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CMARA DOS DEPUTADOS

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

SENADO FEDERAL

Cefor - Centro de Formao,


Treinamento e Aperfeioamento

ISC - Instituto Serzedello Corra

Unilegis - Universidade do
Legislativo Brasileiro

Flvio Jos Tonelli Vaz

O ajuste fiscal efetivado no decorrer do Plano Real


e suas repercusses na autonomia federativa

Braslia
2008

Flvio Jos Tonelli Vaz

O ajuste fiscal efetivado no decorrer do Plano Real


e suas repercusses na autonomia federativa

Monografia apresentada para aprovao no


curso

de

Especializao

em

Oramento

Pblico, realizado em parceria pelo Instituto


Serzedello Corra do Tribunal de Contas da
Unio, o Centro de Formao, Treinamento e
Aperfeioamento da Cmara dos Deputados e a
Universidade

do

Legislativo

Brasileiro,

do

Senado Federal.

Orientadora: Rita de Cssia Leal Fonseca dos


Santos

Braslia
2008

Autorizao

Autorizo a divulgao do texto completo no stio do Tribunal de Contas da Unio, da Cmara dos Deputados
e do Senado Federal, bem como a reproduo total ou parcial, exclusivamente, para fins acadmicos e
cientficos.

Assinatura: ___________________________

Data //

Vaz, Flvio Jos Tonelli.


O ajuste fiscal efetivado no decorrer do Plano Real e suas repercusses na
autonomia federativa [manuscrito] / Flvio Jos Tonelli Vaz. - 2008.
68 f.
Orientadora: Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos.
Impresso por computador.

Monografia (especializao) - Instituto Serzedello Corra, do Tribunal de


Contas da Unio, Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor), da
Cmara dos Deputados e Universidade do Legislativo Brasileiro (Unilegis), do Senado
Federal, Curso de Especializao em Oramento Pblico, 2008.

1. Federalismo, natureza fiscal, Brasil. 2. Poltica fiscal, Brasil. 3. Brasil.


[Plano Real (1994)]. 4. Oramento pblico, Brasil. 5. Dvida pblica estadual, Brasil. I.
Ttulo.
CDU 336.12(81)

O ajuste fiscal efetivado no decorrer do Plano Real


e suas repercusses na autonomia federativa

Monografia Curso de Especializao em


Oramento Pblico Tribunal de Contas da Unio,
Cmara dos Deputados, Senado Federal
2 Edio.

Aluno: Flvio Jos Tonelli Vaz

Banca Examinadora:

Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos

Eduardo Fernandez Silva

Braslia, 12 de dezembro de 2008

Resumo

Desde a proclamao da Repblica, o processo de construo do federalismo no Brasil


vem experimentando avanos e retrocessos. O objetivo deste trabalho analisar os reflexos do
processo de ajuste fiscal promovido desde a implantao do Plano Real sobre a autonomia
federativa. Sero apurados como o ajuste influenciou a repartio tributria, a autonomia
econmica e jurdica dos entes federados e a capacidade de desenvolver as mais diversas
polticas pblicas demandadas pela sociedade. Desde 1994, a renda tributria vem sendo
novamente concentrada na Unio, rgidos mecanismos de controle de endividamento foram
impostos aos Estados e Municpios, que tambm foram levados a privatizar as suas maiores
empresas financeiras e no-financeiras. E, ainda, vm acumulando restries em sua
capacidade de legislar sobre o principal tributo de sua competncia, o ICMS. Todo esse
conjunto de medidas identificado com a implantao e o desenvolvimento do Plano Real,
que d nfase ao ajuste fiscal das contas pblicas, ao controle do processo inflacionrio e
reduo do tamanho do Estado brasileiro.
Palavras-chave: Federalismo. Federalismo fiscal. Plano Real. Ajuste fiscal. Poltica
monetria. Privatizao. Dvida pblica. Dvida mobiliria. Renegociao dvida. Repartio
tributria. Reforma tributria. Oramento pblico. Receita pblica. Gasto pblico.
Abstract

Since the Republic advent, the construction of federalism in Brazil is experiencing


advances and setbacks. The objective of this study is analyze the reflections of the fiscal
adjustments process promoted on the federative issue since the implementation of Plano
Real. It will be checked how the tax distribution, the economic and juridical autonomys from
the locals governs and the development public policies capabilities claimed by society. Since
1994, the income tax is being concentrated by the National Government; rigid mechanisms of
control of debt were imposed on states and cities leading them to privatize their biggest
financial and non-financial companies. And, yet, they have been losing their capacity to
legislate on the major tribute under their competence, the ICMS. All this measures were
identified with the implementation and deployment of the Plano Real, which has as its most
important pillars emphasis on the fiscal adjustment of public accounts control, the
inflationary process control and on the reduction of the Brazilian State size.

Keywords: Federalism. Fiscal Federalism. Plano Real. Tax Adjust. Monetary policy.
Privatisation. Public debt. Mobiliary Debt. Debt Renegotiation. Tax Distribution. Tax Reform.
Public Budget. Public Incomings. Public Spendings.

ndice

Introduo....................................................................................................................................1
1

O Federalismo: repartindo a capacidade de ao poltica.....................................................4


1.1

A Federao, um modelo constitucional de organizao do Estado ..............................4

1.2

O federalismo fiscal: uma diviso de capacidades e responsabilidades de naturezas

econmicas ...............................................................................................................................9
2

Conformaes poltico-econmicas condicionam o papel do Estado.................................14


2.1

O liberalismo da primeira metade do Sculo XX ........................................................16

2.2

O desenvolvimentismo e a Era de Ouro do capitalismo ..............................................21

2.3

O Mundo voltava ao liberalismo enquanto o Brasil vivia mais uma Ditadura ............25

O federalismo brasileiro sob a influncia do neoliberalismo .............................................29


3.1

Mudanas institucionais viabilizaram polticas de austeridade fiscal..........................29

3.2

O federalismo fiscal na Constituio de 1988..............................................................34

3.3

O ajuste fiscal da dcada de 90 e federalismo..............................................................39

3.3.1

O perodo Collor............................................................................................................... 39

3.3.2

A concentrao tributria ao longo do perodo do Plano Real ......................................... 41

3.3.3

Assimetrias na determinao de despesas ........................................................................ 49

3.4

A desproporcionalidade na repartio do esforo fiscal ..............................................52

3.5

As dvidas de Estados e Municpios, evoluo e renegociaes..................................55

Concluso ..................................................................................................................................60
Bibliografia................................................................................................................................66

ndice de quadros e tabelas


Tabela 1: Carga tributria, despesa primria e dficit primrio por nvel de governo.
Brasil, 1900 a 1949, mdias por qinqnio, em % do PIB .............................................. 20
Tabela 2: Carga tributria, despesa primria e dficit primrio por nvel de governo.
Brasil, 1945 a 1989, mdias por qinqnio, em % do PIB .............................................. 24
Tabela 3: Carga tributria, despesa primria e dficit primrio por nvel de governo.
Brasil, 1960 a 1994, mdias por qinqnio, em % do PIB .............................................. 36
Tabela 4: Carga tributria por nvel de governo e participao percentual frente as demais
esferas. Brasil, 1960 a 1994, mdias por qinqnio, em % do PIB e participao
relativa................................................................................................................................ 39
Tabela 5: Evoluo da receita prpria da Unio, das transferncias constitucionais e dos
principais grupos de receitas. Brasil, 1990 a 2005, em percentuais do PIB ...................... 46
Tabela 6: Evoluo da receita dos principais grupos de receitas da Unio. 1990 a 2005,
perodos selecionados, em percentuais do PIB .................................................................. 47
Tabela 7: Evoluo da receita prpria da Unio, das transferncias constitucionais e dos
principais grupos de receitas. Brasil, 1990 a 2005, em percentuais do PIB ...................... 48
Tabela 8: Evoluo da receita prpria da Unio, das transferncias constitucionais e dos
principais grupos de receitas, de 1999 a 2005, em comparao a 1998, em pontos
percentuais do PIB ............................................................................................................. 49
Tabela 9: Evoluo do supervit primrio, dvida lquida, juros nominais e reais, relativos
a Estados e Municpios. 1991 a 2006, fluxo acumulado em 12 meses ao final de cada
perodo, em percentuais do PIB ......................................................................................... 53
Tabela 10: Evoluo da receita lquida disponvel da Unio e de Estados e Municpios, o
supervit primrio produzido por essas unidades, como proporo do PIB, e o
comprometimento dessas receitas com o ajuste fiscal. 1999 a 2005 ................................. 55

Introduo
Depois de mais de um sculo de existncia e de todo um arcabouo constitucional e
legal presente no perodo republicano, o federalismo que se implantou no Brasil ainda dbil.
Esteve submetido a um continuado processo de idas e vindas e, pelas mais diversas formas,
tanto nos momentos de ditadura, quanto nos de democracia, foram mitigadas repartio de
recursos, autonomia, representao poltica, repartio de competncia. Tambm no se
conseguiu equacionar as diferenas regionais ou a discrepncia entre o que as unidades
subnacionais disponibilizam em termos de direitos aos seus cidados.
O federalismo hoje, em que pese toda a sua construo histrica, fruto do momento
constituinte de 88, quando foi novamente reafirmado, e das demandas de ajuste fiscal ocorrido
a partir dos anos 90, que o direcionam em sentido oposto.
Durante o momento constituinte, foi dada nfase a descentralizao de poder e de
competncias, repartio tributria, reconhecimento do municpio enquanto ente federativo e a
outros temas que buscavam refletir a importncia de tornar efetivo esse modo de organizao
do Estado brasileiro. Ao adotar o modelo federativo como clusula ptrea, e at mesmo proibir
a deliberao de matrias tendentes a aboli-lo, os constituintes reagiam ao ocaso federativo
que caracterizou o perodo do regime militar que estava sendo encerrado.
Mas, logo em seguida, e antes mesmo da completa implementao dos mandamentos
constitucionais, a Federao foi submetida a novos paradigmas, pois as polticas pblicas
durante os anos 90 estiveram subordinadas a uma centralidade da questo fiscal,
especialmente depois da implantao do Plano Real e, mais ainda, a partir de 1998 com os
acordos com o FMI.
Esse trabalho pretende analisar em que medida essa prioridade quase que absoluta
concedida questo fiscal interferiu no modelo Federativo brasileiro ou diminuiu a autonomia
federativa para Estados e Municpios. Vale lembrar que ao longo desse profundo processo de
ajuste foram adotadas medidas como: subtrao de recursos transferidos por repartio;
proibio de emisso de ttulos; privatizaes e profundas restries na capacidade de tributar

e de legislar sobre tributos de sua competncia, descentralizao de responsabilidades e


encargos e imposio de crescentes resultados fiscais.
Merecem especial ateno para essa anlise os sucessivos processos de renegociao
das dvidas de Estados e Municpios. Embora tenham sido pautadas em disposies legais, foi
por meio desses atos contratuais celebrados com Estados e Municpios que a Unio
determinou restries que podem ter afetado a autonomia federativa. Se confirmadas essas
suspeitas, como essas restries foram, por sua fez, estabilizadas pela Lei de Responsabilidade
Fiscal, os seus efeitos tendem a moldar um novo ambiente federativo, com uma centralizao
de poder na esfera central.
notrio que ao focar o papel do Estado na conduo de uma poltica monetria
estabilizadora, define-se que sero concentradas na Unio capacidades polticas e econmicas
necessrias para a conduo prioritria desse conjunto de aes. Assim, importante analisar
se essa centralizao, inerente ao modelo em curso, permite uma convivncia com uma
pluralidade poltica, prpria do modelo federativo e o quanto essa subtrao de capacidade
econmica interfere para neutralizar a capacidade poltica e a autonomia das unidades
subnacionais.
Diante desse conjunto de indagaes, preciso compreender o arcabouo terico que
legitima e constri o ambiente federativo, tomando-se por base as linhas definidoras do
federalismo constitucional moderno.
Fruto de um rearranjo de foras polticas, que se pretendem autnomas e dotadas de
possibilidade de ao, a Federao pressupe relaes equilibradas, dividindo capacidades e
responsabilidades de natureza econmica. Nada mais natural do que verificar como, na prtica
(e no apenas nas previses dos ordenamentos jurdicos) esto divididas receitas, despesas,
obrigaes; enfim, como est compartilhado um conjunto amplo de instrumentos por meio dos
quais o Estado cumpre o seu papel e torna-se agente de transformao da realidade e
satisfao das necessidades da sociedade.
Para acompanhar e entender as alteraes verificadas no federalismo brasileiro ser
necessrio compreender a natureza do papel do Estado e como evoluiu desde o comeo do

sculo XX. Essa definio, que tem elementos polticos, econmicos, sociais, histricos etc.,
condiciona parmetros como o tamanho e complexidade estrutural do aparelho do Estado; sua
forma de organizao de governo e suas funes; a autonomia econmica e jurdica dos entes
federados; a arrecadao e a repartio tributria; e, naturalmente como se distribui e se
descentraliza, pelo conjunto dos rgos e entidades estatais, a capacidade de desenvolver as
mais diversas polticas pblicas.
Por fim, localizadas essas transformaes, preciso enquadrar o atual estgio do
federalismo no modelo de hegemonia liberal que predominou no Brasil, e em quase todo o
mundo, nos anos 90 - e que ainda perdura, apesar dos diversos problemas e das suas
sucessivas crises. As relaes entre as unidades federadas, entre elas a Unio, passaram a
acompanhar um novo consenso onde o Estado no tem como tarefa fundamental viabilizar
pelas prprias mos o desenvolvimento econmico e social, mas to somente propiciar um
ambiente favorvel para a ao das foras de mercado.
Compreendendo ser muito amplo o objeto de estudo dessa pesquisa, preciso salientar
que ao percorrer todo esse universo de matrias relacionadas tm-se como motivao
secundria enumerar questes que meream ser acompanhadas futuramente.

O Federalismo: repartindo a capacidade de ao poltica

1.1 A Federao, um modelo constitucional de organizao do


Estado
As idias de federalismo e pluralismo poltico so inafastveis. A presena de vrios
centros de poder que se limitam, se controlam e se contrastam compe cada um desses
institutos. Para Bobbio (1995), o pluralismo uma necessidade de legitimao do Estado
moderno, que se contrape sua tendncia centralizadora, e est presente mesmo nos estados
unitrios. Segundo esse pensador, no por acaso, encontra-se nas cartas de Madison uma
lmpida lio de controle e separao de poderes que complementa s de Montesquieu.
como se o poder que freia e controla o poder precisasse ser exercido no apenas da dimenso
horizontal, mas tambm na vertical, porque o concentrar [...] de todos os poderes, legislativo,
executivo e judicirio, nas mesmas mos, sejam estas as mos de muitos, de poucos ou de um,
[...] pode com bastante razo ser definido como a verdadeira ditadura (Hamilton, Jay e
Madison apud Bobbio, oc.:100).
Na cincia poltica, o instituto do federalismo tem sido utilizado para designar dois
diferentes objetos: a teoria que reverte o Estado Federal e uma viso de sociedade onde h
descentralizao para a definio de suas manifestaes polticas (LEVI, 1983: 475). Essa
mesma dualidade ressaltada pelo jurista Raul Machado Horta (2001) ao identificar que o
federalismo no se limita ao Estado, mas tambm um princpio geral de organizao e de
designao de autoridade como uma associao de grupos e negociao como instrumento de
deciso. Em suma, o federalismo um fenmeno social e poltico, que valoriza o pluralismo,
aplicvel a qualquer grupo social; e Federao, a forma de Estado que adota o federalismo.
No direito constitucional, federalismo quer dizer forma de Estado, denominada
federao ou Estado federal, caracterizada pela unio de coletividades polticas pblicas
dotadas de autonomia poltico-constitucional, autonomia federativa (SILVA, 1997:101)

Como modelo de organizao do Estado, caracteriza-se pela existncia de uma


estrutura plural, onde o exerccio do poder poltico, exercido de forma descentralizada, conduz
a uma ordem jurdica nica, mas emanada de mltiplas fontes. A Federao um fenmeno de
direito interno alicerado no texto da Constituio, o que permite um condomnio jurdico no
Estado sobreposto por uma organizao poltica nacional (ROCHA, 1996).
Jos Afonso da Silva tambm destaca essa estrutura complexa: unitria, enquanto
identidades territorial e populacional e centralizada pela Unio; e federativa, pela participao
dos Estados-membros na formao da vontade nacional. Ressalta a titularidade da soberania
(autodeterminao) pelo Estado Federal e a autonomia, compreendida como governo prprio
(que no depende do Governo Central para seleo e investidura), dentro do crculo de
competncias (inclusive exclusivas, que no sejam ridiculamente reduzidas) traadas pela
Constituio Federal (SILVA, 1997).
O modelo federativo permite equacionar, luz da experincia histrica da cada Nao,
uma multiplicidade de questes. A soluo federativa tornou-se alternativa com que contam
os estados de dimenses continentais, os Estados de composio plurinacional, os Estados de
pluralidade lingstica e as grandes concentraes populacionais (HORTA, 2001: 191).
Respondendo s necessidades de racionalizao do poder estatal e do controle do seu uso,
constri um sistema de composio de foras, interesses e objetivos, onde cada unidade da
Federao participa da definio do interesse pblico (MACHADO SEGUNDO, 2005) ou da
vontade federal, como afirma o professor Raul Machado Horta (1958).
Em prol das demandas de descentralizao, busca um equilbrio, onde a autonomia de
ordens jurdicas parciais esteja conciliada a interesses nacionais (ROCHA, 1996). Para
valorizao e efetividade dos direitos individuais e coletivos, reparte competncias,
distribuindo atribuies e poderes de acordo com as particularidades das vrias esferas
estatais, buscando maior eficcia do poder poltico no plano interno (idem).
Essa complexidade, segundo Horta (1982) justifica-se pela coexistncia, na intricada
estrutura do Estado Federal, de dois princpios: o unitrio e o federativo. O primeiro, constri
um s Estado; o segundo, d a essa forma estatal uma pluralidade de Estados vinculados pelo
lao federativo. Essa dualidade estatal corresponde a uma pluralidade de ordenamentos

jurdicos dentro da concepo tridimensional dos entes federados: o Estado federal, como o
conjunto integral dos ordenamentos; a Federao, como uma comunidade jurdica central; e os
Estados-membros, como comunidades jurdicas parciais. Essa pluralidade tem como elemento
de integrao a Constituio Federal e na estabilidade normativa um elemento essencial.
As entidades federadas possuem determinado grau de autonomia, mas no so dotadas
de soberania e no podem exercer o poder de secesso, como numa Confederao. Compete
Constituio aquilatar a autonomia titulada pelas unidades federadas, adstrita ao exerccio de
suas competncias, inclusive as de natureza tributria. Cada unidade possui a capacidade de
instituir suas prprias ordens jurdicas parciais para o seu autogoverno, auto-administrao e
auto-organizao, segundo os limites constitucionais. Essas normas jurdicas emanam de uma
deciso constituinte originria e constituem-se em limite material para a ao do constituinte
derivado (ROCHA, 1996). Normas que so tambm dotadas de eficcia absoluta, intangveis,
no se admitindo sequer o poder de emendar, de modo a, explcita ou implicitamente,
contrari-las (MORAES, 2008). O princpio federativo, essa pluralidade consorciada e
coordenada de uma ordem jurdica, mantm-se estvel como efeito dessa imutabilidade.
Mas, nem mesmo a mais acabada definio de federalismo esgota o seu contedo, que
incerto. Trata-se de um instituto de mltipla acepo jurdica, econmica, sociolgica,
histrica, poltica, econmica etc. Vale lembrar a lio de Pontes de Miranda que afirma no
ser de contedo certo o conceito de federalismo, pois no categoria jurdica como usufruto,
hipoteca e imposto (MIRANDA, 1970). construdo e evolui empiricamente, como forma
de organizao do Estado,.
Nesse sentido, diversos autores, de acordo com o objeto de seu estudo, apontam
diferentes quesitos para que se possa caracterizar um ambiente federativo. MORAES (2008)
elenca-os de forma extensiva, entre os quais listamos:
-

ato do constituinte originrio: a deciso de criao de um Estado Federal e suas


partes indissociveis, a Federao ou Unio e os Estados-membros, integra o corpo
constitucional;

imutabilidade dos preceitos federativos: reserva material ao legislador constituinte


originrio de tramitao de qualquer emenda constitucional tendente a abolir a
Federao;

a Unio, como unidade federativa autnoma: a Unio no se confunde com o


Estado Federal, entidade federativa autnoma a quem cabe exercer as atribuies
de soberania do Estado;

repartio de competncias: o texto constitucional deve apresentar repartio de


competncias entre a Unio e as demais unidades federadas;

renda prpria: cada ente federativo deve possuir esfera de competncia tributria
que lhe garanta renda prpria;

poder de auto-organizao: cada estado membro deve ter autonomia constitucional


para auto-organizao;

corte judicial constitucional: deve prever um rgo de cpula do Poder Judicirio


para interpretao e proteo da Constituio Federal;

manuteno do equilbrio federativo: a Constituio deve estabelecer possibilidade


de interveno federal excepcional e taxativa, para manuteno do equilbrio
federativo;

participao no Legislativo Federal: os Estados-membros devem ter participao


no Poder Legislativo de modo a permitir ingerncia de sua vontade na formao da
legislao federal;

possibilidade limitada de modificao territorial: a possibilidade de criao de novo


estado ou modificao de seu territrio deve depender de aquiescncia da
populao da unidade afetada;

indissolubilidade: restrio ao direito de secesso, em prol da unidade nacional e da


necessidade descentralizadora;

cidadania nica: os cidados dos diversos Estados-membros da federao possuem


a nacionalidade nica dessa.

De modo mais sinttico, a Ministra Carmn Lcia Rocha (1997) identifica trs
elementos a constituir o princpio federativo: i) a soberania nacional e a autonomia local das
entidades; ii) a repartio de competncias (assegurar personalizao poltica); e iii) um
espao autnomo para elas no mbito territorial das unidades e a participao de todas elas na
formao da vontade nacional.
O Estado federal tambm caracterizado de forma sinttica por Jos Afonso da Silva:
um Estado que se apresenta unitrio nas relaes internacionais, mas constitudo por
Estados-membros autnomos, especialmente quanto sua capacidade normativa no mbito de
suas competncias (SILVA, 1999)1.
Em seus estudos sobre o federalismo constitucional contemporneo, Machado Horta
(2002) ressalta haver uma pluralidade de formas federais, o que permite localizar
federalismos incompletos. Caracterizam essa situao: a negao da autonomia
constitucional do Estado Federado, com a definio da sua organizao; o uso permanente da
interveno federal, como instrumento poltico; a ausncia no poder legislativo federal da
participao do Estado-membro; a falta de uma corte jurisdicional federal para soluo dos
conflitos entre as unidades federadas, principalmente quando a Unio uma das partes; e a
atribuio das competncias legislativas limitadas aos poderes da Unio.
A negao desses caracteres permite a construo do federalismo simtrico. Nele h
representao constitucional da pluralidade estatal, com repartio de competncias (poderes
enumerados, reservados e mistos); restries capacidade de interveno (preservao da
integridade, da ordem pblica e dos princpios federativos); poder jurdico dual; existncia de
corte superior (guarda e interpretao conclusiva da Constituio Federal); poder constituinte
originrio na Unio e derivado nos estados (fonte da auto-organizao e da autonomia dos
ordenamentos parciais); e organizao bicameral do Legislativo Federal.
A existncia de formas federativas deformadas, incompletas ou assimtricas permite a
compreenso de que, a concepo de uma federao exige a sua configurao, manuteno e
indissociabilidade em foro constitucional. A autonomia recproca entre os Estados-membros e

entre esses e o Governo Central precisa assegurar repartio rgida de competncia. Essas
esferas de poder so o meio pelo qual as funes pblicas so exercidas; refletindo a
capacidade de ao poltica (MORAES, 2008) ou as matrias sobre as quais se exerce o
poder de governo (SILVA, 1997: 470).
So inmeros os exemplos em que a centralizao fustigou a atuao poltica,
condenando a autonomia das ordens jurdicas parciais a um acanhamento. O processo de
interveno (HORTA, 2002) ou a subtrao de recursos, por exemplo, afetam a capacidade de
auto-suficincia, sendo, pois, caractersticas de uma ruptura velada dos princpios federativos
(ROCHA, 1996:20).
Por sua vez, alguns autores enfocam, em adio aos anteriormente listados, outras
garantias de natureza econmica mais voltadas efetividade da autonomia federativa. Rogrio
Lobo, por exemplo, identifica: a imunidade tributria recproca; a competncia tributria
originria das unidades subnacionais; a proporcionalidade entre a repartio de rendas e
encargos; a previso de fluxo incondicionado de recursos (LOBO, 2006:71).

1.2 O federalismo fiscal: uma diviso de capacidades e


responsabilidades de naturezas econmicas
O federalismo fiscal estuda a diviso das responsabilidades de natureza econmica
entre os governos federal, os estados e as localidades (STIGLITZ, 1999). Numa localizao
mais detalhada do objeto esto as colocaes de Rogrio Leite Lobo (LOBO, 2006:71), para
quem o federalismo fiscal envolve uma gama de noes vinculadas ao aspecto financeiro
do relacionamento entre entes federados para se desdobrar na verificao de
compatibilidade entre os encargos administrativos cometidos aos entes [suas competncias] e
as rendas destinadas a cada um, remetendo-se diretamente aos cnones da isonomia e da
autonomia e, indiretamente, a vrios outros valores e princpios (solidariedade, democracia,
proporcionalidade, subsidiariedade etc.).

Nesse livro, o autor extensivo ao enumerar as caractersticas do Estado federal brasileiro

10

CHARNESKI (2006)2 constri uma formulao pela qual o objeto de estudo do


federalismo fiscal a repartio do poder financeiro, com a efetiva repartio dos recursos na
Federao, sem o que a autonomia poltica de cada unidade da federao no permite cumprir
as divises do poder poltico determinadas pelo federalismo. Isto porque, como ensina Jos
Afonso da Silva (1997), a distribuio das rendas tributrias entre os nveis de governo um
dos aspectos nucleares da disciplina jurdica do Estado federal.
De modo mais geral, o federalismo fiscal tambm pretende concluir que competncias
do setor pblico melhor funcionam de forma centralizada e quais estariam mais bem colocadas
em esferas descentralizadas de governo (OATIS, 1999).
A importncia desse debate ganhou peso diante da evoluo das funes de governo e
do crescimento do setor pblico. A partir de verificaes empricas, chegou-se a apontar que
medida que cresce o nvel de renda dos pases industrializados, o setor pblico cresce
sempre a taxas mais elevadas, de tal forma que a participao relativa do governo na economia
cresce com o prprio ritmo de crescimento do pas, a conhecida Lei de Wagner.
Das lies de Richard Bird, REZENDE (1983) aponta vrias razes que levam a essa
evoluo. A urbanizao conduz a um aumento dos bens pblicos e das responsabilidades
administrativas e de segurana; tambm h maior demanda por bem-estar social, um
fenmeno que acompanha o desenvolvimento e as possibilidades econmicas da sociedade; e,
por fim, as necessidades da modernizao dos parques industriais que exigem cada vez
maiores investimentos e, por conseguinte, maior apoio (financiamento ou subsdio) ou mesmo
a presena direta do Estado.
Do ponto de vista da macroeconomia, as polticas pblicas cumprem um papel
importante na busca da estabilidade econmica, da distribuio de renda, ou da promoo do
crescimento econmico. Para o planejamento, estudam-se os efeitos agregados da poltica
tributria e dos gastos pblicos, sejam como resultado da necessidade de financiamento do
setor pblico ou de elementos de gerao de demanda.

Embasado nos ensinamentos de Antnio Sampaio Dria, Michel Temer, Alexander Hamilton, entre outros.

11

Numa estrutura unitria de governo, mais fcil alcanar os resultados esperados, pois
so esperadas identidade e conformao com a definio de polticas que visam interagir no
processo de produo e de circulao de bens e servios. Mas, num ambiente federativo, a
autonomia das unidades subnacionais e a sua viso parcial dos problemas locais, luz de seus
interesses imediatos, podem entrar em contradio com as definies dessas polticas fiscais
voltadas aos projetos nacionais.
Num ambiente centralizado, a complexidade e a multiplicidade de instrumentos
utilizados para a obteno dos recursos e para a sua alocao j poderiam demandar uma
anlise do efeito setorial (alm do agregado), tanto da tributao, quando da realizao dos
gastos. Muito mais se h conflito entre os efeitos dessas polticas, como prprio do
federalismo.
Fernando Rezende (1983) aponta que h manifestas contradies entre a necessidade
de centralizar as decises da poltica tributria, diante dos objetivos estabelecidos no
planejamento nacional, e a limitao progressiva da capacidade de arrecadar recursos a nvel
local, mesmo quando o aumento populacional ou a racionalidade (busca de maior eficincia)
indiquem uma demanda ampliada por servios pblicos descentralizados.
Ressalte-se que o uso das transferncias de recursos, sejam elas condicionadas ou
incondicionadas, como soluo para essa inevitvel centralizao tributria, encontrar sempre
bices. Se condicionadas, ou vinculadas a determinado gasto, alm de afetar a autonomia
administrativa e poltica do governo que recebe, pode-se perder, integral ou parcialmente, a
eficincia que a deciso local proporcionaria. Se incondicionadas, pode gerar outro nvel de
ineficincia frente aos objetivos das polticas nacionais.
Diante de um conjunto de disputas entre o crescimento do setor pblico e a
indisposio dos indivduos contriburem; entre a centralizao das polticas tributrias e
alocativas demandada pelas necessidades dos projetos nacionais e oposio dos mltiplos
interesses ou das variadas esferas de poder, h vrias solues possveis.
Ao longo dos anos 90, os estudos do federalismo fiscal passaram a incorporar
elementos novos quando as polticas de austeridade fiscal e de restrio monetria exigiam

12

uma centralizao ainda maior, tanto fiscal quanto monetria. Os conflitos federativos foram
ainda maiores do que quando a centralizao decorria de polticas nacionais que buscavam o
desenvolvimento econmico. Uma realidade de baixo crescimento econmico, com visvel
precarizao das condies de vida, no coadunava com a imposio de desmonte dos servios
pblicos nacionais e, principalmente, os locais.
Estudos patrocinados pelas agncias internacionais, as mesmas criadas no ambiente de
Breton Woods, irradiam convices de que as fragmentaes geradas pela autonomia
federativa, mas tambm pelos sistemas eleitorais e de governo, pela estrutura partidria e pela
polarizao poltica, construram ambientes pouco propcios ao ajuste fiscal. Apresentando os
mais diversos argumentos, WEBB (2004), ALESINE e PEROTTI (1996), ALSTON et al
(2007), PLEKHANOV e SINGH (2007), entre outros, defendem a necessidade de diminuio
dos espaos polticos, para que os governos alcancem as metas de ajuste fiscal. A
descentralizao, que to bem se prestava eficincia de servios pblicos na busca do
desenvolvimento e do bem-estar social, foi transformada num grande problema, j que a
prioridade do setor pblico voltou-se para a estabilidade econmica.
No mesmo sentido, discorrendo sobre as polticas fiscais para governos subnacionais,
BRAUN e TOMMASI (2002) sugerem, como estratgia para o fortalecimento dessas polticas
a adoo de reformas para centralizar a capacidade de produzir os resultados fiscais desejados:
reforma eleitoral, para a adoo de mecanismos que diminuam a dependncia dos legisladores
nacionais das influncias das elites locais; reformas institucionais, que modifiquem as relaes
intergovernamentais, para entre outras questes criar um carter mais executivo - e
naturalmente menos autnomo - para as relaes federativas; modificar as relaes entre o
Executivo e o Legislativo para diminuir as resistncias a essas polticas; alterar o processo
oramentrio, limitando as incertezas dos resultados fiscais; e instituir polticas macro-fiscais
de longo prazo.
Historicamente, como salientavam REZENDE e LOBO (1988) h uma certa identidade
entre as mudanas institucionais na organizao do Estado brasileiro inspiradas pelo
pensamento econmico liberal e um significativo esvaziamento econmico e poltico dos
Estados e Municpios.

13

Essa tendncia liberal, de centralizar poltica e economicamente as capacidades do


Estado, tambm ressaltada por MURGADAS (2004). Ele demonstra que o desequilbrio do
pacto federativo que pde ser observado em nosso pas a partir dos anos 90 no um caso
isolado. Relata que essa inflexo centrpeta parece ser uma realidade tambm presente em
importantes Estados federativos, como Canad, Austrlia, Mxico, ustria, EUA, Alemanha.
Em todos os casos, o poder central se assenhora de cada vez mais recursos gerando
dificuldades nos governo locais.
preciso salientar que apenas aparente a contradio entre o corolrio de Estado
mnimo que emerge das polticas liberais e uma centralizao que o fortalece. Ele deve ser
mnimo para que no substitua o mercado na produo de bens e servios e no suprimento das
demandas da sociedade. Mas, deve ser forte e eficaz para assegurar plenas condies para o
livre desenvolvimento das foras de mercado.

14

Conformaes poltico-econmicas condicionam o papel do


Estado
Como foi visto na sesso anterior, a existncia do ambiente federativo pressupe, como

autonomia das entidades federadas, a repartio de competncias legislativas, administrativas


e tributrias. Competncias so essas parcelas de poder de que se servem as entidades pblicas
para a realizao de suas funes (MORAES, 2008) e, portanto, obrigatoriamente esto
expressas como capacidades polticas e econmicas. O lugar natural para essa repartio a
Constituio onde se determina uma maior estabilidade para esses dispositivos e impem-se
limites e obrigaes, tanto ao Governo Central, quanto s unidades descentralizadas. E,
naturalmente, deve haver uma proporcionalidade entre os encargos determinados a cada ente
federativo e a sua capacidade econmica.
exatamente por envolver aspectos subjetivos, polticos e econmicos, que cotejar
essa repartio pela simples leitura do texto constitucional pode ser insuficiente para descrever
todo o espectro do ambiente federativo. Alm do mais, nem todos os dispositivos da Carta tm
eficcia plena, ou seja, possuem todos os elementos imprescindveis para que haja a
possibilidade de produo imediata dos efeitos previstos. Muitos deles so pendentes de
regulamentao legislativa. Outros tm natureza apenas programtica, explicitam comandosvalores, e o seu efetivo significado depender do juzo de oportunidade e da avaliao do
legislador. Alm da eficcia tcnica limitada para essas normas programticas, a eficcia
social depende da prpria evoluo das situaes de fato (MORAES, 2008:13 e 14).
Veja-se o exemplo da sade. Pela Constituio, esse um direito de todos e dever do
Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas (Art. 196). No entanto, a
responsabilidade por essas polticas de competncia comum da Unio, Estados, DF e
Municpios (Art. 22, II), sendo inclusive prevista uma lei complementar para fixar normas
para a cooperao entre essas unidades (Art. 22, Pargrafo nico). Mesmo ao designar aos
municpios a competncia para a prestao desses servios de atendimento sade da
populao, so distribudas responsabilidades, pois determinado que haver cooperao
tcnica e financeira da Unio e dos Estados. (art. 30, VII).

15

Depreende-se facilmente que a prestao municipalizada e que trata-se de um direito


subjetivo universal. Mas, o contedo material desse direito sade no est fixado no texto.
Essa especificao depende de diversas legislaes espalhadas nas trs esferas da Federao e
at mesmo de mandamentos emanados de mltiplas decises judiciais. To pouco est
estabelecida a distribuio desses encargos pela Federao. A Constituio fixa os recursos
que cada esfera deve despender em aes e servios pblicos de sade. Mas, esse comando
no suficiente para tornar lquido e certo esse direito (faltam elementos para a sua
materializao), ou define qual ente federativo constar no polo passivo dessa obrigao. Pode
um municpio ser responsabilizado pela prestao ineficaz ou insuficiente desse servio,
quando a Unio e os Estados so igualmente deficientes no cumprimento dessa cooperao
tcnica e, principalmente, financeira?
Como determinante para essa construo, o Ministro Alexandre de Moraes identifica a
evoluo das situaes de fato. Em outras palavras, os embates polticos da sociedade
tornam-se decisivos para essas definies. Eles determinam o arcabouo jurdico-legal e
tambm os programas dos governos, ou seja, representam essa disputa alocativa dos recursos
pblicos.
Nas ltimas dcadas, essa contenda deu-se particularmente pela polarizao entre dois
grandes blocos do pensamento poltico e econmico. O resultado foi composto por meio da
maior ou menor hegemonia que, a cada momento, esses blocos construram na sociedade. O
primeiro desses grupos busca a configurao de um Estado capaz de intervir no processo
econmico - pautado pela justia social e pelo primado do trabalho -, de prestar servios
pblicos universais e de qualidade e de assegurar direitos e garantias, individuais e sociais. J
o segundo, identifica-se com uma economia menos estatizada, menos regulada, menos direitos
sociais e trabalhistas, e com um Estado mnimo, focado na manuteno da estabilidade
econmica, principalmente a monetria, e afastado da produo de bens e servios,
preservando espaos para o mercado. O que aparentemente uma discusso com argumentos
econmicos, sobre como alcanar uma promessa comum de crescimento econmico e
prosperidade, , na verdade, segundo HOBSBAWM (2002:399), uma guerra de ideologias
incompatveis, que envolve interesses, inclusive a definio de quem e como vai se dar a

16

repartio e a apropriao do lucro. O que est em disputa o projeto de sociedade que se


pretende construir.
So essas definies polticas sobre os problemas concretos e os projetos de
interveno na realidade que influenciam na real configurao da Federao brasileira: a
distribuio dos recursos (com a sua maior ou menor concentrao no Governo Central); quais
so os servios e bens pblicos ofertados e os direitos garantidos pelo Estado; qual a parcela
dos recursos pblicos a esse conjunto associada; como esses encargos se distribuem pela
Federao; como so decididos e executados os programas e os dispndios do setor pblico
para o enfrentamento dos desequilbrios regionais, econmicos ou sociais etc.
Para entender como as situaes de fato determinaram a configurao federativa
brasileira, pode ser instrutivo verificar como essa disputa se deu ao longo do sculo XX,
perodo que coincide com essa construo do federalismo3.

2.1 O liberalismo da primeira metade do Sculo XX


O sculo XX inicia-se com uma crise poltica e econmica. Segundo HOBSBAWM
(2002), a Primeira Grande Guerra marca o colapso dessa configurao de hegemonia liberal:
uma sociedade economicamente capitalista; liberal na sua concepo legal e constitucional;
burguesa na imagem de sua classe hegemnica; exultante no ponto de vista dos avanos
materiais, cientficos, educacionais; enfim, eurocentrada, como bero da modernidade e do
desenvolvimento, e ainda capaz de subjugar os mais diversos pases. Uma crise que, das mais
diversas formas, ainda sobreviveu at a metade do sculo. Com duas grandes guerras,
intermediadas por uma grande crise econmica, o que se viu nesse perodo, como o autor
afirma, foi a Era da Catstrofe.
As sadas para a crise de 1929 viabilizaram o incio de uma grande inverso nas
polticas macroeconmicas. Mas um novo realinhamento reafirmando todas essas mudanas
somente se realizou posteriormente Segunda Guerra. Com novos papeis, o Estado tornou-se

Tambm sobre as mltiplas diferenas entre o federalismo idealizado e o praticado ver ROCHA (1997).

17

mais ativo como indutor da economia, no apenas pelo resultado de suas polticas monetrias,
mas tambm, e principalmente, pela criao direta da demanda aos agentes econmicos.
Passou a assumir uma maior responsabilidade na prestao de servios pblicos e na garantia
dos mais diversos direitos.
Essas modificaes, no conjunto das tarefas do Estado, ampliaram suas funes
estabilizadoras, alocativas e distributivas e contriburam para marcar transformaes no
federalismo no Brasil.
A criao da Federao, com o advento da Repblica, permitiu a institucionalizao de
uma repartio de amplos poderes polticos s fraes de classes locais e a definio de uma
estrutura tributria capaz de assegurar autonomia fiscal e administrativa aos Estados recm
criados. Alm da estadualizao do Imposto sobre Exportao, que possua grande capacidade
de arrecadao, o modelo constitucional de repartio de competncia reservava pequena
parcela Unio, permitindo aos Estados atuarem em quaisquer outras reas de seu interesse. O
Estado central garantia o relacionamento com o sistema internacional, condio essencial para
a manuteno do processo de acumulao dos complexos regionais e para a manuteno desse
pacto oligrquico (ABRICIO, 1998, e LOPREATO, 2002).
A competncia tributria favorecia os Estados exportadores, principalmente So Paulo,
pela renda auferida pela produo e comercializao do caf. Uma posio privilegiada na
produo e uma inelasticidade da demanda acomodavam qualquer sobrecarga tributria que se
fizesse necessria. Essa grande vantagem comparativa associada facilidade de emprstimos
deu ao Estado um grande poder financeiro, permitindo altos gastos pblicos em infra-estrutura
e polticas pblicas de transporte, de ocupao de terra e de irrigao.
Os Estados no exportadores tinham que se socorrer em tributos sobre circulao
interna e at mesmo interestadual, um apndice do imposto de importao. Em 1904, um
Decreto-Lei (1185) proibiu essa cobrana interestadual, mas o resultado foi apenas dar um

18

carter precrio a esse modelo de financiamento, que perdurou efetivo at o final dos anos 304.
Ademais, essa tributao criava impedimentos expanso do mercado interno.
A Unio contribua com transferncias fiscais, por meio de dotaes oramentrias.
Mas, as disponibilidades no eram suficientes para alterar o quadro de disparidades geradas
pelo modelo tributrio, que privilegiava os Estados exportadores.
Uma das caractersticas do Estado brasileiro nesse perodo a predominncia de uma
acepo extremamente liberal. O Estado desempenhava um papel perifrico na economia.
Basicamente, controlava produo e preos de alguns poucos produtos exportveis, assegurava
a lucratividade de empresas estrangeiras (no setor de ferrovias) e concedia crditos
subsidiados, pelo sistema financeiro (GIACOMONI, 2005 e WERNER, 1976). Nem mesmo o
imposto de importao podia assumir um papel de proteo produo nacional. Dados do
IBGE (Estatstica do Sculo XX) indicam que entre 1900 e 1914, essa receita representava em
mdia 67% da arrecadao federal, ou seja, esse imposto tinha uma importncia fiscal to
proeminente, que impedia o seu uso como instrumento regulatrio. Mesmo depois da Primeira
Guerra, quando cresceu a arrecadao do imposto sobre produtos industrializados, as receitas
do Imposto de Importao ainda predominavam, representando 45% das receitas federais entre
1920 e 1930.
As unidades federativas possuam autonomia tributria e fiscal, o que gerava grande
liberdade para tributar e se endividar. Mas com exceo dos Estados exportadores, essa
competncia no se materializava economicamente de modo a assegurar plenas condies para
equacionar os problemas. Assim, esse foi um modelo a ampliar as desigualdades regionais.
Mesmo com parcos encargos econmicos e sociais, a carga tributria praticada nesse
perodo era manifestadamente insuficiente. Seja pela concepo extremamente liberal, que
predominou at 1930; pelos baixos ndices de crescimento do produto nesse perodo; pelos
efeitos das conturbaes internacionais e das crises econmicas internas e externas; pelos
resultados de uma opo pela tributao indireta (diante de um pequeno mercado interno); ou
ainda pela conjugao desses fatores, a Unio e os Estados conviviam com sucessivos dficits

Ainda em 1938, o Decreto-Lei n. 379 restringia essa cobrana interestadual do imposto de importao

19

e crescente endividamento. A Tabela 1 retrata esse perodo, apresentando dados de mdias


qinqenais para receitas, despesas e dficits primrios para o Governo Central e Estados
(tomados em conjunto com os Municpios). A pequena carga tributria existente no comeo do
sculo cai com a Primeira Guerra e pouco se recupera at os anos trinta. Mesmo com a
assuno de novas obrigaes para o Estado, especialmente a partir de 1930, somente ao final
da dcada de 40 retoma, em proporo do PIB, os nveis de arrecadao ocorridos no incio do
sculo.
Com a crise de 1929 e o fim da Repblica Velha, inaugura-se uma nova fase no
Federalismo brasileiro. A Constituio de 1934 criou um novo quadro tributrio, sem que se
alterasse substantivamente a sua distribuio federativa, com uma melhor definio para essa
competncia tributria (estendida aos Municpios) e com uma maior padronizao e
racionalizao de impostos e taxas. O crescimento em quantidade e qualidade das novas
funes do governo federal, agravado tanto pelo centralismo quanto pelo autoritarismo do
Estado Novo de 1937, significou a perda quase integral da autonomia poltica dos Estados,
criando um ambiente quase figurativo para a Federao. No entanto, LOPREATO (2002)
afirma que o Governo Central no produziu uma concentrao de recursos tributrios para
fazer face s suas novas tarefas. Como fonte de financiamento, o autor identifica a criao dos
fundos especficos para investimento em infra-estrutura, a criao das empresas estatais (com
grande capacidade de gerao de moeda) e o financiamento externo.
Mais centralizado do que o modelo anterior construdo para atender aos interesses
das burguesias regionais surge um maior aparelho estatal, com maior poder de regulao e
controle. O Estado assume novos papeis, desde tarefas de proteo da economia contra a
recesso at as relacionadas necessidade de acelerada industrializao. rgos estaduais
foram federalizados, criando os institutos para controle de produo e preos. A implantao
de ministrios como educao, sade, trabalho, indstria e comrcio, a criao de fundos de
previdncia davam novas dimenses para a ao estatal, com interveno nas esferas
econmicas e sociais e capacidade de gestar decises de carter nacional (LOPREATO, 2002).
Na dcada de 30 so criados vrios bancos estaduais, que se somam aos constitudos
anteriormente (Crdito Real de Minas Gerais, de 1889; e entre 1927 e 1928, em So Paulo,

20

Rio Grande do Sul e Paran), tornando-se poderosos instrumentos para favorecer as aes e
incentivos governamentais pelo desenvolvimento e, de resto, para financiar diversos
programas desses governos.
Em todo o perodo representado na Tabela 1, h fortes dficits primrios, segundo os
dados do IBGE (Estatsticas do Sculo XX). Mas, preciso ressaltar que os dados a
consignados so, para as receitas, o reflexo da competncia tributria, no o da receita lquida,
pois no permitem acompanhar as transferncias por repartio de tributos. A apurao de
despesa primria feita diretamente de dados de Balano no coincide com a metodologia atual,
mas permite acompanhar a evoluo do conjunto das despesas, exceto aquelas relacionadas
com a dvida5. Assim, o dficit primrio est apurado para o conjunto do setor pblico, embora
receitas e despesas estejam separadas para o Governo Central e as unidades subnacionais.
Tabela 1: Carga tributria, despesa primria e dficit primrio por nvel de governo. Brasil, 1900 a 1949, mdias
por qinqnio, em % do PIB
% PIB

Perodo

Carga tributria
Federal

Estadual e
municipal

Despesa primria
Total

Federal

Estadual e
municipal

Total

Dficit
primrio

1900-1904

8,5

3,6

12,1

8,1

5,2

13,3

-1,2

1905-1909

9,3

3,6

13,0

9,6

7,5

17,1

-4,1

1910-1914

8,6

3,4

12,0

11,6

8,2

19,8

-7,8

1915-1919

4,6

2,7

7,3

6,6

5,7

12,3

-5,0

1920-1924

4,9

2,5

7,4

6,6

5,2

11,8

-4,4

1925-1929

5,9

2,9

8,8

5,3

6,6

11,8

-3,1

1930-1934

6,4

3,4

9,8

7,5

8,1

15,6

-5,8

1935-1939

7,4

4,6

11,9

8,2

7,6

15,8

-3,8

1940-1944

8,1

4,8

12,9

8,2

7,3

15,5

-2,6

1945-1949

8,9

4,7

13,5

9,0

7,1

16,1

-2,6

Fonte: IBGE Estatsticas do Sculo XX org. do autor

O conceito atual de despesa primria, mesmo pela apurao acima da linha, exclui, alm dos encargos com a
dvida, vrios outros tipos de despesas financeiras, como algumas inverses financeiras. Existem ainda diversos
instrumentos para subtrao de dupla contagem, transferncias entre rgos ou oramentos da Unio e para outras
esferas de governo.

21

Embora esses dados no dem a viso exata da repartio tributria, permitem localizar
exatamente a competncia legal e o grau de autonomia federativa: a competncia por tributar
permite, alm de uma melhor resposta s demandas por gastos pblicos, intervir na economia
e exercer polticas tpicas do processo arrecadatrio, por meio de institutos como renncia e
incentivos. Por outro lado, a dependncia a recursos descentralizados, compulsria ou
voluntariamente, pode carrear encargos e vnculos polticos e ainda a submisso s opes de
alocao feitas por quem os distribui.

2.2 O desenvolvimentismo e a Era de Ouro do capitalismo


A partir da Segunda Guerra, com a massiva interveno estatal para reconstruo e
recuperao econmica dos pases, esse novo modelo vai transformar o mundo, segundo
HOBSBAWM (2002), da Era da Catstrofe, que marca a primeira metade do sculo, para a
Era de Ouro. um momento de superao do pensamento liberal6.
um perodo privilegiado para os pensadores keynesianos e, no coincidentemente
tambm, sob o impacto dessas polticas que se constri o melhor momento para o
desenvolvimento econmico e social do sculo XX. O Estado no apenas era fundamental
para o planejamento econmico, como era promotor direto do desenvolvimento (crdito,
incentivos e proteo a segmentos estratgicos ou especficos). Demandava produtos e
fornecia insumos bsicos e infra-estrutura. Despontou-se como grande provedor de servios
pblicos, especialmente nas reas de sade, educao, previdncia e assistncia
(PAGNUSSAT, 2006). E, no caso especfico dos norte-americanos, com crditos, gastos
diretos, assistncia militar e para o desenvolvimento em diversas regies do mundo,
asseguraram perodos de grande liquidez internacional. Durante o New Deal, predominava a
idia de que os grandes governos deveriam gastar com liberdade para conquistar a segurana e
o progresso (ARRIGHI, 2003).

Para essa inverso da construo hegemnica, no podem ser desconsiderados os efeitos dos abalos produzidos
pelas duas guerras e pelas respectivas ondas globais de rebelio e revoluo que conduziram ao poder sistemas
polticos e econmicos que se pretendiam suceder ao capitalismo. Esses levantes primeiro alcanaram um sexto
da superfcie do mundo e, depois da Segunda Guerra, um tero da populao.

22

Nas dcadas de 50 e 60, muitas doutrinas de desenvolvimento econmico se


popularizaram pelos pases em fase de industrializao incipiente na Amrica Latina e nos
recm independentes da sia e da frica. Foi o perodo da CEPAL Comisso Econmica
para a Amrica Latina e o Caribe e vrias outras instituies multilaterais. A idia
generalizada era de que o planejamento estratgico, com a racionalizao das escolhas
pblicas, seria fundamental para alterao do desgnio das naes. Entre 1950 e 1975, o PIB
per capita dos pases em desenvolvimento cresceu a uma considervel taxa mdia anual de 3%
(ARRIGHT, 2003:307). No Brasil ao longo do sculo XX, a economia cresceu, at 1920, em
termos anuais per capita, meros 1,3%. Essas taxas aumentaram nos perodos seguintes, entre
1920 e 1940, 2.9%; 3,8%, entre 1940 e 1960, chegando at 4,6% entre 1960 e 19807.
Nos pases desenvolvidos, a evoluo do debate sobre a racionalidade e o planejamento
dos gastos e polticas pblicas foi motivada pela presena dos gastos de bem-estar social.
Nesses pases8, em 1972, aproximadamente 48% dos oramentos dos governos centrais
estavam associados a despesas com habitao, seguridade social (previdncia) e sade. Em
1991, esse percentual havia crescido para 51% (HOBSBAWM, 2003:397).
Assim, cresceram, em nmero e qualidade, as discusses acadmicas envolvendo as
polticas pblicas, a realizao e natureza dos gastos pblicos, os processos de escolha, a
formao dessa vontade poltica, os instrumentos pblicos de deliberao, a descentralizao
da prestao dos servios pblicos, as instituies afins decises e execues dos programas
e dos gastos do setor pblico.
Foi tambm nesse perodo que o Brasil ampliou a participao do Estado na economia.
Os excelentes trabalhos de Werner Baer (As modificaes no papel do Estado na economia
brasileira, de 1973, e Consideraes sobre o capitalismo estatal no Brasil, algumas questes e
problemas novos, de 1976) permitem um apanhado desse processo. Segundo o autor, essa
opo significava muito mais uma resposta aos problemas concretos, solues pragmticas, do
que um projeto poltico de estatizao da economia. Afinal, o pas demandava uma brutal

7
8

Dados do IBGE, Estatsticas do Sculo XX (p. 335)

Nmeros relativos ao seguinte conjunto de pases: ustria, EUA, Blgica, Canad, Gr-Bretanha, Dinamarca,
Finlndia, Alemanha (Federal), Itlia, Pases Baixos, Noruega e Sucia, Austrlia e Nova Zelndia.

23

alterao de curso para acelerar o ritmo de industrializao, era preciso responder s carncias
de infra-estrutura e de indstrias de base. O carter incipiente do capitalismo no Brasil
impunha uma forte presena estatal para assegurar a manuteno dos centros de deciso no
pas. Somente uma forte presena estatal poderia suprir os problemas das sucessivas crises de
financiamento externo e ser, ao mesmo tempo, regulador, produtor e agente financeiro. Nesse
caminho, foram utilizados os mais diversos instrumentos: bancos comerciais e de
desenvolvimento; gastos fiscais a produzir demanda e subsidiar a economia; polticas
monetrias expansionistas; empresas e entidades pblicas produtoras de bens e servios;
sistemas de controle de preos e de concorrncias etc.
Em 1969, somando-se as estatais, as despesas totais do setor pblico totalizavam 50%
do PIB e, somente quanto participao do investimento no produto nacional, os gastos
governamentais respondiam por 33,9% e o das empresas estatais outros 26,7%. Em 1974, os
emprstimos dos bancos pblicos respondiam por 41% da FBCF Formao Bruta de Capital
Fixo - e totalizavam 70% das linhas para investimento.
Do ponto de vista da Federao, esse foi um perodo de grande crescimento econmico
e de reformatao da ao estatal. Inicialmente, foi exclusivamente um novo momento de
centralizao de competncias, sem grandes reflexos na repartio tributria (LOPREATO,
2002). O aumento dos gastos tradicionais (inclusive sade e educao) e os relativos ao
projeto de desenvolvimento (infra-estrutura e subsdios) no tiveram nos tributos a sua
exclusiva base de financiamento.
Entre 1945 e 1964, por exemplo, as despesas primrias da Unio evoluram de 9% para
12% do PIB (apurado em mdias qinqenais, conforme mostra a Tabela 2). No entanto, as
suas receitas tributrias variaram de 8,9% para 10,2%, a maior parte do aumento da carga
tributria verificada no perodo, de 3 pontos percentuais do PIB, foi apropriado pelos Estados.
Esses dados reafirmam o momento de descentralizao federativa propiciado pela
Constituio de 1946, em resposta ao perodo Vargas.
So elementos que contriburam para esses avanos federativos, alm dessa
descentralizao de tributos, a criao de instrumentos voltados para o desenvolvimento e a

24

reduo das desigualdades regionais, inclusive com a fixao de gastos oramentrios


mnimos da Unio para essas finalidades exclusivas.
Ao contrrio, durante o perodo da Ditadura Militar, comparando-se o perodo
imediatamente anterior (1960-1964) com o ltimo qinqnio desse perodo, 1980-1984,
verifica-se uma grande concentrao. Enquanto a carga tributria total variou, em termos de
percentual do PIB de 16,52% para 25,38%, um aumento de 8,86 pontos percentuais, a
arrecadao de tributos federais aumentou de 10,22% para 19,14%, nada menos do que 8,92
pontos percentuais, superando o aumento da carga total. No mesmo perodo, a despesa
primria do setor pblico cresceu bem menos, apenas 2,6 pontos percentuais do PIB (de
20,6% para 23,2%), demonstrando que, ao contrrio do senso comum, o aumento do
endividamento pblico ocorrido no perodo da Ditadura pode no estar totalmente associado
ao aumento dos gastos em pessoal, custeio ou de investimentos.
Tabela 2: Carga tributria, despesa primria e dficit primrio por nvel de governo. Brasil, 1945 a 1989, mdias
por qinqnio, em % do PIB
% PIB

Perodo

Carga tributria
Fede- Esta- Muniral
dual cipal

Despesa primria
Total Fede- Estaral
dual

Municipal

Dficit primrio
Total Fede- Esta- Muniral
dual cipal

Total

1945-1949

8,9

3,7

0,9

13,5

9,0

6,0

1,2

16,1

-0,1

-2,2

-0,2

-2,6

1950-1954

9,5

4,9

0,9

15,3

10,4

7,2

1,4

18,9

-0,9

-2,3

-0,5

-3,6

1955-1959

10,8

5,2

0,9

16,9

11,5

7,1

1,5

20,1

-0,7

-1,8

-0,6

-3,1

1960-1964

10,2

5,6

0,7

16,5

12,0

7,3

1,3

20,6

-1,7

-1,8

-0,6

-4,1

1965-1969

14,7

7,2

0,8

22,7

12,9

8,1

2,3

23,3

1,8

-0,9

-1,5

-0,6

1970-1974

17,7

7,1

0,7

25,5

13,1

7,2

2,4

22,7

4,6

-0,1

-1,7

2,8

1975-1979

18,9

5,6

0,7

25,3

14,0

6,1

2,5

22,6

4,9

-0,6

-1,7

2,6

1980-1984

19,1

5,5

0,7

25,4

14,9

5,9

2,5

23,2

4,2

-0,3

-1,7

2,1

1985-1989

16,2

6,1

2,0

24,3

13,9

8,0

3,5

25,4

2,3

-1,9

-1,5

-1,1

Fonte: IBGE Estatsticas do Sculo XX org. do autor

Mas, a concentrao de competncias (poderes) foi ainda muito maior ao que a


centralizao tributria capaz de demonstrar. GIACOMONI (2005) mostra que em 1980, por
exemplo, embora o dispndio lquido da Unio (lquido das transferncias aos demais

25

oramentos) tenha sido de 4,08% do PIB, a sua capacidade de influenciar no processo


econmico era muito superior. Naquele ano, em termos do PIB, o gasto das estatais federais
foi de 27,25%, as despesas do oramento monetrio (com subsdios ao crdito, ao
abastecimento, conta petrleo etc.) somaram outros 6,55%.
A existncia de instrumentos variados, inclusive extra-oramentrios, para financiar a
interveno estatal na economia no foi uma criao do perodo militar, mas no restam
dvidas de que, nesse perodo, assumiram uma proporo muito superior. Desde a dcada de
50, empresas estatais, fundos de desenvolvimento, fundos sociais, linhas de crdito, subsdios
produo e ao consumo, tarifas pblicas, ganhos de senhoriagem, endividamento direto e
indireto (com recursos tomados pelas empresas estatais), dficits pblicos, polticas cambiais,
foram utilizados para propiciar modelos de crescimento econmico. Foi um perodo onde
predominaram polticas monetrias expansionistas, com mltiplos instrumentos de criao de
moeda e de demanda agregada.
Mas essa bonana, que possibilitou um longo perodo de expanso financeira, de
acumulao internacional de capital e de crescimento econmico, encontraria os seus limites.
A partir de 1970, o mundo assistiu a profundas transformaes, pelas mais diversas causas,
que podem ser resumidas a partir de crises enfrentadas pelos EUA: a militar, com a derrota do
Vietnam; a econmica, com os grandes problemas que levaram a potncia hegemnica a
abandonar os padres de garantia da estabilidade monetria de Breton Woods; a poltica, com
a perda de legitimidade, que culminou na Revoluo Iraniana e na crise de refns de 1980.
Mesmo a crise do petrleo, que triplicou os seus preos entre 1970 e 1974, revela uma clara
demonstrao de restries aos privilgios de senhoriagem dos EUA (ARRIGHT, 2002: 319).

2.3 O Mundo voltava ao liberalismo enquanto o Brasil vivia mais uma


Ditadura
Diante da queda dos nveis de crescimento econmico, ampliaram-se os
questionamentos da sociedade quanto ao tamanho do Estado, derivado da assuno de novas
obrigaes e responsabilidades. Voltava cena o pensamento liberal, que se opunha a essa
expanso, contrapondo a ao de mercado planificao estatal, como matriz do crescimento

26

econmico e do bem-estar dos povos. A partir de 1978, a frouxido das polticas monetrias
dos EUA, que em ltima instncia viabilizaram a Era de Ouro, d lugar a um rigor monetrio
sem precedentes. Fora dos contornos do bem-estar social, as sadas para a crise dos anos 70
buscaram recompor as margens de lucro do capital, e inicia-se mais um perodo de
financeirizao da economia, com vrias conseqncias sociais. Trata-se de um longo
processo de realocao das prioridades e dos recursos pblicos, com repercusses muito
dspares.
Nos anos 80, a falncia simultnea da economia capitalista, dirigida pelo
expansionismo keynesiano, da social democracia europia e economia de planificao
socialista deixou abertas as portas para um discurso liberal. A reestruturao que se segue no
impediu as repetidas, e cada vez mais graves e freqentes, depresses, mas alteraram a
produo, a apropriao do seu resultado e o aparato estatal.
Em todo o mundo cresceu o desemprego, a misria e as diferenas sociais. Em
oposio valorizao dos salrios e ao bem-estar social, propiciados por encargos diretos das
empresas ou pela tributao, a gesto das empresas foi direcionada para a obteno de
resultados de curto prazo, de modo a assegurar ganhos privilegiados aos acionistas, gerando
resultados expressivos nessa multiplicao patrimonial, maiores do que na prpria gerao de
bens e servios. Toda uma reestruturao da economia foi ditada por paradigmas opostos aos
que viabilizaram a Era de Ouro. Alm de uma desonerao tributria para o capital, voltou-se
para um modelo com menor grau de planificao (do ponto de vista estatal), sob um impulso
da desregulamentao, da liberalidade econmica e de uma menor presena do Estado na
produo de bens e servios e na garantia de direitos sociais.
Sem os incentivos estatais pela produo e com as novas sistemticas de maximizao
dos lucros, as conseqncias sociais das mudanas apareceram rapidamente. O desemprego na
Europa Ocidental que, na dcada de 1960, era em mdia de 1,5% passou para 4,2% nos anos
70; 9,2% ao final dos anos 80 e 11% ao final da crise de 1993. O fim do compromisso de
pleno emprego, prprio do perodo keynesiano, limitava a construo de alternativas. Para os
defensores da liberdade individual absoluta, do livre mercado e da recomposio do lucro das

27

empresas como instrumento de fomento, as conseqncias sociais derivadas do novo modelo


constituam-se num no-problema (HOBSBAWM, 2002:396 e ss).
importante salientar que o discurso de Estado mnimo, suficientemente forte para
impor privatizaes e se contrapor aos gastos sociais (desmonte do aparato do bem-estar), no
diminuiu o tamanho dos oramentos pblicos uma das medidas do tamanho do Estado. A
promessa de ajuste oramentrio da era Reagan d incio a uma das mais espetaculares
expanses do endividamento do Estado na histria mundial. Comparando-se os nmeros de
1981 com os de 1991, o dficit saltou de US$ 74 bilhes para US$ 300 bilhes; a dvida de um
para quatro trilhes de dlares; e o pagamento de juros de US$ 17 bilhes para US$ 195
bilhes, passando de 7% para 15% do oramento federal (ARRIGHT, 2003:328).
No Brasil, essas transformaes, que resultaram nesse hegemonismo liberal, ocorrem
com uma ligeira defasagem temporal. Nos anos 70, o pas ainda crescia (1974 marca o incio
do II PND), mas, l fora, os ares eram outros: estagnao, crises da conversibilidade do dlar e
as suas conseqncias no preo do petrleo e nas taxas de juros internacionais. Nos anos 80,
uma onda liberal rondava o mundo h mais de dez anos e promovia grandes reestruturaes
produtivas e no aparato estatal. Aqui, ao final de 1988, o seu impacto no conseguiu romper a
mobilizao sindical e social e esses ventos ultra liberais no conseguiram dominar o processo
constituinte.
Uma justificativa para essa defasagem pode ser encontrada nas grandes mobilizaes
sociais que coincidem com o fim da Ditadura. Alm das motivaes democratizantes, questes
econmicas e sociais dominaram a cena. No perodo militar vigorava a prioridade de
promover o crescimento do bolo - dividi-lo sempre foi uma promessa no cumprida. Vale
lembrar que o sonho de Brasil grande no significava Estado justo e de bem-estar social;
razo pela qual as lutas envolviam tambm a defesa de melhoria dos servios pblicos e a
ampliao de direitos assegurados pelo Estado. Aliadas a uma crise poltica, que marca a
derrocada do Regime Militar, so muitas as contradies geradas por um perodo de
estagnao econmica, inflao, desemprego, altos ndices de pobreza e grande concentrao
de renda. Esse conjunto formado pelos avanos democrticos, o aumento da participao
social, a luta pelas diretas, o crescimento do sindicalismo, a mobilizao social pela

28

constituinte, entre outros fatores, fizeram com que as ondas liberais vindas do exterior
conseguissem aqui poucos efeitos prticos (FIGUEIRAS, 2003).
Mas, o pensamento liberal foi se fortalecendo aos poucos: a construo do Centro; a
queda do muro de Berlim, que favoreceu um discurso da superioridade das foras de mercado
sobre o modo planificado de produo; as ondas da globalizao e seus efeitos ditos
benfazejos para todos; e a vitria eleitoral de Collor, com seu projeto de ajuste fiscal,
privatizaes e pautas de modernizao do Estado e de liberalizao da economia.
Luiz Filgueiras (2003) avalia que o atraso na implementao das reestruturaes
liderais no Brasil levou a uma agenda totalmente subordinada, do ponto de vista dos interesses
envolvidos e de sua implementao acelerada. A adoo de vrias medidas ocorre quando
essas mesmas medidas liberais enfrentavam obstrues nos pases desenvolvidos.
A elaborao e a implementao do Plano Real se do sob um predomnio quase
absoluto do iderio liberal. O final da renegociao das dvidas em 1993, com o aval do FMI,
j marca a adeso a esse conjunto de medidas. A prpria criao do Plano Real em 1994,
adotou fundamentos como: ajuste das contas pblicas e privatizaes; cmbio e liberalizao
das importaes, como instrumento de controle inflacionrio; dficit crescente nas contas de
transaes comerciais para acomodar os investimentos estrangeiros a serem atrados pelas
privatizaes e pelas novas perspectivas de negcios.
Em sntese, do ponto de vista dessa localizao histrica, o estgio atual do
federalismo no Brasil obedece ao predomnio de um pensamento liberal que determinou a
construo e implementao do Plano Real. Como veremos a seguir, em razo das muitas
transformaes impostas ao Estado brasileiro, vrias das medidas adotadas afetaram a
distribuio de receitas, a competncia ou a autonomia das unidades da Federao.

29

O federalismo brasileiro sob a influncia do neoliberalismo

3.1 Mudanas institucionais viabilizaram polticas de austeridade


fiscal
Com o declnio da Ditadura Militar, o Brasil passou por diversas transformaes,
algumas delas antecipando o prprio processo constituinte. Algumas destas impactaram
diretamente a repartio tributria ou a alocao desses recursos em servios pblicos e sero
discutidas na sesso seguinte. Aqui interessa conhecer e analisar o longo processo de
mudanas, que se inicia em 1985, relacionado aos modelos de financiamento do Estado
brasileiro e de organizao das contas pblicas, inclusive quanto ao relacionamento entre
Tesouro e Banco Central. Ressalte-se que essas modificaes que visavam ao controle das
contas pblicas atendiam a mltiplos interesses.
Reordenar o modelo oramentrio do pas era um dos elementos importantes dessa
mudana e adequava-se aos arranjos democrticos, que exigiam uma reafirmao do papel do
Congresso.
At 1985, a lei oramentria no se constitua num instrumento nico capaz de
registrar e controlar o conjunto das receitas e das despesas do Estado brasileiro. Muitas das
entidades pblicas, fundaes e as empresas estatais, e ainda os fundos pblicos no se
submetiam aos limites dessa lei e tinham a execuo de seus oramentos determinados por
decretos. Isto significava que o desenvolvimento de vrias polticas pblicas e das suas
respectivas despesas no era submetido aos controles da Lei Oramentria e, portanto, do
Parlamento.
Em plena ditadura, a capacidade de interveno do Poder Legislativo era diminuta e a
possibilidade de controle social sobre a matria, restrita. Limites constitucionais, regimentais
e, naturalmente, polticos tolhiam a ao do Poder Legislativo. Some-se essa incapacidade de
modificar o projeto de lei oramentria ao pequeno grau de especificao da despesa pblica
contido nos instrumentos oramentrios para compreender o grau de discricionariedade do

30

Executivo nesse perodo. O fato de ter o oramento fixado por decreto, como era prprio das
empresas, fundos ou fundaes, ou em lei, como o era a administrao direta fazia pequena
diferena, pois o Congresso no conseguia exercer controle poltico ou social da execuo
oramentria. Mas, esse grande poder discricionrio, num modelo Federativo, onde as
transferncias intragovernamentais sempre foram importantes para o conjunto das contas das
unidades subnacionais, demonstrou-se um eficaz instrumento para que a Unio exercesse um
controle poltico sobre essas unidades subnacionais. Essa supremacia no poderia sobreviver
ao fim da ditadura militar.
Muito alm de todas essas questes, o esvaziamento normativo da lei oramentria era
enorme. Nem mesmo as programaes relativas colocao e resgate da dvida mobiliria
(emisso, amortizaes, refinanciamentos) estavam includas na lei. A Lei Complementar n.
12, de 1971, estabelecia, em seu art. 1, que as operaes de crdito referentes colocao e
resgate de ttulos do Tesouro Nacional, decorrentes do giro da dvida pblica interna, inclusive
os acrscimos relativos a sua correo monetria, podero ser realizadas independentemente
de estimativa e fixao das respectivas receitas a despesas no oramento anual, ressalvado o
disposto no 2 daquele artigo. Ou seja, o oramento apenas consignava as despesas com
juros, descontos e comisses. Essas disposies atingiam at mesmo a dvida nova realizada
para execuo da poltica monetria. A administrao de todo esse conjunto de despesas
competia ao Banco Central. Por sua vez, o Banco do Brasil operacionalizava, tambm fora do
controle da Lei Oramentria, vrias outras despesas pblicas relacionadas s linhas de crdito
e financiamento de programas federais (GUARDIA, 1997). Era preciso corrigir essas
excluses, ampliando a abrangncia do Oramento. E, naturalmente, essa pretenso atendia a
variados propsitos. Ao fortalecer o Poder Legislativo na alocao dos recursos e na definio
das despesas pblicas alinhava-se ao projeto de redemocratizao.
Por fim, controlar esse conjunto de despesas seria fundamental legitimidade de
qualquer projeto nacional de desenvolvimento. Assim, incorporaram-se diversos dispositivos
constitucionais identificados com um papel mais expressivo do Estado a induzir
desenvolvimento econmico e social. Somente no captulo das finanas pblicas, temos a

31

previso do Plano Plurianual de Investimentos9, a Lei de Diretrizes Oramentrias10, a Lei


Oramentria Anual11 e planos nacionais, regionais e setoriais. E para marcar profundamente
uma diferenciao com os perodos anteriores, ao regulamentar esses dispositivos, a
Constituio associou matria oramentria um conjunto muito amplo desses instrumentos
de desenvolvimento, garantindo a participao do Parlamento na definio dessas polticas.
Assim, esto disciplinadas a programao de investimentos das estatais; a definio das
polticas de fomento; a discusso sobre a regionalizao tanto dos investimentos pblicos
quanto de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira,
tributria e creditcia, por exemplo.
Se essas mudanas no processo oramentrio e de financiamento do Estado atendiam
aos interesses dos desenvolvimentistas, tambm aos liberais. Essa centralizao oramentria
permitia maior eficcia s polticas de conteno de gastos pblicos, pois evitava a
multiplicidade de autoridades executoras. Como as mudanas tambm concentraram a
execuo das polticas monetrias, obteve-se um maior controle dos instrumentos de gerao
da demanda agregada.
Para a consecuo desses objetivos concorreram as negociaes com o FMI, que
traziam para o pas medidas em sintonia com a nova ordenao liberal que rondava o mundo.
O aval poltico do Fundo sempre foi considerado fundamental para um pas com grandes
problemas de financiamento externo e nesse perodo o pas celebrou vrios acordos12.

Para estabelecer de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital, e das
despesas dos programas de durao continuada.
10

Para determinar as metas e prioridades do setor pblico, inclusive as despesas de capital, orientar a elaborao
da lei oramentria anual, dispor sobre alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das
agncias oficiais de fomento.
11

Para prever receitas e limitar despesas, apresentando em seu projeto o demonstrativo regionalizado, sobre
receitas e despesas, de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e
creditcia.
12

Desde a crise da dvida externa em 1982, foram feitos sucessivos entendimentos com o Fundo e, em 1985, O
Min. Delfim Netto assina o stimo acordo sob sua gesto na Fazenda. Mas, foram mltiplos acordos nem sempre
integralmente cumpridos por ambas as partes. E, com o agravamento das condies externas, inclusive a
descontinuidade dos repasses do FMI, o pas, pela mais absoluta falta de condies de honrar os pagamentos, foi
levado a uma moratria tcnica em 1987.

32

O grande acerto da dvida externa somente foi concludo em 1993, com a troca dos
ttulos13, mas muitas medidas na direo de ajuste fiscal das contas pblicas, da liberalizao
comercial e da abertura das contas externas, facilitando a movimentao de capital, foram
adotadas ao longo de todo esse perodo de renegociao. Essas medidas eram consideradas
fundamentais para que o pas pudesse participar do novo processo de globalizao financeira
que se iniciava.
Por outro lado, a implementao de uma agenda monetria restritiva exigia uma
centralizao muito maior do que controle sobre a emisso de moeda propriamente dita. Para a
diminuio dos graus de liberdade de execuo de polticas monetrias expansivas era
necessrio controlar a execuo oramentria e os mltiplos instrumentos de gerao de
moeda e de demanda agregada. Como esses efeitos resultam diretamente da ao econmica
do Estado (e de suas empresas) e da existncia de um grande setor financeiro estatal, eram
necessrios privatizaes, limitaes ao endividamento pblico e controle da execuo
oramentria para se obter um efeito maior sobre os agregados monetrios.
J assimilando o consenso de polticas de austeridade fiscal e monetria, era importante
construir uma centralizao para conduo dessas polticas e essa operao realizou-se sob o
ambiente do processo constituinte. De certa forma ignorou-se que a Constituio continha
elementos representativos do perodo anterior, onde o Estado desempenhava papel relevante
no s na conduo, mas tambm como partcipe do ambiente econmico, como provedor de
uma variada gama de servios pblicos e ainda como garantidor de muitos direitos individuais,
coletivos e sociais. Foi o fim da coexistncia dos Oramentos Fiscal e Monetrio e da
multiplicidade de autoridades monetrias, a determinar a emisso primria de moeda, que deu
eficcia s polticas macroeconmicas de reduo de necessidade de financiamento do setor
pblico (GUARDIA, 1997).
O perodo constituinte, que resgatava a Federao e contrapunha-se centralizao da
Ditadura Militar, no permitia que essa agenda fosse imediatamente imposta aos Estados e

13

No se pode desconsiderar a importncia para esse processo a mudana na poltica econmica pela qual o
Ministro Marclio Marques Moreira assumiu o comando da equipe econmica, no governo Collor. Marca a sua
gesto a elevao dos juros pagos pelo Tesouro, que passaram a ser efetivamente positivos descontada a

33

Municpios. Mesmo porque, desde que esses titulares deixaram de ser indicados e passaram a
depender do voto direto do eleitor, outras preocupaes se somaram aos diversos projetos
polticos. Era preciso atender prestao dos servios pblicos em sade, educao,
segurana, gerao de emprego e renda etc. com uma das mltiplas prestaes de contas de
governadores e prefeitos que dependiam do voto popular, e no mais da indicao do governo
federal, para o exerccio de suas funes (LOPREATO, 2002). No era mais possvel uma
adeso pura e simples aos projetos de interesses exclusivamente nacionais. Assim tambm a
adeso a modelos de austeridade fiscal no poderia, sob a tica desses mandatrios, significar
uma prioridade absoluta sobre todos os demais programas de governo.
Sob orientaes do FMI (durante o longo processo de renegociao da dvida externa
brasileira, at 1993, e posteriormente com os acordos de 1998/1999 e 2003), vrias medidas
foram adotadas visando implementao de outros instrumentos de controle das contas
pblicas e o uso desses recursos como ferramenta de austeridade monetria.
Inicia-se um perodo em que o controle das despesas pblicas (naturalmente exceto as
relacionadas s despesas financeiras) passa a ser a tarefa fundamental dos agentes pblicos,
condicionando todas os demais programas de governo. Diversas vozes, inclusive na academia
e nos organismos internacionais postularam que o desenvolvimento sustentado na interveno
estatal estava fadado ao fracasso. Que o gigantismo estatal, construdo custa de sucessivos
dficits fiscais e financiamento externo, causava hipertrofia aos mecanismos de livre mercado.
Era necessrio privatizar e desregulamentar. Doravante, o principal papel do Estado seria o de
assegurar estabilidade, especialmente aos preos. A definio estatal de segmentos
prioritrios, que deveriam ser incentivados e protegidos, passou a ser percebida como
intervencionista e perniciosa, pois definidora de setores propensos a ganhar, contrariando as
leis de mercado. O modelo de desenvolvimento, por substituio de importaes, deveria ser
trocado, pois somente a abertura comercial e, naturalmente, a livre circulao de capitais
poderia assegurar prosperidade para as naes.

inflao em nveis muito atrativos dentro do cenrio internacional.

34

Nos anos 90, a construo do Consenso de Washington sintetiza essas idias,


canalizando grandes interesses em prol de uma onda de reformas do Estado e de privatizaes
que varre o mundo. A adeso a esse iderio alterou profundamente as relaes federativas.

3.2 O federalismo fiscal na Constituio de 1988


Durante o processo constituinte, Jos Roberto Afonso constri uma sntese da questo
federativa, identificando o problema a ser enfrentado pela nova Carta:
Excluindo uns poucos surtos de mais amplo dilogo intergovernamental,
por exemplo da dcada de 40 at o incio dos anos 60, o que se tem como regra o
desequilbrio estrutural das relaes intergovernamentais que se manifesta no
plano econmico-financeiro, tcnico-administrativo e poltico-institucional. O
reforo e a consolidao nas ltimas dcadas do fortalecimento da Unio, enfatiza
o papel do Executivo Federal, erigindo-o consoante o modelo concentrador
proposto no instrumento por excelncia do desenvolvimento. Aos Estados e
Municpios resta cruzar os braos e esperar pelas benesses do governo federal. A
descaracterizao do sistema federal atinge o seu limite mximo (AFONSO e
LOBO, 1987)
Em resposta, a Constituio de 1988 marca um ponto de inflexo no federalismo
brasileiro, segundo a Ministra Crmen Lcia Rocha (1997), que coincide com o retorno
democracia e a necessidade de negar a centralizao que vigorou no perodo militar. Essa
descentralizao era impositiva quer a realidade fosse analisada do ponto de vista social, quer
poltico ou econmico. Em reao centralizao fiscal do regime autoritrio, emerge um
padro de organizao federativa, tido como um dos mais descentralizados entre os pases em
desenvolvimento (KUGELMAS e SOLA, 2002: 233).
Esse retorno descentralizao fiscal no foi igualmente bem recebido. Alguns
autores, como SAMUELS (2003), compreendem que o fim do regime militar passaria por
negar a centralizao fiscal daquele momento, mas identificam que o desmonte dessas
polticas e a conseqente reduo da parcela de recursos apropriada pela Unio contriburam
para piorar os dficits primrios do setor pblico.

35

Realmente, os nmeros da Tabela 3 demonstram como houve uma centralizao de


recursos na Unio especialmente aps 1970, com pice entre 1980 e 1984, e como a sua
reverso antecede o texto constitucional (no perodo 1985-1989, a carga tributria municipal
praticamente triplicou, a estadual subiu ligeiramente e a federal caiu aproximadamente 15%).
A capacidade tributria estadual, a partir do texto constitucional e da regulamentao do
ICMS, alcanou nveis at ento inatingveis de 7,5% do PIB (at 1994), e continuou
crescendo especialmente aps 2000. Estudos da Receita Federal do Brasil indicam que essa
arrecadao prpria estadual em 2005 j representava 8,7% do PIB14. Mas eles no explicam
como a descentralizao dos recursos pode ser responsvel pelo aumento dos dficits fiscais: a
Unio, que perdeu uma parcela de suas rendas, ainda produzia supervits primrios, mesmo
que inferiores aos do perodo anterior. Os Estados e Municpios receberam mais receitas, mas
tiveram as suas despesas primrias ampliadas. Os Municpios, por exemplo, quase que
dobraram as suas despesas. O que leva a crer que para a piora do cenrio fiscal, o fator
determinante foi a elevao dessas despesas de 25,4% para 32,1%, em percentuais do PIB,
respectivamente para os qinqnios compreendidos entre 1985-1989 e 1990-1994. Uma parte
desses gastos pode ser creditada s despesas com a criao e instalao de novos Estados e
Municpios. Mas, provavelmente, a maior parcela desse aumento deve-se ao atendimento de
demandas como universalizao e municipalizao da sade pblica, ampliao e melhorias
na qualidade da educao, expanso e interiorizao do Judicirio, enfim a ateno a
demandas da chamada dvida social do Estado brasileiro, que a Constituio resgatou.
Portanto, as mudanas na Federao no se resumiram integrao do Municpio. As
transformaes ocorridas na competncia e o aumento em quantidade e complexidade das
tarefas do Estado levaram construo de um novo modelo de descentralizao poltica com
justaposio na coordenao e harmonia das aes das pessoas da Federao (ROCHA,
1997: 238).

14

Valores relativos srie antiga do PIB, reformulada pelo IBGE em 2007

36
Tabela 3: Carga tributria, despesa primria e dficit primrio por nvel de governo. Brasil, 1960 a 1994, mdias
por qinqnio, em % do PIB
% PIB

Perodo

Carga tributria
Fede- Esta- Muniral
dual cipal

Despesa primria
Total Fede- Estaral
dual

Municipal

Dficit primrio
Total Fede- Esta- Muniral
dual cipal

Total

1960-1964

10,2

5,6

0,7

16,5

12,0

7,3

1,3

20,6

-1,7

-1,8

-0,6

-4,1

1965-1969

14,7

7,2

0,8

22,7

12,9

8,1

2,3

23,3

1,8

-0,9

-1,5

-0,6

1970-1974

17,7

7,1

0,7

25,5

13,1

7,2

2,4

22,7

4,6

-0,1

-1,7

2,8

1975-1979

18,9

5,6

0,7

25,3

14,0

6,1

2,5

22,6

4,9

-0,6

-1,7

2,6

1980-1984

19,1

5,5

0,7

25,4

14,9

5,9

2,5

23,2

4,2

-0,3

-1,7

2,1

1985-1989

16,2

6,1

2,0

24,3

13,9

8,0

3,5

25,4

2,3

-1,9

-1,5

-1,1

1990-1994

17,4

7,5

1,6

26,5

15,9

9,9

6,4

32,1

1,5

-2,4

-4,7

-5,7

Fonte: IBGE Estatsticas do Sculo XX org. do autor

Atendendo ao moderno quadro de federao cooperativa, esse quadro de repartio de


competncias na Constituio de 1988 inclui: competncias exclusivas e privativas,
competncias concorrentes e competncias comuns. As primeiras delimitam as esferas de
autonomia de cada ente da Federao. A exclusividade importa no impedimento de
participao de qualquer outro; so irrenunciveis, quanto ao exerccio e responsabilidade,
no podem ser delegadas nem cometidas, pois competncias so poderes-deveres. Segundo
Carmn Lcia, temos os seguintes elementos a informar essa indelegabilidade: o princpio
federativo, que determina autonomia, alocando competncias aos membros da Federao; o
princpio da supremacia constitucional, na definio dessas competncias; o princpio da
unidade harmoniosa da representao democrtica; e a caracterizao dos princpios
federativos enquanto clusula ptrea, entre eles naturalmente a autonomia, representada pelas
competncias e pela capacidade poltica e econmica de exerc-las. J as privativas envolvem
competncia normativa e podem ser delegadas somente porque h expressa permisso
constitucional nesse sentido. As competncias concorrentes contidas na Constituio de 1988
so de natureza legislativa, e de certa forma permitem compensar uma tendncia do
federalismo moderno de centralizao, com diminuio das competncias das unidades

37

subnacionais15. Ao contrrio, as competncias comuns tm como objeto as mltiplas funes


administrativas que precisam ser desempenhadas em conjunto, de forma harmoniosa, sob
coordenao da Unio.
Um captulo parte dessa repartio de competncias refere-se matria tributria.
Um subsistema constitucional, tal a sua significao para a garantia do aperfeioamento do
sistema federativo (ROCHA, 1997: 253). Alm da enumerao da capacidade de instituir
impostos (entendido como a principal fonte de financiamento das unidades federadas), h
manifestos dispositivos determinando a repartio do bolo tributrio de modo a equalizar a
capacidade econmica dos diversos tributos e as responsabilidades designadas a cada esfera.
Essa uma questo fundamental para o modelo federativo, pois um dos pontos de
sustentao verdadeira ou de pretenso ilusria da verdade do princpio federativo, pois no
existe autonomia poltica sem independncia financeira (...) [representada pela] garantia
constitucional de recursos prprios e suficientes para a atuao poltica dessas entidades
(ROCHA, 1997: 254).
Quanto a essa repartio de recursos, a Constituio avana discriminando rendas
tributrias pela fonte e pelo produto. Pela fonte, ao atribuir competncias e criar regras para
que a instituio de tributos se d nos trs nveis de governo, por meio do exerccio do poder
de cada ente federativo16. Pelo produto, estabelecendo relaes financeiras pois neste caso
no se tratam de relaes tributrias para que seja compartilhado o produto da arrecadao
em

carter

mandatrio,

com

critrios

fixados

(mesmo

que

em

dispositivos

infraconstitucionais). Alm dessas transferncias ditas obrigatrias, h ainda as voluntrias,


pautadas na solidariedade federativa, pelas quais a Unio aloca recursos aos Estados e ambos
aos Municpios contribuindo para que realizem despesas de sua competncia17. Essas

15

Essa centralizao no Brasil compreende, no mbito da competncia material, uma parcela exclusiva (art. 21) e
uma comum (art. 23) e, na competncia legislativa, uma parcela privativa (art. 22) e ainda a de editar normas
gerais no mbito da legislao concorrente (art. 24).
16

Pelo princpio da reserva legal, cabe lei, e no ao texto constitucional, a competncia para instituir tributos
descrevendo hipteses de incidncia, os sujeitos ativos e passivos da relao tributria, sua base de clculo e suas
alquotas.
17

A Lei de Responsabilidade Fiscal, LC n. 101/2000, em seu art. 25, faz muitas restries s transferncias
voluntrias da Unio para os Estados e Municpios.

38

transferncias podem por sua vez ser vinculadas ou no, total ou parcialmente, a determinada
obrigao de uso em fim especfico.
Esse conjunto normativo estava plenamente de acordo com os debates e
posicionamentos polticos representativos de uma inconformidade com a concentrao
tributria, econmica e poltica que o Governo Central assumiu no Regime Militar.
Considerada a matriz dos problemas federativos, recebia uma condenao praticamente
irrestrita.
LOPREATO (2002) considera que o texto constitucional, primeiro, convalidou os
avanos obtidos pelo extenso conjunto de medidas descentralizadoras implementadas a partir
de 1979. Mudanas constitucionais (Emendas Constitucionais - EC n. 17, de 1980; n. 23, de
1983; e n. 27, de 1985), Resolues do Senado Federal, Leis, Decretos-Leis etc., diminuram
a interveno da Unio nos recursos transferidos e aumentaram as receitas estaduais, elevando
a alquota do ICM (at mesmo em relao aos produtos exportados), aumentando as
transferncias por repartio de recursos e os repasses aos Estados do norte, nordeste e centrooeste. E, indo alm, avanou na delimitao dos tributos, com um resultado que ampliou o
potencial de arrecadao dos Estados e Municpios, dotando-os de uma maior fatia de recursos
prprios. A Unio perdeu capacidade tributria, agravada pela no efetividade do imposto
sobre grandes fortunas, e foram-lhe impostas restries no poder de interveno sobre os
tributos estaduais e municipais, especialmente quanto determinao das alquotas do
ICMS18.
A Tabela 4 apresenta a participao relativa da capacidade tributria de cada esfera.
V-se como a capacidade do Governo Central cresceu continuamente a partir de 1964, subindo
a cada qinqnio at 1979, permanecendo nesse patamar at 1984 e caindo de modo
significativo no perodo constituinte. A capacidade arrecadatria municipal cresceu entre 1985
e 1989 e diminuiu com a criao do ICMS, que incorporou parte da tributao de servios,
antes de competncia municipal. Mesmo assim, os municpios dobraram a sua capacidade
econmica de tributar frente ao que puderam exercer durante a Ditadura. Isto em falar nos

18

As competncias estabelecidas para o Senado Federal no balizamento de alquotas do ICMS, no art. 155 da

39

efeitos da repartio dos recursos, que tambm descentralizava parcelas crescentes dos tributos
arrecadados nas esferas superiores. Os Estados, que perderam um tero da sua participao
durante o perodo militar, conseguiram recuperar a metade do que havia sido perdido.
Tabela 4: Carga tributria por nvel de governo e participao percentual frente as demais esferas. Brasil, 1960 a
1994, mdias por qinqnio, em % do PIB e participao relativa
% PIB

Perodo

Carga tributria
Federal

Estadual

Municipal

% sobre o total

Participao relativa
Total

Federal

Estadual

Municipal

1960-1964

10,2

5,6

0,7

16,5

62%

34%

5%

1965-1969

14,7

7,2

0,8

22,7

65%

32%

4%

1970-1974

17,7

7,1

0,7

25,5

70%

28%

3%

1975-1979

18,9

5,6

0,7

25,3

75%

22%

3%

1980-1984

19,1

5,5

0,7

25,4

75%

22%

3%

1985-1989

16,2

6,1

2,0

24,3

67%

25%

8%

1990-1994

17,4

7,5

1,6

26,5

66%

28%

6%

Fonte: IBGE Estatsticas do Sculo XX org. do autor

Mas, como veremos nas prximas sees a Unio, com o tempo e a consolidao da
hegemonia liberal, alcanou um novo patamar na centralizao econmica e tributria,
revertendo parte significativa dessas mudanas.

3.3 Federalismo e o ajuste fiscal da dcada de 90


3.3.1 O perodo Collor
A posse de Fernando Collor em 1990 marca uma nova fase de polticas de ajuste fiscal,
de aperto monetrio e de uma agenda onde as reformas comerciais liberalizantes
recomendadas pelo Banco Mundial e avalizadas pela Federao das Indstrias do Estado de
So Paulo (Fiesp) seriam, de resto, fielmente encampadas (...) at mesmo no que se refere
postura a se assumir na Rodada Uruguai, de alinhamento s posies norte-americanas na
questo agrcola e nos novos temas normativos de servios e propriedade intelectual, como
Constituio Federal, so mais restritivas do que as anteriormente existentes para o ICM.

40

afirmou o embaixador Paulo Nogueira Batista (1994). Eram medidas para limpar os
contenciosos com os EUA, pois Collor pretendia um flego a mais para a renegociao da
dvida externa em condies mais vantajosas do que as oferecidas pelo Plano Brady19. Embora
com as suas particularidades, a agenda seguia os principais pontos do Consenso de
Washington: privatizar empresas pblicas, manter a inflao baixa, reduzir o tamanho da
burocracia estatal, equilibrar o oramento (e at mesmo obter supervits), liberar o comrcio,
desregulamentar o investimento estrangeiro e os mercados de capitais, tornar a moeda
conversvel e privatizar a previdncia (FRIEDMAN, 1999)20.
Foi um perodo conturbado, e encurtado pelo impeachment, onde a presso pela
regulamentao dos espaos democrticos e de cidadania criados pela Constituio de 1988
conviveu com medidas econmicas restritivas, queda nos nveis de produo, de arrecadao e
de qualidade de vida. Em 1991, o governo enviou ao Congresso a Proposta de Emenda
Constituio (PEC) n. 5121, propondo medidas com o objetivo de facilitar um ajuste fiscal,
voltado para a correo do desequilbrio financeiro do setor pblico, abrindo espaos para
cortes de despesas, aumento de receitas e para o reescalonamento das dvidas dos governos
estaduais22.
Quanto s questes federativas, a PEC propunha acabar com a competncia de Estados
e Municpios emitirem ttulos da dvida pblica; restringia o volume de recursos dos Fundos
de Participao dos Estados e Municpios (FPE e FPM); e refinanciava a dvida de estados,

19

Ao final de 1988, surge o chamado Plano Brady, para renegociao das dvidas dos pases em
desenvolvimento, pois somente os servios na Amrica Latina em 1989 j significavam 278% da receita de bens
e servios exportados (em 1985 esse percentual era de 185%). Tambm como o Plano Baker, trazia o nome do
secretrio do Tesouro dos EUA que o lanou. Consistia numa substituio dos ttulos com alongamento e reduo
em at 35% mediante adeso dos bancos credores, ao invs do simples reescalonamento (nas mesmas condies
da contratao original) proposto pelo plano anterior (BATISTA, 1994).
20

Em o Lexus e a oliveira, Friedman associa esses pontos a uma camisa-de-fora dourada, nico instrumento
pelo qual os pases produtores da oliveira (referindo-se aos pases do Oriente, como smbolo desse atraso) podem
candidatar-se fabricao do Lexus carro da Toyota.
21

A PEC 51/91 identificada no sistema de acompanhamento de proposies da Cmara dos Deputados como
relativa a um ajuste fiscal voltado para a correo do desequilbrio financeiro do setor pblico, com cortes de
despesas, aumento de receitas e reescalonamento das dvidas estaduais; reduzindo a discriminao ao capital
estrangeiro e ampliando o campo de atuao do capital privado nacional, com reduo do monoplio estatal,
privatizao e concesso de servios pblicos.
22

Exposio de Motivos assinada pelos Ministros da Justia, da Economia, Fazenda e Planejamento, da Infraestrutura e da Administrao que acompanhou a proposio.

41

no sem antes admitir que os impostos tambm pudessem ser vinculados a pagamento de
dbitos para com a Unio e associar recursos dessas unidades, inclusive de contribuies
sociais, ao pagamento de encargos de suas dvidas. E, naturalmente ampliava a competncia
da Unio para instituir impostos. Essa PEC, dividida para sua tramitao23, no prosperou,
mas diversos desses dispositivos, como veremos a seguir, acabaram no texto constitucional
por meio de proposies futuras.
3.3.2 A concentrao tributria ao longo do perodo do Plano Real
Com a renncia de Collor (1992), posteriormente abertura do seu processo de
impeachment, assumiu o vice-presidente, Itamar Franco. Buscou um governo de coalizo
nacional para soluo da grave crise econmica e de uma hiperinflao. A crise econmica
resultava num grande dficit das contas pbicas, um problema adicional. Era preciso negar o
perodo anterior, criticar as privatizaes, mas manter, em um ritmo menos acelerado, a
desestatizao, criticar o confisco dos ativos financeiros, mas implementar um plano de
controle da inflao, por meio de uma poltica monetria igualmente restritiva.
Com menos de doze meses de governo, lana o Plano Real, que buscou, desde o seu
nascedouro, caracterizar-se como um referencial no combate inflao e na prudncia fiscal.
Vale ressaltar que j vigorava a idia de que o combate inflao demandava a prtica
reiterada de polticas monetrias restritivas, o que pode ver visto pelos nveis praticados de
juros reais em 1995, chegou-se a 33,4% (DIAS, 2004) e um enfrentamento fragilidade
fiscal do Estado (FILGUEIRAS, 2003). Mas, durante os primeiros anos, em que pese ter
obtido sucesso no controle inflacionrio e na reduo do aparelho estatal, com as
privatizaes, no foi igualmente feliz no ajuste das contas pblicas, sendo o abuso dos altos
juros um dos principais fatores a contribuir para esse resultado (SAMUELS, 2007;
GIAMBIAGE, 2007). Esse ajuste tornou-se uma prioridade absoluta aps 1998.

23

Essa proposta foi divida para sua tramitao pela Comisso de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados
em 05 (cinco) novas propostas: PEC 55/91, ajuste fiscal; PEC 56/91, desregulamentao da economia e ordem
econmica; PEC 57/91, poder evocatrio do STF; PEC 58/91, coleta e transfuso de sangue e doao; PEC
59/91, servidores pblicos e universidades.

42

Vrias medidas foram adotadas para criar um ambiente propcio sua elaborao e
implementao. E, na maioria das vezes buscavam centralizar recursos na Unio, como forma
de combater a fragilidade fiscal do setor pblico.
Ainda em 1993, com a Emenda Constitucional n. 3, vrias medidas afetaram as
relaes federativas: o fim de tributos estaduais (do adicional de Imposto de Renda) e
municipais (imposto sobre vendas a varejo de combustveis lquidos e gasosos), com regras de
transio diminuindo as alquotas existentes; perda da competncia de Estados e Municpios
para emisso de ttulos (tambm contida na PEC n. 51), que at 1999, ficou limitada ao
refinanciamento e ao pagamento de precatrios; e, ainda, criado o Imposto sobre a
Movimentao Financeira (IMF), com regras claras de no repartio do fruto de sua
arrecadao.
Pela Emenda Constitucional de Reviso (ECR) n. 1, de 199424, uma das medidas
preparatrias para o Plano Real, foi criado o Fundo Social de Emergncia (FSE)25. Integraram
esse Fundo, no mais compondo as reparties constitucionais ou obedecendo s vinculaes
constitucionais: os recursos do Imposto de Renda (IR) descontados de servidores pblicos
federais (repetindo previso da PEC n. 51/1991); o resultado do pacote fiscal que resultou
num aumento da arrecadao de impostos26 (IR, ITR e IOF) e de contribuies sociais (CSLL
e PIS/PASEP); e 20% da arrecadao total dos impostos e contribuies (ressalvadas as
dedues anteriores).
Com essa ECR, inicia-se mais um processo de concentrao de recursos da Unio. As
transferncias constitucionais perderam 20% dos recursos e ainda as parcelas relativas do IR
descontados dos servidores pblicos federais. A Unio passou a se apossar do resultado
proporcionado pelo aumento da arrecadao de impostos, que deveriam ser compartilhados.
Ganhou liberdade de uso de recursos das contribuies sociais, tanto da parcela relativa ao

24

Alguns dispositivos dessa ECR guardam identidade com as intenes da PEC 51, de 1991.

25

A promulgao da ECR n. 1 ocorreu um ms antes do lanamento da URV, uma Unidade de Referncia de


Valor criada para romper com a inflao inercial, depois substituda pelo Real.
26

Trata-se do aumento relativo ao pacote fiscal (MP 419, Leis n. 8.847, 8.849 e 8.848, ou outros determinados
no prprio texto da Emenda).

43

aumento dessa arrecadao, quanto de 20% do conjunto, que poca inclua at as


contribuies previdencirias27.
Alm da diminuio das transferncias constitucionais, a reduo dos recursos
vinculados sade e educao restringiu transferncias voluntrias nessas reas, agravando a
situao fiscal de Estados e Municpios.
Com a reduo em 20% da base de clculo do FPE e do FPM (ao que se somam os
efeitos da reduo do IR e do aumento da arrecadao dos impostos), a ECR fez retroceder
toda a elevao dos percentuais determinados no art. 159 da Constituio Federal. Essa
subtrao ocorreu exatamente ao final da transio prevista pelo Art. 34 do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), que escalonou, de 1988 a 1993, a entrada
em vigor dos percentuais previstos na Constituio.
Ao fim da vigncia determinada para o FSE, a sua renovao em 1996, pela EC n. 10,
j sob a forma de Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), deixou de subtrair dos fundos
constitucionais de repartio 20% da arrecadao dos impostos, mas manteve as demais
desvinculaes. Posteriormente, a EC n. 17, de 1997, renovou por mais dois anos a FEF, mas
ampliou temporariamente os repasses do FPM. Em 2000, foi criada a Desvinculao de
Receitas da Unio (DRU), pela EC n. 27, renovada pelas Emendas Constitucionais n. 42, de
2003, e 56, de 2007. Os efeitos da DRU estavam restritos s vinculaes da educao e das
contribuies sociais.
Embora os efeitos das desvinculaes sobre as transferncias tenham se restringido ao
binio 1993-1994, foi o tempo necessrio para que o aumento das alquotas das contribuies
sociais (recursos que no compem a repartio de receita com Estados e Municpios)
centralizasse recursos tributrios na Unio. Desde ento, vrias mudanas constitucionais e
legais operaram nesse mesmo sentido. Apenas para citar alguns exemplos, e tomando-se por
base os estudos tributrios da Receita Federal do Brasil28, pode-se identificar:

27

As contribuies previdencirias deixaram de ser objeto de desvinculao a partir de 1999, pelo deferimento de
uma Questo de Ordem elaborada pelo dep. Srgio Miranda (PCdoB/MG) durante a votao do PLOA 2000.
28

Esses estudos esto disponveis em www.receita.fazenda.gov.br, em estudos tributrios, acessado em

44

em 1994, as receitas de CSLL e da Cofins aumentaram frente ao realizado em


1993, de 2,11% para 3,40%, em percentuais do PIB, nesse perodo, as receitas do
IR e do IPI caram de 6,42% para 6,25%;

em 1996, a criao da Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira


(CPMF) com alquota de at 0,25% - alquota instituda por Lei foi de 0,20% e o
incio da cobrana deu-se em 1997 EC n. 12; com aumento de 0,8% do PIB em
arrecadao prpria para a Unio;

em 1998, elevao das alquotas da Cofins de 2% para 3%; a receita dessa


contribuio aumentou, em relao ao PIB de 1,9% para 3,2%;

em 1999, elevao das vrias alquotas da CSLL;

em 1999, a alquota da CPMF foi ampliada para 0,38%, por um perodo de doze
meses, devendo posteriormente ser cobrada com 0,30%, EC n. 21; essa
arrecadao cresceu de 0,8% para 1,3%, em relao ao PIB;

em 2000, quando a alquota da CPMF deveria baixar, com a criao do Fundo de


Combate e Erradicao da Pobreza, ela foi fixada em 0,38% (EC n. 31), percentual
mantido em todas as renovaes posteriores (EC n. 37, de 2002 e EC n. 42, de
2003);

em 2002, as receitas da contribuio econmica sobre combustveis, CIDECombustveis, ampliam em 0,5% do PIB as receitas prprias da Unio;

em 2003, com efeitos financeiros a partir de 2004, a transformao da Cofins numa


contribuio no-cumulativa, com a aplicao de uma alquota de 6,7%, elevou a
receita dessa contribuio, em relao ao PIB, de 3,4% para 4,0%.

Naturalmente que mltiplas presses determinaram que o aumento da carga tributria


tambm se desse em tributos repartidos. Foi o que ocorreu em 1994, 1997 e 1999. Em outros
momentos, as regras de repartio foram alteradas em prol da descentralizao, como em 1997
e 2007, respectivamente com as EC n.s 17 e 55. Ambas aumentando as contribuies para os
municpios, a primeira com efeitos temporrios (1997 a 1999), a segunda, permanente. A
junho/2008

45

partir de 2004, as receitas da CIDE-Combustveis passaram a ser compartilhadas com Estados


e Municpios, para despesas em infra-estrutura de transporte.
A Tabela 5 apresenta alguns resultados desse conjunto de medidas. Ela compara a
evoluo das receitas prprias da Unio com o valor das transferncias constitucionais a
estados, municpios e fundos regionais, ambos em relao ao PIB. possvel perceber como o
crescimento das primeiras destaca-se em relao estabilidade da segunda. Descontando-se o
ano de 1990, quando a presena desproporcional de receitas atpicas destorce a srie
histrica29, v-se que at 200530, enquanto a arrecadao prpria cresceu de 16,7% para
23,6%, avanando sobre 6,9 pontos percentuais do PIB, as transferncias variaram de 2,8%
para 4,1%, um incremento de apenas 1,3 ponto.
Um importante instrumento para esse comportamento discrepante entre a arrecadao
prpria da Unio e os valores de transferncias foi, sem dvida, a prioridade concedida para a
elevao da receitas em contribuies sociais e econmicas. A Tabela 5 permite a comparao
da evoluo dos seguintes conjuntos de tributos: por um lado as principais contribuies
sociais (Cofins, CSLL e CPMF - no foram consideradas as contribuies previdencirias) e,
por outro, os principais impostos objeto de repartio (IR e IPI). Em 1991, esses impostos
correspondiam a quase o dobro dos valores destas contribuies sociais. Em 2005, estavam
praticamente equiparados, demonstrando uma evoluo desproporcional. Se agregarmos as
contribuies econmicas, a receitas desses impostos em 2005, foi inferior ao valor arrecadado
pelas contribuies. Em 1991, ao contrrio, o somatrio de IR e IPI superava o de todas essas
contribuies em 85%.

29
30

Segundo os estudos da RFB, em 1990, h receitas atpicas em IOF e IR sobre ganhos de capital.

Os estudos tributrios da RFB que agregam os dados de 2006 apresentam dois problemas: primeiro, no trazem
as informaes sobre transferncias por repartio de tributos; segundo, h uma mudana metodolgica pela qual
so subtradas as restituies relativas reteno na fonte a maior. A excluso se justifica, mas agrega problemas
adicionais: ausncia de dados referentes aos exerccios anteriores (somente h dados para 2002-2006), e omisso,
dentro desse novo critrio de receita lquida, dos nmeros de repartio de recursos.

46
Tabela 5: Evoluo da receita prpria da Unio, das transferncias constitucionais e dos principais grupos de
receitas. Brasil, 1990 a 2005, em percentuais do PIB
% PIB

Evoluo Evoluo Receita


Transfeda
das transde
rncias
arrecada- ferncias CPMF+
Constituo frente
frente
Cofins+
cionais
1991
1991
CSLL (a)

Ano

Arrecadao
prpria
da Unio

1990

20,5%

3,1%

1991

16,7%

2,8%

0,00

1992

17,5%

2,7%

1993

18,5%

1994

Receita
de IR +
IPI (b)

Relao
[(b)/(a)]

Relao
[(b)/((a)]
inclui CIDEcombustveis

3,71

7,38

1,99

1,94

0,00

3,05

5,88

1,92

1,85

0,78

-0,06

3,35

6,34

1,89

1,81

2,9%

1,75

0,12

3,43

6,42

1,87

1,81

20,5%

2,8%

3,75

0,09

4,57

6,25

1,37

1,33

1995

18,3%

3,0%

1,61

0,21

4,15

6,90

1,66

1,61

1996

17,9%

2,8%

1,14

0,09

4,00

6,61

1,65

1,61

1997

18,2%

2,8%

1,50

0,05

4,63

6,35

1,37

1,34

1998

19,1%

2,6%

2,33

-0,13

4,41

6,98

1,58

1,55

1999

20,3%

2,8%

3,56

0,08

5,85

7,44

1,27

1,24

2000

21,0%

3,3%

4,31

0,59

6,65

7,19

1,08

1,03

2001

21,6%

4,0%

4,89

1,20

5,50

6,82

1,24

0,82

2002

22,7%

4,2%

5,98

1,41

5,70

6,85

1,20

0,92

2003

22,2%

3,8%

5,48

1,09

5,71

6,46

1,13

0,97

2004

22,7%

3,8%

6,03

1,00

6,32

6,35

1,00

1,07

2005

23,6%

4,1%

6,90

1,34

6,51

6,97

1,07

0,99

Fonte: Receita Federal do Brasil estudos tributrios (diversos). Nota: Os dados de 1990 a 1999 esto
consolidados em um estudo relativo a esse perodo, os demais dispersos em vrias publicaes
www.receita.fazenda.gov.br. Org. autor

Merecem destaque na Tabela 5 os vrios perodos em que h aumento da arrecadao


de recursos prprios da Unio, crescimento das receitas relativas s contribuies sociais
analisadas (CPMF, Cofins e CSLL) e uma diminuio das receitas do IR e IPI. Esses so
tpicos momentos em que o aumento da receita da Unio simultneo a uma tendncia de
diminuio das transferncias constitucionais.

47
Tabela 6: Evoluo da receita dos principais grupos de receitas da Unio. 1990 a 2005, perodos selecionados,
em percentuais do PIB
Em pontos percentuais do PIB

Perodo

Aumento da arrecadao
Variao na
de contribuies sociais,
arrecadao do IR e IPI
exceto previdncia

1993-1994

1,14

-0,17

1995-1997

0,48

-0,55

1998-2000

0,79

-0,25

2002-2004

0,62

-0,50

Fonte: Receita Federal do Brasil estudos tributrios (diversos). Org. do autor.

A opo por promover o ajuste fiscal das contas pblicas mediante aumento das
contribuies sociais tem vrias motivaes. Entre elas se destacam: no repartio dos
recursos; possibilidade de efetivar o aumento no mesmo exerccio31; elevao de tributos
como Cofins e Pis-Pasep coincide com a poltica de amplificao da tributao indireta da
Unio; mais legitimidade em ampliar tributos que esto teoricamente vinculados a gastos
sociais. Esse aumento nessas contribuies tem o efeito colateral de diminuir a base de clculo
do Imposto de Renda pago pelas empresas.
Sejam frutos de aumento da carga tributria e de concentrao desses recursos na
Unio, das alteraes nos mecanismos de repartio de receita, da prioridade para a criao de
contribuies sociais e econmicas, ou da majorao de suas alquotas ou aumento da base de
incidncia dessas contribuies, o efeito prtico dessas polticas pode ser vista na Tabela 7.
Esto comparadas, de 1990 a 2005, a receita prpria e a receita disponvel de cada um dos trs
nveis de governo, em proporo ao PIB.
Apenas para efeito didtico, essa tabela pode ser divida em vrios perodos
referenciais. Para anlise do efeito das polticas de ajuste fiscal sobre o ambiente federativo,
preciso reconhecer que a implantao do Plano Real um marco importante, mas menos
impactante do que os efeitos decorrentes de fatores como a renegociao da dvida dos

31

A anterioridade das contribuies sociais restrita noventena, enquanto que a dos impostos de um exerccio
financeiro.

48

Estados e Municpios. O ajuste determinado pelo acordo com o FMI, no incio de 1999,
tambm aprofundou a concentrao tributria.
Tabela 7: Evoluo da receita prpria da Unio, das transferncias constitucionais e dos principais grupos de
receitas. Brasil, 1990 a 2005, em percentuais do PIB
% PIB

Recursos disponveis aps


transferncias

Arrecadao prpria

Ano
Unio

Estados

Municpios

Total

Unio

Estados

Municpios

1990

20,5

9,0

0,9

30,5

17,4

8,5

4,5

1991

16,7

7,3

1,2

25,2

14,0

7,1

4,1

1992

17,5

7,4

1,0

25,8

14,8

7,1

4,0

1993

18,5

6,5

0,8

25,7

15,6

6,5

3,6

1994

20,5

8,0

1,0

29,5

17,6

7,7

4,1

1995

18,3

7,6

1,3

27,3

15,4

7,5

4,4

1996

17,9

7,6

1,3

26,7

15,0

7,4

4,3

1997

18,2

7,3

1,4

26,9

15,4

7,2

4,4

1998

19,1

7,3

1,4

27,8

16,4

6,9

4,4

1999

20,3

7,4

1,4

29,0

17,4

7,2

4,4

2000

21,0

8,0

1,4

30,4

17,7

7,4

5,3

2001

21,6

8,3

1,4

31,3

17,6

8,5

5,2

2002

22,7

8,4

1,4

32,4

18,5

8,6

5,3

2003

22,2

8,4

1,4

32,0

18,4

8,4

5,2

2004

22,7

8,5

1,4

32,6

19,0

8,4

5,3

2005

23,6

8,7

1,4

33,7

19,5

8,7

5,5

Fonte: Receita Federal do Brasil estudos tributrios (diversos). Org. do autor.

Do ponto de vista tributrio, a concentrao efetivada aps 1998 pode ser vista na
Tabela 8. Nela se percebe como a receita prpria e a receita disponvel de cada um dos trs
nveis de governo, em proporo do PIB, variaram anualmente em relao a 1998, tomado
como ano base.
A Tabela permite ver que a carga tributria total cresceu 6 pontos percentuais do PIB.
Mas a apropriao desse resultado se deu quase majoritariamente pela Unio, que ficou com
mais da metade desse aumento. Considerando-se que esse foi um perodo de grande ajuste
fiscal das contas pblicas, resta pesquisar como foram distribudos esses esforos pelas trs

49

esferas de governo e que relao se estabelece entre o ajuste e ao aumento dos recursos
disponveis.
Tabela 8: Evoluo da receita prpria da Unio, das transferncias constitucionais e dos principais grupos de
receitas, de 1999 a 2005, em comparao a 1998, em pontos percentuais do PIB
Em pontos percentuais do PIB acima dos nveis de 1998

Recursos disponveis aps


transferncias

Arrecadao prpria

Ano
Unio

Estados

Municpios

Total

Unio

Estados

Municpios

1999

1,2

0,1

-0,1

1,3

1,0

0,2

0,0

2000

2,0

0,7

-0,1

2,6

1,3

0,5

0,9

2001

2,6

1,0

0,0

3,6

1,2

1,5

0,8

2002

3,6

1,1

-0,1

4,7

2,1

1,7

0,9

2003

3,1

1,1

0,0

4,2

1,9

1,5

0,8

2004

3,7

1,3

0,0

4,9

2,6

1,5

0,9

2005

4,6

1,4

0,0

6,0

3,1

1,7

1,1

Fonte: Receita Federal do Brasil estudos tributrios (diversos). Org. do autor.

3.3.3 Assimetrias na determinao de despesas


Ao mesmo tempo em que diversos dispositivos desobrigavam a Unio da vinculao
de suas receitas a despesas sociais, procedimentos inversos foram adotados para os governos
estaduais e municipais em relao imputao de gastos obrigatrios e realizao de
despesas, especialmente, com sade e educao. Naturalmente essas duas reas demandam
forte incremento de recursos, sendo plenamente adequada ao interesse pblico a vinculao de
recursos para os programas de governo nessas funes. No entanto, o que se observa nesse
perodo a diminuio dos recursos que a Unio alocou nessas funes ao longo do tempo.
ABRO (2005) compara os gastos em educao nos trs nveis de governo, para o
perodo de 1995 a 2002, analisando os gastos com educao bsica, que representam mais de
80% das despesas totais para a educao. Ao longo desse perodo, os gastos totais cresceram
de 3,11% para 3,40% do PIB. No foi um movimento linear, porque eles caram entre 1995 e
1997, perodo em que a economia apresentou resultados bastante favorveis. Aparentemente, o
crescimento se d aps a efetivao do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental,

50

criado pela EC n. 14/1996, regulamentado em 1997. Quando analisados os encargos por


esferas, constata-se que esse aumento de recursos na educao bsica foi totalmente
financiado pelos Municpios; Estados diminuram o comprometimento desses gastos em
relao ao PIB em 17% e a Unio em mais de um tero.
Dois exemplos ilustram essa diminuio dos gastos federais. O primeiro refere-se s
desvinculaes aprovadas desde 1994, com a criao do FSE, sucedido pelo FEF e pela DRU.
Quando em 1995, com a renovao do FSE, a desvinculao deixou de afetar as transferncias
constitucionais, mas a Unio passou a adotar uma metodologia de clculo que desvinculava da
educao no apenas 20% dos recursos, mas efetivamente muito mais. Em 2007, por exemplo,
os recursos vinculados em Manuteno e Desenvolvimento da Educao corresponderam a to
somente 11,88% da receita lquida de impostos, ao invs dos 18% determinados
constitucionalmente32. O segundo exemplo a composio das fontes de financiamento do
Fundeb (EC n. 14/1996). Mensalmente a Secretaria do Tesouro divulga um balano desse
Fundo e ao ltimo ano de sua vigncia foi substitudo pelo Fundo Desenvolvimento da
Educao Bsica, Fundeb, EC n. 53, de 2006 a complementao da Unio estava restrita a
menos de 0,5% do total de recursos envolvidos. No perodo inicial do Fundo essa
complementao da Unio situava-se entre 3% e 4%. Para romper com essa tendncia de
diminuio, o Congresso Nacional, quando da aprovao do Fundeb, em 2006, fixou no texto
constitucional valores mnimos para essa complementao, que dever chegar a 10% do total
do Fundo a partir do quarto ano de sua vigncia.
Na sade, a situao no foi diferente. A aprovao da CPMF no significou um
aumento dos dispndios em sade proporcional ao ingresso de recursos proporcionado pelo
novo tributo. Em resposta, o Congresso aprovou a EC n. 29, de 2000. Por essa Emenda foram
fixados gastos mnimos para a sade pblica para Unio, Estados e Municpios. Desde ento,
o aumento dos recursos pblicos aplicados em sade (em relao ao PIB) esto diretamente
relacionados a um aporte maior efetuado pelas unidades subnacionais.

32

Esses nmeros podem ser vistos no Estudo Tcnico n 07/2007 do Ncleo de educao, cultura, cincia e
tecnologia e desporto, da Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira, da Cmara dos Deputados, em
http://www2.camara.gov.br/orcamentobrasil/orcamentouniao/estudos/2007 (acessado em junho de 2008).

51

Dados do SIOPS, Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade33,


indicam que em 2000, Estados e Municpios foram responsveis por gastos que somaram
1,16% do PIB; em 2006, esse valor representava 1,83%. No mesmo intervalo, as despesas da
Unio diminuram at 2003 (de 1,73% para 1,60%) e se recuperaram, a partir de 2004,
alcanando, em 2006, 1,72%. Durante os debates para a regulamentao da EC n. 29 (votao
do Projeto de Lei Complementar PLP n. 1, de 2003), na Cmara dos Deputados, buscou-se
ampliar as despesas que a Unio despende com a sade, mas esse aumento somente conseguiu
ser aprovado vinculado renovao da CPMF e ainda assim de forma temporria, voltando-se
aos valores historicamente praticados a partir de 2012. O projeto, ao regulamentar o uso desses
recursos para Estados e Municpios ampliou os gastos em aes e servios pblicos de sade
permanentemente, pois muitas alocaes at ento praticadas de recursos no podero ser mais
consideradas para o cumprimento da obrigao constitucional. Mais uma vez a Unio, impor
vinculaes a Estados e Municpios, sem aceitar que lhe sejam igualmente estabelecidas novas
obrigaes34.
Com a no prorrogao da CPMF, ao final de 2007, a Cmara dos Deputados voltou a
discutir a aplicao de recursos mnimos para a sade, durante a apreciao do PLP n. 306, de
2008. O projeto amplia os gastos da Unio com a sade, mas o Parecer da Comisso de
Finanas e Tributao concluiu pela criao da Contribuio Social da Sade para financiar
essa expanso35. Novamente, para a Unio e diferentemente para Estados e Municpios, novos
gastos somente com mais tributos.
Num acompanhamento de todo esse perodo do Plano Real, a diminuio das despesas
da Unio com sade e educao tambm foi identificada pelo IPEA. Em recente estudo, Gasto
social e poltica macroeconmica: trajetrias e tenses no perodo 1995-2005 (Castro et al.,
2008), os autores mostram como em 1995, a Unio gastou 0,95% do PIB com educao e
1,79%, com sade. Dez anos depois, esses valores representavam, respectivamente, 0,77% e
1,59%.

33
34

http://siops.datasus.gov.br/Documentacao/Dados_RIPSA-2008.pdf

O Projeto de Lei Complementar (PLP) n. 1, de 2003, foi aprovado pela Cmara dos Deputados e enviado ao
Senado Federal.

52

A imposio s unidades subnacionais de mais despesas, enquanto a Unio se v


desobrigada delas, tem direo oposta centralizao de recursos tributrios ocorrida nesse
perodo. Sade e educao no devem ser casos isolados. O aprofundar desses estudos deve
elencar outras reas de atuao governamental cujo comportamento tenha sido semelhante.

3.4 A desproporcionalidade na repartio do esforo fiscal


Ao mesmo tempo em que concentrou recursos e descentralizou encargos e
responsabilidades financeiras para a garantia de direitos e obrigaes comuns, a Unio imps
duras regras fiscais a essas unidades36.
Dados do Banco Central relativos s necessidades de financiamento do setor pblico
indicam que ao longo dos anos 90, Estados e Municpios estiveram longe de apresentar um
comportamento fiscalmente irresponsvel.
Previamente implantao do Plano Real, entre 1991 e 1993, essas unidades
subnacionais apresentaram supervit primrio mesmo em 1992, ano de crise econmica,
quando as receitas apresentam comportamento negativo. No entanto, nesse perodo, a dvida
lquida de Estados e Municpios cresceu frente ao PIB. Na verdade, o comportamento da
dvida esteve diretamente vinculado aos encargos financeiros praticados no perodo. Em 1991,
Estados e Municpios pagaram 11,17% do PIB em juros nominais, valores que cresceram para
16,97% e 27,74%, respectivamente para 1992 e 1993.
A partir de 1994, embora os juros nominais tenham diminudo com a queda da
inflao, a dvida de Estados e Municpios elevada pela incorporao de altssimos juros
nominais, era impactada por um aumento substantivo dos juros reais, determinando um novo
crescimento dessas dvidas. Os juros reais que derrubaram a inflao so os mesmos que
criaram nveis insustentveis para o endividamento de Estados e Municpios.

35
36

Ao final de 2008, ainda estava pendente a votao de destaque relativo criao desta nova Contribuio.

Um acompanhamento da evoluo do endividamento de Estados e Municpios, inclusive quanto aos fatores


determinantes ser feito na prxima sesso.

53

Em 1998, o setor pblico como um todo passou a priorizar um forte ajuste fiscal,
promovido com aumento da carga tributria, corte de despesas e metas ousadas de supervit
primrio. Estados e Municpios foram compulsoriamente chamados a esse esforo, tendo
como instrumento de coao o processo de renegociao de suas dvidas. Mesmo assim, o
endividamento pblico dessas unidades tomado frente ao PIB continuou aumentando, pelo
resultado direto de altos juros e baixos ndices de crescimento econmico. Essa situao
perdurou at 2004.
A Tabela 9 apresenta esses dados para o perodo de 1991 a 2007.
Tabela 9: Evoluo do supervit primrio, dvida lquida, juros nominais e reais, relativos a Estados e
Municpios. 1991 a 2006, fluxo acumulado em 12 meses ao final de cada perodo, em percentuais do PIB
% PIB

Supervit
primrio

Dvida lquida

Juros
nominais

Juros reais

1991

-1,40

7,22

11,17

0,72

1992

-0,06

9,21

16,97

0,71

1993

-0,62

9,19

27,74

0,70

1994

-0,77

10,01

12,84

1,57

1995

0,16

9,73

3,11

2,01

1996

0,50

10,65

2,00

1,17

1997

0,69

11,96

2,12

1,41

1998

0,18

13,21

1,70

1,48

1999

-0,20

14,72

3,07

0,65

2000

-0,51

14,99

2,45

1,15

2001

-0,80

16,83

2,67

1,23

2002

-0,72

16,78

4,20

0,48

2003

-0,81

18,16

2,40

1,34

2004

-0,90

17,24

2,65

0,91

2005

-0,99

16,23

1,25

1,03

2006

-0,85

15,25

1,56

1,03

Fonte: BC dados relativos a necessidade de financiamento do setor pblico, sem desvalorizao cambial, fluxo
de 12 meses, sem valorizao. Org. autor.

Para que no parecem insignificantes, preciso comparar os juros reais imputados s


dvidas de Estados e Municpios com os dados da capacidade tributria desses entes

54

federativos (Tabela 7) e, principalmente, com os dados que indicam como se repartiram os


recursos do aumento da carga tributria (Tabela 8). As receitas das unidades subnacionais
cresceram, em relao ao PIB, entre 1,4% e 2,4%. Esses nmeros tm a mesma ordem de
grandeza dos juros reais a que a dvida de Estados e Municpios est submetida pela poltica
monetria restritiva praticada pela Unio.
Isso porque os juros altos imputados ao endividamento de Estados e Municpios, como
de resto toda a dvida pblica, no resulta de necessidades fiscais do Estado brasileiro. No
so ditados, portanto, por regras de mercado. Eles decorrem de polticas pblicas, quer as para
atrao de moedas fortes, por meio de investidores em busca de ganhos reais fcies e
abundantes, quer as que almejam um ambiente monetariamente restritivo (FARHI, 2006;
GENTIL e MARINGONI, 2008).
Isto significa que a poltica monetria determinada pelo Governo Central foi um
importante componente para o aumento da dvida dos Estados e Municpios. Mesmo assim, o
discurso corrente apontava para uma suposta irresponsabilidade dos governos subnacionais
para o caos das finanas pblicas (DIAS, 2004; SAMUELS, 2003).
Nesse ambiente de juros altos, naturalmente o endividamento pblico tende a crescer.
Em resposta, o setor pblico, alm de aumentar a carga tributria, foi levado a polticas fiscais
atreladas a produo de supervits primrios, aps 1998. A Tabela 10 apresenta aos dados
relativos ao comprometimento de receitas lquidas da Unio e de Estados e Municpios com a
produo desses supervits.
Ela compara a receita lquida, que inclui arrecadao prpria e transferncias, com os
supervits produzidos de 1999 a 2005, valendo-se do conceito de comprometimento da receita
lquida com o esforo fiscal desenvolvido por DIAS (2004). Para Estados e Municpios, os
resultados apontam um aumento importante nesse comprometimento; para a Unio, os dados
indicam uma estabilidade.

55
Tabela 10: Evoluo da receita lquida disponvel da Unio e de Estados e Municpios, o supervit primrio
produzido por essas unidades, como proporo do PIB, e o comprometimento dessas receitas com o ajuste fiscal.
1999 a 2005
% do PIB

Unio

Estados e Municpios

Ano

Receita
lquida
disponvel

1999

16,43

2,13

12,97%

11,57

0,20

1,73%

2000

17,43

1,73

9,92%

12,71

0,51

4,01%

2001

17,68

1,69

9,56%

13,67

0,80

5,85%

2002

17,64

2,16

12,24%

13,90

0,72

5,18%

2003

18,54

2,28

12,30%

13,61

0,81

5,95%

2004

18,35

2,70

14,71%

13,65

0,90

6,59%

2005

18,99

2,60

13,69%

14,20

0,99

6,97%

Supervit
primrio

Comprometimento
Receita
das receitas com o
lquida
supervit
disponvel

Supervit
primrio

Comprometimento
das receitas com o
supervit

Fonte: SRF: estudos tributrios e BC dados relativos a necessidade de financiamento do setor pblico. Org. do
autor.

Alm do aumento do comprometimento de suas receitas para com o ajuste,


representativo do sacrifcio a que foram submetidos, preciso ponderar que nesse perodo
essas unidades tiveram majorados os seus encargos federativos, com a determinao de
despesas obrigatrias em aes de competncia comum, como sade e educao, e ainda
grandes presses relativas segurana pblica, por exemplo. Todas essas tarefas demandam
muita mo-de-obra e consomem parcela considervel das receitas de Estados e Municpios.

3.5 As dvidas de Estados e Municpios, evoluo e renegociaes


O endividamento de Estados e Municpios no um problema recente, nem est
resolvido com a renegociao efetuada a partir de 1997.
Em um trabalho publicado no ltimo ano do processo constituinte, REZENDE e
AFONSO (1988) apontam o descontrole desse endividamento, buscando elucidar as suas
razes. Indicam como essa dvida corresponde a dois fatores preponderantes: a diminuio da
capacidade tributria efetivada ao longo dos anos 60, durante o perodo militar, e o descontrole
normativo dos nveis de endividamento.

56

A significativa perda dessa capacidade est traduzida na Tabela 4, mas preciso


agregar outros fatores para dimensionar como o endividamento foi utilizado como instrumento
de financiar despesas pblicas, inclusive de gastos correntes dessas unidades subnacionais.
Como analisado anteriormente, os recursos utilizados pelo Estado brasileiro para o
processo de crescimento econmico que o pas viveu entre as dcadas de 50 e 80, no foi
estritamente financiado com recursos tributrios. No Brasil, como no resto do mundo, foram
utilizados os mais diversificados instrumentos: imposto inflacionrio, emisso de moeda,
recursos de empresas e fundos pblicos, endividamento etc. Como o aumento das tarefas e
funes do Estado no foi acompanhado do devido aumento da carga tributria, parcela
significativa desses dispndios sequer poderia figurava nas leis oramentrias, seno sob a
forma de endividamento.
Esse mesmo modelo de financiamento foi utilizado, tanto pela Unio, quanto por
Estados e Municpios, guardadas as devidas propores. REZENDE (1982) ao discutir a
autonomia poltica e a dependncia financeira, analisando a situao dos Estados, aponta
elementos interessantes que podem ilustrar como essas diferenas tambm interferiram na
gerao do endividamento de Estados e Municpios.
A inflao, por exemplo, tem efeitos diferenciados de acordo com a natureza das
receitas e das despesas, que podem ser mais ou menos sensveis elevao dos preos. O
modelo de crescimento adotado, concentrador de renda e com grandes restries ao mercado
interno, e as prioridades da agenda nacional interferiram negativamente nas receitas do ICM,
que perdeu base de incidncia e teve as alquotas reduzidas (de 1971 a 1976, na Regio
Sudeste, elas caram de 16,5% para 14%).
A capacidade de financiamento, por meio de empresas e fundos pblicos, era tambm
diferenciada. Em setores importantes como energia e infra-estrutura rodoviria, uma parcela
significativa das empresas estaduais funcionava como agncias das federais, delas dependiam
para a execuo dos seus projetos, obrigatoriamente vinculados s decises nacionais de
investimentos. Outras empresas estaduais possuam pequena capacidade de gerao de receita,
pois atendiam segmentos como habitao popular, saneamento, transporte coletivo. Nada se
comparava ao porte das empresas federais das reas de siderurgia, gerao de energia,

57

telecomunicaes, petroqumica etc. Nesses casos at mesmo o crdito de fornecedores era


significativo.
Mesmo diante do aumento das despesas dos Estados naquele perodo, Rezende
contrape-se idia de que as fragilidades fiscais podem ser justificadas pela falta de
competncia dos governantes. Ele identifica com o aumento das presses sociais,
determinadas pelo crescimento econmico e pela urbanizao, criaram novas funes para os
estados - e, j naquela poca, havia imprecisa definio dos encargos pela estrutura federativa,
o que direcionava as presses para as estruturas mais prximas das carncias e das solues.
Identifica como vrios novos encargos decorriam das polticas de desenvolvimento decididas
pela Unio, como as de manuteno da infra-estrutura produtiva.
Outro fato que o autor localiza para o aumento das despesas correntes na dcada de 80
foi o grande arrocho salarial promovido na dcada anterior. As despesas de pessoal dos
Estados caram naquele perodo de 3,5% do PIB para 2,5%. As dificuldades polticas da
ditadura nos anos 80 facilitaram as lutas pela recomposio das remuneraes, s quais se
agregaram as expanses pelas novas demandas de servios pblicos.
Ademais o monoplio da emisso de papel moeda e a apropriao dos enormes fundos
previdencirios fizeram uma grande diferena nesse processo no-ortodoxo de financiamento
das despesas pblicas. Aos Estados, sem recursos tributrios e com um diminuto rol de
possibilidades de financiamento, restava o emprstimo financeiro ou a subordinao completa
Unio.
Como demonstrado nas sesses anteriores, as preocupaes que construram o
rearranjo federativo em 1988 no se efetivaram por tempo suficiente para que a
descentralizao tributria equacionasse as finanas estaduais. E a dvida de Estados e
Municpios continuou a crescer ao longo dos anos 90 em ritmo acelerado, pela ao
combinada de baixo crescimento econmico, fim da inflao e pelo efeito das polticas de
altos juros do perodo. Diante desse colapso iminente, o governo de Fernando Henrique
Cardoso determinou uma nova renegociao dessas dvidas, em seu primeiro mandato.

58

As renegociaes das dvidas estaduais envolvem um variado leque de questes,


motivando igualmente muitos estudos. RIGOLON e GIAMBIAGE (1999) vem a vantagem
da privatizao de bancos e empresas estaduais, e da determinao de limites ao
endividamento pblico, com as suas respectivas futuras melhorias fiscais.

DIAS (2004)

analisa o comprometimento dos Estados com a poltica de ajuste fiscal como conseqncia da
renegociao. SAMUELS (2003) discute a importncia da concentrao no Executivo central
de poderes para determinar polticas econmicas e monetrias. SALVIANO (2004) historia o
processo de privatizaes da rede estadual bancria. GARMAN et al (2001) estudam, a partir
do caso Banespa, como essas negociaes estiveram mais para um conjunto de barganhas
polticas do que para uma imposio unilateral do governo federal sobre os Estados, mas
identifica como a diminuio dos graus de liberdade para financiamento das unidades
subnacionais pode promover um desbalanceamento dos poderes na Federao. ROCHA
(2007) analisa o novo modelo de restries ao endividamento de Estados e Municpios.
SAMUELS (2003) tambm analisa como uma renegociao com tamanho sucesso no
controle do endividamento dos Estados somente poderia ser feita aproveitando do ambiente
poltico-econmico gerado pelo Plano Real. O Plano Real encurralou a inflao e deu ao
governo federal flexibilidade suficiente para gerar supervits primrios; alm disso, as
conseqncias econmicas do Plano puseram os executivos regionais numa posio muito
frgil, o que permitiu ao governo federal negociar controles fiscais mais estritos sobre as
finanas dos Estados e Municpios.
Naturalmente contribuiu para esse processo todo um consenso ideolgico que existia
entre 1995 e 1998, o mesmo que propiciou toda uma agenda de reformas econmicas e
sociais.
A renegociao de 1997, alm de permitir o controle do endividamento das unidades
subnacionais, criou um comprometimento dessas unidades com o ajuste fiscal. Isto porque a
renegociao das dvidas foi condicionada vinculao de uma frao significativa das
receitas estaduais e municipais ao pagamento dos encargos dessa relao contratual que se
estabeleceu com a Unio. A alocao compulsria de um percentual entre 11,5% e 13% das
receitas das entidades subnacionais (foi criada uma referncia chamada Receita Lquida Real

59

qual so aplicados os ndices) permite ao governo federal at mesmo seqestrar receitas de


repartio tributria para quitar essas obrigaes. Esses mecanismos impem um grande
sacrifcio fiscal, por meio da subtrao de receita prpria, que pode chega a alcanar nveis de
15% como o caso de Alagoas (MORA, 2002). Ao determinar o emprego de recursos
tributrios ao pagamento de encargos financeiros e ao limitar drasticamente a capacidade de
novos endividamentos, estabelece-se com alguma preciso um nvel de supervit primrio que
ser alcanado. Assim, construiu-se um instrumento fundamental para a programao dos
resultados fiscais do setor pblico. E, dele, Estados e Municpios tm uma muito pequena
margem de manobra para evaso.

60

Concluso
O federalismo moderno, estabelecido em bases constitucionais, uma construo do
Sculo XX. Demonstra-se, ainda hoje, adequado para responder a necessidades derivadas da
existncia de pluralidade poltica e de diversidades econmicas, espaciais, culturais e sociais;
para acomodar mltiplos interesses e para combater aos desequilbrios existentes. Permite uma
construo coletiva para as definies do interesse pblico (MACHADO, 2005), pela
superposio de ordens jurdicas parciais, dotadas de autonomia, conciliadas a interesses
nacionais (ROCHA, 1996).
O pluralismo que alimenta o iderio federativo permite um melhor controle do poder
poltico. Uma dimenso vertical estabelecida na separao horizontal de poderes criada por
Montesquieu (das cartas de Hamilton, Jay e Madison).
Como no poderia ser diferente, a histria do federalismo no Brasil acompanha as
transformaes polticas, econmicas e sociais que construram o Estado brasileiro. Momentos
de hegemonia liberal ou de maior protagonismo na construo de projetos nacionais e a
sucesso de perodos democrticos e ditatoriais determinaram maior ou menor centralizao
poltica ou tributria. Moldaram tambm, pela maior ou menor capacidade econmica, uma
eficcia de ao poltica (na determinao e na execuo de suas competncias) e,
conseqentemente, a autonomia das unidades federativas. Mudanas na definio das tarefas
do Estado e nas construes polticas que a sustentam ordenaram todo um conjunto de
relaes federativas e dividiram capacidades e responsabilidades de natureza econmica entre
a Unio, Estados e Municpios.
Durante a Repblica Velha, quando prevaleceram idias liberais, a Federao
experimentava baixos nveis de autonomia, era uma fragmentao da pequena capacidade do
Estado de interveno na realidade. Um quadro organizacional que bem convivia com
disparidades econmicas e sociais administrando interesses das elites locais. Uma Federao
fraca, com influentes governadores. (ABRUCIO, 1998). A partir do perodo Vargas, o Estado

61

vai se fortalecendo, mas a centralizao de uma ditadura no o ambiente mais propcio para
o revigorar federativo.
Em 1946, inicia-se um novo ambiente, onde noes de planejamento, doutrinas de
desenvolvimento e polticas pblicas tornam-se instrumentos a transformar a realidade sob
paradigmas de desenvolvimento econmico e social (FRIEDMANN, 1987).
Democratizao, crescimento econmico e reformatao do papel do Estado, com
assuno de novas obrigaes e competncias, foram motores para novas relaes federativas.
Como no resto do mundo, polticas de desenvolvimento econmico mudaram a face do pas. A
idia generalizada era de que o planejamento estratgico, com a racionalizao das escolhas
pblicas, seria fundamental para alterao do desgnio das naes. Entre 1950 e 1975, o PIB
per capita dos pases em desenvolvimentos cresceu a uma considervel taxa mdia anual de
3% (ARRIGHT, 2003:307). No Brasil, o PIB per capita, que at 1920, cresceu anualmente
meros 1,3%, chegou a 4,6% entre 1960 e 198037.
O Estado tornou-se ator importante para a induo do crescimento econmico, mas as
novas funes puderam ser exercidas sem que a carga tributria acompanhasse o novo padro
de Estado. Pelo menos dois pontos contribuem para explicar esse fato: de um lado a pequena
expanso de servios pblicos relacionados ao bem-estar social, que no acompanharam o
crescimento econmico e, de outro, o modelo de financiamento no-tributrio para
investimentos pblicos e polticas indutoras do crescimento, praticamente adotado em todo o
mundo.
Particularmente, esse modelo de financiamento no-tributrio resultou num novo
desbalanceamento federativo fossem recursos de impostos, os modelos de repartio de
recursos poderiam permitir uma manifestao mais plural de interesses. Ao contrrio, as
determinaes polticas acabaram ditadas pela concentrao econmica na Unio, viabilizada
por uma maior capacidade de crdito, empresas pblicas, fundos, monoplio da emisso de
moeda etc. Essa maior possibilidade de gerao de demanda agregada e de suprimento de

37

Dados do IBGE, Estatsticas do Sculo XX (p. 335)

62

bens, servios e infra-estrutura mais do que compensou a ampliao da repartio do pequeno


bolo tributrio dos anos 50 a 60.
No perodo militar a concentrao aumentou, poltica e economicamente, a reforma
tributria de 1969, por exemplo, diminuiu ainda mais a distribuio desses recursos,
determinando um novo ocaso federativo.
Nesse perodo, sem outras alternativas, a necessidade de reafirmao da pluralidade
federativa, a falta de outras condies econmicas para assegurar a autonomia das unidades
subnacionais e as presses por melhoras na prestao de servios pblicos justificam em parte
o aumento do endividamento de Estados e Municpios (REZENDE, 1988).
O momento constituinte encontra um verdadeiro caos federativo, com desequilbrio
estrutural das relaes intergovernamentais nos planos econmico-financeiro, tcnicoadministrativo e poltico-institucional. O fortalecimento do Executivo Federal condenou
submisso Estados e Municpios. A descaracterizao do sistema federal atinge o seu limite
mximo (AFONSO e LOBO, 1987).
Fruto da falncia econmica e poltica do regime militar e com constituintes
identificados com uma segunda gerao de governadores eleitos (FILGUEIRAS, 2000), a
nova Carta adota um modelo de cidadania plural. Foram definidos direitos individuais,
coletivos e sociais; democratizadas as relaes de poder; construdo um padro de organizao
federativa, tido como um dos mais descentralizados entre os pases em desenvolvimento
(KUGELMAS e SOLA, 2002); mas, principalmente, foi designado um papel significativo para
o Estado assegurar o desenvolvimento econmico e social e sujeitar ordem econmica
reduo das desigualdades regionais e ao pleno emprego.
Mudanas nos marcos regulatrios e nos padres de financiamento do setor pblico e a
identificao das classes dominantes a projetos de ajuste fiscal, moldados numa nova
hegemonia liberal, interromperam novamente o processo de implementao e fortalecimento
da Federao. Desde o incio dos anos 90, mas sob o impulso poltico do Plano Real, foi
adotado um conjunto extenso de medidas para ajustar o tamanho do Estado s suas novas

63

funes prioritrias: combater a inflao e estabelecer um compromisso institucionalizado


com a prudncia fiscal, a ponto de irradiar esses efeitos a Estados e Municpios.
A implementao de uma agenda monetria restritiva exigia uma maior centralizao,
alcanando a emisso de moeda propriamente dita e tambm todos os demais instrumentos de
gerao de demanda agregada. Como esses efeitos resultam diretamente da ao econmica do
Estado (e de suas empresas) e da existncia de um grande setor financeiro estatal, foram
impostos privatizaes - no setor financeiro e fora dele -, limitaes ao endividamento pblico
e controle da execuo oramentria, para se obter um efeito fiscal maior sobre os agregados
monetrios. Foi o fim da coexistncia dos Oramentos Fiscal e Monetrio e da multiplicidade
de autoridades monetrias, a determinar a emisso primria de moeda, que deu eficcia s
polticas macroeconmicas de reduo de necessidade de financiamento do setor pblico
(GUARDIA, 1997).
A implantao do Plano Real marca um novo perodo de concentrao de poderes no
governo federal. Estados e Municpios perderam capacidade de interveno no processo
econmico (com a perda de bancos e empresas); viram diminuir fontes para o financiamento
de suas aes (tributrias, pela diminuio da sua participao no bolo, e financeiras, pelas
limitaes no endividamento); e ainda esto prestes a sofrer restries maiores na sua
autonomia de legislar sobre o ICMS, o tributo mais importante entre os de sua competncia38.
Esse desequilbrio federativo concentrou poderes e recursos na Unio, ao mesmo tempo em
que continua impondo a Estados e Municpios uma participao desproporcional no esforo
fiscal em curso.
Dentro do consenso ideolgico que existia ao final do primeiro mandato do governo de
Fernando Henrique Cardoso, o mesmo que permitiu toda uma agenda de reformas econmicas
e sociais, a mais eficaz de todas essas medidas de ajuste estava vinculada ao processo de
renegociao da dvida dos Estados e Municpios. Tamanho sucesso no controle do
endividamento dos Estados somente poderia ser concebido aproveitando-se do ambiente
poltico-econmico gerado pelo Plano Real. Depois de exauridas a capacidade financeira de

38

Se for promulgado o texto aprovado em Comisso Especial da Cmara dos Deputados para a Reforma

64

Estados e Municpios, os executivos regionais figuravam numa posio muito frgil, o que
permitiu ao governo federal negociar controles fiscais mais estritos sobre as finanas dos
Estados e Municpios (SAMUELS, 2003).
Embora fossem os mesmos altos juros a impulsionar a escalada da dvida pblica na
segunda metade da dcada de 90, o discurso oficial tratava diferentemente a dvida da Unio e
a de Estados e Municpios. A primeira crescia pela incorporao de esqueletos e sob a
sombra da legitimidade da poltica monetria; a segunda, pela irresponsabilidade de seus
gestores. Era a senha para imposies de amplas restries autonomia federativa.
Essa diminuio da autonomia federativa est associada ao estgio de financeirizao
da economia e a conseqente proeminncia de perseguir a estabilidade de preos e a solvncia
da dvida pblica (CARNEIRO, 2006), foi um norte fundamental adotado nos mais diversos
pases sob orientao do chamado Consenso de Washington. Como essas tarefas so mais
afeitas ao poder central de cada pas, nada mais natural do que, sob esse desgnio, tambm a
disponibilidade financeira e a capacidade de impor restries fiscais acabassem concentradas
em prejuzo de todas as demais obrigaes estatais e dos princpios federativos. Diante da
necessidade de diminuir as possibilidades de interveno no processo econmico prefervel,
para a nova conformao de Estado, que os governos regionais percam capacidade econmica
e se transformem em menos administradores, despojados de possibilidade de ao poltica.
preciso salientar que apenas aparente a contradio entre o corolrio de Estado
mnimo que emerge das polticas liberais e uma centralizao que o fortalece. Ele deve ser
mnimo para que no substitua o mercado na produo de bens e servios e no suprimento das
demandas da sociedade. Mas, deve ser forte e eficaz para assegurar plenas condies para o
livre desenvolvimento das foras de mercado, especialmente pela conduo de uma poltica
monetria de alto custo econmico e social.
Vale lembrar que o desequilbrio do pacto federativo que pde ser observado em nosso
pas a partir dos anos 90 no um caso isolado. Enric Murgadas, pesquisador espanhol, relata
que essa inflexo centrpeta parece ser uma realidade tambm presente em importantes

Tributria (PEC n. 266/2008), os Estados perdero a capacidade de legislar sobre o ICMS.

65

Estados federativos, como Canad, Austrlia, Mxico, ustria, EUA, Alemanha. Em todos os
casos, o poder central se assenhora de cada vez mais recursos gerando dificuldades nos
governo locais (MURGADAS, 2004). fcil reconhecer nas modificaes operacionalizadas
no modelo federativo brasileiro as orientaes acima descritas.
Apesar da perpetuao pretendida pela Lei de Responsabilidade Fiscal, a presente crise
aponta para a necessidade de mudanas em todo o arranjo institucional e na escala de valores
imposta pelo neoliberalismo. H espao poltico para uma nova agenda de debates sobre o
custo social dessas metas de supervit; sobre a necessidade de democratizar, ou invs de
autarquizar, as definies e a conduo da poltica monetria e, naturalmente, para uma
reafirmao federativa, sem o que no h atendimento para as demandas relativas prestao
dos servios pblicos que definem um estado de bem-estar social e para o equacionamento dos
graves desequilbrios econmicos, regionais e sociais no Brasil.

66

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