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BRASIL EM CONTRA REFORMA DESESTRUTURAO DO ESTADO E PERDA DE DIREITOS.

Autora: Elaine Rossetti Behring.


Ed. Cortez. SP, 2003.

BRASIL EM CONTRA REFORMA DESESTRUTURAO DO ESTADO E


PERDA DE DIREITOS.
Autora: Elaine Rossetti Behring.
Ed. Cortez. SP, 2003.

Captulo 3: Brasil: entre o futuro e o passado, o presente dilacerado

Captulo 4: a Contra Reforma do Estado brasileiro: projeto e processo

Captulo 5: Ilustraes particulares da Contra Reforma

BRASIL EM CONTRA REFORMA DESESTRUTURAO DO ESTADO E PERDA DE DIREITOS.


Autora: Elaine Rossetti Behring.
Ed. Cortez. SP, 2003.

Captulo 3
1.

Brasil: entre o futuro e o passado, o presente dilacerado

Crise econmica e o processo de democratizao no Brasil dos anos


1980
A autora caracteriza algumas precondies econmicas, polticas, sociais e culturais que

delinearam o contexto da formulao e implementao do Plano Real a partir de 1994 (FHC), e


a hegemonia do projeto neoliberal no Brasil, com seu conjunto de contra reformas.
Ao sublinhar o fenmeno da passagem da ditadura para a democracia brasileira, Behring
cita Fernandes que denominou-o transio conservadora sem ousadia e turbulncias.
A adeso brasileira s orientaes conservadoras esteve bastante condicionada, por um
lado, ao processo de transio democrtica e resistncia ao desmonte de uma estrutura
produtiva construda no Brasil no perodo substitutivo de importaes. Segundo Fiori, houve
uma adeso tardia no Brasil ao neoliberalismo.
A implementao das reformas orientadas para o mercado, em que pese a presso pela
sua universalizao no chamado terceiro mundo, em especial aps a crise da dvida, deparouse com as condies internas de cada pas, determinando ritmos e escolhas.

Como o Brasil adentra os anos 80?


A compreenso do problema do recrudescimento do endividamento externo e suas
conseqncias, a partir de 1979, crucial para responder a esta pergunta. a partir deste
momento que se aprofundam as dificuldades para formulao de polticas econmicas de
impacto nos investimentos e na redistribuio de renda no conjunto da Amrica Latina. Para
Kuanski e Branford (1987) localiza-se no processo do endividamento as principais decorrncias
da reorientao da poltica econmica norte americana em busca da hegemonia do dlar, e o
incio das presses cujos resultados derrubaram a possibilidade de ruptura com a heteronomia
contida no desenvolvimentismo, este, por sua vez, fundado na substituio de importaes
(poltica de juros flutuantes ao invs de juros fixos).
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Com os juros flutuantes, a dvida no pde (e no pode...) ser redimida, sendo alm de
mecanismo de extrao de renda, tambm de dominao poltica. A opacidade de regimes
militares, financiados e estimulados pelos EUA na Amrica Latina, permitiu a condio
institucional para tais acordos, que favoreciam a aliana entre as oligarquias exportadoras e o
capital financeiro internacional.
Segundo Toussaint (1998) houve uma inverso explosiva da transferncia de divisas em
prazos muito curtos, mas que foi acompanhada tambm da queda das exportaes de
matrias primas; ocorreu um verdadeiro estrangulamento da economia latino americana, com
um crescimento mdio do PIB de cerca de 2,3% entre 1981 e 1985.
Houve pases (Bolvia e Costa Rica), em que a dvida passou a ser maior que o PIB.
O constrangimento do endividamento gerou uma queda na taxa de inverso, em especial
do investimento do setor pblico, ao longo de 16 anos (de 26% em 1974, para 15/16% em
1989), dificultando o que designa como ao de um Estado estruturante e, ainda, o ingresso do
pas na 3 Revoluo Industrial (Cano, 1994: 26 e 42).
A maior parte da dvida externa foi contrada pelo setor privado, por presses do FMI o
feitor da dvida , houve na seqncia uma crescente e impressionante socializao da
mesma. No Brasil, 70% da dvida tornou-se estatal. O fenmeno da estatizao de 2/3 da
dvida muito importante para compreender a crise do Estado no Brasil e o quanto ideolgica
sua satanizao (Cano, 1994). Para Cano, desde ento, o gasto pblico passa a ser
estruturalmente desequilibrado.
Dessa feita, Behring assinala que as caractersticas regionais preexistentes crise da
dvida foram exacerbadas no contexto dos anos 80, saber:

empobrecimento generalizado da Amrica Latina, especialmente no seu pas mais

rico, o Brasil;

a crise dos servios sociais pblicos;

o desemprego;

a informalizao da economia;

o favorecimento da produo para exportao em detrimento das necessidades

internas.
A maior dvida da Amrica Latina, a brasileira, cresce vertiginosamente a partir de uma
articulao exemplar entre a burguesia nacional, o Estado e o capital estrangeiro, que fundou o
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milagre brasileiro (quando a economia, sob a ditadura militar cresceu entre 1968/1973, a
mdia de 11,2%).
Esse milagre foi sustentado a partir de alguns processos:

um xodo rural de grandes propores, concentrando fora de trabalho barata no

espao urbano, que foi absorvida pela construo civil e pela indstria manufatureira de bens
durveis;

o oferecimento de facilidades para emprstimos privados a juros flutuantes,

mesmo, muitas vezes, sem garantias de investimento produtivo.


Os governos democrticos no foram capazes de romper com a submisso,
estabelecendo acordos que expressavam a mais absoluta capitulao, e riscos para a
soberania.
Aps a crise da dvida, diante da possibilidade de colapso financeiro internacional, impese o discurso da necessidade dos ajustes e dos planos de estabilizao em toda a regio.
Tratou-se, na verdade, de parte de um ajuste global, reordenando as relaes entre o centro e
a periferia do mundo do capital. Houve uma espcie de coordenao da reestruturao
industrial e financeira nos pases centrais, cujo custo foi pago duramente pela periferia (Tavares
e Fiori, 1993).
De um ponto de vista econmico, tm-se, na entrada dos anos 90, um pas derrotado pela
inflao a dura pedagogia da inflao a que se refere Oliveira (1998:173) e que ser o
fermento para a possibilidade histrica da hegemonia neoliberal; paralisado pelo baixo nvel de
investimento privado e pblico; sem soluo consistente para o problema do endividamento; e
com uma situao social gravssima. Tem-se a mistura explosiva que delineia uma situao de
crise profunda.
Em 1989, a partir da derrota da coalizo comprometida com os avanos democrticos
preconizados na Constituio de 1988, a agenda poltico-econmica passa a assumir o perfil
desejado pelas agncias multilaterais: reformas liberais, orientadas para o mercado.
Velasco e Cruz identificou, j no incio da dcada de 80, dois discursos e diagnsticos
para uma sada da crise, contemplando a formulao de uma poltica industrial: o neoliberal e o
desenvolvimentista, este ltimo decorrente da articulao entre segmentos de indstrias e
economistas crticos, a exemplo de Belluzo e Cardoso de Melo, que sero assessores de
Dilson Funaro, na 1 fase da Nova Repblica.
O Colgio eleitoral foi a sada institucional para assegurar o controle conservador da
redemocratizao, numa espcie de contra revoluo, se observado o aspecto no qual as
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elites no Brasil sempre tiveram uma profunda unidade poltica: conter a emancipao dos
trabalhadores.
O estudo de Velasco e Cruz importante porque mostra, a partir de um ngulo especfico,
como se operou a mudana de mentalidades, bem como as dificuldades do processo de
democratizao. A partir de 1987, o discurso governamental sobre poltica industrial volta-se
para advogar a adoo de medidas conseqentes para atrair o capital estrangeiro,
desregulamentar a atividade econmica e facilitar a adoo de tecnologias novas (1997:79).
Na constituio de 1988 havia claramente a nfase na priorizao de uma poltica
industrial. Essa poltica sugerida em 88 previa fortes subsdios do Estado e instrumentos
indutores e estruturantes. A poltica proposta em 1988 foi recebida com cautela pelo
empresariado e foi duramente criticada pelos economistas liberais, porque, segundo eles,
mantinha ainda ultrapassadas iluses dirigidas.
O movimento operrio e popular era, naquele contexto um ingrediente poltico decisivo da
histria recente do pas, que ultrapassou o controle das elites. Sua presena e ao
interferiram na agenda poltica ao longo dos anos 1980 e pautaram alguns eixos na
Constituinte, a exemplo de:

reafirmao de uma vontade nacional e da soberania, com rejeio das

ingerncias do FMI;

direitos trabalhistas;

reforma agrria.

Dessa feita, todos os movimentos da transio democrtica ao longo da dcada sero


tensionados por essa presena incmoda para as classes dominantes brasileiras. O texto
constitucional refletiu a disputa de hegemonia, contemplando avanos em alguns aspectos, a
exemplo dos direitos sociais, humanos e polticos, pelo que mereceu a caracterizao de
Constituio cidad, de Ulisses Guimares.
Na boa sntese de Nogueira (1998), observa-se que ao longo dos anos 1980 as
dificuldades do Estado brasileiro adquiriram transparncia em alguns aspectos: sua intensa
centralizao administrativa; suas hipertrofias e distoro organizacional, por meio do
empreguismo, sobreposio de funes e competncias e feudalizao; sua ineficincia na
prestao de servios e na gesto; sua privatizao expressa na vulnerabilidade aos interesses
dos grandes grupos econmicos e na estrutura de benefcios e subsdios fiscais; seu dficit de
controle democrtico, diante do poder dos tecnocratas e, dentro disso, o reforo do Executivo
em detrimento dos demais poderes.
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A orientao neoliberal encontrou solo frtil, ainda que sua introduo mais intensa tenha
sido retardada pelos processos delineados, e consolida-se como doutrina dos anos 1990. Tal
ambiente poltico, econmico e cultural foi reforado tambm pelo que se passou a conhecer
como Consenso de Washington, com seu receiturio de medidas de ajuste.
O Consenso de Washington estabelece-se a partir de um Seminrio realizado naquela
cidade, entre 14 e 16 de janeiro de 1993, para discusso de um texto do economista John
Willianson, e que reuniu executivos de governo, dos bancos multilaterais, empresrios e
acadmicos de onze pases. Ali foram discutidos os passos polticos necessrios para
implementao de programas de estabilizao que, de acordo com a tima sntese de Fiori
(1994:2) passaria por 3 fases:
A primeira consagrada estabilizao macroeconmica, tendo como prioridade absoluta
um supervit fiscal primrio envolvendo invariavelmente a reviso das relaes fiscais
intergovernamentais e a reestruturao dos sistemas de previdncia pblica; a segunda,
dedicada ao que o Banco Mundial vem chamando de reformas estruturais: liberao
financeira e comercial, desregulamentao dos mercados, e privatizao das empresas
estatais; e a terceira etapa, definido como a da retomada dos investimentos e do crescimento
econmico.

2. O passaporte brasileiro para a mundializao: a ofensiva


neoliberal dos anos 1990
O desfecho do pleito eleitoral de 1989, etapa to esperada do processo de
democratizao, e mais um momento do embate entre os projetos societrios antagnicos,
favoreceu, por uma diferena pequena de votos, a candidatura presidncia que defendia
explicitamente as reformas orientadas para o mercado, que implicariam um forte
enxugamento do Estado, como sada para a crise econmica e social brasileira.
A promessa de Fernando Collor de Mello foi a de heroicamente derrotar a inflao com
um nico tiro, ao lado de medidas gerais de orientao claramente neoliberal, em sintonia
com a cultura econmica monetarista que vinha ganhando terreno desde o final do governo
Sarney.
Sua interveno (de Collor) de maior flego e largo prazo foi a implementao acelerada
da estratgia neoliberal no pas, por meio das chamadas reformas estruturais, na verdade o
incio da contra reforma neoliberal no pas.
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A poltica industrial, fundada na abertura comercial, programas de qualidade industrial e


de capacitao tecnolgica e facilidades para ingresso dos capitais externos, no sentido de
fomentar a competitividade internacional, foi um elemento central e de efeito duradouro dessa
estratgia.
Assim, a poltica econmica nos dois anos de governo Collor pautou-se por uma
adequao destrutiva ao reordenamento mundial. No houve qualquer ao mais ousada em
relao ao problema do endividamento, sem o que impensvel uma perspectiva de
investimento e de crescimento, somando elementos ao processo de desarticulao progressiva
do padro de desenvolvimento da economia brasileira, em especial da capacidade do setor
pblico.
Fernando Collor de Mello optou por uma estratgia poltica meditica, cujo discurso
massificado voltava-se para os indivduos atomizados, evitando os segmentos organizados.
Assim, dirigia-se aos descamisados. No que se refere enorme expectativa democrtica
quanto ao enfrentamento das refraes dramticas da questo social no pas, seu pouco
tempo de governo pautou-se no clssico clientelismo, como o demonstraram o escndalo das
subvenes sociais e a performance da primeira dama frente da Legio Brasileira de
Assistncia (LBA). Deve-se recordar

que Collor de Mello vetou a regulamentao da Lei

orgnica da Assistncia Social, demonstrando pouca disposio de implementar o conceito de


seguridade social preconizado pela Constituio. Tal ambiente poltico articulado abertura
comercial e reestruturao produtiva, geradores de desemprego, teve impactos sobre a
espinha dorsal dos movimentos sociais dos anos 1980, no sentida da sua desmobilizao.
Tanto que sero os estudantes, caras pintadas, que tomaro a iniciativa das ruas, pelo
impeachment. Esse foi um movimento importante, mas que esteve longe de possuir a
densidade e o componente operrio e popular da luta pelas eleies diretas, de 1984.
O curto perodo de Itamar ser palco de avanos limitados, no que se refere legislao
complementar Constituio de 1988, a exemplo da LOAS. Mas ser tambm o momento de
articulao da coalizo conservadora de poder constituda em torno de Fernando Henrique
Cardoso, ento frente do Ministrio da Fazenda, onde foi formulado o plano de estabilizao
protagonizado pela nova moeda: o real. Fernando Henrique Cardoso tinha credenciais da luta
democrtica e vinha do ncleo econmico do pas, colocando-se como o articulador e
intelectual orgnico da contra reforma e da hegemonia burguesa no Brasil contemporneo
(Oliveira, 1998:176-7), aps um perodo relativamente largo de perigosa fragmentao, de que
fez parte o medo de uma derrota eleitoral para a esquerda, em 1989.
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O Plano Real e a recomposio burguesa no Brasil


Qual foi a lgica do Plano Real, razes do seu impacto e, dependendo do ngulo de
interpretao, de seu sucesso?
O Plano Real promoveu, poucos meses antes da eleio uma verdadeira chantagem
eleitoral: ou se votava no candidato do Plano ou estava em risco a estabilidade da moeda,
promovendo-se a volta da inflao, a ciranda financeira e a escalada de preos.
Os brasileiros, traumatizados com uma inflao de 50% ao ms (junho 94) e esgotados
com a incapacidade de planejar sua vida cotidiana, votaram na moeda e na promessa de que,
com a estabilidade, viriam o crescimento e dias melhores (o povo brasileiro tinha e tem, a
necessidade da esperana). Dessa feita, foi possvel uma rearticulao das foras do capital no
Brasil, como h algum tempo no se via.
Fiori sinaliza que o Plano Real no foi concebido para eleger FHC; FHC que foi
concebido para viabilizar no

Brasil, a coalizo de poder capaz de dar sustentao e

permanncia ao programa de estabilizao do FMI, e a viabilidade poltica ao que falta ser feito
das reformas preconizadas pelo Banco Mundial.
A sobrevalorizao do cmbio, alm de destruir a autoridade monetria nacional, exigiu a
captao permanente de recursos no exterior para equilibrar a balana de pagamentos. Os
impactos dessa engenharia de curto prazo do Plano Real tm sido:
- o bloqueio de qualquer possibilidade de desconcentrao de renda;
- uma desproporo entre a acumulao especulativa e a base produtiva real, cujo custo
recai sobre o Estado na forma de crise fiscal e compresso dos gastos pblicos em servios
essenciais;
- alienao e desnacionalizao (Gonalves, 1999; Paulani, 1998; Teixeira, 2000) do
patrimnio pblico constitudo nos ltimos 50 anos, um remanejamento patrimonial de grandes
propores e com fortes conseqncias polticas;
- inibio do crdito e inadimplncia dos devedores;
- mudana do perfil do investimento das indstrias, que tende a ser em reduo de custos
e manuteno, mas no em ampliao da base, em virtude dos riscos. Para Tavares (1999), a
indiscriminada abertura comercial e a sobrevalorizao do

cmbio so excessos que

impuseram uma camisa de fora obsessiva, de modo que a expanso da produo e da


demanda interna tornam-se ameaas estabilizao, em vez de metas desejveis.
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Conforme Teixeira: o

resultado da conjugao de um movimento de reestruturao

perversa e defensiva com polticas macroeconmicas que freiam o dinamismo da economia s


podia ser o desemprego estrutural, com encolhimento dos empregos no setor formal, em
particular na indstria, onde ocorreu enorme destruio de postos de trabalho (2000:19).
Registrou-se um aumento de produtividade da indstria, mas esta foi a produtividade dos
sobreviventes. A perda de postos de trabalho, por sua vez, no foi compensada pelo setor de
servios e muito menos setor pblico, jogando milhes de pessoas na informalidade e at no
crime organizado, em ntido avano na dcada de 90.
Alguns elementos da poltica macroeconmica em execuo so fortemente geradoras de
desemprego. A poltica de altas taxas de juros favorece a queda do investimento produtivo,
com grande deslocamento de capitais para a especulao financeira. Alm disso, e mais grave,
favoreceu tambm o endividamento de empresas, muitas das quais vm fechando suas portas
por no conseguir pagar os emprstimos assumidos, em especial as pequenas e mdias
empresas setor no monopolista e intensivo em Fora de trabalho menos qualificada que,
no final de 1977, se responsabilizavam por cerca de 41% dos empregos (Sebrae, 1997).
A poltica abrupta de abertura comercial acirrou a competitividade e pressionou a indstria
nacional para a modernizao, direcionando-a para o mercado externo. Aqui assistimos
introduo de tecnologias poupadoras de mo de obra e precarizao do trabalho.
Por outro lado, a prpria reforma do Estado tambm tem sido geradora de desemprego,
por meio de mecanismos como os programas de demisso voluntria e a instituio das
organizaes sociais e agncias executivas, cuja relao trabalhista no se pauta pela
estabilidade.
O ataque Seguridade Social passou tambm pela poltica de abertura econmica, no
que diz respeito a baixar o custo Brasil, de uma fora de trabalho que das mais baratas do
mundo em termos de salrios indiretos/diretos sociais, para que as unidades produtivas
transnacionais se instalem no pas com mais facilidade.
Um outro aspecto o impacto da maneira de compensar o setor exportador nacional dos
prejuzos oriundos da abertura comercial, como j foi sinalizado: dar iseno de ICMS e das
contribuies sociais para esses segmentos. Essa poltica baixou a receita de estados e
municpios, com implicaes amplas para os recursos da poltica social.
A poltica, portanto, cortar, de variadas formas, recursos da rea social, nesses tempos
de crise fiscal e de intensa disputa pelo fundo pblico.
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Mrcio Pochmann (jornal do DIAP) j chamava a ateno sobre os efeitos da


macroeconomia do Plano Real sobre o emprego. Suas pesquisas demonstravam que o Brasil
vivia a pior crise dos ltimos cem anos. Da implantao do Plano Real at agosto de 1998,
foram extintos 764,1 mil postos de trabalho formal. O autor previa um final de dcada de 1990
marcado por maior agravamento das condies sociais, com maiores ndices de violncia
urbana, desagregao familiar, instabilidade e precariedade da renda.
As polticas de gerao de emprego tm passado pela flexibilizao e desregulamentao
dos contratos, a partir de iniciativas como a instituio do contrato parcial de trabalho.
O economista Marcelo Neri, do Instituto de Estudos do trabalho e da sociedade (INEST)
realizou pesquisa sobre a relao entre a desvalorizao do real a partir de 1999, a inflao e o
consumo dos pobres (o globo, 28/03/99). A abertura irresponsvel de Collor, aprofundada por
Cardoso, introduziu a competitividade na indstria alimentcia, que no teve o efeito de baixar
os preos, diferente da expectativa governamental, mas de nivel-los por cima. A est
localizado o maior consumo das famlias de baixa renda, e a inflao tendeu a ser maior para
essas famlias, a partir de 1999, o que corrobora a hiptese de perda dos ganhos sociais do
Plano Real.

Captulo 4: A Contra Reforma do Estado Brasileiro projeto e processo


1.

A expresso intelectual: o projeto social-liberal em Bresser

Pereira
Para Bresser Pereira, o Brasil e a Amrica Latina foram atingidos por uma dura crise fiscal
nos anos 1980, acirrada pela crise da dvida externa e pelas prticas de populismo econmico 1.
Esse contexto vai exigir, de forma imperiosa, a disciplina fiscal, a privatizao e a liberalizao
comercial.
Bresser nota tambm o carter cclico e mutvel da interveno do Estado, ou seja, aps
o Estado Mnimo, o Estado social-burocrtico e o revival neoliberal, caminhar-se-ia para uma
experincia social liberal, pragmtica e social democrata. Este modelo, segundo Bresser, no

Populismo econmico, numa definio sumria, caracterizar-se-ia por polticas macroeconmicas na Amrica
Latina que mantm o ativismo do Estado no desenvolvimento, bem como acenam para a redistribuio de renda
no curto prazo, mas sem sustentao no longo prazo, a exemplo do Plano Cruzado.
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pretende atingir o Estado que mantm suas responsabilidades na rea social, acreditando no
mercado, da qual contrata a realizao de servios, inclusive na prpria rea social (1996:14).
As causas da crise esto localizadas no Estado desenvolvimentista, no Estado comunista
e no Welfare State, cujas experincias a meu ver to dspares para serem inseridas numa
mesma lgica subavaliaram a capacidade alocativa do mercado, um mecanismo
maravilhoso, que deve ter um papel positivo na coordenao da economia (1996).
Ao Estado cabe um papel coordenador suplementar. Se a crise se localiza na insolvncia
fiscal do Estado, no excesso de regulao e na rigidez e ineficincia do servio pblico, h que
reformar o Estado, tendo em vista recuperar a governabilidade (legitimidade) e a capacidade
financeira e administrativa de governar.
O lugar da poltica social no Estado social liberal deslocado: os servios de sade e
educao, dentre outros, sero contratados e executados por organizaes pblicas no
estatais competitivas.
Bresser

critica

esquerda

tradicional

por

se

manter

presa

ao

nacional-

desenvolvimentismo populista, que vem incorrendo nos seguintes equvocos:


- orientar o desenvolvimento para o mercado interno;
- proteger a indstria nacional;
- incrementar

desenvolvimento

tecnolgico

como

elemento

complementar

da

substituio de importaes;
- justificar o dficit pblico, quando h capacidade ociosa e desemprego, rejeitando
qualquer ajuste fiscal;
- interpretar as taxas de juros como conspirao dos bancos e da especulao;
- dizer que aumento de salrio no aumenta a inflao e que o aumento do salrio real
redistributivo numa economia com alta concentrao de renda;
- afirmar que as empresas estatais so eficientes mas no so rentveis, porque seus
preos so artificialmente deprimidos;
- e, por fim, o equvoco maior defender que a coordenao econmica pelo Estado
tende a ser mais eficiente do que pelo mercado.
2.

A expresso institucional: o Plano Diretor da Reforma do Estado

(PDRE/MARE

- Ministrio da Administrao e da Reforma do Estado)

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As proposies do PDRE elaborado pelo MARE e aprovado em setembro de 1995 na


Cmara da Reforma do Estado. Na apresentao do documento, FHC reitera os argumentos
de que a crise brasileira da ltima dcada foi uma crise do Estado, que se desviou de suas
funes bsicas, do que decorre a deteriorao dos servios pblicos, mais o agravamento da
crise fiscal e da inflao. Trata-se, para ele, de fortalecer a ao reguladora do Estado numa
economia de mercado, especialmente os servios bsicos e de cunho social. o Estado
brasileiro caracterizado como rgido, lento, ineficiente e sem memria administrativa. A
reforma passaria por transferir para o setor privado atividades que podem ser controladas
pelo mercado, a exemplo das empresas estatais. Outra forma a descentralizao para o
setor pblico no estatal, de servios que no envolvem o exerccio do poder de Estado, mas
devem, para os autores, ser subsidiados por ele, como: educao, sade, cultura e pesquisa
cientfica.
Trata-se da produo de servios competitivos ou no exclusivos do Estado,
estabelecendo-se parcerias com a sociedade para o financiamento e controle social dessa
execuo. O Estado reduz a prestao direta de servios mantendo-se como regulador e
provedor. Refora-se a governana por meio da transio de um tipo rgido e ineficiente de
administrao pblica para a administrao gerencial, flexvel e eficiente.
A Reforma distingue quatro setores no Estado: o Ncleo Estratgico que formula
polticas pblicas, legisla e controla sua execuo, composto pelos trs poderes; o Setor de
Atividades Exclusivas, onde so prestados servios que s o Estado pode realizar, a exemplo
da previdncia bsica, educao bsica, segurana e outros; o Setor de Servios noExclusivos, onde o Estado atua simultaneamente com outras organizaes pblicas no
estatais e privadas, como as universidades, hospitais, centros de pesquisas e museus; e o
Setor de Bens e Servios para o Mercado, a exemplo de empresas no assumidas pelo
capital privado. A esses setores correspondem formas de propriedade: estatal para os dois
primeiros; pblica no estatal para o terceiro; no caso do ltimo, a propriedade estatal no
desejvel; mas deve existir regulamentao e fiscalizao rgidas, a exemplo, supe-se, de
companhias de luz, gs e gua. Sobre a administrao no Ncleo Estratgico prope-se um
mix entre administrao burocrtica e gerencial. Nos demais, a administrao gerencial.

4. Uma crtica concepo da Reforma do Estado

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A autora passa a sistematizar os elementos que considera para uma reflexo crtica sobre
o projeto hegemnico nos ltimos 8 anos.
1) A explicao da crise contempornea como crise do ou localizada no Estado.
A esto indicadas suas causas e suas sadas, o que expressa uma viso unilateral e
monocausal da crise contempornea, metodologicamente incorreta e que empobrece o debate.
A perspectiva crtica de anlise sustentada pelo marxismo considera que as mudanas
em curso passam por uma reao do capital ao ciclo depressivo aberto no incio dos anos 70
(Mandel, 1982 e Harvey, 1993), que pressiona por uma refuncionalizao do Estado, a qual
corresponde a transformao no mundo do trabalho e da produo, da circulao e da
regulao.
As tentativas de retomada de taxas de lucro nos nveis dos anos de ouro do capital (psguerra) ocorrem hoje por trs eixos que se articulam visceralmente:

a reestruturao produtiva que fragiliza a resistncia dos trabalhadores

ao aviltamento de suas condies de trabalho e de vida, facilitando a realizao de


super lucros;

a mundializao uma rearticulao do mercado mundial, com redefinio

da especializao dos pases e forte presena do capital financeiro;

neoliberalismo, este ltimo representando as reformas liberalizantes,

orientadas para o mercado (Behring, 1998). O que combina a uma forte ofensiva
intelectual e moral, com o objetivo de criar o ambiente propcio implementao
dessas proposies, diluindo as possveis resistncias.
A reforma do Estado, tal como est sendo conduzida, a verso brasileira de uma
estratgia de insero passiva (Fiori, 2000:37) e a qualquer custo na dinmica internacional
e representa uma escolha poltico-econmica, no caminho natural diante dos imperativos
econmicos. Uma escolha, bem ao estilo de conduo das classes dominantes brasileiras ao
longo da histria.
Em relao a questo da privatizao brasileira, tem-se a entrega do patrimnio pblico
ao capital estrangeiro, bem como a no obrigatoriedade de as empresas privatizadas
comprarem insumos no Brasil, o que levou ao desmonte de parcela do parque industrial
nacional e a uma enorme remessa de dinheiro para o exterior, ao desemprego e ao
desequilbrio da balana comercial.
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Para Oliveira, esse movimento mostra o quanto preciso muito Estado para criar um
mercado livre: a exigncia de um Estado forte para a conduo do ajuste direcionado
expanso do mercado.
Andreas e Korezmin (1998) apontam o discurso da reforma como um conservadorismo
disfarado. Em 1990 o Brasil recorreu ao FMI, e o acordo no garantiu o ajuste nas contas
pblicas, estando voltado sobretudo para a regularidade do pagamento dos credores.
Estudos do INESC (Instituto de Estudos Scio-Econmicos) apontam:
que a busca da meta do supervit primrio previsto no acordo de 1999 levou a uma
brutal conteno de gastos em todas as reas, com exceo do pagamento do servio da
dvida e de pessoal. Os gastos em investimentos e atividades-fins foram extremamente
limitados; e programas sociais e ambientais de relevncia foram paralisados. O estudo alerta
para a baixssima execuo oramentria nos programas voltados para crianas e
adolescentes em situao de risco e a no implementao do Estatuto da Criana e do
Adolescente, pela falta de aplicao de recursos pblicos. O governo brasileiro alcanou um
supervit primrio de 3,13% do PIB, maior que a meta do FMI, que era de 2,5% do PIB, mas ao
custo de investimento pouco e penalizar gravemente a rea social: aquela que deveria ser
priorizada a partir do ajuste e do enxugamento do Estado.
Outro aspecto de destaque na reforma do Estado o Programa de Publicizao, que
se expressa na criao das agncias executivas e das organizaes sociais, e mais
recentemente na regulamentao do terceiro setor. Esta ltima estabelece um termo de
parceria com ONGs e instituies filantrpicas para a implementao das polticas. A essa
nova arquitetura institucional na rea social se combina ainda o servio voluntrio, o qual
desprofissionaliza a interveno nessas reas, remetendo-as ao mundo da solidariedade
(Gusmo, 1998), da realizao do bem comum pelos indivduos, por intermdio de um trabalho
voluntrio no remunerado. O fortalecimento desse setor pblico no estatal como via de
implementao de poltica social, no contexto de uma crise fiscal que aprofundada pela crise
econmica em curso, encerra alguns problemas e contradies.
A autora sublinha que as transformaes no Estado brasileiro so fundamentais numa
agenda que se prope superar um Estado privatizado, volt-lo para a coisa pblica, e
especialmente imprimir maior eficincia a suas aes. O resgate da dvida social como parte
das preocupaes est obviamente associado capacidade do Estado brasileiro de
implementar polticas pblicas.
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H uma forte tendncia de desresponsabilizao pela poltica social em nome da qual


se faria a reforma acompanhada pelo desprezo pelo padro constitucional de seguridade
social. o trinmio do neoliberalismo para as polticas sociais privatizao, focalizao e
descentralizao (Draibe, 1993) tendeu a se expandir por meio do Programa de
Publicizao.

Captulo 5: Ilustraes particulares da Contra Reforma


A Contra Reforma do Estado brasileiro concretiza-se em alguns aspectos, saber:
- perda da soberania com aprofundamento da heteronomia e da vulnerabilidade
externa;
- no reforo deliberado da incapacidade do Estado para impulsionar uma poltica
econmica que tenha em perspectiva a retomada do emprego e do crescimento, em funo da
destruio dos seus mecanismos de interveno;
- na parca vontade poltica e econmica de realizar uma ao efetiva sobre a iniquidade
social, no sentido de sua reverso, condio para uma sociabilidade democrtica.
A autora sublinha que at mesmo os mecanismos mais elementares da democracia
burguesa, a exemplo da independncia e do equilbrio entre os poderes republicanos, no
considerado.
Obs. Beth da Luz: Vide o excesso de Medidas provisrias MP encaminhada Cmara
dos Deputados pelo Executivo seja no governo de FHC ou de Lula.

1. A Flexibilizao das Relaes de Trabalho


Um pressuposto clssico e sempre importante para um esforo de retomada das taxas de
lucro a subsuno/explorao do trabalho pelo capital, no sentido da extrao da mais valia,
seja mais valia relativa no sc XX, seja na retomada das formas mais brbaras da extrao da
mais valia absoluta.
Um elemento fundamental para gerar as condies polticas e ideolgicas para a extrao
de superlucros tem sido o discurso e as estratgias para a retomada da competitividade, o que
s seria possvel a partir de uma queda dos custos dos fatores de produo. Dentre estes,
coloca-se em questo, o custo do trabalho em todos os quadrantes do mundo.
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Diante dessa questo, a resposta para a reduo de custos, por meio da flexibilizao das
relaes contratuais de trabalho, retirando-se o Estado da regulao destas relaes, inclusive
no que se refere questo de proteo social, com a reduo dos encargos sociais.
Um pressuposto para a implementao de medidas de natureza claramente regressiva
para os trabalhadores seria imprimir derrotas polticas ao seu movimento organizado (como
Margareth Thatcher fez na Inglaterra). Dessa feita, tambm operam estratgias de
passivizao dos trabalhadores, com o objetivo de destruir sua identidade de classe. Como
exemplo, a situao de desemprego explicada pela ausncia de qualificao dos
trabalhadores e at por m vontade, inaptido ou preguia (Mattoso, 1999), fenmeno da
responsabilizao dos trabalhadores pela crise e no por uma condio estrutural do
capitalismo no qual no h emprego para todos.
Para Mattoso, setores dos trabalhadores, pressionados por essa forma predatria de
reestruturao, pelo crescente desemprego, pela precarizao das condies de trabalho,
tambm desfocaram sua ao e colocaram-se na defensiva.
Mattoso conclui que o projeto de flexibilizao do governo que viria a entrar em vigor a
partir de 1988, como resposta ao mais duro perodo de destruio de postos de trabalho no
aponta para a formalizao do emprego, mas para reduo dos custos de demisso, j baixos
no pas.
Mattoso denuncia uma elite domstica antinacional, cujas opes paralisaram e
desarticularam as possibilidades da economia brasileira, o que resultou no aprofundamento do
desemprego.
A Folha de So Paulo de 27/10/2001 trouxe uma reportagem no calor dos custos sobre o
projeto 5483/01, que altera o artigo 618 da CLT (Consolidao das Leis Trabalhistas), prevendo
que o negociado entre patres e trabalhadores passe a prevalecer sobre o legislado, ou seja, a
base mnima de direitos consolidada na CLT pode ser negociada e, portanto, no assegurada.
Este projeto, proposto no final do governo FHC um golpe fatal sobre os trabalhadores.
Est a, portanto, uma defesa contundente da flexibilizao como elemento da reforma
do Estado, no sentido de retirar entraves para a modernizao e a competitividade da
industria brasileira a partir do custo trabalho, bem como contribuir para atrair investimentos
estrangeiros produtivos para o pas, j que tal retirada implica a diminuio dos encargos sobre
as empresas.

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O presidente da CUT, Joo Antnio Felcio, veio pblico manifestar-se a respeito das
propostas mais recentes de mudanas na CLT. Felcio sublinha que desde a adoo do real
foram introduzidas modificaes amplas na legislao trabalhista, a exemplo de:
- trabalho por tempo determinado;
- suspenso temporria do contrato de trabalho;
- flexibilizao do trabalho a tempo parcial;
- banco de horas, dentre outras.
Ele conclui que houve uma queda da participao dos salrios em comparao com os
lucros, na renda nacional. Pelo exposto, Felcio conclui que fica evidente que a
desregulamentao do trabalho no o caminho para preservar o emprego e criar condies
de retomada do crescimento (Folha de So Paulo, 27/10/2001).
A carta de conjuntura da Fundao de Economia e Estatstica do Rio Grande do Sul
destacou o problema do desemprego em novembro de 1999.
A frao dos empregos com carteira no total da ocupao caiu de 53,8% no segundo
trimestre de 1991 para 44,6% em setembro de 1999. Essa situao caracteriza tambm
desproteo do trabalho no pas, j que a informalidade significa o no acesso previdncia, a
no ser na condio da autonomia, o que significa uma contribuio alta para os baixos
salrios, de 20%.
Contudo, se o Estado se retira de determinadas funes com a flexibilizao, o mesmo
no parece ocorrer com a qualificao, via pela qual aposta-se no combate ao desemprego,
mas cuja eficcia os nmeros contestam com veemncia. No entanto, o Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT) possui um patrimnio acumulado de 30 bilhes de reais (Amaral, 2001:41),
maior que o da poltica de sade. Por esta via so financiados os programas de qualificao e
requalificao profissional, a exemplo do Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador
(PLANFOR), que atingiu cerca de 12 milhes de trabalhadores desde que foi implantado em
1995, segundo informaes de Ministrio do Trabalho, alm do seguro desemprego, ao qual os
trabalhadores tm recorrido menos, o que revela o acirramento da precariedade.
Amaral (2001) relaciona o investimento na qualificao como uma estratgia de
passivizao por meio do patrocnio do consenso, para assegurar a colaborao de classes.
No toa que a reao sindical s mudanas da CLT esteve aqum da radicalidade
requerida pela situao.
Segundo Mendona, diretor tcnico do DIEESE desde 19890, ningum contra investir
em requalificao profissional, mas isso no uma panacia (...) a requalificao profissional
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tem que ser colocada em seu devido lugar. Ela modifica, na margem, a oferta de trabalho, mas
no expande a demanda. No uma poltica ativa (In: Benjamim e Elias, 2000).
Os aspectos arrolados acima revelam um elemento cultural de fundo na sociedade
brasileira desde os tempos da escravido, apesar de tantos anos de assalariamento: o
desprezo pelos que vivem do trabalho.

2. As privatizaes e a relao com o capital estrangeiro


a desnacionalizao levou o Brasil de volta ao passado. Voltou a ser uma
republiqueta dependente. Ou colnia? (Aloysio Biondi, 2000:26).
A autora sublinha que as privatizaes foram e so uma estratgia decisiva submisso
do Brasil lgica mundial do capital; articulada as intervenes no plano fiscal, favorecem
segmentos determinados do capital nacional em forte articulao com a especulao financeira
internacional.
Gonalves (1999) constata que a participao do capital estrangeiro na produo
brasileira passou de 10% no incio dos anos 1990, para 15 a 18% na segunda metade da
dcada, destacando-se a sua orientao para servios de utilidade pblica.
Contudo, ao adotar esta poltica, o governo jogou o pas numa armadilha dramtica, j
que tais servios no somaram para o equilbrio do balano de pagamentos, especialmente
porque no so exportveis. Ao contrrio, a tendncia a de que as empresas de servios
privatizadas e desnacionalizadas passem a importar equipamentos e peas, alimentando o
desequilbrio na balana comercial e a vulnerabilidade aos choques externos. Alm disso,
considerando que parte da economia passa a ser controlada por no residentes, o Estado
Nacional perde sua margem de manobra na definio de polticas e estratgias. Estes
elementos delineiam um padro de interveno estatal pautado pela atratividade e pela
insero passiva no processo de mundializao, colocando o pas numa trajetria de
instabilidade e crise (1999:18).
O Brasil um pas cuja histria marcada por uma presena profunda do capital
internacional desde o perodo colonial. O investimento externo direto encontrou sempre um
ambiente propicio e liberal no pas, tornando-se o Brasil, em 1970, o 6 pas mais
desnacionalizado do mundo.
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Entre 1995 e 1998, houve cerca de 1500 processos de aquisio e fuso, com a
participao majoritria do capital estrangeiro em 59% deles, atingindo mais profundamente os
seguintes setores: minerao, material eletrnico, eltrico e de comunicaes, autopeas e
produtos alimentcios diversos, mas com destaque para os laticnios, bancos, seguros, energia
eltrica, supermercados e meios de comunicao.
Sobre as privatizaes, o governo brasileiro empreendeu um dos programas mais
ambiciosos do mundo; o mais destrutivo do mundo, considerando qualquer parmetro de
projeto nacional, poder-se-ia dizer tambm. Um programa que fez crescer a participao do
capital estrangeiro no conjunto das maiores empresas de 36% em 1997 para 42% em 1998.
Ateno: num perodo de um ano!
Tal processo combinou-se fragilizao e at extino de segmentos da industria
nacional, e tambm a uma forte concentrao de capital no que se beneficiaram do processo.
Paulani refere-se aos processos de privatizao como a dana dos capitais em sua
fecunda caracterizao da privatizao brasileira como uma reestruturao patrimonial de
grandes propores, na qual tem-se o fortalecimento de determinados grupos, a
desnacionalizao e o aumento do grau de concentrao e, portanto, do poder de monoplio
em quase todos os setores (1998:45).
Braga e Prates alertam que a privatizao e internacionalizao do sistema bancrio
foram uma escolha e no uma inexorabilidade. Os autores lembram que

os pases

desenvolvidos no permitiram tamanha participao estrangeira no setor bancrio.

3. A Condio da Seguridade Social Pblica no Brasil


Do ponto de vista da lgica do capitalismo contemporneo, a configurao de padres
universalistas e redistributivos de proteo social v-se fortemente tensionada:

pelas estratgias de extrao de superlucros, com a flexibilizao das

relaes de trabalho;

pela supercapitalizao com a privatizao explcita ou induzida de

setores de utilidade pblica, onde se incluem as tendncias de contrao dos


encargos sociais e previdencirios;

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e, especialmente, pelo desprezo burgus para com o pacto social dos anos

de crescimento, agora no contexto da estagnao, configurando um ambiente:


ideolgico individualista, consumista e hedonista ao extremo.
A poltica econmica produz mortos e feridos, e a poltica social uma frgil ambulncia
que vai recolhendo os mortos e feridos que a poltica econmica vai continuamente
produzindo (Kliksberg, 1995).
As possibilidades preventivas e at eventualmente redistributivas tornam-se mais
limitadas, prevalecendo o trinmio articulado do iderio neoliberal para as polticas sociais, qual
seja: a privatizao, a focalizao e a descentralizao, aqui compreendida como mero
repasse de responsabilidades para entes da federao ou para instituies privadas e novas
modalidades jurdico-institucionais correlatas, que configuram o setor pblico no estatal,
componente fundamental do Programa de Publicizao.
O conjunto de direitos duramente conquistados no texto constitucional foram, de uma
maneira geral, submetidos lgica do ajuste fiscal, permanecendo mais uma vez uma forte
defasagem entre direito e realidade (Salama e Valier, 1997:110).
Assim, no h consumo coletivo ou direitos sociais, mas uma articulao entre
assistencialismo focalizado e mercado livre, este ltimo voltado para o cidado consumidor
(Mota, 1995).
Behring cita Mota que afirma que a tendncia de privatizar os programas de
previdncia e sade e ampliar os programas assistenciais, em sincronia com as mudanas no
mundo do trabalho e com as propostas de redirecionamento da interveno social do Estado
(1995:122).
Os pobres e indigentes, transformados em dado bruto, lamentvel e inevitvel da
natureza pela fico regressiva do mercado auto regulvel (Teles, 1998:108). Tambm so
abordados por programas de combate pobreza emergenciais, residuais e temporrios, com o
que terminam sendo ineficazes (Salama e Valier, 1997:116-8). Esta orientao reforada
pelas agncias multilaterais, a exemplo do Banco Mundial, que prevem redes de segurana
ou de proteo social para as vtimas do ajuste inevitvel, introduzindo , inclusive, clusulas
sociais nos acordos de emprstimos ao terceiro mundo, como fez o FMI com o Brasil em 1999.
Um outro fenmeno chamado por Yasbek (1993) de refilantropizao da assistncia
(terceiro setor, voluntariado) revelador de um verdadeiro retrocesso histrico pois as
pequenas solues ad hoc e do reinado do minimalismo esto levando a uma
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descentralizao destrutiva e ao reforo dos esquemas tradicionais de poder, como as


prticas de clientelismo e favor.
Segundo Telles, o PCS (Programa Comunidade Solidria governo FHC) contribui para
a desintegrao do padro de seguridade, preparando o terreno para uma redefinio
conservadora dos programas sociais, de perfil seletivo e focalizado, e dissociado das instncias
democrticas de participao.
Por dentro do PCS espao privilegiado de formulao do discurso do terceiro setor, e
da legislao que consolida o PDRE-MARE, acerca do chamado setor pblico no estatal e
sob o impulso do discurso edificante da solidariedade e da parceria com a sociedade civil,
impe-se uma redefinio conservadora da relao Estado-sociedade.
Na sade, avanou a discusso e montagem da agncia executiva (ANS Agncia
Nacional de Sade) e a transformao das unidades em organizaes sociais, em que pesem
as crticas do grupo de trabalho (GT) criado pelo Conselho Nacional de Sade para analisar a
proposta do Governo Federal.
Outra crtica quanto a autonomia para fazer compras sem licitao e para definir
planos de cargos; isso geraria riscos para a moralidade administrativa, num pas que est
longe de superar prticas patrimonialistas e clientelistas.
Do ponto de vista do usurio, pode haver segmentao dos mesmos, j que as
instituies podem acelerar convnios com os planos privados, criando dificuldades para a
implementao dos princpios constitucionais da universalizao, da integralidade e da
equidade.
Na assistncia vale frisar, a assistncia no existe como poltica pblica de seguridade
no PDRE-MARE. Aos termos de parceria (OSCIP) e contratos de gesto (OS), a reforma
atropela o Conselho Nacional de Assistncia social (CNAS) ao

propor o credenciamento

daquelas entidades privadas com fins pblicos (terceiro setor) no Ministrio da Justia, o que
facilitaria e desburocratizaria o processo.
A previdncia social Uma nova dinmica institucional/tecnocrtica extinguiu projetos
encaminhados anteriormente, a exemplo dos que eram conduzidos pelo Servio Social, e criou
novos, como o Programa de Estabilidade Social, mais uma vez de cunho fiscal, ou seja, com o
objetivo de atrair os trabalhadores autnomos, no sentido de ampliar a base contributiva da
previdncia.

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Ou seja, o que se altera a modalidade de resposta questo social, agora ajustada


aos imperativos da dinmica passiva de insero econmica no capitalismo contemporneo,
mas a partir de vetores culturais e polticos marcantes na histria brasileira.

3.1 Os Direitos Sociais: perda ou restrio?


A Reforma da Previdncia social foi e , considerando que em alguns aspectos para o
projeto neoliberal, permanece inconclusa.
Atravs da MP (Medida provisria) 1729 de 3/12/98 e de uma legislao complementar
ampla, que culmina na lei 9876 de 26/11/99 (mais conhecida como Lei do Fator
previdencirio). Em todo o processo prevaleceu a lgica fiscal e os argumentos demogrfico
as perspectivas de envelhecimento da populao e seu impacto sobre a previdncia
combinados ao impulso previdncia complementar, consolidando a dualidade entre uma
previdncia pobre para os pobres, aqui contribuintes, e uma previdncia complementar para os
que podem pagar.
Criou-se uma espcie de prmio pela permanncia no mercado de trabalho, com a
aplicao do fator previdencirio, numa espcie de revanche tecnocrtica contra a derrota que
o governo sofreu na questo da idade mnima. Isso implica conseqncias para a conformao
do mercado de trabalho, pois agrava a dificuldade de absoro de novas pessoas no mercado
de trabalho, numa conjuntura de emprego escasso.
Prata chama a ateno para o fato de que aqueles que contriburam durante anos para a
previdncia e deixaram de faz-lo, porque foram empurrados para a informalidade ou o
desemprego, encontram-se sem nenhuma cobertura, at porque o direito ao benefcio
assistencial tem critrios de acesso muito restritivos associados capacidade para o trabalho e
a segmentos especficos. Antes da reforma, estes cidados e seus dependentes possuam
alguns direitos, que foram cancelados.
Em relao assistncia, vale lembrar que a LOAS j nasceu sob o taco do ajuste fiscal,
cuja maior expresso foi a definio do corte de renda de do salrio mnimo per capita de
uma famlia inteira, para um portador de deficincia ou idoso com mais de 70 anos, pertencente
a esta famlia, fazer valer seu direito de acesso ao BPC.
No campo de sade, o conceito de universalizao excludente confirma-se por meio da
dualizao: um sistema pobre para os pobres e um padro de qualidade maior para os que
podem pagar pelos servios mais corriqueiros. A privatizao induzida nesta poltica, por meio
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de estmulo aos planos de sade e aos convnios, tende a torn-la um problema de direito de
consumidor e no um problema de direito social para parcela significativa dos brasileiros.
A partir dos elementos levantados acerca da relao entre financiamento da seguridade
social e ajuste fiscal, possvel concluir que existe uma forte capacidade extrativa do Estado
Brasileiro, porm que no est voltada para uma interveno estruturante e para os
investimentos sociais, mas para alimentar a elite rentista financeira.
Numa direo, os investimentos sociais no so, evidentemente, as causas da crise,
como insistiam em afirmar os discursos neoliberais mais dogmtico. O dficit pblico no est
localizado neles, embora, como se viu, tenham sido construdas uma cortina de fumaa
ideolgica e algumas artimanhas para forjar e justificar este argumento.
O que existiu ao longo desses ltimos anos, na verdade, foi um crescimento vegetativo e
insuficiente do investimento do Estado em polticas pblicas fundamentais com o que o
governo procurou assentar seu compromisso com o social enquanto a crise fiscal
aprofundada por custos com um setor parasitrio.
A sociedade tem dado recursos para alm da sua capacidade, sobretudo os
trabalhadores, j que o sistema tributrio brasileiro est especialmente fundado no consumo.
Enquanto isso, a direo de sua aplicao pelo governo foi geradora do mais profundo
dficit pblico vivido pelo Brasil em toda a sua histria.

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