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LISBOA
2010
Francisco Fonseca
NDICE
1 INTRODUO ......................................................................................................................... 12
1.1 ESCOLHA E FUNDAMENTAO DA INVESTIGAO .................................................. 12
1.2 METODOLOGIA ................................................................................................................ 15
1.3 ESTRUTURA DA DISSERTAO ................................................................................... 16
2 A ADMINISTRAO PBLICA PORTUGUESA E AS POLTICAS PBLICAS .................. 18
2.1 CONCEITO........................................................................................................................ 18
2.2 A ADMINISTRAO PBLICA PORTUGUESA .............................................................. 19
2.3 AS POLTICAS PBLICAS ............................................................................................... 25
3 SEGURANA INTERNA, SEGURANA PBLICA E NOVA GOVERNANA DA
SEGURANA. ............................................................................................................................ 32
3.1 SISTEMA DE SEGURANA INTERNA ............................................................................ 32
3.2 SEGURANA PBLICA ................................................................................................... 39
3.3 POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA ....................................................................... 42
3.4 NOVA GOVERNANA DA SEGURANA........................................................................ 48
4 A DIMENSO INTERNA DA SEGURANA INTERNA .......................................................... 53
4.1 CARACTERIZAO DA REALIDADE PORTUGUESA ................................................... 53
4.1.1 Criminalidade geral .................................................................................................... 57
4.1.2 Criminalidade violenta e grave ................................................................................... 58
5 DIMENSO EXTERNA DA SEGURANA INTERNA ............................................................ 62
5.1 CARACTERIZAO DOS RISCOS E AMEAAS PARA A SEGURANA ..................... 62
5.2 TERRORISMO: A PERSPECTIVA ACTUAL .................................................................... 63
5.3 OS NOVOS MODUS OPERANDI DOS TERRORISTAS ............................................... 65
5.3.1 Terrorismo nuclear ..................................................................................................... 65
5.3.2 Terrorismo biolgico ................................................................................................... 66
5.3.3 Terrorismo qumico .................................................................................................... 66
5.5.4 Terrorismo com bombas sujas ................................................................................ 67
5.5.5 Utilizao de suicidas ................................................................................................. 68
5.3.6 Ciberterrorismo ........................................................................................................... 68
5.4 CRIMINALIDADE ORGANIZADA TRANSNACIONAL...................................................... 69
5.4.1 Narcotrfico ................................................................................................................ 70
5.4.2 Trfico de seres humanos .......................................................................................... 71
5.4.3 Trfico de armas ........................................................................................................ 72
5.4.4 O crime financeiro ...................................................................................................... 72
6 ANLISE DAS AGENDAS GOVERNAMENTAIS DOS LTIMOS 30 ANOS ........................ 74
6.1 ANLISE DA AGENDA GOVERNAMENTAL ................................................................... 75
7 AS POLTICAS DE COOPERAO DE RESPOSTA DIMENSO EXTERNA ................. 79
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NDICE DE FIGURAS
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NDICE DE TABELAS
Tabela 2.1 Tipologias de Polticas Pblicas............................................................................. 27
Tabela 3.1 Polticas de Segurana: reas de abrangncia ..................................................... 43
Tabela 3.2 Polticas de Segurana: desafios do quadro operacional e estratgico ................ 45
Tabela 3.3 Nveis de implementao das polticas de segurana ........................................... 46
Tabela 3.4 Ameaas comuns para a Segurana Interna e Defesa Nacional .......................... 47
Tabela 4.1 - Factores que afectam o sentimento de insegurana .............................................. 56
Tabela 4.2 Criminalidade violenta, entre 1998 e 2009 ............................................................ 59
Tabela 5.3 - A "Clientela" da droga mundial em 2000-2010 ..................................................... 70
Tabela 6.1 - Anlise de contedo dos Programas de Governo .................................................. 77
Tabela A1 - Governos Constitucionais nos ltimos 30 anos .................................................... 100
Tabela A2 Medidas de combate a pequena criminalidade constantes nos Programas ........ 101
Tabela A3 Medidas de combate a criminalidade violenta e grave constantes nos
Programas ......................................................................................................................... 102
Tabela A4 - Medidas de combate ao trfico e consumo de drogas constantes nos
Programas ......................................................................................................................... 104
Tabela A5 - Medidas de coordenao entre foras e servios de segurana constantes nos
Programas ......................................................................................................................... 106
Tabela A6 Madidas de combate criminalidade organizada internacional constantes nos
Programas ........................................................................................................................ 108
Tabela A7 - Medidas de combate ao terrorismo constantes nos Programas ........................... 110
Tabela A8 - Medidas de combate aos grandes trficos transnacionais constantes nos
Programas ......................................................................................................................... 111
Tabela A9 - Medidas de cooperao internacional em matria de segurana constantes nos
programas ......................................................................................................................... 112
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NDICE DE GRFICOS
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LISTA DE ACRNIMOS
AP
ADMINISTRAO PBLICA
CEDN
CEMGFA
CESI
CPLP
CSSI
CTP
EM
ESTADO MEMBRO
ETA
EUSKADI TA ASKATASUNA
FARC
FMI
FSS
GCS
GIA
GNR
GOP
INE
IPRI
IRA
KGB
LDNFA
LNEC
LOIC
LRA
LSI
NGP
NPM
OCDE
ONU
ONUDC
OSAMA
OSCOT
OTAN
PESC
PIC
PJ
POLCIA JUDICIRIA
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PNCTSH
PSP
RASI
RCM
SEF
SGSSI
SIRP
SIS
SMA
SSI
TIC
TUE
EU
UNIO EUROPEIA
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RESUMO
A gesto da segurana interna tem sofrido alteraes neste mundo dinmico e em acentuada
globalizao. Esta dissertao pretende investigar as polticas pblicas de segurana interna, que
foram inscritas nas agendas governamentais, nos ltimos 30 anos, de forma a responder aos
problemas, que tem a sua origem fora das fronteiras nacionais e que se podem manifestar no seu
interior. O objectivo desta investigao consiste em saber de que forma tem evoludo a resposta
dimenso externa da segurana interna.
Procedemos ao enquadramento das polticas de segurana, assim como, das dimenses internas
e externa da segurana interna.
Os resultados apontam para uma preocupao, com a dimenso externa da segurana interna, a
partir do mandato do XII Governo Constitucional. Os problemas como a criminalidade organizada
internacional, o terrorismo, os grandes trficos transnacionais e a cooperao internacional,
passaram a dominar os programas governativos, em matria de segurana interna, com o XII
Governo.
Francisco Fonseca
ABSTRACT
The internal security management has been suffering changings in this dynamic world with an
enlarged globalization. This essay intends to investigate the internal security public policies,
which have been enrolled in the Government Agenda, in the last 30 years, in order to answer the
problems that have origin out of the national borders and that can be manifested in their interior.
The purpose of this investigation consists to know in which way it has been developed the answer
of the internal security based in an external dimension.
We proceeded to the framing of internal security policies, as well as the internal and external
dimensions of the internal security.
The empiric research consisted on a qualitative approach, by applying a content analysis to
Government's Programs, since the VI Constitutional Government to the present.
The results indicate a concern, with the external dimension of the internal security, starting from
the mandate of the XII Constitutional Government. Problems such as the international criminality,
the terrorism, the great transnational traffics and the international cooperation started to dominate
the governmental programs, regarding the internal security, with the XII Government.
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AGRADECIMENTOS
Agradecer a todos aqueles que contriburam para o desenvolvimento desta investigao, constitui
uma tarefa difcil, pois corremos o risco de no prestar o devido tributo, a todos os que ofereceram os
seus conhecimentos, para que os resultados obtidos nesta dissertao possam ser aqui
apresentados.
Ao meu irmo Jaime Fonseca e Ana Paula, s afilhadas Mariana e Matilde, o meu muito obrigado
pelos conselhos e fora que me deram em todos os momentos deste meu percurso.
Quero manifestar o meu agradecimento, de uma forma muito especial, minha esposa Cludia, pelo
incentivo, apoio, compreenso, amor e carinho demonstrados durante esta jornada.
As palavras finais so de agradecimento profundo os meus pais, pelas referncias, princpios, valores
e responsabilidade que sempre me transmitiram. minha Me, o meu obrigado eterno, pelo grande
Amor e inesgotvel Carinho que sempre me dedicou, at sempre!
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Francisco Fonseca
1 INTRODUO
A fase da escolha do tema a investigar, constitui-se sempre como uma fase muito delicada; muitas
ideias surgiram, muitas interrogaes se colocaram quanto a relevncia do estudo, mas a incerteza
era a nica coisa clara que se nos afigurava perante a necessidade imperiosa de tomar uma deciso.
A pesquisa cientfica sobre a nossa rea de interesse adensou-se e algumas ideias foram ficando
mais claras, quanto ao que queramos tratar em sede desta investigao.
A deciso pela abordagem nesta perspectiva deve-se nossa rea de trabalho e formao
acadmica, mas tambm devido ao facto de ser um assunto muito pouco estudado em Portugal, pois
so poucos os trabalhos de cariz cientfico dentro desta temtica. Com este trabalho, por um lado,
pretendemos construir um conjunto de reflexes sobre a problemtica das polticas pblicas de
segurana interna, de forma a clarificar a dimenso interna e externa da segurana interna; por outro,
nosso objectivo principal, descortinar se as polticas introduzidas na agenda dos vrios governos
em anlise respondem aos problemas de dimenso externa da segurana interna.
Neste caminho, abordmos o fenmeno da globalizao, que transformou o mundo numa esfera
global mais pequena, em que os indivduos, os grupos e as naes tornam-se mais interdependentes
(Giddens, 2004). Esta transformao traduz-se em factores de unificao e de cooperao, mas
arrasta consigo tambm novos riscos e desafios, que ultrapassam as fronteiras geopolticas dos
Estados, que tornam os modelos de governao e as suas estruturas obsoletas para lidar com a nova
realidade global. Podemos dizer que vivemos numa era em que a barbrie, a violncia e a desordem
crescem a uma escala global (Hobsbawn, 2008: 15). Assim, a globalizao tem na sua origem um
conjunto de factores do frum econmico, poltico, social e cultural.
A humanidade nunca antes tinha assistido a uma evoluo cientfica, tecnolgica e informacional,
como a que estamos a presenciar. Esta baseada na velocidade das tecnologias de informao, que
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Francisco Fonseca
A insegurana sentida a nvel global prende-se com o facto de vivermos num Mundo cada vez mais
desigual, interdependente, e dialgico (Guedes, 2007: 20). A sociedade passou a vivenciar um
poder errtico () sem territrio, sem populao, sem oramento, sem legalidade objectiva,
exactamente o negativo do Estado que conhecemos (Moreira, 2000: 67).
O conceito de segurana diz respeito defesa externa do Estado e garantia da ordem, a nvel
interno (Lara, 2004: 75). As estruturas do Estado de direito sentem-se minadas por um sentimento
de aceitao da ideia que o mundo actual se caracteriza por um ambiente infinitamente complexo e
catico (Sarmento, 2006: 161), onde as polticas pblicas de segurana interna tm de ser
orientadas para a preveno das ameaas cada vez mais imprevisveis e que tm a sua origem fora
do territrio Nacional. Desta forma, a dimenso externa da segurana interna , cada vez mais,
imposta por um conjunto vasto e inovador de ameaas que no conhecem fronteiras nem limites
territoriais (Pereira, 2009).
Assim, o conceito de dimenso externa da segurana interna tem a ver com todo o tipo de ameaas,
que tem a sua gnese fora das fronteiras, mas que colocam em causa valores do Estado de direito,
como sejam os direitos, liberdades e garantias dos cidados, numa sociedade democrtica.
Exemplos destas novas ameaas transnacionais so o caso do terrorismo, da criminalidade
organizada, com especial relevo para o narcotrfico, trfico de armas, trfico e explorao de seres
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Francisco Fonseca
humanos e ainda a criminalidade econmica e financeira, a que Portugal tem de fazer face, sendo
que estes fenmenos criminais tm a sua origem no exterior das nossas fronteiras geopolticas.
No mbito desta dissertao, identificamos como problema o facto da segurana interna ter, na sua
gnese, cada vez mais uma dimenso externa, capaz de responder nova conjuntura internacional,
em termos de novos desafios criados aos Estados, pois a segurana apresenta-se agora como um
conceito global. (Almeida, 2009: 51). Assim, quando identificamos problemas globais de segurana,
que interferem na segurana interna de qualquer pas coloca-se em relevo a necessidade de
identificar os paradigmas para a definio de polticas (2009: 51) que dem resposta aos novos
problemas da segurana interna e que ajudem os governos na promoo e implementao de
mecanismos eficazes e eficientes, em termos de segurana para todos os cidados e sociedade em
geral.
Neste domnio, os governos tm de criar polticas pblicas que se ajustem a esta nova realidade, em
termos de segurana interna. Os pases tero de encontrar mecanismos e estruturas, capazes de
projectar segurana no exterior das suas fronteiras fsicas, com o recurso s novas tecnologias
informacionais, a novos modus operandi e cooperao e experincia internacional (Elias, 2009).
Chegados aqui, importava definir a nossa pergunta de partida em que se basearia a nossa pesquisa.
Realizmos o percurso terico indispensvel, de forma a fazer a caracterizao das categorias que
nos permitisse distinguir claramente, entre dimenso interna e externa da segurana interna.
Recorrendo anlise de contedo, a fazer aos programas de governo desde o VI Governo
Constitucional at a actualidade, constitui nosso objectivo final dispor de dados para responder
questo de partida: Em que medidas as polticas pblicas de segurana interna configuram, cada vez
mais, uma dimenso externa?
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Francisco Fonseca
Neste sentido, as polticas pblicas de segurana interna devem ter como principal finalidade, a
resoluo de problemas securitrios, no sentido de promover a coeso social, o respeito por uma
cultura democrtica de segurana, a afirmao da cidadania e o desenvolvimento harmonioso da
sociedade.
1.2 METODOLOGIA
Para a elaborao desta dissertao, utilizaremos conhecimentos no mbito das cincias sociais,
nomeadamente no domnio da Cincia da Administrao Pblica e das Polticas Pblicas. A nossa
opo recaiu por realizar um estudo de carcter descritivo, baseando-nos na anlise documental,
bibliogrfica, quer de fontes nacionais, quer de fontes internacionais.
De forma a garantir uma sustentao cientfica das concluses que nos propomos atingir,
recorreremos a abordagem qualitativa, fazendo uma anlise de contedo
dos programas de
Um conjunto de tcnicas de anlise das comunicaes visando obter por procedimentos sistemticos e
objectivos de descrio do contedo das mensagens indicadores (quantitativos ou no) que permitam a
inferncia de conhecimentos relativos s condies de produo/recepo (variveis inferidas) destas
mensagens Bardin (2008: 44).
2
O corpus o conjunto dos documentos tidos em conta para serem submetidos aos procedimentos analticos
(Bardin, 2008: 122).
3
A codificao corresponde a uma transformao efectuada segundo regras precisas dos dados em bruto
do texto, transformao esta que, por recorte, agregao e enumerao, permite atingir uma representao do
contedo, ou da sua expresso; susceptvel de esclarecer analista acerca das caractersticas do texto (Bardin,
2008:129).
4
As categorias so rubricas ou classes, as quais renem um grupo de elementos () sob um ttulo genrico,
agrupamento esse efectuado em razo das caractersticas comuns destes elementos (Bardin, 2008: 145).
5
o conjunto de sub-categorias, e respectivos indicadores, que constitui uma definio operacional e
compreensiva de cada categoria, definio valida em funo dos critrios que presidem anlise (Amado, 2000:
57).
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Francisco Fonseca
opo apenas considerar a sua presena ou ausncia. Sendo nosso objectivo constatar que medidas
estavam a ser inscritas pelos decisores governamentais na respectiva agenda, no foi nossa
preocupao verificar qual a intensidade com que determinado tema era citado.
Assim, pretendemos descortinar a evoluo das polticas pblicas de segurana interna em Portugal,
na era da globalizao, observando de que forma tem evoludo a dimenso externa da segurana
interna.
Sendo a nossa linha de partida a anlise da agenda governamental em termos de polticas pblicas
de segurana interna, procuramos no segundo captulo, primordialmente, situar o nosso corpo terico
na Cincia da Administrao Pblica e nas Polticas Pblicas, fazendo uma breve abordagem ao
estado da arte.
Segue-se o quarto captulo, onde se faz a caracterizao da dimenso interna da segurana interna,
atravs dos principais indicadores, baseada principalmente nos Relatrios Anuais de Segurana
Interna (RASI) e nos dados do Instituto Nacional de Estatstica (INE), devido a falta de outros estudos
estatsticos publicados.
No quinto captulo procedemos caracterizao dos perigos e das ameaas para a segurana global,
de forma a estabelecermos os principais Indicadores que enquadram a dimenso externa da
segurana interna. Para o efeito, recorremos a um conjunto de documentos oficiais, como so o caso
das vrias agendas governamentais, os RASI e o estudo do IPRI, que nos possibilitaram fundamentar
com mais preciso as categorias por ns estabelecidas.
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Francisco Fonseca
transatlntica, que neste caso tem uma importncia estratgica para o nosso pas, pois muito do
conhecimento em termos de informaes importantes, passa por esta cooperao. Finalmente, a
cooperao no Espao Europeu de Liberdade, Segurana e Justia, onde estamos integrados. Nesta
vertente, Portugal tem um papel mais passivo, limitando-se a cumprir as directivas emanadas da
unio Europeia, em matria de segurana interna.
O ltimo captulo dedicado apresentao das concluses finais da investigao e aos possveis
caminhos em termos de sugestes para trabalho futuro.
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Francisco Fonseca
2.1 CONCEITO
A palavra administrar, segundo Queir (1944) tem a sua origem nas expresses latinas ad ministrate
(servir) e ad manus trahere (manejar). Assim, administrar algo que passa por estruturar um grupo
humano em funo dos fins que este se prope atingir (Caupers, 2007: 31).
A Administrao Pblica (AP) a ferramenta a que o poder executivo do Estado recorre, com a
finalidade de satisfazer as necessidades da colectividade, prosseguindo o interesse pblico.
A administrao do Estado s muito recentemente que passou a garantir, com alguma frequncia,
outras necessidades para alm da segurana interna e externa e de justia. A expanso do mbito da
AP acontece com o Estado ps-liberal, passando a abarcar todas as esferas da vivncia social, como
so exemplo a sade, segurana social, ensino e a informao.
A AP pode ser definida, em sentido orgnico como, o conjunto de rgos, servios e agentes do
Estado e demais organizaes pblicas que asseguram, em nome da colectividade, a satisfao
disciplinada, regular e contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar
(Caupers, 2007: 37).
Quando nos referimos actividade administrativa pblica, ou seja, da actuao dos rgos e servios
do Estado, estamos a faz-lo em sentido material ou funcional.
A AP pode ser definida, em sentido material ou funcional como o conjunto de aces e operaes
desenvolvidas pelos rgos, servios e agentes do Estado e demais organizaes pblicas ocupados
em assegurar, em nome da colectividade, a satisfao disciplinada, regular e contnua das
necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar (2007: 38).
Assim sendo, a AP o conjunto de rgos criados pelo governo para dar respostas s necessidades
dos cidados. Cada rgo tem uma funo especfica, e o conjunto de rgos forma o servio
pblico. Esta realiza servios que tm em vista satisfazer as necessidades da colectividade,
constituindo-se esta como financiadora do Estado atravs da contribuio de impostos. Desta forma,
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Francisco Fonseca
A Administrao prossegue o seu fim atravs de um conjunto de princpios ticos e jurdicos de forma
a dar segurana e confiana aos administrados. Por outro lado, os cidados tm o direito de exigir
transparncia, fiabilidade, clareza e racionalidade dos actos praticados pelos poderes pblicos, de
modo a poderem orientar as suas vidas de forma previsvel, calculvel e segura.
Assim, podemos dizer a este respeito que a AP est sob o controlo poltico (Rocha, 2000), mas
tambm submetida a princpios norteados pelo direito. A jurisdio do Estado cada vez mais uma
preocupao, pretendendo-se:
A AP deve ser subordinada lei e orientada pelo direito e pela tica, de forma que a legalidade se
funda com os princpios ticos e morais em prol dos interesses dos cidados em geral. Por
conseguinte, temos hoje a ideia de uma administrao desinteressada e apostada apenas na
imparcialidade e universalidade das medidas no to evidente ou pacfica (Mozzicafreddo, 2001:
3). Actualmente, na sociedade em que vivemos, cada vez mais competitiva e complexa, o interesse
geral no apenas racional, neutro e imparcial, mas tambm rodeado de jogos de influncia,
presses e preferncias polticas e valorativas (2001: 3).
Em concluso, podemos dizer que a AP o conjunto de rgos institudos para cumprir os objectivos
do poder legislativo que, por sua vez, se traduz no conjunto das funes necessrias aos servios
pblicos em geral, de forma a satisfazer as necessidades da comunidade.
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Francisco Fonseca
Com a evoluo da sociedade, novos valores sociais e culturais de servio pblico orientados para os
cidados, foram reclamados. Isto deveu-se globalizao dos mercados, revoluo tecnolgica e
informacional e necessidade imperiosa de reduzir a despesa pblica. A gesto pblica passa a
basear-se na racionalizao e optimizao de recursos que esto ao dispor da administrao, para
que exista uma melhor adaptao s novas realidades emergentes. Tarefa que tanto ou mais difcil
no contexto da AP, onde os recursos so escassos, porm a necessidade de adaptao nova
realidade fundamental para uma administrao do futuro. Vivemos cenrios de turbulncia e de
incerteza permanentes, situaes de risco em consequncia do desenvolvimento da sociedade e,
sobretudo, da complexidade e das formas desse desenvolvimento, com que as administraes tm
de se confrontar e adaptar constantemente (Madureira e Rodrigues, 2006).
A cultura tem um papel importante no funcionamento das organizaes e nos processos, assim como
sobre o prprio processo reformador (Hofstede, 1980; Crozier, 1963). Segundo Schein, a cultura
organizacional o padro de pressupostos bsicos que um dado grupo inventou, descobriu ou
desenvolveu, aprendendo a lidar com os problemas de adaptao externa e de integrao interna, e
que tm funcionado suficientemente bem para serem considerados vlidos e serem ensinados aos
novos membros como o modo correcto de compreender, pensar e sentir, em relao a esses
problemas (citado por Bilhim, 2005: 186).
A cultura administrativa, para Ziller (1993), a soma de valores e atitudes partilhados de uma forma
consciente pelo conjunto de actores da mquina poltico-administrativa. O autor refere o tamanho do
pas, as tradies e o nvel de formao como elementos determinantes nas culturas administrativas.
A dimenso de um pas pode implicar um maior anonimato nas relaes entre a administrao e os
cidados, menor tendncia para a desconcentrao e descentralizao das competncias do Estado,
na escolha de determinadas polticas pblicas (1993).
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Francisco Fonseca
administrao, sendo o contrrio, tambm verdadeiro 6 . Esta realidade tem a ver com o facto de em
Portugal, o cidado ser visto como um administrado, enquanto em outros pases o cidado visto
como um consumidor de servios e sobretudo como um cliente.
Quanto formao, outro factor que tem impacto na cultura administrativa, continuamos a ter uma
massa trabalhadora na AP com baixa escolaridade, embora nos ltimos anos se tenham lanado
algumas polticas pblicas, como o exemplo das novas oportunidades, no sentido de aumentar os
ndices de escolaridade. Segundo Hofstede (1980) existe uma influncia das culturas nacionais sobre
as organizaes, os cidados adquirem durante as suas relaes de trabalho um tipo de programa
mental, ou seja, uma cultura originria que leva a um determinado comportamento, tendo como
objectivo a vivncia em sociedade.
Como acabmos de ver, a cultura desempenha um papel determinante nas mudanas, sejam elas de
processos, de estruturas ou de sistemas.
As reformas da AP devem ser sensveis a esta questo, uma vez que para alterar e modernizar os
seus procedimentos, tradicionalmente enraizados em aspectos de carcter normativo e burocrtico,
fulcral o recurso inovao tecnolgica, mas principalmente a novos comportamentos. S desta
forma a administrao portuguesa poder dar resposta aos novos contextos sociais, econmicos,
polticos e organizacionais que a envolvem.
Em 2002 numa sondagem efectuada pela Marktest, o Dirio de Notcias e TSF, verificou-se que 58% dos
cidados portugueses consideravam a administrao pblica pouco eficiente, 13,6% consideravam-na nada
eficiente, 15,2% achavam-na muito eficiente, 0,1% muitssimo eficiente e 13,1% nada sabe ou no responde
(Dirio de Notcias, 25 de Fevereiro de 2002: 6).
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Francisco Fonseca
no incio da dcada de 70 devido, principalmente, crise petrolfera. Anos mais tarde, a situao
comeava a tornar-se insustentvel devido ao aumento das despesas dos servios pblicos num
perodo de estagnao econmica. Com a falncia eminente do Welfare State devido
insustentabilidade oramental e gestionria, criaram-se novos modelos e paradigmas de
administrao (Rocha, 2001), estando estes na origem do que se veio a chamar reforma
administrativa. Este tema omnipresente no domnio da Cincia da Administrao Pblica. Esta
cincia estuda os fenmenos administrativos relacionados directa ou indirectamente com o sector
pblico procurando descrev-los, explic-los e manipul-los (Carvalho, 2008: 70).
As reformas gestionrias na AP tiveram como pano de fundo, atingir maior eficcia, eficincia e
excelncia, em todos os processos desenvolvidos conducentes satisfao das necessidades
pblicas. A Escola Managerial na AP teve lugar a partir dos anos 80, materializando-se num conjunto
de princpios fundamentais que passavam pela descentralizao, desregulao e delegao das
competncias. Segundo Lane (1995), o managerialismo consiste numa filosofia de substituio de um
Estado Administrativo por um Estado Managerial, ou seja, a opo gestionria face inoperncia e
s ineficincias tradicionalmente conotadas com as organizaes burocrticas (Citado por Madureira
e Rodrigues, 2006).
Segundo Pollitt (1993), o managerialismo consiste num conjunto de prticas raramente testadas, de
que uma melhor gesto ser uma soluo eficaz para um campo vasto de males quer econmicos
quer sociais. Pollitt defende ainda que, estas metas sero alcanadas atravs do progresso social,
que reside na obteno de aumentos sucessivos de produtividade, aumentos, esses, que resultam da
aplicao das tecnologias cada vez mais sofisticadas, tais como as tecnologias de informao e
comunicao (TIC); a aplicao e explorao destas tecnologias requerem uma fora de trabalho
altamente treinada e disciplinada, de acordo com as regras de produtividade; a gesto uma funo
organizacional separada das demais; o sucesso do negcio depender das capacidades e qualidades
do profissionalismo dos gestores; e para que os gestores possam desempenhar o seu papel devero
possuir um espao grande de manobra (citado por Bilhim, 2000: 45).
A reforma administrativa tornou-se um issue obrigatrio na agenda governamental a partir dos anos
oitenta (Carvalho, 2007: 4). Este perodo coincidiu com a entrada do pas para a Unio Europeia,
sendo as reformas pautadas: pelo comprometimento poltico ao mais alto nvel governamental com a
alterao de paradigma; pela influncia do movimento reformista da Nova Gesto Pblica (NGP)
iniciado em vrios pases da OCDE; e pelo papel desempenhado pela estrutura de misso
responsvel pela dinamizao da reforma administrativa a Secretaria para a Modernizao
Administrativa (SMA) (Arajo, 2004). O que na opinio de alguns autores (Arajo, 2004; Rocha, 2001)
foi decisiva para a introduo do modelo gestionrio na AP portuguesa. Surge desta forma um novo
paradigma de gesto pblica denominado, New Public Management (NPM).
O NPM demarcou-se do managerialismo pblico tpico uma vez que apresenta uma maior nitidez nas
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Alguns autores de referncia ligados ao NPM advogavam uma maior responsabilizao dos gestores
pblicos, maior competio entre os servios pblicos e avaliao dos resultados como factor
fundamental dos desempenhos (Osborne e Gaebler, 1992). No seguimento, podemos dizer que o
NPM a designao atribuda a um conjunto de doutrinas semelhantes, que surgiu no Reino Unido,
durante a dcada de oitenta do sculo XX e que tm vindo, desde ento, a dominar a agenda da
reforma burocrtica em muitos pases da OCDE 7 . Para alm do Reino Unido, a reforma sob influncia
deste modelo foi introduzida na Austrlia, Nova Zelndia, Estados Unidos da Amrica e noutros
pases da OCDE (Hood, 1991), incluindo Portugal.
O desenvolvimento do NPM, nas ltimas dcadas, ficou ligado a quatro mega tendncias
administrativas, que Hood (1991) enuncia:
Mudana para a privatizao ou quase privatizao do sector pblico com nfase nos
servios subsidirios;
Este foi um caminho objectivamente traado por todos aqueles que seguiram estes princpios, pois
Hood (1995) refere que a NGP no um resultado inevitvel de um conjunto de factores, mas sim o
produto de escolhas intencionais feitas pelos governantes dos diversos pases da OCDE, que desde
ento seguiram esta doutrina.
Por outro lado, importa dizer que o NPM oferece um conjunto de ferramentas limitadas e por isso,
todos os governos agem de forma semelhante, sendo que uns esto mais avanados que outros. As
Estas personalidades foram consideradas carismticas na dcada de 80: Margareth Thatcher, no Reino Unido
(1979-1990); Ronald Reagan, nos EUA (1981-1989); David Lange e Sir Geoffrey Palmer, na Nova Zelndia
(1984-1990); e Robert Hawke na Austrlia (1983-1991). Todos eles introduziram inmeras reformas nos seus
pases, com sabor neo-liberal, advogando um Estado minimalista e uma Administrao Pblica mais eficaz e
eficiente (Carvalho, 2008: 72).
23
Francisco Fonseca
prioridades dadas aos diferentes componentes variam consideravelmente de pas para pas, por um
lado porque nem todos os pases partiram da mesma posio, e por outro, nem todos os governos
possuem as mesmas capacidades para implementar reformas (Pollitt, 2000). Podemos mesmo
afirmar que, no h polticas de reforma administrativas iguais. Alis, no presente estdio de
evoluo, a Cincia da Administrao Pblica, em geral, continua a ser um assunto essencialmente
nacional. A compreenso e explicao dos fenmenos administrativos esto dependentes do
conhecimento e do contexto histrico, poltico, jurdico, econmico e social de cada Estado
(Carvalho, 2007: 6).
Ao abordar a reforma administrativa, em Portugal, temos de falar nas mudanas que ocorreram nos
ltimos 30 anos, depois da Revoluo dos Cravos, em Abril de 1974, que reps no nosso pas um
regime democrtico (Arajo, 2004; Rocha, 2001). Parece-nos pacfico afirmar que a AP portuguesa
influenciada pelo seu passado, ou seja, pelas mudanas introduzidas ao modelo tradicional, baseado
no sistema Napolenico. Porm, os estudos nacionais dedicados a esta rea cientfica (Cincia da
Administrao Pblica) so escassos e relativamente recentes (Carvalho, 2001; 31).
Assim, no caso portugus, temos numa primeira fase (1986-1992), uma reforma orientada para
solucionar o problema oramental, ou seja, reduo de custos principalmente com as polticas
sociais, em que o objectivo principal era o emagrecimento do Estado, com recurso ao sector privado
e s leis do mercado, tudo em nome da eficincia e controlo de custos; numa segunda fase (19931995), as reformas tm a ver com a gesto da qualidade dos servios pblicos, mais orientada para o
cidado (Rocha, 2001).
Estas reformas tiveram lugar num perodo de governao do PSD, nomeadamente, o X, XI e XII
Governos Constitucionais, tendo como Primeiro-ministro o Professor Cavaco Silva, sendo um perodo
de estabilidade poltica. Neste perodo, muitas organizaes internacionais como a OCDE, o Banco
Mundial, o Fundo Monetrio Internacional e as prprias Naes Unidas tiveram um papel activo na
difuso das ideias do NPM, nomeadamente em relao reduo da despesa pblica, eficincia,
qualidade e accountability (Carvalho, 2008).
A partir destas novas ideias gestionrias da administrao pblica a reforma exige que se questione
o papel do Estado, a natureza das suas misses dos servios pblicos, a responsabilizao destes
perante os cidados e o governo, pela implementao das polticas pblicas e, em ltima anlise, a
resposta s necessidades sociais e a rentabilizao de recursos financeiros comuns (Neves, 2002:
27), devendo o Estado subordinar-se aos constrangimentos da concorrncia a gerir o seu patrimnio
com critrios de eficcia e excelncia (Moreira, 1996).
As reformas administrativas introduzidas pelos governos que se seguiram, a que Rocha (2001)
chamou de reinveno da administrao, tiveram impacto em reas especficas de interveno, na
relao da administrao com o cidado e na sua qualidade. Na reforma administrativa dos governos
24
Francisco Fonseca
socialistas de Antnio Guterres (XIII e XIV Governos Constitucionais, entre 1995 e 2002), preconizase o desenvolvimento de novos sistemas de gesto assentes numa maior autonomia dos servios da
Administrao Pblica e na responsabilizao dos seus dirigentes (Carvalho, 2008; 176). Neste
perodo, foram encontrados 9 elementos, segundo Carvalho (2007), nos programas de governo,
sendo eles: autonomia de gesto, agencificao, qualidade, eficincia, eficcia, privatizao, Estado
regulador, TIC, avaliao do desempenho e autonomia de gesto.
Na Reforma Administrativa dos Governos Socialistas de Jos Scrates (XVII e XVIII Governos
Constitucionais, entre 2005 e actualidade); detectam-se sete elementos em nove possveis: avaliao
de desempenho, autonomia de gesto, qualidade, eficincia, eficcia, Estado regulador, e TIC (2007).
A AP do sculo XXI foi forada a responder a variveis que at ento no tinham qualquer
interferncia no sector pblico. Hoje, a AP tem de fazer uma gesto de redes complexas, compostas
por actores diversos, que podem ser grupos de presso, grupos polticos, instituies sociais e
empresas privadas. Passam ento a existir conflitos de interesses entre estes actores, por
conseguinte a gesto pblica deve ser capaz de os gerir, no devendo impor unilateralmente a sua
vontade.
Podemos concluir agora, que o NPM teve e continua a ter um grande impacto na AP portuguesa. Um
paradigma sobretudo econmico, que foi introduzido, maioritariamente, por fora de uma conjuntura
externa desfavorvel continuao de um modelo burocrtico de dcadas. Devemos referir que a
crise mundial actual, que afecta Portugal sobremaneira, poder alterar este paradigma, mas ainda
no so conhecidos dados que permitam tirar quaisquer concluses acerca deste facto.
A disciplina de polticas pblicas emergiu nos Estados Unidos, principalmente devido aos esforos de
Charles Merriam, cientista poltico americano e a Harold Lasswell (Carvalho, 2008: 30; Rocha, 2009:
9), a quem ficou a dever-se, juntamente com Lerner a caracterizao como disciplina cientfica
25
Francisco Fonseca
(Rocha, 2009: 10). A crescente interveno do Estado e a necessidade de avaliao dos programas
pblicos criaram o objecto de anlise, ou seja, output governamental (Rocha, 2009: 10). O estudo das
polticas pblicas tem que ver com as decises ou no decises que afectam e interferem na vida dos
cidados, isto , os resultados produzidos pela actividade dos governos.
O estudo sistemtico das polticas pblicas ainda muito recente (Carvalho, 2008), pelo que
encontrar uma definio de polticas pblicas, que merea a concordncia da comunidade cientfica,
que entronque nos objectivos da nossa investigao, seria uma tarefa sem resultados prticos.
Contudo, deixamos aqui algumas definies de polticas pblicas. Nagel (1980) diz-nos que as
polticas pblicas compreendem as decises governamentais destinadas a resolver problemas. J
segundo Anderson (1984) as polticas pblicas dizem respeito aco do governo e dos funcionrios
pblicos, destinadas a lidar com um determinado problema. Mas a definio considerada clssica
entre a comunidade acadmica, diz-nos que uma poltica pblica tudo que os governos escolhem
fazer ou no fazer (Dye, 1975: 1).
Como podemos constatar, no existe uma definio consensual entre investigadores e acadmicos
para polticas pblicas. Segundo Birkland, a definio de polticas pblicas tem como nico objectivo,
enquadrar os sujeitos que esto relacionados com o processo de produo de polticas (2005: 17).
Em sentido mais especfico, relativamente noo de polticas pblicas podemos dizer que uma
poltica pblica pressupe a existncia de uma esfera ou domnio da vida que no privado, nem to
pouco meramente individual, mas que, pelo contrrio, assumido como comum (Cardim, 2006: 30).
Assim sendo, as polticas pblicas so projectos para a resoluo de problemas concretos, no
domnio pblico, ou aces de um determinado governo orientadas para as funes tpicas de um
Estado, como o caso da segurana, justia, sade, educao, economia, cultura e bem-estar social
das comunidades e dos seus cidados, ou seja, um conjunto de aces ou inaces aprovadas pelo
governo que iro produzir efeitos especficos em determinadas reas da sociedade.
Desta forma, para o desenvolvimento do nosso trabalho, assumimos como polticas pblicas as
decises tomadas pelo governo, destinadas resoluo de problemas que afectam a sociedade ou
introduo de regras e orientaes que determinam o modo de funcionamento do colectivo dos
cidados e das instituies e actores que operam na sua esfera de actuao (Cardim, 2009:135).
Chegados aqui, devemos procurar entender a origem e a ontologia da rea de conhecimento das
polticas pblicas, pois isso permite compreender melhor os caminhos traados e as suas
perspectivas.
Na anlise das polticas pblicas, quatro clssicos tiverem importantes contributos: H. Lasswell, H.
Simon, C. Lindblom e D. Easton (Rocha, 2009: 54), conforme explicitaremos seguidamente.
26
Francisco Fonseca
Lasswell (1951), introduz a expresso policy analysis (anlise de poltica pblica), na tentativa de
tentar conciliar o conhecimento cientfico com a produo dos governos e, ainda, estabelecer canais
de entendimento entre os cientistas sociais, grupos de interesse e o governo.
Seguidamente, Simon (1957) introduziu o conceito da racionalidade limitada de quem tinha poder de
deciso na AP (policy makers). A racionalidade limitada, ainda segundo o autor fica-se a dever a
problemas de informao deficiente, ao auto-interesse dos decisores e outros factores que possam
interferir no momento da tomada da deciso.
Mais tarde, Lindblom (1959) colocou em questo o racionalismo de Lasswell e Simon, sendo que a
sua proposta vai no sentido de incorporar outras variveis durante a formulao e a anlise de
polticas pblicas, nomeadamente as relaes de poder e a integrao entre as diferentes fases do
processo decisrio. O processo das polticas pblicas tinha que ter em conta factores relacionados
com as eleies, os partidos polticos, os grupos de interesse e as prprias burocracias.
O contributo de Easton (1965) teve a ver com a definio de poltica pblica como um sistema, isto ,
como uma interaco entre formulao, resultados e o ambiente. Segundo o autor, as polticas
pblicas so influenciadas pelos inputs dos partidos, dos media e dos grupos de interesse, que
passam a ter um papel fundamental em termos de resultados e efeitos das polticas implementadas
(citado por Rocha, 2009).
Na tabela 2.1, identificamos as quatro tipologias de polticas pblicas, que segundo Lowi (1964; 1972)
cada poltica implementada vai ser alvo de apoios e rejeies.
DISTRIBUTIVAS
Compreendem
as
decises tomadas pelo
governo, que no tm
em linha de conta o
facto de os recursos
serem limitados; os
impactos
destas
polticas fazem-se sentir
mais individualmente do
que colectivamente, ou
seja, privilegia alguns
grupos em vez da
generalidade
da
comunidade.
REDISTRIBUTIVAS
As mais conhecidas as
polticas sociais; estas
atingem a maior parte
dos cidados, pois,
abrangem a alocao e
a gesto dos recursos
colectivos e, o modo de
distribuio
e
de
disponibilizao
dos
servios.
Quanto ao processo de polticas pblicas, tambm denominado por ciclo de polticas pblicas, que
vigorou nas dcadas de 70 e 80, pode ser decomposto num conjunto de fases, desde o seu comeo,
at ao seu fim (Carvalho, 2008).
As etapas do processo de polticas pblicas podem ser resumidas da seguinte forma: a primeira
27
Francisco Fonseca
Nas ltimas dcadas o estudo das polticas pblicas teve um crescimento em toda a comunidade
acadmica. Vrios factores estiveram na origem da maior visibilidade desta rea. O primeiro fica-se a
dever imposio de polticas de maior eficincia e controle de custos, que passaram a dominar a
agenda poltica dos pases da OCDE. Nesta fase assiste-se reconfigurao das polticas pblicas,
principalmente as sociais e econmicas o que faz com que tenham maior visibilidade em termos da
sua concepo e implementao. Como segundo factor temos a substituio das polticas
Keynesianas oriundas do fim da Segunda Guerra Mundial, por polticas mais restritivas de custos.
Desta forma, as polticas pblicas tambm sofreram alteraes, devido desinterveno do Estado
quer na economia quer nas polticas sociais.
Por conseguinte, valores e princpios que guiaram o aparelho administrativo, que se foram
consolidando durante sculos, tornaram-se, aparentemente, o smbolo de um passado engolido pela
voracidade da competitividade, da globalizao e das tecnologias da informao e comunicao
(Carvalho, 2008: 79). Assim, chegamos a uma NGP, que Bilhim classifica como uma mudana de
foco da public administration para a public management (2000: 45).
28
Francisco Fonseca
Com o NPM a actividade do Estado afectada, o Estado reduzido, atravs das polticas de
privatizao. Grande parte da actividade do Estado passa a ser subcontratada. Isto significa que a
implementao das polticas passou a estar a cargo das entidades que tem os contratos com o
Estado. Por conseguinte, o Estado passa a ser caracterizado por uma actividade de regulao e de
orientao macro-econmica e de autonomizao da esfera privada (Mozzicafreddo, 1997: 17).
Devemos referir que a formulao de polticas pblicas tem de lidar com trs tipos de interesse: o
interesse nacional, o interesse pblico e o interesse geral. (Bilhim, 2008: 113). No que diz respeito ao
interesse nacional, este relaciona-se intimamente com a essncia de Portugal, como Estado-nao,
perante um conjunto de circunstncias histricas da mais variada natureza, e, tendo em conta a
prevalncia de quaisquer factores de ndole geogrfica ou geopoltica. (2009:113). Nesta esfera,
esto englobadas as polticas pblicas relacionadas com a segurana e de garantia da soberania e
independncia nacional; direitos, liberdades e garantias; a defesa da democracia poltica; a promoo
do bem-estar e da qualidade de vida do povo e da igualdade real entre os portugueses () entre
outras (2009: 113). Neste paradigma, o Estado visto como uma instituio centralizadora e
impositiva (Rodrigues, 2009:153), com uma tripla funo de assegurar um ambiente de Paz e de
Segurana, atravs dos alicerces da Eficincia, da Equidade e da Estabilidade (2009: 153).
Nos nossos dias, um dos principais debates no mundo acadmico prende-se com o facto de se saber
que espao tm os governos na definio e implementao de polticas pblicas. No processo actual
de definio de polticas pblicas, os Estados, seus governos que exercem a sua actividade num
mundo globalizado e cada vez mais complexo, aproxima-se mais da perspectiva terica dos que
defendem que existe uma autonomia relativa dos Estados, ou seja, os estados continuam a ter o
seu espao de actuao, mas cada vez mais sujeitos a influncias internas e externas (Evans,
Rueschmeyer e Skocpol, 1985). Desta forma, assistimos ao envolvimento de grupos de interesse,
movimentos sociais que participam na formulao das polticas pblicas, cada qual com maior ou
menor influncia.
Existe alguma literatura que vem defendendo um encurtamento do papel dos governos, devido
principalmente globalizao, dificuldades de interveno, menor capacidade para formular polticas
pblicas e para governar. Todos estes factores ficam-se a dever crescente complexidade que a vida
moderna trouxe consigo e que levou a considerar o poder poltico institucionalizado como uma rede
de poderes, o que leva a encarar a vida poltica como um processo de negociao e de troca, onde
governar passa a assentar num processo de ajustamento entre grupos (Maltez, 1996). Neste sentido,
podemos dizer que as polticas e programas que estruturam e conduzem a vida poltica e social so
o resultado de interaces de muitos diferentes grupos e organizaes, a mistura de muito diferentes
opinies e interesses (Bilhim, 2008:102).
Como j referimos, com o NGP, tambm novos formatos de polticas pblicas foram introduzidos,
devido grande preocupao por parte dos governos com a eficincia. A eficincia passa a ser o
29
Francisco Fonseca
principal desiderato dos novos formatos de polticas pblicas. Por outro lado a credibilidade e a
delegao das polticas pblicas passam a ser factores preponderantes, embora estes novos
desenhos ainda tenham pouca investigao emprica. Esta nova viso, resulta da crise fiscal e
econmica ocorrida e na mudana da ideologia do Estado, que comeou com a decadncia do sonho
pluralista da viso dos Estados Unidos sobre polticas pblicas.
Os interesses comuns, que estiveram na origem da deciso sobre polticas pblicas que afectam os
cidados, no resultam de uma aco colectiva, mas sim de free riding, isto , os interesses de
alguns apresentam maiores resultados do que os interesses da comunidade (Olson, 1965). Em
sentido contrrio, Cardim refere que o carcter pblico das polticas relaciona-se, ainda, com a sua
universalidade, entendida na medida em que providenciam bens pblicos utilizveis ou
disponibilizados para toda a sociedade, no podendo ser consumidos ou dirigidos apenas a uma
pessoa singular ou a um nico grupo de pessoas (2006: 29).
Olson, a este respeito, refere que o interesse pblico no a soma dos interesses dos grupos.
Seguindo o mesmo raciocnio, uma boa poltica resultaria de uma anlise racional e no de uma
disputa de grupos de interesses. Assim, com o contributo de Olson, a eficincia e a racionalidade
passam a estar no cerne das polticas pblicas, nomeadamente nas polticas de privatizao e
desregulamentao, que diminuiriam os riscos das aces colectivas.
Como outro factor de influncia, a credibilidade das polticas pblicas ganhou adeptos, pois, as regras
pr-estabelecidas so mais eficientes do que o poder discricionrio dos polticos e da prpria
administrao, de que as polticas pblicas podem ser alvo. A discricionariedade tende a ser
eliminada, delegando-se em instituies que preparam o processo disponibilizador das solues que
as motivaram, ou que constituem mesmo a sua frente de contacto e de disponibilizao de produtos
ou servios delas decorrentes (Cardim, 2006: 29).
Em vrios pases, as polticas pblicas tendem a ser implementadas com um carcter participativo
cada vez mais activo, pois a negociao e a obteno de consensos contribui expressivamente para
a legitimao social e para a viabilidade de uma poltica pblica, uma vez que alarga o espectro social
de apoio, neutraliza interesses contraditrios e permite a penetrao no tecido social envolvido no
processo ou que dele toma conhecimento (Cardim, 2006: 195). Neste sentido fundamental, que as
polticas adoptadas sejam as mais adequadas resoluo dos problemas, para que haja adeso e
consentimento dos seus destinatrios. (Carvalho, 2008: 99).
30
Francisco Fonseca
que o mesmo se desenrola, implicando numerosos actores, visveis e encobertos, com diferentes
vises da realidade e interesses, que procuram, recorrendo aos meios ao seu alcance, atingir os seus
prprios fins (Citado por Carvalho, 2008: 33).
Com a nova governao, tambm o Estado Portugus delegou poder em grupos sociais, que
representam determinados grupos de interesses, principalmente no que diz respeito implementao
de polticas pblicas, mas o governo continua a tomar decises e a desenhar polticas conducentes
resoluo de problemas, adaptando-se s formas como a sociedade, as suas estruturas e os grupos
de interesses que as compem, relatam e interpretam as histrias acerca do modo como os
problemas se delimitam, se corporizam e interagem, conduzem a uma nova dimenso (social) desses
mesmos problemas (Cardim, 2006: 194). Neste sentido, quando fizermos referncia as polticas
pblicas fica subentendido que as medidas propostas consistem em solues decorrentes do
diagnstico de uma situao problemtica, determinadas de acordo com uma sequncia lgica,
racional: diagnstico do problema, determinao dos objectivos, levantamento das alternativas,
escolha da alternativa com a melhor relao custo/benefcio e menor risco, sua implementao e
posterior avaliao (Carvalho, 2008: 99). Isto nada mais que o ciclo de uma poltica pblica.
Pensamos estar agora em condies, depois de resumidamente termos abordado alguns modelos e
teorias, de compreender melhor os problemas para os quais as polticas pblicas so desenhadas, os
conflitos causados, as etapas, o papel dos destinatrios, instituies e grupos de interesse envolvidos
na deciso e que, no final, sero abrangidos pelas polticas pblicas.
31
Francisco Fonseca
Se fizermos uma abordagem etimologia da palavra segurana, ficamos mais aptos a entender o seu
verdadeiro significado. Assim, a sua origem vem do Latim securus, que significa sem temor,
derivando da expresso sine cura, que por sua vez significava sem cuidados. Podemos dizer que
a segurana a ausncia de risco, a previsibilidade, a certeza quanto ao futuro. O risco est sempre
associado a factores que diminuem a previsibilidade e, portanto, a certeza quanto ao futuro.
Prosseguindo, podemos dizer que a segurana um estado pessoal, mas simultaneamente um
processo de interaco social que visa assegurar a previsibilidade, a confiana, a regularidade e a
ordem, como forma de combater ameaas e riscos gerados pela desordem e imprevisibilidade (IPRI,
2006a: 23).
da poltica de segurana interna, nomeadamente o Conselho de Ministros, que tem competncia para
definir as linhas gerais de poltica governamental de segurana interna; da Assembleia da Repblica,
que tem como competncia a fiscalizao da sua execuo e do Primeiro-Ministro que responsvel
pela direco poltica da segurana interna. Foi criado tambm o Conselho Superior de Segurana
Interna (CSSI), sendo um rgo interministerial de consulta em matria de segurana interna e o
Lei n. 20/87, de 12 de Julho, actualizada pela Lei n. 8/91, de 01 de Abril, pelo Decreto-Lei n. 61/88, de 27 de
Fevereiro, pelo Decreto-Lei n. 51/96, de 16 de Maio e pelo Decreto-Lei n. 149/2001, de 07 de Maio.
32
Francisco Fonseca
Gabinete Coordenador de Segurana 9 (GCS), que funciona na directa dependncia do PrimeiroMinistro ou, por sua delegao, do Ministrio da Administrao Interna (MAI), sendo um rgo de
assessoria e consulta para a coordenao tcnica e operacional da actividade das Foras e Servios
de Segurana (FSS). Esta primeira LSI definia como entidades e organismos pblicos com funes
de segurana:
No GCS tinham assento os dirigentes mximos da PSP, GNR, PJ, SEF, SIS, autoridade martima,
autoridade aeronutica e Secretrio-Geral e um representante de cada uma das entidades em
permanncia, sendo as suas funes genricas, assessorar as entidades governamentais
responsveis pela conduo da poltica de segurana interna. Devemos salientar que o GCS no
detinha quaisquer competncias de comando, operacionais, sendo apenas um rgo de consulta.
Aps vinte anos de vigncia do sistema de segurana, criado pela LSI de 1987 foram identificados
pontos crticos, que podem ser sistematizados do seguinte modo:
Multiplicidade de actores;
Multiplicidade de tutelas;
9
Regulamentado pelo Decreto-Lei n.61/88 de 27 de Fevereiro, com as alteraes introduzidas pelos DecretoLei n. 51/96 de 16 de Maio e Decreto-Lei n. 149/2001 de 7 de Maio.
10
Originariamente criada como Polcia Cvica pelo Decreto-lei n. 144 de 8 Julho de 1867, sendo de natureza
civil.
11
Criada por Lei a 3 de Maio de 1911, sendo duplamente tutelada pelos ministrios da Administrao Interna e
Defesa, por isso de natureza militar.
12
Inicialmente designada de Polcia de Investigao Criminal, integrada na PSP, tendo-se autonomizado em
1927, sendo hoje um corpo superior de polcia criminal, tutelada pelo Ministrio da Justia.
13
Tem origem em 1974 pela PSP, com a criao da Direco de Servios de Estrangeiros. O SEF foi criado pelo
Decreto-Lei n. 440/86, de 31 de Dezembro, retirando assim competncias PSP.
14
Criado pelo Decreto-Lei n. 300/84, de 7 de Setembro e regulamentado pelo Decreto-lei n. 43/2003, de 2 de
Maro.
15
Com origem a 1929 com a criao do Conselho Nacional do Ar, sendo em 1979 criada a Direco-Geral da
Aviao Civil e mais recentemente representado pelo Instituto Nacional de Aviao Civil, recentemente
reformulado pelo Decreto-Lei n. 145/2007, de 27 de Abril e pela Portaria n. 543/2007, de 30 de Abril.
33
Francisco Fonseca
SSI
portugus
assenta
em
quatro
domnios
fundamentais
em
interdependncia
Ento que mudanas ocorreram, em termos de ameaas e riscos na sociedade? A mudana social
reclama por novos paradigmas de segurana? Os nveis de insegurana sentidos pelos cidados
aumentaram? A coordenao das FSS tornou-se impraticvel, pondo em causa a segurana interna?
O conceito de segurana em vigor deixou de ter aplicabilidade?
Para responder s questes levantadas, comeamos por dizer que para a criao de um novo
conceito de segurana, num mbito mais alargado, a comunidade internacional tem de mostrar
interesse num futuro comum em que exista interesse estratgico, justificao tcnica-operacional,
cultura poltica prevalecente e contexto geopoltico favorvel para que o tpico da segurana interna
das sociedades livres e democrticas (IPRI, 2006a: 10) seja aberto e favorvel cooperao interestatal. Por outro lado, facilmente constatamos que os Estados no detm mais a capacidade de
prevenir e controlar os fenmenos criminais, devido ao quadro das ameaas e riscos ser nogovernamental,
no-convencional,
dinmico,
no-linear,
com
regras
de
empenhamento
desconhecidas, pelo menos por um dos lados, com um modo de actuao e doutrina assimtrica e
imprevisvel (Steele, 2002: 5).
Devemos notar que o XVII Governo Constitucional, prosseguindo um dos objectivos reformadores
inscrito no seu programa afirmar a autoridade do Estado e garantir a segurana, socorreu-se do
Instituto Portugus de Relaes Internacionais (IPRI) da Universidade Nova de Lisboa, atravs do
Ministrio da Administrao Interna, para a realizao de um estudo que reflectisse a Reforma do
Modelo de Organizao do Sistema de Segurana Interna em Portugal.
Assim, no mbito deste estudo, em 5 de Julho de 2006 foi apresentado um relatrio preliminar onde
se destaca a efectiva falta de coordenao operacional das FSS interna que tem sido deixada pelo
legislador inteira discricionariedade dos dirigentes mximos destas foras e servios. No mbito da
34
Francisco Fonseca
apresentao do referido relatrio (IPRI, 2006) foram enunciadas reflexes com vista a reformulao
do SSI existente, tendo em considerao os novos desafios da segurana num mundo em
transformao:
Em primeiro lugar, a segurana passa a ocupar uma posio cimeira de debate nas
sociedades modernas, devido grande incerteza e instabilidade a que se assiste
presentemente no mundo (2006: 5);
Por outro lado, as ameaas tradicionais concorrem com novas ameaas, que so
transnacionais, assimtricas e imprevisveis (2006: 11);
Chegados aqui, somos levados a concluir que a reforma do SSI, se impunha, de forma a corrigir os
desajustamentos entre o quadro legal, ento em vigor e o novo quadro de ameaas e riscos quer a
nvel interno, quer a nvel externo.
O Governo publicou a Resoluo do Conselho de Ministros (RCM) n.45/2007 16 de 1 de Maro, onde
apresenta a vontade poltica de reformular a velha LSI. Esta resoluo veio definir as linhas
16
Na parte introdutria desta resoluo pode ler-se que O Sistema de Segurana Interna, que vem vigorando
em Portugal desde o fim da dcada de 80, fruto de uma conjuntura internacional e interna ultrapassada. Foi
concebido ainda no quadro da Guerra Fria e da aco das organizaes terroristas de inspirao ideolgica. Por
outro lado, decorre de um quadro legal e institucional cujas componentes foram emergindo em circunstncias
muito diversas, gerando omisses, sobreposies e zonas de indefinio, em especial no tocante s
responsabilidades das foras e servios intervenientes. Dfices de coordenao comprovados vm subsistindo,
agravando a inadequao do Sistema.
35
Francisco Fonseca
orientadoras que serviriam de base nova LSI. Nesta resoluo pode ler-se que importante
promover a aprovao de uma nova lei de segurana interna que consagre um conceito estratgico
de segurana interna inovador e adequado ao ciclo histrico.
A nova LSI, aprovada pela Lei n. 53/2008, de 29 de Agosto, enuncia os princpios fundamentais e os
fins da segurana interna, assim como as ferramentas de coordenao e os rgos tutelares pela sua
execuo. Esta actividade desenvolvida por um conjunto de entidades, rgos e servios que
desenvolvem aces de direco, coordenao, fiscalizao, consultivas e operacionais, para
implementar as polticas pblicas de segurana, ou seja, o SSI. No podemos ainda, dizer que a nova
LSI veio trazer uma ruptura completa com o velho SSI, sendo que a principal novidade, prende-se
com a criao do Secretrio-Geral do Sistema se Segurana Interna (SGSSI). Esta nova figura
central passa a ter competncias de coordenao de reas que at ento se encontravam em
compartimentos estanques.
36
Francisco Fonseca
em Conselho de Ministros, sendo a proposta feita pelo Primeiro-Ministro, colocando assim, limites ao
exerccio das competncias do SGSSI, de modo a afastar toda e qualquer conotao poltica no seu
exerccio. Este novo modelo prev que h uma entidade que vai ter acesso a tudo. O SGSSI vai ter
acesso ao Sistema Integrado de Informao Criminal, onde esto os processos em investigao.
Portanto, ao mesmo tempo que h uma grande acumulao de poder, deveria haver um maior poder
de fiscalizao da Assembleia da Repblica (Cabral, 2007). Assim, coloca-se muita informao nas
mos de uma s pessoa, sendo na sociedade de hoje sinnimo de poder.
Como conceito central da nossa investigao, a segurana interna, definida no Art. 1., n.1 da Lei
n.53/2008 de 29 de Agosto, como a actividade desenvolvida pelo Estado para garantir a ordem, a
segurana e a tranquilidade pblicas, proteger pessoas e bens, prevenir e reprimir a criminalidade e
contribuir para assegurar o normal funcionamento das instituies democrticas, o regular exerccio
dos direitos, liberdades e garantias fundamentais dos cidados e o respeito pela legalidade
democrtica. A LSI define quais so os organismos que exercem funes de segurana interna (art.
25.), quais as medidas e as medidas especiais de polcia (art. 28. e 29.), a utilizao de meios
coercivos (art. 34.) e uma novidade que consiste na colaborao das foras armadas em matria de
segurana interna (art. 35.). Desta forma, a nova Lei d um sinal claro de aproximao entre
segurana interna e defesa nacional competindo ao SGSSI e ao Chefe do Estado-Maior-General das
Foras Armadas (CEMGFA) assegurarem entre si a articulao operacional, pois ambos fazem parte
do CSSI.
37
Francisco Fonseca
A LSI no seu art.1, n.3 enuncia um novo paradigma, pois para alm da tradicional proteco das
pessoas e da ordem e segurana pblica, refere que a preveno e reaco a acidentes graves ou
catstrofes, a defesa do ambiente e a preservao da sade pblica passam a estar tambm sob a
alada deste diploma. Sem dvida que se trata de um sistema alargado com uma geometria varivel
e que tem como principais caractersticas ser suportado por um conceito interdisciplinar 17 de
segurana interna e possuir uma composio robusta, coerente e com flexibilidade (IPRI, 2006a: 32).
Pretende-se assim, atravs destas caractersticas do novo conceito de segurana interna obter, maior
eficcia no que diz respeito a preveno, conteno e respostas adequadas ao conjunto de
transformaes rpidas e imprevisveis em termos de ameaas e riscos.
A LSI prev uma panplia de ferramentas de coordenao, direco, controlo e comando operacional
neste novo figurino da segurana interna, mas em nosso entender poderia ter ido mais longe, no
sentido de clarificar as velhas concepes de diviso em compartimentos estanques da dimenso
interna e externa da segurana, pois no esclarece de forma clara as zonas de interpenetrao e de
complementaridade entre as duas dimenses, dentro de fronteiras, assim como fora delas. Neste
sentido, o Art. 4., n.2 da LSI apresenta somente uma novidade, pois enuncia uma vertente da
dimenso externa da segurana interna, quando estipula que,
17
O termo interdisciplinar aqui utilizado para reforar a integrao no SSI de entidades que no so
restritamente de foro policial, mas cuja actividade deve ser considerada relevante para a garantia do bom
funcionamento e do incremento dos processos de regulao social que apoiam a proteco dos cidados e
salvaguardam a sua segurana (IPRI, 2006: 32).
38
Francisco Fonseca
coordenao e cooperao internacional das foras e dos servios de segurana (Art.22, n.1, al. e)).
Constatamos pois, que a LSI deu alguns passos importantes em termos da cooperao internacional
e de coordenao entre as vrias organizaes nacionais e internacionais em prol da nova
governana da segurana.
A segurana pblica em pleno sculo XXI continua a merecer a ateno de acadmicos, polticos,
dos media, de instituies no governamentais e dos gestores de organizaes com responsabilidade
no bem-estar e na paz social dos cidados.
O conceito de segurana vigente numa sociedade tende a relaciona-se com a manuteno da ordem
pblica e a preveno e controle da criminalidade e das incivilidades. Este mesmo conceito tem de
ser visto como sendo uma questo de Estado, sendo tambm um bem pblico que o garante da
Democracia, assim, a segurana tem de ser vista como condio fundamental da liberdade, ou seja,
condio principal para que todos os cidados usufruam dos seus direitos, liberdades e garantias
(Teixeira, 2002).
O mundo encontra-se cada vez mais globalizado e interdependente, o que obriga os Estados a um
processo de reforma, ou seja, a repensar as suas estruturas, funes e novos conceitos de
segurana que satisfaam as necessidades dos cidados. Anteriormente, a segurana que o Estado
oferecia, proporcionava alguma tranquilidade. Hoje, a segurana um conceito mais abrangente e
complexo, que envolve muitos actores, pois a segurana um problema do Estado, da comunidade
internacional, das polcias, das comunidades e de ns mesmos.
39
Francisco Fonseca
Neste quadro de novos riscos, ameaas e incertezas, a segurana pblica assume um novo conceito,
deixando de abranger somente a segurana individual, transformando-se num conceito mais global,
que obriga os Estados a redefinirem os seus sistemas de segurana interna, o papel das foras e
servios de segurana, o papel das foras armadas e o papel das foras de emergncia e socorro.
Foi o que o Estado Portugus tentou fazer com a aprovao e publicao da nova LSI.
As sociedades apresentam cada vez mais vulnerabilidades, em termos de ameaas e riscos que
provocam um aumento do sentimento de insegurana nas populaes. Os Estados-nao entram em
crise, pois o seu modelo, baseado num Estado centralizado, reduz a sua capacidade de fazer face a
problemas de desequilbrios ambientais globais, distribuio desigual da riqueza, ao crescimento
populacional, aos problemas de imigrao ilegal e riscos de confrontao nuclear. Esta tipologia de
Estado no consegue enfrentar de forma preventiva, as novas realidades decorrentes da globalizao
(Falk, 2002: 72).
Cada vez mais se vm os Estados a perderem a sua capacidade para encontrar as componentes
sociais, econmicas e materiais, da segurana pblica dentro das suas prprias fronteiras (Falk,
2002). Podemos mesmo afirmar que os pases no conseguem proteger os seus prprios interesses,
sem que para isso estabeleam parcerias tcnicas e operacionais com outros pases. Assistimos,
pois, a perda de capacidade dos Estados em encontrar internamente solues capazes de impor a lei
e a ordem, levando a que se instale uma certa ingovernabilidade em termos de segurana, o que se
vem a reflectir de forma prejudicial na qualidade e bem-estar dos cidados.
Assistimos a uma nova realidade, ou seja, os Estados vem-se impotentes para fazer face a estas
vulnerabilidades sociais, actuando isoladamente. Os Estados na actual conjuntura, em termos de
segurana interna tm de se desnacionalizar e transnacionalizar para o seu prprio interesse
nacional, isto , abdicar da sua soberania, para que, num mundo globalizado, possam tratar dos seus
problemas nacionais (Beck, 2002).
Estamos perante uma segurana pblica de carcter multidimensional, onde os Estados, atravs da
sua AP tm de abandonar rapidamente o conceito de segurana pblica, em sentido estrito, e passar
a fazer uma abordagem multivariada e integrada de todos os factores que causam insegurana e que
esto relacionados entre si.
40
Francisco Fonseca
3.1).
AVALIAO DOS
RISCOS E
AMEAAS
POLTICA DE
SEGURANA
NACIONAL
SENTIMENTO DE
INSEGURANA
MUDANA
SOCIAL
SEGURANA
GLOBAL
POLTICAS
PBLICAS
No inicio da ltima dcada do sculo XX, a Segurana Interna e a Segurana Internacional eram
perfeitamente definidas e identificadas. A Segurana Internacional era uma realidade exclusiva dos
Estados, que usavam a diplomacia para tempos de paz e as foras armadas para tempos de guerra.
A Segurana Interna dizia respeito unicamente ao interior dos Estados. O Estado respondia com o
direito penal e com a represso policial, perante a criminalidade e a insegurana (Teixeira, 2004:5).
A realidade que assistimos nos nossos dias complexa e apresenta zonas cinzentas, pois cada vez
mais difcil de distinguir o que so ameaas segurana interna e ameaas segurana externa, ou
seja, muitas delas fluidificam-se atravessando as fronteiras geogrficas dos Estados, vindo
posteriormente a manifestar-se no seu interior. Muitas destas ameaas constituem-se como
ameaas transnacionais como o crime organizado, o narcotrfico, o terrorismo transnacional e
outras, que determinam a transnacionalizao do fenmeno da segurana e exigem no s novas
perspectivas de anlise, mas tambm e sobretudo novas polticas de segurana (Teixeira, 2004: 5).
O novo conceito de segurana pblica reclama pela participao e interveno cada vez mais activa
dos cidados na sua prpria segurana. O Estado regulador deve reconhecer, o papel e as
capacidades em promover a participao dos cidados, em prol da nova segurana pblica. Estamos
numa fase em que partes do que antes era considerado pelo sistema poltico como segurana
pblica, e de cuja manuteno dele dependia, deixaram de ser encaradas como responsabilidade do
41
Francisco Fonseca
Seguidamente, vamos abordar, o novo formato das polticas pblicas de segurana, que a sociedade
actual, de complexidade crescente, reclama, em prol de um desenvolvimento humano escala
mundial.
A segurana tem de ser vista, hoje como um conceito em permanente evoluo, de forma
multidisciplinar, ou seja, que atravessa um conjunto de disciplinas autnomas, mas que se relacionam
entre si (Gouveia e Pereira, 2007).
As polticas pblicas de segurana podem ser definidas como um conjunto, mais ou menos coerente
de decises e de medidas tomadas pelas instncias polticas legtimas, cujo objectivo,
expressamente definido, o de fornecer atravs da mobilizao das instituies de segurana de
regulao social e de outros parceiros pblicos e privados, uma resposta efectiva s diversas formas
de insegurana (Dieu, 1999: 29).
Neste quadro global de novas ameaas e riscos, as polticas pblicas de segurana tm por objectivo
principal identificar as prioridades e os problemas que a segurana enfrenta. Estas devem ser
implementadas no sentido de, primeiramente, prevenir as ameaas e os riscos simtricos e
assimtricos, de poderem vir a manifestar-se contra os cidados, as instituies democrticas, as
infra-estruturas essenciais e vitais para a vida em sociedade e os servios e foras de segurana
(Almeida, 2009). Nesta medida, podemos dizer que uma poltica de segurana tem sempre de actuar
em crculo, conforme modelo apresentado (Vide figura 3.2).
42
Francisco Fonseca
OBSERVAR
PARA
PERCEBER
AVALIAR
ACTUAR
REACTIVAMENTE
PERCEBER
PARA
ACTUAR
ACTUAR
PREVENTIVAMENTE
Por conseguinte, este crculo tem de estar em permanente retro alimentao, isto , as polticas
pblicas de segurana tm de ser alvo constante de adaptaes, para responder eficazmente aos
problemas securitrios, que os Estados tm pela frente.
Devemos referir que, quando falamos em polticas de segurana, estamos a falar de um universo
muito vasto e que a abrangncia ultrapassa o objecto da nossa investigao, pelo que consideramos
importante enunciar as possveis reas de abrangncia das polticas de governao em termos de
segurana (Vide Tabela 3.1).
43
Francisco Fonseca
Assim, desta forma ficam balizados todos os aspectos das polticas de segurana, sendo que, para o
nosso trabalho, so relevantes as polticas na rea da segurana interna, ou seja, a segurana
pblica.
Quando investigamos as polticas pblicas de segurana que foram seguidas em Portugal, podemos
classific-las na base de trs eixos distintos (Oliveira, 2006: 285):
No segundo perodo, as polticas mais importantes prenderam-se com a publicao da primeira LSI e
o desenvolvimento do SSI. Os servios e as foras de segurana tambm passaram por uma
modernizao, nomeadamente as leis orgnicas e respectivos estatutos da PSP, GNR, PJ, e a
criao do Servio de Informao (SIS), assim como a institucionalizao do SEF.
No terceiro perodo, as polticas de segurana levadas a cabo pelos governos do Partido Socialista
(XIII e XIV Governos Constitucionais), podem ser referenciadas em trs reas distintas. A primeira
relativa modernizao das foras de segurana (efectivos e meios); uma outra dirigida aos
programas de segurana (escola segura, segurana a idosos, comrcio seguro, vtimas) e uma rea
respeitante territorializao da segurana, por via da criao das polcias municipais (Oliveira,
2006: 288).
44
Francisco Fonseca
No ltimo perodo, foram levadas a cabo polticas reformadoras do sistema de segurana interna e da
investigao criminal. Os XV e XVI governos Constitucionais no tiveram, na sua agenda
governamental, nenhuma medida relevante na rea da segurana interna. O XVII Governo
Constitucional colocou na sua agenda, a reformulao do SSI, que culminou com a publicao da
nova LSI e com a Lei de Organizao da Investigao criminal (LOIC), demonstrando que as
matrias de segurana interna so transversais, quando esto em questo problemas de segurana.
Os Estados vem-se confrontados com uma nova realidade securitria, uma vez que tm de fazer
face a um conjunto de situaes internas que tm a sua origem fora das suas fronteiras geopolticas
(Fernandes, 2005). Cada vez mais, necessrio um esforo conjunto entre Estados, no sentido de
construir estruturas complexas, sistemas partilhados, acordos de cooperao e convenes onde a
responsabilidade seja partilhada, em torno do bem segurana.
Estamos na presena de um novo espao de segurana, que requer uma nova configurao das
polticas atinentes a ela, que podemos designar como um quadro operacional e estratgico (Almeida,
2009), onde ressalta vista uma diferenciao de ameaas e riscos com que os Estados,
presentemente, tm de se confrontar (Vide Tabela 3.2).
MILITARES
NOMILITARES
Problemas Exter-Estatais
Problemas Inter-Estatais
Golpes militares
Conflitos tnicos
Guerras civis
Populao
Migraes econmicas
Competio por
recursos
Problemas Transnacionais
Insurgncias
transfronteirias
Proliferao de armas via
ou para actores noestatais
Terrorismo transnacional
Media transnacionais
Terrorismo transnacional
Crime transnacional
Proliferao tecnolgica
Neste quadro, esto representados a maior parte dos problemas, que as polticas de segurana tero
de fazer face, quer atravs de meios militares, quer atravs das FSS, ou ainda de aplicao de
ambos.
As abordagens feitas aos conceitos de segurana que vigoraram no sculo passado entraram em
colapso. As polticas de segurana tero de procurar novos conceitos de segurana para a defesa e
proteco das sociedades. Os governos tero de envolver toda a comunidade, isto , as
organizaes, as instituies pblicas e privadas e os cidados, aproveitando o know-how de todos
para construir uma sociedade mais segura, onde os cidados possam usufruir dos seus direitos e
liberdades, em segurana plena.
45
Francisco Fonseca
Para que as polticas pblicas dos governos sejam bem direccionadas para os problemas
respectivos, necessrio, devido sua cada vez maior complexidade, definir nveis de
implementao das polticas de segurana. Assim, podemos definir quatro nveis de implementao
para as polticas de segurana, considerando alguns dos principais agentes e preocupaes na sua
operacionalidade estratgica e tctica (Almeida, 2009: 54). (Vide Tabela 3.3)
Nvel Nacional/domstico
Nvel Empresarial
Nvel Individual
A definio destes quatro nveis de implementao, de polticas pblicas de segurana permite uma
melhor identificao e anlise do novo conceito de segurana abrangente, sempre numa dimenso
pluridisciplinar e de multi-nvel. Desta forma, a formulao de polticas de segurana dever ser
baseada na inovao e sempre focada na antecipao dos problemas, isto , passa a ser
fundamental recorrer-se a uma estratgia baseada na intelligence, de anlise e avaliao antecipada
das ameaas segurana, cada vez mais diversificadas, inter-ligadas e de origem transnacional
(Romana, 2008).
Quando nos referimos operacionalidade estratgica e tctica, estamos a dizer que Portugal deveria
dispor de um Conceito Estratgico de Segurana Interna (CESI), semelhana do que acontece com
18
o Conceito Estratgico de Defesa Nacional (CEDN) , previsto na Lei de Defesa Nacional e das
O Estudo para a Reforma do Modelo e Organizao do Sistema de Segurana Interna (IPRI, 2006)
18
19
46
Francisco Fonseca
foi um bom documento de partida para a reformulao do SSI, mas no aprofundou o suficiente para
a elaborao de um CESI. Entendemos que este CESI deveria ser operacional, relativamente forma
como o Estado projecta a sua segurana, devendo designadamente, identificar (Nunes, 2008: 133):
Enquadramento global;
Valncias operacionais;
Assim, este CESI fundamental para que toda a sociedade entenda como o Estado trata da
segurana interna, ou seja, como enfrenta as ameaas previsveis, conseguindo, desta forma, o
envolvimento e a participao dos cidados numa cultura securitria essencial para o
desenvolvimento social, econmico, tecnolgico e cultural, sustentado em valores democrticos.
No fim deste ponto, pensamos ser capazes de estar em condies de dizer, que seria importante
dotar o nosso pas, de um conceito estratgico de segurana nacional, na medida que os conceitos
de segurana interna e defesa nacional se interligam em vrios pontos de contacto, como fazemos
referncia (Vide tabela 3.4).
Terrorismo transnacional
Destruio florestal
No prximo passo desta investigao, vamos fazer uma abordagem nova governana da
segurana, expondo de forma resumida as diferenas entre o velho e a novo conceito de
segurana.
47
Francisco Fonseca
Com o fim da Guerra Fria, em finais do sculo passado, este modelo de segurana comea a sofrer
alteraes, sendo a globalizao o motor de transformao acelerada das sociedades, para o bem e
para o mal, pois o Estado tradicional esmagado e atravessado pelas transnacionais da economia,
das finanas, da cultura, do desporto, do terror e do crime organizado (Leandro, 2008: 12). Por outro
lado, as fronteiras internas e externas tornam-se cada vez mais diludas e indefinidas e os Estados
procuram novas respostas, fazendo reformulaes e redefinies aos seus antigos conceitos de
segurana.
Neste aspecto assiste-se presentemente consolidao de novas fronteiras, que vo para alm do
mapeamento geogrfico de cada Estado, ou seja, factores de natureza cultural, social, poltica,
econmica e de segurana, alteram a fronteira inicial de soberania, passando a existir a fronteira de
segurana, a fronteira dos interesses, a fronteira da vulnerabilidade, a fronteira da globalidade e a
no-fronteira da solidariedade (Leandro, 1992).
O Estado passa a no conseguir, sozinho, como acontecia at aqui, combater e prevenir as ameaas
e os riscos que so percepcionados pelos cidados, como factores indutores de insegurana. Desta
forma, alargam-se os domnios da segurana e o Estado v-se obrigado a chamar novos actores para
produzirem e distriburem segurana. Assim, o Estado deixa de ser o nico actor, perdendo o seu
papel central, passando a existir um conjunto de novos actores que so responsveis,
subsidiariamente e complementarmente com o Estado, na produo e distribuio da segurana.
Desta forma, surge a nova governana da segurana na sociedade, que visa responder a novos
desafios e riscos com que a sociedade e os seus governos tm de se confrontar. Nestes tempos em
que vivemos, o papel do Estado sofre alteraes enquanto nico prestador de segurana, ou seja,
surgem novos actores de segurana, quer nacionais, quer internacionais.
Os sistemas de segurana dos Estados passam a ser mais complexos e a sua actuao a ser em
rede, de forma a dar respostas s novas ameaas e riscos emergentes, passando o Estado a ter um
papel regulador e prestador de segurana. Na sociedade hodierna a governana da segurana passa
a ser multicentrada e exercida em diversos nveis e em rede, sendo a autoridade/legitimidade
estadual contestada por um conjunto de actores e organizaes supranacionais (Loader e Walker,
2007: 235).
48
Francisco Fonseca
Dentro desta lgica, a segurana de cada Estado s pode ser entendida e desenhada de acordo com
os padres internacionais onde esta inserido. Desta forma, os Estados esto mergulhados num
espao global de interdependncia. Na sociedade actual, a segurana de cada Estado insere-se num
complexo, onde um grupo de Estados tem preocupaes comuns e transversais, de tal forma, que a
segurana de cada um, no pode ser considerada separada das outras (Buzan, 1991).
Com este novo conceito, surge uma multi-level governana em que a segurana produzida e
fornecida em nveis horizontalmente diferenciados, mas verticalmente articulados o local (polcia
municipal e polcia local), o nacional (polcia nacional) e o internacional (por exemplo, EUROPOL e
INTERPOL) (IPRI, 2006a: 25), como representado (Vide figura 3.3).
COOPERAO
INTERNACIONAL
NACIONAL
SOCIEDADE
CIVIL
ACTOR
ESTATAL
LOCAL
TERRITORIALIZAO
49
Francisco Fonseca
O Estado, com esta nova conceptualizao, comea a perder o seu papel central, pois confronta-se
com o surgimento de agentes fora do Estado que competem entre si, pelo monoplio da segurana.
Nesta medida, o Estado tem de dar uma resposta multidimensional, englobando todos os actores e
integrando as vrias reas e valncias da sua actividade, em prol do bem-estar dos cidados em
termos de segurana.
De forma esquemtica, podemos ilustrar como o conceito de segurana se est a densificar nas
sociedades globalizadas, fazendo com que novos interpretes sejam chamados a intervir na chamada
grande segurana.
50
Francisco Fonseca
NOVOS DOMNIOS DA
SOCIEDADE
A SEGURANA DA SOCIEDADE
ALARGA-SE URBANIZAO,
CONSTRUO, ACTIVIDADE
ECONMICA
NOVOS ACTORES
NOVOS OBJECTOS
A SEGURANA DO ESTADO D
LUGAR SEGURANA DAS
PESSOAS, AS FSS PASSAM A
RESPONDER AOS VELHOS E
NOVOS PROBLEMAS DA MUDANA
SOCIAL
NOVOS
INSTRUMENTOS
DENSIFICAO DO
CONTEDO DE
SEGURANA
Em jeito de concluso, podemos dizer que o conceito de segurana, no mundo de hoje est
continuadamente em transformao, ou seja, os Estados vem-se obrigados a redefinir e actualizar o
conceito em termos de:
O Estado fica obrigado a reinventar novos modelos, novas prticas para resolver os problemas da
segurana.
Assim, julgamos estar em condies de caracterizar a categoria definida partida, para este estudo,
51
Francisco Fonseca
ou seja, a dimenso interna da segurana interna. Vamos analisar os principais indicadores que nos
permitam a sua melhor definio.
52
Francisco Fonseca
Portugal sofre com os efeitos da globalizao, pois a ideia de uma sociedade mundial e de um nico
mundo, acarreta consequncias para alm da segurana (IPRI, 2006: 6):
Actualmente, a mudana social em curso, faz com que os mecanismos informais de controlo social,
paralelamente com a quebra das solidariedades, sejam considerados como factores potenciadores da
criminalidade. Portugal depara-se com vrios factores que podem potenciar o desvio e a
delinquncia, como so o caso da desestruturao familiar, o desemprego de longa durao, o
aumento das desigualdades sociais, a desertificao das zonas rurais e a grande concentrao nos
centros urbanos e o crescimento da marginalizao e excluso social em zonas de subrbios. Estes
problemas reais da sociedade portuguesa constituem precisamente aquilo que alimenta a
inquietao e refora o argumentrio da insegurana (Roch, 1994: 25).
Estes fenmenos acabam por ter uma influncia determinante, para o aumento dos nveis de
incerteza e de insegurana dos cidados. O sentimento de insegurana resulta de uma
representao social do meio, em que esto presentes lgicas culturais e identitrias e lgicas
situacionais (Roch, 1996). Assim, podemos dizer que o sentimento de insegurana acaba por
afectar todos os cidados, pois as manifestaes de medo pessoal ou as preocupaes com a
53
Francisco Fonseca
Fazendo a anlise do resultado das duas sondagens, poder dizer-se que existe efectivamente um
sentimento de insegurana com uma dimenso significativa: 39% dos inquiridos, na primeira
sondagem e 43,5% na segunda, consideram o pas pouco seguro.
Se nos focalizarmos nos valores apurados em 2007, quer os referentes criminalidade geral, quer,
sobretudo, os relativos criminalidade violenta e grave, contrariam uma tendncia inversa que parece
vir a registar-se ao nvel do sentimento de insegurana e do medo do crime, na nossa sociedade.
(RASI, 2007).
54
Francisco Fonseca
Figura 4.2 - Indicadores de risco e medo do crime e de avaliao do desempenho policial - Portugal:
evoluo de 2000 a 2005
Fonte: Grfico 20 apresentado no estudo Metrpoles Seguras (LNEC, 2007), a partir de dados
disponveis em EU ICS Report, The Burden of Crime in the EU, A Comparative Analysis of the
European Survey of Crime and Safety (EU ICS 2005) 21 .
Ao fazermos a interpretao do grfico precedente, e conforme se pode ler no estudo referido (LNEC,
22
2007) , a sociedade portuguesa continua a ser uma das mais seguras da Europa.
20
Legenda:
(1) Percentagem de pessoas que se sentem inseguras ou muito inseguras nas ruas do seu local de residncia
depois de escurecer;
(2) Percentagem de pessoas que consideram ser provvel ou muito provvel virem a ser assaltadas no prximo
ano;
(3) Percentagem de pessoas que declararam terem sido vtimas, uma ou mais vezes, de um crime no ltimo ano
(furto de viatura, furto em viatura, furto de motociclo, furto de bicicleta, assalto a residncia, tentativa de assalto a
residncia, roubo, furto de bem pessoal, incidente sexual, tentativa de roubo);
(4) Percentagem de pessoas que declararam terem participado polcia um assalto sua residncia;
(5) Percentagem de pessoas que declararam terem ficado satisfeitas ou muito satisfeitas com a forma como a
queixa foi recebida pela polcia;
(6) Percentagem de pessoas que declararam estarem satisfeitas com o policiamento da sua zona de residncia;
21
Pode ler-se neste relatrio que, Portugal did never take part in the ICVS. In the EU context Portugal is a low
crime country. The profile of Portugal shows no major deviations from the average profile of the EU but scores on
drugs related problems and robberies are slightly above average. Burglar alarms are widely used. The police
performance score is just below the EU mean.
22
"Desde logo, h que sublinhar uma primeira dinmica positiva, que corresponde ao facto da percentagem das
pessoas que consideram ser provvel ou muito provvel virem a ser assaltadas no prximo ano (indicador e
1
confiana no sistema) ter deixado de ser maioritria (58% em 2000) para passar a ser pouco superior a /3 (35%),
ligeiramente acima da mdia europeia. Trata-se de um recuo de 23% em 5 anos. Depois, observam-se duas
transformaes muito intensas em termos da satisfao manifestada com o trabalho policial, quer em termos do
recepcionamento das queixas (digamos, do trabalho em secretaria), quer igualmente em termos da satisfao
com o policiamento na zona de residncia. Em ambos os indicadores a satisfao passou a ser uma condio
maioritria, em linha com os valores dos outros pases considerados e tambm com a mdia europeia. Os
poliedros de 2000 e 2005 apenas se mantm semelhantes em relao taxa de participao - tendo esta
recuado ligeiramente - e no que respeita ao sentimento de insegurana (que at se agravou em 7 pontos
55
Francisco Fonseca
Criminalidade
Terrorismo
Criminalidade organizada
Violncia urbana
Criminalidade violenta e
grave
Pequena criminalidade
Delinquncia juvenil
Com a mudana de paradigma, face nova conjectura em termos de ameaas e riscos globais, o
Estado sente dificuldades em responder de forma eficaz e eficiente a tais problemas, provocando nos
cidados maior incerteza e insegurana, pois a conscincia das vulnerabilidades e dos riscos que
correm vai sendo aprofundada.
Os cidados, cada vez mais, exigem do Estado melhor qualidade de segurana, pois a segurana
uma caracterstica fundamental das sociedades, social, econmica e culturalmente desenvolvidas. A
presso sobre os sistemas tradicionais de segurana acentua-se, os Estados so obrigados a
arquitectar novos sistemas de segurana, de natureza transversal, integral, de domnios alargados,
assente em mltiplos actores, no sentido de controlar e combater as dimenses, espacial, social e
temporal das perturbaes globais da segurana.
Como temos vindo a referir, os Estados deparam-se com uma realidade bem mais complexa devido a
que as ameaas so originadas por adversrios sem rosto, no identificveis e desterritorializados.
Estas ameaas so consequncias de factores como (IPRI, 2006a 29):
percentuais). Portugal permanece, assim, como uma das sociedades europeias mais seguras, que regista uma
dinmica de transformao nestes parmetros sociais muito forte, e simultaneamente uma das sociedades mais
idiossincrticas no que relao entre crime e sentimento de insegurana respeita.
56
Francisco Fonseca
Aumento das concentraes urbanas, que causam problemas de gesto aos governos e
favorecem as ocorrncias criminais.
Todos estes factores implicam novas polticas pblicas de segurana, de forma a fazer face a estes
fenmenos globalizados e transnacionais, num quadro de pr-actividade de cooperao internacional.
neste quadro que vamos caracterizar a realidade portuguesa, na sua dimenso interna da
segurana interna, ou seja, focalizar-nos nas ameaas tradicionais e nas ameaas emergentes no
plano interno, derivadas sobretudo das transformaes sociais, econmicas e culturais relacionadas
com a criminalidade e o sentimento de insegurana.
57
Francisco Fonseca
Existe uma escassez de estudos sobre a temtica da segurana, assim, vimo-nos obrigados a utilizar
como fonte de dados principal os Relatrios Anuais de Segurana Interna (RASI).
Devemos referir que, na chamada pequena criminalidade, muitos crimes fogem notao oficial, pois
muitas vezes as vtimas no se do ao trabalho de participarem pequenos furtos, ou outros delitos,
por entenderem que esse acto intil e tambm por descrerem na actuao das autoridades
judicirias e policiais. Os crimes contra o patrimnio e a pequena criminalidade tm bastante
influncia nas vtimas e tm um peso significativo, totalizando mais de metade dos crimes
participados nos ltimos anos, no panorama nacional.
Feita esta ressalva, verificamos que a criminalidade participada em Portugal, nos ltimos 12 anos,
tem vindo a aumentar, com excepo dos anos 2004 e 2005, onde se registou um decrscimo (Vide
Grfico 4.1).
Grfico 4.1 Evoluo da criminalidade participada
CRIMINALIDADE PARTICIPADA
440.000
420.000
400.000
TOTAL
CRIMINALIDADE
PARTICIPADA
380.000
360.000
340.000
320.000
300.000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
23
Nesta tipologia esto englobados os crimes de homicdio voluntrio consumado (1); ofensa integridade
fsica voluntria grave (2); rapto, sequestro e tomada de refns (3); violao (4); roubo na via pblica, excepto
58
Francisco Fonseca
nmero diversificado de crimes tem como caractersticas comuns o grau de violncia que
normalmente est associada ao acto e ao resultado, pondo em causa bens jurdicos que as
sociedades, em geral, consideram fundamentais, tais como a vida, a integridade fsica, a segurana
pblica, a ordem pblica e o prprio Estado de direito. Podemos dizer que a agregao deste
conjunto de crimes e a sua leitura no tempo, permite, entre outras coisas, perceber qualitativa e
quantitativamente o grau de violncia de uma determinada sociedade, a sua evoluo e a sua
consequente repercusso social, expressa em sentimentos de insegurana (Vide Tabela 4.2).
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
(1)
340
299
247
282
266
271
187
161
194
133
145
144
(2)
947
894
805
862
841
894
773
684
673
662
760
722
(3)
349
421
315
418
442
482
446
438
556
442
493
536
(4)
404
383
385
349
404
391
338
363
341
306
317
375
(5)
5.613
7.803
9.004
10.612
10.970
10.552
11.606
11.413
11.818
9.660
10.171
10.710
(6)
219
335
324
198
343
240
285
224
222
241
471
337
(7)
200
161
76
107
174
204
143
211
139
108
230
198
(8)
281
255
221
141
147
130
167
149
226
218
228
223
CRIME
(9)
4.632
5.741
5.514
5.372
5.958
6.376
6.246
5.517
5.378
5.424
5.357
5.011
(10)
63
87
99
226
156
155
147
175
176
211
190
226
(11)
0*
(12)
15
11
(13)
24
14
16
40
64
46
31
16
22
23
29
47
(14)
58
39
0*
(15)
815
982
1.115
1.150
1.301
1.394
1.478
1.708
1.698
1.741
1.571
1.649
13.960
17.419
18.129
19.769
21.867
21.141
21.074
21.055
24.534
21.947
24.317
24.163
Com o grfico 4.2 pretendemos contabilizar a evoluo da criminalidade violenta e grave em Portugal,
no perodo 1998 2009.
por estico (5); roubo a posto de abastecimento de combustvel (6); roubo a banco ou outro estabelecimento de
crdito/tesouraria ou estao de correios (7); roubo a motorista de transporte pblico (8); furto/roubo por estico
(9); extorso (10); pirataria area/outros crimes contra a segurana da aviao (11); motim, instigao e apologia
pblica de crime (12); associao criminosa (13); terrorismo e organizaes terroristas (14); resistncia e
coaco sobre funcionrio (15).
59
Francisco Fonseca
24.000
22.000
20.000
18.000
CRIMINALIDADE
VIOLENTA E
GRAVE
16.000
14.000
12.000
10.000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fonte: (Dados recolhidos dos RASI)
Como resultado da anlise do grfico precedente, verificamos que o crime violento e grave tem vindo
a aumentar quantitativamente e qualitativamente, em Portugal, com especial destaque para a
criminalidade violenta e grave praticada no espao pblico. Em geral, o crime violento passou de
cerca de 14.000 casos participados, em 1998, para cerca de 24.000, em 2009.
Destacam-se pela sua importncia, nesta categoria de anlise e durante os anos em apreo (Vide
tabela 4.2), os crimes de roubo na via pblica, que constituem, em mdia, 44% dos casos e os de
roubo por estico, que representam aproximadamente 27% deste tipo de criminalidade. Nestes dois
casos estamos perante os crimes tpicos de via pblica, perpetrados com utilizao efectiva ou
ameaa de uso da violncia.
Como se referiu, um dos crimes que mais cresceu foi o roubo na via pblica, passando dos 5.613
casos, em 1998, para os 10.710, em 2009, registando um aumento de 90%. No entanto, o crime que
mais aumentou em percentagem foi o de resistncia e coao sobre funcionrio, com um
crescimento, entre 1998 e 2009, de 102%.
Podemos admitir como provvel uma tendncia para aumento deste tipo de criminalidade, tanto sob
o ponto de vista quantitativo, como qualitativo, com o alargamento a tipologias de crime pouco
comuns em Portugal em consequncia de modus operandi importados (Mendes, 2009). Nesta
tipologia, as aces tendem para serem mais violentas e evasivas no futuro, de maior complexidade
de investigao, de interveno por parte dos servios e foras de segurana.
possvel verificar que muita desta criminalidade vem sendo praticada por cidados oriundos de
24
outros pases, que actuam de acordo com as tipologias criminais dos pases de origem .
24
Podemos a ttulo de exemplo, referir a actuao de alguns indivduos conotados com as Mfias de Leste,
nomeadamente da ex-Jugoslvia, Romnia, Moldvia, etc. e, mais recentemente, o receio de que estruturas
60
Francisco Fonseca
ligadas ao crime organizado do Brasil (Primeiro Comando da Capital, de So Paulo e o Comando Vermelho, do
Rio de Janeiro), possam estar a operar em Portugal, com estruturas j considerveis (Mendes, 2009).
61
Francisco Fonseca
Seguindo nesta senda, que temos delineado at aqui, poderamos ser levados a pensar que o estudo
da segurana seria quase impossvel, tal a sua complexidade. neste caminho, que vamos
prosseguir, procurando colocar em evidncia a realidade das ameaas e riscos para a nossa
segurana, que tm a sua origem fora das nossas fronteiras geogrficas.
Vamos, clarificar o conceito de dimenso externa da segurana interna, comeando por referir que a
nova LSI no Art. 4., n. 2 apresenta uma novidade, j referenciada no decorrer deste estudo (p. 38).
Esta nova roupagem da LSI vem trazer uma nova ferramenta, de resposta s ameaas e riscos, que
tm frequentemente a sua origem em factores genticos distantes, situados no exterior das fronteiras,
obrigando os Estados a procurar na cooperao internacional a resposta para os prevenir e
combater.
Neste sentido, podemos dizer que o quadro vigente de desafios e ameaas segurana interna
situa-se num mbito transnacional, tendo como resultado o esbatimento das fronteiras entre
segurana interna e externa. Constituem-se, assim, como ameaas globais segurana dos Estados
o terrorismo, o narcotrfico, a imigrao ilegal, as ciberameaas, e a proliferao de armas de
destruio em massa, entre outras (RASI, 2009: 31).
Podemos definir ameaa como a promessa de castigo ou malefcio, prenncio de mal ou desgraa
(Figueiredo, 1996:15). De uma forma mais restrita e objectiva, pode o mesmo conceito ser definido
como qualquer acontecimento ou aco (em curso ou previsvel) que contraria a consecuo de um
objectivo e que, normalmente, causador de danos, materiais ou morais (Couto, 1988: 329). Desta
forma, o conceito de ameaa est ligado a um acto de cariz ofensivo (ou a um acontecimento), que
afecte significativamente os objectivos polticos de um Estado, de modo a colocar em causa a sua
sobrevivncia como unidade poltica ou, de algum modo, a prpria segurana internacional.
62
Francisco Fonseca
No mundo de hoje, o sistema internacional actual caracteriza-se pela indefinio quanto s ameaas
e riscos, que afectam a segurana e a defesa dos territrios e das populaes, a estabilidade, a paz,
a democracia e o desenvolvimento (Tom, 2002:10). O inimigo deixou de ter bilhete de identidade,
assumindo vrios disfarces. De facto, o espectro das ameaas variado e complexo, especialmente
quanto natureza e objectivos a alcanar, sendo difcil orquestrar e estruturar formas de as combater
interna e externamente.
No panorama actual, relativamente s ameaas, assistimos nos ltimos anos sua globalizao, a
uma indefinio da probabilidade de ocorrncia das mesmas, da sua elevada periculosidade mas
tambm da sua universalizao.
Neste contexto, podemos dizer que assistimos a uma diversificao cada vez maior das ameaas e
estamos a enfrentar um novo terrorismo sem fronteiras, que mal conhecemos e que poder usar
armas qumicas, biolgicas, atmicas, ou ainda, sabotar os sistemas de informao e comunicao
de que as sociedades avanadas muito dependem (Moreira, 2004: 151).
Vem a propsito lembrar que a ONU, a NATO e a UE so unnimes ao considerar que as maiores
ameaas que se colocam aos Estados e s sociedades so as armas de destruio em massa, o
terrorismo transnacional e a criminalidade organizada (OSCOT, 2008).
Esta caracterizao leva-nos a pensar que urge, de facto, tentar compreender aquilo com que
deparamos num Mundo que se tornou cada vez mais perigoso e mais opaco, e por conseguinte
menos previsvel (Guedes, 2007: 11).
Nas ltimas dcadas o terrorismo passou a dominar a agenda internacional, fundamentalmente, aps
o ataque s torres gmeas, em 2001. Esta tipologia de terrorismo parece no considerar sequer
limites ticos, nem de qualquer natureza, assumindo uma possibilidade de actuao escala global,
conjugando a violncia tradicional, decorrentes de atentados e aces bombistas, com a utilizao do
25
ciberespao e de meios de destruio macia (CEDN, 2003) .
Este novo tipo de terror passou a ser a forma de fazer a guerra da parte dos fracos contra os
25
Conceito Estratgico de Defesa Nacional, aprovado pela Resoluo do Conselho de Ministros n.6/2003, de 20
de Janeiro (DR I srie B; N.16, pp. 279-287).
63
Francisco Fonseca
poderosos, constituindo uma forma de combate subversivo com uma expresso nunca vista,
passando a constituir uma das frentes seno a mais importante, da fase a que j se chamou de
Terceira Guerra Mundial (Lara, 2004: 97).
A erupo fulminante do denominado terrorismo de segunda gerao (Lara, 2007: 44) ou superterrorismo (Alexander e Hoening, 2001), refere-se a uma nova fase da avanada terrorista
abrangendo meios cada vez mais poderosos e letais, designadamente de natureza biolgica,
qumica, e nuclear, de concepo e execuo transnacional, correspondendo poca final do sculo
XX e ao inicio do sculo XXI (Lara, 2007a: 539).
Seguindo nesta lgica de pensamento, podemos dizer que o novo terror transformou-se ainda em
revoluo civilizacional, na medida em que significou uma ameaa real e provada segurana
internacional, ao livre-trnsito de pessoas e bens, convivncia pacfica, normalidade econmica,
social e cultural e, em ltima anlise, sobrevivncia de pessoas, grupos e povos. (Rogeiro, 2004:
532).
Podemos acrescentar que terrorismo, por outras palavras, simplesmente o nome contemporneo
que se d mudana assumida, ao combate deliberadamente desenvolvido contra civis com o
objectivo de destruir a sua vontade de apoiar quer os lderes quer polticos que os agentes de tal
violncia consideram condenveis (Cabb, 2002: 6). Prosseguindo esta linha de raciocnio, o
terrorismo uma ameaa permanente () pendente sobre as populaes e sobre as autoridades;
() condicionando a opinio pblica, pelo medo retraco, cedncia e ao neutralismo passivo.
(Lara, 1987: 272).
Contudo, em pleno sculo XXI, o terrorismo tem vindo a alastrar escala mundial, revelando a
incapacidade das sociedades para o combater facto dramaticamente constatado a 11 de Setembro
de 2001, nos Estados Unidos da Amrica; a 11 de Maro de 2004, em Madrid; a 7 e 21 de Julho de
2005 em Londres; em 2006 e 2008, atentados em Mumbai na ndia; em Argel a 11 de Abril e 11 de
Dezembro de 2007; mais recentemente, em Maro de 2010, duas exploses mataram 38 pessoas em
duas estaes do metro de Moscovo; entre outros acontecimentos. Estes factos demonstram que o
terrorismo actual um terrorismo niilista, de destruio pela destruio, de maior violncia e mais
letal (Vila, 2006: 17), com o objectivo de provocar destruio massiva e assassnios em massa de
milhares de civis (Ribeiro, 2005).
Assim, como sintetizao das ideias acabadas de expor, podemos dizer, que o terrorismo actual,
apresenta-se com uma violncia indiscriminada contra civis, de maior letalidade, de forma a espalhar
64
Francisco Fonseca
pnico nas sociedades, racional nos alvos e objectivos que pretende alcanar, vergando governos e a
comunidade internacional, no sentido de levar a cabo ou no determinadas polticas, aces ou
pretenes.
Em jeito de concluso, podemos dizer que este tipo de terrorismo procura, fundamentalmente, uma
enorme desproporo entre os recursos utilizados e os resultados conseguidos, criando uma
sensao de permanente insegurana e de impotncia perante um inimigo insensvel e impiedoso.
Com este estado de esprito, aumentam as presses sobre os governos, condicionando polticas e
subvertendo prioridades na conduo dos destinos dos pases.
Devemos estabelecer critrios bem definidos, para entender as ameaas e os perigos que esto na
nossa frente, presentemente. Podemos dizer que existe um vasto leque de ameaas,
Seguidamente, vamos abordar, de forma muito resumida, os modus operandi que os grupos
terroristas podero fazer uso, para levar a cabo as suas intenes.
As armas nucleares, ocupam um lugar de destaque das Armas de Destruio Macia (ADM). Usadas
pela primeira e nica vez, em 1945, sobre as cidades de Hiroshima e Nagasaki, no Japo precipitando o fim da II Guerra Mundial no Pacfico - foram posteriormente desenvolvidas e
aperfeioadas no contexto da corrida aos armamentos que foi marca da Guerra Fria. Na dcada de
1980, os arsenais das superpotncias continham aproximadamente 24.000 bombas nucleares
estratgicas e pelo menos 23.000 armas nucleares tcticas espalhadas pelo mundo (Brown, 1990).
Por outro lado, as declaraes do general russo Alexander Lebed avisaram o mundo de que a
extinta URSS havia produzido durante a guerra fria, um conjunto de malas atmicas, portteis, no
se sabendo se todas elas esto sob controlo russo nem se a tecnologia desenvolvida no possa estar
posta ao servio de uma organizao terrorista (Lara, 2007a: 544), colocando-se assim a hiptese
65
Francisco Fonseca
de algumas destas armas de destruio macia poderem ter ido parar a mos terroristas.
O actual secretrio-geral da ONU referiu que garantir a segurana do material nuclear e prevenir a
possibilidade de terrorismo nuclear constituem desafios globais, que merecem aces emergentes e
conjuntas da comunidade internacional (Ki-moon, 2010).
Como acabamos de constatar, real o perigo do uso de armas nucleares por grupos terroristas.
O terrorismo biolgico caracteriza-se pelo uso intencional de agentes biolgicos, com o objectivo de
produzir doenas ou intoxicaes na populao, susceptveis de satisfazer os fins dos terroristas.
As armas biolgicas, que actuam atravs do emprego de vrus, bactrias, bacilos e toxinas,
produzindo incapacidade ou morte, a curto ou mdio prazo, em seres humanos, animais e plantas,
tambm tm vindo a constituir uma preocupao crescente. Como agentes mais mortferos possveis
de ser utilizados num ataque, podemos citar: o Antrax, o vrus da Varola, a bactria do Botulismo, o
agente da Peste, os vrus Hemorrgicos e Toxinas diversas.
do conhecimento geral, que hoje em dia nos comandos operacionais terroristas, h bilogos,
qumicos, informticos, engenheiros e fsicos (Duarte, 2007: 109), projectando-se, desta forma, o uso
destas armas como algo cada vez mais iminente, pois a ameaa das armas biolgicas real e est
a aumentar, conduzida por descobertas cientficas e convulses polticas por todo o mundo (Miller,
Engelbert, Broad, 2001: 291).
Podemos dizer que as armas biolgicas representam um perigo, no panorama da ameaa terrorista
actual, pois constituem-se como um factor assustador para as sociedades, devido ao seu poder
exterminador e aterrorizador.
No que diz respeito s armas qumicas, o seu emprego sistemtico remonta Primeira Guerra
66
Francisco Fonseca
Mundial. Dirige-se ao ser humano, duma forma directa e eficaz, atingindo normalmente o sistema
nervoso ou o sistema respiratrio, com resultados paralisantes e fatais.
Apesar das diversas convenes que procuram minimizar ou eliminar o seu emprego, a produo e o
uso de armas qumicas nunca foi totalmente evitado nos conflitos do sculo XX. Quem no se lembra
do uso de armas qumicas no conflito Iro-Iraque (1980-1988), por ambos os lados, ou dos ataques
mandados efectuar por Saddam Hussein, contra as populaes Curdas do norte do Iraque (1988), ou
contra as populaes Xiitas do sul do Iraque (1991). No mbito do terror, esta modalidade foi
encetada pela organizao nipnica Aum Shinrikyo com a utilizao de gs sarin no metropolitano de
Tquio, em Maro de 1995, causando 12 mortos e mais de 5000 feridos (Lara, 2007a: 543).
Segundo informaes, data difundidas pela polcia japonesa, aquela seita dispunha de um arsenal
armazenado, de agentes qumicos e biolgicos, com capacidade estimada de provocar de 2 a 3
milhes de mortos. Como substncias qumicas mais utilizadas neste tipo de armas, podemos citar o
gs Sarin, o gs VX e o gs Mostarda.
Uma bomba com esta designao, constituda por explosivos convencionais, tipo dinamite ou
T.N.T., envolvidos por materiais radioactivos como Cobalto, Estrncio, Csio, Irdio e Amercio.
Quando se d o rebentamento da bomba, o sopro da exploso espalha as poeiras ou as partculas
radioactivas, pela rea envolvente, podendo, com a ajuda do vento, atingir reas afastadas do ponto
de deflagrao.
26
Jornal Pblico de 30 de Novembro de 2007, p.22 O que tornava o material radioactivo mais perigoso era o
facto de estar em p, afirmou o vice-director da polcia eslovaca, Michal Kopcik, citado pela AFP. O urnio
poderia ser utilizado no fabrico de bombas sujas, assim chamadas por resultarem da mistura de explosivos
comuns com elementos nucleares. Desde os anos 90 quando a Unio Sovitica se desmantelou, o que
favoreceu este tipo de mercado negro , a Agncia Internacional de Energia Atmica j registou mais de 1250
casos de contrabando de material nuclear.
67
Francisco Fonseca
O primeiro ataque suicida conhecido ocorreu em 480 a.C., quando dois espartanos sobreviventes da
batalha de Termpila atacaram invasores persas (Boyle, 2006).
Um suicida preparado durante algum tempo, sendo que, o voluntrio para o martrio tem de estar
fortemente motivado para o ingresso no Paraso. Para se ser mrtir preciso ter-se muita f. A
motivao para o martrio usualmente ideolgica, religiosa e patritica. A sua misso requer muita
fora de vontade e persistncia. Os mrtires levam uma vida normal, mas, quando chega a hora do
seu martrio, atacam (Costa, 2003: 67).
Esta forma de actuao devastadora, pois os suicdios dos bombistas conferem aos palestinianos
algo que nenhuma outra arma seria capaz de obter: a capacidade para causar um sofrimento atroz,
sem precedentes, na sociedade hebraica (Costa, 2003: 19).
5.3.6 Ciberterrorismo
Esta designao foi utilizada pela primeira vez por Collin (1997), investigador no Institute for Security
and Intelligence, nos anos 80, para se referir convergncia do ciberespao e do terrorismo.
68
Francisco Fonseca
O ciberterrorismo pode ser definido como sendo um ataque premeditado contra informaes, dados,
sistemas e programas de computadores, com intenes polticas, econmicas, religiosas ou
ideolgicas resultando em violncia contra alvos no combatentes de organizaes ou agentes
clandestinos (Pollit, 1997).
Existem muitas definies de crime organizado, uma das mais reconhecidas diz-nos que o crime
organizado constitudo por, group activities of 3 or more persons, with hierarchical links or personal
relationships, which permit their leaders to earn profits or control territories or markets, internal or
foreign, by means of violence, intimidation or corruption, both in furtherance of criminal activity and in
order to infiltrate the legitimate economy (ONU, 2003: 3).
Neste contexto, O crime organizado aparece, hoje em dia, cada vez mais associado subverso do
sistema estabelecido. Mas tambm aparece como efeito colateral e adaptao de uma actividade
(que sempre existiu) ao novo teatro poltico que d pelo nome de globalizao (Lara, 2007: 34).
28
O crime organizado apresenta tendncias expansionistas, envolvendo mfias , revelando elevados
27
28
69
Francisco Fonseca
Por outro lado, o crime organizado transnacional, apresenta uma tendncia de infiltrao em outros
nveis, para alm do trfico internacional, de forma a procurar dividendos noutros nveis de
explorao da actividade criminosa (Mendes, 2009).
5.4.1 Narcotrfico
O trfico de drogas ser de longe a actividade mais lucrativa do crime organizado, com 185 milhes
de consumidores em todo o mundo, apresentando um lucro estimado pelas Naes Unidas em 400
bilies de dlares por ano (ONUDC, 2005:124).
Podemos constatar que o trfico internacional de drogas, ao longo dos tempos tem sido uma
actividade bastante lucrativa do ponto de vista econmico para s mfias do crime. Mas tambm
movimenta internacionalmente grupos marginais que vo criando situaes de instabilidade
econmica, poltica e sociais, nos pases aonde actuam (Ebo, 2006: 43).
2005
2010 29
Cannabis
144 Milhes
150 Milhes
190 Milhes
Anfetaminas + xtase
29 Milhes
38 Milhes
52Milhes
13 Milhes
13 Milhes
19 Milhes
pio (herona.)
13.5 Milhes
15 Milhes
21 Milhes
Tipo de droga
O enorme poder econmico dos narcotraficantes, a sua ligao economia legal, a penetrao em
reas do poder poltico e econmico e no sistema policial, permitem-lhes escapar facilmente ao
controlo das foras policiais que, comparativamente, dispem de fracos recursos. O reconhecimento
29
Segundo o World Drug Report do UNODC a Globally, UNODC estimates that between 155 and 250 million
people (3.5 to 5.7% of the population aged 15-64) used illicit substances at least once in 2008. Globally, cannabis
users comprise the largest number of illicit drug users (129 - 190 million people). Amphetamine- group
substances rank as the second most commonly used drug, followed by cocaine and opiates. (2010: 12)
70
Francisco Fonseca
destas realidades obriga a procurar outros meios que permitam combater mais eficazmente este
flagelo social.
De acordo com o I Plano Nacional Contra o Trfico de Seres Humanos (PNCTSH), este fenmeno ,
hoje em dia, uma realidade com um impacto econmico comparvel com o trfico de armas e de
droga. Segundo o U.S. Federal Bureau of Investigation, esta criminalidade gera por ano cerca de 9.5
mil milhes de dlares.
Durante a conferncia da aliana global contra crime organizado internacional realizado em Maro de
2002, Grenville Cross, Director das acusaes pblicas em Hong Kong, calculou que quatro milhes
de pessoas so afectadas pelo trfico durante um ano e geram uma receita de sete bilies de
dlares. Por outro lado, a Interpol relata 17 bilies de dlares e 25 milhes de vtimas, sendo um
milho de mulheres e crianas, vtimas de explorao sexual todos os anos. Neste caso, as
mulheres, em virtude de uma crescente feminizao da pobreza, esto mais expostas a situaes de
explorao sexual e laboral. As crianas apresentam-se tambm como um grupo mais vulnervel,
sendo esta realidade um atentado ao direito inalienvel de crescer num ambiente protegido e
acolhedor e de ser livre de qualquer forma de abuso e/ou explorao (PNCTSH).
O trfico de seres humanos e o apoio imigrao ilegal so actividades com algumas caractersticas
em comum, pois frequentemente o movimento voluntrio, em ambos os casos, e o estatuto de
ilegalidade no pas de destino coloca os migrantes, quer tenham sido traficados ou simplesmente
smuggled, numa situao de vulnerabilidade que aumenta o risco de virem a ser explorados
(Peixoto, Soares, Costa, Murteira, Pereira, Sabino, 2005: 24).
30
71
Francisco Fonseca
Sintetizando, segundo o relatrio UNODC 2010 The Globalization of Crime, s na Europa h cerca
de 140 000 vtimas do trfico de seres humanos para fins de explorao sexual, que gera 3 mil
milhes de dlares por ano para os criminosos.
A proliferao do trfico de armas ligeiras est a ameaar a segurana pessoal, a contribuir para a
violao dos Direitos Humanos e a prejudicar a justia social, o desenvolvimento e a paz em todo o
mundo. No dia 6 de Maro de 2008, Viktor Bout foi detido pela Polcia tailandesa. Este traficante
visado em muitos documentos da Organizao das Naes Unidas como um dos grandes
responsveis pelo abastecimento de armamento em regies de conflito, sendo acusado de vender
armas para conflitos no Afeganisto, Angola, Libria, Congo, Paquisto, Filipinas, Ruanda, Serra
Leoa, Sudo e Colmbia (Paes, 2008).
Mais amplamente, as estimativas das Naes Unidas referem que as armas ligeiras ilegais causam
500.000 mortes todos os anos no mundo (conflitos locais, assassinatos, suicdios, etc.),
representando 57 mortes/hora, uma verdadeira matana em massa.
31
72
Francisco Fonseca
da ONU pelo combate ao crime e ao trfico, Antonio Costa 32 , afirmou que o sistema financeiro
recebeu dinheiro sujo como forma de resolver os problemas de liquidez que enfrentava, pois "os
emprstimos interbancrios foram financiados por dinheiro vindo do trfico de droga e outras
actividades ilegais", calculando em 240 mil milhes de euros, o capital ilcito que ter entrado no
sistema financeiro durante a crise.
Este fenmeno tem implicaes na economia mundial, pois, ao fazermos a avaliao dos efeitos do
branqueamento de capitais e dos lucros obtidos pelo trfico de estupefacientes e armas, chegaremos
concluso de que, embora defraudem grandemente os Estados em receitas fiscais e aduaneiras,
acabam por desenvolver o prprio sistema financeiro em vigor, no final do processo de
branqueamento, pois os capitais so investidos em aces e empresas legais (Lara, 2004: 101).
Outra realidade preocupante que os mercados mais vulnerveis esto situados em Estados em que
as instituies e o seu poder de regulamentao dbil. Quanto mais dbil o Estado, mais fcil se
torna para as organizaes criminosas operarem nesses mercados e recolher elevados lucros
(Savona, 1997).
Em resumo, podemos dizer, que o crime financeiro um mal que atravessa as sociedades, que
entrava o seu desenvolvimento sustentado, tornando os Estados vulnerveis, as suas instituies
frgeis e os sistemas fiscais inoperacionais.
Finda a tarefa de caracterizao da dimenso externa da segurana interna, vamos partir para a
anlise das agendas governamentais dos ltimos 30 anos, com o intuito de avaliar a preocupao
dos vrios governos em dotar as agendas governamentais, de polticas conducentes, a dar resposta
dimenso externa da segurana interna.
32
73
Francisco Fonseca
Chegados aqui, feito que est o enquadramento terico da nossa dissertao e a discusso crtica da
principal literatura relevante para a nossa investigao, vamos proceder a anlise das agendas
governamentais, no que se refere s polticas pblicas de segurana interna.
Para fazer esta anlise basemo-nos nos Programas de Governo, como sendo o espelho mais fiel da
agenda governamental, pois todos os Governos elaboram e apresentam publicamente, antes dos
escrutnios eleitorais, dando assim indicadores bastante aproximados das polticas pblicas a
prosseguir, seus objectivos e principais medidas (Carvalho, 2008: 94), embora saibamos que muitas
polticas levadas a cabo no se encontram inscritas nos programas governamentais.
Sabemos que este caminho percorrido no consensual entre os especialistas, pois como Carvalho
refere, poder-se- argumentar que o contedo programtico da governao est compreendido na
agenda decisional e no na governamental (2008: 94). Para a nossa investigao vemos os
Programas de Governos como um conjunto de solues, baseadas nas agendas dos partidos
polticos, cabendo a estes a sua colocao nos programas eleitorais. Mas todos sabemos que muitas
destas solues preconizadas, podem ou no transformar-se em decises governamentais. Por outro
lado, a agenda decisional dos Governos baseada nas Grandes Opes do Plano (GOP), pois este
documento que traduz e expe as polticas pblicas, que determinado Governo projecta para o Pas.
Optmos na nossa pesquisa por no proceder ao estudo da agenda decisional.
A dimenso do texto a analisar bastante extensa, mas como a nossa anlise centrada e focada
nas polticas pblicas de segurana, optmos por no utilizar nenhuma ferramenta informtica para a
anlise qualitativa de contedo, fazendo uma anlise metdica e percorrendo todas a etapas da
anlise de contedo, de forma a obtermos dados com valor cientfico.
Na aplicao desta tcnica, utilizmos a sua tipologia categorial, tendo por base a inferncia dos
resultados, focando-nos na sua vertente qualitativa. Constitui nosso propsito, do ponto de vista
categorial e inferencial verificar qual ser a resposta para a nossa pergunta de partida, constante no
corpus seleccionado.
74
Francisco Fonseca
Relativamente categorizao, outra operao tcnica, optmos por desenvolver o quadro categorial
medida que desenvolvemos todo o processo de investigao e alancamos todas as potencialidades
de anlise dos Programas de Governo. Desta forma, as operaes de codificao e categorizao
foram sendo operacionalizadas, tendo por base o tema escolhido, o quadro contextual e
metodolgico seleccionado para a presente investigao e em concordncia com o objectivo de
anlise seguido.
Para facilitar a codificao, foi nossa opo ao longo do trabalho definir e contextualizar as categorias
a utilizar, de acordo com as polticas focadas nos Programas. Seguidamente, agrupmos os
indicadores de acordo com as categorias, sendo que, todos eles foram referenciados de forma
bastante detalhada e pormenorizada no enquadramento terico desta dissertao.
Est subjacente que foram feitas vrias leituras, atentas e activas, isto , vrias leituras sucessivas,
verticais, programa a programa, cada vez mais minuciosas, durante a construo terica desta
dissertao, a fim de fazer uma inventariao dos indicadores mais relevantes do corpus, de forma a
verificar o rigor da anlise feita.
Por conseguinte, investimos na clarificao dos processos metodolgicos utilizados, tendo em vista a
validade da investigao, procurando seguir todas as especificidades da anlise de contedo em
termos tcnicos.
Comeamos por fazer um breve enquadramento, de como que as polticas so inscritas na agenda,
ou seja, que problemas chamam a ateno dos polticos e que por sua vez, so objecto de uma
poltica tendente sua resoluo.
A formao das polticas, depende dos problemas que chegam a ateno dos polticos, que por sua
vez motivam uma proposta poltica, destinada a resolver esses mesmos problemas (Rocha, 2009).
Desta forma, aparece um conceito de agenda no processo de formao de polticas. A agenda
uma coleco de problemas objecto de ateno pelos poderes pblicos (Rocha, 2009: 95).
75
Francisco Fonseca
Na constituio da agenda poltica existem problemas que merecem a ateno dos polticos, que
entram na agenda, porm, outros ficam do lado de fora. Nesta abordagem, de como os governos
definem as agendas, existem vrias teorias e modelos, sendo que para a nossa investigao,
optmos por dois tipos de respostas.
A primeira focaliza-se nos problemas (Kingdon, 2003), isto , os problemas entram na agenda
quando os polticos assumem que devem fazer algo sobre eles. Mas podemos dizer, que nem todas
as situaes problemticas de uma sociedade so alvo de ateno dos decisores. Para que haja
presso para que um problema seja atendido pelas autoridades necessrio que a resoluo seja
tida como estando ao alcance da interveno humana (Carvalho, 2008: 55)
A segunda resposta focaliza-se na poltica (Kingdon, 2003), ou seja, como se constri uma
conscincia colectiva sobre a necessidade de solucionar determinado problema. Neste caso a via
utilizada so as eleies, mudando os partidos governantes. Assim, a construo de uma conscincia
colectiva sobre determinado problema constitui um factor determinante na definio da agenda. Neste
contexto, a negociao, com o propsito de se formar uma coligao de apoio a uma dada medida,
implica tcnicas de persuaso e tambm, desejavelmente, a criao de cenrios win-win, em que, em
troca de apoio a uma determinada alternativa, se abandonar uma outra de um outro proponente
(Carvalho, 2008: 61).
Normalmente, para que determinada poltica faa parte da agenda poltica necessrio que seja
considerado um facto poltico controverso, tem de haver um conflito de interesses, e que por seu lado
seja justificante, para a interveno do poder poltico (Roger, Elder, 1983). Em democracia, os
governos no constitudos pelos partidos polticos, que representam determinados interesses, logo a
agenda seria o resultado entre a procura dos cidados e a oferta dos partidos, mas como o objectivo
dos polticos a permanncia no poder, as polticas so pensadas no curto prazo e a escolha das
alternativas nem sempre a mais eficiente (Bilhim, 2008).
Assim podemos dizer que para que determinada poltica seja inscrita na agenda depende da
existncia de trs factores, problemas, escolha de polticas e contexto poltico (Carvalho, 2008: 99). O
estudo da agenda permite perceber, de que forma os grupos de interesse, atravs dos partidos, a
opinio pblica atravs dos cidados e os agentes polticos se interligam, no sentido de desenhar
determinada poltica pblica (Rocha, 2009). Podemos dizer que no momento actual, os governos
perdem o seu papel de controlador e ganham o de formatadores da agenda, agregando sua volta
os grupos apropriados e os parceiros certos, arbitrando, negociando, mediando e servindo de motor
facilitador das polticas, para os problemas pblicos, atravs de parcerias pblico-privadas (Bilhim,
2008).
76
Francisco Fonseca
e caracterizadas atravs de indicadores, que agora nos vo servir para averiguar se tm sido inscritos
no corpus, que vamos analisar seguidamente. Na anlise efectuada, fizemos o levantamento das
medidas e propostas inscritas nas agendas, que atestam todos os indicadores definidos para a
caracterizao das categorias estabelecidas (Vide Tabelas A2, A3, A4, A5, A6, A7, A8, A9),
apresentadas em anexo, conduziu ao resultado que agora se apresenta (Vide Tabela 6.1).
VIII
TOTAL
COOPERAO
INTERNACIONAL
TRANSNACIONAIS
GRANDES TRFICOS
TERRORISMO
ORGANIZADA
INTERNACIONAL
CRIMINALIDADE
SERVIOS
FORAS E
TRFICO E
VI
VII
COORDENAO
INDICADORES
DROGAS
INDICADORES
CONSUMO DE
DIMENSO EXTERNA
CRIMINALIDADE
DIMENSO INTERNA
VIOLENTA E GRAVE
PEQUENA
CRIMINALIDADE
GOVERNO
CATEGORIAS
3
3
IX
XI
4
5
9
XII
XIII
XIV
XV
XVI
XVII
XVIII
13
12
78
TOTAL
12
11
Concluda que est a anlise de contedo feita aos Programas de Governo, a observao da tabela
supra, indica-nos que a dimenso interna da segurana interna est presente em todos os Programas
de Governo analisados, havendo alguns casos em que as agendas no se focaram sobre todos os
indicadores definidos, VI; VII, XIV e XV.
77
Francisco Fonseca
Para fazermos uma leitura mais clara dos resultados obtidos, apresentamos uma sntese do
tratamento por anlise de contedo dos programas de governo (Vide Grfico 7.1).
Grfico 6.1 Sntese do tratamento por anlise de contedo dos Programas de Governo
VI
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
XVIII
XVII
XVI
VII
VIII
IX
DIMENSO INTERNA
DIMENSO EXTERNA
XV
XIV
XI
XIII
XII
Fazendo a interpretao dos resultados demonstrados pelo grfico supra, podemos dizer que a
dimenso externa da segurana interna comea a ter uma expresso considervel com o XII Governo
Constitucional, liderado pelo Primeiro-ministro Anbal Cavaco Silva, tendo como Ministro da
Administrao Interna Dias Loureiro.
A partir daqui, assistimos a uma preocupao permanente com a dimenso externa at ao presente,
existindo em dois casos, nos XIV e XV Governos Constitucionais, um decrscimo da dimenso
interna em detrimento da dimenso externa, nas respectivas agendas.
78
Francisco Fonseca
O Estado, por meio de governo, tem como principal misso assegurar a segurana interna e zelar
pelos interesses nacionais alm fronteiras. Na segurana dos tempos modernos necessrio, que o
sistema de informaes nacional esteja em ligao permanente, com outros sistemas de intelligence
espalhados pelo globo (Graa, 2007), ou seja, a resposta dimenso externa, tem de passar por
fortes polticas de cooperao, em todos os vectores da segurana Nacional.
Nas ltimas legislaturas, os governos tm procurado criar polticas pblicas de segurana, para dar
resposta a estes problemas reais e que tm passado por trs eixos fundamentais da dimenso
externa da poltica de segurana interna.
Em primeiro lugar, a cooperao com a Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa, onde Portugal
tem desempenhado um papel fundamental em termos da criao de estruturas de segurana e
programas de ajuda ao melhoramento da segurana desses pases, projectando assim, segurana
para fora das suas fronteiras.
Em segundo, a cooperao transatlntica, que neste caso tem uma importncia estratgica para o
nosso pas, pois muito do conhecimento em termos de informaes importantes, passa por esta via.
Nesta ltima vertente, a cooperao tem-se consubstanciado no fortalecimento dos laos de CTP
entre as diversas Foras e Servios de Segurana, com competncias especializadas em matria de
segurana pblica, proteco civil e controlo de fronteiras.
Foi criado o Secretariado para a Cooperao entre os Pases de Lngua Portuguesa, em matria de
Segurana Pblica, na dependncia directa do MAI, atravs do despacho n. 16554/2008. Este
33
A CPLP uma instituio de afirmao do espao lusfono, criada em 17 de Julho 1996, em Lisboa, donde
fazem parte Portugal, Brasil, Angola, Moambique, Guin, Cabo-Verde, So-Tom Prncipe e Timor-Leste.
79
Francisco Fonseca
A CTP com os pases da CPLP tem duas referncias legislativas importantes, a RCM n. 43/99, de 18
de Maio que aprovou um documento com o ttulo, A Cooperao Portuguesa no limiar de sculo XXI
e a RCM n. 196/2005, de 22 de Dezembro, que aprovou outro documento do Instituto Portugus de
Apoio ao Desenvolvimento (IPAD) denominado Uma Viso Estratgica para a Cooperao
Portuguesa. Estes dois documentos reflectem a estratgia de cooperao nacional com os pases da
CPLP. Podemos mesmo dizer que esta RCM constitui o primado legislativo da cooperao
internacional portuguesa, tendo pela primeira vez, sido utilizada a expresso cooperao tcnicopolicial, embora j muitas vezes utilizada pelas instituies policiais portuguesas, at aqui nunca
havia sido consagrada em qualquer referncia legislativa nacional (Caldas, 2006: 11).
A cooperao portuguesa com os pases da CPLP, nos ltimos anos tem-se materializado, nos
Programas Indicativos de cooperao (PIC).
No PIC Portugal/Angola 2007-2010, a CTP tem como objectivo apoiar Angola no sentido de garantir
condies de segurana pblica em todas as parcelas do territrio nacional, apoiando a reforma e o
34
Nesta declarao criada em 8 de Abril de 2008, os Ministros da Administrao Interna tomaram a deciso de
na rea da segurana pblica conferir especial ateno: preveno e combate criminalidade transnacional;
cooperao policial; troca de informaes respeitando a legislao de cada Estado.
80
Francisco Fonseca
No PIC Portugal/Moambique 2007-2009 a CTP, de acordo com uma viso estratgica para a
cooperao portuguesa, visa contribuir para o desenvolvimento de formas de organizao do
sistema de segurana interna, controlo de fronteiras, gesto de informaes, manuteno da ordem
pblica e combate criminalidade.
O PIC de Portugal/Cabo Verde 2008-2011 a CTP ser prosseguida, atravs de um projecto, tendo
como objectivo global a optimizao do funcionamento interno da Polcia Nacional, a elevao do
nvel de formao tcnico-profissional.
No PIC de Portugal/So Tom 2008-2011 na rea de CTP tem por objectivo contribuir para o
desenvolvimento de formas de organizao do sistema de segurana interna, controlo de fronteiras,
gesto de informaes, manuteno da ordem pblica e combate criminalidade.
Por ltimo o PIC de Portugal/Timor-Leste entre 2007-2010 tem como objectivo a consolidao do
sistema se segurana interna e que tem como principais desafios na rea da polcia e segurana: o
desenvolvimento das capacidades dos servios policiais, nomeadamente a construo da base de
recursos humanos e institucionais do sector.
Nas relaes entre Portugal e os Estados Unidos h que ter em conta um factor determinante e de
carcter permanente, que o factor geoestratgico. Este constitui-se certamente como o mais
81
Francisco Fonseca
importante e aquele que, atravs de vrias vicissitudes, acabou sempre por se impor como resultado
da evoluo da situao poltica internacional e como factor positivo nas relaes transatlnticas.
Em boa verdade, as relaes transatlnticas no se limitam s questes de segurana, mas nem por
isso, deixa de ser central o papel que as relaes NATO/UE sempre desempenharam num contexto,
em que tm diferido muito as vises, de um lado e outro, sobre a forma emprego da fora. Podemos
referir que desde 2003, a Unio Europeia passou a ter uma doutrina de segurana estratgica, cuja
definio das novas ameaas convergente com a doutrina de segurana nacional dos Estados
Unidos (Teixeira, 2007).
Podemos mesmo dizer, que Portugal tem uma experincia alargada na cooperao com as
democracias em misses militares internacionais, no s com os membros da Aliana Atlntica e da
Unio Europeia nos Balcs, em Africa e no Mdio Oriente, mas tambm com o Japo, a Austrlia e a
Nova Zelndia em Timor-Leste, ou com a ndia no Lbano (Teixeira, 2007).
No Conselho de Ministros de Justia e Assuntos Internos da EU, que decorreu no Luxemburgo, nos
dias 3 e 4 de Junho de 2010, foi feita uma anlise da relao entre as vertentes interna e externa da
segurana, os Ministros congratularam-se com o reforo da cooperao transatlntica em matria de
82
Francisco Fonseca
combate ao terrorismo e com o andamento dos trabalhos a serem desenvolvidos pela Comisso
Europeia, em estreita articulao com o Parlamento Europeu, tendo em vista um Acordo entre a UE e
os EUA sobre dados de mensagens de pagamentos financeiros, para fins de preveno e luta contra
o terrorismo e o seu financiamento (Acordo SWIFT 35 ).
Assim, como membro fundador da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), Portugal
denotou sempre o seu empenho na Aliana e na defesa dos valores e espao euro-atlntico. Em
concluso, podemos dizer que devido ao papel determinante que tem na segurana e defesa
nacional, a OTAN manter-se- como uma das prioridades da poltica externa de cooperao, ou seja,
Portugal pretender manter uma participao activa na Aliana e nas suas diversas componentes.
A segurana sempre foi desgnio crucial da integrao europeia, desde as suas origens. A integrao
europeia teve como fundamento principal evitar guerras fratricidas entre os europeus e construir uma
Europa fundada na paz e na estabilidade. Mas a resposta europeia s novas ameaas e riscos, como
o caso do terrorismo internacional, a proliferao de armamento de destruio macia e o problema
de Estados falhados, tem sido lenta e continua muito aqum das responsabilidades e capacidades
efectivas da EU (Teixeira, 2007a).
Nas duas ltimas dcadas, Portugal passou de uma poltica de segurana e defesa tradicional, de
matriz marcadamente nacional e atlntica (OTAN), para polticas mais europeizadas. Esta mudana
tem vrios factores, como o fim Guerra Fria, a globalizao, mas o principal factor prende-se com a
entrada de Portugal na Unio Europeia. No entanto, foi s com o tratado de Maastricht (1992), que
surgiu uma Poltica Externa e de Segurana Comum (PESC), que configura o segundo pilar do
Tratado da Unio Europeia (TUE). Embora membro da EU, o nosso pas, como acabmos de ver,
mantm uma forte tradio de cooperao transatlntica.
A PESC uma poltica intergovernamental que reflecte uma actuao por consenso, sendo os seus
instrumentos as estratgias comuns, as aces comuns e as posies comuns (art. 12 TUE). Dessa
forma, a Europa ganha conscincia das suas fragilidades, ameaas e perigos que s podem ser
combatidos com esforos globais e contnuos, apoiados por elevados nveis de informao,
preveno e cooperao entre Estados e servios de polcia s escalas europeia e mundial (Farinha,
2005: 1). Portugal, s por si, no pode desenhar e implementar uma poltica de segurana interna ou
35
A empresa SWIFT gere cerca de 80% das transferncias financeiras electrnicas de 208 pases de todo o
mundo. Depois dos ataques de 11 de Setembro, os Estados Unidos da Amrica notificaram a SWIFT para
aceder s transaces bancrias atravs do Programa Anti-Terrorismo do Departamento do Tesouro norteamericano, e seguir os movimentos relacionados com financiamento do terrorismo.
Em 2009, a SWIFT instala um servidor para armazenagem de dados europeus na Sua, informaes que at
esse momento tambm se encontravam num servidor nos EUA, o que obrigou a um novo acordo entre a
Comisso e o Conselho, por um lado, e com os EUA, por outro.
83
Francisco Fonseca
No que concerne s polticas de segurana o teste de viabilidade da PESC passa pela formulao
de uma doutrina comum em relao a matrias to sensveis e centrais como a reforma das Naes
Unidas, o papel da lei e das jurisdies internacionais na ordem global, as condies do uso da fora
armada, a adopo de polticas no plano da defesa da paz, dos direitos humanos (Vitorino, 2006:
171).
Por outro lado, as fronteiras 36 nos dias de hoje so fludas, mltiplas, flutuantes e volteis,
principalmente no espao europeu, em funo do ritmo acelerado do sistema poltico internacional.
Presenciamos tempos de fragmentao poltica internacional, que inclui o aumento da
ingovernabilidade a nvel estatal, a segurana, pode apresentar-se como uma liberdade, face
opresso poltica de uma cultura de medo, expandida a partir da deslegitimazao da actividade
poltica e da aco violenta dos poderes errticos (Sarmento, 2004: 74).
A segurana cooperativa, dentro do espao europeu tem sido garantida atravs do desenvolvimento
de troca de informaes, com base no princpio da disponibilidade; do incremento da preveno
efectiva e da luta contra o terrorismo, acolhendo a ideia da importncia da segurana comum para
todos os Estados-membros (Pereira, 2009).
O Tratado de Lisboa reformador do Tratado da Unio Europeia (TUE), no seu art. 67, n.2, estipula
as aces de coordenao e de cooperao das autoridades policiais e judicirias, no sentido de
garantir um elevado nvel de segurana, atravs de medidas de preveno da criminalidade, do
racismo e da xenofobia e de combate contra estes fenmenos.
36
Sobre este novo conceito de fronteiras referenciamos alguns autores que nos ajudam a compreender este
fenmeno, Christopher W. Morris (2005). Um Ensaio sobre o Estado Moderno, Landy Editora, So Paulo, p.
327-377; Fernando Sousa (Org.) (2005). Dicionrio de Relaes Internacionais, Edies Afrontamento/CEPESE,
Santa Maria da Feira, p. 86; Maria Regina Mongiardim (2002). O Conceito de Fronteira na poca da
Mundializao, Atena/Cosmos/IDN, Lisboa; Maria Regina Mongiardim (2004). O Alargamento da Unio Europeia,
Novos Vizinhos, Lisboa, p. 35-154.
84
Francisco Fonseca
Como temos vindo a constatar, a segurana um conceito global, pois as ameaas e os riscos para a
segurana dizem respeito a todos, logo, tambm as solues, pelo que nenhum EM, isoladamente,
pode encontrar respostas para os desafios colocados pela segurana internacional. Dessa forma,
todos os pases so autores e ao mesmo tempo destinatrios de segurana, ou seja, a ordem
internacional de segurana tornou-se multipolar. A partilha das ameaas e dos riscos supe a
comunho de solues.
No Mundo de hoje, a preveno, as respostas, as solues para garantir a segurana dos cidados
passam por uma abordagem no apenas cooperativa e multilateral, mas especialmente co-titulada,
isto , todos os pases renem interesses e inquietaes, independentemente do espao ou regio a
que pertenam, todos apresentam por outro lado, mais-valias e organizaes capazes de assegurar
mais fielmente a eficcia das solues, em termos de segurana. Assim, fundamental encontrar
uma vontade comum susceptvel de coordenar as polticas pblicas (Martins, 1999: 19) em torno
de uma segurana cooperativa.
85
Francisco Fonseca
8 CONCLUSO
Se nos pedissem para escolher uma palavra-chave, para caracterizar a nossa edificao, que
acabmos de concretizar, ela seria incerteza. Esta afirmao sustentada no facto de termos
enquadrado a nossa investigao na concepo gestionria da Cincia da Administrao e nas
Polticas Pblicas. Nestas duas reas do conhecimento cientfico, muitas teorias e modelos tentam
explicar a realidade emprica, sendo que, quando optmos pelo estudo das polticas pblicas de
segurana, essa realidade ainda mais complexa e incerta.
A governao vive com uma necessidade imperiosa de demonstrar que tem capacidade para
encontrar as melhores polticas, para os complexos problemas que afectam a sociedade em todos os
campos, constituindo-se a segurana das sociedades, como um factor obrigatrio de investimento,
cada vez mais elevado, por parte do poder poltico.
As polticas reformadoras, que foram introduzidas na Administrao Pblica, atravs das vrias
agendas governamentais, substituram os ideais do servio pblico tradicional pelos conceitos do
NPM (Carvalho, 2008: 262). Estes mandamentos tambm chegaram s polticas de segurana, ou
seja, anteriormente o Estado era visto como nico e principal actor de segurana, mas perdeu o seu
papel central, surgindo novos agentes fora do Estado, que competem entre si, pelo monoplio da
segurana. Desta forma, passa a existir uma governana da segurana, baseada principalmente na
descentralizao da segurana, na cooperao internacional e na privatizao da segurana.
Neste novo edifcio securitrio, fundamental que o modelo actual, de organizao da segurana
interna, que engloba as FSS, passe a envolver, de forma assertiva, contnua e permanente, a
cooperao internacional, as autoridades judicirias, outros organismos do Estado, os operadores de
segurana privada, toda a sociedade civil e por fim os cidados, numa participao activa e efectiva.
Atravs da anlise de contedo dos Programas de Governo, pudemos verificar como tem sido a
evoluo da dimenso externa da segurana interna ao longo das vrias agendas governamentais. A
partir do mandato do XII Governo Constitucional a dimenso externa da segurana interna comea a
ser alvo de preocupao e, so inseridas nas agendas governamentais posteriores medidas
concretas, ou seja, polticas conducentes resoluo de problemas securitrios de dimenso
externa.
Por outro lado, os indicadores da dimenso externa da segurana interna, a criminalidade organizada
internacional, o terrorismo, os grandes trficos transnacionais e a cooperao internacional,
passaram a dominar as preocupaes dos Governos em matria de segurana interna,
principalmente a partir do XIII Governo Constitucional.
Concluindo, estamos agora em condies de responder a nossa pergunta de partida, que norteou
86
Francisco Fonseca
toda esta investigao. Tnhamos como objectivo principal saber: em que medida as polticas
pblicas de Segurana Interna configuram, cada vez mais, uma dimenso externa? chegado o
momento, com todos os dados recolhidos neste estudo, de afirmar que, efectivamente, as polticas
pblicas de segurana interna inscritas nas agendas governamentais a partir da agenda do XIII
Governo Constitucional, apresentam cada vez mais uma dimenso externa da segurana interna,
imposta por um conjunto vasto e inovador de ameaas e riscos, que no conhecem fronteiras nem
limites territoriais. Assistimos durante o perodo em anlise, mais concretamente a partir do XII
Governo Constitucional, a uma preocupao crescente em dotar as agendas governamentais de
medidas e instrumentos, de forma a responder aos riscos e s ameaas de dimenso transnacionais.
Podemos ainda concluir, que no perodo em anlise, muitas alteraes surgiram no conceito de
segurana, principalmente devido globalizao, pois, neste novo quadro, o conceito de segurana
regista duas grandes alteraes relativamente ao passado. Em primeiro lugar, a segurana interna
deixou de ser uma funo exclusiva dos prprios Estados; a segurana das sociedades ter de ser
baseada num quadro de segurana humana. Em segundo, quando se trata de terrorismo, de
proliferao de armas de destruio massiva, criminalidade altamente organizada e transnacional,
dedicada aos trficos de drogas, armas, seres humanos e ao crime econmico-financeiro, a resposta
dos pases na preveno e combate ter de passar, essencialmente e obrigatoriamente, pela
cooperao internacional, ou seja, dever ter por referncia um quadro de segurana cooperativa.
Outra das concluses prende-se com o facto, de as ameaas e os riscos para a segurana das
sociedades modernas serem de natureza global, imprevisvel, invisvel, diversificada e assimtrica. A
natureza das ameaas e riscos conduz adopo de polticas globais, transversais, flexveis e
multidimensionais, sendo inevitvel que se proceda com a mxima urgncia a uma reflexo e reviso
dos conceitos tericos e institucionais, entre segurana interna e segurana externa, ou seja, entre
Segurana e Defesa, entre a oferta pblica de segurana e a oferta privada, entre preveno,
investigao criminal e informaes.
Para podermos acalentar a viver numa sociedade de bem-estar social e humano, necessrio
adoptar uma nova governana da segurana, isto , proceder convocao de todos os actores
envolvidos na segurana cooperativa, pblicos e privados, numa relao de parcerias de mtuo
interesse, ou seja, multiplicar e fortalecer relaes de win-win.
Somos levados a concluir que a segurana enfrenta novas ameaas, derivadas de uma complexidade
crescente das sociedades contemporneas e constitui-se como um conceito polissmico e complexo.
Este novo conceito engloba a segurana individual dos cidados, a segurana pblica, a segurana
interna. Por outro lado, tradicionalmente a distino entre Segurana Interna e Defesa Nacional, era
perfeitamente clara. Hoje existem campos e sombras onde ambas se tocam e surgem associadas,
como o caso da preveno e combate ao terrorismo global.
87
Francisco Fonseca
Como sugestes para trabalho futuro, aps a concluso da nossa dissertao, ficamos com a ideia
que seria interessante operacionalizar os conceitos de Segurana e Defesa e fundi-los numa
perspectiva de um conceito de Segurana Nacional, uma vez que apresentam significados cada vez
mais idnticos e reas de sobreposio, cada vez maiores.
Hodiernamente, o Estado tem de ser cada vez mais eficiente na rentabilizao de recursos e, da
mesma forma, tem de responder eficazmente a todos os problemas da segurana. As misses de
segurana interna so cada vez mais diversificadas e o espao de actuao alargado diariamente.
Assim, parece-nos oportuno verificar se o Estado possui outras valncias, que possam actuar dentro
de um novo conceito estratgico de Segurana Nacional, nomeadamente, as Foras Armadas e, com
que valncias o poderiam fazer, sem colocar em questo os princpios constitucionais.
Por outro lado, estamos a viver tempos em que a economia de recursos um factor fundamental,
para o desenvolvimento sustentado de qualquer Estado. Sendo assim, outro caminho para uma
investigao futura poderia ser, estudar de que forma seria exequvel a adaptao de polticas, no
sentido de rentabilizar os recursos j existentes dentro do universo das Foras e Servios de
segurana, Foras Armadas, na tentativa de apurar, que sinergias seriam possveis criar no sentido
de valor acrescentado no produto final da Segurana Nacional.
88
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98
Francisco Fonseca
ANEXO
99
Francisco Fonseca
VI
VII
VIII
IX
XI
XII
Mandato
03 Jan 80
09 Jan 81
Partido Poltico
Aliana Democrtica coligao preleitoral entre o PSD, CDS e PPM
Eleies intercalares
Primeiro-
Ministro da
ministro
Administrao Interna
Francisco de
S Carneiro
09 Jan 81
Francisco Pinto
04 Set 81
Balsemo
O4 Set 81
Francisco Pinto
09 Jan 83
Balsemo
Mrio Soares
09 Jan 83
06 Nov 85
06 Nov 85
17 Ago 87
17 Ago 87
31 Out 91
31 Out 91
28 Out 95
PSD
PSD
Anbal Cavaco
Silva
Anbal Cavaco
Silva
Anbal Cavaco
Silva
Eurico de Melo
Fernando do Amaral
ngelo Correia
Eduardo Pereira
Eurico de Melo
XIII
28 Out 95
25 Out 99
Antnio
1997)
Guterres
Jorge Coelho
(1997 1999)
XIV
XV
XVI
XVII
XVIII
25 Out 99
6 Abr 02
6 Abr 02
17 Jul 04
17 Jul 04
12 Mar 05
12 Mar 05
26 Out 09
26 Out 09
Antnio
Nuno Severiano
Guterres
Teixeira
Jos Manuel
Antnio Figueiredo
Duro Barroso
Lopes
Pedro Santana
Daniel Viegas
Lopes
Sanches
PS
Jos Scrates
Rui Pereira
Jos Scrates
Rui Pereira
PSD e CDS
100
Francisco Fonseca
XI
XII
XIII
XIV
XV
XVI
XVII
XVIII
101
Francisco Fonseca
VIII
IX
X
XI
O Governo prosseguir com firmeza a luta contra a criminalidade, quaisquer que sejam
as formas por que ela se evidencie, destacando-se, como prioritrio, o combate
criminalidade violenta
Elegendo-se como reas de interveno preferencial, reforar-se-o os mecanismos
de coordenao e de combate criminalidade violenta
XII
XIII
XIV
XV
XVI
XVII
XVIII
102
Francisco Fonseca
103
Francisco Fonseca
IX
XI
XII
XIII
XIV
104
Francisco Fonseca
consumo de drogas continue a ser proibido, no como ilcito criminal mas sim como
ilcito de mera ordenao social.
Permanecer, assim, o desvalor legal do consumo de drogas e o combate
acessibilidade, sobretudo dos mais jovens, s drogas ilcitas.
Consagrao legislativa da possibilidade de uso de registos mecnicos fotografia ou
material audiovisual utilizados na investigao de processos por trfico de droga
num pas com uma das maiores prevalncias de consumo problemtico de drogas
de toda a Unio Europeia, no se compadece com avanos e recuos.
XV
XVI
XVII
Promover o combate integrado ao trfico de drogas, implementando medidas
alternativas ao cumprimento de penas de priso
XVIII
105
Francisco Fonseca
VII
VIII
IX
XI
XII
XIII
XIV
XV
XVI
106
Francisco Fonseca
XVIII
107
Francisco Fonseca
XIII
XIV
XV
XVI
108
Francisco Fonseca
XVII
XVIII
109
Francisco Fonseca
XVI
XVII
XVIII
110
Francisco Fonseca
XIV
XV
XVI
XVII
XVIII
111
Francisco Fonseca
XIII
XIV
XV
112
Francisco Fonseca
XVIII
113
Francisco Fonseca
114