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A RGELINA C HEIBUB F IGUEIREDO , PhD em cincia poltica pela Universidade de Chicago, professora do Departamento de Cincia Poltica da
Unicamp e pesquisadora do Cebrap, autora do livro Democracia ou reforma? Alternativas democrticas crise poltica 1961-1964.
F ER NANDO L IMONGI PhD em cincia poltica pela Universidade de
Chicago, professor do Departamento de Cincia Poltica da USP e pesquisador do Cebrap.
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ISBN 85-225-0291-9
Copyright Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi
Direitos desta edio reservados
EDITORA FGV
Praia de Botafogo, 190 14 andar
22253-900 Rio de Janeiro Brasil
Tel.: 0-XX-21-559-5533 Fax: 0-XX-21-559-5541
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http://www.fgv.br/publicacao
Impresso no Brasil / Printed in Brazil
Todos os direitos reservados. A reproduo no autorizada desta publicao,
no todo ou em parte, constitui violao do copyright (Lei n 5.988)
1 edio 1999
2 edio 2001
E DIO DE T EXTO : Luiz Alberto Monjardim
E DITORAO E LETRNICA : Denilza da Silva Oliveira, Jayr Ferreira Vaz e
Simone Ranna
R EVISO : Aleidis de Beltran e Fatima Caroni
P RODUO G RFICA : Helio Loureno Netto
C APA : Inventum Design
Sumrio
Introduo
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Bibliografia
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Introduo
STE livro rene trabalhos publicados em diversas revistas acadmicas, entre 1995 e 1998, e dois textos inditos. Em seu conjunto,
eles constituem um estudo sistemtico da organizao institucional do sistema poltico brasileiro sob a Constituio de 1988 e de seus
efeitos sobre o papel dos poderes Legislativo e Executivo na formulao
de polticas pblicas. A anlise da interao Executivo-Legislativo tem
por foco o processo decisrio no Congresso Nacional.
A principal razo para reunirmos aqui estes textos, alm de facilitar o acesso do pblico em geral e de professores e estudantes em particular, que eles constituem, de fato, uma unidade, do ponto de vista terico, emprico e analtico. Apesar de poderem ser lidos independentemente, fazem parte de um programa de pesquisa que foi sendo cumprido ao longo desse perodo. Assim, procuramos manter as verses
originais (com as revises cabveis) e, salvo uma nica exceo, sua ordem de publicao. Acrescentamos dois textos inditos, os captulos 4 e
6, que so essencialmente empricos e visam no s a estender e a atualizar os dados e as sries histricas contidas nos artigos publicados, mas
tambm a detalhar a operao dos mecanismos institucionais que determinam o grau de sucesso e a natureza do apoio obtido pelos diferentes
governos na atual ordem institucional.
No incio dos anos 90, quando teve incio a pesquisa que deu origem a estes trabalhos, pouco se sabia sobre o Congresso Nacional. Da
ter Guillermo ODonnell sugerido o nome de Terra incgnita para
aquele projeto. Mas, apesar da ausncia de pesquisas sistemticas sobre o tema, proliferavam juzos negativos e predies catastrficas sobre
o comportamento parlamentar e partidrio e o papel do Congresso no
sistema decisrio nacional, juzos e predies diretamente deduzidos da
forma de governo e dos sistemas eleitoral e partidrio vigentes. E so
justamente esses juzos que costumam ser alegados para sustentar propostas de reforma institucional.
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Os trabalhos aqui apresentados questionam muitas dessas afirmaes e redirecionam o foco de anlise dos estudos sobre as relaes Executivo-Legislativo no Brasil. Em vez de privilegiar a forma de governo e a
legislao eleitoral e partidria, procuramos examinar como se estrutura
o prprio processo decisrio e seu impacto no comportamento parlamentar e no desempenho governamental. Acreditamos que os resultados
apresentados neste livro pem em xeque muito do que era tido como verdade consagrada sobre o funcionamento do sistema poltico brasileiro.
Alm disso, oferecemos uma explicao alternativa para os padres de
relao Executivo-Legislativo revelados pelas nossas pesquisas.
Seguindo a tendncia dominante nos estudos comparados e nas
anlises do sistema poltico brasileiro, adotamos uma perspectiva analtica institucionalista. Nossas anlises, porm, refutam alguns dos pressupostos da literatura comparativa e propem um modelo que chama a
ateno para a importncia de variveis at ento estranhas a esses estudos, ainda que extensamente utilizadas nos trabalhos sobre o Legislativo nos Estados Unidos. Tal modelo enfatiza os efeitos da organizao
interna do Congresso Nacional e a extenso dos poderes legislativos do
presidente no funcionamento do sistema poltico brasileiro. Porm, os
argumentos aqui desenvolvidos tm implicaes mais amplas, pois o
modelo proposto permite a comparao de regimes democrticos a partir da forma de organizao do sistema decisrio decorrente das regras
que distribuem poder dentro do Legislativo e entre este e o Executivo.
Algumas questes tericas e normativas motivaram e orientaram
estes trabalhos. Na consolidao de uma ordem democrtica, qual o
equilbrio timo entre as funes bsicas legislativa e executiva de
governo? Na organizao do sistema decisrio nacional, como garantir
eficincia governamental e ao mesmo tempo atender diversidade de
interesses representados no Congresso Nacional? Como formar maiorias
numa instituio onde cada um de seus membros tem mandatos que
lhes garantem direitos iguais? Qual o equilbrio timo entre a formao
de maiorias e a garantia dos direitos da minoria?
No pretendemos dar respostas definitivas a essas questes, inclusive porque no h frmulas institucionais que permitam determinar
em que medida diferentes princpios polticos devem ser contemplados
por um sistema especfico de organizao democrtica da poltica. Tampouco procuramos oferecer alternativas normativas s instituies vigentes. Procuramos, ao longo destes trabalhos, identificar os efeitos das
instituies vigentes. A ampliao do conhecimento emprico nos parece
condio sine qua non para se avanar na compreenso do funcionamento das instituies brasileiras. Sem esse conhecimento no h base
slida para ensaios de engenharia institucional. Muitos dos diagnsticos
correntes sobre as mazelas do sistema poltico brasileiro no resistiram
prova dos fatos. Acreditamos, dessa forma, ter contribudo para o presente debate institucional.
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A pesquisa emprica sistemtica outro fator de unidade dos captulos que compem este livro. Todos eles resultam de um trabalho minucioso e rigoroso de coleta e organizao de dados, o qual no teria
sido levado a termo sem a colaborao de um dedicado grupo de estudantes e a boa vontade dos funcionrios do Congresso.
As usuais fontes de pesquisa entrevistas e material de imprensa foram inteiramente abandonadas como evidncias relevantes
ou bases para concluses porque, normalmente, so parciais e enviesadas. Nossas fontes foram o rico, extenso e altamente organizado banco
de informaes de que dispe o Congresso brasileiro sobre os parlamentares, as comisses, as proposies legislativas, as discusses e as votaes que ali tiveram lugar.
O primeiro captulo constitui a nica inverso na ordem cronolgica de publicao dos textos aqui reunidos. Publicado em 1998, na
Lua Nova, ele articula e integra os argumentos apresentados nos trabalhos divulgados anteriormente numa explicao abrangente para o
sucesso do Executivo na aprovao de sua agenda legislativa, o comportamento disciplinado dos parlamentares e o apoio partidrio obtido
pelos diferentes governos brasileiros sob a vigncia da Constituio
de 1988.
A estratgia da exposio radicalmente diversa da adotada nos
demais captulos, uma vez que no nos dedicamos ao exame sistemtico
de evidncias empricas. Damos por estabelecido que os padres empricos identificados nos captulos seguintes esto em desacordo com as
predies feitas pela main stream na literatura comparada sobre formas
de governo e apoio partidrio em sistemas presidencialistas. Da a necessidade de rever criticamente os argumentos usualmente apresentados por essa literatura e de propor argumentos alternativos.
Assim, apoiando-nos nas evidncias empricas sistematizadas ao
longo da pesquisa, sugerimos que se deve abandonar a perspectiva analtica segundo a qual o presidencialismo e o parlamentarismo so regidos por lgicas polticas radicalmente diversas. A anlise da recente experincia presidencialista no Brasil revela que o Congresso no uma
instncia institucional de veto agenda do Executivo. No parece ser
verdade que, sob presidencialismo, todo e qualquer parlamentar tem
uma e apenas uma estratgia dominante, a de agir irresponsavelmente
e no cooperar com o Executivo. Este, sob o presidencialismo, pode dispor de recursos que induzam os parlamentares a cooperar com o governo e a sustent-lo. O controle exercido pelo Executivo sobre a iniciativa legislativa cria incentivos para que parlamentares se juntem ao governo apoiando a sua agenda.
Seguindo a trilha aberta por Shugart e Carey, argumentamos que
se deve falar em presidencialismos e que as variaes institucionais
dentro dessa forma de governo so relevantes. Avanando nessa trilha,
propomos que os traos institucionais prprios organizao do pro-
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bre o comportamento partidrio e o padro de coalizes com base em votaes nominais de que participaram os deputados no perodo 1989-94.1
Trabalhando com 221 votaes nominais, constatamos que a disciplina partidria est bem acima daquela suposta pela literatura. Os
partidos contam, e a filiao partidria timo preditor do voto do parlamentar. Fossem os partidos brasileiros meras siglas de aluguel a reunir
os deputados de acordo com sua convenincia de momento, os ndices
de unidade partidria no poderiam ser assim to altos. A disciplina verificada, e isso o que efetivamente importa, suficiente para tornar as
votaes previsveis: 89% dos resultados das votaes nominais podem
ser previstos corretamente quando se sabe como votam os lderes. A
anlise revela ainda que os principais vitoriosos dos embates ocorridos
no perodo foram os dois partidos com maiores bancadas: o PFL e o
PMDB. Na realidade, essa coalizo foi vitoriosa em todas as ocasies em
que esses dois partidos cerraram fileiras no plenrio.
A disciplina partidria constatada refuta a tese segundo a qual a
forma de governo e as leis eleitorais e partidrias so os nicos determinantes do comportamento parlamentar. A literatura assume que a lei
eleitoral brasileira no confere aos lderes partidrios o controle sobre os
mecanismos usuais de sano por meio dos quais a disciplina costuma
ser obtida. Isso pode muito bem ser verdade sem que seja lcito concluir
da que os lderes no controlam outro meio capaz de impor disciplina.
Do ponto de vista analtico, o texto tem carter mais negativo que
positivo: oferece fortes evidncias em desacordo com as predies feitas
pelas teorias predominantes na literatura sobre o comportamento partidrio. A elaborao de uma explicao para o padro observado aqui
apenas esboada. O texto indica as linhas mestras do argumento desenvolvido no primeiro captulo desta coletnea, qual seja, o de que o controle exercido pelos lderes partidrios sobre a agenda dos trabalhos fornece as bases para a estruturao das bancadas, garantindo a disciplina.
No captulo 4 investigamos, de maneira sistemtica, o grau de sucesso na aprovao de agenda legislativa do Executivo e a natureza do
apoio poltico com que contou no Congresso Nacional. Trata-se de captulo essencialmente emprico que amplia e refora as anlises realizadas
nos dois captulos anteriores, utilizando uma base de dados sobre a produo legislativa e as votaes nominais, atualizada at o final do primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso. Neste captulo, investigamos a sorte de todas as matrias introduzidas pelo Executivo, avaliando o sucesso legislativo dos diferentes governos do perodo. Mostramos que o Executivo, alm de ser autor da grande maioria
1
Para o perodo 1946-64, cumpre destacar os trabalhos pioneiros de Maria Izabel Valado
de Carvalho (1973) e Wanderley Guilherme dos Santos (1986). Estudos recentes sobre o
mesmo perodo foram feitos por Otvio Amorim Neto e Fabiano Mendes dos Santos (1997) e
Fabiano Santos (1997). Sobre a Constituinte, ver Mainwaring & Lin, 1997.
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das leis promulgadas no perodo, raramente tem suas proposies legislativas rejeitadas pelo Congresso. No h evidncias que indiquem dificuldades e restries capacidade do Executivo para ver sua agenda legislativa transformada em lei. Como explicar tal sucesso?
Os poderes legislativos do presidente seus poderes de agenda
explicam boa parte da histria. Mas no porque permitem ao Executivo desconsiderar ou passar por cima do Congresso. Executivos dotados de fortes poderes legislativos no podem governar contra a vontade
da maioria. Proposies legislativas s so aprovadas se apoiadas pela
maioria. No entanto, os poderes legislativos influem na capacidade do
Executivo de induzir a formao e a manuteno de maiorias.
Os dados analisados mostram ainda que o Executivo organiza o
apoio sua agenda legislativa em bases partidrias. Em moldes muito
similares queles encontrados em regimes parlamentaristas, o chefe do
Executivo distribui as pastas ministeriais com o objetivo de obter apoio
da maioria dos legisladores. Partidos que recebem pastas so membros
do governo e devem comportar-se como tal no Congresso, isto , devem
votar a favor das iniciativas patrocinadas pelo Executivo.
Vale notar que a literatura especializada tende a descartar muitas vezes implicitamente a possibilidade de que coalizes partidrias
em apoio ao Executivo se formem e funcionem a contento sob o presidencialismo. Mais uma vez, fomos contra a corrente e testamos empiricamente uma hiptese dada como improvvel com base em argumentos
frgeis. Os fatos desmentem as expectativas sustentadas pelas teorias
sobre apoio partidrio no presidencialismo. Ao menos no Brasil ps-Constituinte, os presidentes organizaram ministrios em bases partidrias, e
as coalizes assim construdas tenderam a funcionar no Congresso. Durante o perodo investigado, os presidentes contaram, em mdia, com os
votos de nove entre 10 parlamentares filiados aos partidos-membros da
coalizo presidencial. Raras foram as oportunidades em que o presidente
foi derrotado por falta de apoio (indisciplina) de suas bases.
O captulo 5 trata do mais poderoso instrumento legislativo de
que dispe o Executivo: o art. 62 da Constituio de 1988, que lhe garante a faculdade de editar, em casos de relevncia e urgncia, medidas
provisrias com fora de lei no ato de sua edio. O texto data de 1997 e
foi originariamente publicado em Novos Estudos Cebrap (47). Como observamos no captulo 2 desta coletnea, h um parentesco evidente entre
o Decreto-lei presente nas constituies do perodo militar e a medida
provisria. As diferenas entre um e outro instituto, a inverso do efeito
do decurso do prazo de vigncia da medida provisria, foram mitigadas
pela prtica da sua reedio. O Executivo garante sua preponderncia
legislativa e inibe o desenvolvimento institucional do Legislativo sobretudo porque pode recorrer edio e posterior reedio de MPs.
Cumpre assinalar, no entanto, que a Constituio, assim como a
regulamentao da tramitao das MPs pelo Congresso Nacional, foi es-
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seja pela oposio, seja por dissidentes da base parlamentar do governo. Tendo em vista que muitas dessas polticas impunham perdas a
amplos setores sociais, de se esperar que os parlamentares estivessem mais propensos a atender aos interesses de suas bases eleitorais.
Constatamos, contudo, que o Legislativo no agiu como um veto institucional ao Executivo e muito menos como uma instituio irresponsvel.
Pelo contrrio, medidas altamente impopulares foram aprovadas, da
mesma forma que polticas distributivas no encontraram apoio no Congresso.
Em suma, na ordem institucional criada pela Constituio de
1988, ao contrrio da que vigia sob a Constituio de 1946, a distribuio de poder favorvel ao Executivo. Alm disso, o princpio de distribuio de direitos e recursos parlamentares partidrio e concentrado
nas mos dos lderes. A centralizao do processo legislativo funciona
como um freio ao processamento de demandas diversas que, por meio
do sistema de representao vigente no Brasil, so canalizadas para o
Congresso Nacional e tm entrada no sistema decisrio nacional. O poder do parlamentar para influenciar, direta e individualmente, as polticas pblicas limitado. Sendo assim, a concentrao de poder decisrio
j produz alguns dos efeitos buscados pelos que em nome de maior
governabilidade propem a adoo do parlamentarismo e as mudanas na legislao eleitoral e partidria visando a limitar o nmero de partidos e o acesso ao Legislativo.
Diversas pessoas e instituies contriburam de vrias formas
para a realizao de um projeto de to longa durao. A pesquisa original Terra incgnita: funcionamento e perspectivas do Congresso nacional teve o incentivo e o apoio de Guillermo ODonnell e se tornou possvel mediante financiamento da Melon Foundation ao Cebrap. Nos anos
de 1995/96, o Cebrap teve o apoio financeiro do Ipea para a realizao
do projeto Relao Executivo-Legislativo em polticas macroeconmicas e sociais. Desde 1997, contamos com o apoio da Fapesp para o projeto temtico Instituies polticas, padres de interao Executivo-Legislativo e capacidade governativa. Durante a maior parte desse perodo tivemos bolsas de pesquisa do CNPq.
Esse projeto resultado de uma profcua cooperao institucional
envolvendo o Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap), e os
Departamentos de Cincia Poltica das Universidades de Campinas e de
So Paulo. Essas instituies ofereceram as melhores condies operacionais e intelectuais para a realizao do projeto.
Muitos dos textos aqui reunidos foram apresentados nos Encontros Anuais da Associao Nacional de Programas de Ps-graduao e
Pesquisa em Cincias Sociais (Anpocs) e da Associao Brasileira de Cincia Poltica (ABCP), bem como em diversas instituies universitrias
e de pesquisa. A oportunidade de discuti-los com colegas e alunos foi
valiosa.
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Bases institucionais
do presidencialismo de coalizo
LONGO processo de redemocratizao vivido pelo Brasil foi acompanhado de intenso debate institucional. Para muitos analistas,
a consolidao da democracia em gestao pediria a rejeio da
estrutura institucional que presidira a malsucedida experincia democrtica anterior. No decorrer desse debate, a forma presidencialista de
governo e as leis eleitorais se constituram no alvo privilegiado das propostas de reforma institucional. O presidencialismo deveria ser preterido em funo de sua tendncia a gerar conflitos institucionais insolveis, enquanto a legislao partidria deveria ser alterada com vistas
obteno de um sistema partidrio com menor nmero de partidos com
um mnimo de disciplina. De acordo com esse diagnstico, a frmula institucional adotada pelo pas levaria ao pior dos mundos: a explosiva
combinao entre presidencialismo e um sistema pluripartidrio baixamente institucionalizado. Em suma, a sorte da democracia brasileira dependeria do exerccio da engenharia institucional.
A Constituio de 1988 no adotou qualquer das reformas defendidas pelos adeptos da engenharia institucional. O presidencialismo foi
mantido, e o plebiscito de 1993 jogou a p de cal sobre a opo parlamentarista. Da mesma forma, a legislao eleitoral no sofreu qualquer alterao significativa. O princpio proporcional e a lista aberta continuam a comandar o processo de transformao de votos em cadeiras
legislativas. Por isso os analistas insistem em afirmar que a base institucional que determina a lgica do funcionamento do sistema poltico brasileiro no foi alterada e que, portanto, continua a ser a mesma do sistema criado em 1946. Sendo assim, dever-se-ia esperar um sistema com
fortes tendncias inoperncia, quando no paralisia; um sistema poltico em que um presidente impotente e fraco se contraporia a um Legislativo povoado por uma mirade de partidos carentes de disciplina.
No entanto, o quadro institucional que emergiu aps a promulgao da Constituio de 1988 est longe de reproduzir aquele experimen-
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tado pelo pas no passado. A Carta de 1988 modificou as bases institucionais do sistema poltico nacional, alterando radicalmente o seu funcionamento. Dois pontos relativos ao diagnstico resumido acima foram alterados sem que a maioria dos analistas se desse conta destas alteraes.
Em primeiro lugar, em relao Constituio de 1946, os poderes legislativos do presidente da Repblica foram imensamente ampliados. Na realidade, como observamos no captulo 2, neste ponto, a Constituio de
1988 manteve as inovaes constitucionais introduzidas pelas constituies escritas pelos militares com vistas a garantir a preponderncia legislativa do Executivo e maior presteza considerao de suas propostas
legislativas. Da mesma forma, os recursos legislativos disposio dos lderes partidrios para comandar suas bancadas foram ampliados pelos
regimentos internos das casas legislativas. A despeito de todas as mazelas que a legislao eleitoral possa acarretar para os partidos polticos
brasileiros, o fato que a unidade de referncia a estruturar os trabalhos
legislativos so os partidos e no os parlamentares.
O sistema poltico brasileiro opera, hoje, sob bases radicalmente diversas daquelas sobre as quais operou o regime de 1946. Resultados apresentados neste livro questionam as concluses e inferncias encontradas
na literatura comparada e nacional acerca do funcionamento do sistema
poltico brasileiro. No encontramos indisciplina partidria nem tampouco
um Congresso que agisse como um veto player institucional. Os dados
mostram, isto sim, forte e marcante preponderncia do Executivo sobre
um Congresso que se dispe a cooperar e vota de maneira disciplinada.
luz do que sabemos sobre os partidos polticos e as bases sobre
as quais possvel construir a disciplina partidria uma funo direta
da capacidade do partido de exercer influncia positiva sobre as chances eleitorais de seus membros , encontramo-nos diante de um fato
que pede explicao. A teoria existente nos diz que no deveria haver
disciplina partidria no Congresso brasileiro. A previso foi falsificada
pelos fatos. Em mdia, 89,4% do plenrio vota de acordo com a orientao de seu lder, taxa suficiente para predizer com acerto 93,7% das votaes nominais (ver captulo 3). Como explicar o padro observado?
Ademais, a separao dos poderes caracterstica dos governos
presidencialistas, segundo a teoria dominante, levaria ao comportamento
irresponsvel dos parlamentares, uma vez que a durao de seus mandatos no influenciada pelos infortnios polticos do presidente. Somente
os membros do partido presidencial teriam algum incentivo para cooperar. Para os demais, a estratgia dominante, mais rendosa do ponto de
vista poltico, seria a recusa sistemtica cooperao. Da mesma forma,
presidentes teriam poucos incentivos para buscar apoio do Congresso,
em face da origem prpria e popular de seu mandato. Seguindo esta linha de raciocnio, chega-se inferncia de que governos presidencialistas multipartidrios no podem contar com o apoio poltico dos congressistas e tendem paralisia.
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No perodo ps-Constituinte, porm, a taxa de aprovao das matrias introduzidas pelo Executivo foi elevada e, ademais, contou com
apoio poltico estruturado em linhas partidrias (ver captulo 4). Uma
vez mais, os dados que apresentamos questionam as inferncias baseadas nos argumentos usualmente invocados pelos especialistas.
Quer nas explicaes centradas na legislao eleitoral, quer naquelas derivadas das caractersticas prprias forma de governo presidencialista, inferncias so feitas a partir de uma estrutura de incentivos
determinada exogenamente. As estratgias dos parlamentares e presidentes so derivadas e totalmente definidas pelo que se passa no campo
eleitoral. As anlises encontradas na literatura comparada e aquelas sobre o sistema poltico nacional param, por assim dizer, s portas da primeira sesso legislativa.
Instituies contam. Porm, contraditoriamente, contam apenas as
que esto situadas fora do contexto que se pretende explicar. Ainda que
inspiradas pelo movimento neo-institucionalista, tais explicaes se esquecem dos ensinamentos que esto na origem deste movimento: a impossibilidade de inferir resultados de decises coletivas a partir do conhecimento das preferncias individuais. A literatura sobre o funcionamento do sistema poltico brasileiro nacional est fundada, justamente,
sobre esta falcia prpria ao raciocnio pluralista.
As instituies que regulam o processo decisrio no Legislativo
so ignoradas. Os poderes legislativos do presidente no so considerados e, da mesma forma, a estruturao dos trabalhos legislativos deixada de lado. Para a literatura corrente, as relaes Executivo-Legislativo dependero sempre e exclusivamente do sistema partidrio e das
regras que regulam a competio eleitoral, e partidos desempenharo o
mesmo papel no interior do Legislativo, independentemente dos direitos
legislativos assegurados regimentalmente aos lderes partidrios.
Somente quando todas as demais instituies polticas, que no
as relativas legislao eleitoral e forma de governo, so anuladas se
pode entender as concluses a que chega Mainwaring (1997:109):
Entre 1985 e 1994, os presidentes brasileiros tiveram dificuldade para realizar a estabilizao e a reforma do Estado, em
parte devido combinao de um sistema partidrio altamente
fragmentado, partidos indisciplinados e federalismo. Essa combinao tornou difcil para os presidentes obter apoio legislativo
para a estabilizao e para a reforma do Estado. Os presidentes
enfrentaram problemas para superar a oposio no Congresso e
para implementar as reformas mais importantes quando a sua popularidade j havia se dissipado. Eis por que a ausncia de base
majoritria confivel no Congresso apresentava problemas para a
eficcia governamental. E essa a razo pela qual Sarney, Collor
e Franco encontraram muita dificuldade para implementar suas
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Na literatura internacional, reconhece-se que os primeiros-ministros contam com amplos poderes de agenda3 e que estes determinam a
preponderncia do Executivo sobre a produo legislativa, assim como a
estruturao das bases de apoio poltico-partidrio que garantem a aprovao dessa mesma agenda.4 Tsebellis (1997:98), por exemplo, afirma
que em geral, seja por dispositivos constitucionais, seja pelo processo de
barganha dentro da coligao, o governo recebe poderes extraordinrios
de definio de agendas. Um exemplo do primeiro caso o extraordinrio
arsenal legal de que dispe o governo francs (principalmente o art. 49.3
da Constituio), que lhe permite evitar a introduo de emendas e at
mesmo votaes finais no plenrio (...). O resultado de todos esses procedimentos de definio de agenda que em mais de 50% de todos os pases os governos encaminham mais de 90% dos projetos de lei. Alm
disso, a probabilidade de que esses projetos sejam aprovados muito
alta: mais de 60% passam com uma probabilidade superior a 0,9 e mais
de 85% so aprovados com uma probabilidade maior de que 0,8.
Tsebellis (1997:113) afirma igualmente que a reside uma diferena fundamental e insupervel entre as duas formas de governo: Nos
sistemas parlamentaristas, o Poder Executivo (o governo) controla a
agenda, e o Poder Legislativo aceita ou rejeita as propostas, enquanto
nos sistemas presidencialistas o Legislativo (o Parlamento) formula as
propostas e o Executivo (o presidente) as sanciona ou veta.
Tal caracterizao das relaes Executivo-Legislativo descreve
acuradamente o que se passa nos Estados Unidos, mas no se aplica,
em absoluto, ao caso brasileiro e maioria dos regimes presidenciais,
nos quais em geral o presidente quem formula as polticas. Os dados
relativos produo legal no Brasil ps-Constituinte no diferem daqueles apresentados por Tsebellis. Das leis aprovadas no perodo, 85,2% foram propostas pelo Executivo. A probabilidade de uma proposta do Executivo ser rejeitada em plenrio de 0,026.5
Presidentes tambm podem controlar a agenda. Assim, a diferena frisada por Tsebellis no decorre da forma de governo, mas de outros aspectos institucionais. Na verdade, so raras as constituies que
vedam ao presidente o direito de iniciar legislao. Somente os presidentes norte-americano e venezuelano, entre os regimes presidencialistas puros, so impedidos de propor legislao. Mesmo nesses casos, isso
no impede que presidentes formulem propostas.
Em muitas constituies presidencialistas, por paradoxal que possa
parecer, d-se o inverso, isto , veda-se ao prprio Legislativo a possibilidade de iniciar legislao em determinadas reas. O que implica, obviamente, o seu contrrio: confere-se ao presidente prerrogativa exclusiva de
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O poder de decreto no especfico a constituies presidencialistas. Encontra-se na maioria das constituies do ps-guerra. Para muitos, essa prerrogativa se casaria bem com governos parlamentaristas, mas no se harmonizaria com os presidencialistas. O argumento
da adequao do instituto ao parlamentarismo encontra-se em Power, 1994. Para uma discusso mais aprofundada sobre o tema, ver Carey & Shugart, 1995a.
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portante arma nas mos do Executivo porque a edio de uma medida provisria implica a imediata alterao do status quo. Ao analis-la, o Congresso no opta entre o status quo anterior (SQ) e aquele a ser produzido
pela promulgao da medida (SQmp), mas sim entre SQmp e uma situao em que a MP rejeitada aps ter vigorado e surtido efeito (MPrej). Digamos que para a maioria dos legisladores a seguinte relao de preferncia seja verdadeira: SQ>SQmp>MPrej, onde o smbolo > significa preferido a. Logo, a maioria aprova a MP. Se fosse introduzida como um projeto de lei ordinria, a MP seria rejeitada. Por surtir efeito no ato de sua
edio, o recurso edio de MPs uma arma poderosa nas mos do Executivo. Os congressistas podem ser induzidos a cooperar.
Shugart e Carey acreditam que os poderes legislativos do presidente alteram os incentivos presidenciais para buscar a cooperao do
legislativo. Quando os presidentes no contam com amplos poderes legislativos, so forados a buscar cooperao do Legislativo. Eles sabem
que no tm chances de governar de outro modo. Presidentes com amplos poderes legislativos sabem que tm maiores chances de impor unilateralmente a sua agenda e menor incentivo para negociar acordos com
o Legislativo. Nesses casos, havendo oposio poltica no Legislativo, o
resultado mais provvel ser o conflito previsto por Linz. No nosso entender, os poderes legislativos presidenciais no devem ser vistos exclusivamente como armas para vencer resistncias do Legislativo. Eles incidem sobre as preferncias dos parlamentares.
Um presidente dotado de amplos poderes legislativos capaz de
ditar a agenda de trabalhos legislativos e, dessa forma, induzir parlamentares cooperao. Conta ainda com recursos no-legislativos advindos do controle que exerce sobre o acesso aos postos de governo. No
entanto, antes de prosseguirmos nessa direo, faz-se necessrio discutir a relao do presidente com o sistema partidrio. bvio que as
chances de conflito entre Legislativo e Executivo dependem da distribuio de cadeiras no Legislativo pelos diferentes partidos. Na melhor
das hipteses, um presidente que comanda um partido disciplinado e
que controla a maioria das cadeiras no deve esperar encontrar barreiras aprovao de sua agenda. Nesse caso, presidente e Legislativo podem partilhar uma mesma agenda, e as diferenas entre o parlamentarismo e o presidencialismo seriam minoradas.
Um presidente apoiado por um partido disciplinado que controle
a maioria das cadeiras no Legislativo fato raro na histria, se que
isso ocorreu alguma vez. Considervel esforo de engenharia institucional tem sido devotado busca de frmulas institucionais que gerem
disciplina partidria e favoream a diminuio do nmero de partidos
efetivos.7 Segundo a literatura relevante, o quadro institucional brasi7
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Para efeito da tramitao e apresentao de emendas, as conseqncias prticas da urgncia presidencial so similares.
9 Vale observar que existe ainda a urgncia urgentssima, que, se aprovada, implica a apreciao imediata da matria. Para ser apreciado, o requerimento tem que ser subscrito pela
maioria absoluta dos deputados ou por lderes que representem esse nmero e aprovado
em plenrio por maioria absoluta.
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partidos. Muitas vezes, interessa aos lderes que certas matrias sejam
decididas sob o manto protetor do prazo de uma hora que veda nova votao nominal. Por exemplo, h matrias em que interesses especficos
esto em jogo e em que, para alguns parlamentares, seria muito custoso
seguir a linha partidria. Se essa deciso se der por voto simblico, o deputado no precisar manifestar-se publicamente sobre a matria. Da
mesma forma, os partidos podem decidir qual matria trazer a voto nominal com olhos nos custos poltico e eleitorais que causam aos partidos
adversrios.
Retornando ao ponto que motivou essa discusso, a legislao
partidria pode alimentar estratgias individualistas e antipartidrias.
Essas estratgias, no entanto, no encontram solo frtil para desenvolver-se no Congresso Nacional. Projetos e emendas ditados exclusivamente por interesses eleitorais, particularistas e imediatistas raramente
saem das gavetas das comisses. Emendas com esse fim so derrubadas em votaes simblicas onde o que conta so os lderes. Assim, a indisciplina partidria tambm encontra pequeno espao para se manifestar. O que passvel de votao nominal selecionado previamente de
acordo com critrios partidrios. Para evitar mal-entendidos, vale observar que no estamos argumentando que os lderes so usurpadores. No
estamos apresentando uma teoria conspiratria ou baseada em atores
irracionais que no reconheam seus prprios interesses. Afinal, lderes
so eleitos por suas bancadas e, portanto, o fato de permanecerem como
lderes depende da defesa dos interesses da maioria de seus representados. A relao lderes-liderados ser discutida a seguir.
Ou seja, por fora regimental, os lderes dispem de um arsenal
significativo de recursos por meio dos quais controlam e circunscrevem
a atuao dos parlamentares. Eles contam com os recursos necessrios
para atuar em nome de suas bancadas. O campo aberto para a estratgia individual e oportunista dos parlamentares bastante restrito. Sobretudo, os lderes tm como neutralizar os apelos dos membros de suas
bancadas nesse sentido. A despeito do que se passa na arena eleitoral,
os partidos contam e atuam de maneira disciplinada no Congresso brasileiro. Assim, os lderes partidrios no Brasil dispem de importantes
poderes de agenda e por meio destes preservam e garantem a unidade
do partido.11
O argumento supe que os lderes representem os interesses de
suas bancadas. Eventualmente, muitos podero questionar o acerto
dessa suposio. Afinal, os partidos polticos brasileiros tendem a ser
vistos como efmeros, meros agrupamentos de parlamentares ditados
pela convenincia eleitoral do momento. Em suma, saber a que partido o
parlamentar est filiado no nos diz nada a respeito de suas prefern11
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zo que o apoiar. Tudo quanto ele no distribuir ficar para o seu partido, garantindo assim a coerncia de sua poltica. Suponhamos que o
presidente possa compor maioria se incorporar um dos trs outros partidos com representao no Legislativo que no o seu. Est claro que nenhum desses trs partidos pode reivindicar uma parcela muito alta do
oramento, j que corre o risco de ser passado para trs por seu competidor, que pode exigir menos do presidente para apoi-lo. Temos assim um leilo ao inverso: temendo perder acesso a qualquer benefcio
do governo, os partidos so levados a moderar suas demandas para vir a
fazer parte da coalizo majoritria.16 O presidente tem a vantagem da
proposio: como ele monopoliza o acesso aos recursos pblicos, pode
tirar vantagens estratgicas desse controle.
Eventualmente, a formao da coalizo partidria que empresta
apoio poltico ao presidente segue lgica diversa. Na realidade, a despeito da vasta e sofisticada literatura existente sobre a formao de governos sob o parlamentarismo, no h uma teoria da formao de governo capaz de prever, dados os resultados eleitorais, qual coalizo se
formar. Aparentemente, os estudiosos do presidencialismo esto em
melhores condies: afirmam saber com certeza que no h lugar para
governo de coalizo sob o presidencialismo. Em trabalho recente sobre o
tema, Jones (1995:6-7) apresenta de forma sinttica as duas razes usualmente alegadas para tanto. A primeira delas a seguinte: Os presidentes dispem de um mandato popular independente, e o mais provvel
que relutem em ceder o grau de poder que necessrio para instigar um
partido de oposio a aderir a uma coalizo legislativa. Isso se deve independncia dos presidentes como autoridades eleitas nacionalmente, o
que freqentemente os leva a superestimar seu poder.
Como se v, a razo apresentada no muito convincente, porquanto em ltima anlise se baseia na suposio de que os presidentes
cometem um equvoco ao superestimar seu poder. Pelo menos h que se
convir que nem todos os presidentes incorrero nesse engano. Portanto, razovel supor que alguns presidentes no relutaro em negociar com partidos de oposio. No h, pois, uma lgica inexorvel que
impea os presidentes de procurarem formar uma coalizo partidria. A
questo requer verificao emprica.
Eis a segunda razo: Os partidos (ou partido) de oposio mais
importantes em geral vem o Executivo como o nico responsvel pelo
desempenho do governo. Por isso relutam muito em fazer qualquer coisa
que ajude o governo a ser bem-sucedido. comum adotarem uma poltica de oposio cega que tem por objetivo ltimo levar o governo ao fracasso, na esperana de que um de seus lderes partidrios possa vencer
as prximas eleies presidenciais.
16
O processo de formao de coalizo apresentado acima se apia nos modelos desenvolvidos por Baron e Ferejohn (1989a e 1989b).
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Essa razo tambm no nos parece convincente. Em primeiro lugar, vale notar que o argumento poderia ser igualmente aplicado a governos parlamentaristas. Alguns partidos podem preferir o futuro ao
presente, jogando todas as suas fichas no fracasso do governo em nome
de uma possvel vitria eleitoral na prxima eleio. Essa pode ser a estratgia de alguns partidos no presidencialismo ou no parlamentarismo,
mas no a de todos os partidos num sistema multipartidrio, pois se todos os partidos a adotarem no haver razes para lutar pelo controle do
Executivo. Qualquer partido que venha a controlar o Executivo saber
de antemo que no contar com a cooperao dos demais e, portanto,
fracassar. O argumento, portanto, nos leva a uma concluso absurda.
Ser parte do governo traz ganhos e perdas. Para alguns partidos
os ganhos sobrepujam as perdas, e para outros o inverso verdadeiro.
Assim, alguns tero incentivos para ser parte do governo, mas outros,
no. Se fazer parte do governo no traz benefcio para nenhum partido,
por que, afinal de contas, os partidos lutam pelo poder?
Sem dvida, clculos eleitorais futuros influenciam a deciso de ser
ou no parte do governo. Mas isso no quer dizer que no se possam formar coalizes. Apostar no fracasso do governo pode trazer srios prejuzos
quando se antecipa que o principal beneficirio da derrocada do governo
ser outro partido. Seguindo esse raciocnio, partidos de direita podem
formar uma coalizo com partidos de centro para evitar que a esquerda
chegue ao poder.
Em resumo, os argumentos usualmente invocados para desconsiderar a possibilidade de governos de coalizo sob presidencialismo no
so convincentes. Mais uma vez, esses argumentos exageram as diferenas entre as duas formas de governo, presidencialismo e parlamentarismo, pretendendo mostrar que a lgica do primeiro radicalmente diversa da do segundo. Pode ser que assim seja, mas de qualquer forma
necessrio que o comportamento esperado dos atores sob presidencialismo obedea a alguma lgica.
Em nossa argumentao, assumimos que os parlamentares se interessam apenas por patronagem e sinecuras. No entanto, estamos
longe de assumir que tal seja a motivao exclusiva ou mesmo principal
dos parlamentares. A premissa usual de que os parlamentares adotam
estratgias que maximizam suas chances de reeleio est longe de implicar interesse exclusivo em patronagem ou na dilapidao predatria
do Estado. Necessariamente, os parlamentares tm interesse no sucesso
mais amplo das polticas governamentais, j que estas afetam as chances de sua reeleio. Sobretudo, seguindo Arnold (1990), acreditamos
que o comportamento dos parlamentares est condicionado pela repercusso pblica, junto ao eleitorado, de suas aes. Um Parlamento que
aos olhos do eleitorado parea irresponsvel e voltado exclusivamente
para os interesses particulares e imediatos de seus membros e da clientela a que serve no oferece uma boa plataforma de campanha a nenhum parlamentar interessado em reeleger-se.
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AMOS analisar aqui as relaes entre os poderes Executivo e Legislativo e as conseqncias do padro existente de relao entre esses dois poderes para a estruturao do Poder Legislativo.
O perodo estudado tem incio com a promulgao da Constituio de
1988. Analisando o quadro legal criado e a produo legal, procuramos
contribuir para um melhor entendimento do sistema poltico brasileiro
numa de suas dimenses menos estudadas: as relaes entre os poderes Executivo e Legislativo enquanto geradores de normas legais.
No que diz respeito ao Poder Legislativo, a Constituio de 1988
aprovou dois conjuntos distintos e, pode-se dizer, contraditrios de medidas. De um lado, os constituintes aprovaram uma srie de medidas
tendentes a fortalecer o Congresso, recuperando assim os poderes subtrados do Legislativo ao longo do perodo militar. De outro lado, a Constituio de 1988 manteve muitos dos poderes legislativos de que foi dotado o Poder Executivo ao longo do perodo autoritrio, visto que no se
revogaram muitas das prerrogativas que lhe permitiram dirigir o processo legislativo durante o regime militar.
H, portanto, uma continuidade legal pouco notada, diga-se de
passagem entre o perodo autoritrio e o atual. Os poderes legislativos
obtidos pela presidncia ao longo do regime autoritrio no foram retirados. Como era de se esperar, essa continuidade teve efeitos sobre a produo legal do perodo estudado. Os dados levantados mostram que o Poder Executivo, em virtude de seus poderes legislativos, comanda o processo legislativo, minando assim o prprio fortalecimento do Congresso
como poder autnomo. O resultado a atrofia do prprio Legislativo e a
predominncia do Executivo, principal legislador de jure e de fato.19
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O quadro institucional
Com a Constituio de 1988, o Congresso recuperou muitos dos
poderes subtrados pelas sucessivas reformas constitucionais impostas
pelos governos militares. Alm disso, em diversos pontos o Congresso
teve seus poderes ampliados em relao queles consagrados pela
Carta de 1946. A nova Carta permite ao Congresso contribuir de maneira
efetiva para a formulao de polticas pblicas.
A mais importante das conquistas do Congresso consagrada pela
nova Carta sem dvida a redefinio de sua participao no processo oramentrio e no controle das finanas pblicas. Como se sabe, os governos
militares restringiram ao mnimo a atuao do Legislativo nessa rea. Entre as novas atribuies e poderes reservados ao Legislativo, cabe destacar a maior abrangncia dos oramentos a serem enviados pelo Executivo
apreciao do Legislativo, a maior capacidade deste ltimo para emendar o oramento enviado, o fortalecimento do Tribunal de Contas e a maior
participao do Congresso na nomeao dos membros desse tribunal.
Outras medidas, menos abrangentes, tambm apontam para o fortalecimento do Legislativo vis--vis o Executivo. Por exemplo, a derrubada do veto presidencial passou a depender do voto da maioria absoluta
e no mais de 2/3. E a abrangncia do prprio veto presidencial foi circunscrita, no mais podendo ele incidir sobre palavras isoladas.
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O art. 62 da atual Constituio capacita o presidente a editar medida provisria com fora de lei a ser apreciada pelo Congresso Nacional
em 30 dias. Ao contrrio do que ocorria com o decreto-lei, a no-manifestao implica a perda de efeito legal da medida. Em caso de rejeio,
cabe ao Congresso regulamentar as relaes decorrentes da aplicao
anterior do ato, admitindo-se a possibilidade de declarar seus efeitos nulos desde sua edio. Outra diferena importante o fato de o Congresso poder emendar a medida editada pelo presidente.
Conquanto as diferenas sejam importantes e no destitudas de
efeito prtico, inegvel a existncia de uma continuidade entre o instituto
do decreto-lei e o da medida provisria. Sobretudo porque o Executivo no
depende do Legislativo para que atos legislativos de sua autoria entrem
em vigor. A medida provisria sem dvida d maior possibilidade interveno do Legislativo, cuja ao, no entanto, h de ser sempre reativa.
Vale notar ainda que no vedada a reedio da medida provisria. Assim,
a no-apreciao no equivale rejeio. Em termos prticos, evitando o
quorum para a apreciao das medidas provisrias e reeditando-as, o Executivo acaba por contar com um sucedneo para o decurso de prazo.
Durante o regime militar, conferiu-se ao presidente a capacidade
de solicitar, unilateralmente, regime de tramitao extraordinria para
os projetos de lei de sua autoria. Mais especificamente, o presidente poderia definir os prazos mximos dentro dos quais o Legislativo deveria
manifestar-se sobre a matria enviada. Alm disso, a ausncia de manifestao no prazo estipulado implicava a aprovao do projeto. Tal prerrogativa, ausente do texto constitucional de 1946, foi acrescida ao rol
dos poderes legislativos presidenciais j em 1964 e mantida, com algumas alteraes, em todos os textos legais do perodo. Como a Constituio de 1988 garante ao presidente a prerrogativa de solicitar urgncia
para os projetos de lei de sua iniciativa, no caso de a Cmara dos Deputados e o Senado Federal no se manifestarem, cada qual, sucessivamente, em at quarenta e cinco dias sobre a proposio, ser esta includa na ordem do dia, sobrestando-se a deliberao quanto aos demais
assuntos, para que se ultime a votao (art. 64, pargrafo 2).
Uma vez mais, verifica-se que a continuidade no absoluta. A legislao do perodo autoritrio estabelecia que o silncio do Congresso
implicava a aprovao da matria enviada. A atual Constituio fora a
manifestao do Congresso, seja para rejeitar, seja para aprovar. Isto ,
no h como obstruir a tramitao das matrias consideradas importantes pelo presidente, que tem assim a capacidade de ditar unilateralmente a agenda de trabalhos legislativos.
Mesmo onde os poderes do Legislativo foram ampliados, a saber,
na rea relativa a matrias oramentrias e tributrias, os novos poderes
do Congresso no podem ser sobreestimados. Em primeiro lugar, vale
notar que enquanto a Constituio de 1946 estabelece que a iniciativa
dessas matrias compartilhada pelo Executivo e Legislativo, a Consti-
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Como sabido, a reinterpretao do Regimento Interno da Constituinte obtida pelo Centro fez com que, praticamente, os trabalhos retornassem estaca zero. Sobretudo, retirou o
anteprojeto da Comisso de Sistematizao da condio de status quo ao qual emendas so
apresentadas. Nessa condio este texto s seria modificado se a emenda apresentada obtivesse maioria. O Centro, atravs do instituto do destaque para votao em separado, conseguiu que cada um dos artigos contidos no anteprojeto dependesse da aprovao explcita
da maioria. Ver Nelson Jobim, op.cit.
25 As lideranas selecionavam as emendas a serem submetidas a votos, fundiam o texto das
emendas existentes e estabeleciam acordos que permitiam superar os impasses surgidos.
26 A fala de Paes de Andrade merece ser reproduzida: Consoante o entendimento desta
presidncia com as lideranas e ainda com observncia dos preceitos regimentais, ficaram
estabelecidos os seguintes critrios que nortearo o processo de votao: a) votao do
substitutivo; b) votam-se os grupos de emendas no destacadas, com parecer favorvel;
c) votam-se os grupos de emendas no destacadas, com parecer contrrio. Fica assim encerrado o primeiro turno de discusso e votao da matria (DCN, 28-4-1989. p. 2.820).
27 No sem alguma disputa. De um lado, a Mesa se bateu pela no-institucionalizao do
colgio de lderes; de outro lado, pequenos e mdios partidos procuraram garantir que as
deliberaes desse colegiado se dessem por consenso. Ambos os lados foram derrotados
por uma aliana entre PFL, PMDB e PSDB.
28 Os lderes de partido que participam do bloco parlamentar e o lder do governo tm direito a voz mas no a voto. Somente os partidos com mais de 1/100 da representao (isto ,
seis deputados) tm assento nesse colgio.
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elaborao da agenda com a previso das proposies a serem apreciadas no ms subseqente, em conformidade com a qual o presidente designa a ordem do dia (RI, art. 17 I S, T).
O papel de destaque dos lderes partidrios no depende exclusivamente do colgio de lderes. A influncia dos lderes na determinao
da pauta dos trabalhos depende tambm do reconhecimento do peso
ponderado de suas assinaturas para efeito de requerimentos, pedidos
de destaques, apresentao de emendas etc. Nesses casos, a manifestao do lder tomada como manifestao de sua bancada.29 Assim, os lderes se encontram em posio privilegiada para influir na direo dos
trabalhos legislativos.
A influncia decisiva do colgio de lderes na determinao da
agenda decisria se d, em geral, por intermdio do instituto da tramitao urgente. De acordo com o art. 151 do Regimento Interno, o regime
de tramitao pode ser alterado de ordinrio para especial no caso de
matrias reconhecidas, por deliberao do plenrio, de carter urgente.30 Em termos prticos, a aprovao da solicitao de urgncia
significa que a matria retirada da Comisso e includa na ordem do
dia para apreciao pelo plenrio.
H dois tipos de tramitao especial que precisam ser distinguidos: urgncia e urgncia urgentssima. Enquanto a primeira implica a
incluso da matria na ordem do dia da sesso seguinte,31 a urgncia
urgentssima implica a incluso automtica na ordem do dia para discusso e votao imediata ainda que iniciada a sesso. A urgncia urgentssima, estabelece o art. 55 do Regimento Interno, se aplica a matrias de relevante e inadivel interesse nacional.
O requerimento de urgncia pode ser encaminhado por lderes partidrios, sendo o peso de sua assinatura ponderado pelo tamanho das bancadas que representam.32 Na prtica, a urgncia tende a ser deliberada
29 Note-se que isso no significa a permanncia do voto de liderana. Na Cmara dos Deputados, o voto de liderana foi suprimido. Permaneceu, no entanto, no Senado e no Congresso Nacional. Neste ltimo porque, em virtude da ausncia de regimento prprio, o regimento do Senado tem precedncia sobre o da Cmara.
30 H matrias que, por sua natureza, tramitam sempre em regime de urgncia, como o
caso das declaraes de guerra e de paz.
31 Isso significa que a matria , por assim dizer, retirada da comisso a que fora envidada e
discutida diretamente em plenrio. Considerados todos os recursos possveis, aps a aprovao do pedido de urgncia, a entrada da matria na ordem do dia pode ser retardada por,
no mximo, duas sesses.
32 De acordo com o art. 154 do Regimento Interno, o requerimento de urgncia ser submetido a deliberao do plenrio quando apresentado por a) 2/3 dos membros da Mesa,
quando se tratar de matria da competncia desta; b) 1/3 dos membros da Cmara ou de Lderes que representem este nmero; e c) 2/3 dos membros da comisso competente. Neste
caso o plenrio delibera por maioria simples. Quanto urgncia urgentssima, o art. 155 estabelece que o requerimento deve ser submetido pela maioria absoluta da composio da
Cmara ou de Lderes que representem este nmero e aprovado pela maioria absoluta dos
deputados (grifo nosso).
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nas reunies do colgio de lderes.33 Os lderes submetem a plenrio o requerimento e, havendo acordo entre eles, conseguem aprov-lo mediante
votao simblica.
Portanto, incontestvel o controle exercido pelo colgio de lderes sobre a pauta dos trabalhos legislativos.34 Como veremos em detalhe na seo seguinte, o recurso tramitao urgente, assim como urgentssima, mostrou-se to freqente que a maioria das matrias aprovadas costuma tramitar sob esse regime. Raros so os casos de pedido
de urgncia e subseqente rejeio das matrias.
Cabe notar que o colgio de lderes, mutati mutantis, acaba por funcionar como sucedneo do voto de liderana vigente no perodo autoritrio. Por certo as bases institucionais e a forma de se manifestar de cada
um desses institutos so bastante diferentes. No entanto, em ambos os casos temos a preponderncia de um pequeno grupo de parlamentares cujas
decises acabam por se sobrepor s dos demais. A conseqncia desse estado de coisas a desvalorizao da prpria atividade parlamentar.
Recapitulemos os principais pontos levantados ao longo desta seo. A Constituio de 1988 consagrou duas tendncias aparentemente
conflitantes: de um lado, devolveu ao Poder Legislativo muitos dos poderes que ele tinha ao longo da experincia democrtica anterior; de outro, manteve a maioria dos poderes legislativos de que foi dotado o Executivo ao longo do perodo autoritrio. Assim, como veremos a seguir, o
Executivo acaba por comandar o processo legislativo. A estruturao interna do Legislativo responde a essa preponderncia. As funes que o
colgio de lderes acaba por desempenhar devem ser vistas como as respostas possveis de um Congresso envolvido nesse tipo de relao.
Estabelecido o quadro institucional onde se desenvolve a atividade legislativa, vamos agora tratar de suas conseqncias para a produo legislativa e o papel desempenhado pelo Congresso no sistema
poltico brasileiro.
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Grf ico 1
100
100
%
Executivo
80
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60
60
40
40
Legislativo
20
20
00
1946 1950
1950 1954
1954 1958
1958 1962
1962 1966
1966 1970
1970 1974
1974 1978
1982 1986
1986 1990
1990 1994
1994
1946
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Tab ela 1
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1991
1992
1993
1994
Total
46
229
Congresso Nacional
Leis de iniciativa exclusiva do Executivo
Medidas provisrias
178
167
113
117
118
Leis oramentrias
102
151
118
132
105
Subtotal
180
118
131
139
123
81
54
516
745
127
114
120
122
117
86
134
126
166
138
161
27
252
138
118
119
122
134
45
176
Subtotal
199
148
105
182
102
78
514
Total geral
279
166
236
221
225
132
1.259
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cionais, o Executivo responsvel pela iniciativa de 85% das leis sancionadas no perodo ps-Constituinte.
Essa preponderncia do Executivo decorre diretamente de sua capacidade de controlar a agenda do Legislativo. As normas que garantem a
iniciativa exclusiva do Executivo lhe fornecem instrumentos de controle da
agenda legislativa, seja diretamente, pela definio de prazos de apreciao, seja indiretamente, por coloc-lo em posio estratgica para pressionar por prioridade a essas medidas. Mais do que o controle sobre a agenda,
esses mecanismos institucionais conferem tambm ao Executivo uma posio estratgica no que diz respeito aprovao de seus projetos.36
As medidas provisrias tm prazo constitucionalmente definido
para apreciao pelo Congresso. Mas, uma vez editadas, passam a ter
fora de lei. Ao Legislativo cabe reagir no prazo de 30 dias. Se no forem
apreciadas nesse prazo, perdem a validade, mas o Executivo pode reedit-las. Caso o Congresso rejeite a MP, cabe a ele regulamentar as conseqncias. Os custos de rejeio de uma MP so altos, seja por exigir
maioria qualificada, seja pelas regulamentaes da decorrentes. Em casos mais polmicos, o Executivo pode recorrer obstruo seguida de
reedio. O custo da formao da maioria recai sobre a oposio.
Os dados da tabela 2 indicam que o Executivo fez amplo uso de seu
poder de editar medidas provisrias. O governo enviou ao Congresso uma
mdia de 11 medidas provisrias por ms entre 1989 e 1994. Apenas quatorze MPs foram rejeitadas e 230 foram aprovadas, metade na forma em que
foram originariamente enviadas pelo presidente e a outra metade com modificaes, sendo ento transformadas em PLVs, ou seja, projetos de lei de
converso. As demais foram reeditadas, revogadas ou perderam a eficcia.
Ta be la 2
MPs enviadas 1
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Total
103
163
11
10
96
405
788
Aprovadas
78
69
11
19
46
230
45
26
35
113
33
43
10
15
11
117
14
Rejeitadas
36 Para uma discusso sobre o poder de agenda e de proposio, ver Fiorina & Shepsle,
1989; McKelvey, 1976; Ordershook & Schwartz, 1987; e Baron & Ferejohn, 1989b.
51
52
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
o Legislativo demora cerca de trs vezes mais para aprovar as leis por ele
prprio apresentadas do que as leis propostas pelo Executivo.38
Ta be la 3
Mn.
Mx.
25
6,2
34
113
11
7,6
41
117
Subtotal (MPs)
18
9,8
41
230
Leis oramentrias
56
44,5
435
5151
234
202,9
12
966
86
412
579,8
2.668
252
1.094
1.105,6
5.027
176
616
843,6
5.027
514
Total geral
278
608,7
5.027
1.2581
53
54
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
Tab ela 4
Legislativo
1989
1990
1991
1992
1993
1994
3.025
1.489
2.335
1.141
940
524
Executivo
74
57
116
116
143
72
Judicirio
21
16
24
24
47
24
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
Ta be la 5
Origem
Leis
sancionadas
Senado
Legislativo
14
(176)
88
(317)
91
(77)
96
(81)
Executivo
79
(997)
11
(41)
9
(8)
4
(3)
Judicirio
7
(86)
100
(85)
100
(84)
Total
100
(1.259)
0,1
(2)
100
(360)
Nesta seo, tratamos de aspectos decorrentes das normas constitucionais que demonstram o poder de agenda do Executivo. Mas isso
no basta para explicar por que o Legislativo aprova, e com mais rapidez, os projetos do Executivo. Fatores ligados organizao interna do
prprio Legislativo tambm contribuem para a preponderncia do Executivo no processo legislativo e na produo legal.
55
56
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
mecanismos que garantem a primazia do Executivo na funo legislativa, no que diz respeito organizao interna de sua principal casa legislativa, a Cmara dos Deputados, o regimento reservou, e a prtica
vem reforando, papel crucial a um grupo restrito, o colgio de lderes,
na conduo do processo legislativo.
A organizao descentralizada do Poder Legislativo pressupe o
funcionamento efetivo de um sistema de comisses permanentes em
dois sentidos: primeiro, de forma que estas possam ser o locus de decises especializadas de forma a garantir ganhos na qualidade do trabalho legislativo; segundo, que as comisses sejam rota obrigatria das
proposies legislativas que vo ser objeto de apreciao em plenrio.39
Em outro trabalho tratamos do papel das comisses enquanto instncia
especializada de deciso legislativa, mas aqui vamos abordar apenas o
segundo aspecto antes mencionado. Esses dois aspectos, porm, se interligam na medida em que o esvaziamento das comisses enquanto
rota obrigatria de passagem das proposies legislativas diminui os incentivos para uma participao mais efetiva nas comisses, o que reforaria seu papel de instncia especializada de apreciao legislativa.
As comisses permanentes so, por definio regimental, um rgo
de natureza tcnica e a primeira instncia deliberativa dos projetos introduzidos no Congresso. Assim, em tramitao ordinria, a Mesa da Cmara
encaminha s comisses permanentes as proposies legislativas recebidas, para elaborao de um parecer que submetido a votao na prpria
comisso. A aprovao formal desse parecer, na comisso, condio para
que um projeto seja transformado em lei. A rejeio de um parecer na comisso, ou a no apreciao de uma proposio na mesma legislatura,
leva ao arquivamento do projeto. Aprovado o parecer da comisso, o projeto est pronto para ser includo na ordem do dia e, em seguida, submetido apreciao do plenrio. Como inovao da Constituio de 1988, a
comisso pode aprovar, em carter terminativo, os projetos sob sua jurisdio. Isso significa que eles no precisam passar pelo crivo do plenrio, a
menos que seja aceito recurso contra a deciso terminativa.
O processo legislativo na Cmara dos Deputados, porm, no obedece a esse fluxo. muito mais centralizado. A influncia do colgio de lderes no processo legislativo se d atravs do recurso da urgncia, que altera o fluxo ordinrio das matrias, retirando das comisses sua prerrogativa decisria. Embora previsto como recurso a ser utilizado, extraordinariamente, em matrias de relevncia e urgncia, no assim que vem
sendo utilizado o mecanismo da urgncia na Cmara dos Deputados. O
grfico 2 mostra o caminho percorrido na Cmara pelos projetos que foram
transformados em lei, ou seja, cumpriram tramitao total no Congresso,
passando pelas duas casas legislativas e obtendo a sano presidencial.
39
Sobre as comisses parlamentares num Congresso que tem nelas o centro de sua organizao, ver Fenno, 1971, 1973; Krehbiel, 1987a, 1987b e 1991; Rhode & Shepsle, 1987; e
Shepsle, 1987.
20
282
LIMONGI
21
Aprovado
151
Senado
ao
Enviado
FERNANDO
Colgio de lderes
241
Pronto para
a ordem do
dia
plenrio
em
Apreciao
Rejeitado
Judicirio
Aprovado
Parecer
81
Poder
terminativo
FIGUEIREDO
Legislativo
Apreciao
em comisses
permanentes
Rejeitado
Arquivado
G rf ico 2
CHEIBUB
T
D
M
E
Executivo
No
apreciado na
legislatura
ARGELINA
V
57
58
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
A partir daqui a anlise referir-se- a esse conjunto de 514 leis que tramitaram nas duas
casas legislativas.
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
Ta be la 6
% acumulado
117
41,5
41,5
29
10,3
51,8
1 a 3 meses
52
18,4
70,2
3 a 6 meses
23
8,2
78,4
6 a 12 meses
22
7,8
86,2
Mais de 1 ano
39
13,8
100,0
282
100,0
Menos de 15 dias
15 a 30 dias
Total
59
60
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
transformao em lei dos projetos a introduzidos, o que implica a passagem pelo Senado e a sano do presidente. Isso pode ser observado a
partir da comparao do processo de tramitao de todos os projetos
que foram submetidos deciso do plenrio da Cmara. Retomamos
aqui a distino feita na tabela 5, discriminando trs diferentes conjuntos de projetos: os que foram transformados em lei; os que foram aprovados mas ainda no haviam sido submetidos deciso do Senado no final de maio de 1994; e os projetos rejeitados pelo plenrio em uma das
duas casas legislativas. A tabela 7 mostra a proporo de projetos, em
cada um desses conjuntos, que tramitaram em regime de urgncia e que
foram aprovados por deciso terminativa das comisses.
Tab ela 7
Total
55
16
5141
12
62,5
360
85
84
A tabela 7 mostra que as leis aprovadas na Cmara que completam sua tramitao total no Congresso seguem caminho inteiramente
diverso daquelas que esto aguardando deciso do Senado. As leis sancionadas no perodo passam, em sua maioria, ao largo das comisses,
que raramente utilizam seu poder terminativo, enquanto as leis que esto no Senado passam pelas comisses e so aprovadas, em sua maioria, por deciso terminativa, ou seja, no passam pelo plenrio.
Esses dois conjuntos de leis diferem tambm no que diz respeito ao
contedo. A tabela 8 compara os conjuntos de projetos de lei anteriormente discriminados, segundo o assunto de que tratam. A definio do
contedo da legislao sancionada no perodo 1989-92 foi feita a partir das
ementas dos projetos de lei. Sendo assim, as inferncias sobre o seu significado substantivo ficam prejudicadas, mas servem de base para uma clas-
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
sificao segundo as diferentes reas de atividades sujeitas a regulamentao legal. Distinguimos cinco reas: administrativa, econmica, social,
poltico-institucional e, por fim, uma referente a homenagens. Grande parte das leis compreendidas na rea administrativa da competncia exclusiva do Executivo ou do Judicirio. Referem-se a: criao e extino de cargos e rgos pblicos; definio de competncia, composio e funcionamento de rgos governamentais; fixao de efetivos da fora militar ou
policial; fixao de vencimentos e gratificaes de funcionrios pblicos.
Foram tambm includas na categoria de leis administrativas as doaes e
alienaes de bens mveis ou imveis da Unio, a anistia de dvidas, o estabelecimento de limites entre estados da Federao etc. As leis econmicas referem-se a leis salariais, tributrias e de regulamentao geral das
atividades econmicas nas diferentes reas industrial, comercial, financeira etc. As leis sociais compreendem no s leis referentes a programas
sociais stricto sensu em reas como sade, educao, previdncia, habitao, trabalho, mas tambm aquelas que regulam uma gama mais ampla de
atividades sociais, tais como meio ambiente, justia, profisses, direitos civis etc. As leis poltico-institucionais regulam a organizao dos poderes,
os sistemas eleitorais e partidrios etc. Sob o rtulo homenagem se incluem as leis que do nomes a monumentos, ruas, estabelecem feriados,
dias nacionais etc.
Ta be la 8
Leis sancionadas
Legisl.
Econmica
24
Exec.
MP
Outras
48
22
Projetos de lei
aprovados na CD
s/ deciso do SF
Projetos de lei
rejeitados na CD
ou no SF
Legisl.
Exec.
Legisl.
Exec.
26
15
27
Administrativa
11
27
48
24
22
37
Social
57
21
29
76
40
42
27
Poltico-institucional
3,5
0,3
Homenagens
0,5
0,6
12
No identificada
Total
100
(176)
100
(197) 1
0,3
100
(252)
100
(317)
100
(38)
100
(158)
100
(11)
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62
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
O Congresso, como foi dito anteriormente, rejeita apenas suas prprias leis. Dentre as leis sancionadas predominam as de origem do Executivo. As leis ainda no apreciadas no Senado e as rejeitadas, ao contrrio,
so em sua quase totalidade de origem do Legislativo. A tabela tambm
deixa claro que h duas agendas nesses diferentes conjuntos de leis. A
agenda econmico-administrativa do Executivo e a agenda social do
Congresso. O principal instrumento utilizado pelo Executivo na implementao de sua agenda econmica tem sido as medidas provisrias: metade
delas de natureza econmica. As medidas administrativas so introduzidas no Legislativo atravs de projetos de lei, quase metade deles tambm
de sua iniciativa. Se levarmos em conta as 516 leis referentes a pedidos de
crdito suplementar e matrias oramentrias, torna-se ainda mais marcante o carter econmico-administrativo da agenda do Executivo.
A agenda social do Legislativo compreende projetos de lei que
dizem respeito aos seguintes aspectos: regulamentao e extenso de direitos sociais e trabalhistas (h um bom nmero de leis alterando ou
acrescentando artigos CLT e regulamentando a Constituio de 1988);
regulamentao e definio de direitos civis e de cidadania, proteo do
consumidor e segurana ( grande tambm o nmero de leis que propem
alteraes nos cdigos civil e penal); regulamentao de profisses etc.
No possvel uma anlise precisa do contedo substantivo desses projetos a partir de sua ementa; porm, temas dessa natureza predominam
tanto entre os projetos de iniciativa do Legislativo que se transformaram
em lei quanto entre aqueles que aguardavam deciso do Senado. Merecem destaque o grande nmero de projetos que compem esse conjunto
que no consegue completar sua tramitao o dobro das leis de iniciativa do Legislativo que foram sancionadas e as diferenas na sua tramitao. O tempo mdio de tramitao dessas leis ainda superior ao daquelas que foram sancionadas: 1.390 dias, contra 1.094. O contraste com
o conjunto das 516 leis sancionadas marcante: 77,5% desses projetos
estavam tramitando h mais de dois anos. Isso s acontece com 6% das
leis sancionadas. Ou seja, no resta dvida de que a Cmara tem dificuldades para ver concluda a tramitao de seus prprios projetos.
A agenda do Executivo, ao contrrio, no s aprovada como tem
tramitao mais rpida. A urgncia, como no poderia deixar de ser, um
poderoso instrumento de agilizao da tramitao de projetos. As leis
sancionadas no perodo 1989-94 com tramitao em regime de urgncia
foram enviadas ao Senado em um tempo mdio de apenas 26 dias aps o
pedido de urgncia. Porm, a urgncia muito mais eficaz no caso dos
projetos do Executivo. Antes de tratarmos dos diferentes efeitos da urgncia sobre os projetos do Executivo e do Legislativo, cumpre examinar
as caractersticas das leis sancionadas que tramitaram em regime de urgncia, pois estas revelam um funcionamento pouco eficiente da Cmara.
A tramitao urgente no acionada apenas no que diz respeito
s matrias mais importantes que passam pela Cmara. Ao contrrio do
que se poderia esperar, atravs desse mecanismo o colgio de lderes se
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
ocupa, em grande parte, das tarefas rotineiras da Cmara. Ou seja, garante que o Legislativo vai responder a demandas dos dois outros poderes, referentes a suas necessidades legislativas, constitucionalmente definidas. Vejamos, em primeiro lugar, a origem das leis sancionadas que
tramitaram em regime de urgncia.
Ta be la 9
Com urgncia
Total
Legislativo
75
176
43
Executivo
134
252
53
Judicirio
73
86
85
Total
282
514
55
A tabela mostra que a tramitao em regime de urgncia a regra, no que diz respeito s matrias introduzidas pelo Judicirio. Segundo as normas constitucionais, s o prprio Judicirio pode introduzir leis que regulem suas atividades. Conseqentemente, o funcionamento e a expanso desse poder dependem dessas leis.
Outra forma de abordar essa questo verificar a distribuio segundo os assuntos de que tratam as leis que tramitaram em regime de
urgncia, conforme a tabela 10.
Ta be la 10
Sem urgncia
Total
57
40
97
147
79
226
69
103
172
Homenagens
15
No identificada
282
232
514
Econmica
Administrativa
Social
Poltico-institucional
Total
63
64
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
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LIMONGI
65
66
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
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NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
mitindo a formao de um calendrio consensual. As outras duas implicavam, de um lado, excessiva delegao de poder e, de outro, centralizao ainda maior do processo legislativo. Tal mandato muito difcil de
ser obtido de qualquer corpo legislativo.
O colgio de lderes, de fato, atravs do mecanismo da urgncia, se
desincumbe da tarefa de limpar a pauta administrativa da Cmara. Como
se observa na tabela 11, a urgncia necessria para que os projetos administrativos do Executivo e do Legislativo sejam rapidamente aprovados. Mas os projetos de natureza administrativa do Legislativo (cujo nmero bastante reduzido) no diferem dos do Executivo. Isso mostra que
o caminho a ser seguido na organizao do trabalho legislativo deveria
ser resolver em primeiro lugar a pauta consensual. Assim, o tempo e as
estruturas de decises vigentes seriam liberados para a soluo da pauta
substantiva, a qual, em qualquer Legislativo, s tem uma forma de ser solucionada, ou seja, politicamente, atravs do debate e da negociao.
Tab ela 1 1
Executivo
Sem urgncia
Com urgncia
Sem urgncia
390
844
125
473
Administrativa
54
910
109
560
467
836
140
397
Todas as reas
602
1.460
210
642
Administrativa
285
1.623
156
738
Econmico-social
699
1.416
262
552
Econmico-social.
Congresso Nacional
Mas a atuao do colgio de lderes no se limita pauta administrativa. Nas reas em que o Legislativo e o Executivo de fato competem
pela iniciativa de lei os projetos de natureza econmica e social , ela
tambm desempenha papel crucial. Em relao a esses projetos, porm,
so notveis as diferenas entre o Executivo e o Legislativo. A tramitao
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
Concluso
H uma forte e, em geral, pouco notada continuidade legal entre o
perodo autoritrio e o atual no que diz respeito s regras que regulam
as relaes entre os poderes Executivo e Legislativo. Ao contrrio do
que normalmente se afirma, os poderes presidenciais, no tocante a sua
capacidade de influenciar e dirigir os trabalhos legislativos, no foram limitados de maneira acentuada pela nova Constituio. Eles so infinitamente superiores queles de que dispunham os presidentes do perodo
1946-64 e no esto assim to distantes daqueles que detinham os presidentes do perodo militar.
Os efeitos desse ordenamento legal so visveis na produo legal.
A anlise da participao relativa de cada um dos poderes na iniciativa de
matrias aprovadas revela que a promulgao da nova Constituio no
alterou significativamente o padro da produo legal. Manteve-se a forte
preponderncia do Executivo observada ao longo do regime militar. A capacidade de editar e reeditar medidas provisrias, o pedido de urgncia e as vantagens estratgicas de que dispe na apreciao do oramento e de crditos suplementares garantem ao presidente a capacidade
de ditar como, quando e o que entrar na agenda do Poder Legislativo.
67
68
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
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LIMONGI
tivas presidenciais receberam tratamento privilegiado. Obtiveram tramitao urgente em maior nmero, tramitaram mais rapidamente e foram,
em sua grande maioria, aprovadas. Os dados apresentados revelam
igualmente que o papel do colgio de lderes fundamental para esse
comportamento cooperativo.
Isto posto, foroso concluir que o Congresso Nacional est longe
de constituir obstculo ao governativa do Executivo. O argumento
segundo o qual o Congresso representa em bloqueio incontornvel s
pretenses presidenciais de governar no se sustenta, seja diante da leitura dos textos legais, seja diante das evidncias empricas. No plano legal, a Constituio de 1988 manteve muitos dos poderes legislativos adicionados Carta de 1946 pelo regime militar.45 Na prtica, o Executivo
tem aprovada em curto espao de tempo a grande maioria das matrias
que submete ao Congresso.
Os dados no se harmonizam com a viso segundo a qual a presidncia s v seus projetos aprovados aps extenuantes e custosas negociaes, com maiorias formadas caso a caso na base da troca clientelista
individual. Para que tal fosse verdade, o tempo de tramitao de seus
projetos deveria ser muito maior e a taxa de aprovao no poderia ser
assim to alta. Se h crise de governabilidade, hora de procurarmos
outros suspeitos. As evidncias reunidas pedem a liberao do ru, detido indevidamente e sem culpa formada.
Resta, certo, um argumento para a acusao: a cooperao do
Legislativo para com os projetos presidenciais de fato apresentados no
garante a cooperao para toda e qualquer iniciativa presidencial. Dito
de outra forma: o presidente no envia projetos a partir da antecipao
das dificuldades que eles enfrentariam. Sabendo-se derrotado e agindo
de maneira estratgica, o presidente se cala.
Antes de mais nada, devemos reconhecer que os dados aqui apresentados no permitem resposta cabal a essa objeo. Estudos de caso
sobre projetos de grande importncia para o Executivo podem oferecer
bases empricas que permitiro uma avaliao definitiva da capacidade
governativa do presidente.46
Contudo, parece-nos descabido estender demasiadamente o argumento. Demonstramos ao longo deste texto que o presidente conta com
inmeras vantagens estratgicas que lhe permitem controlar a agenda decisria no processo legislativo. Essas vantagens se aplicam aos dois sentidos que normalmente se atribuem palavra agenda: definio dos temas
substantivos a serem apreciados e determinao dos passos e da seqncia de procedimentos a serem seguidos ao longo do processo decisrio.
45 Afirma-se que o presidencialismo foi adicionado na undcima hora a uma Constituio
parlamentarista, donde termos um Congresso demasiadamente forte e uma presidncia impotente. Tal afirmao no resiste simples leitura da Constituio de 1988.
46 Comentrios de Vilmar Faria nos foraram a esclarecer esse ponto.
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EXECUTIVO
LEGISLATIVO
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NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
O presidente dispe dos meios para de fato transferir os custos para o Congresso. Como
as medidas provisrias podem ser reeditadas, no custa lembrar que elas precisam ser explicitamente rejeitadas para perder a validade. Ao tomar conhecimento da proposta do
Fundo Social de Emergncia, segundo Dimenstein e Souza (1994:119), o senador Mrio Covas teria afirmado: Vocs esto brincando. Querem aumentar impostos. Querem tirar dinheiro dos governadores e dos prefeitos. No esto dando nada em troca, nenhum benefcio
imediato. O plano de vocs no tem congelamento de preos. E ainda esto achando que
isso vai passar pelo Congresso, em pleno ano eleitoral. Nem em sonho.
48 Se admitirmos que o presidente se comporta estrategicamente ao no tornar pblicas iniciativas que lhe paream de antemo frustradas, seremos forados a considerar igualmente
estratgicas suas afirmaes de que suas iniciativas no tm chances de tramitar com sucesso no Congresso.
49 Evidncias que estamos a reunir e que sero objeto de anlise em outro texto. Podemos
adiantar que os deputados trocam de legendas com alguma constncia, mas o fazem entre
legendas afins. Os efeitos dessas trocas sobre a atividade legislativa acabam por ser mnimos. Se efeitos h, eles so favorveis ao governo. Por outro lado, a anlise das votaes
nominais revela um padro de coalizes bem mais estvel do que o esperado (ver cap. 3).
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
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EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
sua raiz. No h dvidas quanto a esse ponto: os constituintes procuraram evitar que os mesmos gargalos viessem a ocorrer no sistema poltico que desenharam. A opo parlamentarista pode ser tomada como a
manifestao de uma das mais radicais tentativas desse tipo. A experincia da Constituinte contribuiu para reforar essa desconfiana com
relao prpria capacidade do Legislativo para superar suas mazelas.
O fato que, ao definirem o quadro institucional que regula as relaes entre os poderes Executivo e Legislativo, os congressistas se mostraram dispostos a evitar possveis estrangulamentos do processo governamental causados pela esperada inoperncia e/ou m qualidade dos trabalhos legislativos. Para toda e qualquer possibilidade de que o Legislativo venha a constituir-se num entrave ao do Executivo, este ltimo
dotado de uma vlvula de escape que lhe permite governar contornando
o Legislativo. Nesse sentido, nada mais significativo do que a j referida
permisso contida na LDO: na eventualidade de o Legislativo no aprovar o oramento, o Executivo pode realizar 1/12 ao ms do oramento
submetido. O Legislativo graciosamente abre mo de seu poder de barganha.
O Poder Legislativo no se constitui num obstculo ao governamental do Executivo. Essa possibilidade foi e vem sendo removida pelos prprios parlamentares. Por certo, isso no quer dizer que o Poder
Legislativo no apresente problemas, ou que venha desempenhando a
contento suas funes. Ao contrrio, escassa a sua contribuio efetiva para o processo governativo.
As perspectivas de alterao desse quadro so pequenas. A impresso de que, se deixado prpria sorte, o processo legislativo ser
necessariamente moroso e falho justifica os amplos poderes legislativos
de que so dotados o Executivo e o colgio de lderes. Mas esses poderes amplos agravam o problema que visam a contornar. A iniciativa legislativa e a capacidade de controlar a agenda decisria se concentram inteiramente nas mos do Executivo e do colgio de lderes. Efetivamente,
o grosso do trabalho legislativo passa ao largo da contribuio da maioria dos parlamentares. No h, portanto, incentivo para que participem.
Tampouco se desenvolvem e se institucionalizam as instncias decisrias onde essa participao poderia ser mais efetiva: as comisses. O
crculo se fecha. As expectativas se realizam e justificam a necessidade
da centralizao e da delegao de poderes legislativos presidncia.
74
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
es mais nominais do que reais. O que vale so os parlamentares, e estes criam, fundem e mudam de partidos to-somente para melhor fazer
valer interesses individuais.
A falta de coeso interna dos partidos polticos brasileiros parece
estar a salvo de disputas. O grau de unanimidade obtido por esse diagnstico pode ser mais bem avaliado se observarmos a caracterizao que
deles faz Giovanni Sartori (1993:11): No mundo de hoje, difcil encontrar um pas que seja to antipartido quanto o Brasil, tanto na teoria
quanto na prtica. Os polticos referem-se aos partidos como partidos de
aluguel. Mudam de partido livre e freqentemente, votam em desacordo
com sua orientao e recusam-se a aceitar qualquer tipo de disciplina
partidria, sob a alegao de que no se pode interferir na sua liberdade
de representar os seus eleitores.
Os comportamentos descritos e os diagnsticos apresentados so
inferidos de traos das legislaes partidria e eleitoral vigentes. Na
verdade, essas afirmaes fazem parte de um diagnstico mais amplo
sobre as mazelas do sistema poltico brasileiro e, em especial, do Poder
Legislativo. No caso deste ltimo, seu mau funcionamento seria o resultado natural da falta de certas precondies mnimas no garantidas pelas legislaes eleitoral e partidria.
Como o processo eleitoral construdo sobre a representao proporcional, listas abertas e coligaes partidrias, faltam as condies mnimas que poderiam garantir ao processo inteligibilidade por parte do
eleitor. Este no tem condies sequer de identificar o seu representante, ficando assim impossibilitado de acompanhar suas atividades e,
conseqentemente, de cobr-lo. O parlamentar fica, pois, livre para perseguir seus prprios interesses. Para usar a expresso dominante na literatura, falta accountability ao sistema. Dessa caracterizao, num
salto um tanto extremado, se infere que os partidos no teriam importncia no Parlamento.
No apenas na relao com o eleitor que se observa a completa
ausncia de fiscalizao; tambm os partidos no controlam seus parlamentares. A legislao partidria no prev nenhum instrumento de controle do partido sobre o comportamento de seus membros e sobretudo
no confere poder aos lderes partidrios para punir os congressistas indisciplinados. O partido no pode negar legenda a esses parlamentares,
visto que so candidatos natos. Ademais, a lista aberta, isto , falta ao
partido capacidade de influir nas chances de eleio de cada candidato.
As possibilidades de reeleio do deputado no so influenciadas pelo
partido, e sim pelas suas prprias iniciativas, donde se conclui que o partido no influencia o comportamento do parlamentar.
A indisciplina tomada como lquida e certa. Tanto assim que no
h evidncias empricas que comprovem as j mencionadas afirmaes
sobre a fraca coeso dos partidos. Vale assinalar, porm, que os mecanismos destacados pela literatura explicariam a existncia de disciplina
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
partidria; o que no o mesmo que afirmar que a ausncia desses mecanismos produz necessariamente indisciplina. Note-se que as variveis arroladas nem sequer levam em conta as variveis propriamente
parlamentares, ligadas organizao do processo legislativo, o que nos
leva a considerar a hiptese de que os partidos polticos brasileiros tm
uma faceta parlamentar mais estruturada do que supe a literatura.
Nosso objetivo verificar empiricamente se, de fato, a coeso interna dos partidos polticos brasileiros no Parlamento est abaixo do
aceitvel, ou seja, abaixo do que seria suficiente para tornar previsveis
as decises tomadas em plenrio. Ser verdade que a maioria dos deputados vota em desacordo com as orientaes do partido? Como se comportam os partidos no plenrio do Congresso?
As votaes nominais de que participaram os membros da Cmara
dos Deputados no perodo 1989-94 constituem o material emprico que
fundamenta a anlise aqui apresentada,54 elaborada a partir de duas perspectivas. A primeira privilegia a configurao ideolgica das disputas, expressa nos encaminhamentos de voto feitos pelos lderes nos momentos
que antecedem as votaes. Procura-se, nesse caso, identificar o padro
de coalizes partidrias que se vai configurar no plenrio. A segunda toma
os partidos como unidade de anlise, procurando avaliar seu grau de coeso interna. As duas dimenses no so independentes. Como veremos, a
unidade dos partidos fortemente influenciada pelo padro de coalizes
partidrias.
A consulta aos dados levou-nos a concluses totalmente em desacordo com as previses feitas pela literatura. Os partidos apresentaram
considervel coeso mdia no perodo como um todo, muito acima do
aceitvel, visto que os encaminhamentos dos lderes permitem antever
o resultado da votao. Alm disso, o quadro que emerge da anlise revela um padro de coalizes partidrias que coerente com a disposio
dos partidos num continuum ideolgico. Podemos falar tranqilamente
em partidos de direita, de centro e de esquerda.
Os resultados aqui apresentados evidenciam a necessidade de revisar nossas expectativas quanto ao comportamento dos partidos no
Parlamento, quanto ao seu papel no processo legislativo e, forosamente, quanto questo dos pr-requisitos necessrios coerncia interna no comportamento dos membros de um partido e, por extenso, ao
funcionamento do Poder Legislativo.
Tais resultados questionam a imagem tradicional de que a Cmara dos Deputados o reino do parlamentar individual e os partidos
so incapazes de mostrar um mnimo de unio nas disputas legislativas.
Questionam, assim, o diagnstico dominante sobre o funcionamento do
sistema poltico brasileiro. Nem tudo que se passa no sistema poltico
54 Essas votaes perfazem um total de 221. A definio do universo de anlise encontra-se
no apndice a este captulo.
75
76
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
As coalizes partidrias
As votaes nominais so precedidas pelo encaminhamento de
votao por parte dos lderes, oportunidade regimentalmente assegurada para que eles informem publicamente quais sero os votos de seus
respectivos partidos. Trata-se, a um s tempo, de um posicionamento
oficial do partido e de uma orientao bancada. Relacionando os enca55
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
Ta be la 12
PFL
PTB
PMDB
PSDB
PDT
PT
PDS
68,8
61,5
54,8
43,4
20,4
13,6
64,3
64,3
46,6
17,2
11,8
55,2
45,7
22,2
15,8
64,3
37,6
30,3
49,3
48,9
PFL
PTB
PMDB
PSDB
PDT
71,5
77
78
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
Vale notar o alto grau de concordncia verificado nos dois extremos do continuum. Os lderes do PDS56 e do PFL encaminharam suas
bancadas de maneira similar em 68,8% dos casos, enquanto a identidade nos encaminhamentos do PDT e do PT chegou a 71,5%. A distncia
entre os dois extremos patente: a concordncia entre os lderes do
PDS e do PT ocorreu em apenas 13,6% dos casos. Observe-se ainda que
o centro est bem mais prximo da direita do que da esquerda.
O complemento das propores apresentadas na tabela 12 no
igual proporo de encaminhamentos conflitantes dos lderes dos dois
partidos considerados. Por exemplo, a proporo de votos divergentes
entre os lderes do PFL e do PDS no 31,2%, pois os lderes podem
omitir-se ou liberar suas bancadas. H um razovel nmero de casos,
cuja relao indefinida, includos nesses 31,2%. A reconstruo da tabela, tomando por base a proporo de encaminhamentos conflitantes,
mostra o mesmo quadro: quanto mais prximos ideologicamente os
partidos, menor a probabilidade de seus lderes encaminharem votos
conflitantes. Assim sendo, consideramos desnecessrio reproduzir esses dados.
Uma anlise detida da tabela 12 sugere a existncia de trs blocos
ideolgicos: direita (PDS/PPR, PFL e PTB), centro (PMDB e PSDB) e esquerda (PDT e PT). Em geral, os partidos de um mesmo bloco ideolgico
votam de maneira similar. Em 116 das 221 votaes consideradas, os lderes dos trs partidos de direita encaminharam votos similares. H
ainda 26 casos em que os lderes de dois desses partidos votaram de
maneira similar, enquanto o lder do terceiro no encaminhou o voto. Somando-se a estes os 21 casos em que dois partidos votaram de uma maneira e um terceiro foi liberado por seu lder, tem-se um total de 163 votos (73,8%) em que os trs partidos de direita votaram de maneira similar. H apenas 41 casos em que pelo menos dois lderes da direita encaminharam votos opostos cerca de 18,6% das votaes.57
Os dados para o centro e a esquerda so igualmente claros. Os lderes do PMDB e do PSDB encaminharam votos de maneira similar em
138 votaes, uma das bancadas foi liberada em 26 votaes, e em apenas 46 casos os dois partidos de centro colocaram-se em posies contrrias. Nas restantes 11 votaes, uma das bancadas no contou com a
orientao de seu lder. Quanto aos partidos de esquerda, a concordncia entre eles ocorreu em 156 casos; houve 11 votaes em que uma das
bancadas foi liberada e sete em que no h informao sobre a posio
56
Leia-se PDS ou PPR. O PPR foi criado, no final do perodo aqui considerado, pela fuso do
PDS e do PDC.
57 H, ainda, nove casos em que ao menos dois lderes no encaminharam os votos de sua
bancada.
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
de um dos lderes. Conflito entre o PT e o PDT ocorreu em apenas 47 casos. Esses dados esto reproduzidos na tabela 13.
Ta be la 13
Direita
Centro
Esquerda
163
138
156
41
46
47
26
11
14
11
221
221
221
79
80
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LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
cadas em apenas 33 casos, de um total de 1.317, as indicaes dos lderes no foram seguidas.58 A tabela 15 discrimina o nmero de casos
por partido.
Tab ela 1 4
Consistentes
143
164,7
Semiconsistentes
18
8,1
Quase unnimes
2,7
No-consistentes
54
24,5
221
100,0
Total
Tab ela 1 5
PDS
8/185
4,3
PFL
10/190
5,3
PTB
9/169
5,3
PMDB
0/201
0,0
PSDB
3/193
1,6
PDT
3/183
1,6
PT
0/196
0,0
33/1.317
2,5
Total
58
O total possvel de 1.547 casos (7 221), mas o nmero cai porque as indicaes liberando as bancadas e as omisses dos lderes so excludas desse total.
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
Ta be la 16
PFL
PTB
PMDB
PSDB
PDT
PT
PDS
87,3
86,4
70,6
52,5
25,3
14,5
89,1
80,1
58,8
29,0
17,2
78,3
59,3
33,0
21,3
73,3
43,4
34,4
58,4
56,6
PFL
PTB
PMDB
PSDB
PDT
76,9
Coeso partidria
A viso tradicional de que os partidos brasileiros so pouco coesos no encontra sustentao nos dados. Nas votaes consideradas, o
59 As tabelas 13 e 14 poderiam ser reconstrudas substituindo-se a indicao do lder por
manifestao da maioria. Como no h modificao sensvel nos resultados, optamos por
no reproduzi-los aqui.
81
82
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
ndice de Rice mdio de cada um dos sete grandes partidos foi sempre
superior a 70%.60 Logo, numa votao qualquer, pode-se esperar que
85% dos membros de qualquer dos grandes partidos votaro da mesma
forma. O Congresso brasileiro est longe de ser to errtico quanto se
apregoa. A tabela 17 mostra esses dados.
Tab ela 1 7
Mdia
Desvio-padro
Mnimo
Mximo
Casos
PDS
75,70
27,58
0,00
100,0
221
PFL
78,39
25,22
0,00
100,0
221
PTB
70,74
27,06
0,00
100,0
221
PMDB
73,69
22,85
5,46
100,0
221
PSDB
73,01
25,50
3,70
100,0
221
PDT
81,58
22,53
10,00
100,0
221
PT
95,96
7,30
48,14
100,0
221
A fora desses dados realada pela anlise da disperso dos casos. Para todos os partidos, as votaes em que eles apresentam alta coeso so bem mais freqentes. Uma viso mais acurada da distribuio
dos casos pode ser obtida a partir de consulta tabela 18, na qual mostrada a distribuio das votaes por faixas de ndice de Rice. A tabela
deixa claro que a maioria dos casos se verifica nas situaes de forte coeso. As mdias so puxadas para baixo por poucas votaes em que h
fraca coeso.
Vistas em conjunto, as tabelas 17 e 18 revelam grande diferena
entre os partidos de esquerda e os demais: os primeiros apresentam coe60
O ndice de Rice varia entre zero e 100 e computado subtraindo-se a proporo de votos
minoritrios dos majoritrios. Quando 50% do partido votam sim e 50% votam no,
esse ndice igual a zero. Quando h total unidade, o ndice igual a 100. Ser igual a 70 se
85% dos membros do partido estiverem de um lado e 15% do outro. Usaremos aqui o ndice
de Rice e o de coeso como sinnimos.
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
Ta be la 18
PDS
PFL
PTB
PMDB
PSDB
PDT
0 | 10
3,2
3,2
1,4
0,9
1,4
0,0
0,0
10 | 20
7,2
5,0
6,8
3,2
4,5
2,3
0,0
20 | 30
10,4
7,7
11,8
7,7
8,1
4,1
0,0
30 | 40
14,5
11,3
16,3
11,3
13,1
8,6
0,0
40 | 50
17,6
15,4
20,8
15,4
21,7
12,7
0,5
50 | 60
22,2
18,6
29,9
22,2
27,1
15,4
0,5
60 | 70
30,8
24,0
39,8
36,2
34,8
22,2
1,4
70 | 80
39,8
34,4
51,6
51,6
47,1
32,1
3,6
80 | 90
57,0
53,8
70,1
67,9
65,2
49,8
14,0
90 | 100
72,4
81,9
78,3
91,4
83,3
68,3
33,9
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100
PT
83
84
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
Tab ela 1 9
Partidos de direita
n di ce d e Rice md io
Direita
Partidos
Unida
Dividida
Total
PDS
87,2
55,2
75,7
PFL
88,8
55,4
78,4
77,8
55,7
PTB
N
116
41
70,7
221
A disciplina dos partidos de centro afetada pela estrutura ideolgica do conflito. O grau de disciplina no PMDB mais elevado quando
se tem uma coligao de centro-direita enfrentando a esquerda. Nos 72
casos com essa configurao, o PMDB apresenta coeso mdia de 84,5;
nos 26 casos em que o PSDB se une esquerda, a coeso mdia do
PMDB cai para 64,9; nos 27 casos em que uma coligao dos partidos de
centro e esquerda enfrenta a direita, a coeso mdia do PMDB cai ainda
mais, ficando em apenas 58,9. Isto , as coligaes do PMDB com a direita so mais freqentes e unem mais o partido do que aquelas feitas
com os partidos sua esquerda. J no PSDB a disciplina chega a 83,6
quando se forma uma coligao de centro-esquerda para enfrentar a direita. O ndice de coeso do partido cai para 70,4 quando ele se alia esquerda e o PMDB direita. Mas o PSDB se divide mais quando participa
das coligaes de direita que incluem o PMDB: seu ndice de Rice cai
ento para 66,4. A tabela 20 mostra esses dados.
Tab ela 2 0
Partidos de centro
ndic e de Rice mdio po r co alizo
Coalizo
PMDB
PSDB
PDS+PFL+PTB+PMDB+PSDB
84,5
66,4
72
PDS+PFL+PTB+PMDB
64,9
70,4
26
PMDB+PSDB+PDT+PT
58,9
83,6
27
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
Os pequenos partidos
Na literatura, a multiplicao de siglas a obter representao na
Cmara tem sido fonte constante de preocupao. A parcela de cadeiras
controladas por essas siglas variou ao longo do tempo. No incio de
1989, os pequenos partidos controlavam 8% das cadeiras participao
que cresceu monotonicamente at o final de 1992, quando chegaram a
controlar 25%. Os pequenos partidos perderam afiliados em 1993, e a
percentagem de cadeiras controladas por essas agremiaes se estabilizou em torno de 21% do total. A questo saber se esses partidos se
comportam de maneira diferente dos grandes partidos e se a flutuao
de seus contingentes influenciou o comportamento do plenrio.
Primeiramente, cabe diferenciar dois grupos de pequenos partidos:
os de esquerda e os de direita. Entre os primeiros, encontram-se PSB, PCB,
PCdoB e, por breves perodos, o PV e o PSTU.61 As caracterizaes do PT e
do PDT aplicam-se integralmente a esses partidos. A coeso partidria
extremamente alta, situando-se bem acima daquela verificada entre os
partidos de centro e de direita. Como seria de se esperar, o PCB e o PCdoB
destacam-se pela disciplina quase absoluta em mais de 80% das votaes, a bancada do PCdoB votou de maneira unnime; j no PCB, mais de
90% das votaes registraram unanimidade. O PSB tambm apresentou
forte disciplina: em 70% dos casos a bancada votou de modo idntico.
61 PSB: Partido Socialista Brasileiro; PCB: Partido Comunista Brasileiro; PCdoB: Partido Comunista do Brasil; PV: Partido Verde; PSTU: Partido Socialista dos Trabalhadores Unificados.
85
86
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
Na maioria das votaes, esses trs partidos votam de maneira similar. Se formssemos um partido reunindo essas trs bancadas, o Partido dos Pequenos de Esquerda (PPE), veramos que a disciplina desse
pseudopartido seria bastante elevada. O ndice de Rice mdio atinge a
invejvel marca de 83,7. Em nada menos que 50% dos casos, o ndice de
Rice da bancada do PPE 100.
Na realidade, a tendncia desses partidos votar de maneira similar ao PDT e ao PT. Se tratssemos esses cinco partidos de esquerda como
um s, sua unidade partidria seria bastante alta. Somente em 30% das
votaes o ndice de Rice dessa grande coligao de esquerda estaria
abaixo de 75; em 50% das votaes, a unidade partidria situa-se acima
da marca de 90, isto , 95% dos membros das bancadas de esquerda votam de maneira similar em pelo menos 50% das votaes. Os altos nveis
de coeso encontrados e a proximidade de posies assumidas pelos
cinco partidos de esquerda impedem que eles sejam tidos como fonte de
qualquer imprevisibilidade.62
de se esperar um quadro radicalmente diverso para os pequenos partidos de direita, como sugerem o nmero e a instabilidade das siglas. Nada menos que 17 pequenos partidos de direita (na realidade, alguns deveriam ser chamados de mdios) obtiveram representao na Cmara dos Deputados ao longo do perodo estudado. O contingente dessas bancadas tendeu a apresentar grandes flutuaes. Muitas dessas
siglas cresceram durante a legislatura, sobretudo devido defeco dos
quadros dos grandes partidos, em especial do PMDB e do PFL.
Para facilitar a anlise, os pequenos partidos de direita sero tratados como se formassem um nico partido: o Partido dos Pequenos de Direita, atendendo pela conveniente sigla de PPD. Surpreendentemente, a
coeso mdia do PPD no baixa, atingindo a marca de 72,9 e superando
a coeso do PTB (70,7). A disperso dos casos bastante similar apresentada pelos grandes partidos de direita. De fato, o comportamento do
PPD segue risca o comportamento dos partidos de direita. A unio destes eleva sobremaneira o ndice mdio de coeso desse partido.
Os dados sugerem que a alta fragmentao partidria da direita e as
mudanas constantes de siglas no afetam diretamente o comportamento
dos parlamentares em plenrio. Ao contrrio do que se supe, os membros
dos pequenos partidos no parecem ser mais individualistas que seus pares filiados a siglas com maiores bancadas. No parece haver relao direta
entre a multiplicao dos pequenos partidos de direita e a luta parlamentar.
Os pequenos partidos de direita comportam-se tal qual os grandes
partidos de direita. H questes que dividem a direita, independentemente do tamanho das bancadas. O comportamento dos parlamentares
dos pequenos partidos aproxima-se muito do dos membros do PFL. Uma
62
Raros so os casos de transferncia entre ou para esses partidos. Os poucos casos concentram-se no PDT e PSB. Vale notar ainda que esses cinco partidos tendem, sistematicamente, a formar coligaes eleitorais.
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
vez que ser til adiante, formamos artificialmente mais um novo partido,
o PPD/PFL. O ndice de Rice mdio desse PFL ampliado foi de 75,1, acima,
portanto, do ndice obtido pelo PTB (70,7) e no muito inferior ao obtido
pelo prprio PFL (78,4). As tabelas 21 e 22 apresentam esses dados.
Ta be la 21
Unida
Dividida
Total
83,2
52,9
72,9
86,2
50,5
116
75,1
41
225
Ta be la 22
PPD
PPD+PFL
0 | 10
2,3
2,3
10 | 20
6,8
6,8
20 | 30
10,4
10,0
30 | 40
17,2
15,4
40 | 50
21,7
18,1
50 | 60
24,4
23,5
60 | 70
31,7
28,1
70 | 80
44,3
38,0
80 | 90
65,6
62,0
90 | 100
90,0
94,1
100
100,0
100,0
Total
221
221
87
88
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
A previsibilidade do plenrio
A imagem do comportamento dos membros da Cmara construda
at o momento contrasta com aquela tradicionalmente veiculada pela imprensa, a academia e, o que mais paradoxal, os prprios polticos. O plenrio da Casa apresenta alto grau de consistncia e estruturao ideolgicas, e os nveis de disciplina partidria encontram-se bem acima do esperado. O objetivo desta seo demonstrar que o plenrio previsvel,
isto , que possvel antecipar o resultado de uma votao com razovel
grau de confiana. Espera-se que o deputado vote de acordo com a indicao de seu lder.
As informaes de que dispomos sobre o comportamento esperado das bancadas so limitadas. Como vimos, em geral apenas os lderes dos grandes partidos encaminham votos, mas mesmo eles podem se
omitir ou liberar a bancada, situaes nas quais no se ter informaes
sobre o voto esperado do deputado. Como os pequenos partidos raramente encaminham votos, optamos por trat-los como se nunca o fizessem. Decidimos assim proceder para realar o controle dos grandes partidos sobre o resultado das votaes.
Inicialmente, cabe sublinhar que os lderes dos grandes partidos indicam o voto da bancada na maioria das vezes. Liberaes e omisses so
raras. Se o plenrio for imprevisvel, no ser devido indefinio ou incapacidade dos grandes partidos para fechar questo. Os lderes definem
a posio dos seus partidos em 85% dos casos. A participao mdia dos
votos indefinidos (bancadas liberadas ou lderes omissos) no total de votos
consignados foi de 11%. Indefinies de vrias bancadas tendem a acontecer apenas nos casos de questes no-programticas (ver apndice).
Os grandes partidos, j vimos, so disciplinados. Embora pouco
provvel, no impossvel que a agregao de bancadas com razovel
grau de disciplina resulte num plenrio pouco disciplinado. Por exemplo,
se a indisciplina do PFL e do PMDB for alta numa mesma votao, o plenrio como um todo se torna indisciplinado. Vejamos o que possvel dizer sobre a disciplina do plenrio.
Tomando como base os votos para os quais possvel distinguir o
voto disciplinado do indisciplinado, isto , os votos dos deputados filiados aos sete maiores partidos para os quais contamos com a indicao
dos lderes, temos que em mdia 89% do plenrio votaram de maneira
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FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
89
90
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
Tab ela 2 3
Casos
Acumulados
0,0 | 0,1
30
13,6
30
13,6
0,1 | 0,2
31
14,0
61
27,6
0,2 | 0,3
24
10,9
85
38,5
0,3 | 0,4
87
39,4
172
77,8
0,4 | 0,5
49
22,4
222
100,0
Nas votaes com maiorias confortveis (2/3 dos casos), as expectativas se confirmaram. Nas votaes mais apertadas, porm, verifica-se
o maior nmero de casos em que os resultados esperados no se confir64
Nas votaes com quorum, a mdia de faltas nas bancadas situa-se em torno de 30%. A
esquerda falta menos do que a direita e tirou vantagem disso em votaes apertadas. A menor taxa de presena encontra-se no PPD. Uma anlise do efeito das faltas sobre as decises
do plenrio no poderia descartar as votaes sem quorum que no foram repetidas, o que
faremos em outra oportunidade.
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CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
maram. Nas votaes com grau de risco igual ou inferior a 0,1, os resultados confirmaram as expectativas em cerca de 50% dos casos. Os dados completos encontram-se na tabela a seguir.
Ta be la 24
Casos
0,0 | 0,1
16/30
53,3
0,1 | 0,2
6/31
19,3
0,2 | 0,3
2/24
8,3
0,3 | 0,4
0/87
0,0
0,4 | 0,5
0/49
0,0
91
92
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
Tab ela 2 5
PDS
PFL
PTB
PMDB
PSDB
PDT
PT
PPD
PPD+PFL
0,0 | 0,1
71,8
72,0
64,6
62,4
74,7
83,7
97,2
66,4
69,5
0,1 | 0,2
54,4
63,4
53,8
66,0
75,2
84,0
95,4
60,0
59,5
0,2 | 0,3
69,2
68,4
60,7
70,7
77,2
89,8
96,4
65,4
65,4
0,3 | 0,4
84,2
86,6
75,0
76,3
68,6
77,1
96,0
78,8
82,5
0,4 | 0,5
79,7
82,1
82,4
82,3
76,4
81,8
95,1
78,4
80,0
Total
75,7
78,4
70,7
73,7
73,0
81,4
96,0
72,9
75,1
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
Concluses
A literatura especializada tem insistido em apontar a fragilidade
da estrutura partidria brasileira e, de forma mais ou menos direta, em
identificar nessa fragilidade as razes dos problemas polticos enfrentados pelo pas. Partidos no passam de agrupamentos frouxos, onde os
deputados se renem em funo de seus interesses de ocasio. De
acordo com a explicao dominante, a crescente fragmentao partidria, tambm decorrente dos interesses individuais dos deputados, impossibilitaria esperar qualquer comportamento previsvel e estruturado
dos parlamentares. Alm disso, a filiao partidria do deputado nada
nos diria sobre seu comportamento. A fragmentao partidria nominal
esconderia uma fragmentao real que seria ainda maior.
Tais julgamentos so infundados. A fragilidade dos partidos no
se manifesta onde mais seria de se esperar, isto , no plenrio da Cmara dos Deputados, onde os deputados exercem seu direito individual
de voto. Os partidos polticos na Cmara no so peas de fico. A filiao partidria nos diz muito a respeito do voto provvel do parlamentar.
As votaes costumam dividir o plenrio de acordo com padres ideolgicos clssicos: h uma direita, um centro e uma esquerda. Alm disso,
h uma centro-direita e uma centro-esquerda. Dito de outra maneira: o
que temos uma alta fragmentao nominal a esconder uma baixa fragmentao real.
As conseqncias desse achado para o atual debate sobre as
mazelas institucionais a afligir o sistema poltico brasileiro so profundas. Os principais diagnsticos partem das insuficincias identificadas
nas legislaes eleitoral e partidria e deixam de lado a demonstrao
emprica do que postulam, ou seja, o comportamento individualista dos
deputados. A inferncia, tida por tranqila e bvia, no resistiu prova
dos fatos.
Os partidos polticos apresentam grau de coeso interna suficiente
para tornar a ao do plenrio previsvel. Maiorias tendem a se formar a
partir da coalizo de partidos que ocupam posies contguas no ordenamento ideolgico. Em suma, o comportamento do plenrio previsvel e
consistente.
A multiplicao de partidos, ao contrrio do que afirma Lamounier (1994b), revelou-se um problema mais nominal do que real. Pequenos partidos no tm poder de veto ou chantagem. Os dados mostram o
amplo controle exercido pelas duas maiores siglas sobre o processo parlamentar. A coalizo PFL-PMDB mostrou-se praticamente imbatvel. A
capacidade de os pequenos e micropartidos influenciarem os resultados
quase nula.
Diante dos argumentos apresentados pelos estudiosos da legislao partidria, a coeso observada chega a ser paradoxal. Afinal, se
verdade que os partidos no dispem de nenhum recurso que lhes per-
93
94
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
APNDICE
As votaes nominais: o universo de anlise
A votao simblica o mtodo corriqueiro de deciso. Nela no
h registros de como cada deputado votou. A votao nominal na
qual o voto de cada deputado registrado ocorre em situaes especiais. Em geral, vota-se nominalmente a partir da solicitao expressa de
um ou mais partidos. H matrias, no entanto, para as quais a votao
nominal imperativa, como por exemplo emendas constitucionais e leis
complementares. As votaes nominais compreendem, em princpio, o
subconjunto de decises mais importantes e polmicas.
Ainda assim, podem ocorrer votaes nominais quando h elevado
grau de consenso em plenrio. Emendas constitucionais e leis complementares podem versar sobre questes consensuais. O pedido de verificao de votao pode ser motivado por razes no relacionadas natureza
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
95
96
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
chegue a decidir a matria seguinte. O pedido pode igualmente originarse da deciso de dificultar o pedido de verificao de votao para outra
matria, uma vez que o regimento da Cmara cria obstculos a pedidos
seguidos de verificao de votao.
H votaes em que a leitura dos debates deixa claro que o pedido
de verificao de votao no se deveu matria em pauta. Para citar um
exemplo, quando da elaborao do Regimento da Cmara, a permisso
para fumar em plenrio foi decidida pelo voto nominal aps pedido nesse
sentido do PDT. No porque essa fosse uma matria altamente conflitiva
ou tida como importante pela liderana do partido. O PDT declarou-se em
obstruo como forma de protesto contra uma deciso tomada anteriormente com relao ao colgio de lderes. Dada a matria em questo, os
lderes dos demais partidos no encaminham voto ou liberam suas bancadas, declarando que aquela no uma questo programtica.
No simples definir um critrio operacional por meio do qual se
possa classificar as matrias em programticas ou no-programticas.
Para sanar esse problema, a literatura anglo-saxnica tende a excluir do
universo de anlise as votaes em que a liderana se abstm de mobilizar seus comandados, os chamados non whipped votes. A razo para a
adoo desse critrio bastante simples. Quando as lideranas se abstm, isto , no jogam seu peso para tentar comandar os votos de seus
liderados, no faz sentido falar em maior ou menor coeso partidria.
Esta se mede pela concordncia dos membros do grupo em questes relevantes. Seguindo essa linha, poderamos classificar como no-programticas as questes em que os lderes se abstm de encaminhar o voto
ou liberam suas bancadas.
No entanto, esse no um bom critrio. A no-manifestao do lder, como nota Cox (1987), pode ser motivada pela prpria incapacidade
de o partido vir a fechar questo sobre a matria. Segundo Cox e McCubbins (1993), h uma relao direta entre a diviso interna do Partido Democrata norte-americano e o nmero de votaes em que a liderana declara expressamente seu voto. Quando aumentava a divergncia entre as
alas sulista e nordestina desse partido, aumentavam tambm as abstenes da liderana. Os lderes se omitiam sobretudo nas questes mais explosivas poca, como as que envolviam os direitos civis. Usando o critrio tradicional, obtm-se um resultado paradoxal: a coeso do Partido Democrata manteve-se inalterada ao longo dos anos 60. Portanto, esse critrio de excluso pode no ser o mais adequado.
A anlise do contedo da matria pode fornecer um critrio alternativo para a incluso/excluso da votao do universo de anlise. primeira vista, matrias como as relativas ao direito de fumar em plenrio ou
votaes para a criao de novos estados (h duas votaes dessa natureza: a criao do estado do Tringulo e a do estado do Iguau) poderiam
ser excludas sem temor de introduzir distores na anlise. No h dvida de que nem todas as matrias deveriam receber o mesmo peso
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
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98
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
Tab ela 2 6
repetio
Repetidas No repetidas
Com quorum
unanimidade
Ano
Total bruto
Total final
1989
51
14
29
1990
36
25
1991
107
21
72
1992
47
10
28
1993
79
15
51
1994
31
10
16
Total
351
25
50
48
221
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
ser justificada. O Congresso Nacional funciona a partir de sesses conjuntas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. As duas casas,
por assim dizer, so sobrepostas, uma vez que a manifestao do plenrio se faz de maneira seqencial e independente. Primeiro votam os deputados, ficando a manifestao do Senado pendente do resultado da
deciso da Cmara. Se a Cmara rejeitar a matria, no importa por que
margem, o Senado nem sequer se manifesta. Do mesmo modo, a rejeio
por parte do Senado independe da margem de aprovao na Cmara.
Assim, a despeito das muitas diferenas entre a Cmara e o Congresso, para os fins desta anlise no haveria por que desconsiderar as
votaes no Congresso Nacional. As relaes a serem estudadas no so
afetadas pelas peculiaridades da sesso conjunta. Assim procedendo, a
anlise beneficiada pela soma de novos casos. E, para fins de anlise
quantitativa, quanto mais casos melhor. A tabela 27 discrimina a contribuio de cada uma das casas para o universo de votaes consideradas.
Ta be la 27
Cmara
Congresso
Total
1989
11
18
29
1990
23
25
1991
46
26
72
1992
26
28
1993
45
51
1994
14
16
Total
144
77
221
99
captulo se baseia na anlise da produo legislativa e das votaes nominais ocorridas entre 1989 e 1998. Atualiza, pois, as sries histricas analisadas nos dois primeiros captulos, reforando
suas concluses e complementando-as com a anlise do sucesso do Executivo, do comportamento dos partidos e das coalizes de apoio agenda do Executivo.
Os dados aqui examinados contestam diagnsticos estabelecidos
sobre o desempenho dos sistemas presidencialistas em geral e o funcionamento do presidencialismo brasileiro em particular. O Congresso brasileiro no pode ser visto como um obstculo aprovao da agenda legislativa do Executivo. Os governos recentes ao contrrio do que normalmente se propala tm tido considervel grau de sucesso legislativo.
Da mesma forma, as evidncias no sustentam a afirmao de que
o apoio obtido pelo Executivo tenha resultado da barganha individual com
parlamentares. Mostramos que os partidos se comportam como atores coletivos e que o conflito na Cmara se estrutura em linhas partidrias. Os
partidos so coesos, e as bancadas votam de acordo com as indicaes
dos lderes de seus partidos.
Alm de reafirmar a existncia de disciplina partidria, mostramos que os presidentes do perodo ps-1988 comandaram coalizes partidrias e que estas foram responsveis, em ltima anlise, pela aprovao da agenda legislativa do governo. Em outras palavras, o sistema poltico brasileiro no opera de forma muito diferente dos regimes parlamentaristas. Os presidentes formam o governo da mesma forma que
os primeiros-ministros em sistemas multipartidrios, isto , distribuem
ministrios aos partidos e formam assim uma coalizo que deve assegurar os votos necessrios no Legislativo. As linhas que dividem parlamentarismo e presidencialismo no so to rgidas como a literatura
afirma.
STE
102
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
68
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
103
104
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
Tab ela 2 8
Rejeitados Outros*
Em
tramitao
Vetados
totalmente
Oramento
902
898
Medida
provisria
517
358
14
72
71
Outras leis
Legislativo
Transf.
em lei
655
350
184
115
Total
2.074
1.606
24
256
186
10
Total
16.217
262
246
S/i 1
15.5951
114
Apesar de contabilizadas apenas pela sua edio original, que inclui todas as reedies,
em mdia so editadas mensalmente 4,2 medidas provisrias.
70 Os dados sobre a ocorrncia de votaes nominais apresentados adiante confirmam o
ponto. As MPs do governo Cardoso simplesmente no foram postas em pauta.
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
Consideremos agora as reas de legislao em que Executivo e Legislativo tm iniciativa concorrente, ou seja, os totais representados na
terceira linha da tabela. Comparados aos anteriores, o Executivo obtm
menores taxas de aprovao: cerca de 53% dos projetos enviados. Muitos
desses projetos foram retirados pelo Executivo ou encerrados. primeira
vista, isso poderia indicar dificuldades para aprovar a agenda do Executivo. Mas uma anlise mais detalhada mostra que esse no o caso.
Em primeiro lugar, muitos projetos so encerrados ou anexados a
outros por razes de ordem organizacional e procedimental. Quanto aos
projetos que foram retirados pelo autor, tambm includos na categoria
outros, nota-se que a maioria no foi introduzida pelo mesmo presidente que as retirou. Alm disso, anlise de seu contedo revela que dificilmente esses projetos poderiam ter gerado controvrsias capazes de levantar a oposio congressual. Portanto, parece mais plausvel explicar
seu destino pela falta de interesse do Executivo ou por mudanas nas prioridades governamentais, o que, alis, explicaria tambm a retirada de projetos pelo mesmo presidente. Obviamente, alguns projetos eram de fato
controversos e enfrentaram oposio no Congresso, o que de resto ocorre
em qualquer democracia. Porm, isso certamente no ocorreu em propores que caracterizem uma oposio sistemtica do Congresso.
Os projetos de lei em tramitao tambm podem ser vistos como indcio de resistncia congressual. Antes de mais nada, cabe notar que a
maioria deles foi introduzida pelo atual presidente, Fernando Henrique
Cardoso, e que seu tempo de tramitao inferior ao tempo mdio de
aprovao de um projeto presidencial. Alm disso, dois indicadores nos
permitem afirmar que esses projetos, assim como os que foram retirados
pelo Executivo, deixaram de ser aprovados mais por falta de interesse do
governo em lev-los adiante do que por resistncia do Congresso. O primeiro o assunto a que se referem, como j mencionamos antes. O segundo indicador o prprio fluxo de tramitao desses projetos. Como
mostramos no captulo 2, as taxas de aprovao de projetos de lei esto altas e positivamente correlacionadas com sua tramitao em regime de urgncia. A grande maioria das leis sancionadas foi submetida ao regime de
urgncia solicitado pelos lderes partidrios, o que mostra sua cooperao
com o Executivo. Os projetos de lei que no foram apreciados, por sua vez,
tramitaram em regime ordinrio aguardando deciso final nas comisses
permanentes, o que alonga consideravelmente seu tempo de tramintao.
Os dados da tabela 28 mostram um grande sucesso do Executivo,
ao passo que so pequenas as chances de os parlamentares verem seus
projetos aprovados. Como se v, enorme o nmero de projetos apresentados pelos parlamentares. Assim, torna-se difcil qualquer comparao
com o sucesso do Executivo. Mas se tomarmos por base apenas os projetos transformados em lei, poderemos comparar o sucesso relativo dos dois
poderes. Nesse caso, verificamos que, em todo o perodo, apenas 17% das
leis de iniciativa do Legislativo foram sancionadas no mesmo ano em que
foram apresentadas, ao passo que 86% das leis do Executivo foram apresentadas e sancionadas no mesmo ano.
105
106
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
Verifica-se tambm, como mostra a tabela 29, que Executivo e Legislativo tm diferentes agendas legislativas.
Tab ela 2 9
Rejeitados
Em tramitao
Exec.
Leg.
Exec.
Leg.
Exec.
Leg.
Econmica
232
50
13
23
48
30
Administrativa
247
44
35
54
20
Social
178
148
66
73
241
Outras
20
34
14
660 1
262
20
158
179
Total
305 2
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
107
108
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
109
149
91
DM*
92
DM %
89
175
90
94
88
30
Total
110
90
90
46
90
44
97
94
90
205
89
188
92
10
94
91
11
93
91
89
89
71
90
20
91
89
37
89
Substantiva
90
95
87
90
Procedimental
91
13
92
96
90
89
Substantiva
ORDEM
FHC
14
DM %
41
90
Procedimental
NOVA
Franco
24
90
75
Substantiva
NA
DM %
82
DM %
10
Procedimental
Oramentria
LEGISLATIVO
Collor
Substantiva
Medida provisria
Procedimental
Constitucional
Matria
Matria
EXECUTIVO
Ordinria
Congresso Nacional***
Sarney
Tab ela 3 0
Distribuio de votaes e disciplina mdia (DM)* do plenrio por governo e tipo de matria, 1989-99**
110
CONSTITUCIONAL
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
111
88,2
79,5
83,7
86,8
93,5
98,8
84,1
PFL
PTB
PMDB
PSDB
PDT
PT
Plenrio
89,3
100,0
96,2
29
27
22
22
89,9
96,7
92,9
88,3
87,5
90,7
100,0
96,3
91,2
88,6
90,6
95,4
95,7
124
123
120
113
116
99
119
114
89,6
97,8
91,0
87,0
91,2
83,9
87,4
87,4
Mdia
92,7
100,0
93,3
93,0
95,1
88,2
96,0
93,5
Mediana
63
63
59
61
58
52
42
53
90,3
97,1
91,5
92,9
82,3
89,7
95,1
84,3
Mdia
92,3
100,0
95,8
95,8
84,6
94,4
97,6
88,7
Mediana
459
447
430
441
437
432
443
428
89,9
97,1
91,8
91,3
84,1
88,0
93,4
85,8
Mdia
91,8
100,0
95,7
95,1
86,0
92,9
97,2
90,0
Mediana
675
660
631
637
636
602
632
613
ORDEM
92,3
25
84,6
90,3
90,9
NOVA
88,0
19
28
18
Mediana
Total
NA
85,7
93,7
86,7
Mdia
FHC
LEGISLATIVO
85,2
PPB
Itamar
Mediana
Collor
EXECUTIVO
Mdia
Sarney
Tab ela 3 1
112
CONSTITUCIONAL
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
113
114
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
Tab ela 3 2
PPB
PFL
PTB
PMDB
PSDB
PDT
Sarney
PFL
PTB
PMDB
PSDB
PDT
PT
56,0
64,0
48,0
48,0
32,0
8,0
Collor
78,8
69,0
59,3
41,6
15,0
10,6
Itamar
62,3
50,8
52,5
45,9
26,2
21,3
FHC
81,3
85,8
84,9
84,5
11,2
6,4
Total
82,3
78,8
76,1
72,0
14,0
8,5
44,0
92,0
48,0
16,0
12,0
Sarney
Collor
75,2
68,1
42,5
16,8
8,0
Itamar
49,2
49,2
50,8
26,2
14,8
FHC
93,4
89,5
92,1
8,5
6,4
Total
84,3
82,2
78,1
11,9
7,6
36,0
44,0
20,0
20,0
Sarney
Collor
59,3
37,2
18,6
11,5
Itamar
63,9
65,6
36,1
26,2
FHC
87,5
88,6
10,1
7,2
Total
78,5
75,9
14,3
10,2
44,0
16,0
12,0
Sarney
Collor
62,8
42,5
34,5
Itamar
78,7
45,9
32,8
FHC
89,5
11,8
9,4
Total
82,2
20,4
16,0
52,0
44,0
Collor
48,7
53,1
Itamar
49,2
44,3
FHC
12,3
11,2
Total
23,5
22,7
Sarney
Sarney
56,0
Collor
77,0
Itamar
57,4
FHC
86,9
Total
81,3
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
Ta be la 33
PPB
PFL
PTB
PMDB
1989
20
38
1990
16
18
1991
18
16
1992
20
1993
17
1994
PSDB
PDT
PT
P. esq.
28
12
21
17
20
12
17
20
16
12
18
19
10
1995
11
18
20
14
10
1996
17
19
19
16
10
1997
15
21
18
18
10
1998
15
21
17
19
10
Fontes: Secretaria da Mesa da Cmara dos Deputados; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
82 Note-se que, se a liberao se encontrar entre o sim e o no (ou vice-versa), a aliana ser
classificada como contgua. Os casos ambguos so aqueles em que a liberao se encontra
entre duas indicaes similares.
115
116
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
Tab ela 3 4
Maioria absoluta
Maioria de 3/5
Disc. %
Disc. %
Disc. %
89
0-10
18
80
22
88
39
10-20
37
86
87
37
91
20-30
38
88
90
121
90
30-40
94
91
22
93
90
40-50
205
92
94
50-60
14
87
83 Os dados apresentados so calculados com base em mdias mensais. V-se que as trocas entre partidos no afetaram sensivelmente a correlao de foras no Legislativo, tendo representado antes um rearranjo nos blocos ideolgicos do que uma migrao anrquica entre siglas.
84 Em boa medida, os sucessos e insucessos do governo Collor podem ser creditados estratgia poltica do governo, que julgou ser possvel governar sem o concurso do PMDB.
Para maiores detalhes a esse respeito, ver as consideraes feitas adiante e o captulo 6.
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
117
118
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NOVA
NA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
Tab ela 3 5
Partidos
Sarney
PFL-PMDB
Collor I
Proporo mdia de
cadeiras no Legislativo*
Data de incio
da coalizo
56,5
1/89
47,9
3/90
(bloco) 1
52,6
4/92
PDS-PFL-PTB (bloco)
Collor II
PDS-PFL-PTB
Franco I
PFL-PTB-PMDB-PSDB-PSB
52,8
10/92
Franco II
PP-PFL-PTB-PMDB-PSDB
60,3
8/93
Fernando Henrique
Cardoso I
PFL-PTB-PMDB-PSDB
58,0
1/95
Fernando Henrique
Cardoso II
PPB-PFL-PTB-PMDB-PSDB
74,3
5/96
Fontes: Adaptado de Amorim Neto (1995) e de dados cedidos por Rachel Meneguello (1996). Dados sobre proporo de
cadeiras: Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
* Cmara dos Deputados.
1 Durante o governo Collor, o PFL liderou o bloco parlamentar composto pelos pequenos partidos de direita.
A agenda presidencial submetida ao Legislativo bem mais ampla que a tratada nas
anlises a seguir. Em primeiro lugar, parte dela aprovada em votaes simblicas. Por outro lado, no h como identificar a posio do Executivo em algumas votaes. Vale notar
que o lder do governo pode se omitir justamente nos casos em que haja conflito na base de
apoio ao governo. O ponto tratado adiante.
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
voto dos lderes partidrios e dos votos dos deputados que fazem parte da
coalizo presidencial. Quanto aos lderes, o conjunto de suas indicaes
pode ser classificado de duas maneiras distintas. A coalizo pode apresentar o comportamento que dela se espera, isto , todos os lderes dos
partidos-membros da coalizo seguem a orientao do governo. A segunda situao ocorre quando pelo menos um lder declara posio contrria do governo. Distinguindo essas duas situaes, podemos testar se
a coalizo que inferimos a partir da distribuio de pastas ministeriais de
fato existe em plenrio. As votaes em que um ou mais lderes liberaram
suas bancadas ou no indicaram seu voto (26 casos) so tratadas como se
a coalizo estivesse unida.87
Os dados arrolados na tabela 36 permitem concluir que os partidos
que recebem pastas ministeriais tendem a apoiar a agenda legislativa do
governo quando esta vem a voto. Em mais de nove entre 10 votaes, a
coalizo presidencial contou com o apoio de todos os lderes dos partidos
que receberam pastas ministeriais. Oposio ostensiva de um dos partidos da coalizo ocorre em menos do que 10% dos casos.
Tab ela 3 6
% Disc.
Coalizo dividida
N
% Disc.
Total
N
% Disc.
Sarney
88,1
19,2
79,5
Collor I
49
89,6
15
49,4
64
79,9
Collor II
10
92,7
10
92,7
Franco I
24
82,0
67,1
31
79,9
Franco II
96,5
73,9
90,0
FHC I
89
90,6
49,0
96
67,2
FHC II
245
89,7
13
67,0
258
87,5
Total
429
89,7
45
57,8
474
86,7
87
119
120
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
Ta be la 37
Collor
Itamar
FHC
Total
Resultado
Coalizo governo
Vitria
Unida
88,1
Vitria
Dividida
Derrota
Unida
Derrota
Dividida
19,2
Vitria
Unida
48
94,0
Vitria
Dividida
53,0
Derrota
Unida
74,0
Derrota
Dividida
34,2
Vitria
Unida
19
86,3
Vitria
Dividida
71,2
Derrota
Unida
48,0
Derrota
Dividida
48,2
Vitria
Unida
171
91,3
Vitria
Dividida
71,2
Derrota
Unida
39,0
Derrota
Dividida
40,1
Vitria
Unida
245
91,3
Vitria
Dividida
23
68,1
Derrota
Unida
13
65,6
Derrota
Dividida
16
37,1
Apoio %
121
122
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
Tab ela 3 8
Itamar
FHC
Resultado
Coalizo
Apoio
Vitria
Unida
93,0
Vitria
Dividida
Derrota
Unida
Derrota
Dividida
Vitria
Unida
87,3
Vitria
Dividida
Derrota
Unida
77,3
Derrota
Dividida
Vitria
Unida
147
89,4
Vitria
Dividida
83,0
Derrota
Unida
15
83,0
Derrota
Dividida
Das 205 votaes que exigiam o quorum de 3/5, a posio do governo conhecida em 177. Destas, em 77 oportunidades o governo votou contra a aprovao da emenda apresentada. Isso implica que cabia
s oposies reunir os 3/5 de votos favorveis. As oposies reuniram
mais de 200 votos em duas nicas votaes. A mdia de votos obtidos
pelas foras oposicionistas quando elas tentaram mudar o status quo foi
de 114 votos favorveis s suas pretenses. A disciplina mdia na coalizo governamental foi de 82%. Nesses casos, portanto, o governo no foi
derrotado uma vez sequer.
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
Nas 100 votaes de matrias constitucionais em que o governo indicou voto sim, a disciplina mdia da sua coalizo foi de 89%. O governo
obteve os 3/5 de votos favorveis em 82 casos, contando com um apoio
mdio de 91,7% dos membros de sua coalizo. Nas 18 derrotas, o governo
teve menor apoio de sua base: 82,4% em mdia.90 Embora as derrotas dependam de uma combinao entre indisciplina e faltas,91 poucas derrotas
podem ser credidatas exclusivamente s faltas. Na maioria dos casos, se
os presentes tivessem votado de forma disciplinada, o governo teria obtido as vitrias que almejava.
Consideraes finais
A agenda legislativa dos quatro presidentes que governaram sob
a vigncia da nova Constituio contou com amplo apoio do Congresso e
obteve ndices de sucesso equivalentes aos registrados em regimes parlamentaristas. Assim como nos pases parlamentaristas, observa-se tambm a formao de governos de coalizo que, exceo de Collor, contaram com a participao de partidos que detinham a maioria das cadeiras
no Congresso Nacional.92
O sucesso do Executivo, ao contrrio do que normalmente se afirma,
dependeu do apoio de maiorias construdas em bases partidrias, e no individuais. Os dados analisados demonstram que as coalizes partidrias
so viveis sob o presidencialismo. Os quatro governos analisados obtiveram grande sucesso nos embates que envolveram a aprovao, por votao nominal, de sua agenda legislativa. Em geral, mesmo nas condies
mais difceis, como a votao de matrias constitucionais, os presidentes
puderam contar com o apoio de sua coalizo. As vrias derrotas amargadas pelo governo Collor comprovam que o apoio presidencial bem-sucedido quando estruturado em bases partidrias.
123
93
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EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
o legislativa, deixando-a em mos do Executivo. As razes dessa abdicao oscilam entre a aceitao, pelos parlamentares, de sua inevitabilidade,
ou seja, o reconhecimento de sua incapacidade para dar respostas prontas
e adequadas a problemas to complexos como aqueles normalmente enfrentados pelos atuais governos, e a idia de que a prpria natureza do instituto da legislao emergencial tornaria impossvel impor limites ao
do Executivo. O resultado final, de qualquer forma, seria a abdicao.
Entretanto, uma vez que a Constituio escrita por parlamentares, h um paradoxo a explicar. Teriam os constituintes criado um quadro
institucional to prejudicial a si mesmos? Em outras palavras: teriam os
parlamentares abdicado o poder de legislar em favor do Executivo?
Mesmo que essa tenha sido uma conseqncia inesperada do desenho
institucional criado, por que no foram feitas alteraes? Seria tudo uma
questo de falta de vontade poltica do Congresso?
Em estudo comparativo sobre o poder de emitir decretos com
fora de lei, Carey e Shugart (1995a) sugerem interpretao diversa
das relaes Executivo-Legislativo geradas por esse tipo de instituto.
Em lugar de abdicao, argumentam, o mais adequado seria falar em
delegao de autoridade. Sendo esse o caso, o Legislativo delegaria
poderes legislativos ao Executivo visando a superar problemas de ao
coletiva, coordenao e instabilidade das decises aos quais estaria particularmente sujeito. A delegao visaria, assim, a garantir mais estabilidade s decises e maior eficincia aos resultados de polticas. Ou seja,
a delegao de poderes ao Executivo no impediria o Legislativo de alcanar os objetivos por ele desejados. Alm disso, como argumentam os
autores, essa seria talvez a nica maneira de alcanar tais resultados.94
Neste captulo, assumimos e desenvolvemos esse tipo de interpretao. Vista como uma forma de delegao a quem goza de vantagens
comparativas para o desempenho das tarefas em questo, a existncia
dos poderes legislativos extraordinrios do Executivo pode ser benfica
para ambas as partes. No caso, tanto o poder Legislativo, que deixa de
exercer funes legislativas ou as exerce em menor grau, quanto o Executivo, que assume essas novas funes, ganhariam com esse arranjo institucional. Assim, a relao Executivo-Legislativo deixa de ser vista necessariamente como um jogo de soma zero. Dito de maneira positiva, poderes legislativos excepcionais nas mos do Executivo podem propiciar
ganhos para o Legislativo e resultar em cooperao entre os dois poderes.
A transferncia de autoridade legislativa, de acordo com a hiptese da delegao, seria necessariamente condicional. O Legislativo no
abdicaria seu poder original de assumir ou reivindicar para si o desempenho das tarefas legislativas. Ficaria a juzo do Congresso, dependendo
94
Kiewiet e McCubbins (1991) examinam os mecanismos institucionais que, nos EUA, garantem a eficcia da delegao de autoridade s comisses permanentes no Congresso, ao
Executivo e s agncias burocrticas.
ARGELINA
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FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
do uso do poder delegado, a continuidade da transferncia de autoridade. O importante no seria o quanto de autoridade se delega, mas
quo adequadamente ela delegada. A delegao pode ser vista em termos de sua maior ou menor capacidade de perseguir de forma efetiva
(ou alcanar) seus objetivos, e no como perda de poder legislativo para
o Executivo. A questo a ser respondida se, por meio das MPs, o Congresso seria capaz de alcanar seus objetivos, ou, em outras palavras,
quais as condies para a eficcia da delegao.
Colocada nesses termos, a discusso sobre o uso e os efeitos das
MPs torna-se mais complexa e passvel de tratamento analtico, sem
perder de vista os aspectos normativos nela contidos. Assim, assumindo
o princpio da separao de poderes, mas partindo do pressuposto de
que o ato de governar requer a cooperao entre os dois poderes, as
vantagens da delegao devem ser avaliadas por dois parmetros: um
positivo e outro negativo. De um lado, a delegao deve ater-se capacidade de garantir o maior ganho possvel na realizao dos objetivos que
a motivaram. De outro, deve levar em conta a capacidade de impedir que
perdas sejam impostas.
Portanto, a natureza da relao que se estabelece entre Executivo
e Legislativo, a partir do uso das MPs, no dada a priori. Torna-se questo emprica, admitindo variaes nos ganhos e perdas do Legislativo.
Falar em perdas e ganhos, porm, implica definir parmetros para sua
avaliao. Para efeito da anlise a ser desenvolvida, distinguiremos dois
possveis interesses do Legislativo: interesse institucional que permite
falar no Congresso como um corpo coletivo ou uma instituio e interesse em polticas pblicas devendo o Congresso ser necessariamente
considerado em termos de suas divises e interesses polticos.
Tal distino suscita duas questes. Em primeiro lugar, cabe indagar se o uso das MPs diminui e, nesse caso, em que grau e em que
reas a influncia do Congresso na formulao e definio de polticas pblicas. plausvel a hiptese de que o uso das MPs afeta em diferentes graus os interesses do Congresso em influenciar polticas pblicas, dependendo do tipo de poltica. Em segundo lugar, cabe indagar
e essa uma pergunta de outra natureza se as MPs servem ao interesse institucional do Congresso, ou seja, ao seu fortalecimento enquanto poder autnomo e instituio dotada de capacidade decisria.
A eficcia da delegao, porm, depende dos instrumentos de que
dispe o Legislativo para mitigar as perdas derivadas da delegao, ou
seja, para impedir que o Executivo faa uso inadequado dos poderes a ele
delegados ao explorar em proveito prprio, contrariamente aos interesses
do Legislativo, as vantagens estratgicas advindas da delegao. Portanto, a possibilidade de o Legislativo extrair ganhos da delegao supostamente a motivao que o teria levado a faz-la depende de sua
capacidade de controlar o uso da prerrogativa por parte do Executivo.
Podem-se distinguir duas formas de controle do Legislativo sobre as MPs: institucional e poltica. A eficcia da primeira dependeria
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LEGISLATIVO
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NOVA
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CONSTITUCIONAL
da existncia de dois tipos de mecanismos institucionais que estimulassem o uso adequado do instrumento legislativo extraordinrio ou inibissem o seu abuso pelo Executivo. Dentre esses mecanismos distinguemse as prprias normas legais que regulam o uso das MPs e o sistema de
freios e contrapesos que regula a relao entre os dois poderes. Por sua
vez, o controle poltico depende, por um lado, da distribuio de preferncias no Congresso e, portanto, da convergncia de opinies e interesses entre o Executivo e o Legislativo; por outro, de fatores de ordem
conjuntural.
Mostraremos aqui que os quatro governos brasileiros que dispuseram do recurso das MPs fizeram extenso uso delas. Porm, ao contrrio do que deixa entrever a anlise folclrica do sistema poltico brasileiro, a medida provisria no foi meramente um instrumento de vazo
de caprichos presidenciais, aceitos sem mais por um Congresso que se
mostrou incapaz de esboar reao. De um lado, as MPs foram fundamentalmente um instrumento de poltica macroeconmica, ainda que
sua aplicao a uma gama ampliada de matrias, alegadamente complementares aos planos de estabilizao, tenha de fato ampliado o campo
de atuao unilateral do Executivo. De outro lado, h diferenas marcantes no padro de atuao dos diferentes governos e, principalmente, nas
respostas do Congresso ao uso das MPs, o que diminuiu consideravelmente sua atuao autnoma no processo de decises sobre elas. Essas
diferentes respostas e o padro que hoje se observa, porm, dependeram muito mais de fatores de natureza poltica. O Congresso no foi capaz de criar mecanismos institucionais que lhe permitissem limitar o
uso das MPs pelo Executivo. Assim, seu prprio mbito de atuao
passa a depender bastante de fatores polticos conjunturais.
Na primeira seo, reconstitumos o debate sobre a instituio
das MPs na Constituinte. A segunda parte trata de algumas tentativas
do Congresso de limitar, via modificaes nas normas legais vigentes, o
uso das MPs. Na terceira parte, analisam-se o uso das MPs pelos diferentes governos e as reaes do Congresso, tendo por base dados quantitativos gerais sobre a tramitao das MPs.95 Conclumos com comentrios e sugestes para estudos posteriores.
O arquivo de dados criado para esta anlise foi elaborado com base nos seguintes bancos
de dados: Mate, gerenciado pela Sinopse do Senado Federal, rgo da Secretaria Geral da
Mesa do Senado, e NJUT, gerenciado pela Subsecretaria de Anlise do Senado, subordinada
Secretaria de Documentao e Informao do Senado.
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CHEIBUB
FIGUEIREDO
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LIMONGI
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CONSTITUCIONAL
No h dvidas de que todos que no desejam ir a contrapelo da realidade esto convencidos de que imperativo dotar-se
o governo da capacidade de expedir atos legislativos em determinadas circunstncias (...). No os chamaramos mais decretos-leis.
Acolheramos dispositivos constitucionais que denominam e designam de atos legislativos a matria expedida em forma de lei
pelo governo.97
O fato que argumentos desse tipo faziam parte de uma preocupao mais geral dos constituintes com a modernizao das instituies polticas e a adaptao do arcabouo institucional ao que entendiam ser os
reclamos e condicionantes apresentados pela sociedade moderna aos governos. O que se temia, sobretudo, era a criao de um governo que no
detivesse os intrumentos necessrios para governar de maneira eficiente.
Havia, enfim, forte identificao entre modernidade e eficincia governamentais e um processo decisrio gil e rpido, livre de obstculos.
Essa preocupao, conforme se depreende do relatrio da Comisso da Organizao de Poderes e Sistema de Governo, elaborado pelo
deputado Egdio Ferreira Lima (PMDB-PE), marcou os trabalhos constituintes acerca do Poder Legislativo:
Na feitura do anteprojeto do Legislativo, desde o laborioso
trabalho do relator, o constituinte Jos Jorge, com o fluxo das sugestes dos integrantes da subcomisso, houve uma atormentante e frtil preocupao de torn-lo clere e eficiente, escoimando-o de suas histricas deficincias.98
Isto , uma das preocupaes centrais dos constituintes foi evitar
que a recuperao das prerrogativas do Legislativo tivesse por conseqncia a manifestao das histricas deficincias do Poder Legislativo. O pronunciamento do relator da Subcomisso do Poder Legislativo
completa esse ponto:
O nosso relatrio, ento, tem a idia de devolver estas
prerrogativas do Poder Legislativo em diversos pontos, que no
gostaria de citar aqui, porque seria cansativo (...). No entanto,
acredito e chegamos concluso, nesta subcomisso que
devolver simplesmente as prerrogativas do Congresso no seria o
ideal, porque, alm de devolvermos suas prerrogativas, teramos
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O decreto-lei, sempre abastardado pelos regimes autoritrios, reconquista a sua roupagem democrtica e os seus fundamentos histricos como fator de modernizao e rapidez na ao
administrativa nos casos de importncia e urgncia, to presentes
no mundo moderno.101
Fica subentendido, portanto, que o texto constitucional proposto
teria encontrado a forma de impedir que a prerrogativa presidencial de
editar decretos com fora de lei implicasse, como havia implicado ao
longo do perodo autoritrio, o uso abusivo da prerrogativa pelo Executivo, isto , que este usasse o instituto para legislar em matrias ordinrias. De fato, ao longo dos debates na Subcomisso do Poder Legislativo
foram citadas alternativas encontradas nas constituies de Itlia, Portugal, Frana, Alemanha e Grcia. No houve, no entanto, debate exaustivo sobre esta ou aquela frmula. Os constituintes tenderam a apresentar sua soluo preferida sem se referir s demais, sem fazer comparaes e/ou exame detido das diferentes frmulas. Nem mesmo as linhas
mestras das alternativas existentes chegaram a ser debatidas publicamente. O debate pblico no nos fornece pistas suficientes para entender por que esta e no aquela proposta foi incorporada ao texto. Por
certo, em todas as colocaes, nota-se a preocupao de apontar as diferenas entre o formato proposto e o vigente, procurando mostrar como
conseqncias observadas com o decreto-lei podiam ser evitadas.
Nesse aspecto, um dos pontos consensuais foi a necessidade de
inverter as conseqncias do decurso de prazo. A aprovao do decreto
por decurso de prazo era vista como aberrao autoritria. Em ltima
anlise, para os constituintes que se manifestaram sobre o tema seria o
decurso de prazo o grande responsvel pela possibilidade de o Executivo legislar sozinho. Este poderia usar de sua prerrogativa de maneira
abusiva, emitindo grande nmero de decretos e assim dificultando a
apreciao dos mesmos pelo Legislativo. Dito de outra maneira: quanto
maior o nmero de decretos emitidos pelo Executivo, maior a chance de
que o prazo para sua apreciao se esgotasse sem que o Congresso tivesse tempo para apreci-los. Assim, o Executivo lograria aprovar seus
projetos sem atender aos preceitos bsicos da separao dos poderes,
isto , sem a aprovao expressa da lei pelo Poder Legislativo.
A inverso do decurso de prazo visava a garantir a participao
efetiva do Legislativo na produo legal e, ao mesmo tempo, inibir o recurso do Executivo sua prerrogativa de emitir decretos. Dado o limitado prazo de vigncia do decreto, ao emiti-lo o Executivo precisaria calcular as chances de v-lo aprovado dentro desse mesmo prazo. Emitir
grande nmero de decretos poderia prejudicar a prpria chance de v101
Danc, 5-8-1987. p. 7.
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CONSTITUCIONAL
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vtima de seu prprio engenho, abusivamente utilizado pelo presidente da Repblica e de forma que causaria inveja ao prprio Maquiavel. Se rejeitadas as medidas provisrias, ser o Congresso
apontado como o responsvel pelo caos existente no Brasil, uma
vez que negou os instrumentos de que o governo necessitava
para corrigir o descalabro em que se transformou. Se aprovadas
as medidas provisrias, estaremos revivendo um perodo melanclico desta instituio, caracterizado pela subservincia aos decretos-leis (...). Penso, pois, que s nos resta superar as nossas
convices pessoais, seja no campo jurdico, poltico ou institucional (...). Embora no confie no governo federal e o julgue incompetente, e apesar dos abusos que j comprometem o Plano Vero,
votarei a favor de algumas das propostas apresentadas, para que
se chegue, pelo menos, at as eleies presidenciais (...). E que o
Plano Vero sirva de alerta e inspire esta Casa no sentido de, atravs de emenda constitucional, expurgar definitivamente do texto
da Lei Maior o art. 62.107
Mota continuaria em minoria. Embora grande parte dos congressistas a discursar reconhecesse o dilema por ele apontado, a maioria dos
parlamentares parecia acreditar que a regulamentao do processo de
tramitao das MPs, em especial a permisso apresentao de emendas, retiraria o Congresso da situao de impotncia a que fora relegado. O discurso proferido por Gastone Righi, lder do PTB na Cmara
dos Deputados, representativo dessa posio:
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DCN, 25-1-1989, p. 32. A posio de Righi secundada pelo PSDB (ver o discurso de
Nelto Friedrich, do Paran, no DCN, 25-1-1989, p. 35-6) e por Gerson Peres, do PDS, que prope regulamentao similar espanhola (DCN, 25-1-1989, p. 35).
109 importante notar que o Executivo no procurou esconder o fato de estar reeditando a
MP n 29. Na justificativa da MP n 39, l-se que a MP proposta se torna necessria em virtude de no haver sido objeto de deliberao do Congresso, no prazo previsto no pargrafo
nico do art. 62 da Constituio Federal, a MP n 29, de 15 de janeiro de 1989, que dispunha
sobre a matria (DCN, 21-2-1989. p. 522).
110 A mensagem presidencial que acaba de ser lida tem suscitado vrios debates sobre a
constitucionalidade e juridicidade da renovao das MPs que no forem aprovadas pelo Poder Legislativo. No h nenhuma deciso anterior para dirimir essa controvrsia. A Mesa,
valendo-se do que dispe o Regimento Comum sobre as comisses que examinam os vetos
(...) espera traar uma orientao uniforme que possa vigorar no s este ano, mas pelos
anos adiante. Em conseqncia, far, se no houver oposio do plenrio, designao de
uma comisso de seis congressistas trs deputados e trs senadores para que estudem e ofeream um parecer preliminar sobre a constitucionalidade e juridicidade da proposio enviada ao exame do Congresso (DCN, 21-2-1989. p. 526). Os congressistas designados foram Paes Landim, Plnio de Arruda Sampaio, Bonifcio Andrada, Afonso Arinos, Cid
Sabia de Carvalho e Maurcio Corra.
111 O relator do parecer, assinado tambm por Paes Landim, Plnio de Arruda Sampaio, Cid
Sabia de Carvalho e Maurcio Corra, era o deputado Nelson Jobim, que, vale observar,
no figurava entre os membros da comisso designados pelo presidente do Congresso Nacional.
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FIGUEIREDO
FERNANDO
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cas manifestaes de oposio ao parecer.112 Alguns protestos foram lanados quando da votao da MP n 39, em meados do ms de maro. A
resposta do presidente da Mesa a esses reclamos bastante sugestiva:
Estas medidas devem ser aprovadas ou rejeitadas pelo
Congresso no prazo certo. De sorte que o Congresso se amesquinha, porque sujeito crtica, se deixa decorrer o prazo sem manifestar a sua opinio. Somos um Congresso para opinar, no para
deixar de opinar!113
O Congresso assumia a culpa. Carneiro desconsiderava que, conforme notaram alguns parlamentares na ocasio, passava a interessar ao
Executivo negar quorum.
A tramitao do Plano Vero ocorreu, portanto, sob a adaptao forada do Congresso aos novos tempos. A Constituinte dotara o Executivo
de poderosa prerrogativa legislativa qual este recorrera em 1988 sem
que o Congresso desse sequer incio sua regulamentao. Posto contra
a parede, forado a aprovar o plano para no ser acusado de favorecer o
caos, o Congresso iniciou sua adaptao ao quadro institucional que ele
mesmo criara.
Em 21 de fevereiro de 1989, o senador Fernando Henrique Cardoso apresentou projeto de resoluo visando a regulamentar a tramitao das MPs. A essa proposta foram apresentados dois substitutivos,
um elaborado pela Mesa da Cmara e outro pela Mesa do Senado. Ademais, o projeto recebeu inmeras emendas. A Mesa do Congresso Nacional designou o deputado Nelson Jobim relator da matria com a tarefa
de apresentar substitutivo consolidando as diversas propostas. O substitutivo apresentado foi aprovado em maio por votao simblica.114
A resoluo aprovada (n 1/89, de 2-5-1989) distinguiu dois momentos na tramitao e apreciaco das MPs pelo Congresso: o de admissibilidade e o de contedo. No primeiro momento, o Congresso deliberaria sobre a constitucionalidade da matria enviada pelo presidente,
isto , sua adequao aos critrios constitucionais de relevncia e urgncia. Segundo a resoluo, a comisso mista formada para apreciar a
MP deveria, em prazo no superior a cinco dias da publicao da MP no
Dirio Oficial da Unio, apresentar parecer quanto sua admissibilidade. Em caso de parecer favorvel, a deciso s poderia ser mudada
por meio de recurso ao plenrio. Em caso de parecer negativo, o plenrio
112
Segundo Power (1994), Saulo Ramos sustentou a posio de que o Executivo pode reeditar MPs. Suas justificativas foram publicadas pela Gazeta Mercantil (27-6-1989).
113 DCN, 16-3-1989. p. 705.
114 Entenda-se: no foi motivo de maior conflito no Congresso, pois do contrrio um lder
partidrio teria solicitado que o substitutivo fosse votado nominalmente.
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Vale notar que o substitutivo do Senado dava tratamento diverso questo, aumentando a possibilidade de no-admisso de uma MP.
116 interessante notar que alguns parlamentares argumentam que essa interpretao d
ensejo banalizao das MPs.
117 Ver os pronunciamentos dos lderes do PDS, Grson Peres, e do PFL, Jos Teixeira.
Tanto o PFL quanto o PDS preferiam que as MPs s fossem objeto de emendas supressivas.
O PFL preferia que a comisso mista fosse permanente. O PDT tambm fez restries resoluo, mas sua posio no clara (DCN, 28-4-1989. p. 1.152-3).
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mota a possibilidade da no-admisso de uma MP. Na prtica, o Congresso deixou ao Executivo a definio unilateral da urgncia e relevncia. E a possibilidade da reedio de MPs que perdem eficcia fez desaparecer a principal diferena entre a medida provisria e o decreto-lei
notada pelos constituintes. O decurso de prazo deixou de ser desfavorvel ao Executivo, uma vez que ao editar a MP este no precisaria ter certeza de contar com apoio para aprov-la; bastaria ser capaz de evitar
que a oposio reunisse maioria. Assim, desapareceu a ameaa que levaria ao uso comedido da prerrogativa. Emitir grande nmero de MPs
deixava de ter riscos para o Executivo.
Sarney recorreu com freqncia edio de MPs no restante de
seu mandato, mas esse uso da prerrogativa no levou a qualquer modificao do quadro institucional aqui descrito.
As relaes entre Collor e o Congresso Nacional foram, desde a
posse do novo presidente, conflituosas. Como sabido, o governo no
contava com maioria no Congresso ao tomar posse e editar as 29 MPs
que constituam seu plano de estabilizao. A estratgia do governo foi
forar o Congresso a aprovar o plano sem modificaes, sustentando
que qualquer modificao atentaria contra a consistncia macroeconmica da proposta. Com isso buscava tornar nulo o direito do Congresso
de emendar MPs consagrado com a Resoluo n 1/89. O PMDB, por seu
turno, buscou forar o governo a concesses, contando para tanto com o
fato de ser o maior partido no Congresso e deter os votos necessrios
aprovao das iniciativas presidenciais. Em sua estratgia de no fazer
concesses, o governo recorria tambm ao veto para tornar letra morta
as modificaes introduzidas no plano pelos relatores do PMDB. Em razo dessa estratgia, as relaes governo-PMDB acabaram marcadas
por uma srie de quedas-de-brao em que se alternaram vitrias de
parte a parte. No incio, a balana pendeu para o lado do governo, que
infligiu derrota fragorosa ao PMDB na votao da MP n 168, pea fundamental do Plano Collor por tratar do limite dos saques poupana. Em
fins de maio, o PMDB e os demais partidos de oposio derrotaram o governo, rejeitando as MPs n 184 e n 185 em votaes apertadas. Demonstrando sua deciso de passar por cima das resistncias do Congresso, Collor reeditou a MP n 185, que recebeu o nmero 190.
Nesse quadro, o conflito poltico entre o PMDB e o governo evoluiu para um embate entre os dois poderes118 em que o Congresso
118
O conflito envolveu tambm o Poder Judicirio, chamado a se pronunciar sobre a constitucionalidade de algumas MPs. Note-se ainda que as intervenes do STF a respeito da
constitucionalidade de certas MPs nada teve a ver com o atendimento da exigncia constitucional de urgncia e relevncia. As MPs foram declaradas inconstitucionais por razes
substantivas, ou seja, pelo fato de atentarem contra o direito dos indivduos de recorrer
Justia e independncia das decises dos tribunais. O plano inicial foi complementado por
duas MPs que visavam a impedir o recurso Justia para reaver ativos seqestrados. O prprio governo foi forado a revogar essas MPs.
141
142
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
Nacional procurou limitar o recurso legislao extraordinria. O deputado Nelson Jobim, em 9 de abril de 1990, apresentou projeto de lei complementar visando a disciplinar a edio das MPs. Entre as principais medidas da proposta estava o limite a reedies. O projeto foi votado pelo
plenrio da Cmara dos Deputados apenas em maro de 1991. Nessa
ocasio, o governo derrotou as oposies ao derrubar, por meio de destaque para votao em separado (DVS), o artigo mais importante do projeto, o de nmero nove, que limitava a uma nica reedio a MP que
perdesse eficcia.119
Assim, a despeito desses embates e da forte reao do PMDB, no
houve qualquer alterao do quadro institucional em funo do recurso
sistemtico s MPs por Collor. A reao do Congresso, capitaneada pelo
PMDB, fez parte de uma reao poltica a uma estratgia presidencial
que deliberadamente procurava isolar o Congresso.120 Paradoxalmente,
a vitria do governo ocorreu num momento em que este j dera mostras
de que sua estratgia inicial perdia flego. A partir de 1991 houve clara
alterao de rumos no governo, que buscou redefinir suas relaes com
os partidos polticos e com o prprio Congresso.121 Do ponto de vista da
iniciativa legislativa, essa alterao se evidenciou na reduo drstica
de MPs editadas e no incremento de leis ordinrias propostas e mesmo
de proposies de emendas constitucionais (PECs).
O Plano Real e as novas relaes entre o Executivo e o Legislativo
plasmadas ao longo da aplicao do plano levaram a novas reaes visando a disciplinar a edio de MPs. Como veremos adiante, a aprovao
de MPs por decurso de prazo reiterado passou a constituir-se em norma.
As MPs eram editadas pelo Executivo e mereciam pouca ou nenhuma
ateno do Legislativo, que sequer dava incio formal sua apreciao.
A perda da eficcia era seguida da reedio, e esse processo se repetia
indefinidamente.
Nos primeiros meses de 1995, com o incio da nova legislatura,
respondendo a essa nova configurao das relaes Executivo-Legislativo, deputados e senadores apresentaram nada menos que 10 PECs,
119
Conquanto a maioria tenha votado com o PMDB, como se tratava de DVS para um projeto de lei complementar, a manuteno do art. 9 dependia de 252 votos favorveis, cinco a
menos do que obteve.
120 No ser demais recordar que o incio dos confrontos entre Collor e o Congresso ocorreu
antes mesmo da posse do novo presidente, em torno de sua ida ao Congresso para entregar
o Plano Brasil Novo (Collor I). O presidente pretendia ento discursar com transmisso ao
vivo por rede nacional de TV, sem que os congressistas tivessem direito a palavra, inteno
que foi barrada por Ulisses Guimares. No perodo que se seguiu, o PMDB completou sua
reao garantindo o controle das relatorias de todas as MPs do plano.
121 Tendo em vista o timing dessa mudana de estratgia, consideramos exagerada a interpretao de Power (1994:11), baseada em depoimento de Jobim, que credita a alterao da
estratgia legislativa presidencial ameaa do PMDB de derrubar qualquer MP editada
pela terceira vez.
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
cinco em cada Casa, visando a alterar o art. 62 da Constituio. Atendendo ao Regimento Interno, apenas uma das propostas tramitou em
cada uma das casas: a primeira a ter sido apresentada, com as demais
apensadas. Em ambos os casos, as propostas j tinham sido aprovadas
pelas respectivas comisses de Constituio e Justia e j haviam pareceres provisrios e substitutivos dos relatores da Comisso Especial, deputado Alosio Nunes Ferreira (PMDB-SP) e senador Jos Fogaa
(PMDB-RS).
Em primeiro lugar, cabe notar que duas propostas visavam eliminao do art. 62 da Constituio, uma delas elaborada por Adlson
Mota. Os substitutivos provisrios no foram to longe. Na verdade, as
propostas revelavam uma variedade considervel de alternativas disposio do Congresso para inibir o recurso do Executivo s MPs. Nos
dois substitutivos, nota-se a preocupao com o problema criado pelas
infindveis reedies. Sem pretenderem coibir inteiramente as reedies, as propostas visavam a encontrar meios de aumentar os custos de
negar quorum para a votao da matria. Exemplo de medida nesse
sentido seria a paralisao dos demais trabalhos at que houvesse uma
deciso final sobre a MP que estivesse para perder eficcia. Procuravase tambm, em ambos os casos, fortalecer a posio do Congresso com a
criao de uma comisso permanente para o julgamento de admissibilidade e a apreciao das MPs.122
Conquanto no fossem incuas, tais propostas estavam longe de
ser radicais e eram insuficientes para alterar, na prtica, a sistemtica
de aprovao por decurso de prazo reiterado, pois restavam pontos vagos em ambas, e alguns deles dependeriam de sua articulao com a regulamentao da tramitao das MPs. Alternativas mais restritivas que
estabelecessem ntidos controles no texto constitucional, como a limitao do nmero de reedies, no foram acolhidas pelos relatores. O
mesmo se deu com a proposta do PMDB, encaminhada por seu lder, Michel Temer, segundo a qual somente as MPs que versassem sobre matria financeira deveriam ter validade no ato de sua promulgao, as demais dependendo do juzo congressual prvio quanto ao atendimento
aos preceitos constitucionais de relevncia e urgncia.
Essas PECs indicavam que o Congresso no estava totalmente
acomodado com o status quo. Ao contrrio, buscava redefinir suas relaes com o Executivo, procurando limitar o recurso deste legislao
excepcional. Mesmo assim, a tramitao dessas PECs no indicava que
o assunto figurasse entre as prioridades do Congresso, estando longe de
mobilizar amplo apoio entre os parlamentares.
122
H uma srie de diferenas que estamos desconsiderando. Vale notar que o substitutivo
do Senado vem acompanhado de projeto de resoluo visando a dar nova regulamentao
tramitao das MPs.
143
144
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
Tab ela 3 9
Apresentaes
Reedies
Total
Apresentaes
Reedies
1988 1
15
24
7,50
4,50
1989
93
10
103
7,75
0,83
1990
17
20
6,80
1,20
125
22
147
7,60
1,26
1990
76
67
143
8,00
7,10
1991
11
0,75
0,20
1992
0,40
0,20
89
71
160
2,90
2,26
1992
1,00
0,25
1993
47
49
96
3,92
4,08
1994
91
314
405
7,58
26,20
141
364
505
5,20
13,50
32
405
437
2,67
33,75
387
862
1.249
4,50
10,02
Subtotal Sarney
Subtotal Collor
Subtotal Itamar
1995 (FHC)
Total
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
A tabela mostra que, mesmo desconsiderando as reedies, o nmero de MPs editadas no perodo (387)123 foi bastante elevado, em geral acima de cinco ao ms, exceo dos anos de 1991 e 1992, quando
ficou abaixo de trs. A queda no segundo ano do governo Collor (1991)
deveu-se justamente alterao da estratgia poltica do presidente,
motivada em grande medida pelo conflito em torno da edio e reedio de MPs. Devido oposio do Congresso ao uso abusivo que ele fizera do instituto no ano anterior e tambm aos seus primeiros insucessos, Collor alterou sua estratgia, passando a apresentar projetos de lei
ordinria e mesmo de emendas constitucionais, em vez de MPs. J em
1992, o governo se viu completamente paralisado por causa das acusaes contra o presidente, do processo de impeachment e da interinidade de Itamar, aps a qual o nmero de MPs voltou a crescer. Naquele
ano houve drstica queda no s no nmero de MPs, como tambm nas
leis ordinrias de iniciativa do Executivo. Conclui-se, portanto, que o
governo fez largo uso da edio de MPs, mas que pde adotar outras alternativas. A partir de 1993, seu uso foi retomado, atingindo novo pico
em 1994.
A classificao das MPs em diferentes reas de regulamentao
legislativa mostra que, no perodo como um todo, versaram preponderantemente sobre matria econmica. Parte considervel esteve direta
ou indiretamente relacionada a medidas econmicas decorrentes dos
planos de estabilizao. No por acaso, as maiores mdias mensais de
MPs ocorrem nos anos de implementao desses planos: Plano Vero
em janeiro de 1989, Plano Collor I em maro de 1990 e Plano Real em junho de 1994. A distribuio mensal de MPs, nesses anos, mostra alta
concentrao quando do lanamento dos planos e maior disperso, porm com regularidade e alta incidncia, nos meses seguintes, indicando
os ajustes especficos da administrao pblica, dos salrios e das polticas sociais que acompanharam esses planos.
A tabela 40 mostra a distribuio das MPs em cinco diferentes
reas de regulamentao legislativa: econmica, social, poltico-institucional, administrativa e homenagens.124 Foram classificadas como
econmicas as MPs referentes a moeda, salrios, tributao e regulamentao de atividades econmicas em diferentes setores (industrial,
comercial, financeiro etc.). As sociais referem-se a programas sociais
stricto sensu, de sade, previdncia, habitao, trabalho etc., bem como
123
A partir daqui a anlise ter por base este total, ou seja, todas as reedies estaro referidas edio original.
124
A definio do contedo das MPs baseou-se na sua ementa das leis. Considera, portanto, apenas seu aspecto principal. Ao longo do tempo, os textos das MPs no s se tornaram maiores, como passaram a incluir pargrafos referentes a diferentes assuntos.
145
146
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
Tab ela 4 0
Administrativa
Social
Poltica
Homenagens
Total
1988
53,3
26,7
20,0
100,0
(15)
1989
51,6
33,3
12,9
1,0
1,1
100,0
(93)
1990
52,9
17,6
29,4
100,0
(17)
Subtotal Sarney
52,0
30,4
16,0
0,8
0,8
1990
55,3
26,3
18,4
100,0
(76)
1991
66,7
11,1
22,2
100,0
(9)
1992
33,3
66,7
100,0
(3)
Subtotal Collor
55,7
26,1
18,2
100,0
(88)
1992
25,0
75,0
100,0
(4)
1993
59,6
14,9
25,5
100,0
(47)
1994
47,3
27,4
24,2
1,0
100,0
(91)
Subtotal Itamar
50,7
25,3
23,9
0,7
100,0 (142)
1995 (FHC)
59,4
28,1
12,5
100,0
Total
52,9
27,1
19,1
0,5
0,2
100,0 (387)
(205)
(105)
(74)
(2)
(1)
(387)
100,0 (125)
(32)
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
Como se v na tabela, as MPs foram o instrumento por excelncia da regulamentao econmica do governo.125 O Executivo delas se
municiou para enfrentar a crise econmica e a inflao, como mostra
seu extensivo uso nos planos de estabilizao. Porm, a gama de assuntos e a amplitude da regulamentao por via da MP revelam uma
definio bastante ampla do significado de medidas urgentes e necessrias para combater a inflao e enfrentar a crise econmica e do Estado.
Supondo, para efeito de argumentao, que as MPs relativas a
planos de estabilizao atendam ao requisito constitucional de urgncia e relevncia, o grande nmero de MPs de cunho administrativo e
social mostra que esse instrumento foi utilizado de forma bem mais
ampla do que poderia ter sido antecipado ou desejado pelos constituintes ao delegarem esse poder. Ainda que grande parte dessas medidas parea ter tido carter complementar s medidas de estabilizao, incontestvel que o Executivo exorbitou em suas atribuies legislativas constitucionalmente definidas. Na rea administrativa, essas medidas consistiram em tentativas de reestruturar o aparelho de
Estado e a administrao pblica. Alm disso, seu poder de regulamentao administrativa, previsto constitucionalmente como de sua iniciativa exclusiva por intermdio de legislao ordinria, foi exercido em
grande parte por meio de MPs, como atesta o alto nmero delas nessa
rea. As MPs foram tambm utilizadas como instrumento de legislao
sobre matria tributria e oramentria, principalmente para pedidos
de abertura de crditos suplementares e especiais, passando por cima
da exigncia constitucional de prvia autorizao legislativa para tal
(art. 167, 5).
Na rea social, alm dos reajustes de mensalidades escolares, aluguis etc., medidas tambm alegadamente complementares visando a
atender s exigncias dos planos econmicos, a atuao do Executivo
incidiu fundamentalmente sobre a regulamentao da gesto e operao
de fundos e alquotas de contribuies sociais em volume e extenso
suficientes para justificar estudo mais aprofundado, impossvel de ser
feito aqui.
Em suma, embora em princpio vinculadas a planos econmicos,
as MPs como instrumento legislativo extraordinrio ampliaram
enormemente o mbito de atuao unilateral do Executivo. Mesmo assim, o Congresso, de maneira geral, acatou as MPs emitidas, aprovando
a grande maioria delas, como mostra a tabela 41, que discrimina o resultado das MPs editadas segundo o ano e o governo.
125
Para uma comparao com a legislao ordinria, ver Figueiredo & Limongi, 1996:67-84.
147
85,6
73,7
88,9
100,0
76,1
100,0
85,1
68,1
74,6
18,8
73,9
(286)
Subtotal Sarney
1990
1991
1992
Subtotal Collor
1992
1993
1994
Subtotal Itamar
1995 (FHC)
Total
(30)
7,8
6,3
10,6
12,1
6,4
7,9
(19)
4,9
5,6
6,6
4,3
8,0
9,2
(37)
9,6
75,0
9,2
13,2
2,1
(17)
(93)
(15)
(91)
(47)
(4)
(88)
(3)
(9)
(76)
(387)
100,0
100,0
(32)
100,0 (142)
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0 (125)
100,0
100,0
100,0
ORDEM
8,0
9,2
3,2
Total
NOVA
11,1
4,8
4,3
Em
tramitao
NA
7,9
6,4
5,9
3,3
20,0
Encerradas
LEGISLATIVO
3,9
(15)
94,1
1990
6,5
86,0
6,7
73,3
Sem eficcia/
prejudicadas
1989
Rejeitadas
EXECUTIVO
1988
Transformadas
em lei
( %)
Tab ela 4 1
Anos e governos
148
CONSTITUCIONAL
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
Ver Senado Federal. Secretaria de Documentao e Informao. Subsecretaria de Anlise. Levantamento e reedies de medidas provisrias. Braslia, 1996.
149
150
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
Tab ela 4 2
Anos e governos
Tempo mdio
Desvio-padro
Mnimo
Mximo
N total
de medidas
19881
42,13
21,62
60
15
1989
27,87
12,99
63
93
1990
32,06
12,49
20
58
17
Subtotal Sarney
30,15
14,83
63
125
1990
54,14
46,86
222
76
1991
26,56
14,87
11
62
1992
62,00
30,61
33
94
Subtotal Collor
51,59
44,82
222
88
1992
30,00
6,16
21
34
1993
133,32
192,56
929 2
47
1994
179,48
158,57
21
642 2
91
Subtotal Itamar
159,99
170,62
929 2
142
1995 (FHC)
142,03
105,82
25
376
32
O primeiro ano do governo Collor mostra um quadro um pouco diverso. Aumenta o tempo mdio de tramitao das MPs: 54,14 dias.
Mesmo assim, o comportamento do Congresso ao longo do ano variou.
Respondeu com presteza e manteve um padro de relativa eficincia na
apreciao das medidas do Plano Collor I. Collor, como se sabe, editou
29 MPs no ms de sua posse e, no restante do ano, outras 47. Vale notar
que, das MPs editadas quando da posse, apenas duas foram reeditadas,
isto , o Congresso deliberou sobre as restantes dentro do prazo constitucional previsto. As reeditadas foram aprovadas em sua segunda edio. Nenhuma das MPs a compor esse plano foi editada uma terceira
vez. No resto do ano, porm, o Congresso passou a dar mostras de maiores dificuldades para apreciar rapidamente as MPs editadas pelo presidente. H casos de MPs a tramitar sem apreciao definitiva por mais de
sete meses (222 dias). A elevao do tempo mdio de tramitao nesse
ano pode ser tributada a esse segundo perodo.
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
No perodo final do governo Collor e nos primeiros meses do governo Itamar, como apontado anteriormente, verifica-se uma queda
drstica na produo de MPs. Nesses trs anos, o tempo mdio de tramitao parece indicar, mais uma vez, a independncia entre o volume de
MPs e a capacidade de resposta do Congresso, uma vez que grande a
variao do tempo mdio nesses anos.
Em 1993, com o aumento acentuado de emisses de MPs, sobe
tambm o nmero de reedies. Mas em 1994, quando h uma verdadeira exploso de MPs, que o nmero de reedies sobe assustadoramente, assim como, em conseqncia, o tempo mdio de tramitao. A
partir da observa-se uma alterao no comportamento do Congresso. O
tempo de tramitao se estende tanto que uma MP editada em junho de
1993 ainda tramitava ao final de 1995. O tempo mdio de tramitao
continua a aumentar em 1994, correspondendo aproximadamente a seis
meses de tramitao, isto , seis reedies em mdia. Vale notar, porm,
que o tempo mdio relativo a este ltimo ano e, especialmente, a 1995
est subestimado, uma vez que a srie representada na tabela interrompe-se em dezembro de 1995, ms em que ainda tramitavam 11 MPs
editadas em 1994 e 26 das 32 emitidas em 1995.
O Congresso deixa progressivamente de apreciar as MPs editadas
pelo governo, e com isso o nmero de reedies sobe de maneira acentuada. Os dados at aqui apresentados deixam clara uma alterao no
comportamento do Congresso, mas indicam que inexiste relao direta
entre o nmero de MPs apresentadas pelo Executivo e a capacidade de
resposta do Congresso. Portanto, essa mudana de comportamento no
pode ser atribuda ao volume de MPs. O Congresso responde prontamente enxurrada de MPs editadas por Sarney em 1989, assim como ao
pacote inicial do Plano Collor. A partir de 1993, deixa de faz-lo. O que explicaria a nova disposio do Congresso Nacional diante do Executivo?
Como vimos, no incio de 1989 o Congresso se deparou de forma
concreta com o problema da definio de seu papel em relao s MPs, ou
seja, se e em que medida cabia a ele emendar as MPs editadas e se seria
ou no permitida a reedio. Sua resposta foi institucional, isto , procurou
regulamentar a tramitao das MPs. A Resoluo n 1/89 ento aprovada
garantia o poder de emendar, mas permitia a reedio. A possibilidade de
reeditar colocava de imediato uma vantagem estratgica nas mos do Executivo, que no precisava de maioria para aprovar, bastando-lhe negar
quorum e reeditar. Portanto, a Resoluo n 1 se mostrava um instrumento
ineficaz para inibir o uso de MPs. Tornava-se muito atraente para o Executivo prescindir do mais moroso e complexo processo legislativo ordinrio.
Para os congressistas, porm, naquele momento a capacidade de emendar
as MPs editadas parecia suficiente para garantir a participao do Legislativo. Durante o Plano Collor, o Congresso enfrentou politicamente o presidente, mas no foi capaz de estabelecer limites institucionais atuao do
Executivo. Como vimos, a lei complementar para regular o uso das MPs foi
151
152
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
derrotada. A Resoluo n 1 permanece at hoje como a nica regulamentao do instituto. De acordo com ela, as emendas acatadas pelo relator da
comisso especial formada para apreciar uma MP passam a fazer parte do
projeto de lei de converso (PLV), que vem a ser o substitutivo do Congresso mensagem do Executivo. Assim, a transformao de MP em PLV
pode ser utilizada como um indicador da participao do Congresso no
processo de deciso sobre as MPs, j que o PLV corresponde apresentao de um projeto alternativo. A tabela 43 organiza os dados relativos a
esse aspecto da seguinte maneira: na primeira coluna apresenta a proporo de PLVs em relao ao total de MPs emitidas; a segunda coluna mostra a proporo de PLVs apenas em relao s MPs que foram transformadas em lei, ou seja, que obtiveram do Congresso a aprovao final; nas
duas colunas seguintes so apresentados os totais sobre os quais incidem
os clculos das duas primeiras.
Tab ela 4 3
% PLVs/MPs
emitidas
% PLVs/MPs
transformadas em lei
Total MPs
emitidas
Total MPs
transformadas em lei
1988
15
11
1989
39,7
43,7
93
80
1990
47,0
50,0
17
16
Subtotal Sarney
36,0 (80)
40,2 (43)
125
107
1990
56,5
66,0
76
56
1991
77,7
87,5
1992
66,6
66,7
Subtotal Collor
59,0 (52)
68,6 (47)
88
88
1992
75,0
75,0
1993
48,9
45,0
47
40
1994
14,2
20,9
91
62
Subtotal Itamar
27,4 (39)
35,8 (38)
142
106
1995 (FHC)
12,5 (4)
66,7 (4)
32
Total
36,1 (140)
46,1 (132)
387
286
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
153
154
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
O ano de 1988 atpico, pois o que foi classificado como reedio refere-se aos decretosleis remanescentes que, por fora das Disposies Transitrias da Constituio, foram automaticamente transformados em MPs.
128 Depoimentos de parlamentares por ocasio da participao de Argelina Figueiredo em
audincia pblica da Comisso Especial para apreciao de PEC n 2 para regulamentao
de MP, em 23-9-1995.
129 Correio Brasiliense. Braslia, 28-2-1996 (grifo nosso).
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Consideraes finais
Cabe retomar aqui a hiptese da delegao de poderes anteriormente considerada. Qual a eficcia da delegao? Ou seja, at que ponto
o uso que vem sendo feito das MPs atende aos interesses do Congresso?
Apesar de no termos respostas conclusivas, nossa avaliao do
atual padro de relaes entre o Executivo e o Legislativo e da possibilidade de o Legislativo, enquanto instituio, vir a ter papel autnomo no
processo de decises sobre polticas pblicas deve levar em conta dois
aspectos. Primeiro, deve considerar a natureza da poltica em questo;
segundo, no pode prescindir da compreenso do processo de aprendizado, por parte dos dois poderes, na utilizao do instrumento criado e
no seu uso estratgico.
Quanto ao primeiro ponto, verifica-se que a natureza da poltica
pode afetar, em graus diversos, interesses polticos e institucionais que
determinam os clculos dos parlamentares.130 Como vimos, as MPs foram
o principal instrumento de formulao de polticas de estabilizao e de
medidas de natureza administrativa e social complementares aos planos
implementados. Essas polticas podem redundar em ganhos generalizados, mas implicam custos certos no presente, sobretudo para grupos especficos. Acarretam, portanto, perdas certas no momento em que so
implementadas, sem garantir ganhos no futuro. Por essa razo, os parlamentares teriam interesse em delegar funo legislativa ao Executivo
nessa rea de poltica pblica, uma vez que no apareceriam como responsveis diretos por medidas impopulares perante suas constituencies.
Por outro lado, se o plano fracassar, os parlamentares no podero ser
responsabilizados individualmente. Do ponto de vista institucional, a delegao nessa rea de poltica tambm poderia interessar: como procastinar eleva os custos do ajuste, o Legislativo no apareceria como empecilho para tomadas de decises que poderiam beneficiar a todos.
Quanto influncia em polticas pblicas, porm, a delegao
pode produzir efeitos negativos sobre a capacidade do Congresso para
perseguir seus objetivos de fortalecimento institucional ou mesmo em
outras reas de polticas pblicas. A delegao em poltica econmica
pode afetar a influncia do Legislativo em outras reas de polticas,
130
No h motivos para crer que razes institucionais no sirvam de base para o clculo
dos parlamentares, mesmo aqueles movidos por interesses individuais e egostas, uma vez
que ningum quer pertencer a uma instituio destituda de poder.
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como as sociais. Pode tambm produzir efeitos negativos sobre a sua capacidade de estabelecer uma agenda alternativa, de propor polticas pelas quais poderia ter crdito direto. Com isso, o Legislativo ver-se-ia reduzido a um papel negativo: simplesmente no constituir um obstculo
ao do Executivo. Verificar-se-ia, assim, um conflito entre os interesses polticos de membros individuais no serem responsabilizados diretamente por medidas prejudiciais a seu eleitorado e seu interesse
institucional a possibilidade de fazer parte de uma instituio com
maior capacidade e maior autonomia decisrias.
O segundo ponto refere-se interao entre os dois poderes ao
longo do perodo, o que procuramos resgatar aqui. Durante a Constituinte, a preocupao em assegurar um processo decisrio gil e livre de
obstculos levou os constituintes a conceder uma carta branca ao Executivo ao institurem as MPs. Tentativas posteriores de regulamentao
do novo instrumento legislativo ocorreram em conjunturas de intenso
conflito poltico, sob condies econmicas adversas e com diferentes
graus de convergncia de opinies e interesses entre Executivo e Legislativo, o que levou ao seu insucesso no que diz respeito ao estabelecimento de limites institucionais atuao do Executivo. Este acumulou
assim vantagens estratgicas. Porm, a extenso dos prazos de tramitao no pode ser vista apenas como resultado de uma estratgia unilateral do Executivo. O perodo Collor indica que, havendo oposio sistemtica da maioria, esse recurso tem alcance limitado. A tramitao alongada
das MPs, sem que o Congresso sequer inicie a apreciao da maioria delas, indica a fraca resistncia poltica s iniciativas presidenciais. Dito de
maneira afirmativa, a reao do Congresso ao uso ampliado da prerrogativa tende a ocorrer em funo de conflitos de natureza poltico-partidria. O Congresso ainda no encontrou soluo institucional capaz de limitar o uso da prerrogativa presidencial de editar decretos com fora de lei
no ato de sua publicao. E, ao que tudo indica, no devero ser grandes
as suas chances de sucesso nesse sentido se as circunstncias se mostrarem altamente favorveis ao Executivo.
poltico brasileiro, segundo as anlises correntes, no ofereceria as condies necessrias para deslanchar e sustentar politicamente planos de estabilizao econmica. A incapacidade do
pas para debelar a inflao teria sua origem no sistema poltico. A crise
brasileira seria antes poltica do que econmica. O fracasso das sucessivas tentativas de combate inflao deveria ser creditado ao exacerbado consociativismo do sistema poltico, que combina alta fragmentao
partidria e fraca disciplina dos partidos na arena parlamentar num sistema voltado mais para o veto que para a tomada de decises.131 Alm disso, o federalismo e os interesses localizados que, conseqentemente, se
vem representados no Congresso impedem a adoo de polticas de mbito nacional.132 Assim, seria impossvel supor que planos de estabilizao lanados pelo Executivo pudessem contar com apoio poltico-partidrio no Congresso.
A seguir apresentamos dois estudos de caso sobre a apreciao dos
planos Vero e Collor, ambos malsucedidos. Nosso primeiro objetivo
questionar o acerto das interpretaes que relacionam os possveis obstculos criados pelo sistema poltico brasileiro com o destino desses planos. O
destino do Plano Real, por si s, questiona o acerto dessas interpretaes.
As anlises da apreciao congressual dos planos Vero e Collor
mostram que o sistema poltico brasileiro que emerge da Constituio
de 1988 fornece ao Executivo uma arma deveras poderosa, a medida
provisria. Por meio da edio de medidas provisrias, o Executivo altera unilateralmente o status quo, pondo os parlamentares diante de um
fato consumado que, em certas circunstncias, torna praticamente im131
132
SISTEMA
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possvel a rejeio de tais medidas. Em vrias oportunidades, os parlamentares entenderam que a rejeio do plano seria o mesmo que mergulhar o pas no caos. Em outras palavras, ao apreciar medidas provisrias, os parlamentares no as comparam com o status quo anterior sua
edio, e sim com a situao que decorreria de sua rejeio. Para dar
apenas um exemplo ao qual retornaremos adiante: a Medida Provisria n 168, que estabeleceu o limite para saques na caderneta de poupana, foi apreciada pelo plenrio quase um ms aps ter sido implementada. O Executivo conta assim com uma arma poderosa para compelir os congressistas cooperao.
O processo de tomada de decises relativas a esses dois planos
mostra o amplo uso de prerrogativas regimentais que garantem aos lderes partidrios o controle sobre a discusso e a votao das matrias em
pauta. A atuao dos lderes neutraliza a importncia dos vnculos particularistas que unem os parlamentares s suas bases eleitorais. A participao do plenrio foi bastante reduzida na definio dos rumos dos planos. Individualmente, um parlamentar tem poucas oportunidades para intervir nas decises. Dada a distribuio dos direitos parlamentares a seu
favor, os lderes polticos controlam a agenda dos trabalhos, definindo o
que quais emendas , quando e por que mtodo simblico ou nominal se vota. So capazes, portanto, de proteger a unidade e o interesse
geral do partido contra as tentaes dos parlamentares de garantir ganhos eleitorais de curto prazo.
Ao reconstituir as negociaes envolvidas na aprovao do Plano
Vero, acompanhamos a definio de aspectos centrais do sistema poltico que emergiu aps a promulgao da nova Constituio. No demais lembrar que, quando da edio do plano, a Constituio de 1988 tinha poucos meses de existncia. Importantes decises institucionais estavam pendentes, sobretudo as relativas s medidas provisrias. Questes como o recurso, pelo Executivo, a tais medidas, a apreciao das
mesmas e as conseqncias de sua perda de eficcia aguardavam deciso. Em todas essas decises, o Congresso Nacional procurou evitar o
confronto institucional e buscou solues negociadas.
A anlise detida e circunstanciada do processo de apreciao e
aprovao dos planos Vero e Collor revela um quadro mais complexo
do que aquele normalmente encontrado na crnica poltica. As medidas
que compunham o pacote original desses planos foram, em geral, aprovadas com pequenas modificaes. No se observou um processo de vetos emanados de grupos de interesse regionais ou clientelsticos
poderosos. Lderes partidrios comandaram negociaes polticas cujos
acordos foram respaldados por bancadas disciplinadas. Dificilmente poder-se-ia atribuir o fracasso desses planos interveno do Congresso
Nacional.
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Plano Vero
Em fins de 1988, ante o recrudescimento da inflao, a crnica poltica diria descrevia a intensa movimentao do ministro Malson da
Nbrega com vistas elaborao de um novo plano de combate inflao. Malson busca apoio e conselhos junto a economistas de peso, como
Mario Henrique Simonsen, e empresrios. No h meno a consultas e
muito menos a negociaes com lideranas polticas. O processo de gestao e maturao do plano transcorre livre de injunes polticas.
poca, como se sabe, as relaes entre o presidente Sarney e o
PMDB, partido com maior representao no Congresso Nacional, estavam
longe de ser amistosas. Membros do partido continuavam a manter posies ministeriais, embora o partido no mais se declarasse comprometido em apoiar o governo. Este, no entanto, no podia desconsiderar o
PMDB, que em janeiro de 1989 controlava cerca de 40% das cadeiras da
Cmara dos Deputados. Por outro lado, a hiperinflao pairava como
ameaa realizao das eleies presidenciais marcadas para o final do
ano, as primeiras eleies diretas em 30 anos. Fiador da transio e postulando a presidncia, o PMDB tinha razes de sobra para cooperar com
o governo a fim de evitar o mal maior.
Com a promulgao do plano, a redefinio das relaes entre o governo Sarney e o PMDB envolveria aspectos pendentes do recm-criado
quadro institucional. Sarney editara os planos Cruzado e Bresser por meio
da edio de decretos-lei herdados do quadro institucional criado sob a ditadura. O Plano Vero seria lanado por meio de medidas provisrias, s
quais o presidente j havia recorrido nos meses anteriores, sem que o
Congresso Nacional providenciasse a adaptao de seu regimento aos novos tempos. Trs pontos aguardavam definio.
O primeiro deles dizia respeito admissibilidade da MP, isto , ao
atendimento, por parte do Executivo, do preceito constitucional de urgncia e relevncia. Como a Constituio no define critrios objetivos
para o uso do recurso, a iniciativa do Executivo no podia ser tolhida.
Cabe ao Executivo julgar e esse julgamento , obviamente, subjetivo
se a situao comporta ou no o recurso ao instituto, isto , se os requisitos de urgncia e relevncia so atendidos. Analogamente, no entanto, uma vez que a MP enviada ao Congresso Nacional, cabe a este
julgar, tambm de acordo com critrios subjetivos, se foi ou no atendido o preceito constitucional. Assim como o Executivo no pode ter sua
iniciativa tolhida por qualquer outro poder, a admissibilidade da MP
deciso de competncia exclusiva do Legislativo. Portanto, no cabe recurso do Executivo ao Judicirio, caso o Legislativo negue admisso a
uma MP. Editado o plano, o Legislativo teria que definir os critrios de
admissibilidade das medidas provisrias, julgando o seu atendimento do
requisito constitucional expresso no art. 62 da Constituio.
159
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O segundo ponto que pedia regulamentao dizia respeito possibilidade de os congressistas emendarem as medidas editadas. O Regimento Comum do Congresso Nacional regulamentava a tramitao de decretos-lei, e estes no admitiam emendas. No entanto, de acordo com a
Constituio, as MPs so parte do processo legislativo ordinrio e, portanto, passveis de transformao pelo Congresso Nacional. Essa pendncia precisava ser decidida para que se desse incio apreciao do plano.
O terceiro ponto a pedir definio referia-se s conseqncias da
perda de eficcia da medida. A principal diferena institucional entre o
decreto-lei e a medida provisria reside justamente na inverso das conseqncias do decurso de prazo. No caso do decreto-lei, findo o prazo
previsto para sua apreciao, ele aprovado; j a medida provisria
perde sua eficcia. No entanto, a Constituio omissa quanto possibilidade de reedio, e o ponto, por paradoxal que parea, no foi discutido nem nos debates constitucionais nem ao longo da apreciao do
Plano Vero, s vindo tona diante do fato consumado: o Executivo reedita uma medida provisria que perde eficcia, na falta de um acordo
que levasse sua aprovao.
Na anlise do Plano Vero, optamos por uma apresentao que
segue cronologicamente a apreciao do plano. As questes analticas e
substantivas so abordadas medida que aparecem na prpria agenda
decisria.
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Tab ela 4 4
Resultado
votao
Mtodo
votao
11
Aprov. CD Rej. SF
Nominal
Privatizao estatais
30
Rejeitada
Nominal
MP
Assunto
11- MP n 25
12- MP n 26
Nominal
13- MP n 27
30
TNJR
14- MP n 28
Extino autarquias
30
TNJR
Nominal
15- MP n 29
30
Reeditada
16- MP n 30
30
Revogada
17- MP n 31
30
TNJR
Nominal
18- MP n 32
16
TNJR
Nominal
19- MP n 33
19
Devolvida
10- MP n 34
28
TNJR
Simblica
11- MP n 35
Cheques em cruzados
20
TNJR
Nominal
12- MP n 37
32
TNJR
Simblica
13- MP n 38
34
TNJR
Simblica
14- MP n 39
29
TNJR
Simblica
15- MP n 40
22
TNJR
Simblica
16- MP n 41
12
TNJR
Simblica
17- MP n 44
33
TNJR
Simblica
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proteger os salrios das camadas de mais baixa renda da populao contra perdas decorrentes das modificaes introduzidas pelo plano.137
O acordo governo-PMDB se concretiza momentos antes de Sarney deixar o pas em viagem oficial. O deputado Ulisses Guimares, que
negociara com Sarney em nome do PMDB, assume a presidncia da Repblica e, nessa condio, leva a nova medida provisria ao CN quando
este j havia iniciado a discusso da MP n 32. A discusso interrompida para que se proceda leitura da MP que alterava a que seria votada.138 O acordo respaldado pelos plenrios da Cmara e do Senado,
que, alm de aprovarem disciplinadamente a Medida Provisria n 32,
rejeitam 62 destaques ressalvados para votao em separado em montonas votaes simblicas.139
Essa votao anuncia o que viria a ser o padro nas votaes seguintes. Acordos entre o governo e as lideranas so fechados ltima
hora, muitas vezes quando o plenrio se prepara para votar. O plenrio
referenda esses acordos, que incluem a seleo das emendas a serem
consideradas para aprovao, com base no comportamento disciplinado
das bancadas, que seguem as orientaes de seus lderes.
O acordo entre o governo e o PMDB que levou aprovao da
MP n 32 e edio da MP n 37 revela uma soluo peculiar: o prprio governo emendou a medida que promulgara atendendo a um reclamo do partido majoritrio no Congresso Nacional. interessante notar, ainda, que se
aprovou uma medida provisria que j fora modificada. Tinha incio, assim,
a prtica de alterar uma MP por meio da edio de uma nova.
O episdio tambm mostra que as medidas provisrias podem vir a
ser utilizadas pelos prprios congressistas, que solicitam sua edio ao
Executivo. Legislao extraordinria no uma arma exclusiva do Executivo, mas tambm da maioria do Congresso.
As correes no plano obtidas pelo PMDB correspondiam a algumas de suas principais reivindicaes.140 Essas alteraes contaram com
apoio dos demais partidos de oposio, e dificilmente poder-se-ia consider-las destinadas defesa de interesses de clientelas identificadas exclusivamente com o PMDB.
Aprovada a Medida Provisria n 32 e passado o Carnaval, as negociaes so retomadas e, conforme noticia O Estado de S. Paulo, o grupo
ulissista do PMDB decide obstruir (negando quorum) a votao das medidas provisrias ainda por aprovar enquanto o governo no revisse sua deciso de extinguir os ministrios de Cincia e Tecnologia e da Reforma
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Estamos aqui convocados pela Mesa do Congresso Nacional, espera de que haja acordo entre os muitos lderes dos diversos partidos que compem o Congresso Nacional, para exercitarmos o voto da aprovao ou desaprovao das medidas adotadas
no chamado Plano Vero do governo federal (...). Na verdade,
senhor presidente, senhores deputados, senhores senadores, estamos aqui como um rebanho, sem saber bem como as coisas esto
se decidindo.142
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O PSDB aliou-se ora aos partidos de centro-direita, ora esquerda. Seus votos, no entanto, se mostravam irrelevantes para influir no resultado final.
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Tab ela 4 5
Apia
3- MP n 25
91,3
PFL
Ope
Apia
86,2
PMDB
Ope
Apia
53,4
PSDB
Ope
Apia
Ope
100,0
Total*
89,3
3- MP n 32
90,5
100,0
96,3
90,5
96,6
3- MP n 26
66,72
75,8
83,7
100,0
85,0
3- MP n 27
78,62
91,1
75,6
80,6
83,1
3- MP n 27
95,72
91,4
78,9
72,7
83,0
3- MP n 35
95,5
98,0
96,1
100,0
96,4
3- MP n 31
95,6
99,0
100,0
91,2
98,5
3- MP n 28
76,2
94,0
89,5
62,2
87,9
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O Plano Collor
No dia de sua posse, em vez de disparar a nica bala que trazia na
agulha, o presidente Collor bombardeou o Congresso com uma saraivada
de 22 medidas provisrias. Tomadas em conjunto, formavam o plano de
estabilizao com que o presidente pretendia debelar a inflao.
No cmputo geral, restringindo a anlise a essas medidas iniciais,
no h dvidas de que o governo foi bem-sucedido. O plano foi aprovado
pelo Congresso Nacional. Nenhuma das 22 medidas provisrias foi rejeitada. Dezenove foram transformadas em lei antes do decurso do prazo
constitucional de 30 dias, e duas foram revogadas mediante a promulgao de novas medidas provisrias, por serem inconstitucionais. Somente
uma foi reeditada e acabou perdendo sua eficcia ao final de sua segunda
edio.
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CONSTITUCIONAL
Tab ela 4 6
MP
Assunto
148
149
150
N de emendas
apresentadas
na comisso
N de emendas
incorporadas
pelo relator
10
Idem
208
Org. ministrios
260
151
152
Previdncia privada
N de
destaques
apresentados
N de
destaques
aprovados
10
22
60
87
133
517
241
356
13
14
153
481
Revg.
Revg.
154
Preos e salrios
181
S/I
350
155
Desestatizao
227
56
423
156
Crimes c/ Fazenda
33
Revg.
157
Privatizao
45
39
158
Iseno/red. IPI
39
20
46
159
160
Alteraes IOF
161
162
Revg.
Revg.
0
4
Revg.
82
46
27
140
43
44
Tributao
44
13
Tributao
163
Demisso de funcionrios
164
Tributao
165
Tributao
25
166
Adm. receitas
S/I
167
30
21
168
914
S/I
S/I
16
S/I
169
Dvida pblica
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Dada a distribuio de cadeiras por partido e a disciplina dos partidos de direita e de esquerda, o destino do plano dependeu, fundamentalmente, do comportamento dos partidos de centro: PMDB e PSDB. A participao do PSDB acabou por se mostrar irrelevante, na medida em que o partido tendeu a apoiar o governo somente quando o PMDB tambm o fez.159
A tabela 47 mostra o comportamento das bancadas do PMDB, do PSDB e,
como no se espera que os partidos de direita se comportem de maneira
disciplinada, dos dois maiores partidos de direita da base de apoio governamental: PFL e PDS.
Tab ela 4 7
PFL
PMDB
PSDB
Projeto
Apia
Ope
Apia
Ope
Apia
Ope
Apia
Ope
Total*
11- MP n 148
12- MP n 159
13- MP n 149
14- MP n 161
15- MP n 161
16- MP n 150
17- MP n 151
18- MP n 151
19- MP n 151
10- MP n 154
11- MP n 154
12- MP n 155
13- MP n 155
14- MP n 157
15- MP n 168
16- MP n 168
95,5
100,0
100,0
95,8
100,0
100,0
95,6
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
97,6
94,1
92,2
97,7
95,6
91,8
95,4
97,6
95,2
99,0
97,6
98,6
98,4
97,6
97,3
94,2
91,6
80,0
80,4
84,1
79,8
82,6
85,2
79,5
90,0
82,8
93,3
81,5
62,0 1
74,1
66,1
91,7
86,8
54,0
67,3
82,0
75,9
70,0
87,2
98,0
98,0
85,1
86,1
82,8 2
94,9 2
100,0
92,3 1
96,4
94,6
90,7
82,3
92,4
88,2
87,2
90,9
91,4
88,4
92,2
88,1
95,5
92,4
88,4
95,5
159
O governo poderia ter mantido o apoio da direita e recorrido a coalizes com o PSDB ou
PDT ou mesmo PT para obter a maioria necessria aprovao do plano. Formaria, assim,
coalizes mnimas no conectadas ideologicamente. Tal estratgia no se mostrou vivel ao
longo da votao do Plano Collor.
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patente a desinformao do plenrio quanto ao acordo estabelecido e, portanto, quanto ao que estava sendo votado. O lder do PDT, deputado Miro Teixeira, se julgou incapacitado de encaminhar o voto de
sua bancada e pediu esclarecimentos ao lder do PFL:
Senhor presidente, antes de fazer o encaminhamento, levanto perante Vossa Excelncia a seguinte questo de ordem: o
nobre deputado Ricardo Fiza disse que o PFL votaria a medida
provisria com trs emendas, ou seja, Sua Excelncia orientou sua
bancada a partir do pressuposto de que se produziriam as alteraes contidas nas trs emendas. Em nome do bom andamento dos
trabalhos, e para que todos estejam informados do que estamos
votando (...) gostaramos de saber quais so essas trs emendas.
Penso que essa informao til para nosso debate.161
Fiza responde que no dispe do nmero das emendas, mas repete o teor do que ser aprovado, aproveitando para acrescentar alguns
pontos. Com base nessas informaes, o lder do PDT decide que o partido votaria contra o governo. A oposio das esquerdas, como de praxe,
no barrou a concretizao do acordo entre o PMDB e o governo. A preferncia MP e s quatro emendas acordadas foi aprovada, enquanto as
demais emendas foram rejeitadas.162
O mesmo processo se repetiu em diversas votaes: acordos celebrados a portas fechadas, no crculo restrito dos lderes, so comunicados didaticamente s bancadas no incio do processo de votao. O plenrio e os lderes no envolvidos nas discusses tomavam conhecimento
dos acordos na hora de vot-los.
Um caso exemplar da centralizao das negociaes e do papel do
plenrio a discusso da MP n 154, que institui nova sistemtica para
reajuste de preos e salrios e d outras providncias. Ao abrir a sesso para a discusso da matria, o presidente da Mesa informa, como de
praxe, o nmero de emendas apresentadas no caso, 181 mas, ao
contrrio do usual, no diz quantas e quais foram incorporadas ao PLV
pelo relator Tidei de Lima. As discusses revelam que a Mesa no podia
fornecer essa informao porque as negociaes entre o governo e o
PMDB ainda estavam em curso. Restavam, pendentes, acordos sobre algumas emendas.163
161
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O debate sobre a matria contm certa dose de surrealismo, porquanto no se sabe o teor do que vai ser votado e, sobretudo, qual o
grau de concesses de parte a parte. Na falta do usual pedido de encerramento de discusso sinal tradicional de que se chegara a um acordo
e que a matria viria a voto , a discusso se estende. A horas tantas, o
lder do PFL pede a palavra para explicar sua bancada o que se passa:
claro que todos ns estamos vendo a estafa qual o plenrio est sendo submetido. Ficar aqui esperando deciso de negociaes est levando todos intranqilidade, ao nervosismo e
quase agressividade. (...) Quanto poltica salarial, nossa preocupao fazer um melhor ajuste. A respeito desse assunto s
para que a Casa fique tranqila devo dizer que o PFL e outros
partidos, que certamente vo se pronunciar, com a aquiescncia
de Vossa Excelncia, aceitaram o relatrio do deputado Tidei de
Lima. Acontece que agora, no final das discusso, quando tentvamos fechar esse acordo, surgiram dificuldades polticas. O nobre deputado Tidei de Lima, pelos entendimentos j mantidos,
acha que tem de acatar emendas de deputados de outros partidos, emendas essas que, no nosso entender, desfiguram at o relatrio de Sua Excelncia e realmente colocam em risco um dos pilares da estrutura do plano de estabilizao.164
O discurso de Fiza no poderia ser mais claro quanto posio a
que o plenrio se vira relegado: aguardar e referendar os acordos celebrados pelas lideranas.
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A MP colocada em votao atinge profundamente a regio nordestina (...). A MP n 161, senhor presidente, traz no seu
bojo, no seu cerne, profunda violao de uma longa conquista do
Nordeste brasileiro. Escrevemos, lutamos, elaboramos por longos
30 anos uma instituio nacional que tem o nome Sudene (...). E
hoje, senhor presidente, presenciamos aqui a elaborao de um
projeto de converso, onde o relator, um homem do Nordeste, de
Pernambuco, traz a esta Casa um documento mais forte que extingue os incentivos fiscais do Nordeste atravs do Finor (...). Esse
Projeto de Lei de Converso teve inspirao no Sul do pas (...). A
MP fulminou os instrumentos de captao do Nordeste brasileiro.
Tambm lembra o ilustre colega Firmo de Castro que tambm
devo falar daqueles que esto sendo vtimas da violncia da MP,
que a regio Norte atravs da Sudam.165
Outros oradores reforam a posio esposada pelo deputado nordestino. O deputado Ricardo Fiza (PFL-PE) toma a si a rdua tarefa de
defender a proposta do governo:
No fcil para mim encaminhar favoravelmente uma MP
que, no seu art. 4, retira, por tempo indeterminado, a nica fonte
de investimentos de uma regio cuja renda per capita apenas um
tero no da maior, mas da mdia nacional (...). Domingo passado,
em reunio que tivemos com a equipe do governo Collor, fizemos
um esforo sobre-humano para viabilizar uma forma que no penalizasse a nossa regio. Estivemos com o senhor presidente e devo
dizer que no me resta outra alternativa, mesmo porque no teria
razes para duvidar de suas palavras. Encareceu-me Sua Excelncia para no mutilar o seu pacote fiscal que havia penalizado a nao como um todo, que havia retido a poupana dos mais humildes (...). Diante desses argumentos, senhor presidente, e diante de
um argumento maior que o caos que se implantaria neste pas,
no fora este plano, do qual podemos discordar no todo ou em partes, mas sabemos ser irreversvel, no teramos aceito. Compreendo
a frustrao dos companheiros do Norte e Nordeste. Peo-lhes, entretanto, que, como eu, dem este crdito de confiana a este pas, a
este presidente, a este governo.166
Diante desse quadro, seria de se supor que o governo viesse a enfrentar dificuldades para aprovar a matria. Fiza no foi capaz de apre165
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sentar argumentos convincentes de que os cortes propostos aos subsdios vinculados ao Finor seriam imprescindveis ao sucesso do plano. Por
que esses cortes, e no outros? No seria de se esperar que os deputados nortistas e nordestinos apoiassem cortes que penalizassem outras
regies em vez das suas? A votao dessa matria, seria de se esperar,
causaria, na melhor das hipteses, severas baixas nas foras governistas.
A matria, contudo, foi votada simbolicamente. No caso, no interessava a qualquer lder, quer do governo, quer das esquerdas, provocar
uma votao nominal. A base governista foi protegida da necessidade
de votar matria to delicada. Demonstra-se, assim, a importncia do controle exercido pelas lideranas sobre o pedido de verificao de votao.
No possvel saber qual a opinio sincera do deputado Agassiz de Almeida e dos demais prceres da bancada nordestina e nortista que pronunciarem discursos inflamados contra a conspirao sulista. S se
pode especular qual teria sido o seu voto se tivessem tido a oportunidade
de votar.167 O nico parlamentar nordestino a ter que enfrentar a difcil tarefa de defender publicamente a medida foi o lder Ricardo Fiza.
A restrio ao recurso constante a votaes nominais e o controle
rgido concentrado nas mos das lideranas sobre a oportunidade de provoc-las contribuem decisivamente para a disciplina partidria. Lderes
agem de maneira estratgica e evitam votaes difceis. As prerrogativas
nas mos dos lderes no permitem que eles ajam sem levar em conta os
interesses de seus representados. A restrio acaba por proteger a unidade do partido contra as tentaes dos deputados de se comportarem de
maneira oportunista (free-rider). Analogamente, muitas vezes a ao dos
lderes protege os membros das bancadas, que do contrrio teriam que se
manifestar publicamente sobre questes eleitoralmente delicadas.168
Ao utilizar-se desses recursos estratgicos, o lder age em nome
da maioria de seu partido. Do contrrio, seria de se esperar que no
fosse seguido em outras oportunidades ou que perdesse seu cargo de lder. O desenlace da votao da MP n 161 confirma esse ponto, visto que
deu ensejo para que os parlamentares da base governista se vingassem,
se assim julgassem necessrio, de suas lideranas. A oportunidade oferecida foi uma situao tima para tanto porque se tratou de um dos dois
confrontos abertos entre o PMDB e o governo a desaguar em votaes
nominais.
As esquerdas apoiavam a medida provisria e o Projeto de Lei de
Converso, elaborado pelo PMDB, que ampliava os subsdios a serem eliminados. Especificamente, o relator eliminou subsdios compra de ener167
De fato, h votos em separado registrados. Ver DCN, 7-4-1990. (Sesso Conjunta, p. 2.023.)
Por ocasio da votao de medidas relativas a aumentos salariais, uma interpelao de
Gastone Righi Mesa deixa patente que uma votao nominal pode exigir uma manifestao pblica que o parlamentar preferiria no ser forado a fazer. Ver DCN, 10-4-1990. (Sesso Conjunta, p. 2.259.)
168
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Ver o discurso do deputado Roberto Freire com a justificava do apoio medida. O deputado, no entanto, afirma que as esquerdas e foras democrticas no possuam as informaes necessrias para avaliar o efeito das medidas que apoiavam: No temos informao de quais os impactos na economia com o corte desses incentivos e subsdios. (...) estamos discutindo sem saber o efeito, seja no Nordeste, seja na exportao, seja nos preos e
tarifas dos servios pblicos. (DCN, 7-4-1990. Sesso Conjunta, 2.001.)
170 DCN, 8-4-1990. (Sesso Conjunta, p. 2.061.)
171 Ibid.
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O conflito PMDB-governo
Para a aprovao das medidas provisrias editadas em 15 de
maro, os acordos entre o PMDB e o governo foram a regra. Em vrias
oportunidades, os acordos demoraram a ser firmados, e uma votao
a da MP n 154, que regulamentava o reajuste salarial se deu sem um
acordo sobre as emendas a serem includas no relatrio elaborado pelo
deputado Tidei de Lima.
Esses conflitos apenas anunciaram aquele que viria a ser o centro
dos desentendimentos entre o governo e o PMDB: a votao da MP n 168,
a principal medida do plano. Na linguagem andina de sua ementa, a MP
dispunha sobre a liquidez de ativos financeiros. Traduzida na linguagem
mais viva da oposio, a MP n 168 tratava do confisco das cadernetas de
poupana. A votao da MP n 168 foi cercada de manobras de ambas as
partes. A seguir procuramos mostrar que at mesmo nessa MP, em que h
conflito entre o governo e o PMDB, o padro de negociaes foi o mesmo
que presidiu a aprovao do plano. Acordos de cpula so trazidos ao plenrio apenas quando as negociaes se esgotam. Os deputados reunidos
no plenrio no tm muita margem para expressar-se, visto que suas escolhas ficam restritas s opes oferecidas pelos lderes.
A controvrsia entre o PMDB e o governo se deu em torno de dois
pontos. O primeiro deles se referia ao limite de saques nas cadernetas
de poupana. O relator Osmundo Rebouas (PMDB-CE) previa a liberao de trs parcelas de 200 mil cruzados, convertidos em cruzeiros, nos
meses de julho, outubro e janeiro. Ou seja, o PMDB relaxava, e muito, a
principal poltica do plano para conter a inflao. O segundo ponto em
disputa se referia regulamentao da faculdade outorgada ao Ministrio da Fazenda para autorizar a converso de cruzados em cruzeiros
para atender casos excepcionais: a abertura das torneiras de injeo
de ativos monetrios a que se referia constantemente a ministra Zlia
176
Essa estratgia revelou-se uma arma importante a partir de maio, quando o PMDB passou a comandar a oposio e entrou em confronto com o governo.
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Cardoso. Pelo texto do PLV, passava-se a exigir que as liberaes de recursos fossem acompanhadas de parecer de toda a diretoria do Banco
Central. O PMDB buscava restringir o poder arbitrrio que a medida
concedia ao governo.177
As sesses da votao da MP n 168 se estendem por dois dias, os
dois ltimos de sua vigncia. Inicialmente, o governo procura ganhar
tempo para prolongar as negociaes. No entanto, o PMDB se alia s esquerdas para impedir que a pauta fosse alterada. A sesso se estende
at altas horas, e as prioridades se invertem: o governo quer votar, e as
esquerdas no querem votar de madrugada sem a cobertura da imprensa. Mais uma vez, a coalizo de centro-esquerda derrota o governo,
e a votao adiada para o dia seguinte.
Na manh seguinte, reaberta a sesso, as negociaes entre o
PMDB e o governo so retomadas, e com isso sucedem-se os oradores
espera do usual requerimento de encerramento de discusso. Como sempre, alguns parlamentares indagam Mesa se j no seria possvel votar.
A resposta da Mesa ao questionamento do deputado Salim Curiati (PDS-SP)
exemplar:
A presidncia comunica a Vossa Excelncia que os senhores
lderes esto discutindo, tentando acertar a melhor maneira para
que, quando chegar o momento de votar, tenhamos todas as questes decididas. Condies de votar, temos a qualquer instante. Os
senhores senadores e deputados encontram-se na Casa, e a presidncia mantm a sesso permanente para que, to logo se encerrem
as negociaes, possamos passar votao.178
A sesso prolonga-se tarde adentro. O padro seguido o mesmo
que presidiu a aprovao das medidas anteriores: o acordo entre os lderes tentado at a ltima hora enquanto o plenrio aguarda. O senador
Ronan Tito pe o plenrio a par dos acontecimentos:
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dade com uma poltica econmica que no traduz aquilo que a sociedade brasileira precisa e quer.180
O projeto de converso do deputado Osmundo Rebouas aprovado simbolicamente na Cmara dos Deputados, e o lder do governo,
Renan Calheiros, pede verificao de votao. Os partidos de esquerda
que haviam declarado anteriormente que no apoiariam o PLV elaborado pelo PMDB so forados a rever sua posio. O PT, por exemplo,
rev sua posio:
Senhor presidente, como de conhecimento pblico, o PT
contra esta MP, como contra o projeto de converso. No entanto, em face da situao criada para que seja favorecido o governo, que autoritrio, como j tem mostrado a todo o pas, e
contrrio aos interesses populares, apesar de dizer o contrrio, vamos votar sim.181
A rejeio do PLV se d por 248 a 202. O governo derrota o PMDB e
sua aliana com as esquerdas. A espinha dorsal do plano foi aprovada
numa votao relativamente apertada. O PMDB no conseguiu manter a
sua coeso para enfrentar o governo e reescrever o plano. A votao, como
seria de esperar, foi decidida pelos votos peemedebistas: os 78 membros
do PMDB votaram com suas lideranas e 40 a favor do governo. Dada a
disciplina dos partidos de direita, esses 40 votos foram suficientes para
dar a vitria ao governo.
Votada e aprovada a Medida Provisria n 168 tal como enviada
pelo governo, tem incio a segunda fase da apreciao do Plano Collor.
As condies polticas que propiciaram a aprovao das medidas editadas no dia da posse do presidente deixam de existir. A cooperao cede
lugar ao conflito, um conflito que se agudiza com o tempo, na medida
em que nenhuma das foras em disputa prevalece.
A aprovao das inmeras medidas complementares ao plano,
editadas para sanar erros tcnicos detectados e promover correes de
curso, se arrastam no tempo. Algumas medidas s seriam aprovadas definitivamente em outubro, aps vrias reedies. As oposies, comandadas pelo PMDB, conseguem impor algumas derrotas ao governo em
pontos importantes. No possvel, no entanto, estabelecer com preciso um cmputo final dessas medidas. Com o tempo, torna-se difcil distinguir as medidas que fazem parte do plano daquelas que so editadas
para responder s necessidades do dia-a-dia do governo.
180 DCN, 12-4-1990. (Sesso Conjunta, p. 2.425 grifo nosso.) Os demais partidos de esquerda se pronunciam de forma similar: contra a MP e o PLV, aproveitando a oportunidade
para denunciar os acordos anteriores entre PMDB, PSDB e governo.
181 DCN, 12-4-1990. (Sesso Conjunta, p. 2.446.) Os demais partidos de esquerda seguem o
PT e votam com o PMDB.
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O governo foi derrotado na Cmara dos Deputados. Aps ser derrotado na votao simblica no Senado, o lder do governo pede verificao de votao e comanda a obstruo
que levaria derrubada da sesso. As notas taquigrficas so consultadas para se saber se
o lder do governo, senador Marco Maciel (PFL-PE), votara antes ou depois de o presidente
da Mesa ter proclamado que o quorum no fora alcanado. Se Maciel no houvesse votado,
seu pedido seria nulo, e o resultado da votao simblica prevaleceria. Ver DCN, 7-6-1990.
(Sesso Conjunta, p. 3.201.)
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O conflito poltico entre o governo e o PMDB faz com que a aprovao das medidas complementares ao plano se arraste por meses a fio
em longas e complicadas batalhas onde ambas as partes desenvolvem
sofisticadas estratgias para tentar vencer seu oponente. A raiz do impasse est no empate tcnico que se verifica. Dependendo do mtodo
de votao empregado, um dos lados sairia vencedor. Com a vitria em
plenrio na votao da MP n 168, o governo acredita contar com o apoio
da maioria dos parlamentares e quer, portanto, que as decises importantes sejam tomadas em votaes nominais.183 As oposies, comandadas pelo PMDB, optam por forar que as decises fundamentais se dem
por meio de votaes simblicas. A base da estratgia oposicionista foi
explicada anteriormente: sob o manto protetor do interregno, o voto dos
lderes ponderado de acordo com a fora numrica de suas bancadas.
O governo, ante essa estratgia, procura derrubar a sesso por meio da
obstruo, saindo de plenrio na votao nominal.
O PMDB acusa o governo de recorrer a uma estratgia que, em ltima anlise, equivaleria compra individual dos votos. Segundo Ibsen
Pinheiro:
Queramos [o PMDB] o debate poltico, a troca de idias,
no de vantagens. Lamentavelmente, o senhor presidente da Repblica preferiu o caminho oposto. Enveredou pelo caminho perigoso das cooptaes individuais ou grupais, onde a moeda de
troca raramente o interesse pblico. sempre o interesse individual ou grupal, geralmente algum interesse ilegtimo. Em nome
de um Brasil novo, recorre aos mtodos do Brasil velho.184
O governo, por seu turno, acusa a estratgia das oposies de
antidemocrtica, uma vez que, em ltima anlise, garantiria que os interesses da minoria se sobrepusessem aos da maioria. Segundo Gastone
Righi (PTB-SP):
Senhor presidente, permita-me Vossa Excelncia que as lideranas unidas do governo possam dar um esclarecimento Casa.
Evidentemente, Vossa Excelncia deixou muito claro o que estamos
votando. Mas, a uma determinada altura, forma-se um tumulto, e o
plenrio comea a perder a noo daquilo que se vota. Ento, eu de183
A indisciplina do PMDB no impediu que o governo se visse derrotado em algumas votaes nominais importantes, como a da MP n 185, que suspendia sentenas de dissdio
coletivo. Na oportunidade, Collor reafirmou sua estratgia de no se render fora da oposio do Congresso e reeditou a MP rejeitada. A reedio de uma MP rejeitada foi declarada
inconstitucional pelo STF.
184 DCN, 19-4-1990. (Sesso Conjunta, p. 2.625.)
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Consideraes finais
O conflito entre o governo e as oposies, comandadas pelo PMDB,
alonga a apreciao do Plano Collor. O empate tcnico que se verifica
resolvido pela reedio das medidas provisrias que perdem sua eficcia.
As modificaes introduzidas, as novas arestas abertas e as correes de
rumo impostas pelo desenrolar dos acontecimentos impedem que se faa
um balano conclusivo sobre a sorte das medidas relacionadas ao plano
de estabilizao no Congresso Nacional. O quadro relativamente simples
que presidiu a aprovao das medidas editadas no dia da posse cede lugar a um quadro complexo, marcado pelo conflito e por vitrias parciais.
A reconstituio dos eventos aqui apresentada, no entanto, estabelece dois pontos fundamentais. Primeiro, atesta a importncia da distribuio dos direitos parlamentares em favor dos lderes parlamentares
para o resultado das votaes e, portanto, das deliberaes do Congresso
Nacional. No caso, o direito de provocar uma votao nominal, bem como
o de ser tomado como um agente perfeito da bancada em determinadas
situaes, provou ser um aspecto decisivo em diversas oportunidades,
quer no perodo de cooperao entre o governo e o PMDB, quer quando
essas foras entraram em conflito. Segundo, os acontecimentos demonstram que, de fato, as medidas provisrias so armas poderosas nas mos
do Executivo. No entanto, por poderosas que sejam, elas no permitem
que o Executivo governe contra a vontade da maioria.
191
Reforma da previdncia
e instituies polticas
188
Como argumentam Lamounier (1994b) e, sobre o processo mais recente, Couto (1997).
Ver Abrucio, 1995; e Samuels & Abrucio, 1997.
190 Ver Ames, 1995b; Lamounier, 1994b; Carey, 1997; Carey & Shugart, 1995b; Linz, 1990 e
1994; Mainwaring, 1993, 1995a e 1997; Mainwaring & Shugart, 1995 e 1997; Sartori, 1993; e
Shugart & Carey, 1992.
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dentes teriam estratgias derivadas direta e exclusivamente de interesses gerados pela separao de poderes vigente no presidencialismo. Ou
seja, a conexo eleitoral se estabelece apenas por meio das instituies
que regulam conflitos na arena eleitoral. As anlises sobre o sistema poltico param s portas do prprio rgo responsvel pela deciso legislativa.
Neste captulo argumentamos que as dificuldades do governo
para aprovar sua proposta de reforma da previdncia, bem como os resultados at o momento alcanados, se explicam pela natureza das medidas propostas e pelas regras que regulam a disputa dentro do prprio
Congresso, sendo pois independentes de outras caractersticas institucionais do sistema poltico brasileiro.
Ver Immergut, 1996; Tsebelis, 1997; e Steinmo, Thelen & Longstreth, 1992.
Sobre Inglaterra, Canad e Estados Unidos, ver Pierson & Weaver, 1993; sobre Inglaterra,
Alemanha, Sucia e Estados Unidos, ver Pierson, 1996. Pierson observa que, nesses pases, os
resultados obtidos em reformas de programas sociais tm sido bem mais modestos do que
nas polticas macroeconmicas, industriais e de privatizaes.
193 Este argumento desenvolvido por Pierson e Weaver (1993) e Pierson (1996).
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mentar para a deciso tomada. O quadro 1 resume as regras do processo decisrio referente a propostas legislativas que requerem mudana
constitucional.
Q ua dr o 1
Emenda constitucional
Iniciativa
No-exclusiva
Processo legislativo
Bicameral
3/5
3/5
Turnos de votao
Tipo de votao
Nominal
Poder de veto
Inexistente
Sobre as caractersticas do processo legislativo ordinrio, ver Figueiredo & Limongi, 1996.
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Por fora constitucional, as votaes so sempre nominais, exigncia que se estende s emendas destacadas para votao em separado. Em ambos os casos, a deliberao do plenrio depende de manifestao de 3/5 dos parlamentares. H dois tipos de destaques para votao em separado: emendas ao texto destacadas para serem votadas
separadamente e destaques para votar separadamente parte dos textos.
Doravante, trataremos o primeiro caso como a votao de uma emenda,
e o segundo como a votao de um DVS. A distino importante porque as exigncias para obteno dos 3/5 de votos favorveis so invertidas de um caso para o outro.
Uma emenda visa a alterar parte do texto previamente aprovado,
que passou a ser o status quo. Portanto, os custos de reunir a maioria
exigida recaem sobre quem defende a emenda. Se os votos favorveis
forem inferiores a 3/5, a emenda ser rejeitada, e o texto aprovado, mantido. No caso de um DVS, destaca-se uma parte do texto para ser votada
separadamente, isto , a parte destacada no foi votada juntamente com
o restante do texto. Com a apresentao do DVS, a maioria tem que confirmar seu apoio parte destacada, e o objetivo de quem apresenta o
destaque a retirada do texto destacado da emenda constitucional
ser alcanado se o destaque receber menos de 307 votos. Cabe a quem
defende o texto original reunir a maioria qualificada exigida para a aprovao da matria.
O fato de as votaes serem necessariamente nominais impede
que os proponentes das reformas constitucionais lancem mo de votaes simblicas. Os parlamentares so forados a se manifestar publicamente sobre a matria em questo. Alm disso, tero que se manifestar
no apenas sobre o pacote montado pelos defensores da matria,
como tambm sobre os destaques apresentados pelos opositores. Estes,
como de se esperar, usaro os destaques para abrir o pacote montado e com isso aumentar os custos da aprovao da medida. Isto , os
opositores procuraro trazer a voto destaques que forcem a manifestao do plenrio sobre matrias politicamente inviveis.
Por isso mesmo, a estratgia por excelncia da oposio o DVS
de partes do texto que imponham cortes imediatos de benefcios. A utilizao do DVS multiplica o nmero de vezes que os defensores da reforma tm que enfrentar situaes politicamente adversas. Como veremos adiante, uma das batalhas travadas ao longo da votao da reforma
da previdncia na Cmara dos Deputados se deu justamente em torno
do nmero de destaques a serem votados pelo plenrio.
Em resumo, as dificuldades experimentadas pelo governo para
aprovar a reforma da previdncia no devem ser automaticamente
creditadas a presumveis deficincias do sistema poltico brasileiro,
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como fragmentao partidria, falta de fidelidade partidria, federalismo etc. No caso, contraditoriamente, a diminuio das caractersticas
tidas como consociativas e antimajoritrias poderia contribuir negativamente para os objetivos reformistas. O majoritarismo exacerbaria
as dificuldades a serem enfrentadas pelo governo, na medida em que
aumentaria a visibilidade e a identificao dos responsveis pela reforma.
A reforma da previdncia
As medidas que compem a reforma da previdncia, enviadas
pelo governo Fernando Henrique ao Congresso Nacional, no visam a
introduzir alteraes significativas no formato do sistema previdencirio brasileiro. Tendo como motivao bsica a necessidade de estancar o
crescimento do dficit da previdncia e de garantir seu futuro equilbrio
financeiro e atuarial, a reforma compreende dois tipos de medidas: o estreitamento do vnculo entre benefcios e contribuio e o corte de benefcios a grupos especficos, especialmente funcionrios pblicos, cujos
custos so arcados por todo o sistema.
O efeito dos custos eleitorais das medidas sobre a estratgia do
Executivo se revela no contedo do projeto original enviado ao Congresso, que prope muito menos do que o governo diz achar necessrio
realizar. No porque o Executivo tenha previsto reaes contrrias e dificuldades de apoio parlamentar, como normalmente se afirma, mas por
no ser de seu interesse assumir a responsabilidade integral por um
projeto mais ambicioso. Alm disso, ao enviar, simultaneamente e logo
no incio de seu mandato, as reformas constitucionais, o presidente parece ter adotado a estratgia de se beneficiar de sua ampla vitria eleitoral e da apresentao de um pacote que poderia facilitar a sua aprovao.
O governo Fernando Henrique Cardoso adotou o padro dominante de formao ministerial e apoio partidrio que caracterizou o presidencialismo na recente histria da democracia brasileira (1945-64 e
1985-94): aliana eleitoral contgua ideologicamente centro-direita, no
caso e formao de um governo de coalizo majoritria.196 Tendo alcanado o poder por meio de uma vitria eleitoral fortemente apoiada
nos resultados do plano de estabilizao implementado pelo presidente
eleito quando este era ainda ministro da Fazenda do governo anterior, o
novo governo optou por atacar de frente os obstculos institucionais
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Os dados da tabela 48 subestimam o apoio ao presidente porque no consideram os blocos parlamentares formados pelos grandes partidos, como os congregados pelo PMDB e pelo
PFL.
198 Subestima-se aqui a magnitude da coalizo na Cmara por no se considerarem os blocos
parlamentares formados pelos grandes partidos, como PMDB e PFL, que congregam outros
pequenos partidos.
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Q u ad ro 2
Incio
Tramitao
Durao
(em dias)
Cmara
20-3-1995
29-3-1995
Apreciao CCJ
30-3-1995
135
12-9-1995
145
7-2-1996
9
28
28
21-3-1996
15
22-3-1996
53
15-5-1996
34
17-7-1996
Votao 2 turno
28
Total
475
Senado
18-7-1996
405
4-9-1997
21
25-9-1997
14
Total
440
Cmara
9-10-1997
Apreciao na CCJ
62
11-12-1997
59 1
11-2-1998
92
13-5-1998
40
Total
1
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o da CE na Cmara, o Congresso aprovou todas as reformas econmicas, que certamente ocupavam mais as atenes do presidente da Cmara. Da mesma forma, durante o perodo de apreciao da emenda da
previdncia na comisso do Senado, o Congresso esteve inteiramente
mobilizado em torno da emenda da reeleio, cuja aprovao foi bem
mais demorada que a das reformas econmicas.
No entanto, as diferenas organizacionais entre a Cmara e o Senado, bem como sua composio partidria, influenciaram decisivamente o papel de cada Casa e os resultados obtidos pelo governo. Na
primeira etapa de votao na Cmara, o governo e os lderes da coalizo
governamental tentaram proteger o projeto do governo copiando a prtica, normalmente utilizada no processo legislativo ordinrio, de retirar o
projeto da comisso e submet-lo votao em plenrio. Como no dispunham, nesse caso, de recursos institucionais para tanto, seguiu-se intensa disputa regimental. A soluo dada pelos lderes governistas levou a oposio a recorrer ao Supremo Tribunal Federal, paralisando por
algum tempo a tramitao da reforma. novamente pela via da alterao regimental que o governo e seus lderes na Cmara vo tentar solucionar as dificuldades impostas pelos DVSs. Com essas medidas visavase a neutralizar a influncia da comisso, por um lado, e a dos deputados,
por outro. A interrupo dos trabalhos da CE e as votaes na Cmara
seriam objeto das duas sesses seguintes, mas vale ressaltar que as alteraes introduzidas pela Cmara levaram o governo a considerar a hiptese de interromper o processo de reforma da previdncia.
No Senado, o relator da PEC, senador Beni Veras, elaborou parecer que recompunha o projeto de reforma, reintroduzindo pontos rejeitados na Cmara. Porm, o novo projeto tornou explcitos dois aspectos
tratados de forma precria no projeto enviado pelo governo: a garantia
do direito adquirido e as regras de transio. Alm disso, introduziu algumas regras de progressividade que tornaram mais aceitveis os cortes realizados.
Enviado Cmara, o projeto do Senado encontrou apenas um
ponto de resistncia na CCJ: a contribuio dos inativos. A regra que
isentava de contribuio quem tivesse proventos inferiores a R$1.200
no foi suficiente para angariar o apoio de alguns membros da comisso.
Porm, a demora na CCJ deveu-se principalmente carregada agenda
de discusses e votaes da Cmara naquele perodo, das quais as mais
importantes referiam-se s medidas provisrias emitidas em face da
crise asitica; reforma administrativa; emenda constitucional concedendo CCJ poderes de CPI para investigar parlamentares que respondem processo por falta de decoro; e ao projeto sobre contrato temporrio
de trabalho.
Nessa segunda etapa, a CE concluiu rapidamente seus trabalhos
e aprovou o parecer do relator Arnaldo Madeira, que praticamente no
alterou o projeto aprovado no Senado. Porm, o processo de votao
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205
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EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
hostil e irresponsvel. A comisso de fato barrou a pretenso do governo. Porm, dificilmente poder-se-ia questionar a adequao da deciso
tomada. O contedo das medidas que foram transformadas em emendas
independentes mostra que elas, de fato, extrapolavam totalmente o mbito da reforma previdenciria. A primeira propunha a ampliao dos
poderes do presidente da Repblica, estabelecendo que as matrias relativas ao custeio da seguridade social passariam a ser de iniciativa exclusiva do Executivo; a segunda permitia o acesso a informaes fiscais,
bancrias, patrimoniais e financeiras de contribuintes pelos rgos de
fiscalizao tributria e previdenciria; a terceira propunha alteraes
relativas universalizao e gratuidade dos servios de sade como
dever do Estado.
De fato, o governo comeou a enfrentar dificuldades na Cmara
durante a apreciao da emenda na CE. O desenrolar dos trabalhos na
CE no vinha sendo visto com bons olhos pelo governo, que receava a
possibilidade de mudanas substanciais em seu projeto. Portanto, o governo, em estreita coordenao com suas lideranas no Congresso, adotou a estratgia de deslocar a discusso das questes substantivas para
as procedimentais. Assim, a batalha que se travou na Cmara, visando a
manter a proposta do governo, tornou-se um conflito sobre regras e procedimentos.
Antes de votar o parecer que deveria ser levado a plenrio, os trabalhos da CE foram interrompidos por uma contestada deciso do presidente da Cmara, Lus Eduardo Magalhes. A suspenso dos trabalhos
das comisses, a transferncia da discusso e a votao de uma emenda de plenrio so prticas usuais no processo legislativo ordinrio.
Para isso os lderes dispem de um mecanismo institucional especfico:
o pedido de urgncia. No caso de emendas constitucionais, no h mecanismo equivalente. A apreciao da emenda deve ser concluda na
CE. Dada a inexistncia de instrumentos institucionais que a fundamentassem, a deciso do presidente da Cmara foi vista como manobra
conjunta do presidente da Repblica e do presidente da Cmara.199
As razes que levaram as lideranas governamentais a retirar o
projeto da CE referem-se naturalmente aos riscos de alterao do projeto na comisso. O trabalho em comisso, em princpio, tende a produzir decises mais autnomas. Isso principalmente por duas razes. Por
um lado, o poder da oposio pode ser ampliado, pois h menos restries ao uso da palavra e apresentao de emendas, com o que se propicia maior participao individual.200 Por outro, a comisso, de modo
199
200
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EXECUTIVO
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NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
Em seguida, a estratgia adotada pelos lderes do governo foi evitar discusses e apressar o mximo possvel a votao do projeto. No dia
13 de fevereiro, o relator do projeto na CE, Euler Ribeiro, foi indicado
para proferir parecer em plenrio. Aps os pronunciamentos de representantes de entidades de classes, em 27 e 28 de fevereiro, durante os
quais as sesses da Cmara foram transformadas em Comisso Geral,
iniciaram-se os debates em primeiro turno.203
No dia 6 de maro, o substitutivo (ressalvados os destaques) foi
colocado em votao, sendo rejeitado por 190 votos contrrios (294 a favor e oito abstenes). A derrota do substitutivo criou de imediato o problema de como proceder para no encerrar ali a reforma da previdncia.
Acirrou-se a discusso sobre a complexa questo procedimental. A direo da Cmara dos Deputados optou por uma soluo poltica: a nomeao de outro relator de plenrio. A questo de ordem levantada pelo deputado Nilson Gibson (PSB-PE) d uma idia dos problemas envolvidos:
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209
210
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
derada, mas nenhuma iniciativa nesse sentido foi tomada nessa etapa.
A faculdade do presidente da Mesa de considerar prejudicados os destaques que invertam o sentido da proposio final foi tambm aventada.206
Na realidade, dos 226 destaques apresentados, apenas 25 foram
submetidos a votao. Isso porque a maioria dos destaques foi retirada
por seus autores, enquanto outros foram considerados prejudicados
pela Mesa por ter o plenrio se manifestado sobre o mrito da emenda
em deciso anterior. Vale observar que os pedidos de destaque foram
feitos, como seria de se esperar, pelas lideranas dos partidos de oposio e alguns poucos parlamentares. Note-se ainda que a deciso da
oposio de retirar a maioria de seus destaques mostra que ela no pretendeu pura e simplesmente obstruir a tramitao do projeto, mas privilegiou a alterao de alguns poucos pontos em que julgava poder obter vitrias.
Imediatamente aps o trmino da votao em primeiro turno da
reforma, foi aprovada a Resoluo n 60-A-95, que limita a apresentao
de destaques para votao em separado de emendas e de partes do
texto. Inicialmente, a pretenso dos lderes ligados ao governo era adotar texto similar ao do Senado, limitando a apreciao dos destaques aos
requerimentos aprovados pela maioria do plenrio. O texto final, elaborado aps acordo entre as lideranas governistas e de oposio, prev
um nmero mximo de destaques por partido de acordo com o tamanho
da bancada.
Os deputados que mais se utilizavam do expediente, assim como
os lderes dos pequenos partidos, contestaram o acordo e apelaram
para o chamado baixo clero para tentar mudar a deciso em plenrio.
O encaminhamento de voto do deputado Arnaldo Faria de S significativo:
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CHEIBUB
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FERNANDO
LIMONGI
Os apelos de Faria de S e outros no lograram os resultados esperados. A alterao regimental foi aprovada com amplo apoio da base
governista. Afinal, como notado no prprio noticirio jornalstico, o fim
do DVS visaria a evitar o constrangimento dos deputados em votar propostas consideradas impopulares, pois a votao do DVS expe o parlamentar porque registra o seu voto em pontos especficos do projeto.208
Alm disso, como observou o prprio presidente da Repblica, por meio
do DVS as mesmas propostas podem ser votadas sete ou oito vezes.209
DCN, 27-6-1997.
O Estado de S. Paulo, 23-5-1996; Folha de S. Paulo, 24-5-1996.
209 Folha de S. Paulo, 23-5-1996.
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211
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ORDEM
CONSTITUCIONAL
mentais indiretamente ligadas reforma da previdncia, relativas alterao do Regimento Interno com vistas a limitar o recurso apresentao de DVS. A anlise agregada das votaes apresentada a seguir inclui apenas uma votao de natureza procedimental: a relativa ao efeito
suspensivo da votao da emenda aglutinativa apresentada por Temer.
Isso porque essa votao foi decisiva para a primeira tentativa de salvar
a reforma aps a derrota do substitutivo Euler.
As votaes substantivas em que o governo no tinha posio firmada foram excludas da anlise. Algumas, porm, revelaram conflitos
na coalizo de apoio ao presidente e, portanto, demandam alguns comentrios. A votao da emenda apresentada por Cunha Bueno, por
exemplo, que propunha abrir o seguro de acidentes de trabalho iniciativa privada e aos sindicatos, foi aprovada com apoio da direita e oposio da esquerda, qual se juntou o PSDB. A medida foi defendida doutrinariamente pelo deputado Roberto Jefferson, do PTB, como uma proposta antiestatista e encontrou apoio entre os demais partidos da coalizo governamental, inclusive do prprio relator, Michel Temer. O PSDB
votou pela segunda vez em desacordo com a coalizo governamental
quando apoiou o DVS da oposio pela extino do Instituto de Penso
dos Congressistas e seus similares nos estados e municpios. Nesse
caso, os lderes dos demais partidos da coalizo liberaram suas bancadas e o prprio governo se omitiu, temendo conseqncias negativas
para o apoio dos deputados em outras propostas. A derrota da proposta
mostra que prevaleceu o interesse corporativo dos parlamentares. Apesar disso, 298 votaram favoravelmente, faltando portanto apenas 11 votos para aprov-la. Em ambos os casos, o governo no se envolveu formalmente nas disputas.210 Da mesma forma, no inclumos na anlise a
votao de um destaque apoiado por todos os partidos e pelo prprio relator Michel Temer, propondo a reduo de encargos das empresas que
empregam maior nmero de trabalhadores.
A tabela 48 traz as informaes bsicas relativas a cada uma das
votaes, como data e autores das emendas ou destaques e resultado da
votao. A tabela 49 refere-se ao comportamento dos partidos da coalizo
que apia o governo, distinguindo a disciplina por partido e da coalizo
como um todo. A disciplina calculada como a proporo dos deputados
a votar de acordo com as pretenses governamentais sobre o total dos
que votaram. A tabela agrupa as votaes de acordo com dois critrios.
O primeiro diz respeito a quem cabia reunir a maioria de 3/5, se ao governo ou oposio. O segundo critrio diz respeito ao lado que saiu vitorioso na disputa. Como no h casos em que a oposio tenha vencido
quando cabia a ela reunir a maioria, a tabela tem apenas trs categorias.
210
Essas duas emendas no constam das tabelas aqui apresentadas por no testarem a
base do governo.
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LIMONGI
Ta be la 48
Autoria
(partido)
Data
Resultado
para o governo
Sim
No
6-3-1996
PMDB
Derrota
294
190
EFS 1
20-3-1996
PMDB2
Vitria
152
311
EME 6 Temer
21-3-1996
PFL-PSDB-PMDB
Vitria
349
139
DVS 4
15-5-1996
PT
Derrota
309
145
DVS 6
15-5-1996
PCdoB
Vitria
331
117
EME 14
15-5-1996
PDT
Vitria
138
300
DVS 24
22-5-1996
PPB-PL
Derrota
195
157
DVS 26
22-5-1996
PCdoB-PSB-PT
Derrota
300
150
DVS 48
22-5-1996
PPB-PL
Derrota
269
175
EME 64
28-5-1996
PPB-PL
Vitria
130
307
DVS 71
28-5-1996
PCdoB-PT
Vitria
393
52
EME 12
28-5-1996
PDT
Vitria
131
303
EME 85
29-5-1996
PCdoB-PT
Vitria
120
323
DVS 100
29-5-1996
PCdoB-PT-PSB
Vitria
349
104
EME 17
29-5-1996
PT
Vitria
108
302
EME 123
29-5-1996
PCdoB-PSB-PT-PDT
Vitria
106
295
DVS 133
30-5-1996
PT-PCdoB
Derrota
298
115
DVS 140
11-6-1996
PCdoB-PT
Vitria
311
111
DVS 153
12-6-1996
PPB
Vitria
333
105
116
DVS 158
12-6-1996
PCdoB
Vitria
308
DVS 148
12-6-1996
PCdoB-PT
Derrota
271
140
EME 156
12-6-1996
PCdoB-PSB-PT-PDT
Vitria
105
266
DVS 173
12-6-1996
PDT
Derrota
262
122
DVS 195
19-6-1996
PCdoB-PSB-PT
Vitria
333
108
DVS 199
19-6-1996
PCdoB-PT
Vitria
310
136
130
DVS 204
19-6-1996
PPB
Derrota
307
EME 16
19-6-1996
PPB
Vitria
147
255
EME 23
19-6-1996
PT
Vitria
85
286
EME 220
19-6-1996
PT
Vitria
97
249
2 turno
17-7-1996
Proposta da Cmara
Vitria
317
137
213
214
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
Tab ela 4 9
PSDB
PFL
PTB
PPB
PMDB
Coalizo
Vitrias
EME 6 Temer
DVS 4
DVS 6
DVS 71
DVS 100
DVS 140
DVS 153
DVS 158
DVS 195
DVS 199
2 turno
Mdia
90,0
90,4
88,7
98,6
94,4
94,3
97,3
95,8
97,3
89,6
91,8
93,5
98,9
93,1
87,8
100,0
98,9
100,0
98,8
90,7
98,8
91,8
96,4
95,9
92,3
95,6
91,3
100,0
100,0
100,0
100,0
95,8
95,8
84,0
95,6
95,5
85,5
96,2
87,8
100,0
97,4
87,3
88,5
87,0
92,1
86,7
82,9
90,1
83,3
88,1
77,4
98,8
95,4
87,0
88,7
87,3
87,7
82,9
79,8
86,9
89,9
92,2
85,7
99,4
96,8
92,8
93,9
90,6
94,1
87,5
88,1
92,4
Derrotas
SUB Euler
DVS 24
DVS 26
DVS 48
DVS 133
DVS 148
DVS 173
DVS 204
Mdia
Mdia geral
88,7
90,3
91,9
84,5
90,3
85,5
87,9
91,9
88,9
91,5
92,4
90,1
87,9
86,6
93,4
81,9
86,7
92,8
89,0
93,0
72,0
84,0
92,3
80,0
95,5
77,3
90,5
95,5
85,9
91,4
67,9
71,8
80,5
62,8
90,1
82,4
89,4
79,4
78,0
85,0
58,2
80,2
78,5
73,5
83,5
80,0
83,6
87,9
78,2
83,3
76,3
83,0
85,2
77,0
89,7
82,0
87,1
88,7
84,0
88,8
90,8
89,0
92,9
95,9
95,8
93,9
93,7
91,7
89,2
89,5
91,4
92,2
92,4
96,5
90,6
97,4
90,5
93,0
98,6
98,7
98,6
82,1
100,0
94,9
94,6
94,0
88,9
87,0
100,0
82,1
96,0
96,2
91,3
95,8
66,7
90,9
95,2
90,0
91,6
74,1
84,4
84,7
86,2
86,1
93,9
93,7
87,9
72,9
90,0
90,6
85,9
86,5
73,3
77,2
80,0
79,5
85,2
87,7
85,0
81,4
72,5
79,4
89,5
81,0
83,2
84,7
85,5
89,4
87,4
90,4
93,6
92,5
90,8
78,1
89,5
92,0
88,7
89,5
Governo
Oposio
Derrotas
EFS 1
EME 14
EME 64
EME 12
EME 85
EME 17
EME 123
EME 156
EME 16
EME 23
EME 220
Mdia
Mdia total
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
215
216
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
Tab ela 5 0
PSDB
PFL
PTB
PPB
PMDB
Coalizo
Vitrias
EME 6 Temer
DVS 4
DVS 6
DVS 71
DVS 100
DVS 140
DVS 153
DVS 158
DVS 195
DVS 199
2 turno
Mdia
86,7
78,6
75,0
84,7
80,0
79,5
87,8
82,9
89,0
84,1
82,7
82,8
94,9
84,4
82,3
90,6
90,6
84,2
88,4
83,9
86,3
81,3
83,5
86,4
82,8
78,6
75,0
89,3
96,4
85,7
92,9
85,2
85,2
75,0
81,5
84,3
81,6
88,5
82,8
82,6
88,1
70,5
76,7
76,1
77,8
74,7
75,6
79,5
77,3
76,3
67,0
87,5
86,5
69,1
74,7
65,3
73,2
70,8
69,8
74,3
85,3
81,6
76,5
86,7
87,1
76,5
82,6
77,4
81,6
77,4
78,0
81,0
Derrotas
SUB Euler
DVS 24
DVS 26
DVS 48
DVS 133
DVS 148
DVS 173
DVS 204
Mdia
85,5
77,4
80,0
70,6
76,5
72,8
70,7
82,9
77,1
88,5
77,7
77,7
74,7
74,7
72,3
68,4
81,9
76,9
64,3
75,0
85,7
71,4
77,8
65,4
70,4
77,8
73,4
66,3
66,7
75,6
57,0
76,2
68,5
66,3
66,7
67,9
55,8
71,9
65,3
63,5
68,0
58,9
58,9
76,8
64,9
73,2
73,6
75,3
66,9
74,0
67,8
66,2
77,1
71,7
211 No entanto, razes diversas podem explicar as ausncias. Vale observar que a mdia de
faltas razoavelmente alta desde a promulgao da Constituio de 1988. Na verdade, o absentesmo estimulado num Congresso organizado de forma excessivamente centralizada.
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
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EXECUTIVO
LEGISLATIVO
NA
NOVA
ORDEM
CONSTITUCIONAL
ARGELINA
CHEIBUB
FIGUEIREDO
FERNANDO
LIMONGI
os interesses ameaados pelo projeto governamental. O mximo que podem fazer evitar manifestar-se explicitamente em medidas que afetem
grupos especficos. Parlamentares menos vinculados ao governo podem
adotar estratgias mais localizadas, abandonar o barco do governo segundo um clculo eleitoral pessoal, afirmando sua defesa dos direitos e
benefcios de suas clientelas. Um parlamentar do PPB que mantenha relaes ambguas com o governo pode aparecer como defensor dos direitos dos aposentados. A mesma estratgia no seria rentvel para parlamentares do PSDB e do PFL.212
A relao do PMDB e do PPB com o governo diferente da que
com ele mantm o PFL, o PTB e o PSDB. O governo, efetivamente, no
incorporou o PMDB e suas diferentes correntes ao ministrio. As pastas
recebidas pelo partido na composio inicial do ministrio foram vistas
mais como representativas da cota pessoal do presidente que do partido. Certas correntes do partido no apoiaram o governo em nenhum
momento. J o PPB passou a integrar o ministrio aps a votao da
emenda aglutinativa Temer. Como se pode notar nas tabelas 48 e 49, a
disciplina do partido aumenta aps a nomeao de Dornelles (abril de
1996) para o Ministrio da Indstria e Comrcio.
O certo que o governo contou com expressivo apoio das bancadas que integram o ministrio, sobretudo entre os partidos que formaram a coalizo que lanou a candidatura do atual presidente e que,
portanto, mantm uma relao mais direta e clara com o governo. Entre esses partidos no h indcios de que tenha havido o to decantado
estmulo irresponsabilidade parlamentar sob o presidencialismo. Ou
bem os benefcios recebidos por fazer parte do governo so altos e se
pagam os custos de apoiar medidas impopulares, ou bem os lderes
contam com recursos suficientes para punir os custos dos parlamentares indisciplinados. Ou ainda o que acreditamos estar mais prximo
da verdade ambos os aspectos contribuem para explicar a disciplina
observada. O governo contou com o apoio de sua base parlamentar, e
quanto mais clara a participao do partido no governo, maior a disciplina.
Com o risco de teorizar de maneira ad hoc, vale notar que o episdio Kandir se casa perfeitamente explicao que oferecemos.
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institucional de veto ao Executivo; de outro, no comportamento irresponsvel e instvel dos partidos que fazem parte do governo, nos quais predominam os interesses individuais de seus membros. Porm, a anlise
aqui desenvolvida nos permite questionar esses julgamentos. A natureza da reforma torna difcil sua aprovao em qualquer sistema poltico,
e a ao dos parlamentares e seus clculos eleitorais obedecem tambm
a outras determinaes institucionais.
Boa parte da demora na tramitao da PEC n 33 deveu-se s prioridades estabelecidas pelo prprio governo na tramitao das outras reformas constitucionais que compunham a agenda governamental.213
Alm disso, o governo cometeu erros estratgicos ao negociar pontos
cruciais da reforma com as organizaes sindicais revelia da CE que
apreciava a emenda e ao alij-la do processo decisrio no prprio Congresso que levaram rejeio do parecer Euler. Com isso, perdeu a
oportunidade de votar em bloco o conjunto de medidas propostas, tornou o processo de votaes muito mais complicado e vulnervel atuao da oposio, e sobretudo determinou que o projeto passaria novamente pela Cmara.
Por outro lado, a oposio fez uso timo dos instrumentos institucionais disponveis para multiplicar as ocasies em que os parlamentares governistas eram obrigados a se manifestar sobre medidas que afetavam negativamente seu eleitorado. Aproveitou-se tambm das brechas oferecidas pela atuao do governo, como no caso do recurso ao Supremo Tribunal Federal, que paralisou a reforma. Tentou, ainda mas
sem o mesmo sucesso , alterar o contedo da reforma proposta. Portanto, sua atuao, no desempenho de seu legtimo papel de oposio,
foi decerto responsvel por outra parcela considervel da demora da reforma no Congresso. Logo, essa demora no deve ser atribuda a resistncias impostas pelo Legislativo enquanto instituio.
No que diz respeito ao comportamento dos partidos da base parlamentar do governo, mostramos que eles de fato negaram apoio ao governo, determinando sua derrota em propostas de crucial importncia
para a reforma pretendida. Porm, o comportamento desses partidos
no foi aleatrio, e a indisciplina no se distribuiu uniformemente entre
as bancadas dos partidos da coalizo governamental. A resistncia de
membros das bancadas partidrias guarda estreita relao com a natureza da participao de seu partido no governo.
O resultado final da reforma pode ser explicado pelas regras do
processo decisrio e a natureza da reforma. A partir dessas duas variveis possvel antecipar o contedo das medidas que foram aprovadas,
rejeitadas ou alteradas pelo Congresso, o que constituiria o real indicador das dificuldades encontradas.
213
Para uma anlise das reformas constitucionais em seu conjunto, ver Melo, 1997 e Lima
Jr. & Soares, 1997. Sobre a reforma da previdncia, ver Melo, 1996.
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O governo no encontrou dificuldades, ou seja, aprovou na Cmara e no Senado as medidas que afetavam apenas interesses potenciais de futuros beneficirios do sistema. Esses resultados no podem
ser considerados desprezveis. Com essas medidas o governo conseguiu
instituir os princpios bsicos que norteavam a reforma. A substituio
do tempo de servio pelo tempo de contribuio na concesso de benefcios refora o carter contributivo da previdncia. Alm disso, o governo
conseguiu aprovar dispositivo que constitucionaliza a observncia de
critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial na concesso
de benefcios e a proibio de concesso de aposentadorias especiais,
salvo em condies que prejudiquem a sade ou integridade fsica. Com
isso impede que no futuro sejam introduzidas, por legislao ordinria,
diferenciaes nos critrios de elegibilidade e, portanto, nas categorias
de beneficirios. O Congresso aprovou tambm a limitao da concesso
de salrio-famlia, que passou a ser concedido apenas aos trabalhadores
de baixa renda, o que no chega a implicar perda para os demais trabalhadores, visto que o benefcio hoje concedido de forma universal insignificante. Aprovaram-se, ainda, a diferenciao de alquotas ou base
de clculo da contribuio das empresas em funo da atividade econmica e, com o apoio da oposio, a reduo dos encargos de empresas
que utilizam mo-de-obra intensiva.
As medidas rejeitadas afetavam de forma imediata os atuais beneficirios e/ou os grupos prestes a se beneficiarem do sistema vigente.
Incluam-se a medidas que afetavam interesses dos prprios parlamentares, como a manuteno do IPC, e de grupos especficos, geralmente
organizados e mobilizados, do funcionalismo pblico. Porm, a ao do
Congresso no se limitou defesa dos benefcios de tais grupos. Muitas
das propostas rejeitadas cortavam benefcios de grupos bem mais amplos e desorganizados, como as de aumento da idade mnima para a
aposentadoria por idade de todos os trabalhadores, inclusive os rurais,
exigncia de contribuio dos inativos e extino de alguns benefcios
cobertos pelo INSS, como o de acidente de trabalho, o auxlio mensal de
um salrio mnimo a pessoas portadoras de deficincia e idosas, e o auxlio-recluso. Este ltimo, com alterao do Senado, passa a ser concedido apenas aos trabalhadores de baixa renda. Um ponto importante da
proposta do governo, o estabelecimento da idade mnima para a aposentadoria por tempo de servio, foi tambm rejeitado para os beneficirios
do regime geral, mas a mesma exigncia foi aprovada para o funcionalismo pblico.
Algumas das medidas que cortavam benefcios foram aprovadas;
de maneira geral, porm, haviam sido rejeitadas na Cmara e alteradas
pelo Senado. Nesses casos, a atuao do Senado foi no sentido de introduzir regras de transio e alguns mecanismos redistributivos. Vale ressaltar que as estratgias de diferir os custos dos cortes com regras claras de transio e compensar grupos de beneficirios no foram utiliza-
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das pelo governo. Com as alteraes do Senado, algumas dessas propostas foram aprovadas no seu retorno Cmara. A votao em bloco do
substitutivo do Senado ajudou em alguns casos, mas em outros foram
aprovadas propostas mesmo quando votadas por meio de DVS, como,
por exemplo, a extino da aposentadoria especial de professor universitrio e a exigncia de comprovao de tempo efetivo e exclusivo em funes de magistrio para os professores de primeiro e segundo graus; e a
exigncia de que, no perodo de dois anos aps a promulgao da reforma, os fundos de penso ajustem atuarialmente seus planos e seus
ativos e estabeleam a paridade entre a contribuio dos empregados e
dos patrocinadores, o que afetava principalmente os fundos de penso
das empresas pblicas que contam com considervel participao de recursos pblicos.
Merece destaque, ainda, o fato de que as tentativas de introduzir
medidas de natureza distributiva, com custos difusos e benefcios concentrados, classificadas por Arnold como politically attractive policies,
foram poucas e no lograram apoio. Da mesma forma, as tentativas da
oposio de alterar o formato do sistema previdencirio no tiveram sucesso. A rejeio dessas medidas, no caso de emenda constitucional,
no se d por inrcia. Ao contrrio, requer esforo por parte de seus defensores, que precisam manter o quorum para sua rejeio.
Houve, porm, algumas excees. Propostas que afetavam interesses imediatos do funcionalismo pblico foram aprovadas, como a
proibio de acmulo de rendimentos de aposentadoria com remunerao de cargos pblicos com exceo de professores e mdicos e de
cargos eletivos ou em comisso declarados por lei como de livre nomeao e exonerao e a proibio de acmulo de aposentadorias para o
funcionalismo pblico. Nesse caso, por meio de emenda introduzida pelo
PT, foi aprovado tambm um teto para o acmulo de aposentadorias.
Aprovou-se, ainda, a exigncia de tempo mnimo de 10 anos no servio
pblico e de cinco anos no cargo para fins de aposentadoria.
Por tudo isso, as dificuldades que o governo vem enfrentando na
reforma da previdncia no podem ser creditadas aos problemas institucionais usualmente alegados. Surpreendente no a dificuldade em formar a maioria exigida, ou mesmo a no-obteno dessa maioria por pequenas margens de votos, e sim o fato de que, sob tais condies institucionais, o governo ainda tenha conseguido arregimentar cerca de 300
votos favorveis a medidas que afetam diretamente os interesses imediatos de grupos altamente organizados e com considervel poder de mobilizao, e os interesses potenciais de amplas camadas da populao.
Vale ressaltar, por ltimo, que fidelidade partidria e incremento
da accountability no so panacias. Pierson e Weaver (1993) observam
que, em 1979, depois de importante vitria eleitoral, o novo governo
conservador ingls pretendia iniciar uma reforma no sistema previdencirio. O primeiro projeto, promovendo mudanas radicais no sistema vi-
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gente, encontrou tal resistncia dos members of Parliament do disciplinado e ideologicamente consistente Partido Conservador que o governo
se viu coagido a retir-lo do Parlamento. Proposta bem menos ambiciosa
foi reapresentada, sendo a reforma finalmente aprovada cerca de seis
anos depois da primeira tentativa. A nova proposta continha fortes incentivos e longas regras de transio, de modo que s vir a produzir os
efeitos desejados a partir do ano 2000. E tudo isso ocorreu num sistema
poltico que combina parlamentarismo e bipartidarismo, frmula institucional que, para muitos, garantia de governabilidade. Os resultados logrados pelo governo brasileiro, sob presidencialismo, multipartidarismo
e federalismo, no foram radicalmente diversos dos obtidos pelo governo ingls.
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