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DILEMAS DO PLANO DIRETOR

Verso de 23/04/98

Flvio Villaa

Introduo
Este texto procura caracterizar o que seja um plano diretor e expor alguns dilemas que ele
vem enfrentando atualmente, numa tentativa de salva-lo da crise de descrdito em que se
encontra. Uma abordagem mais profunda dessa crise e das suas causas histricas, bem
como daquela tentativa, poder ser encontrada nas seguintes obras do autor:
Uma contribuio para a histria do planejamento urbano no Brasil ( no prelo) e Crise
do planejamento urbano, na revista Perspectiva, vol. 9, no. 2, abr./junho 1995.

Plano diretor e zoneamento

O planejamento urbano desenvolvido nas ltimas dcadas no Brasil, vem se manifestando
atravs de vrias modalidades. as quais apresentam caractersticas diferentes. Uma dessas
modalidades a que tem se manifestado atravs dos planos diretores, ou das idias sobre
planos diretores. Uma outra, que com esta tem grande afinidade, o chamado
"planejamento fsico territorial". Outras modalidades importantes so o planejamento de
cidades novas, o controle do uso e ocupao do solo ( atravs dos cdigos de zoneamento e
de loteamentos) e o planejamento setorial ( de transportes, saneamento etc).
Neste texto, vamos chamar de "planejamento urbano stricto sensu" ou simplesmente
"planejamento urbano", aquela modalidade que se manifesta nos planos diretores e/ou nos
planos fsico-territoriais. O planejamento urbano lato sensu ser aqui considerado como
aquele que engloba todas as modalidades acima mencionadas.
Uma das notveis caratersticas desse planejamento urbano stricto sensu que ele, ao
contrrio do zoneamento e do controle dos loteamentos, tem existido quase que somente na
teoria, no discurso. No tem emprico. As leis de zoneamento e loteamentos tem tido uma
existncia real, tem sido objeto do teste da prtica, e tem havido, ao longo das dcadas e
em vrias cidades, um certo empenho em aplica-las - dentro dos bvios limites daquilo que,
no Brasil, pode ser chamado de empenho em aplicar a lei. Com o plano diretor isso no
vem ocorrendo.

Tentando definir plano diretor

A inexistncia do plano diretor na prtica, tem facilitado muito a enorme confuso que hoje
reina em torno de seu conceito. o que pretendemos mostrar a seguir. Consideremos
inicialmente uma definio tentativa de plano diretor, procurando reunir suas caractersticas
mais tradicionais, e que talvez predominem em seu conceito. Seria um plano que, a partir
de um diagnstico cientfico da realidade
fsica, social, econmica, poltica e
administrativa, da cidade, do municpio e de sua regio, apresentaria um conjunto de
propostas para o futuro desenvolvimento socioeconmico e futura organizao espacial
dos usos do solo urbano, das redes de infra-estrutura e de elementos fundamentais da
estrutura urbana, para a cidade e para o municpio, propostas estas definidas para curto,
mdio e longo prazos, e aprovadas por lei municipal. Esta seria uma definio a que
acreditamos ser mais consensual. Uma outra verso, reduziria o plano diretor aos aspectos
fsico territoriais , do municpio. Nesse conceito, o diagnstico abarcaria todos os aspectos
da realidade urbana, municipal e mesmo regional, mas as propostas referir-se-iam apenas
aos aspectos fsico-territoriais, j que estes caracterizam-se pelo fato de serem
predominantemente da competncia do governo municipal..
Vamos agora procurar abordar posies diferentes dessa. Nos ltimos anos desenvolveu-se
no Brasil uma corrente de pensamento - ligada especialmente aos meios imobilirios - que
defende a tese de que as propostas de um plano diretor devem se limitar a polticas,
objetivos e diretrizes gerais, ou seja, o plano diretor no deve ter - enquanto lei dispositivos auto-aplicveis.
Note-se que pela prtica brasileira mais ortodoxa e de vrias dcadas, o zoneamento no
considerado plano diretor, embora muitos pensem em zoneamento quando falam em plano
diretor. Na administrao municipal brasileira zoneamento e plano diretor desenvolveramse de forma paralela e independente ( para o caso de So Paulo, ver Feldman, 1996).
Grande parte dos principais municpios brasileiros - Rio, So Paulo, Porto Alegre, Recife
etc. - tm zoneamento, total ou parcial, h vrias dcadas, mas no tiveram, (nelas no
vigorou por um perodo razovel de suas vidas), um plano diretor na definio acima
enunciada, nem em qualquer conceituao parecida. O conceito terico de plano diretor
inclui o zoneamento como um instrumento indispensvel sua execuo, mas rarssimos
so os planos diretores que incluiram um zoneamento minimamente desenvolvido a ponto
de ser auto-aplicvel, aprovvel e aprovado por lei.
O conceito de plano diretor ( fsico territorial ou no ) desenvolveu-se no Brasil mais ou
menos a partir dos anos 50, embora a expresso "plano diretor" j aparecesse no Plano
Agache, para o Rio de Janeiro que de 1930. No entanto, o zoneamento ( embora sob
formas rudimentares) j existiam em So Paulo e Rio desde o final do sculo passado.
Do que foi dito acima j podem ser tiradas algumas concluses importantes.
1 - No h no Brasil, entre os grupos sociais envolvidos em planos diretores - engenheiros,
arquitetos, urbanistas, ONGs ligadas ao espao urbano e habitao, gegrafos, juristas,
empresrios imobilirios, proprietrios fundirios etc.- o menor consenso quanto ao que
seja um plano diretor.

2 - Se considerarmos como vlida a definio acima, pode-se afirmar que nunca houve
plano diretor no Brasil fora do discurso.
Apesar dessas deficincias, tem havido algum planejamento fsico-territorial. Com efeito
o zoneamento a modalidade de planejamento urbano mais antiga e mais difundida no
Brasil, e sem dvida o zoneamento um instrumento de atuao sobre a organizao
territorial urbana. No se entra no seu mrito, pois sabido que ele no tem atuado sobre a
organizao territorial de nossas cidades como um todo, mas apenas em pequenas parcelas
delas, ou seja aquelas constitudas pelos bairros das classes mdias para cima. Para a
maioria de nossas populaes urbanas, os benefcios trazidos pelo zoneamento tem sido se algum - desprezveis.

Os dilemas
Plano diretor algo discutido no pas, h vrias dcadas, em cmaras municipais, em salas
de aula de universidades, em congressos e conferncias, em inmeros rgos municipais,
estaduais e federais . Por qu tanto empenho da sociedade em debater algo que no existe?
Por qu tanta importncia - afinal o plano diretor foi parar at na Constituio da
Repblica - atribuda a algo que no se sabe direito o que e cujos efeitos supostamente
benficos ningum jamais experimentou?
Um mnimo de reflexo sobre essa questo traz tona uma enorme capacidade de nossas
elites intelectuais e polticas de criar e nutrir, por dcadas e dcadas, sonhos, irrealidades e
quimeras. A servio da criao e sustentao de tais sonhos, so colocados polticos,
intelectuais, imprensa, professores, rgos pblicos e de classe etc. em debates to
infindveis quanto incuos. rgos municipais, estaduais , regionais e federais ligados ao
desenvolvimento urbano, redigem pilhas de relatrios e realizam custosas pesquisas
visando nutrir essa quimera. Nas universidades, aulas so dadas, teses defendidas,
seminrios organizados e conferncias pronunciadas louvando as virtudes de um plano
diretor que nunca existiu. Uma criao da razo pura, uma construo mental baseada na
idia pura descolada da realidade social.
No so poucos nem simples os dileemas que o plano diretor vem enfrentado no Brasil.
Desde o Plano de 1971, para So Paulo, conhecido por PDDI, muitos Planos Diretores
tem se limitado ( sempre exceo feita ao zoneamento que, em geral, tem sido objeto de
leis especficas e padecido das limitaes acima indicadas) a princpios, objetivos e
diretrizes gerais.
Por mais paradoxal que parea, nenhum grupo social importante no Brasil tem realmente
se interessado por planos diretores ( embora se envolvam com ele) nos termos do conceito
acima apresentado, nem de qualquer conceito parecido.
Os polticos - prefeitos
particularmente - no se interessam. A Folha de So Paulo de 13/02/1989 noticiava pg.
C5: PLANO DIRETOR NO PRIORIDADE PARA AS PREFEITURAS PAULISTAS.
Com efeito, Plano Diretor, com a abrangncia que vem sendo apregoada por muitos

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acadmicos, assusta a maioria de nossos prefeitos, que nele v um indesejvel
constrangimento sua atuao. Por outro lado, tem sido irrisrio ( se que tenha havido
algum) o nmero de prefeitos que democraticamente tenham pautado suas campanhas
eleitorais por um plataforma de governo que atenda os interesses populares , que tenha
sido democraticamente debatida com a populao e que tenham desejado e conseguido
incorpora-las num plano diretor.
A elite econmica brasileira - no caso representada pelos interesses imobilirios - no quer
saber de plano diretor, pois ele representa uma oportunidade para debater os ditos
"problemas urbanos"que ela prefere ignorar. A experincia recente em diversas capitais (
Rio de Janeiro, Belm, So Paulo) , revela claramente que as foras e interesses do setor
imobilirio no querem saber de plano diretor. Nesse sentido estas foras e interesses vem
propugnando por um Plano Diretor apenas de princpios gerais. Com isso conseguem um
plano diretor incuo. Atualmente, em So Paulo, depois de dois planos diretores limitados a
princpios gerais ( o de 1971 e o de 1988 - gesto Jnio Quadros) os interesses ligados ao
setor imobilirio lutam por um plano que se limite a princpios gerais exceto em um
aspecto: aquele referente s limitaes do Coeficiente de Aproveitamento.
Durante os anos 90 desenvolveu-se em alguns rgos municipais de planejamento a idia
de renovar as leis de zoneamento, delas tentando eliminar seu tradicional elitismo.
Propunham um zoneamento que correlacionasse a ocupao do solo urbano com a
capacidade da infra-estrutura e criando o Coeficiente de Aproveitamento (*) 1 ( um) que
seria vlido para toda uma cidade. Segundo esta ltima idia, o direito de construir que
estaria associado propriedade da terra urbana seria o direito de se construir uma rea igual
a no mximo a rea do lote. Qualquer rea construda adicional a essa seria objeto de
concesso por parte do poder pblico e essa concesso poderia ser onerosa. Muitos
chamam isso ( equivocadamente) de solo criado.
Essa tese difundiu-se muito pelo pas e evidentemente, assustou os interesses ligados
produo e ao comrcio imobilirios. Em inmeras cidades brasileiras tais interesses
passaram a ter presena marcante em todos os debates referentes a plano diretor, e nesses
debates passaram a concentrar sua atuao poltica no combate s teses do coeficiente "1".
Em contraposio - temendo o surgimento de novos dispositivos contrrios a seus
interesses, passaram a defender o plano diretor que contivesse apenas princpios e diretrizes
gerais. Ganha fora assim, uma tendncia que vinha se desenvolvendo desde 1971.

O plano diretor e o Coeficiente de Aproveitamento

Um dos pouqussimos dispositivos do Plano Diretor de So Paulo, de 1971, que no era
princpio ou norma geral, nem definio ou classificao - em suma, um dos poucos
dispositivos que era auto-aplicvel - era o art.55 que dizia: "A partir da publicao da
presente lei, o art. 1o. da Lei no. 6.877 de 11 de maio de 1966 passa a vigorar com a
seguinte redao:
_____________________________________

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(*) Coeficiente de Aproveitamento a relao entre a rea total construda ( soma da rea
de todos os pavimentos) em um terreno e a rea desse mesmo terreno. Mede o volume de
construo que um terreno comporta.

"Art. 1o. - A rea total de construo, em qualquer edifcio, incluindo dependncias

ou edculas, no poder ultrapassar de 4 ( quatro) vezes a rea do respectivo lote.
Pargrafo nico. No sero computados para os fins a que refere o "caput"deste
artigo:
a) a rea de um nico pavimento em "pilotos" ( sic) quando desembaraado e sem
qualquer vedao, a no ser as caixas de escadas e de elevadores;
b) a rea de construo destinada a garagem, estacionamento, carga e descarga,
exclusivamente para os veculos utilizados pelos proprietrios ou habitantes do
prprio edifcio, desde que no exceda a 2 (duas) vezes a rea do respectivo lote".
No plano diretor de 1988, esse artigo foi reiterado no art. 30, nos seguintes termos:
"O coeficiente de aproveitamento mximo por lote, no municpio de So Paulo, no
poder ultrapassar 4 ( quatro) vezes a rea do respectivo lote, excetuadas as
disposies previstas em lei.
Pargrafo nico - ficam excludas do calculo desse coeficiente de aproveitamento as
reas no computveis, definidas em legislao especfica."
Por outro lado, o pargrafo 4o. do art. 40 da Lei Orgnica do Municpio de So Paulo diz:
"Dependero de voto favorvel de 3/5 ( trs quintos) dos membros da Cmara as
seguintes matrias:
I - Zoneamento urbano
II- Plano diretor
Com o advento das chamadas Operaes Interligadas, que se iniciaram em So Paulo em
1988 e rapidamente passaram a ser conhecidas em todo o pas, passou a vigorar no
municpio de So Paulo uma legislao que permitia a outorga onerosa do direito de
construir, ou seja, em linguagem comum, passou a ser permitido, em situaes especiais,
previstas em lei e mediante procedimentos administrativos tambm especiais, ultrapassar
os coeficientes de aproveitamento da lei de zoneamento, respeitado o mximo de 4 que
constava do plano diretor em vigor , desde que o interessado pagasse Prefeitura uma
certa quantia, sob a forma de habitaes populares para favelados. . Esse mximo de 4
tinha que ser respeitado, pois ele constava de um plano diretor, e este no podia ser
alterado por uma lei comum, como era, por exemplo, a lei que aprovou as Operaes
Interligadas. Desde ento os interesses imobilirios em So Paulo, vem lutando para

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generalizar a prtica de poder ultrapassar o coeficiente de aproveitamento mediante
pagamento. Isso entretanto, s poder ser conseguido com um plano diretor, uma vez que
s um plano diretor ( ou uma sua emenda aprovada com voto favorvel de 3/5) pode alterar
outro plano diretor.
Essa a nica razo pela qual foi discutido em 1998, um plano diretor para So Paulo.
Fora essa nica alterao de um dispositivo auto-aplicvel, os interesses imobilirios no
querem nada alm de princpios, diretrizes ou polticas gerais. Nada que seja autoaplicvel. O mesmo ocorre em inmeras cidades brasileiras, do Rio de Janeiro a Belm.
Nelas os nicos dispositivos auto aplicveis que os interesses imobilirios toleram so os
referentes ao coeficiente de aproveitamento. Fora este, apenas princpios gerais. o plano
diretor incuo e intil.
Os problemas da maioria da populao, aquela enorme parcela que forada a viver
margem da lei urbanstica ( e de muitas outras leis) so ignorados pelos planos diretores e
seus princpios gerais. As tentativas em sentido contrrio enfrentam a resistncia dos
setores imobilirios. Nesse sentido incluem-se, alm do coeficiente de aproveitamento 1,
as tentativas de desenvolver um zoneamento que correlacione o uso e a ocupao do solo
com a capacidade da infra-estrutura urbana, as Zonas Especiais de Interesse Social e
outras.
Outra posio que muito tem contribudo para a inoperncia e descrdito dos planos
diretores aquela que defende a tese de que tudo aquilo que for importante para o
municpio, deve constar do plano diretor, seja da alada do governo federal, estadual ou
municipal. Com isso, o plano diretor passa a correr o risco de se transformar numa ( ou
incluir uma) listagem de propostas que no obrigam nenhum rgo a cumpri-las, nem
criam qualquer responsabilidade, j que o plano municipal no tem qualquer efeito sobre as
aes dos governos federal ou estaduais. Neste caso incuo, por exemplo, o art. 45 da
Lei Orgnica do Municpio de So Paulo que diz: "Os planos vinculam os atos dos rgos
e entidades da Administrao Direta e Indireta." Alguns alegam que a incluso nos planos
diretores, de propostas cujo cumprimento caberia aos governos estaduais o federal, seria
uma forma de presso ou uma reivindicao a esses nveis de governo. Isso no passa de
uma iluso e de uma idealizao dos planos diretores que apenas serve para desmoralizalos. Campanhas e presses polticas serviriam melhor a esses propsitos do que rechear os
planos diretores de propostas de questes de competncia de outros nveis de governo.
Ligada a essa questo da atribuio municipal est uma questo freqentemente
mencionada da seguinte forma: "O plano diretor no pode limitar-se s zonas urbanas do
municpio. H uma total interdependncia entre a cidade e a zona rural, de maneira que
esta no pode deixar de constar dos planos diretores". Essa uma falsa maneira de colocar
a questo. O que deve ou no deve constar do plano diretor no se define em termos de
zona rural ou urbana. O plano diretor deve abordar todos os problemas que sejam da
competncia do municpio, estejam eles na zona rural ou urbana. O municpio no tem, por
exemplo, competncia para fazer zoneamento rural; determinar onde so permitidas ou
proibidas as pastagens, a fruticultura, a pecuria, o estrativismo etc. etc. J as rodovias
municipais na zona rural, podem e devem fazer parte do plano diretor. Intil, entretanto,

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incluir neles as rodovias, trevos ou viadutos, de rodovias estaduais e/ou federais, por mais
importantes que sejam para o municpio.
Tambm cabe destacar aqui a questo referente aos aspectos sociais e econmicos. Devem
eles constar de um plano diretor? O princpio fundamental mantm-se o mesmo: a questo
est mal colocada. O que interessa saber se a soluo de uma determinada questo ou
problema, ou no da alada do municpio, e no se ela social ou econmica. Um
municpio pode querer ( e ter condies para isso) desenvolver um programa de criao de
empregos ou de renda mnima. Note-se entretanto, que o plano diretor dificilmente ser o
lugar mais adequado para encaixar um tal programa. Melhor seria desenvolver para isso um
programa especfico.
Questo anloga ocorre com a infra-estrutura de saneamento. Se ela da alada do governo
estadual, intil inclui-la nos planos diretores. Vem ento a questo das reivindicaes a
outros nveis de governo. Plano diretor nunca foi espao adequado para se inserir
reivindicaes de obras da alada de outros nveis de governo. Nem o lugar adequado para
se incluir estudos tcnicos que subsidiem tais reivindicaes. importante que o municpio
esteja tecnicamente capacitado para desenvolver ( ele prprio ou sob encomenda ao setor
privado) estudos tcnicos de fundamentem suas reivindicao e presses polticas a outros
nveis de governo. Isso no quer dizer, entretanto, que tais estudos devam constar do plano
diretor.
Considerando que aqueles aspectos sobre os quais mais incide a competncia municipal,
referem-se a questes fsico territoriais, o plano diretor pode resultar ser um plano
predominante fsico territorial. No por uma questo de convico estabelecida a priori,
ou por uma definio livresca e acadmica de plano diretor.
As questes acima esboadas so importantes para a elaborao de um plano diretor
realista e exeqvel, as esto longe de ser as questes fundamentais para salvar o plano
diretor do descrdito em que se encontra.

Um futuro possvel
Cumprindo a determinao constitucional, vrias cidades brasileiras voltaram a
elaborar planos diretores no incio dos anos 90. Algumas, como So Paulo, Rio de
Janeiro, Belo Horizonte e Porto Alegre aproveitaram a oportunidade, no s para
rejeitar o plano tradicional, ( o super plano e o diagnstico tcnico como
identificador dos problemas), como tambm para procurar politizar o plano diretor agora claramente transformado num projeto de lei . Nesse sentido tentaram nele
introduzir temas da Reforma Urbana e dispositivos que atendiam a princpios de
justia social no mbito urbano e que no eram impedidos pela Constituio, como
por exemplo a coeficiente de aproveitamento nico e igual a 1 para toda a cidade.
Associadas a esse dispositivo estavam as idias da concesso onerosa do potencial
construtivo e da criao do Fundo Municipal de Urbanizao . Outros dispositivos

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inovadores eram a regularizao fundiria e urbanizao de favelas e as Zonas
Especiais de Interesse Social - ZEIS. Entretanto, um poderoso instrumento de
reforma urbana, o IPTU progressivo no tempo, estava na dependncia de lei federal.
conforme disposto no art. 182 da Constituio Federal.
Um exemplo: O chamado Plano Diretor Decenal da Cidade do Rio de Janeiro foi
aprovado pela Lei Complementar 16 de 4 de julho de 1992. ( Cavalieri, 1994, 376).
Esse plano sucumbe s antigas iluses de abrigar os mais variados temas, porm
quase que exclusivamente sob a forma de princpios e diretrizes gerais. Tem 234
artigos ( o de So Paulo tinha 82). quase que totalmente constitudo de um enorme
rol de enunciados de polticas, diretrizes programas e indicaes gerais diversas. A
maioria, se por um lado, no assegura qualquer comprometimento, nem mesmo
poltico, por outro, remete qualquer operacionalizao para um futuro indefinido. O
plano diretor acaba assim, por se tornar aquele plano que define orientaes sobre
como dever ser o plano quando ele vier a ser feito. O modelo de plano do Rio
dependia assim, fortemente, de regulamentao subsequente. O novo governo
municipal iniciado em 1993 uma vez empossado ... retirou da Cmara de Vereadores
os trs nicos projetos de lei de regulamentao do Plano Diretor, para l enviados
no final do governo anterior ( Idem, ibid. 398). Dois desses projetos versavam
exatamente sobre os mesmos temas vitais que haviam levado o empresariado paulista
a impedir que o Plano Diretor de So Paulo chegasse ao plenrio da Cmara: o solo
criado e o Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano
Alguns planos diretores elaborados nos primeiros anos desta dcada , foram
obrigados a se curvar s presses acima esboadas, as vezes, em processos de
negociao, fazendo concesses em troca de tentativas ( em geral frustadas) de
avanos progressistas. Tanto em So Paulo como no Rio (Cavalieri 1994, 395) o
plano auto-aplicvel foi combatido e o plano de diretrizes gerais ( aquele talhado
para ir para as prateleiras) foi defendido pelo empresariado. Em So Paulo os
opositores proposta de Plano Diretor encaminhada Cmara pelo Governo de
Luisa Erundina estabeleceram como seus limites que "...nada no Plano Diretor
poderia ser implementado imediatamente"(Singer, 1995, 216).
A dcada de 90 pode ser considerada como marcando o fim de um perodo na
histria do planejamento urbano brasileiro porque ela marca o inicio do seu processo
de politizao, fruto do avano da conscincia e organizao populares. Essa
politizao ficou clara desde as metodologias de elaborao e dos contedos de
alguns planos, at os debates travados nos legislativos e fora deles, em vrias cidades
importantes do pas.
No tocante metodologia cabe destacar a recusa ao diagnstico tcnico como o
mecanismo revelador dos problemas. Os diferentes segmentos da populao esto
cansados de saber quais so seus problemas. Os problemas a serem atacados num
plano diretor, bem como suas prioridades so uma questo poltica e no tcnica. So
questes que devem estar nas plataformas dos movimentos populares e dos partidos
polticos . O diagnstico tcnico servir, isto sim, e sempre a posteriori, ( ao

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contrario do tradicional) para dimensionar, escalonar, fundamentar ou viabilizar as
propostas, que so polticas , nunca para revelar os problemas. Assim, por exemplo, a
Prefeitura Municipal de So Paulo publicou em 1992, um relatrio tcnico ( So
Paulo, crise e mudana) depois de pronto o plano diretor. No caso de So Paulo, a
deciso de correlacionar o zoneamento com a capaciddae da infraestrutura e de
deefinir as zonas adenssveis e no adensveis foi uma deciso poltica que no
decorreu do diagnstico tcnico. Inmeras pesquisas foram feitas nesse particular,
para delimitar as zonas adensveis e no adensveis, mas para aplicar a deciso
poltica e no para chegar a ela.
Quanto ao contedo, embora persista muito da tendncia tradicional de colocar
tudo no plano diretor ( tendncia que foi amplamente utilizada para obstruir seu
andamento e tolher sua objetividade e eficcia), ficou claro o inicio da tendncia
oposta, ou seja, no sentido de destacar os aspectos que so da competncia
municipal, particularmente os atinentes produo imobiliria - ou do espao
urbano. Com isso teve incio a rejeio no s do plano diretor pretensamente todo
poderoso, como tambm sua suposta misso de integrao ou coordenao ,
quer intersetorial, quer na esfera interna da administrao municipal, quer entre
distintos nveis de governo. Tais tarefas so de um executivo que efetivamente
assuma um plano com tais funes. Se verdade que no se pode compreender a
cidade, desvinculada de sua regio, ( do pas e mesmo do mundo) e se tambm
verdade que as aes governamentais sobre determinada cidade devem ser
coordenadas, da no decorre que um plano diretor deva ter propostas de
desenvolvimento regional como as de infra-estrutura, emprego, desenvolvimento
econmico etc. O plano diretor no uma pea puramente, cientfica e tcnica, mas
uma pea poltica, vinculada to somente aos poderes e atribuies de um governo
municipal. Seu poder poltico de influenciar outros nveis de governo pequeno e
ser nulo se o prprio governo municipal no der credibilidade ao plano.
claro que as propostas urbansticas podem ter - e em geral tem - implicaes
econmicas e financeiras. Entretanto, aquelas referentes ao desenvolvimento
econmico, dadas as limitaes do governo municipal, so de alcance muito restrito
num plano diretor. Na esfera da produo imobiliria, entretanto, o governo
municipal tem condio de interferir; mas no em questes de desenvolvimento
econmico, renda, emprego, mas particularmente no tocante distribuio da riqueza
nela gerada. precisamente nessa direo que as foras progressistas tem procurado
orientar o plano diretor, instrumentando-o no sentido de fazer com que o poder
pblico capte parte da valorizao imobiliria da qual ele e a sociedade como um
todo, so os principais criadores. Contra essa orientao os interesse imobilirios se
insurgiram. Alertas alarmistas sobre eventuais desestabilizaes de economias
urbanas causadas por planos diretores, foram alguns dos fantasmas levantados por
aqueles interesses para obstruir avanos na legislao urbanstica. Com esse objetivo,
vrias previses to catastrficas quanto contraditrias foram emitidas; ora sobre
aspectos econmicos do plano diretor ora sobre os males de um suposto aumento
do preo dos imveis e ora sobre possveis desvalorizaes dos terrenos.

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O plano diretor inovador dos anos 90 elegeu como objeto fundamental o espao
urbano sua produo, reproduo e consumo, ou seja, um plano diretor
eminentemente fsico-territorial.. Seus instrumentos fundamentais de aplicao,
limitados aos da competncia municipal, podem ser natureza urbanstica, tributria
ou jurdica, mas os objetivos so de natureza fsico - territorial. A terra urbana, a
terra equipada, eis o grande objeto do plano diretor. Essa posio urbanstica nada
tem de determinismo fsico. Trata-se de adequar o plano diretor aos limites do poder
municipal e no trata-lo como compndio de anlise cientfica do urbano, da
urbanizao contempornea ou do desenvolvimento social e econmico regional. A
superestimao dos poderes de um plano diretor ainda um dos mecanismos mais
utilizados pela ideologia dominante para desmoralizar o planejamento urbano .
Para os movimentos populares, especialmente os ligados terra e habitao, o
plano diretor tornou-se um instrumento desgastado em virtude das possibilidades que
vinha apresentando de ser manipulado e desvirtuado pelos setores reacionrios que
dominam a produo do espao urbano. Em conseqncia, a elaborao de vrios
planos diretores para importantes cidades do pas no incio dos anos 90, no
conseguiu mobilizar os movimentos populares urbanos.
muito significativo que tenham sido exatamente aspectos urbansticos - referentes
a uso e ocupao do solo - aqueles que mais geraram polmicas, mobilizaram as
foras do atraso, impediram a aprovao de vrios planos diretores ou esterilizaram a
ao dos que foram aprovados. Isso revela que, finalmente, veio luz aquele aspecto
que vinha sendo ocultado pela ideologia do plano diretor: os interesses mais
vinculados ao espao urbano
O inicio da politizao dos planos se caracteriza pelo inicio dos debates e processos
de negociao de natureza poltica, entre interesses que claramente aparecem como
conflitantes. O setor imobilirio, que tem crescido e se organizado tanto
ultimamente, especialmente com o advento dos incorporadores - surge na arena
poltica, como a faco do capital mais diretamente interessada no espao urbano e
por isso liderando vrios outros grupos empresariais, como os da construo civil e o
comrcio em geral e os grandes escritrios de engenharia e arquitetura .
No dispomos de um levantamento completo dos debates ocorridos no incio dos
anos 90 em torno dos diversos planos diretores elaborados no pas, mas mesmo sem
esse levantamento, certo que na maioria das cidades importantes, as foras do
atraso saram vitoriosas .( Ribeiro e Santos Jr., 1994)
As faces da classe dominante brasileira com interesses mais ligados produo do
espao urbano esto na seguinte encruzilhada. Por um lado, tm cada vez menos
condies de fazer planos que revelem suas reais propostas para nossas cidades e por
outro no tm condies de fazer planos que atendam s necessidades da maioria de
suas populaes. Por paradoxal que possa parecer, a obrigatoriedade de elaborao
de Plano Diretor constante da Constituio de 88 no representa outra coisa seno
um discurso com o qual aquelas faces procuram ocultar esse dilema.

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Essas faces podero continuar governando nossas cidades por algum tempo,
construindo suas ( delas) obras, mas sua frgil hegemonia na esfera urbana dificulta o
anncio prvio de tais obras, ou seja, os planos. Tudo indica que aquela classe dever
evitar planos diretores num futuro prximo pois, em que pese a pequena participao
das organizaes populares, a elaborao dos planos vem sendo crescentemente
politizada e se transformando, no mnimo, em momentos desagradveis para os
interesses dominantes. Embora at agora vitoriosos, provvel que eles venham a
evitar a repetio de tais momentos..
As camadas populares tambm, no tem demonstrado grande motivao em
participar de debates sobre planos diretores, e provvel que se inicie um novo
perodo de mutismo semelhante aos do passado. Assim, so pequenas as
possibilidades de elaborao de planos diretores no Brasil, num futuro prximo. A
luta pela Reforma Urbana entretanto, deve continuar, em vrias frentes, cada uma
com suas peculiaridades e com diferentes oportunidades para lideranas populares,
tcnicos e polticos progressistas.
O Estatuto da Cidade - que h mais de dez anos est sendo aguardado para
regulamentar o art. 182 da Constituio Federal - uma frente, talvez a mais
importante pois dela depende muito da futura credibilidade de eventuais planos
diretores. Os movimentos populares setoriais - por terra urbana, habitao ou
transporte - so outra, e o plano diretor ser uma terceira frente. Alm do Estatuto da
Cidade, o futuro dos planos diretores depende: 1. Dos desdobramentos dos conflitos
entre os interesses ligados, de um lado, produo e comrcio de terra e de imveis
em geral, e de outro os ligados ao seu consumo. Desses desdobramentos depende o
futuro de questes centrais como a aplicao prtica do princpio da funo social da
propriedade imobiliria, o solo criado, o Fundo Municipal de Urbanizao, a
regularizao fundiria de favelas e as Zonas Especiais de Interesse Social-Zeis. 2.
Do esvaziamento dos planos de retricas inconseqentes. 3. Finalmente, dependem
de um serssimo teste pelo qual o "solo criado" ainda no passou; o teste de sua
passagem pelo Poder Judicirio, sabidamente conservador. Esse um trunfo que o
setor imobilirio guarda na manga do palet.
O destino do planejamento no Brasil atual, o perfil, a credibilidade e o contedo dos
planos diretores esto assim ligados aos avanos da conscincia de classe, da
organizao do poder poltico das classes populares . Esse um processo vagaroso,
uma vez que, no Brasil, como diz Martins, nossa histria lenta pois grande O
Poder do Atraso.

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

CAVALIERI, Paulo Fernando, "Plano diretor de 1992 da cidade do Rio de Janeiro:

possibilidades e limites da reforma urbana", in RIBEIRO e SANTOS JR. Globalizao,
fragmentao e reforma urbana.
FELDMAN, Sarah, So Paulo, 1947-1972: planejamento e zoneamento, Tese de
doutorado apresentada Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, 1996.
- MARTINS, Jos de Souza, O poder do atraso, So Paulo, HUCITEC, 1994.
RIBEIRO, Lus Csar de Queirz e SANTOS Jr.Orlando Alves, org. Globalizao,
fragmentao e reforma urbana, Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 1994.
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SINGER, Paul, Um governo de esquerda para todos, So Paulo, Brasiliense, 1996.