de Souza. Op. cit. p. 235.
80
BRASIL, Constituio dos Estados Unidos do Brasil, de 10 de Novembro de 1937. Artigo 67: Art 67 Haver junto Presidncia da Repblica, organizado por decreto do Presidente, um Departamento
Administrativo com as seguintes atribuies: a) o estudo pormenorizado das reparties, departamentos e
estabelecimentos pblicos, com o fim de determinar, do ponto de vista da economia e eficincia, as modificaes
a serem feitas na organizao dos servios pblicos, sua distribuio e agrupamento, dotaes oramentrias,
condies e processos de trabalho, relaes de uns com os outros e com o pblico; b) organizar anualmente, de
acordo com as instrues do Presidente da Repblica, a proposta oramentria a ser enviada por este Cmara
dos Deputados; c) fiscalizar, por delegao do Presidente da Repblica e na conformidade das suas instrues, a
execuo oramentria.

execuo do oramento, selecionar os candidatos aos cargos pblicos federais, examinar os


projetos de lei submetido a sano, inspecionar os servios dentre outros. 81
Em sua organizao, o DASP era formado por uma presidncia, um Conselho
Deliberativo e cinco Divises Diviso de Organizao e Coordenao, Diviso do
Funcionrio Pblico, Diviso do Extranumerrio, Diviso de Seleo e Aperfeioamento e
Diviso de Material alm dos servios auxiliares com funes de Comunicaes,
mecanografia, Material e Publicidade dentre outros.
Inicialmente, as atribuies de elaborao e fiscalizao da execuo do oramento
eram realizados pelo Ministrio da Fazenda com a assistncia de um delegado do DASP 82, at
a constituio de uma Comisso de Oramento no respectivo ministrio sob a presidncia do
presidente do DASP83 e, por fim, a instalao de uma Diviso de Oramento no DASP84
responsvel pela matria.
Ademais, havia em cada ministrio uma Comisso de Eficincia, subordinada ao
DASP responsvel por estudar a organizao de cada servio, propor ao ministro de Estado as
alteraes que julgasse conveniente, opinar sobre transferncias, remoes e permutas, opinar
na proposta de admisso, reconduo e dispensa de pessoal extranumerrio, dentre outras.85
Sucessivas ampliaes foram realizadas nas atribuies do DAPS, permitindo a
fiscalizao de projetos e contratos, estabelecimento de normas e padres para a construo e
adoo de qualquer medida julgada conveniente relativo aos edifcios destinados servios
pblicos civis, que no sofriam qualquer construo, remodelao ou adaptao sem
autorizao do Chefe do Executivo.86
Uma das unidades do Servio Auxiliar do DASP o Servio de Publicidade foi
transformado em Servio de Documentao sendo incumbido da guarda dos textos,
fornecimento de noticirio de suas atividades para o Departamento de Imprensa e propaganda,
bem como, a promoo da divulgao de trabalhos de interesse da Administrao Pblica.87
Houve a criao de rgos colegiados junto ao DASP, o Conselho de Administrao
de Material responsvel por promover a coordenao e eficincia dos rgos sob tal

81

BRASIL, Decreto-Lei n 579 de 30 de Julho de 1938. Artigo 2.


BRASIL, Decreto-Lei n 579 de 30 de Julho de 1938. Artigo 3 Pargrafo nico.
83
BRASIL, Decreto-Lei n 2.026 de 21 de Fevereiro de 1940.
84
BRASIL, Decreto n 7.416 de 26 de Maro de 1945.
85
BRASIL, Decreto-Lei n 579 de 30 de Julho de 1938. Artigo 17.
86
BRASIL, Decreto-Lei n 1.720 de 30 de Outubro de 1939. Artigo 1.
87
BRASIL, Decreto-Lei n 2.039 de 27 de Fevereiro de 1940.
82

atribuio88 e o Conselho de Administrao de Pessoal com funo anloga e distintos


divises, sendo os chefes ou diretores dos rgos designados pelo presidente do DASP89.
Com a ampliao dos objetivos iniciais do DASP houve a absoro tanto do Conselho
Federal do Servio Pblico como a Comisso Permanente Padronizao tornando-o mais
abrangente que o modelo comparado ao qual se baseou Bureau de Oramento do Estados
Unidos da Amrica e a teoria ao qual se fundava do departamento de administrao geral de
Willoughby.90
Outras inmeras reformas demonstram a tendncia governamental de fortalecer o
DASP assumindo amplas funes fiscalizadoras, normativas e executivas ciclo interrompido
apenas com a queda de Getlio Vargas91, quando faltou ao processo reformista o respaldo do
regime autoritrio em que fora concebido e implantado, o sistema entrou em processo de
entropia, do qual jamais se recuperou totalmente92.
Inserido em um modelo onde o Poder Executivo concentrava funes legiferante e
resultava em maior fiscalizao administrativa, maior centralizao e mais ampla funo de
staff, a tendncia do DASP era de crescimento e de absoro de funes fiscalizadoras,
legislativas e executivas, o que acabava denotando com a centralizao de todas atividade
uma feio de rgo autoritrio.93
Ademais, com um insulamento burocrtico, retira-se o DASP enquanto rgo crucial
da esfera do aparato administrativo tradicional, do espao poltico governado pelo Congresso
e pelos partidos, resguardando aquela organizao contra as referidas influncia, garantindo
que se ligue apenas ao projeto poltico desenvolvimentista do governo.94
Isto, no importou em superao material das questes administrativas brasileiras
propostas pelas reformas. Com as elites profissionais modernizantes no cria-se um domnio
do pblico, superando as instituies polticas clientelistas, mas o seu distanciamento da res
publica com a intensificao dos anis burocrticos com a ligao da burocracia com a elite
econmica agora atravs da tcnica.95
A tentativa de adoo de um modelo weberiano, para utilizao do aparato
administrativo como instrumento de ao do governo de Vargas indispensvel ao
desenvolvimento conforme os interesses nacionais e a modernizao administrativa, fez com
88

BRASIL, Decreto-Lei n 5.715 de 31 de Julho de 1943.


BRASIL, Decreto-Lei n 5.937 de 28 de Outubro de 1943.
90
WAHRLICH, Beatriz M. de Souza. Op. cit. p. 315.
91
WAHRLICH, Beatriz M. de Souza. Op. cit. p. 257.
92
WAHRLICH, Beatriz M. de Souza. Reforma Administrativa Federal Brasileira... Op. cit. p. 29.
93
WAHRLICH, Beatriz M. de Souza. Reforma Administrativa na Era Vargas... Op. cit. p. 261-262 e 839.
94
NUNES, Edson. Op. cit. p. 96-97.
95
NUNES, Edson. Op. cit. p. 113.
89

que a tecnoburocracia se apegasse forma, lei e as tcnicas, utilizando o conhecimento


tcnico especializado no como meio, mas fim de perpetuao no poder.96
Ademais, essa autoconservao do grupo com status e parcela de poder dentro da
sociedade corroborou para mesmo diante de um Estado Democrtico, penetrao de
influncias poltico-partidrias na burocracia subordinando sua ao aos interesses polticos e
econmicos dos grupos, nem sempre condizentes com os interesses do sistema social como
um todo.97
Assim, ainda sob a perspectiva weberiana observa-se a continuidade da caracterstica
histrica predominante do Estado Brasileiro de sua dimenso patrimonial, que mesmo com a
profissionalizao da burocracia, conserva o antigo estamento burocrtico com apropriao da
funo pblica para interesse privado e a subordinao e dependncia ao poder central. 98
Com a autonomia e insulamento do aparato administrativo como forma de proteo do
ncleo tcnico do Estado, permitindo a tomada decises e a implementao de projetos
revelia das interferncias e disputas polticas conduz a arbitrariedades sendo usualmente
identificado tal fenmeno com perodos autoritrios de governo como ocorrido na Ditadura
Militar com o Servio Nacional de Informaes.99
Assim, comum se associar as reformas administrativas do Governo Vargas com as
propostas pela Ditadura Militar, pois se ligam ao projeto poltico desenvolvimentista do
Estado como indutor do crescimento econmico, sendo que o atuao do ente pblico como
ator econmico exige a organizao da mquina administrativa e, portanto, um aparato
administrativo capaz de concretizar aqueles fins polticos.100
Ademais, se ligam a prpria manuteno do governo autoritrio, pois a ascenso do
Estado Novo e a necessidade de fortalecimento das Foras Armadas exigia uma reformulao
do sistema de relao entre Estado e Sociedade e resultou na criao de uma estrutura
administrativa rigidamente hierarquizada com caractersticas corporativistas que se apoiava na
atuao do DASP nos referidos Estados.101

96

OLIVEIRA, Gercina Alves de. Op. cit. p. 69-70.


OLIVEIRA, Gercina Alves de. Op. cit. p. 70.
98
SCHWARTZMAN, Simon. Bases do Autoritarismo Brasileiro. 4 ed. Rio de Janeiro: Publit Solues
Editoriais, 2007. p. 11-12.
99
OLIVEIRA, Sonale Diane Pastro. A Ditadura Militar e o Insulamento Burocrtico: o SNI, um Estudo de
Caso. Em Tempo de Histrias, Braslia, n. 20, p. 38, jan/jun 2012. p. 38.
100
OLIVEIRA, Clarice Gomes de. O Servidor Pblico Brasileiro: Uma Tipologia da Burocracia. Revista do
Servio Pblico Braslia, n. 58, p. 270, Jul/Set 2007.
101
GARCIA, Nlson Jahr. Estado Novo, Ideologia e Propaganda Poltica. So Paulo, Edies Loyola, 1982. p.
62.
97

O DASP possua ramificao em cada um dos Estados com a funo de assessorar os


interventores nas decises tcnicas, que importava na submisso dos interventores aos
respectivos departamentos que atuavam como legislativos estaduais e que permitia mediante a
articulao entre o DASP e as Interventorias, o controle absoluto pelo Poder Executivo
Federal dos Estados, reduzidos simples divises administrativas. 102
Tais Departamentos Administrativos103 chamados Daspinhos se reportavam
diretamente matriz federal desempenhavam verdadeira funo de fiscalizao nos
interventores e, portanto, constituam uma linhas de transmisso da cadeia de centralizao
exercendo alm do papel de corpo legislativo, de superviso das atividades dos interventores e
dos prefeitos, das leis e decretos, inclusive, do oramento.104
Os ditos daspinhos so tidos como uma das peas mestras do sistema, que atua com
sucesso como peso e controle sobre o Interventor, uma vez que atravs desses
departamentos administrativo subordinados ao DASP o interventor fica subordinado poltica
federal, agindo como se fosse o coordenador poltico do estado, sob as instrues do prprio
Vargas.105
Insere-se o DASP, portanto, como aparato estatal de um modelo de centralizao das
funes no Poder Executivo, de concentrao no nvel federal da tomada de decises antes
partilhadas com os estados, cuja ideologia poltica recupera prticas autoritrias que
pertencem tradio brasileira, alm de incorporar outras modernas, como o uso da
propaganda e da educao na sua adaptao nova realidade social.106
Representava a cabea racional-legal ligada ao intervencionismo e autoritrio do
Estado Novo, cujo o insulamento burocrtico, no impedia que o rgo respondesse s
contingncias do Governo Vargas distribuindo as benesses ou sanes de acordo com as
exigncias do jogo poltico e dando vazo conforme o interesse - aos usos clientelsticos do
Estado (a partir do Estado)107.
Ademais, com o suposto isolamento da burocracia contra a influncia dos interesses
particularistas da sociedade, se impedia o controle pblico das decises administrativas, o que
tambm favorecia o corporativismo, de forma que insulamento e corporativismo, segundo

102

GARCIA, Nlson Jahr. Op. cit. p. 63.


BRASIL, Decreto-Lei n 1.202 de 8 de Abril de 1939.
104
NUNES, Edson de Oliveira. Op. cit. p. 54.
105
LOEWENSTEIN, Karl. Brazil Under Vargas. New York: The Macmillanp Company, 1942. p. 43-44.
106
OLIVEIRA, Lcia Lippi; VELLOSO, Mnica Pimenta; GOMES, ngela Maria Castro. Estado Novo:
Ideologia e Poder. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1982. p. 10.
107
BARIANI, Edson. DASP: Entre a Norma e o Fato. In: ANDREWS, C. W.; BARIANI, E. (Orgs.).
Administrao pblica no Brasil: breve histria poltica. So Paulo: Unifesp, 2010. p. 10.
103

aponta a doutrina, transferiram para o governo federal quase todos os recursos para o
exerccio do clientelismo.108
Assim, o DASP nasce sob o fardos do autoritarismo e do clientelismo como os
germens dessa cultura poltica, alm, do patrimonialismo tpica mazela da sociedade
brasileira, pois no h cordo de isolamento que proteja to implacavelmente o Estado do
ambiente social impedindo o surgimento de interesses privados e particularistas sobre os
seus rgos. 109
Atua dentro de um plano de reordenamento institucional onde principais decises
relativas s polticas dependiam de articulaes e acordos efetuados dentro da alta burocracia
estatal, que marcada por sua centralizao e fortalecimento, resultou na instaurao de um
monoplio burocrtico sobre as decises polticas e a implementao das polticas
governamentais.110
Neste tocante, a criao do DASP exteriorizou a formalizao do crescente poder
poltico da burocracia pblica no Brasil uma vez que atuava como elemento de legitimao
das aes tomadas por Vargas justificando os profissionais as decises j tomadas ou de
formao dos planos adotados por vezes o Governo se valia dos conselhos e sugestes dos
tcnicos ou dos intelectuais pblicos do referido rgo.111
Os aparatos burocrticos atuam na centralizao com fins de garantir o controle
interno do prprio Estado, de forma que o DASP estendeu o controle burocrtico e ideolgico
sobre os agentes, os meios materiais, organizacionais e oramentais, alm dos projetos de lei
submetidos ao chefe do Executivo, funo estendida tambm ao assessoramento burocrtico
no mbito Estadual ampliando seu papel centralizador.112
Isto se refora, pelo fato que o mecanismo hierrquico de deciso formado pelo eixo
DASP resultou em uma homogeneizao organizacional e normativa entre as Administraes
Pblicas Estaduais e Federais, de forma que chegou, inclusive, a exigir que os projetos de
estatutos para os agentes estaduais fossem encaminhados ao DASP onde receberia as
alteraes que julgasse necessrias.113
Note, portanto, que a nacionalizao e a burocratizao do processo decisrio, com
epicentro no DASP, apresenta-se como face de um processo de centralizao e de
108

BARIANI, Edson. Op. cit. p. 10


BARIANI, Edson. Op. cit. p. 11
110
DINIZ, Eliz. Engenharia institucional e polticas pblicas: dos conselhos tcnicos s cmaras setoriais
in: PANDOLFI, Dulce. Repensando o Estado Novo. Rio de Janeiro: Ed. Fundao Getulio Vargas, 1999. p. 27.
111
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Burocracia Pblica e Classes Dirigentes no Brasil. Rev. Sociol. Polt.,
Curitiba, 28, p. 15, jun. 2007.
112
FERRARI, Levi Bucalem. Op. cit. p. 178.
113
BRASIL, Decreto-Lei n 3.074 de 22 de Fevereiro de 1941.
109

concentrao do Poder do Estado, onde a ideologia autoritria fornecia os valores


legitimadores do novo modelo, ressaltando o papel integrador do Estado forte e, sobretudo, a
supremacia da tcnica em relao poltica nos negcios pblicos.114
Isto no significou a produo de um Estado neutro, imparcial, equidistante dos
conflitos e comprometido com o interesse pblico, enfatizado pelo discurso ideolgico, mas
uma articulao entre o mundo dos interesses e a esfera estatal pela institucionalizao da
estrutura corporativa com incorporao dos atores emergentes, a saber trabalhadores
urbanos e empresrios industriais no sistema poltico.115
Ao contrrio, com a queda do Estado Novo preservou-se o arcabouo institucional do
governo, na tendncia de um Executivo Forte com controle do processo decisrio pela alta
burocracia e papel secundrio da instncia parlamentar no processo de formao de polticas
enclausurados no interior daquela, com a consolidao da tendncia da formao de arenas de
negociao entre elites dos setores pblico e pblico. 116
Corrobora com o entendimento, a trajetria da Administrao Pblica no Brasil antes
marcada pela identificao com os interesses privados como restava ntido no perodo
Colonial ou confundia com os interesses do Estado como usualmente ocorria no Imprio
do que propriamente com o interesse pblico tido como as necessidades coletivas.117

5 CONCLUSO

Como visto, as reformas administrativas realizadas na quadra histrica de 1930 e 1940


marcam a tentativa de superao de um modelo de Estado Patrimonialista para Burocrtico,
buscando atribuir maior grau de impessoalidade e eficcia na atuao administrativa de forma
a adequ-la o Estado ao processo emergente de industrializao e a poltica
desenvolvimentista do governo de Vargas.
Embora os avanos observados com a instituio do sistema de meritocracia para os
agentes, controle dos processos e o formalismo, a tentativa de implantao de modelos do
sistema comparado, em especial, burocrtico-racional de Weber encontrou nas instituies
poltico-administrativas
114

na

burocracia

brasileira

marcada

pelo

patrimonialismo,

DINIZ, Eliz. Op. cit. p. 27-28.


DINIZ, Eliz. Op. cit. p. 28.
116
DINIZ, Eliz. Op. cit. p. 29.
117
O tema foi amplamente tratado em: MOURA, Emerson Affonso da Costa. Um Fundamento do Regime
Administrativo: O Princpio da Persecuo do Interesse Pblico [dissertao de mestrado]. Niteri:
Faculdade de Direito da Universidade Federal Fluminense; 2014. Captulo II.
115

autoritarismo e a persistncia de prticas clientelistas pelo governo um ambiente pouco


propcio.
Por efeito, antes de importar uma superao das mazelas resultou na formao de uma
elite burocrtica altamente especializada marcada por um insulamento e corporativismo, bem
como, uma ampliao de atribuies e autoritarismo, que sob o discurso legitimador da
tcnica permaneceu sob influncias dos agentes econmicos e do Estado, como resultou que
os demais setores da Administrao permanecesse sob a chaga do clientelismo e no
profissionalismo.
Neste sentido, o Departamento Administrativo do Servio (DASP) foi o exemplo
paradigmtico do uso do aparato administrativo como instrumento da poltica de centralizao
e controle do Estado Novo sob as unidades federativas, bem como, o elemento que permitiu
ao Governo Vargas empreender a sua poltica de desenvolvimento nacional, visto que subtraiu
as decises poltica das esferas da representao democrtica e lanou a burocracia
especializada.
Corrobora para a compreenso que as reformas administrativas antes de buscarem
melhor aparelharem a Administrao Pblica para a persecuo do interesse pblico exercem
o papel de trazer as transformaes necessrias para as instituies e burocracia
administrativa adequarem-se aos fins polticos almejados pelo Governo que no
necessariamente coincidem com as necessidades da coletividade.

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