REPORTE

LA

POLICA MEXICANA DENTRO DEL PROCESO DE REFORMA DEL

SISTEMAPENAL

GuillermoZepedaLecuona*

Febrerode2010

*GuillermoRalZepedaLecuonaesprofesionalasociadodelCentrodeInvestigacinparaelDesarrolloA.C.

(CIDAC); www.cidac.org Email: gzepeda@cidac.org .Se agradece el generoso auspicio de la Fundacin

MacArthurparalarealizacindeestainvestigacin.AgradezcolaayudadelaLic.LizethGutirrezGarca,en
laintegracindelabasededatosyenelprocesodeinvestigacin.

Presentacin

Lapolicaesunainstitucinclaveenlaprevencindeldelito,elmantenimientodelordenpblico
ylainvestigacinycombatedelcrimen.Elxitodecualquierreformaenelmbitopenaldepende,
engranmedida,decontarconorganizacionespolicacasmodernas,altamenteprofesionalizadas,
capacitadasyrespetuosasdelalegalidadylosderechosfundamentalesdelosciudadanos.

A pesar de su importancia para el mantenimiento de la estabilidad social, la polica ha sido un

actor poco estudiado y analizado. En Mxico, hasta hace muy poco no existan diagnsticos e
indicadoresconfiablessobrelafuncinpolicialyeldesempeodelascorporacionespolicacas.

Los mexicanos llevamos aos padeciendo un sistema donde, como lo menciona el autor de esta
obra, el 70% de los recursos pblicos destinados a la seguridad ciudadana y la justicia penal, se
dirigen a la atencin de los delitos menores; en tanto que se escatiman recursos para la
prevencinycombatedelosdelitosmsgravesyquemsinquietanalasociedad,comoeltrfico
dedrogas,elhomicidiointencional,elsecuestroylaviolacin,entreotros.

Nuestro modelo de polica seguir condenado al fracaso mientras, como dice el autor, sea
intensivoenmanodeobramalcalificada.Yenelqueelpolicaesconcebidocomounservidor
pblico fungible o intercambiable, que hoy puede hacer patrullaje, maana intervenir en
situaciones de crisis (rehenes o escalamiento de actos violentos) y, al da siguiente, acudir a un
vecindarioadarplticaspreventivas.

Asimismo, estamos acostumbrados a tratar de manera idntica todas las conductas que los
cdigos penales consideran como delitos, sin atender al inters pblico y social de los bienes
afectados, los costos para los involucrados, y las caractersticas y relaciones que los mismos,
tienenentres.

Convencidosdelanecesidadderealizarundiagnsticoinformadosobreesteactorfundamental,
el Centro de Investigacin para el Desarrollo, A.C. (CIDAC) emprendi el proyecto: Polica,
DerechosHumanosyReformaPenalenMxico.Nuestrainiciativaencontrelgenerosoapoyo
de la Fundacin John D. y Catherine T. MacArthur, a la que agradecemos cumplidamente su
auspicioparahacerposibleestainvestigacin.

Con un enfoque de sociologa del derecho y desarrollo de polticas pblicas, el proyecto tiene
como objetivo presentar un diagnstico sobre la funcin policial y el desempeo de las
corporacionesconalgunosindicadorescomparadosyestudiosdecaso(muytilesenunpasque
presentaunarealidadheterogneaenlaquecoexistenmsdedosmilcorporacionespolicacas).
Asmismo,serealizauncontrasteentrelanormatividadmexicanasobrelafuncinpolicialylos
indicadoresdedesempeodelascorporaciones,conlasdirectricesdeprotocolosyconvenciones
internacionales en la materia vinculados con las mejores prcticas documentadas alrededor del
mundo.DeesteanlisissederivarnpropuestasparaunareformaintegraldelapolicaenMxico.

En esta monografa se aborda en primer trmino, el anlisis de la polica mexicana desde el

contextodeunprocesodereformapenalenmarcha.Segundo,seubicaconceptualmenteelpapel
de la polica en una sociedad plural y democrtica, ceida a un Estado de derecho. Tercero, se
presentaunbrevediagnsticodeldesempeopolicialenelpas:unmodelopolicialagotado.Y,
finalmente,sepresentaunaagendamnimadetransformacin

Elautordelamonografa,GuillermoZepedaLecuona,esprofesionalasociadoalCIDACycoordin
esteproyecto.SusestudiossobreSociologadelDerechoaplicadaalasinstitucionesdejusticia,as
comosusensayossobrePolticaCriminal,lehanganadoreconocimientocomoanalistayconsultor
entemasrelacionadosconlaseguridadciudadanaylajusticiapenal.

El proyecto sobre polica de CIDAC busca contribuir a la conformacin del diagnstico y la

propuesta sobre lo que deben ser los servicios de polica en Mxico, as como participar en el
debatesobrelareformaintegraldelapolica.Esperamosqueestedocumentoaporteelementos
paraelanlisisyladiscusinenesesentido.

VernicaBaz
DirectoraGeneraldeCIDAC

Hay nuevas, pragmticas razones para realizar una

intensa bsqueda de alternativas al uso del sistema de
justiciacriminalcomomaneradehacereltrabajopolicial.
Tambinsignificaquehayunnuevoincentivoparacultivar
relaciones positivas con la comunidad. La polica necesita
reemplazar la amorfa autoridad que previamente obtena
del sistema de justicia criminal de la cual tan
profundamentedependienelpasado.Qumejormanera
haydehacerestoquetomandoparasloqueRobertPeel
caracteriz en 1829 como la ms poderosa forma de
autoridad,laaprobacinpblicadesuexistencia,acciones
ycomportamiento.

HermanGoldstein1

1Goldstein(1998),p.123.

1.Polica,polticayelprocesodereformapenalenMxico

La conformacin de las instituciones estatales son reflejo de la configuracin y distribucin del

poderpolticoenunasociedad.Estoesparticularmenteaplicablealsistemapenalyalsubsistema
depolica2.EnlasinstanciaspenalesseregistranlospuntosdecontactomsdelicadosdelEstado
conlaesferadelosderechosfundamentalesdelaspersonasquevivenenunasociedad.

Las atribuciones de vigilar, investigar y, en su caso, sancionar a los miembros de la sociedad,

implican ponderar y restringir derechos tales como la libertad ambulatoria y hasta la integridad
fsica. Por ello, en la regulacin de qu vigilar, qu controlar, qu castigar y cmo hacerlo, la
sociedadysusmandatariosponenenevidencialosporqusquejustifican,validanylegitimanla
accindelasentidadesgubernamentalesysusfuncionariosenelusodelmonopoliodelacoercin
legal.

En el mbito del proceso penal suele asociarse al modelo acusatorio con los ...regmenes
liberales, celosos del principio de la separacin de los poderes pblicos y de los derechos del
ciudadano3,entantoelmodeloinquisitivo...espropiodelosregmenestirnicos,absolutistaso
totalitarios...,enqueelinterssocialprevaleceporsobretodo...4.

Es la polica una de las instancias gubernamentales ms cercanas a la ciudadana, representa en

muchos casos el primer rostro del Estado y en lo referente al sistema penal, como ha dicho un
tratadista, tiene el monopolio del contacto con la comunidad5 y dispone de un mbito de
discrecionalidad que puede ser regulado; mas no eliminado. Por ello, la polica es una instancia
vitalparalalegitimidadyeficaciadelsistema6.

Por dcadas, en Mxico las instituciones penales y policacas haban sido reflejo de un rgimen
hegemnico que haba desactivado de facto el esquema de pesos y contrapesos formalmente
establecidos.Laoperacindelsistemapenalseenfocabaalcontrolsocialyalaaplicacinselectiva
yarbitrariadelanormatividadpenal.

Adems,suoperacinnoeratransparenteynorendacuentassobresuprocederalasociedad.
Lasfuncionespolicialesdeservicioalacomunidadyactividadespreventivasfueronmarginadasy
dejadas a la improvisacin, en un amplio mbito de discrecionalidad. Los elementos de las
corporaciones policacas se orientaron principalmente a las actividades de aplicacin de
reglamentosadministrativosycomoauxiliaresdelsistemapenal.

2 Como ha sealado James Goldschmidt refirindose a las instituciones procesales: los principios de la
polticaprocesaldeunanacinnosonotracosaquesegmentosdesupolticaestatalengeneral,citadoen
GarcaRamrez(2003),p.546,
3EtcheberrycitadoenGarcaRamrez(1989),p.101.
4Ibidem.

5Rusconi(1998),p.193.
6elsistemadejusticiacriminalsedefineengranpartedurantelaetapadeinvestigacinpolicialdelos

delitos,DuceyGonzlez(1998),p.52.

En los ltimos tres lustros se ha dado una reforma institucional que ha fortalecido instancias de
control del poder como la Suprema Corte de Justicia, se ha transparentado y garantizado el
derecho a conocer la forma en que se ejerce el poder pblico y se ha construido un sistema
electoralconfiable.Mxicohapasadodeunrgimenpolticodepartidohegemnico,aunsistema
departidosconalternanciaenelpoderquehapermitidolaconformacinderganoslegislativos
pluralesylamejoroperacindelosmecanismosdeseparacinyequilibriodepoderes.Estanueva
realidadsecorrespondeconunaciudadanamsactiva,informadaydemandante.

Elsistemapenalnohapermanecidoaisladorespectodelatransformacindelcontextopolticoe
institucionaldeMxico.Losmexicanosnoestamossatisfechosconunsistemapenalanquilosado
conseriosproblemascualitativosodejusticia(sistemainquisitivo,noadversarial,sinlapresencia
de los jueces en las audiencias, con expediente escrito, con publicidad limitada, con violacin
sistemtica de derechos humanos y que es visto con desconfianza y desaprobacin por la
ciudadana) y cuantitativos o de eficiencia (saturacin de las instancias de procuracin e
imparticindejusticia,tasasdeimpunidadde98.3%7,usoineficienteeirracionaldelosrecursos
materialesyhumanosentreotros).

Se demanda una profunda reforma penal que restaure el diseo acusatorio del sistema penal
previstoporlaConstitucin,yquefortalezcaelprincipioprocesaldecontradiccin,losderechos
dedefensaydeldebidoproceso.Lareformadelasinstitucionesdeprocuracineimparticinde
justiciaenmateriapenalnohanpodidoconcretarseenelmbitofederal,peroenvariosestados
como Chihuahua, Oaxaca, Baja California, Morelos, entre otros han comenzado profundas
transformaciones cualitativas y cuantitativas para contar con un sistema ms justo y eficiente;
otrosvanamitaddecaminocomoCoahuilayNuevoLen,yenotrossemarchaconresistencia,
cayendo en la paradoja de adoptar mecanismos de descongestin y eficientizacin (como
conciliacin y salidas alternas) sin transformar el sesgo inquisitivo y atender los problemas
cualitativos del sistema. En estos estados se est haciendo que la injusticia penal sea ms
eficiente.

Una nueva concepcin del ejercicio del poder pblico debe impactar a la configuracin de las
corporacionespolicacasensutrabajohacialacomunidad;porloqueserefiereasusatribuciones
vinculadasconlacomisindedelitosyenauxiliodelajusticiapenal,latransformacindelsistema
penaltambindebereflejarseenlasorganizacionesencargadasdebrindarelserviciodepolica;
delocontrariosecorreraelriesgodeadoptarreformasalachilena,perosincarabineros.

ComohasealadoLuigiFerrajoli:Pocoimporta,finalmente,quelaConstitucingarantice,como
principio, el habeas corpus, y el monopolio exclusivo de la autoridad judicial en cuestiones de
libertad personal, si despus las detenciones policiales se practica ilegalmente o si, incluso, la
propialeyconfierealapolicaampliospoderesdiscrecionalespararestringirlalibertad8.

7Zepeda(2009),p.9.

8Ferrajoli(1995),p.763.

Asmismo,respectodelapolicaseplanteaqueestainstitucindejedeserconsideradacomoel
custodio del orden establecido por el Estado. La polica debe dejar de ser un instrumento del
poderpblico,paraconstituirsecomounserviciopblicoquevayadelaconcepcindeseguridad
delEstadoalaseguridaddelaspersonas(pasandoporlasconcepcionesintermediasdeseguridad
pblicayseguridadciudadana).

Tambin en diversas entidades federativas y municipios del pas se estn impulsando reformas
policiales,entreellasenChihuahua,Coahuila,QuertaroyenelEstadodeMxico.

2.Unmodelopolicialagotado

Ms que un modelo policial se puede decir que lo que existe en el pas es un patrn inercial de
prcticas policiales desarrolladas a lo largo de dcadas en un entorno de poca participacin
ciudadana, un sistema poltico hegemnico y un sistema procesal inquisitivo y arbitrario. La
polica, como se ha dicho, fue relegada a la aplicacin, selectiva, de ordenamientos
administrativos,ascomoaunalabordeauxilioalasautoridadesenmateriapenal.

En general la sociedad y las propias autoridades desconfan de la polica, por lo que su labor es
marginalyestsujetaaunsistemadecontrolpolticoyaltamentejerrquico.Envezdemejorarla,
paulatinamenteselefueronquitandoatribuciones.As,lapolicanopuederecibirreportessobre
ilcitos(porloquetienequeesperarlainformacinquelebrindenlasprocuradurasparasulabor
deinteligenciapolicialymapeodeladelincuencia),nipuedeactuardespusderealizadoeldelito,
puessinohayflagrancia,lainvestigacinycapturadelosprobablesresponsablesestenmanos,
nuevamente,delasprocuradurasdejusticia.

Apartirde1994,conelascensotantoenlaactividaddelcrimenorganizado,comoenlaincidencia
delictivacomn,lascarenciasdelsistemapenalydecadaunodesussubsistemashanquedadoen
evidencia.Enaosrecientessehaacentuadoelalejamientodelasfuncionesadministrativasyde
servicioalacomunidaddelapolicaparaestablecercomoprioridaddesudesempeoelcombate
alacriminalidad,sincontar,porlogeneralconlosrecursoshumanosymaterialessuficientespara
ello.

Apesardequedesdehacetreslustrossehaplanteadolaprofesionalizacindelapolicacomoun
reafundamentaldelaspolticasdeseguridaddelpas,lareaccindequienestomandecisiones
enelmbitopolicacohasidounarespuestacuantitativa.Elpresupuestosehaidoincrementando
yeltotaldeservidorespblicosadscritosalaseguridadciudadana,laprocuracindejusticiapenal
yalsistemacarcelario,ascendienagostode2009(denominadotradicionalmenteEstadode

Fuerza Nacional9), a 509,173 personas, a las que se suman 127,278 guardias registrados por
empresasdeseguridadprivada10.

Las demandas de mayor seguridad se dirigen a todos los niveles de gobierno, pero con mayor
intensidadenlaautoridadmsinmediata:losgobernantesdelmbitomunicipal.Lapolicaesel
actor ms descentralizado, pues se encuentra a lo largo de la geografa municipal del pas,
respecto de una estructura de procuracin e imparticin de justicia penal centralizadas en el
mbitodecompetenciaestatalyfederal(deahtambinunadelascondicionesestructuralesque
propiciandiscrecionalidadydificultadenelcontroldelosactosdepolica11)

Como puede apreciarse en la grfica 1, el nmero de servidores pblicos dedicados a tareas de

prevencin, seguridad ciudadana, procuracin e imparticin de justicia penal, as como de
readaptacin social, se ha venido incrementando en los ltimos aos, teniendo los elementos
dedicadosalaborespolicacasunaproporcinpreponderante.

9 Esta denominacin propia del derecho castrense (Se puede consultar las voz fuerza policial en la
Enciclopedia Jurdica Omeba, Apndice I, que se remite al Derecho Militar), que se hace extensa, en el
discurso y estadsticas oficiales a funcionarios como peritos, personal administrativo de corporaciones
policiales,procuracindejusticiaysistemacarcelario,ascomoalospropiosagentesdelministeriopblico.
Estadenominacinilustracmotodoslossubsistemasdelsistemapenal(incluido,comosever,elpersonal
de las empresas de seguridad privada) se estn orientando en Mxico, independientemente de los roles
establecidos por la ley, exclusivamente al combate a la delincuencia, adoptando rasgos de lo que se ha
denominadoDerechopenaldelenemigo.Uncambiodetendenciapuedeapreciarseapartirdelreporte
dejuniode2007,quedejadeusarladenominacinEstadosdefuerzaparareferirseaelementosactivos
del personal de seguridad pblica y privada (aunque la denominacin de seguridad pblica se hace
extensiva a funciones realizadas por servidores pblicos dedicados a la vigilancia vial, los servicios de
readaptacinyalosdictmenespericiales).Otroindicadordeestecerrarfilascontraelcrimenenunalgica
delderechopenaldelenemigolodabalaLeyGeneralqueestablecelasBasesdeCoordinacindelsistema
Nacional de seguridad Pblica, que en su artculo tercero establece: La funcin de seguridad pblica se
realizarenlosdiversosmbitosdecompetencia,porconductodelasautoridadesdepolicapreventiva,del
Ministerio Pblico, de los tribunales (negrillas aadidas). Es decir, contemplaba a los tribunales, siendo
que estos deben de controlar la constitucionalidad y legalidad de la actuacin de policas y ministerios
pblicos,ascomoconfrontarlasevidenciaspresentadasporstas,conlapresuncindeinocenciaquetiene
el procesado. Esto es, su labor no puede ser la de dar seguridad pblica; sin embargo, en la lgica del
derechopenaldelenemigo,dondeslosetienenaliadosyenemigos.Estadesafortunadadefinicinhasido
enmendadaporlareformaconstitucionaldejuniode2008ylanuevaLeydelSistemaNacionaldeSeguridad
Pblica, que retiraron a los tribunales de entre las instancias llamadas a ejercer la funcin de seguridad
pblica.
10InformacindeSSPFCON(2009a).
11Sobreesteparticular,sepuedeconsultarRusconi(1998).

GRFICA1:Servidorespblicosdelasinstitucionesdeseguridadciudadanayprocuracinde
justiciayejecucindesancionesenMxicoyenparticularlosdedicadosafuncionespoliciales
600,000

500,000

400,000

382,000
300,000

303,000

405,000

315,000

415,000

433,000

336,000

338,000

2004

2005

445,000

503,500

509,173

389,000

390,781

465,000

361,000

368,000

2006

2007

200,000

100,000
2002

2003

Totaldeservidorespblicosdelsector

Policas

2008

2009

FUENTE:ConinformacinobtenidadeconsultasalaUnidaddeEnlacedelaSecretaradeSeguridadPblica.
Para2002y2003:SSPCON(2004b);para2004juniode2007:SSPCON(2007);para2008:SSPCON(2009);
informacinaagostode2009:SSPFCON(2009a).

Como se puede constatar en la grfica 2, de los 509,173 servidores pblicos que laboraban en
estos subsistemas en agosto de 2009, 77%12, esto es, 390,781 elementos corresponden a
corporaciones policacas (7.8% de ellos son policas investigadores y 92.2% restante son policas
preventivosuniformados).

12EnJuniode2007lospolicasrepresentaban81%deltotaldelosservidorespblicos.Eldescensoenesta

proporcinsedebe,principalmenteaqueen2008seincorporaronenlosindicadoresdepersonalrecabados
porelSNSPlosoficialesdetrnsito.Estos390,781elementospolicacosenagostode2009noconsiderana
losagentesdetrnsitoyvialidad(16,357municipalesy6,708estatales)nialpersonaladministrativodelas
corporaciones(12,955estatalesy5,123municipales)Estosseagreganenotrascategoras(vergrfica2).

GRFICA2:Servidorespblicosdelasinstitucionesdeseguridadciudadanayjusticiapenalen
Mxico(agostode2009)
Policamunicipal
143,377
28%
Polica
ministerialo
judicial
30,676
6%

Trnsito
23,065
5%
Sistema
carcelario
31,451
6%
MP(15,026)y
Peritos(6,739)de
Procuraduras:
26,173
5%

Policaestatal
99,571
20%

Administrabvos
37,703
7%
PFP,INM
36,574
7%

PolicaDF
80,603
16%

FUENTE:ConinformacinobtenidaenconsultaalaUnidaddeEnlacedelaSecretaradeSeguridadPblica
delGobiernoFederal.Informacinaagostode2009.Cfr.SSPFCON(2009a).

En algunos documentos (Garca Luna, 2007, p. 3) se seala que Naciones Unidas considera
recomendable que por cada 100 mil habitantes las sociedades dispongan de 280 policas. Un
sector significativo de la literatura considera incluso tasas menores. Por ejemplo, para casos de
inestabilidad poltica se considera que una fuerza policial adecuada es de 150 por cada 100 mil
habitantes13. En la prctica, la mayora de los pases tiende a presentar tasas de elementos
policacospercpitadealrededorde200policasporcada100milhabitantes.Porejemplo,enel

13Dobbinsetal(2005),citadoenJonesetal(2005),p.19.

Estudio Internacional que realiza la Organizacin de las Naciones Unidas cada cuatro aos, el
promediodelatasadeelementospolicacosrespectodelapoblacindelos82pasesincluidosen
el estudio de 2002 fue de 225 policas por cada 100 mil habitantes. Mxico tiene un indicador
superioraestepromedio,puesparaagostode2009presentaelindicadorde366policasporcada
100milhabitantes.

GRFICA3:Comparativointernacionalsobrepolicasporcada100milhabitantes.

FUENTE:Pararegionesdelmundo,tomadodeShawet.al.(2003,p.56);paraMxicoclculorealizadopor
CIDACconinformacindelaSSPFaagostode2009;paraColombia,tomadodeldiscursodelPresidentede
Colombia, lvaro Uribe ante la ONU, 2006 (tomado de la pgina de internet de la ONU); para Estados
Unidos,AgenciadeJusticiadelDepartamentodeEstado;paraelrestodelospases,delapginadeinternet
delaorganizacinSeguridadEstratgicaRegional(www.ser2000.org.ar).

Sin embargo, debe hacerse la precisin que este indicador nacional se ve significativamente
impactado por el nmero de policas del Distrito Federal14. Uno de cada cinco policas del pas
labora en la capital de la repblica. Para el resto de las entidades federativas, el nmero de
policasporcada100milhabitantesdesciendea299.Noobstante,ladesproporcindelindicador
capitalino, se persiste en el enfoque cuantitativo de la incidencia policaca en la seguridad
ciudadana. El nuevo Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Marcelo Ebrard desde su campaa y
comogobernantecapitalinoelectosealquedesudiagnsticoenmateriadeseguridadse

1480,603:36,116policaspreventivos;29,153policasauxiliaresy15,334elementosdelapolicabancariay

comercial.

desprenda que la ciudad necesitaba 20 mil policas ms, por lo que incrementar los elementos
policacosseraunadesusaccionesprioritarias15.

Enlagrfica4sepuedeapreciarestanotablediferenciaentreelindicadorcapitalinoyelrestode
lasentidades,ascomolagrandispersinquevadesde10entidadesconmsde300policaspor
cada 100 mil habitantes hasta Guanajuato con 179 policas por cada 100 mil habitantes.
Curiosamente en aquellas entidades donde hay esfuerzos significativos de reforma policial y de
certificacinanteorganismosinternacionalescomolapolicadeSaltillo,ChihuahuaoQuertaro,
se presentan los indicadores de menos policas por cada 100 mil habitantes, lo que abona al
argumentodequelasmedidasmseficacesnosondenaturalezacuantitativa.

GRFICA4:Policasporcada100milhabitantesenlasentidadesfederativas(agostode2009).
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FUENTE:ElaboracinpropiaconproyeccionespoblacionalesdelINEGIeinformacinobtenidaenconsultaa
laUnidaddeEnlacedelaSecretaradeSeguridadPblicadelGobiernoFederal.Informacina30deagosto
de2009.Cfr.SSPFCON(2009a).

15

Cfr. por ejemplo: El Universal, No soy salinista: Marcelo Ebrad, Ciudad de Mxico, jueves 22 de
septiembre de 2005, 2 pp.; y entrevista de Mario Vazquez Raa, El D.F. no crece por culpa del gobierno
federal: Ebrad, Organizacin Editorial Mexicana, 24 de junio de 2006. 3 pp. En la primera nota, al
preguntrseleQusenecesitaraparaerradicarlainseguridad?Ebradcontest:Senecesitantrescosas:20
mil nuevos policas con el modelo polica de barrio; fusionar las tareas de persecucin de la delincuencia
(procuradura)conasdevigilanciadelaciudad,ylaterceraesmodificarelactualsistemadereclusorios.
Enlasegundaentrevista:MarioVzquezRaa:Quharparadevolverlelaseguridadaloshabitantesdel
Distrito Federal? Marcelo Ebrard: Bueno, vamos a contratar 20 mil nuevos policas, con nivel de
preparatoria,bienpagados,biencapacitados.

TABLA 1: Presupuesto Nacional en materia de Seguridad Ciudadana, Justicia Penal y

ReadaptacinSocialen2009(millonesdepesos).

Municipal
Estatal
Federal
DistritoFederal Subtotales
Policasyprevencin 16,011.75 14,549.50 20,682.47
10,523.60
61,767.32
Procuraduras

20,688.30 12,309.85
4,573.28
37,571.43
Tribunalespenales

5,122.50
8,623.00
1,332.12
15,077.62
Readaptacinsocial
N.D.
13,424.86 6,844.34
1,424.60
21,693.80
SNSP

5,203.77

5,203.77
TOTALES
16,011.75 53,785.16 53,663.43
17,853.60
141,313.94

FUENTES: Excepto tribunales penales, con base en informacin desagregada de los presupuestos Federal y
delDistritoFederal16;paraelmbitomunicipalseaccediainformacindesagregadaenalgunosestadosy
a informacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica17; para el mbito estatal se estim con base en
informacin desagregada de 26 de los 31 estados de la Repblica18. Por lo que se refiere al rubro de
tribunales penales se realizaron estimaciones en virtud de los rganos de justicia dedicados a la materia
penal,ascomodelaproporcindeexpedientesdemateriapenal,respectodelacargatotaldetrabajo19

16Debidoalgradodedesagregacindeestainformacinsepudodistribuirmuyclaramenteelpresupuesto
federalyeldelDistritoFederalentrelosdiversosmbitosdelaseguridadylajusticiapenal.
17 Para la informacin sobre polica preventiva municipal se tom informacin de las participaciones y
fondosmunicipalesparaseguridadpblica,ponderandolaestimacindeacuerdoconelestadodefuerzade
laspolicaspreventivasmunicipalesenlosestadosreportadoporlaDireccinGeneraldelSistemaNacional
de Informacin sobre Seguridad Pblica. En la mayora de los estados no se pudo obtener la informacin
sobreelgastodelasprisionesmunicipales,queenmuchoscasossonsostenidasprincipaloexclusivamente
por el erario de los ayuntamientos. Aunque se ha considerado anticonstitucional la existencia de crceles
municipales,15%delos229milreclusosdelpasestnpresosenestosestablecimientos.
18 Se obtuvieron los 31 presupuestos de los estados en los peridicos oficiales locales. Los cinco estados

paralosquenoexisteinformacindesagregada(pormencionarseenlospresupuestoslocalescomounsolo
rubro:seguridadpblicaoseguridadyjusticia,sindesagregarsepordependencia)sonNayarit,Nuevo
Len,Oaxaca;Tlaxcala;yZacatecas.Porejemplo,enelcasodelasprocuradurasdejusticia,elpresupuesto
deestosorganismosparadelos26estadosparalosquesedisponedeestainformacinascendia18,991
millones de pesos; se obtuvo la proporcin que representaba este monto respecto del total de recursos
dedicados a seguridad y justicia penal de esos 26 estados y se aplic esta proporcin al presupuesto del
sectordecadaunadelasentidadesparalaquenosedisponadeinformacindesagregada.Asseobtuvola
estimacinde1,697millonesadicionalescorrespondientesalqueseraelpresupuestodelasprocuraduras
deloscincoestadosfaltantes.
19ParaelPoderJudicialFederalsetomelpresupuestodelosrganosencargadosdelacompetenciapenal
federal, as como del amparo en materia penal; los rganos de competencia mixta se consideraron en
trminosdelaproporcindelosasuntoscorrespondientesalamateriapenal.Enloreferentealosestados
seobtuvolaproporcindeasuntosingresadosenprimeraysegundainstanciarespectodelnmerototalde
asuntos ingresados. Esta informacin se pudo obtener para 18 de los 32 poderes judiciales locales. La
proporcin(27%)seextrapolal presupuestodelospoderesjudicialesdelas32entidadesfederativas.De

Estapreponderanciacuantitativa,tambinserefleja,aunqueenmenormedidaenlaproporcin
delpresupuestonacionaldedicadoalaseguridadciudadana,justiciapenalyreadaptacinsocial.
En 2009 poco menos de la mitad de los recursos (43.7%) de la seguridad ciudadana y la justicia
penalsededicaronalapolicapreventiva(vertabla1ygrfica5).

GRFICA5:DistribucindelPresupuestoNacionalenmateriadeSeguridadCiudadana,Justicia
PenalyReadaptacinSocialen2009(millonesdepesos)
SNSP
5,203.77
Pol.Municipales
4%
16,011.75
11%
fReadaptacinsocial
21,693.80
15%

Pol.Estatal
14,549.50
10%

PolicadelD.F.
10,523.60
7%

Procuraduras
37,571.43
27%

PolicaFederal
20,682.47
15%
Tribunalespenales
15,077.62
11%

La comparacin de cifras entre la proporcin del personal y los recursos destinados a la funcin
policialesunindiciodepauperizacindelapolicapreventivauniformada:71%delpersonal20y
slo43.7%delpresupuesto.DeacuerdoconundocumentodelaSecretaradeSeguridadPblica
Federal, los policas estatales y municipales reciben en promedio un ingreso mensual de 6,229
pesos (desde 3,154 pesos mensuales promedio en Veracruz, hasta 11,946 pesos mensuales
promedio en Tamaulipas); en tanto que 60.9% de los policas municipales recibe un ingreso
mximodecuatromilpesosmensuales21.

estaformaesteesunmontoapenasaproximado,quizseaunpocomayorenvirtuddequelosjuzgados
penalesdeprimerainstanciasuelentenermspersonalqueloscivilesofamiliares.
20Comoaclaracinsesealaqueeldatodifieredel77%apuntadoenvirtuddequeseleresta6%delos
policasinvestigadores,paraobtener71%delospolicaspreventivosuniformados.
21SSPF(2009),p.18.

Noobstantelacantidadderecursosyelenfoquecuantitativoadoptadoporlasautoridades,nose
hadesarrolladounaautnticacarrerapolicial.SerpolicaenMxicosignificatenerunempleomal
pagado,dealtoriesgoyconunestigmasocialmuynegativo;porloquesehaconvertidoenuna
actividadsecundariaquesedejaencuantosurgeunamejoropcin.Existeunagranrotacinenel
personal de las corporaciones. Miguel Sarre ha sealado, con base en informacin sobre
capacitacin y formacin en los ltimos diez aos (informacin de 2000) del Plan Nacional de
Seguridad Pblica que por cada agente en activo hay 3.5 que ya no prestan sus servicios al
Estado, lo que querra decir que si actualmente encontramos en activo a 390 mil policas,
significaraqueaproximadamenteenladcadaanteriorsehabrancapacitadoaalrededorde1.6
millonesdepersonas,msdeunmillnnopudieronserretenidosporlascorporaciones.

Las policas municipales siempre tienen vacantes y la necesidad de personal propicia que los
requisitosdeadmisincadavezsehaganmslaxos22.

Perolarotacinnosloafectaalospolicasdelnea,tambinlosdirectivosycomandantesdelas
policas peregrinan (cada tres o seis aos, segn el calendario poltico de la demarcacin) de
corporacinencorporacin.Dadoquenoexisteunacarrerapolicialysehapolitizadoeltemade
la seguridad ciudadana, los gobernantes buscan personas de su confianza que operen las
corporaciones del municipio o la entidad federativa que gobiernan, independientemente de que
cuenten con carrera policial o no. Un ejemplo que ilustra esta rotacin de directivos lo puede
ofrecerelgrupoquecomandaactualmentealapolicamunicipaldeLenGuanajuato.Hacedos
aosdiriganalapolicadeZapopan,Jalisco;eltrieniopasado,estegrupodirigialacorporacin
deLenGuanajuato;tresaosatrs,variosdesusmiembroserancomandantesdelapolicade
Guadalajara,Jalisco;tresaosatrshabandirigidolapolicadeSanJuandelosLagosenlamisma
entidad;ytresaosantes,alacorporacindeLagosdeMoreno,tambinenJalisco.As,muchos
directivos policacos pasan una cuarta parte de su gestin con un flder con propuestas bajo el
brazobuscandooportunidadesdetrabajo,debidoaqueelnuevogobernantedeesademarcacin
muyprobablementeexigirloscargosdecomandoparapersonasdesuconfianza.

De esta forma, el servicio policial es afectado por esta rotacin. En los servicios comunitarios y
programas de proximidad, los vecinos tratan con oficiales que slo estn de paso en la
corporacin; de igual manera se pierde oportunidades de aprendizaje organizacional al no
aprovechar experiencias y retener a buenos elementos. Finalmente, el crimen organizado se
enfrentaaunapolicalocaldesarticulada,quesereinventacadatresoseisaos.

Enunpasdondeel60%delaspersonasprocesadaspenalmenteenMxicoestnenunrangode
edad de entre 18 y los 28 aos, la mitad de los policas municipales tienen ms de 35 aos de
edad23.Unaencuestarealizadaa5milpolicasdeseismunicipiosdelaZonaMetropolitanade

22 Por ejemplo, Marcos Pablo Moloeznik, investigador de la Universidad de Guadalajara ha sealado que

debido a la dificultad para conseguir elementos, la polica admite, incluso, a reclutas de ms de 35 aos.
Conferencia sobre militarizacin de la polica, convocada por Universidad de San Diego, Universidad de
GuadalajarayCIDAC,11dejuliode2007,Guadalajara,Jalisco.
23SSPF(2009),p.18.

Guadalajara, a principios de 2009 por el proyecto justicia barmetro de la Universidad de San

Diego,UniversidaddeGuadalajara,ITESOyelCentrodeInvestigacinparaelDesarrollo,muestra
quelaedadpromediodelospolicasdeestaciudadde38aos.

Despus de ms de una dcada de esfuerzos, los policas en Mxico tienen una escolaridad
promedio de 8.8 aos de educacin24. Un documento reciente de la Secretara de Seguridad
Pblica Federal seala que 70% de los policas municipales tienen un nivel de escolaridad por
debajodelos10aosdeestudios25.EnMxicocuandohayenfrentamientosmuerenmspolicas
que delincuentes por la poca capacitacin y el menor equipamiento; 60% de los policas padece
enfermedades como hipertensin, obesidad, diabetes, miopa y gastritis26; aproximadamente
40% de las lesiones que sufren los uniformados son autoinfligidas o causadas por sus propios
compaeros en prcticas o durante operativos, generalmente derivadas del mal
acondicionamientofsicoypocodesarrollotcnico.

Los policas se sienten en medio de tres fuegos: el de los delincuentes (como los del crimen
organizado)generalmenteconmayorcapacitacin,informacinymejorequipo;eldesusjefesen
turnoquedesconfandeellosylossometenadurascondicionesdetrabajo,metasycriteriosde
desempeoirracionales,sinoesqueaprcticascorruptas;y,elataquemsdifcildesortear,elde
lasociedadquelosdespreciayesindiferenteasusesfuerzosysacrificios.

Losjefesdepolicatiemblancuandosedaunasituacinderehenesomotines,puessuspolicas
no tienen capacitacin para intervenir en situaciones de crisis y prefieren negociar antes que
arriesgarseaunbaodesangre(policassometidos,huyendodemanifestantesenmachetadoso
dandodeclaracionesjurdicocantinflescasalosmediosdecomunicacin,sonlastristesimgenes
deunapolicaincapazeimpotente).

Estapocacapacidadderespuestaeficazyeldesarrollodeprcticasdecorrupcinhanhechoque
la ocupacin de polica sea estigmatizada por la sociedad. En las encuestas ciudadanas reportan
que80%delosentrevistadosdesconfandelapolica;ysonmuymalcalificadas,enunaescalade
0 a 10 (donde 0 es o confo nada y 10 confo mucho) la polica es calificada con 4.48 (slo
mejorquelosdiputadoscon4.46),ylamayoralaconsideraincapazycorrupta27.

El herosmo y el sacrificio de muchos uniformados honestos requiere repensar y redisear a la

polica.Transformarlegalyadministrativamentelasorganizacionespolicacas,hacerdelacarrera
policialundestinodevidaatractivo,mejorarlacapacitacin,elsalarioylascondicionesdetrabajo
sonunaexigenciaparadesarrollarelgranpotencialdelosserviciosdepolicapreventiva.Quese
desarrollenyespecialicenlosdiversosmbitosdelafuncinpolicial,desdecapacitarparaatender

24CitadoenLpezPortillo(2004),p.19.
25SSPF(2009),p.18.

26CitadoenLpezPortillo(2004),notaalpiedepgina10.
27Conchaetal.,p.62.

yorientaralaciudadana;paradesarrollartareasdeprevencineinformacinentrelapoblacin
engeneraly,particularmenteenlosgruposyregionesmsvulnerables;paraintervenir,encausar
y resolver pequeos conflictos comunitarios y vecinales; para mantener el orden e intervenir en
situacionesdecrisis;paradesarrollarmapasdelictivosydisearprogramasdeprevencindealto
impacto; de realizar tareas de inteligencia; para realizar los trabajos de elite ante el crimen
organizado,enfinunanuevapolica,depurada,capaz,solvente,cercana.Quizbastaralamitad
delpersonalsitieneunmejornivelycapacidad.

3.Amaneradeconclusin:unaagendamnimadecambios.

I. Cambio de paradigma: de la polica reactiva y punitiva al servicio pblico de polica. Por

muchasdcadasunrasgocaractersticodelaspolicashasidosuorientacinhaciaelmbitodesu
funcincomoauxiliardelsistemapenal,marginandofuncionesdeproximidadconlaciudadana,
prevencineintervencinenconflictossocialesincipientes.

Estaorientacinsehaintensificadoporelclimadeinseguridadylaadopcindeundiscursooficial
de emergencia. Los criterios ciudadanos y polticos, lamentablemente, confluyen en la exigencia
de control social y an de tolerancia a la represin. Estos criterios se traducen en metas (en
ocasiones formales y oficiales) que enfatizan ms que resultados, productos. Se establecen
cuotas de capturas, que los policas suelen canalizar hacia los arrestos fciles como los de
personas que escandalizan, beben licor en la va pblica o merodean injustificadamente en
zonas residenciales. Estas detenciones implican menores riesgos y la satisfaccin de las cuotas
impuestas por polticas miopes. Por ello, como seala Eugenio Ral Zaffaroni, el delito ms
perseguidoporlaspolicasLatinoamericanaseseldeportacindecara,yhabraqueagregarel
cadavezmssignificativodepobrezaenflagrancia.

El resultado de estas polticas ha sido un uso irracional de los recursos materiales y humanos
dedicados a la seguridad ciudadana y la justicia penal. En Mxico en ocho aos se duplic la
poblacin penitenciaria y el 70% de los recursos se orienta a la detencin, investigacin
(lamentablementeeneseorden),procesamientoysancindelosdelitosmenores.

Los elementos policacos y los oficiales de las corporaciones estn conscientes de que estas
medidasnocontribuyenadevolverlaseguridadytranquilidadalasfamiliasdesuscomunidades,
peroestnatrapadosenpolticasinmediatistasvolcadashacialabsquedadelogrosestadsticose
impactomeditico.Virarelrumboimplicauncambiodeparadigmayporlotantodecriteriosde
evaluacinpolticaytcnica.

Enlassociedadesdemocrticassloalrededordel15%delasactividadesrealizadasporlaspolicas
corresponde a las acciones para combatir la criminalidad28; la mayor parte de sus actividades
debendirigirsealaatencinyorientacinciudadana,mapeodelictivo,diseodepatrullajes,

28 Duce y Gonzlez (1998), p. 57, citando estudios empricos. Sobre el particular, citan el estudio
IntroductiontoCriminalJusticedeDonaldNewmanyPatrickAnderson.

relacin y participacin con la sociedad, y de acciones preventivas, particularmente enfocadas a

gruposvulnerables.Pasardelarepresinaunserviciopblicoorientadoalacomunidad.

II.Polticasocialyprevencindeconflictossociales.Unapartemuysignificativadelosconflictos
sociales(entrelosquepuedenderivarenilcitosesunaminora)tienequeverconlascondiciones
socioeconmicasdeunacomunidad.YahasealadoelDr.SergioGarcaRamrezquenosepuede
pediralajusticiapenalquehagaloquenopuedehacerlajusticiasocial29.

Un adecuado mapeo de losconflictossocialespermiteuna laborpreventivamuchomseficaz y

menos costosa que las medidas reactivas y punitivas posteriores a la escalada de violencia del
conflicto. Por ejemplo, en las encuestas de opinin ciudadana en zonas urbanas, uno de los
fenmenos que ms inquieta a la ciudadana es la proliferacin de grupos juveniles que se
apoderan de espacios pblicos y llegan a derivar en pandillas, as como en luchas violentas por
territorios. Muchas de estas formas de relacionarse entre los segmentos jvenes de la sociedad
tienen que ver con la falta de oportunidades escolares y laborales, as como la inexistencia de
espacios de convivencia encausadas a travs de deporte o actividades culturales. Programas
sociales en este sentido han tenido mucho xito en recuperar espacios pblicos y mejorar la
calidaddevidaenzonasmarginadasdelasciudades.

Tambinporloqueserefiereaconductaspropiamentedelictivas,tambinlaspolticassocialesy
de mejoramiento del entorno urbano tienen un papel muy relevante. Por ejemplo, la falta de
infraestructura y de servicios, como el alumbrado pblico, pueden generar condiciones de
inseguridadparalostransentesdeunacoloniamarginada.

Lalabordelasautoridadeslocalesenestasaccionespreventivasesinvaluableenlamejoradela
seguridadcomocomponentedelacalidaddevidadelascomunidades.Lapolicacomoelrostro
ms cercano del Estado puede realizar considerables aportaciones en esta materia, pues entre
mayoraceptacinylegitimidadtieneentrelapoblacinyporsumismapresenciadescentralizada
entodaslasdemarcacionesgeogrficasdelpas,puederecibirreportesydetectarinsuficienciasy
anomalasenlainfraestructura,serviciosyengeneralenelentornoespacialdelascomunidades.

III. Principio de proporcionalidad y servicio de polica. En general en todos los mbitos del
derechoelprincipiodeproporcionalidadesfundamentalparahacerquelosbienesjurdicosdelas
personasnorecibanagravioporpartedelosactosdelasautoridadesy,cuandosteseproduzca,
seaencasosextraordinariosyenvirtuddesituacionesregladasquejustificanlaaccinestatal,as
como que sta se d en los trminos y siguiendo los procedimientos establecidos en la
normatividadaplicable.

Esteprincipioadquiereanmayorrelevanciaenelmbitodelaactividadpolicial,puesestaest
caracterizadaporlaposibilidaddeemplearelusolegtimodelafuerzaylascircunstanciasenque
sueleaplicarselaaccinpolicialestcaracterizadaporlademandadeunaaccininmediataante
unsucesointempestivo,ascomoconampliomargendediscrecinparalospolicas.Porello,la

29GarcaRamrez(2000),p.479.

normatividad de la accin policial debe ser exhaustiva y reglar as condiciones de ejercicio de la

discrecionalidad. Los procedimientos y la capacitacin policaca deben de imbuir en estos
servidorespblicosenlaaplicacindelprincipiodeproporcionalidadensuactividadcotidiana.

Tantosusactividadesordinariasdelserviciodepolica,comosuintervencinenconflictossociales
incipientes, as como en el manejo de asuntos relacionados con el sistema penal (en el que se
aplicaelprincipiodeproporcionalidadyeldemnimaintervencinpenal)debenserpresididasy
orientadas por este principio, indicador que funda y califica el servicio policial en una sociedad
democrtica. Un nuevo paradigma implicara un modelo de organizacin policial que privilegia
mayor nivel de contacto entre la polica y la comunidad, de forma de lograr un acercamiento
msindividualizadoalasdistintascategorasdeconflictosquerequierensolucinyencontrarde
esamaneraunarespuestaracionalyadecuadaparalosdistintostiposdecasos30.

Elprincipiodeproporcintieneunaaplicacinfundamentalenloqueserefierealusoracionalde
lafuerzayconsideraryagotarlosrecursospreviosaladetencinyaladerivacinalmbitopenal.
Unpuntoclavedeldesempeopolicial,comosehareferido,eseldelasdetencionesypuestasa
disposicin de autoridades. En nuestro pas las detenciones ilegales y las capturas por delitos
menorescontravienenelprincipiodeproporcionalidad,deslegitimanelusodelafuerzapolicialy
abruman al sistema penal. Estas conductas son resultado de un mal conjunto de incentivos que
propicialadesproporcinylairracionalidadenlaactuacindelaspolicas.

A continuacin se presenta de forma desagregada, la forma en que podra orientarse la labor

policial en diversos segmentos que pueden presentar los conflictos sociales, desde el problema
incipiente entre vecinos o familiares hasta manifestaciones del crimen organizado. Estas
directricesgeneralesestnbosquejadasenlaTabla2.

TABLA2:Directricesquedebenorientarlalaborpolicialendiversossegmentosdelosconflictos
socialesabordadosporelsistemapenal

Delitosmenoresoconflictos Delitosnointencionales Crimenorganizado

Delitosviolentos
socialesincipientes
dealtaincidencia
Policacapacitadaen
Inteligenciapolicial,
Inteligenciapolicial Resguardo
accionesdeproximidad
mapeodelictivo
yanticipacin
profesionaldela
Seguimientodeacuerdos
Patrullaje,rondines,
Capacidadde
escenadelcrimen
Apoyoala
operativos,prevenciny reaccininmediata Pesquisas
ciudadana
difusinconbaseen
Gruposdeelite
preliminaresparala
Participacinciudadana
investigacin
Especializacin
investigacin

Participacinciudadana
Capacidadde
reaccininmediata
Intervencinen
crisis

30DuceyGonzlez(1998),p.57.

IV:Conflictossocialesincipientesyserviciosdepolica.Sepuededefinirelconflictosocialcomo
unaviolacindeunderechoodelasnormasdeconvivencia,enlaquelapersonaafectadatienela
voluntad de defenderse31. Muchos de los conflictos sociales menores se dan entre vecinos,
familiares o compaeros de trabajo. La mayora de estos diferendos son susceptibles de ser
canalizados a travs de mecanismos de conciliacin y de justicia restaurativa, en los que se
privilegiaelreestablecimientodelaarmona.

Profesionales de estos mecanismos de autocomposicin y saneamiento de las relaciones

interpersonales,puedenfacilitardesdeelreconocimientodelaexistenciadeunconflicto32hasta
su adecuado planteamiento, propuesta de solucin y adopcin de un acuerdo conciliatorio o
restaurativoconsentido,sustentableydebidamentesupervisado.

Ennuestropas,sehapropuestoparamuchosdeestosconflictos,elsistemapenalatravsdeal
configuracindedelitoscomoinjurias,difamacin,golpesquenoimplicanlesin,entreotros.La
criminalizacin de este tipo de conflictos no son una medida ni proporcional ni adecuada para
canalizarlos y resolverlos, pues la instancia penal, al poner en el horizonte del conflicto la
aplicacindeunasancinestatal,polarizalasituacin,radicalizalaposturadelaspartesyreduce
ladisposicinaunarregloautocompositivooconciliatorio.Generalmente,losacuerdosolitigios
en esta materia terminan por llevar al conflicto en una espiral de polarizacin y violencia. La
desproporcindeestosmecanismosparacanalizaryresolverlosconflictossocialesincipientesse
reflejaenexpresionesconlasqueladoctrinaetiquetaestassituaciones,algunosautoressealan
queescomoatraparmoscasconelmartillodelajusticiapenal33,paraotrosesdarleunproceso
Cadillacaunproblematipobicicleta34.

Adems,loformalizadodeestosmecanismosimplicalaintervencindeprofesionalesdelderecho,
loqueaumentaloscostosyreduceprobabilidadesdeunarreglorestaurativodelaarmona,que
sedesplazaalaarenadeltodoonadaenunprocesopenalformalizadoqueslosedetienehasta
llegar a una sentencia de culpabilidad o inocencia sin haber logrado la finalidad social de
reestablecer la armona entre las partes de este conflicto incipiente. Por ello, la revisin del
rgimen jurdico de la resolucin de conflictos es apremiante y la descriminalizacin de los
conflictosmenoresesmuyrecomendable.

Instanciasmunicipalescomolajusticiacvica,procuradurassocialesylosprogramasdepolicade
proximidad pueden ser una medida ms adecuada. Para ello se debera de capacitar a
especialistasenlamediacin,conciliacinyfacilitadotesdelajusticiarestaurativa.Paralapolica
implicaeldesafodecapacitaraunapartesignificativadesupersonalparaelcontactoconla

31Gessner(1986),p.15.

32 En nuestra sociedad hay mucha tendencia a que las vctimas toleren violaciones de derechos o
infraccionesquelesafectan,prefiriendoeludirmecanismosderesolucindeconflictosformalizadosypoco
accesibles.Cfr.Idem,p.16.
33Goldstein(1998),p.124.
34BiebesheimeryCordovez(1999),p.39.

ciudadana y para participar en programas de proximidad, as como el desarrollo de actividades

que legitimen ante la comunidad a la polica como un interlocutor en el planteamiento y
canalizacin institucionalizada de los conflictos incipientes. Tambin los policas deberan estar
capacitados,comoprimerainstanciadecontactoycomunicacinconlosciudadanosparaderivar
los conflictos a las reas especializadas en su atencin y cerciorarse de que los casos derivados
fueron atendidos35. Este perfil y esta capacitacin estn en el polo opuesto de la tendencia de
capacitaralapolicaenunalgicapunitiva,enelcontextodeunderechopenaldelenemigo.

V. Delitos no intencionales y de baja peligrosidad y servicios de polica. Esta clase de delitos

comolosaccidentesdetrnsito,fraudesyrobosnoviolentos,representanpocomsdelamitad
del total de reportes que se reciben en nuestro pas. En estos casos es deseable simplificar los
procedimientos, desarrollar salidas alternas, as como facilitar los mecanismos de proteccin y
asistenciaavctimas,ascomolareparacindelosdaosquelesseanocasionados.

Enestetipodeconflictosoilcitoslaspolicastienenunaampliagamadedeberes.Enprimerlugar
debendereuniryprocesarinformacinsobreelmapadeincidenciadeestoshechos.Esposible
que se detecte problemas de infraestructura, sealizacin que producen un gran nmero de
accidentesdetrnsito,porloquesepodrantomarmedidasdeprevencinoportunamentepara
disminuir la incidencia de estos hechos. Es un mbito fundamental en un pas con alta tasa de
violencia imprudencial: 13.5 homicidios no intencionales por cada 100 mil habitantes en 2006
(frenteapasescomoEspaaquepresentantasasde3porcada100milhabitantes),yendonde
las muertes accidentales significan la cuarta causa de defuncin (despus de enfermedades del
corazn,diabetesytumores)36.

As mismo, los patrones de incidencia de robos no violentos pueden brindar informacin sobre
grupos poblacionales o demarcaciones territoriales ms vulnerables o de alta incidencia, para
realizar actividades de difusin y prevencin dirigidas de manera particular a estos segmentos y
zonas de mayor riesgo. Este tipo de medidas en el ordenamiento mexicano actual, en el que la
procuradura de justicia es la que recibe los reportes, demanda gran coordinacin y confianza
entre las instituciones para compartir oportuna e ininterrumpidamente la informacin para
informarlalaborpreventivadelaspolicas.Estacoordinacinyconfianzapocasvecesseregistra
enelpas.

Tambinlospolicasdebencontarconconocimientosesencialesdecriminologayhabilidadesde
investigacin. Estas capacidades permitiran que los policas preserven la escena del crimen y
realicenpesquisaspreliminares(porejemploreunirdatosdetestigosqueestnentrnsitopara
que puedan ser contactados posteriormente, as como reunir informacin preliminar que pueda
darelementosenelplanteamientodelainvestigacin)quesernfundamentalesparafacilitarla

35Goldstein(1998),p.122.

36SobreesteparticularpuedeconsultarselapginadeInternetdelCIDACwww.cidac.org,ascomoZepeda

(2007).

labordeperitosypolicasinvestigadoresenelprocesodeinvestigacinparaelesclarecimientode
loshechosy,ensucaso,paradeslindarresponsabilidades37.

VI.Delitosviolentosycrimenorganizado.Sisedescriminalizanfigurasdedelincuenciamenoryse
simplifican los procedimientos que se aplican a la delincuencia de menor impacto social, se
liberaranmuchosrecursosquesepodrandedicaradesarrollarlaboresdeinteligenciapolicialque
se anticipen a las acciones del crimen organizado; fortalecer grupos de elite para el combate a
delitos especficos, para tener capacidad instalada de reaccin inmediata y para intervenir en
situacionesdecrisis(comocasosconrehenes);ascomoparadarprofesionalyesmeradaatencin
a la investigacin y comprobacin de los delitos que ms ofenden y preocupan a la sociedad,
evitandoquequedenimpunesporomisionesodeficienciasdelasautoridades.

As mismo, se requieren habilidades criminolgicas para la preservacin de escenas del crimen,

realizacindepesquisaspreliminaresyreunindeinformacinfundamentalparaeldesarrollode
lainvestigacincriminal.

Una parte muy significativa de los delitos de alto impacto social son cometidos por el crimen
organizado (secuestro, robos de vehculos, ejecuciones). En el combate al crimen organizado se
debentenermuyencuentasustresprincipalescaractersticas:operacinsofisticadayarticulada
(crmenes cibernticos, logstica, casas de seguridad); ingeniera financiera (lavado de dinero,
distribucin de ganancias y sobornos) y algn grado de proteccin por parte de las instituciones
encargadasdecombatirelcrimen(policasyprocuradurasprincipalmente)38.

Slolosgruposdeelitedelascorporacionespolicacasconadecuadacapacitacin,especializacin
yequipamientopuedenhacerfrentealossofisticadosmtodosdeoperacinquehaalcanzadoel
hampa organizado; slo con labor de inteligencia policial se puede detectar la operacin de los
gruposdelictivos,anticiparseasusaccionesilcitasycapturarydesmembrarsusbandas.Tambin
la adecuada regulacin, acciones de monitoreo y especializacin de las instancias fiscalizadoras
podrndetectarlasoperacionesfinancierasquecorrenparalelasalasorganizacionescriminales.
Por otra parte, slo una polica profesional en la que se respete la carrera policial, en la que se
rinda cuentas y en la que se brinden los apoyos institucionales para respaldar y proteger el
desempeodelosoficialesconmediossuficientes,podrserblindadadepenetracionescriminales
y los oficiales no se sentirn vulnerables y ni abandonados cuando sean amenazados por los
agentesdelcrimenorganizadoosebusqueamedrentarlos.

Elcombatealcrimenorganizadorequieredeunapolticaqueconcentreesfuerzosyrecursosenel
sector. Requiere una polica profesional. Una investigacin de los delitos eficaz (agencias
especializadas con cargas de trabajo acotadas) con peritajes de excelencia y con los mejores
profesionalesdelasprocuradurasquegaranticenquesellevenalostribunalescasosslidosque
impidanlaimpunidadenestetrascendentalsector.Quizelcrimenorganizadoseaelresponsable

37Sobreesteparticularmuyinteresante:GmezMorn(2007)

38PlanteamientodelMagistradoGiovanniFalconecitadoenArtz(2003),p.182.

demenosde20%delosdelitos;peroensusaccionesseencuentralarazylaprincipalmotivacin
lapercepcindeinseguridad,violenciayvulnerabilidaddelosmexicanos.

Adems de los delitos relacionados y derivados del crimen organizado, existe un conjunto de
delitos violentos muy significativos y de alto impacto en la percepcin social. Por ejemplo, la
violenciaruralqueenestadosdelsurestealcanzacifrasinquietantesenilcitoscomohomicidioy
lesionesintencionales39.Enlasciudadesseestnincrementandocasosdeviolenciaentregrupos
juveniles de los que quedan constancias en lesiones intencionales y, en menor medida en
homicidios intencionales. As mismo, la incidencia de actos de violencia contra las mujeres y el
delitodeviolacinpresentanunatendenciacreciente(apesardeserdelitospocodenunciados).
Sobre estos delitos violentos tambin la polica debe actuar con labor de inteligencia policial,
anticipacin y prevencin, capacidad de reaccin inmediata, as como de accin preliminar de
investigacincriminalsolvente.

VII. Desarrollo institucional: entre la discrecionalidad y el control. Por la naturaleza de sus

funciones, aunado a factores como su descentralizacin territorial y su monopolio del contacto
conlasociedad,lapolicasiempretendrunampliomargendediscrecionalidad.Sinembargo,en
nuestromediosehaignoradoestacondicinynosehaabordadoenelmbitonormativo,porlo
queladiscrecionalidadnoreguladaderivaconfrecuenciaenarbitrariedadyabuso,debidoaque
lo que no se regula es difcil de controlar. Como ha sealado Luigi Ferrajoli, la polica es un no
derecho.Tantoenelqueelpropioautoritalianodenominaderechoadministrativopreventivo,
comoenelderechopenalante,postoextradelito,lapolicatieneunampliombitodediscrecin.

Ladiscrecindebeserreconocida,estudiarcadaunodesusmodalidadesydesarrollaratravsde
lasleyes,reglamentosymanualesdeprocedimientosregularla,dandodirectricesqueguenalos
policasensuactuacincotidiana,anteloscasosconcretos.

De esta forma la regulacin es fundamental, pues el primer instrumento preventivo de las

desviacionesdelpoderdepolicaeselprincipiodelegalidad.Laautoridadnopuedehacersinolo
queleestpermitidoylanormatividadcontendrloselementosparalaaccinpolicial.Tambin
devitalimportanciaeselperfilycriteriosdeingresoalascorporaciones,ascomolosprogramas
particulares de capacitacin y actualizacin. De esta forma los protocolos de operacin debern
ceirsealanormatividadysedesarrollarnlashabilidadesparalaaplicacindeloscriteriosque
guanlaaccinpolicialentodomomento,particularmenteensituacionesdeapremioycrisis,que
suelen presentarse en el ejercicio de la funcin policial. La regulacin no debe paralizar la
actuacindeloselementosdelascorporacionessinoestablecerclaramentelosrequisitoslegales
de la actuacin, as como los criterios y ponderaciones que deben prevalecer en los casos no
reglados en los que los miembros de las corporaciones tengan que actuar dentro del mbito de
susfacultadesdiscrecionales.

39Oaxacapresentaunatasade40homicidiosporcada100milhabitantes,siendoquelatasanacionalesde

11,yquehayestadoscomoYucatnoAguascalientescon1.5homicidiosporcada100milhabitantes.En
Oaxaca,Tlaxcala,GuerreroyChiapasseregistraunodecadacuatrohomicidiosintencionalesenelpas.La
mayorarelacionadaconviolenciarural.

ComosealaHermanGoldstein:Aquellospreocupadosdelcontrol,noobstante,debenreconocer
quelosmtodosdecontroldelosqueactualmentedependemossonmuchomenosefectivosde
loquealgunavezsesupuso.Lapreparacinparadarmspoderalosagentesindividualessupone
cambiosenlosestndaresdereclutamientoyenelentrenamiento,establecerinstruccionespara
elejerciciodeladiscrecionalidad,einculcarvaloresque,enausenciadeinstruccionesespecficas,
guenlatomadedecisiones40.

Delimitadanormativamentelascondicionesycriteriosdelaaccin,elmbitodediscrecionalidad
seacotayessusceptibledesercontroladotantopormecanismosinternoscomoexternos.

Losmecanismosparaevitar,corregiry,ensucaso,sancionarladesviacindelpoderpuedenser
procedimientostalescomolareferidanormatividadymanualesdeprocedimientos;lasdirectrices
de los superiores, que deben ser consistentes con el marco de actuacin formal41; otros
mecanismos internos son, por ejemplo, los procedimientos expost derivados de quejas y
sealamientosconcretos,paralosquedebeestarexpeditounprocesoyunainstanciadeatencin
autnoma e independiente que brinde seguimiento a la queja y, en su caso, determine si debe
impulsarsealgnprocedimientoparadeslindarresponsabilidades;tambindebenexistirreasde
asuntos internos o bien instancias conformadas por funcionarios y ciudadanos que fiscalicen y
conozcandesealamientos,quejasydetectenposiblesdesviacionesoanomalas.

Siladesviacinesconsiderableyllegaaconfigurarsealgunafigurailcitadebetambindisponerse
de comisiones internas de esclarecimiento e imposicin de sanciones, por supuesto el control
judicial tanto de infracciones o delitos en los que se seale como probables responsables a
policas; as como el control judicial de actuaciones policacas, como la produccin de pruebas,
para en casos de que no se haya cumplido los requisitos legales de actuacin o no se hayan
respetado los criterios rectores de los procedimientos se considere la anulacin de los actos as
comolaposiblesancindeloselementosresponsablesdelaanomala42.

Lasociedadorganizaday,engenerallaopininpblicatienenunpapelcrucialenelcontrolsocial
sobre las corporaciones policacas. Una opinin pblica conservadora y adversa al discurso
promotor de los Derechos Humanos (como la que nos presenta un entorno de miedo e
inseguridad) transmite incentivos de dureza, tolerancia ciudadana a la arbitrariedad de las
corporacionesyalserviciopolicialvolcadoalmbitopenal.

40Goldstein(1998),pp.124125.

41Esteparticularmarcaunaextensaagendadeinvestigacinqueanalizalosproblemasagenteprincipal,as

comolosproblemasdecomunicacinorganizacionalquepuedenderivarenlaproliferacindeprcticasy
criterios informales en clara confrontacin con la normatividad oficial. En muchos casos estas directrices
informalessonimpuestasyprotegidasporlosmandosintermedios,porloqueennopocoscasosprevalecen
enlaoperacinyenelconjuntodeincentivosqueenfrentanlospolicasensuactuacinordinaria.
42Sobrediversosmodelosdelcontroldelapolica,rendicindecuentasyelaccountabilitydelapolicaes
muyrecomendableconsultarVarenik(2005).

VIII. Transformacin organizacional. Toda esta agenda de cambios debe reflejarse en una
profunda transformacin de las organizaciones policiales y de sus procedimientos. El cambio de
paradigma debe reflejarse en una polica abierta a la sociedad, menos militarizada y orientada
menosalsistemapenalymshaciaelserviciopblicoenlaampliagamadeservicioscomunitarios
ydeapoyoalaciudadanadenaturalezanopenal43.

Este cambio radical debe impactar el perfil de admisin, los programas de formacin y
capacitacindelasacademias,ascomolosmanualesdeprocedimientosyotrosentrenamientosy
actualizaciones que reciban los elementos de las corporaciones. Tambin debe haber una
revolucin en lo que se refiere a los criterios de desempeo y evaluacin de las actividades
policiales, ponderando mucho ms los servicios a la comunidad y prescindiendo de variables
cuantitativas o de producto como referente del desempeo, para dar paso a variables
cualitativas.

Fundamentalenlareformadelapolicaeseltemadelaprofesionalizacineinstitucionalizaciny
salvaguarda de la carrera policial. Este elemento es bsico para dar continuidad a las
transformaciones. Se deben construir un conjunto de incentivos para promover la
profesionalizacin,especializacinypermanenciadelospolicasenlascorporacionesysehagadel
serviciopolicialundestinodevidaenelquesepuedahacercarreraycontarconprestacionese
ingresos suficientes para dar a sus familias un buen nivel de vida. La transformacin de las
organizaciones de polica y el fortalecimiento de un servicio profesional de polica dignificar la
labor policial y mejorar la percepcin y la actitud de la ciudadana respecto de la polica de su
comunidad.Laprofesionalizacinesunacondicinsinequanondelareformapolicial,porloque
debeconvertirseenlaprioridaddelaagendadetransformacionespoliciales.

Una polica orientada a la prevencin deber fortalecer sus vnculos e interaccin con instancias
encargadas de atender y mejorar el entorno de la ciudadana, a travs de obra pblica,
infraestructura y servicios para mejorar la calidad de vida y reducir los efectos crimingenos del
medioambientesocial.

Se debe sensibilizar a los miembros de las corporaciones sobre el amplio espectro de medidas
preventivas, as como de los factores socioeconmicos subyacentes en los conflictos que surgen
en la comunidad. Tambin se debe dotar a los policas de capacidades y habilidades para
intervenirprofesionalmenteenlamediacinycanalizacindeconflictosincipienteshacialasreas
de conciliacin, procuracin social y justicia restaurativa, as como tener clara nocin de la
trascendenciadelaalborpolicialdeauxilioyapoyoaestasformasderesolucindecontroversias,
y en el seguimiento de los acuerdos que tomen los ciudadanos para resolver el conflicto y
reestablecerlaarmonaensusrelaciones.

43Enalgunasorganizacionespoliciales,dentrodelascorporacionesseubicanotrosservicioscomunitarios

como bomberos, paramdicos y apoyo mecnico a conductores, que subrayan una vocacin de servicio
pblicoporencimadelaorientacinalarepresinpenal.Albergarestosserviciostambinincrementanla
aceptacinylalegitimidadantelaciudadana.

Lapolicatambindebetenernocionesgeneralessobrecriminologaydisponerdeconocimientos
ytcnicasquelepermitanactuarenelauxiliodelaprocuracinylajusticiapenal.Enelcasodela
polica preventiva, saber preservar una escena del crimen, hacer las primeras pesquisas, reunir
informacin valiosa y prestar el apoyo como fuerza pblica en operativos o cumplimiento de
mandatos de la autoridad competente. Por supuesto la polica ministerial tendr una
especializacinymsatribucionesenestesegmentodelaintervencinpolicial.

Las corporaciones deben establecer y desarrollar servicios de informacin e inteligencia policial,

tantoparalemapeodelictivo,informacinparaeldiseodepatrullaje,operativosyaccionesde
difusin y prevencin, as como para articular y utilizar informacin desagregada, para fundar
diagnsticos,planearoperativosdeeliteenmateriadedelitosviolentosycrimenorganizado.

Deigualformasedebentransparentarlosprocedimientos,acotaryregularladiscrecinymejorar
losinstrumentosinternosyexternosdecontrol.

Lareformaprofundaeintegraldelasinstitucionesdejusticiaydelaspolicasrequieredevoluntad
poltica y de valenta, pues implica accin concertada y continua de diseo, planeacin e
implementacindeunprogramadereformas.Muchasdelasresistenciasfrentealainiciativade
adoptar un sistema de seguridad ciudadana moderno y acorde con una sociedad democrtica,
partendelargumentodequelapolicanoestpreparadaparaestereto.Asmismo,seesgrimela
leydelmenoresfuerzo.

Efectivamente, es ms fcil cambiar la ley (para aumentar penas o para incluir conductas en el
catlogo de delitos graves) que transformar a las instituciones (para mejorar su capacidad y
disposicindeserviralasociedad).Lareformaimplicavoluntadpolticayuncompromisosocial
con los cambios, con preparar, incluso por varios aos a las instituciones para desempear
eficazmente sus nuevas responsabilidades frente a una sociedad que ya cambi y que no se
conformaconelfalazargumentodetenerunamalacalidaddeservicioscomunitariosacambiode
unapromesadeseguridadpblica.Implicaunpasopolticoyunsaltotico.

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