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Social protection in Brazil:

what has changed in social assistance after the 1988 Constitution

Jeni Vaitsman 1
Gabriela Rieveres Borges de Andrade 1
Luis Otvio Farias 2

Departamento de Cincias
Sociais, Escola Nacional de
Sade Pblica Srgio
Arouca, Fundao Oswaldo
Cruz. Rua Leopoldo
Bulhes 1480/916,
Manguinhos. 21045-210
Rio de Janeiro RJ.
vaitsman@ensp.fiocruz.br
2
Ministrio do
Desenvolvimento Social e
Combate Fome.

Abstract This paper discusses the changes in the

social assistance component of social protection in
the two decades that followed the 1988 Constitution.
It discusses the transformations of social protection
and social assistance in the past decades and the processes that in the 1990s advanced the reform of social
assistance policies in Brazil without, however, producing great changes in how services were delievered. By 2000 there had been a great expansion of
resources as well as benefits and services coverage in
social assistance. This paper argues that conditional
cash transfer programs, though created and spread in
an international context of restrictive policies, when
integrated into Brazils public and universal system
of social assistance, substantively widened the scope
of social protection. Some effects of the expansion in
the Brazilian social protection system are identified:
less income inequality; creation of an institutional
capacity in the area of social assistance; the social,
political and symbolic meaning of the inclusion of a
large segment of the population in a public system of
social assistance by means of a provision structure
that does not belong to traditional devices of philanthropy and clientelism.
Key words Social protection, Social assistance, Conditional cash transfer programs, Bolsa Famlia Program, Poverty, Social inequalities

Resumo O trabalho discute as mudanas do componente assistencial da proteo social nas duas dcadas que se seguiram Constituio de 1988. Discute as transformaes da proteo e assistncia social nas ltimas dcadas e os processos que, na dcada de 1990, fizeram avanar os processos de reforma
da poltica assistencial social no Brasil, sem no entanto produzir grandes mudanas no modelo de oferta de servios. A partir dos anos 2000, h uma significativa expanso de recursos e de cobertura de benefcios e servios na rea assistencial. Argumenta
que os programas de transferncia de renda, embora
surgidos e difundidos em um contexto internacional de polticas restritivas, no Brasil, ao se integrarem a um sistema pblico e universal de assistncia
social, alargaram substantivamente o escopo da proteo social. Alguns efeitos da expanso do sistema
de proteo social no Brasil so apontados: diminuio da desigualdade de renda; construo da capacidade institucional na rea da assistncia social;
o significado social, poltico e simblico da incluso
de um amplo segmento populacional a um sistema
pblico de assistncia social por meio de uma estrutura de proviso fora dos tradicionais mecanismos
de filantropia e clientelismo.
Palavras-chave Proteo social, Assistncia social,
Programas de transferncia condicionada de renda,
Programa Bolsa Famlia, Pobreza, Desigualdades
sociais

ARTIGO ARTICLE

Proteo social no Brasil:

o que mudou na assistncia social aps a Constituio de 1988

Vaitsman J et al.

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Introduo
Embora grande parte do debate sobre as polticas
assistenciais nos anos 2000 tenha se dado em torno dos programas de transferncia condicionada
de renda para famlias pobres, principalmente aps
a criao do Programa Bolsa Famlia em 2003 e
sua rpida expanso de cobertura, que alcanou
de mais de 11 milhes de famlias em 2006, esse
processo ocorreu junto a mudanas abrangentes
na rea da proteo social nas duas dcadas que se
seguiram promulgao da Constituio de 1988:
no plano da poltica, pelos processos de descentralizao e participao; nas formas de governana
pela flexibilizao organizacional e a formao de
novas arenas e atores na formulao e implementao das polticas e na rea da assistncia social,
pela construo de um sistema de proteo de carter pblico e universal.
A introduo, no pas, dos programas de transferncia de renda ocorreu paralelamente aos processos setoriais de formulao e implementao
da poltica assistencial, que remetem mobilizao de um grande nmero de atores por meio de
conferncias, fruns, conselhos da rea da assistncia no perodo. Somente a partir de 2003, o combate pobreza via programas de transferncia de
renda adotados em meados da dcada de noventa
comear a se integrar ao sistema de assistncia
social. Uma dualidade que expressa as diferentes
trajetrias, coalizes de apoio e conflitos de valores traduzidos na oposio focalizao versus universalismo que define a lgica e os princpios do
Programa Bolsa Famlia e da poltica de assistncia social ps-1988.
Esse trabalho discute a institucionalizao da assistncia social. Aborda as transformaes mais gerais da proteo e assistncia social nas ltimas dcadas; os processos de reforma desse campo no Brasil
nos anos noventa, sua expanso e redirecionamento
nos anos 2000 e alguns efeitos desses processos.

Proteo e assistncia social

Pode-se localizar nos anos oitenta uma mudana
no significado de proteo social quando os pases centrais, diante dos efeitos da crise fiscal, comeam a reformar as polticas clssicas de seguridade social. Como parte da agenda de restrio do
gasto e das polticas universalistas, um conjunto
de aes e programas para enfrentar o aumento
da pobreza e vulnerabilidade comea a ser adotado por vrios pases e difundido pelas organizaes multilaterais.

A concepo de proteo social assume certa

polissemia, passando a ser utilizada tanto para servios e benefcios assegurados como direitos, quanto para uma gama de programas e aes dirigidos
ao enfrentamento de diferentes nveis de privao,
risco e vulnerabilidade, prestados por tipos diversos de instituies, pblicas ou privadas. No incio
da dcada de noventa, quando no plano internacional as consequncias dos ajustes j eram bem evidentes, em um contexto que tambm incluiu o colapso dos regimes socialistas e de seus sistemas de
proteo social, as safety nets passam a designar
todo um conjunto de intervenes e programas
dirigidos aos mais pobres1-5 difundidas massivamente com apoio das organizaes multilaterais,
sobretudo do Banco Mundial. A disseminao dos
programas de transferncia condicionada de renda parte dessas mudanas nos sistemas de proteo social, em que o prprio sentido da assistncia
social tambm muda, adquirindo um espectro
bem mais amplo, envolvendo a formao de capital humano e reduo da pobreza de longo prazo6, uma virada em relao assistncia social
tradicional 2.
Com base no argumento de que em contexto
de restrio fiscal os recursos deveriam ser alocados aos mais necessitados, a combinao entre safety nets, transferncia de renda e focalizao nos
pobres surge como novas estratgias de proteo
social. verdade que essas posies jamais foram
unificadas entre as prprias agncias multilaterais,
uma vez que os organismos das Organizaes das
Naes Unidas (ONU) voltados para questes sociais sempre foram mais crticos em relao s consequncias socialmente adversas das reformas. Alguns marcos internacionais capitaneados pelo sistema ONU, como o World Summit on Social Development em 1995 e Declarao do Milnio7, conseguiram reunir alguma convergncia internacional
em torno de uma viso de desenvolvimento incluindo dimenses sociais e o estabelecimento de metas para a erradicao da pobreza, o aumento da
democracia e da equidade.
Na dcada de 2000, o prprio Banco Mundial
passa a afirmar que o combate pobreza em meio
opulncia constitui um dos principais desafios
mundiais8. Difunde-se, com sua chancela, a idia
de que pobreza abrange no apenas baixa renda e
consumo, mas tambm baixos indicadores de educao, sade, nutrio e outras reas do desenvolvimento humano. Em 2001, lana o primeiro documento setorial sobre proteo social, defendendo programas de proteo social que no apenas
ajudem as pessoas a enfrentar os perodos de crise,
mas sirvam de trampolim para superar a situao

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renda, possuindo tambm a funo de fomentar

processos capazes de garantir direitos universais.
No contexto da sociedade brasileira, esta questo remete s relaes entre desigualdades e excluso. Temas recorrentes na discusso sobre os impasses com os quais se defronta o pas. Souza, por
exemplo, v as fontes da excluso social do pas em
sua prpria forma de construir a modernidade pelo
Estado e o mercado, instituies que jamais foram
capazes de integrar efetivamente os escravos e seus
descendentes e produzir a formao de uma conscincia de interdependncia entre as diversas classes sociais16. Reis, por outro lado, v a formao
de um sentimento de pertencimento como crucial
para a possibilidade de uma ao coletiva que permita ultrapassar as fronteiras do particularismo
em direo ao universalismo17. Para ela, as agudas
disparidades nas condies de vida produzem diferenas to grandes nas orientaes cognitivas que
sentimentos de pertencimento simplesmente no
podem se fixar. Os muito destitudos s querem
proteo e, ao no se sentirem pertencendo sociedade, no podem ver a coisa pblica como sua.
Nesse sentido, sua participao se daria muito mais
para conseguir favores do que direitos.
A institucionalizao do universalismo e seu
duplo, a igualdade como princpio organizador
da esfera pblica constitui um dos pilares das sociedades modernas. Os processos de excluso social
e simblica dificultam a formao de sentimentos
de pertencimento e interdependncia social, necessrios para a institucionalizao do universalismo
na esfera pblica18. Os sistemas de proteo social,
ao promoverem a incluso a um sistema de direitos, tm, dessa forma, um papel crucial para a formao de sentimentos de pertencimento e de interdependncia social e de incluso social, poltica e
simblica necessrios para a efetiva institucionalizao do universalismo na esfera pblica.
nesse sentido que os papis redistributivos,
desenvolvimentistas e de incluso das polticas universalistas, na perspectiva dos direitos, bem mais
abrangentes do que as safety nets, permanecem relevantes para os que sempre apostaram na relao
entre polticas sociais e desenvolvimento5,11,19. Embora a referncia no seja mais as condies da seguridade social do ps-guerra europeu, em que o acesso universal a direitos se combinou com a reconstruo e expanso econmica dentro do regime clssico de bem-estar, ainda assim, crucial, como argumenta Townsend, colocar politicamente a importncia da incluso social e do estabelecimento de
padres de vida mnimos para as pessoas5.
Nas disputas sobre o significado de proteo
social, o papel das organizaes multilaterais na

Cincia & Sade Coletiva, 14(3):731-741, 2009

de pobreza4. Proteo social definida como toda

interveno pblica para ajudar indivduos, domiclios e comunidades a administrar riscos ou
apoiar os cronicamente pobres. Na viso do social
risk management, essas aes deveriam ser parte de
abordagens integradas de reduo da pobreza, para
diminuir a vulnerabilidade das famlias e garantir
suas capacidades futuras2,4.
ampliao do conceito de pobreza corresponde a ampliao do conceito de proteo social3, cujo foco torna-se tanto a proviso de renda,
quanto a de servios de educao e sade para a
formao de capital humano e reduo da pobreza entre as geraes. Se nos anos oitenta a agenda
dos bancos multilaterais girava em torno da reforma do Estado, desregulamentao, privatizao,
abertura comercial e financeira e no nvel poltico,
em temas como transparncia e accountability da
ao pblica, no incio da dcada de 2000, o combate pobreza adquire proeminncia.
Novos argumentos sobre as relaes entre pobreza e desenvolvimento afirmam-se, como a idia
de crescimento pr-pobre9 e a teoria das capacidades de Sen10. A viso de que polticas e instituies voltadas para os grupos mais vulnerveis podem promover tanto eficincia quanto equidade
toma corpo, com base em evidncias de que investimentos em necessidades bsicas humanas melhora
a produtividade e o crescimento econmico. Alm
da renda, outras dimenses da pobreza so enfatizadas, sustentando o discurso sobre a necessidade
de acesso a bens como sade e educao como condies para a superao da pobreza. A associao
entre desenvolvimento econmico, equidade e democracia refora a idia do papel dos sistemas de
proteo social como promotores do desenvolvimento das capacidades individuais e sociais.
Os programas de transferncia com condicionalidades e focalizados nos pobres passam a ser
defendidos por suas funes ao mesmo tempo redistributivas e de alvio da pobreza, o que, por sua
vez, produz novas e variadas crticas. Por problemas de governana e implementao, produziria
erros de incluso e excluso, limitando sua efetividade na reduo da pobreza. A focalizao, nesse
sentido, seria um luxo para pases com aparatos
administrativos mais sofisticados e um Estado que
j dispusesse de um alcance considervel sobre sua
populao11. Na perspectiva dos direitos, as crticas
so mais agudas, pois a idia de uma renda mnima com seleo de beneficirios com base em teste
de meios e condicionalidades se oporia a direitos
melhor expressos na idia de renda bsica incondicional de cidadania12-15. O significado clssico de
proteo social no poderia ser reduzido ao acesso

Vaitsman J et al.

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formao e difuso da agenda da pobreza no pode

ser subestimado. Contudo, como ressalta a literatura sobre difuso, esse papel deve ser visto luz dos
contextos nacionais especficos, nos quais as escolhas dependem de variveis de diferentes naturezas.
o que faz Melo, mostrando, com o exemplo da
reforma previdenciria brasileira, como as respostas nacionais a essas influncias so heterogneas e
modeladas pelas instituies e processos domsticos. As idias e paradigmas de polticas, difundidas
no contexto da globalizao, proporcionam um
conjunto de possibilidades para escolhas sobre
as quais incidem constrangimentos institucionais,
administrativos, polticos e de path dependency, inerentes s vrias reas e polticas setoriais20.
No Brasil, a pobreza enquanto uma questo
assume maior relevncia em meados da dcada de
noventa, quando a descentralizao das polticas
avana junto introduo dos novos programas
focalizados na pobreza. Diante da polissemia da
noo de proteo social, vrias questes ficam em
disputa; entre essas, de que tipo de proteo social
se est falando? Redes de proteo como intervenes especficas, pontuais e de curto prazo, focalizadas nos pobres ou como parte de um sistema de
proteo social garantindo direitos universais?

Reformas na proteo
e assistncia social no Brasil
Draibe identifica dois ciclos de reformas das polticas sociais brasileiras. O primeiro, nos anos de oitenta, no quadro da instabilidade econmica e processo de democratizao; o segundo, a partir da
segunda metade dos anos noventa, em que no contexto da estabilizao econmica e das reformas
institucionais avanam os processos de descentralizao e participao, a organizao dos fundos
para o financiamento das polticas, rgos e conselhos estaduais e municipais21.
Costa observa que, enquanto na dcada de oitenta, os impactos das polticas de ajuste sobre o
sistema de proteo social foram residuais, com
aumento de gasto pblico e incorporao de novas clientelas pela Constituio de 1988, a dcada
de noventa caracterizou-se pela negao da agenda universalista em determinadas reas sociais, a
focalizao de programas e o constrangimento ao
financiamento social22. O pas conquista, portanto, direitos universalistas de seguridade social universalista em um momento que experimenta restrio do financiamento social.
A dcada foi inaugurada pelo primeiro presidente eleito por via direta Fernando Collor de

Mello aps o fim do regime autoritrio. A restrio do gasto social foi um dos pontos da estratgia de ajuste para estabilizar a moeda, o que, no
entanto, falhou. A partir do segundo semestre de
1992, com o impeachment do presidente em meio
a um escndalo de corrupo, uma nova coalizo
poltica na Presidncia da Repblica permite relativa recuperao do financiamento social. A estabilidade monetria aps o Plano Real em 1994 melhoraria as condies para que as polticas de proteo social seguissem, de acordo com as trajetrias setoriais especficas, seus processos de institucionalizao. Mas esse processo se dava paralelamente entrada na agenda social das estratgias
focalizadas nos pobres, pois as restries de financiamento social e as reformas na proteo social
permaneciam em pauta.
A implementao das polticas dentro do desenho de descentralizao fiscal e poltica, com maior autonomia dos municpios para a execuo das
polticas, a emergncia e institucionalizao de novos atores, arenas e parcerias produziriam novas
formas de governana e de relaes entre Estado e
sociedade civil. Contudo, ao longo dos anos noventa, a prestao dos servios assistenciais sofreria poucas mudanas em seu modo de operao.
As entidades privadas sem fins lucrativos, financiadas por transferncias governamentais e isenes
fiscais, permanecem como principais provedoras
dos servios, atuando em um contexto de baixa
regulao e coordenao estatal.
Em 1995, a 1 Conferncia Nacional de Assistncia Social, com a participao de vrios setores e
organizaes da sociedade, amplia a discusso de
uma poltica de assistncia social pautada em direitos. No entanto, o Estado continuava como financiador da filantropia, retardando a assimilao da
assistncia social como poltica pblica inserida no
mbito da seguridade social. Ou seja, a institucionalizao avanava no plano da descentralizao
poltica, mas no na oferta de servios e benefcios
como parte de um sistema, o que s se colocaria na
dcada seguinte. A introduo dos programas de
enfrentamento pobreza tambm caracterizariam
esse perodo; no entanto, no de forma integrada
aos programas tradicionais da assistncia social.
Em um contexto combinando democracia, pobreza e desigualdade, a dcada tambm assiste
mobilizao da sociedade civil por movimentos
como Ao da Cidadania contra a Fome e pela visibilidade poltica das questes da fome e da pobreza. Em 1993, criado o Conselho Nacional de Segurana Alimentar (Consea), rgo de carter consultivo, vinculado Presidncia da Repblica e composto por nove ministrios e 21 representantes da

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constitucionalmente, consiste em um salrio mnimo mensal aos idosos com 65 anos ou mais,
impossibilitados de prover sua manuteno, e aos
portadores de deficincia incapacitados para a vida
independente e o trabalho. Regulamentado pela Lei
Orgnica da Assistncia Social (LOAS) em 1993,
sua implementao foi iniciada em 1996.
No final da dcada de noventa, apesar do volume dos gastos sociais relativamente elevado cerca de 21% do PIB , a intensidade da pobreza mantinha-se relativamente estvel e sua diminuio esteve mais associada aos efeitos da poltica de estabilizao da moeda o Plano Real de 1995 do
que a polticas de reduo de desigualdades ou a
estratgias focalizadas nos pobres. Com o coeficiente de Gini durante as duas dcadas anteriores
em torno de 0,60, o pas entraria no sculo XXI
com a desigualdade de renda em padres inaceitveis se comparado a outros pases26,27.
Nesse cenrio, ganham fora no apenas as
estratgias de focalizao de programas sociais nos
segmentos mais pobres, mas tambm as variadas
crticas, sobretudo esquerda, a essas estratgias.
Os argumentos vo desde sua baixa efetividade em
atingir os mais pobres e em produzir efeitos na
reduo da desigualdade28,29, at seu carter no
universalista, compensatrio, filantrpico e seletivo, desvinculado do sistema de garantia de direitos da seguridade social14,30-32. Para Draibe, essa
era uma falsa dicotomia que polarizava o debate
sobre os programas contra a pobreza, produzindo uma certa paralisia entre os intelectuais e formadores de opinio e atraso um enfrentamento
mais decidido da pobreza33.

Um novo ciclo da assistncia social

Na dcada de 2000, mudanas significativas inauguram um novo ciclo da assistncia social, em um
movimento que inicia timidamente no Governo
Fernando Henrique Cardoso e no Governo Lula
se expande, mas ao mesmo tempo redireciona alguns processos anteriores. A tendncia ampliao da proteo social se manifesta nas diretrizes
do Plano Plurianual (PPA) de 2000- 2003; na introduo dos programas de transferncia de renda federais que logo depois seriam unificados no
Programa Bolsa Famlia34; na definio de dois tipos de proteo para o sistema assistencial, a bsica e a especial; e no aumento dos recursos investidos nos programas assistenciais, a includos os de
transferncia de renda com condicionalidades.
Ainda no Governo Fernando Henrique Cardoso, aps a aprovao pelo Congresso Nacional, do

Cincia & Sade Coletiva, 14(3):731-741, 2009

sociedade civil. A partir de 1995, j no Governo Fernando Henrique Cardoso, e como parte de novas
estratgias de enfrentamento pobreza, o Consea
dissolvido, sendo criado o Comunidade Solidria,
que procurava articular de forma descentralizada e
atravs de parcerias com a sociedade civil, programas j existentes em diferentes ministrios para
enfrentar a fome e a misria. Os 1.072 municpios
mais pobres selecionados (excluindo capitais) reuniam em torno de 700 mil famlias em extrema pobreza, o que representava 7% do total de famlias
extremamente pobres no pas, ou ainda, 53% das
famlias extremamente pobres dos municpios selecionados23. Deficincias na articulao intersetorial, no monitoramento da implementao dos programas e na seleo de beneficirios limitaram o
alcance dessa tentativa de inovao para mudar a
situao da pobreza e desigualdade no pas24.
Quando a crise financeira global de 1997 atinge
o Brasil, a pobreza e a desigualdade persistiam junto ao avano da legislao dos direitos scio-assistenciais. Os novos programas de combate pobreza encontrariam uma ampla clientela, ou desprotegida ou distribuda entre os tradicionais programas assistenciais e os benefcios assistenciais
conquistados aps a Constituio de 1988. No
entanto, at a dcada seguinte, diferentes programas e benefcios permaneceriam fragmentados e
pulverizados em diferentes rgos e nveis de governo, sem uma lgica nacional e sistmica.
Os primeiros programas de transferncia condicionada de renda foram implementados no municpio de Campinas, no Estado de So Paulo, e no
Distrito Federal, ambos em 1995. Em 1996, o Governo Federal lana o Programa de Erradicao ao
Trabalho Infantil, com o objetivo de retirar crianas e adolescentes do trabalho precoce e combinando transferncia de renda com a participao
em uma jornada ampliada de estudos e atividades
correlatas. Todos esses programas eram dirigidos
a famlias pobres com crianas ou adolescentes.
No Brasil, segundo Britto, a presso internacional na criao dos programas de transferncia
condicionada de renda focalizados nos pobres foi
menor do que no caso de outras safety nets na
Amrica Latina, como os fundos de investimento
social. O Programa Bolsa-Escola federal, que antecedeu o Bolsa Famlia, se inspirou mais nas iniciativas locais j existentes do que no aconselhamento
internacional e se baseou inicialmente em financiamento governamental, sendo os recursos internacionais aportados somente mais tarde25.
Na esfera dos direitos assistenciais, o Benefcio
de Prestao Continuada (BPC) foi o principal
benefcio implementado neste perodo. Garantido

Vaitsman J et al.

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Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, seriam lanados, em 2001, os primeiros programas federais de transferncia de renda, por trs diferentes
ministrios: Bolsa-Escola, do Ministrio da Educao; Bolsa-Alimentao, do Ministrio da Sade,
Auxlio-Gs, do Ministrio de Minas e Energia. Em
2002, o Bolsa-Escola, com a maior cobertura, j
alcanava cerca de 5 milhes de famlias25.
A eleio de Lula, apoiada por uma coalizo de
partidos de esquerda e movimentos populares e
inicialmente sob desconfiana internacional, produz um conjunto de condies favorveis para o
impulso e a direo que ento tomou a assistncia
social. Merecem destaque, j a partir de 2003, primeiro ano do governo: a unificao dos programas de transferncia de renda federais no Programa Bolsa Famlia, o que viabilizou sua expanso
nacional para alcanar todas as famlias abaixo da
linha de pobreza estabelecida; a deliberao de construo do Sistema nico de Assistncia Social, pela
IV Conferncia Nacional de Assistncia Social.
O primeiro ano do governo Lula seria marcado por dificuldades, desgastes e equvocos nas tentativas de implementao de uma poltica de combate fome e pobreza, ento concentrada no
Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar responsvel pela gesto do eixo dessa poltica,
o Fome Zero. Alm de um novo benefcio de transferncia de renda Carto Alimentao que deveria ser usado exclusivamente para a compra de
alimentos, previa-se a articulao de um grande
nmero de programas e aes intersetoriais, como
educao alimentar, agricultura familiar, distribuio de alimentos, banco de alimentos, hortas e
cozinhas comunitrias, alimentao escolar. A dificuldade de articular um nmero significativo de
instituies e estabelecer parcerias entre nveis de
governo e organizaes da sociedade civil logo
mostraria os limites dessa estratgia para alcanar
os objetivos propostos.
A unificao dos programas federais de transferncia de renda no Bolsa Famlia (exceto o PETI
neste momento) foi um dos primeiros passos para
a racionalizao da gesto dos programas contra
a fome e a pobreza, o que viabilizaria sua expanso
nacional. Por sua vez, a formao do Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS), em janeiro de 2004, criou as condies organizacionais para a integrao ou articulao entre os diferentes programas assistenciais. Com isso,
passaram a uma gesto federal unificada as tradicionais aes da assistncia social, os programas
de transferncia de renda com condicionalidades e
uma parte de aes de segurana alimentar que se
encontravam dispersas e fragmentadas em dife-

rentes rgos. A integrao institucional induziu a

articulao entre estas trs reas, tanto do ponto
de vista discursivo quanto nas propostas de aes
de gesto e implementao, ainda que cada rea
tenha se mantido como uma Secretaria especfica
no interior do MDS, conformando segmentos tcnicos e polticos com culturas, projetos e trajetrias diferenciadas.
Entre 2000 e 2007, h um crescimento contnuo
dos recursos executados nos programas de transferncia de renda que, a partir de 2004, ficaram sob
responsabilidade do MDS Programa Bolsa Famlia, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, Benefcio de Prestao Continuada e Agente
Jovem. A execuo oramentria de 2007 em relao ao incio do perodo, quase quadruplica, como
se v na Figura 1.
A rpida expanso do Programa Bolsa Famlia
a partir de sua unificao em 2003 e os altos ndices
de aprovao conseguidos pelo Presidente Lula,
sobretudo nas regies mais pobres e com maior
cobertura, acirrou o debate pblico e as acusaes,
sobretudo pela imprensa conservadora e partidos
de oposio, acerca do carter assistencialista e eleitoreiro do programa, do no cumprimento das
condicionalidades, dos erros de focalizao. Ataques que, ao trazerem implcita a negao da assistncia social como direito, de certa forma conseguiam neutralizar ou mesmo tornar obsoletas as
crticas esquerda, que haviam centrado suas baterias contra as polticas focalizadas na pobreza,
ou contra a exigncia do cumprimento das condicionalidades em sade e educao. Alm disso, os
evidentes efeitos de incluso dos mais pobres a um
sistema de proteo social conseguiam, de certa
forma, deixar em segundo plano a disputa ideol-

25

20,82

20
15
10
5
0

6,14

7,98

10,64

12,96

16,22

23,37

18,32

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Valor (bilhes R$)
Figura 1. Execuo oramentria dos programas de
transferncia de renda, 2000- 2007. Valores
corrigidos pela inflao.
Fonte: Cmara dos Deputados/SIAFI/Cadernos dos Suas III

737

neficirias do Programa Bolsa Famlia e a populao em geral.

Em julho de 2006, o Programa Bolsa Famlia
alcanou a meta de 100% das famlias abaixo da
linha de pobreza estabelecida para elegibilidade ao
programa, chegando a uma cobertura de 11, 1
milhes de famlias. Vrias condies contriburam para a viabilidade poltica dos programas de
transferncia condicionada de renda, introduzidos
incrementalmente a partir de diferentes setores
sociais, e alcanando todos os 5.564 municpios
aps sua unificao. A oposio entre focalizao e
universalismo tendo sido superada pelas evidncias da incluso dos mais pobres em um sistema de
proteo, as idias de alvio imediato da pobreza
por meio de transferncia direta de renda e ruptura da pobreza entre geraes por meio das condicionalidades em sade e educao mostraram-se
atraentes para um largo espectro ideolgico e profissional, de economistas a assistentes sociais, passando por profissionais de sade e educao. Nesse sentido, o pragmatismo venceu as resistncias
ideolgicas. A cobertura nacional do Programa
Bolsa Famlia, junto com a construo do Sistema
nico de Assistncia Social (SUAS) so os elementos que definiro as feies da assistncia social no
pas no final dos anos 2000.

O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS)

Uma nova etapa da assistncia social inaugurada
com a deliberao de construo do Sistema nico
de Assistncia Social (SUAS) pela IV Conferncia
Nacional de Assistncia Social em 2003 e a aprova-

Tabela 1. Condies de moradia: famlias

beneficirias do PBF e populao, 2006.

Escoamento sanitrio
Rede coletora/Fosse sptica
Outros (inadequados)
Destino do lixo
Coletado
No coletado
Abastecimento de gua
Rede geral
Outros

PBF*

PNAD*

52,7 %
47,3 %

70,7 %
29,4 %

66,4 %
33,6

86,6 %
13,4 %

65 %
35 %

83,2 %
16,8 %

*Total em milhes de famlias: PBF - 10.801; PNAD - 53.114.

Fontes: SENARC/MDS e PNAD Sntese de Indicadores 2006.

Cincia & Sade Coletiva, 14(3):731-741, 2009

gica entre focalizao versus universalismo, carreando para o governo o apoio necessrio para a
acelerada expanso de cobertura de um programa
de ntido sucesso junto s camadas populares. Uma
significativa parcela da populao mais pobre e
vulnervel seria incorporada ao sistema de proteo e ao mercado de consumo popular.
Ainda que as condies e decises polticas internas tenham sido decisivas para a rpida expanso do programa, o papel das organizaes multilaterais, sobretudo o do Banco Mundial, no pode
ser negligenciado. A incluem-se diferentes atividades de construo e difuso de agenda, como recursos financeiros, apoio tcnico e a promoo de
eventos internacionais para discusso de experincias com a presena de tcnicos governamentais,
acadmicos, especialistas e outros da policy community. Entre 2002 e 2006, o Banco Mundial organizou trs conferncias internacionais sobre programas de transferncia condicionada de renda
no Mxico, Brasil e Turquia.
Esse processo de difuso de agenda ajustavase a um cenrio combinando, no plano global, a
reformulao dos paradigmas de proteo social,
e no plano domstico, o no cumprimento da promessa de um sistema integrado de seguridade social35,36. Contudo, preciso ver o significado da
adoo dos programas de transferncia de renda
nas condies do pas. A assistncia social nos anos
2000 muda seu patamar pela expanso nacional
do Programa Bolsa Famlia e sua convergncia com
o sistema de direitos scio-assistenciais. Jaccoud,
ao ressaltar sua cobertura universal no grupo beneficirio, conclui: se de fato o PBF no pode ser
identificado a um direito social, sua criao, entretanto, significou um alargamento expressivo na
seguridade social brasileira no campo da segurana de renda37.
No Brasil, ao contrrio da situao de retrao
ou desmantelamento dos sistemas de proteo social que ocorrera em vrios pases, a maior parte do
pblico-alvo j vivia na penria e informalidade e
jamais tivera acesso a algum tipo de transferncia
direta de renda via sistema bancrio, cuja contrapartida no fosse o voto barganhado ou outro tipo
de submisso clientelista, mas a condio de mandar suas crianas escola e ao posto de sade.
Mesmo que os erros de focalizao consistam
em um dos pontos frgeis dos programas com
seleo de beneficirios segundo teste de meios, as
famlias beneficiadas pelo Programa Bolsa Famlia
esto entre as que apresentam os piores indicadores sociais na populao brasileira. A Tabela 1 compara indicadores de escoamento sanitrio, destino
do lixo e abastecimento de gua, entre famlias be-

Vaitsman J et al.

738

o da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS)

em 2004, com a definio de dois nveis de proteo, a bsica e a especial. Embora o SUAS tenha
sido gestado na dcada de noventa preservando em
sua arquitetura institucional o lugar j consolidado
das organizaes filantrpicas, a PNAS estabelece a
primazia da responsabilidade em cada esfera de
governo na conduo da poltica, sendo o papel do
setor privado definido como complementar e submetido regulao e coordenao estatais. Pretende-se, desta forma, romper com o vis filantrpico
na oferta dos servios, caracterizando-os como direitos scio- assistenciais38.
A partir de 2005, os recursos federais destinados ao financiamento das aes de assistncia social refletem essa perspectiva. Em 2007, os recursos
transferidos aos municpios para cofinanciamento da oferta de servios j haviam aumentado 36%
em relao a 200439. Este incremento dirigiu-se sobretudo implantao e custeio continuado das
novas unidades pblicas municipais de servios
institudas pelo SUAS, especialmente os Centros de
Referncia da Assistncia Social (CRAS), unidades
de atendimento scio-assistencial que constituem
a porta de entrada do sistema.
No perodo 2003 e 2008, foram implantados
3.910 CRAS com financiamento continuado do
governo federal. A expanso destas unidades ganhou impulso a partir de 2005, como mostra a
Figura 2. Esses CRAS esto distribudos em 3.187
municpios, o que correspondia a 57% dos municpios brasileiros. Alm deste nmero de unidades
cofinanciadas pelo MDS, h ainda, aproximadamente, outros 1.200 CRAS financiados exclusivamente com recursos municipais e estaduais, totalizando 5.110 CRAS40.

4500
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0

3910
3248
3248
1980

451

2003

900

2004

2005

2006

2007

2008

Na proteo bsica, a implementao do BPC,

que iniciara em 1996 com cerca de 346.000 beneficirios, expandiu sua cobertura para um total de
2,68 milhes de beneficirios em 2007, como mostra a Figura 3. Em termos oramentrios, chegou
a R$11,55 bilhes executados em 2007, sendo R$5,99
bilhes em pagamentos para deficientes fsicos e
R$5,56 bilhes para idosos.

Efeitos da expanso da assistncia social

Os efeitos redistributivos mais evidentes associamse aos programas de transferncia de renda. Embora seja difcil determinar com segurana os impactos desses programas sobre a pobreza e as vrias formas de desigualdades, vrios estudos tm
apontado correlaes positivas em relao s desigualdades de renda. O fato que, nos anos 2000, o
cenrio da desigualdade de renda comea a mudar. O grau de desigualdade de renda declinou de
forma contnua, uma queda atribuda em 50%
evoluo da renda no derivada do trabalho, entre
as quais os programas de transferncia de renda28.
Entre 2001 e 2006, houve uma queda de 3,45 pontos no coeficiente de Gini brasileiro, terminando o
perodo em 0,56, reduo bastante expressiva caso
se mantenha ao longo dos prximos anos27. Soares et al. estimam, para o ano de 2004, que o BPC e
o Bolsa-Famlia foram responsveis por 28% da
reduo da queda do Coeficiente de Gini em relao a 1995, sendo o BPC responsvel por 7% e o
Bolsa-Famlia, responsvel por 21% dessa queda41.
O aumento da renda dos mais pobres, possibilitado pelos programas de transferncia de renda, tem
sido capaz de retirar um nmero significativo de

3.000,000
2.500,000
2.000,000
1.500,000
1.000,000
500,000
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Deficientes

Idosos

Total

Figura 2. Evoluo da implementao dos CRAS.

Figura 3. Evoluo da cobertura do BPC.
Fonte: Secretaria Nacional de Assistncia Social/ Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome.

Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.

739

criados por meio do ndice de Gesto Descentralizada (IGD). Em dezembro de 2006, 5.346 municpios haviam recebido mais de R$ 160 milhes em
recursos federais de incentivo gesto com base
no IGD, utilizados para a aquisio de equipamentos, contratao de recursos humanos, etc.43. Frente
ao sucesso poltico do Programa Bolsa Famlia,
muitos municpios criaram programas prprios
de transferncia de renda, ou por meio de complementao dos valores do benefcio de transferncia de renda ou com atividades voltadas para os
beneficirios dos programas federais44,45.
O terceiro efeito o significado social, poltico e
simblico de incluso de um amplo segmento populacional a um sistema pblico de assistncia social por meio da criao de mecanismos de proviso de benefcios e de servios fora dos padres
tradicionais do assistencialismo/clientelismo. No
se trata apenas de acesso ao consumo via transferncia de renda, mas da criao de bases institucionais e organizacionais para a incorporao dos
segmentos sociais mais pobres e vulnerveis a um
sistema de proteo, em que benefcio assistencial
no significa assistencialismo, mas direito. Ainda
que as relaes particularistas permaneam um
fenmeno longe de ter desaparecido da esfera pblica, sobretudo na rea da assistncia social, a
construo do SUAS e a institucionalizao do Programa Bolsa Famlia como meio de segurana de
renda criaram um campo de ao universalista para
a rea da proteo social.

Consideraes finais
As configuraes especficas do sistema assistencial brasileiro resultam de uma trajetria combinando os processos e conquistas constitucionais,
a emergncia de novos atores, arenas de participao social, portanto, de novos projetos e disputas mas tambm de condies produzidas por
outras polticas, como a estabilidade monetria e a
introduo da agenda da pobreza na dcada de
noventa. Os avanos na rea da assistncia social
foram mais lentos e intermitentes se comparados, por exemplo, aos do setor sade at mesmo
pelo pouco poder de vocalizao de sua clientela.
Passaram-se cerca de dez anos entre a publicao
da Lei Orgnica da Assistncia Social e a aprovao do SUAS e a Poltica Nacional de Assistncia
Social. Nesse perodo, foram adotados e expandidos os programas de transferncia de renda voltados para os pobres, que acabaram convergindo
para um mesmo sistema de proteo social.
Embora a concepo de proteo social como

Cincia & Sade Coletiva, 14(3):731-741, 2009

pessoas das situaes de indigncia e de pobreza.

Jaccoud, com base na PNAD/ 2004, estima que,
sem o PBF, o BPC e a Previdncia Social, o nmero
de indigentes passaria de 11% para 23% e de pobres aumentaria de 30% para 42%38.
O segundo efeito foi o aumento da capacidade
institucional do estado no campo da assistncia
social. A unificao dos programas de transferncia de renda sob gesto de um nico ministrio,
tambm responsvel pela rea de assistncia social, induziu a uma reestruturao administrativa
similar principalmente nos municpios. Como a
forma de operacionalizao da descentralizao das
polticas sociais no Brasil tende a reproduzir nos
nveis locais os formatos organizacionais da administrao federal, a necessidade de gesto do
Programa Bolsa Famlia promoveu a melhoria das
estruturas e recursos administrativos municipais
na rea assistencial. O fato da gesto de um programa social de cobertura nacional e grande legitimidade poltica e social como o Bolsa Famlia passar a integrar as aes desenvolvidas pelos rgos
municipais de assistncia social, favoreceu o status
dessa rea nos municpios.
Com a diversidade oramentria, fiscal e gerencial dos municpios brasileiros, so enormes os
problemas de governana e implementao descentralizada das polticas sociais. Contudo, a implementao do SUAS e do Programa Bolsa Famlia vem reforando o aparato institucional e organizacional dos municpios. A induo capacidade institucional e profissionalizao da assistncia social fez com que as secretarias municipais de
assistncia social fossem assumindo a responsabilidade pela implementao e gesto do Bolsa Famlia no mbito dos governos municipais. Em
2005, 80% dos municpios brasileiros possuam
Secretaria Municipal Assistncia Social, sendo que
21% aglutinavam mais de uma poltica setorial, e
59% consistiam em Secretaria exclusiva desta rea42.
Nos demais municpios, a gesto da poltica de
assistncia social era realizada por algum departamento ou setor subordinado a outra Secretaria ou
chefia do Executivo, e apenas dezesseis municpios no possuam estrutura administrativa especfica para a gesto desta rea. No mesmo ano, em
91% dos municpios, o rgo gestor da assistncia
social do municpio era responsvel pelo Cadastro
nico para Programas Sociais do Governo Federal, instrumento que cadastra as famlias beneficiadas pelo Bolsa Famlia42.
Incentivos financeiros aos municpios para a
melhoria da gesto (atualizao do cadastramento e das informaes cadastrais; informao das
condicionalidades em sade e educao) foram

Vaitsman J et al.

740

parte de um sistema de seguridade social seja mais

ampla do que a proviso de servios e benefcios
assistenciais, os processos de institucionalizao e
universalizao da assistncia social vm, no obstante, incorporando um segmento populacional
at ento com limitado acesso a um sistema de
direitos nesse campo. O sistema de assistncia social alargou substantivamente o escopo da incluso social. Este um dos principais ganhos do perodo no que se refere proteo social.
A dimenso poltica, econmica e simblica que
assumiu o Programa Bolsa Famlia conseguiu
mobilizar contra e a favor um amplo crculo de
atores e formadores de opinio. Um efeito positivo, no intencional e no antecipado dessa exposio poltica foi o debate pblico sobre pobreza,
desigualdade e as outras polticas sociais. Ao dar
visibilidade existncia de um contingente de mais
de 11 milhes de famlias pobres, o programa re-

velou ao mesmo tempo a insuficincia das demais

polticas no Brasil em atingir as populaes mais
pobres, pelos mais diferentes motivos, desde os
problemas de financiamento e implementao at
a m qualidade dos servios oferecidos.
Certamente, os efeitos redistributivos, institucionais, polticos e simblicos das polticas assistenciais tm limites para a reduo das diferentes
formas de pobreza, desigualdade e excluso da
sociedade brasileira. Mas o enfrentamento da fome
e da pobreza como objeto de polticas pblicas, a
introduo de um programa nacional de garantia
de renda e a implementao dos benefcios e servios enquanto direitos scio-assistenciais colocaram na agenda pblica uma questo que os pases
de sistemas de bem-estar maduros j haviam colocado h dcadas: a importncia de incluso social e do estabelecimento de padres de vida mnimos para o conjunto da populao.

Colaboradores

Referncias

J Vaitsman, GRB de Andrade e LO Farias participaram igualmente de todas as etapas da elaborao do artigo.

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Artigo apresentado em 06/11/2008

Aprovado em 09/01/2009
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