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REFORMAS NA ONU

Cadernos Adenauer

ANO VI
2 0 0 5
N 01

VALERIE

DE

CAMPOS MELLO

MARA CRISTINA ROSAS


JOO CLEMENTE BAENA SOARES
VALERIA MARINA VALLE
WILHELM HOFMEISTER

REFORMAS NA ONU

Editor responsvel
Wilhelm Hofmeister

ndice

Conselho editorial
Antnio Octvio Cintra Maria Clara Lucchetti Bingemer
Fernando Limongi Maria Tereza Aina Sadek
Fernando Luiz Abrucio Patrcia Luiza Kegel
Jos Mrio Brasiliense Carneiro Paulo Gilberto F. Vizentini
Lcia Avelar Ricardo Manuel dos Santos Henriques
Marcus Andr Melo Roberto Fendt Jr.
Rubens Figueiredo
Coordenao editorial
Cristiane Duarte Daltro Santos
Reviso
Cristiane Duarte Daltro Santos

OS AUTORES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Traduo
Pedro Maia Soares
Roland Krber

APRESENTAO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Apoio
Joo Marcelo Dalla Costa

NOVAS AMEAAS A PAZ E SEGURANA: O PAPEL DA ONU . . . . . .


Valerie de Campos Mello

Capa
Isabel Carballo
Diagramao
Cacau Mendes
Impresso
Zit Grfica e Editora

ISSN 1519-0951
Cadernos Adenauer VI (2005), n 1
Reformas na ONU
Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer, junho 2005.
ISBN: 85-7504-084-7
Todos os direitos desta edio reservados
FUNDAO KONRAD ADENAUER
Centro de Estudos: Praa Floriano, andar
- Rio de Janeiro, RJ Brasil
Tel.: --- Telefax: ---
Impresso no Brasil

O CONSELHO DE SEGURANA DAS NAES UNIDAS:


60 ANOS NO NADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Mara Cristina Rosas
A TAREFA DO GRUPO DOS 16 E AS NAES UNIDAS . . . . . . . . .
Joo Clemente Baena Soares
A REFORMA DO CONSELHO DE SEGURANA DA ONU:
UMA ANLISE SOBRE A POSIO BRASILEIRA
E SUAS REPERCUSSES

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Valeria Marina Valle


A ALEMANHA E A REFORMA DAS NAES UNIDAS . . . . . . . . . .
Wilhelm Hofmeister

Os autores

Valerie de Campos Mello assessora do secretrio geral adjunto


para Assuntos Polticos da ONU. Suas responsabilidades incluem o
acompanhamento de desenvolvimentos polticos nas Amricas, Europa e sia, assim como um trabalho analtico sobre os temas da
preveno de conflitos, da economia poltica dos conflitos e da democracia. mestre em Relaes Internacionais pela Universidade
de Paris I Panthon-Sorbonne e doutora em Relaes Internacionais
pelo Instituto Universitrio Europeu em Florena.
Mara Cristina Rosas professora e pesquisadora da Faculdade de
Cincias Polticas e Sociais da Universidade Nacional Autnoma de
Mxico. Seu livro mais recente Las operaciones de mantenimiento
de la paz de las Naciones Unidas: lecciones para Mxico, (Mxico:
Universidad Nacional Autnoma de Mxico-Academia Folke Bernadotte, 2005, 385 pp.).
Joo Clemente Baena Soares membro do Painel de Alto Nvel das
Naes Unidas sobre Ameaas, Desafios e Mudanas.
Valeria Marina Valle doutoranda em Cincias Polticas e Sociais
com orientao em Relaes Internacionais pela FCPyS-UNAM.

Wilhelm Hofmeister doutor em Cincias Polticas pela Universidade Johannes Gutenberg em Mainz, Alemanha, e diretor do Centro
de Estudos da Fundao Konrad Adenauer no Brasil.

Apresentao

As Naes Unidas (ONU) foram criadas em 1945 como instrumento para assegurar a paz no mundo, para fazer valer o Direito Pblico Internacional, promover a cooperao internacional e
proteger os direitos humanos. Mesmo que durante a sua histria a
ONU tenha prestado importantes servios para a realizao destes
objetivos, existe um amplo consenso internacional de que, aps 60
anos de existncia, a ONU precisa de uma reforma. Esta demanda
fundamenta-se principalmente no fato de que, nas ltimas dcadas,
a ONU ampliou consideravelmente sua composio e seus campos
de atividade sem que at agora tenha havido modificaes fundamentais em seu documento de fundao, a Carta da ONU. De 51
naes fundadoras, cresceu para 191 e, de uma organizao cuja finalidade precpua seria proscrever a guerra como instrumento
poltico, se transformou num frum global em que todos os
problemas fundamentais do mundo so discutidos, contribuindo
em parte tambm para sua soluo. As estruturas e os procedimentos da ONU j so considerados anacrnicos porque no corresponderiam mais s realidades da poltica mundial. Ao mesmo
tempo, todavia, constata-se tambm que a agenda das reformas seria to longa quanto complexa: o Conselho de Segurana com seus
5 membros permanentes no refletiria mais a constelao do poder
poltico do sculo XXI, o Direito Internacional deveria ser adaptado s novas formas de ameaa, as numerosas organizaes e rgos

especiais da ONU se teriam transformado em um conglomerado


inextricvel, que deveria ser urgentemente depurado e, finalmente,
tambm seria necessrio tomar decises a respeito da definio de
prioridades no mbito das tenses entre garantia de paz, fortalecimento dos direitos humanos, combate pobreza e proteo do
meio ambiente global. A isso acrescentam-se outros temas fundamentando a demanda de reformas, como por exemplo a necessidade de reformas organizacionais internas, reformas financeiras,
modificaes nos tribunais criminais internacionais, na arquitetura
financeira internacional, nos setores econmico e social, na incluso
de novos participantes e de organizaes no-governamentais no
trabalho da ONU e no debate sobre a governabilidade global.
No Brasil, a reforma na ONU goza de especial ateno, pois o
governo do pas est muito engajado para conseguir um assento
permanente no Conselho de Segurana, um dos rgos principais
da Organizao. No mundo todo, o governo est procurando apoio
para esta pretenso, mas a incluso permanente ou no do Brasil no
Conselho de Segurana seguramente no a questo mais importante da reforma na ONU. Existem outras questes mais urgentes
que precisam de uma resposta no contexto de uma reforma nas Naes Unidas.
Nessa edio dos Cadernos Adenauer apresentamos alguns aspectos do debate acerca da reforma na ONU. Aps uma anlise do
conceito de segurana humana e da noo de preveno de
conflitos armados tal como ela vem sendo definida na ONU, Valerie de Campos Mello apresenta os principais pontos da proposta de
reforma da ONU na rea de paz e segurana, para em seguida debater os aspectos polmicos da reforma e concluir sobre suas chances de sucesso. Em seguida, Mara Cristina Rosas faz uma anlise
sobre a composio, as funes, os procedimentos, os atributos e a
efetividade (inclusive as fortalezas e as debilidades) do Conselho de
Segurana da ONU.
Com o objetivo de examinar as ameaas globais e propor as mudanas necessrias com o reexame dos principais rgos das Naes

Unidas, o secretrio geral da ONU, Kofi Annan, convocou um grupo de 16 pessoas para produzir um relatrio (Painel de Alto Nvel
sobre Ameaas, Desafios e Mudanas), que descrito no terceiro artigo da srie por Joo Clemente Baena Soares, membro do Painel.
Porque as pretenses brasileiras no que diz respeito ao Conselho de Segurana esto observadas com muita ateno pelos parceiros latino-americanos, apresenta-se no artigo de Valeria Marina
Valle uma viso a partir da perspectiva mexicana.
Finalmente, em meu artigo, abordo a necessidade de reformas
na ONU e a discusso feita na Alemanha em boa parte por causa da crise do Iraque de como que a ONU poderia atingir de
forma ainda mais eficaz o seu objetivo central, ou seja, a criao de
um sistema coletivo de segurana com o fim de impedir as guerras.
W ILHELM H OFMEISTER

Novas ameaas a paz e segurana:


o papel da ONU1

VALERIE

DE

C AMPOS M ELLO

Os anos que seguiram o final da Guerra Fria foram caracterizados por uma profunda mudana na natureza da abordagem das
questes de paz e segurana. O lanamento da Agenda para a Paz,
pelo ento secretrio geral Boutros Boutros Ghali, ilustrava a percepo de que finalmente surgira um espao para a resoluo de antigos conflitos e para a preveno de futuros conflitos com a ONU
em um papel central. O suplemento para uma Agenda para a Paz
em 1995 foi mais longe, propondo uma maior institucionalizao
da rea de paz e segurana e sugerindo a criao de estruturas que
ligassem desenvolvimento e segurana.2
Do de vista poltico, estas mudanas resultaram na constituio de uma nova doutrina baseada no conceito de segurana humana, com um enfoque sobre o indivduo, e no sobre os Estados. Tal
enfoque sobre o indivduo justifica-se pelo fato de que a maioria
dos conflitos atuais ocorre dentro dos limites de territrios nacionais, constituindo portanto conflitos internos. Em alguns casos, so
1.

A primeira verso deste paper foi apresentada no Primeiro Encontro Nacional do Gap-Con, Grupo de Anlise e Preveno de Conflitos, organizado por
Clvis Brigago da Universidade Cndido Mendes no Rio de Janeiro em janeiro de 2005.

2.

An Agenda for Peace (A/47/277 - S/24111, 17 June 1992) e Supplement


to an Agenda for Peace (A/50/60 - S/1995/1, 3 January 1995)

os prprios Estados os perpetuadores da violncia, falhando em seu


dever de garantir a segurana de suas populaes.
Tais avanos conceituais se deram em paralelo ao aumento
considervel no s do nmero de misses de paz mas tambm de
seu carter. De misses estritamente de manuteno da paz ou observao de cessar-fogos, passamos a um conceito de operaes de
paz cada vez mais complexas, at chegarmos ao conceito de misses
integradas, que possuem um brao militar mas tambm um forte
componente civil composto por assistncia poltica, com por
exemplo ajuda no processo de transio para a democracia, construo de instituies e realizao de eleies; um componente socioeconmico com ajuda reconstruo, ao desarmamento e
desmobilizao de combatentes; e ajuda na rea de governana e
direitos humanos.3 A nfase na assistncia constituio de uma
capacidade no pas para desenvolver o Estado de Direito.
Com os atentados de 11 de setembro de 2001, a abordagem da
ONU com sua nfase na multipolaridade e na segurana humana
foi questionada. A ao unilateral dos Estados Unidos e seus aliados
no Iraque e a agenda de luta contra o terrorismo parecem ter colocado um fim ao otimismo dos anos 90 e a uma era de multilateralismo e cooperao.
Para responder s novas realidades e nova natureza das ameaas a paz e segurana, o secretrio geral Kofi Annan preparou um
pacote de reformas que est no momento sendo debatido em Nova
York. As negociaes sobre a reforma da ONU assumem um carter central, na medida em que sero determinantes para o futuro da
organizao como um todo e para a estrutura do sistema internacional nas prximas dcadas. Aps uma anlise do conceito de
segurana humana e da noo de preveno de conflitos armados
tal como ela vem sendo definida na ONU, este artigo apresentar
3.

A mudana na natureza das operaes de paz foi objeto do chamado Relatrio Brahimi. Ver A/55/305-S/2000/809 21 Agosto de 2000, Report of
the Panel on United Nations Peace Operations.

os principais pontos da proposta de reforma da ONU na rea de


paz e segurana, para em seguida debater os aspectos polmicos da
reforma e concluir sobre suas chances de sucesso.

1. A ONU e a segurana humana


Na anlise da segurana humana, o ponto de partida que paz
e conflito no so conceitos estticos, ambos so dinmicos, conectados, s vezes simultneos, e que evoluem no tempo. Ambos so
criaes humanas e ambos podem ser influenciados. Os conflitos
surgem de causas diversas e interligadas. Por isso, a preveno e mitigao de conflitos requer a combinao de polticas, programas e
tcnicas que reflitam as causas e estgios de vrios conflitos.
Por preveno de conflitos, entendemos um continuum de
aes que vai desde a diplomacia preventiva, passa pela ao preventiva, pela preveno de crises at a construo da paz e a preveno
da recorrncia dos conflitos.
Em sua interveno de setembro de 1999 na 54 Sesso da Assemblia Geral, o secretrio geral afirmou que cada interveno armada resultado do fracasso da preveno. Segundo ele,
necessrio passar de uma abordagem em termos de manejo de crises e de emergncias para uma abordagem mais pr-ativa que vise
impedir a erupo de conflitos violentos. Cada vez mais, um dos
desafios da ONU prever conflitos, atacando as causas profundas
da instabilidade e da violncia poltica, tais como a pobreza, a falta
de educao e as disparidades e desigualdades entre povos e comunidades. Existe um reconhecimento crescente de que o desenvolvimento o instrumento mais eficiente de preveno de conflitos e
de reconstruo da paz.
Hoje, o leitmotiv das atividades da ONU na rea de paz e
segurana a necessidade de passar de uma cultura da reao a
uma cultura da preveno. A prpria Carta das Naes Unidas
afirma que o objetivo central da organizao salvar geraes seguintes do aoite da guerra (Prembulo). Para entender melhor o

debate sobre preveno til distinguir entre a preveno operacional, ou seja, atividades desenvolvidas quando a violncia parece
iminente, e a preveno estrutural, que implica atingir as causas profundas dos conflitos.4
Enquanto a preveno operacional sempre fez parte do leque
de atividades da diplomacia clssica, a preveno estrutural no faz
parte do mainstream dos assuntos diplomticos. Se todos esto de
acordo que esforos devem ser realizados para evitar que situaes
cheguem ao ponto de violncia iminente, agir sobre as condies
estruturais que alimentam as razes profundas dos conflitos vai muito alm da compreenso clssica de paz e segurana. A preveno estrutural supe o estabelecimento de sistemas legais internacionais,
de mecanismos de solues de controvrsias e arranjos cooperativos,
a proviso das necessidades econmicas, sociais, culturais e humanitrias bsicas, e a reconstruo de sociedades que foram devastadas por guerras ou outros conflitos.
Os fatores estruturais afetam as chances de violncia mas no
causam a violncia em si. A destruio ambiental, o crescimento populacional, a escassez de recursos, a perda de valores ou tradio, a
pobreza, o legado colonial, a etnicidade, todos so exemplos de reas
em que a ONU poderia exercer seu papel de preveno estrutural.
So cinco as premissas bsicas das aes da ONU na rea de
preveno de conflitos. Primeiro, a preveno uma das obrigaes
primrias dos Estados membros. Segundo, a responsabilidade maior
pela preveno dos conflitos dos atores nacionais, e o papel da
ONU apoiar os esforos nacionais. Terceiro, a ao preventiva deve
ser realizada no estgio inicial do ciclo do conflito e deve responder
s causas estruturais dos conflitos. Quarto, uma estratgia eficiente
de preveno requer uma abordagem compreensiva que inclua me4.

Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict 1997. Final Report.


Washington D.C. Esta categorizao entre preveno estrutural e preveno
operacional foi retomada pelo secretrio geral em 2001. Ver A/55/985S/2001/574, A/55/985/Corr.1-S/2001/574/Corr.1, Report of the SecretaryGeneral on the Prevention of Armed Conflict. New York, 2001.

didas tanto de curto como de longo prazo. Por fim, ela tambm depende da cooperao de uma diversidade de atores, no s da ONU
e suas agncias, como tambm das instituies de Bretton Woods
como o Banco Mundial e o FMI, dos Estados membros, de organismos regionais, da sociedade civil, e do setor privado e outros atores.

2. A nova dimenso da preveno aps 11 de setembro


Os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001 demonstraram
que tanto os Estados como as instituies de segurana coletiva falharam em acompanhar a natureza das ameaas paz e segurana. Fracos e poderosos, ricos e pobres esto hoje vulnerveis frente a uma
srie de fenmenos que ainda no dominamos ou entendemos plenamente, mas que oferecem a possibilidade de nveis de destruio sem
precedente. Em tais circunstncias, a necessidade absoluta de reforar
as aes multilaterais se apresenta com uma nova urgncia.
Neste contexto, em setembro de 2003, em discurso para a Assemblia Geral, o secretrio geral da ONU alertou que a ONU estava em uma encruzilhada e que ela poderia ou alar-se para
enfrentar as novas ameaas ou afundar-se em meio discrdia entre
Estados membros e aes unilaterais.
Para remediar tal situao, o secretrio geral constituiu um painel de alto nvel, uma Comisso de Notveis, para examinar como
a ONU deveria ser reformada. Formado por 16 diplomatas, presidido pelo ex-primeiro ministro da Tailndia, Anand Panyarachun,
e contando com a participao do embaixador Baena Soares, o Painel apresentou seu relatrio em dezembro de 2004.5 A proposta,
que recebeu o apoio do secretrio geral, est agora sendo debatida
pelos Estados membros e alguns de seus elementos devero ser
aprovados aps negociaes durante a abertura da prxima Assemblia Geral da ONU em setembro de 2005.
5.

A more secure world: our shared responsibility. Report of the High-level Panel on Threats, Challenges and Change. United Nations, December 2004.

Trata-se da maior proposta de mudana desde 1945, com o


objetivo de criar um novo consenso sobre o que a segurana coletiva significa no sculo XXI e sobre as responsabilidades, compromissos, estratgias e instituies necessrias para que o sistema de
segurana coletiva seja eficiente e justo.

2.1 Conceitos bsicos


O ponto de partida do projeto de reforma o de que vivemos
num mundo com ameaas novas e em constante evoluo, que no
poderiam ter sido antecipadas no momento da criao da ONU
ameaas tais como o terrorismo e o colapso de Estados em resultado da pobreza, doenas e guerras civis.
Existem trs dimenses-chave da segurana coletiva. Em primeiro lugar, no mundo de hoje, uma ameaa contra um uma
ameaa contra todos. As ameaas no obedecem s fronteiras dos
Estados, elas esto conectadas e devem ser enfrentadas em nvel no
s nacional como tambm regional e global. Em segundo lugar, todo Estado, qualquer que seja seu tamanho ou potncia, depende da
cooperao internacional para sua segurana. Por fim, nem todos os
Estados tm a capacidade ou a vontade poltica de responder por
sua responsabilidade de proteger sua prpria populao ou de no
causar dano a seus vizinhos.
Alguns exemplos desta realidade so que a globalizao implica
que um ataque terrorista contra um pas industrializado teria conseqncias devastadoras para o bem-estar de milhes de pessoas nos
pases em desenvolvimento, ou que cada um dos 700 milhes de
passageiros areos por ano pode carregar uma doena contagiosa e
mortal. Frente a esse tipo de ameaas, as instituies de segurana
coletiva e a ONU em particular funcionam. Por exemplo, mais
guerras civis acabaram atravs de negociaes nos ltimos 14 anos
do que nos 200 anos precedentes. A Organizao Mundial da Sade conseguiu parar a epidemia da gripe asitica (SARS) antes que
ela matasse milhares de pessoas.

No entanto, a ONU deve continuar a modernizar-se para enfrentar 6 categorias de ameaas. So elas: guerra entre Estados;
violncia entre Estados, incluindo guerras civis, violaes de direitos
humanos em larga escala e genocdio; pobreza, doenas infecciosas e
destruio do meio ambiente; armas nucleares, qumicas, biolgicas
e radiolgicas; terrorismo; crime organizado transnacional.
Para responder a essas ameaas, preciso desenvolver novas polticas de preveno. Em primeiro lugar, o desenvolvimento econmico sustentvel deve ser a primeira linha de resposta para a
segurana coletiva. Dos 34 pases que esto mais longe de alcanar
as Metas do Milnio estabelecidas pela ONU, 22 esto em situao
de conflito armado ou esto emergindo de um conflito.6 Combater
a pobreza no s salva milhes de vida, mas tambm refora a
capacidade dos Estados de combater o terrorismo, o crime e a
proliferao. A ONU tambm precisar dedicar mais ateno a potenciais ameaas causadas pela degradao do meio ambiente e mudanas climticas. Tanto a escassez como a abundncia de recursos
naturais pode levar a conflitos violentos. Ao ameaar o ambiente de
vida das populaes e ao contribuir para desigualdades econmicas
e sociais, os problemas ambientais exacerbam causas diretas de
conflitos, tais como migraes, conflitos tnicos e declnio da atividade produtiva. Para a ONU, os problemas ambientais constituem
um tema de segurana j que eles esto ligados a conflitos internos
que podem espalhar-se para alm de fronteiras nacionais.7 A ONU
j possui uma certa experincia em assistir o estabelecimento de arranjos cooperativos entre Estados para o manejo de recursos compartilhados por vrios pases, como a gua por exemplo, assim
contribuindo para o objetivo de prevenir conflitos violentos. No
entanto, as implicaes da escassez de recursos naturais ou da m
6.

Ver o Capitulo 12 do Relatrio Sachs: Investing in development. A Practical Plan to Achieve the Millennium Development Goals. Janeiro de 2005.

7.

Ver Environment and Security: the role of the United Nations. Roundtable conference, June 2 2004. United Nations Foundation, Woodrow Wilson
International Center for Scholars.

utilizao desses recursos devem ser consideradas de maneira mais


sistemtica (CONCA e DABELKO, 2004).
Um segundo ponto importante diz respeito ao fato de que prevenir guerras, tanto entre Estados como dentro de um Estado, do
interesse de todos. Isso implica por exemplo considerar meios para
proteger governos contra golpes inconstitucionais, e proteger
direitos das minorias. Tambm implica a regulamentao de fatores
que alimentam conflitos, como por exemplo a explorao de recursos naturais tais como diamantes, cobalto ou petrleo.
Para prevenir o uso de armas nucleares, biolgicas e qumicas, o
relatrio recomenda fortalecer o regime de no-proliferao. E, para reverter o quadro de disseminao de armas nucleares, os pases deveriam
ter o direito de conseguir o fornecimento de combustvel para suas
plantas de energia nuclear, sob orientao da Agncia Internacional de
Energia Nuclear (AIEA), contanto que estejam de acordo como regime de inspeo. Essas inspees deveriam ser drasticamente enrijecidas.
Na rea da preveno do terrorismo, somente a cooperao
entre todos os Estados e a troca constante e sistemtica de informao poder contribuir para lutar contra as verdadeiras causas do terrorismo e impedir que ele se torne uma oportunidade para algumas
organizaes. O Comit do Conselho de Segurana de luta contra
o terrorismo, estabelecido pela Resoluo 1373 de setembro de
2001 est ajudando os pases membros a reforarem suas capacidades de aderir a normas internacionais e convenes anti-terrorismo.
Por outro lado, o efeito da Guerra no Iraque sobre a luta contra o
terrorismo ainda no plenamente conhecido; mas bem possvel
que ela contribua para alimentar o extremismo na regio e providencie novas motivaes para o terrorismo. A ONU certamente ter um papel na luta contra essas redes globais de terrorismo e na
luta contra as causas profundas do terrorismo.
A proposta de reforma afirma que o terrorismo uma ameaa
contra todos os Estados, e contra a ONU como um todo, e no
nunca justificado. Pela primeira vez, o conceito de terrorismo ganha
uma definio, sendo entendido como qualquer ao tendo como

alvo no-combatentes e civis. O relatrio pede para a Assemblia


Geral que conclua uma conveno internacional sobre o terrorismo, que consolide todos os textos existentes sobre terrorismo e que
estabelea a obrigao de todos os Estados membros com esse texto de combate ao terrorismo. Ele tambm pede ao secretrio geral
que prepare uma estratgia global de luta contra o terrorismo.
O relatrio aponta que terroristas usam o crime organizado
para movimentar dinheiro, pessoal e material pelo mundo. Governos e grupos rebeldes tambm vendem recursos naturais para financiar suas guerras. Em muitos casos, a capacidade institucional dos
Estados enfraquecida pela corrupo. Combater o crime organizado essencial para ajudar os Estados a construir a capacidade para
exercer suas responsabilidades soberanas. Para isso, vrias medidas
so recomendadas, como por exemplo o estabelecimento de uma
autoridade central para facilitar a troca de informaes entre autoridades judiciais e fornecer assistncia legal e ajuda na implementao
de pedidos de extradio, e a negociao pela Assemblia Geral da
ONU de uma conveno internacional sobre a lavagem de dinheiro.
Alm de medidas preventivas, em alguns casos algumas ameaas devero ser enfrentadas atravs do uso da fora, o projeto de reforma examina mais uma vez a questo fundamental das condies
abaixo sob as quais o uso da fora considerado legtimo.8
O uso da fora definido pelo artigo 51 da Carta das Naes Unidas, que atribui aos Estados o direito inerente defesa prpria,
contanto que o ataque seja considerado iminente, que ele seja reconhecido como o ltimo recurso, e que a ao seja proporcional.
O Conselho de Segurana tem a autoridade para agir de maneira
preventiva, mas raramente o faz. No futuro, o Conselho dever preparar-se para ser mais pr-ativo, tomando decises mais cedo, e con8.

Ver o paper Issues before the UNs High Level Panel The Use of Force.
March 1-2 2004. Sponsored by the Stanley Foundation and the UN Foundations. Arden Conference Center, Harriman New York.

siderando a autorizao de medidas coercitivas num estgio pouco


avanado. Ademais, os Estados que temem a emergncia de ameaas
distantes tm a obrigao de levar essas preocupaes ao Conselho.
O Relatrio tambm aceita a norma emergente da
responsabilidade de proteger, centrada em dois princpios bsicos: a
soberania dos Estados implica responsabilidade, e cabe aos Estados
a responsabilidade de proteger suas populaes. Quando populaes sofrem por causa de guerras internas, represso, ou falncia do
Estado, e o Estado em questo no pode ou no quer agir para diminuir tal sofrimento, o princpio da no-interveno deve ser
substitudo pelo princpio da responsabilidade de proteger. Em caso de conflito ou de uso da fora, isto implica um compromisso internacional real para com a reconstruo do pas.
Neste sentido, a proposta de reforma recomenda o estabelecimento pelo Conselho de Segurana e aps consulta com o ECOSOC de uma Comisso para a Construo da Paz, um novo
mecanismo com a funo explcita de assistir pases que emergem
de conflitos. Tal Comisso teria como funo explcita identificar
pases correndo risco de colapso, organizar, em parceria com o
governo, assistncia ativa para prevenir uma deteriorao da
situao, e assistir na reconstruo e consolidao da paz.
A proposta tambm inclui recomendaes para outras mudanas institucionais, a mais discutida de todas sendo a reforma do
Conselho de Segurana. Para aumentar sua credibilidade e eficincia, reverter a sua sentida falta de legitimidade, em particular sobre
o tema do uso da fora, necessrio que ele reflita melhor as realidades atuais. Muitos pases se preocupam com o fato de que os critrios para a interveno sero forjados unicamente por aqueles que
possuem a capacidade poltica de intervir. A proposta atual aumentar o Conselho de 15 membros para 24, e dois modelos so
oferecidos. Um prev novos membros permanentes sem direito a
veto. Outro prev membros semi-permanentes que devem ser eleitos pelo Conselho a cada 4 anos, e podem ser re-eleitos. Nenhuma

das opes prev o direito ao veto, j que o consenso parece ser de


que o veto deve ser erradicado, e no atribudo a novos membros.
Por fim, a proposta tambm prev a revitalizao da Assemblia Geral e do ECOSOC e uma revigorao da Comisso de Direitos Humanos, tornando-a uma comisso universal (o que
acabaria com o debate poltico sobre quem deve ser membro ou
no) e com mais ativistas e menos diplomatas nas delegaes.

3. Reaes proposta de Reforma: uma anlise preliminar


O debate entre Estados membros ainda est em um estgio inicial. Mas algumas reaes j so perceptveis.
A ONU tentou apresentar uma viso que no seria
considerada como favorecendo os interesses somente dos pases
mais avanados, ou seja, evitou um enfoque puramente nos temas
de terrorismo e armas de destruio em massa. Uma boa parte do
mundo no considera o terrorismo e as armas de destruio em
massa com o mesmo grau de alarme do que os Estados Unidos. A
proposta tenta criar um processo atravs do qual os Estados membros podem harmonizar suas percepes das ameaas e oferecer
apoio e assistncia mtua. Para isso, a proposta incorpora o que
considera ameaas importantes para as populaes em todas as partes do mundo, como pobreza, meio ambiente e pandemias.
No momento, parece que todos reconhecem que as ameaas
segurana tais como entendidas durante a Guerra Fria no existem
mais. Algumas velhas ameaas tais como a questo da Palestina ou de
Kashmira permanecem, mas uma grande quantidade de problemas
novos e difceis surgiu no topo da agenda poltica internacional, como
por exemplo a falncia dos Estados, o terrorismo, a manuteno da
paz, assim como ameaas socioeconmicas e epidemias como a AIDS.
Tambm parece que o papel central da ONU na tarefa de lidar
com Estados falidos est sendo reconhecido. A falta de uma estrutura slida de governana em vrios pases um fator de risco que
merece ser acompanhado mais sistematicamente. No Afeganisto

por exemplo, a existncia do regime fantico dos Talibs deu cobertura e proteo a Osama Bin Laden, com os resultados que conhecemos. As foras mais destruidoras do mundo muitas vezes operam
em sombras onde o Estado de Direito no existe.
J sobre o tema da interveno e da responsabilidade de proteger, a polmica grande.9 As consultas iniciais indicam que no ser fcil obter um acordo sobre a necessidade de interveno em caso
de sistemas polticos delinqentes para estabelecer concepes de
governana democrtica e de direitos humanos que reflitam valores
que so vistos por alguns como sendo claramente ocidentais. Tambm fica claro que consideraes estratgicas continuaro a dominar a determinao de interferir em assuntos internos de outros
pases. Enquanto Kosovo e Timor Leste mereceram ateno destacada, existe uma percepo de que conflitos na frica parecem no
contar com igual apoio e engajamento por parte dos pases ocidentais. O exemplo atual do Sudo e da situao em Darfur refora tal
percepo. Apesar de terem declarado a situao um genocdio, os
Estados Unidos no parecem pensar em uma soluo que incluiria
alguma ao militar americana. A posio atual do Conselho de Segurana de apoiar os esforos da Unio Africana, que est monitorando um cessar-fogo assinado em abril de 2004. Mas a violncia
em larga escala continua. A recomendao de uma Comisso de Investigao de que o tema seja tratado pela Corte Penal Internacional j vem sendo criticada pelos Estados Unidos, que se opem
prpria existncia da Corte e sugerem o estabelecimento de uma
Corte especial para o Sudo.
Adicione-se a isso a oposio de membros permanentes do
Conselho de Segurana tais como Rssia e China, que temem abrir
9.

O termo responsabilidade de proteger foi criado pela Comisso Internacional sobre a Interveno e Soberania dos Estados, uma iniciativa canadense
que afirma que tal responsabilidade deveria fazer parte do cdigo de cidadania mundial de todos os pases e povos do sculo XXI. International Commission on Intervention and State Sovereignty (2001), The Responsibility to
Protect. Report of the ICISS, December 2001.

precedentes que poderiam levar a intervenes na Chechnia ou no


Tibet. Os fatos parecem indicar que a interveno humanitria se
daria de maneira altamente seletiva, dependendo antes de mais nada dos interesses vitais dos principais Estados interventores.
Outro fator de discrdia o papel preponderante dado ao
Conselho de Segurana na proposta de reforma. A proposta vista
em alguns meios como uma proposta cujo objetivo primordial
acentuar a autoridade do Conselho de Segurana. Vrios pases, inclusive o Brasil, esto argumentando que a revitalizao da Assemblia Geral deveria ser um dos objetivos centrais da reforma e esto
estudando como criar um espao dentro da Assemblia para a criao de um consenso sobre os temas da responsabilidade de proteger, do desarmamento, do terrorismo e outros.10
Outra dimenso polmica da agenda de segurana humana
dada pela tenso entre o fato de que a agenda est centrada no indivduo, enquanto a Carta das Naes Unidas e todo o sistema internacional permanecem baseados no Estado-Nao, responsvel
pela segurana e bem-estar de suas populaes. Existe a percepo
de que a agenda da ONU tende a ultrapassar os Estados.
Tambm existe a percepo da excluso contnua dos pases em
desenvolvimento dos foros de deciso. Supondo que todos aceitem
que a preveno desejvel (afinal de contas, ela salva vidas e custa
menos que a guerra) e que a interveno um princpio aceitvel,
o que garante que as decises no seriam tomadas de modo ad hoc?
A interveno vlida somente para Estados fracos como Kosovo e
Timor Leste, ou ela valida tambm para Tibet e Chechnia?
Ademais, embora a agenda tente enfocar o indivduo, e no o
Estado, pode-se apontar que a capacidade de participao das populaes afetadas pelos conflitos nos processos de deciso sobre
como a ONU responde a suas demandas extremamente limitada.
10. Pontos apresentados durante o discurso do embaixador Ronaldo Mota Sardenberg em ocasio da reunio informal sobre o Relatrio sobre Ameaas,
Desafios e Mudana. 59 Assemblia Geral da ONU, 28 de janeiro de 2005.

Os contatos com a sociedade civil e ONGs esto aumentando, mas


permanecem limitados no dia-a-dia da diplomacia da ONU.11
Outro problema claro o apoio incerto dos EUA. Se por parte
da maioria dos pases europeus o apoio praticamente total, os
EUA parecem mais interessados em manter a possibilidade de decidir caso a caso de acordo com seus interesses nacionais. Existe
tambm uma campanha contra a ONU nos meios conservadores
americanos que deve dificultar muito uma posio engajada por
parte dos EUA no processo de reforma da ONU. Propostas que impliquem um aumento de contribuies ONU tm fortes chances
de serem rejeitadas. No entanto, o fato de que os EUA precisaro
da ONU no Iraque pode vir a abrir espao para um compromisso.
Por outro lado, o uso pelos EUA dos termos preveno e preempo como uma estratgia envolvendo o uso da fora militar tambm
coloca em risco o conceito da ONU de preveno como um conjunto de atividades socioeconmicas cujo objetivo evitar o uso da
fora. Ao definir a preempo como preveno, os EUA acabam
sendo percebidos por boa parte do mundo como sendo em si uma
ameaa segurana (GADDIS, 2005). Ao avanar contra alguns
valores e interesses comuns, os EUA parecem ter erodido as bases
de sua prpria liderana e credibilidade, e isso poder tambm afetar o trabalho da ONU em reas como as operaes de paz em que
a liderana americana fundamental.

4. Concluso
A ONU se encontra em uma encruzilhada crtica: se a ONU e
o Conselho de Segurana no readquirirem a confiana dos Estados
e das populaes do mundo, Estados individuais cada vez mais tero recurso a suas prprias percepes nacionais do que so novas
11. As relaes entre a ONU e a sociedade civil foram objeto de estudo de outro
painel, presidido pelo ex-presidente Fernando Henrique Cardoso. Ver o relatrio We the Peoples: Civil Society, the United Nations and Global
Governance 2004.

ameaas e como enfrent-las. Para impedir tal desenvolvimento, a


ONU dever demonstrar sua habilidade de efetivamente apresentar
solues s novas ameaas. Para tal, sero necessrias mudanas.
A percepo atual de que um grande acordo entre Norte e Sul
sobre a agenda da segurana humana e as respostas da ONU s novas ameaas ainda no foi alcanado. Um paralelo til pode ser feito com o processo de formao de consenso sobre o tema da
proteo ambiental, tambm forjado atravs de um longo processo
normativo na ONU. Para atender aos interesses dos pases mais pobres de reforar a agenda do desenvolvimento e reverter a imagem
da proteo ambiental como um obstculo ao desenvolvimento, foi
forjado o conceito do desenvolvimento sustentvel, hoje aceito por
todos, acompanhado por conceitos-chave como recursos novos e
adicionais, e transferncia de tecnologia.
Na rea de paz e segurana, parece que tal consenso sobre a
segurana humana ainda est por ser formado. Mas a atual proposta de
reforma da ONU o incio de um processo importante, um passo na
direo da construo de uma agenda comum na rea da paz e da
segurana, uma agenda que responda necessidade de proteger o mundo contra todos os tipos de ameaas, tanto no Norte como no Sul.

Referncias bibliogrficas
CARNEGIE COMMISSION ON PREVENTING DEADLY CONFLICT 1997. Final Report. Washington D.C., 1997.
CONCA, Ken, DABELKO, Geoffrey D. (Eds.). Green Planet Blues: environmental politics from Stockholm to Johannesburg. 3 ed. Boulder,
CO: Westview Press, 2004.
GADDIS, John Lewis. Grand Strategy in the second term. Foreign Affairs,
jan.-fev., 2005.
INTERNATIONAL COMMISSION ON INTERVENTION AND
STATE SOVEREIGNTY. The responsibility to protect. Report of the
ICISS, dez. 2001.
RELATRIO SACHS. Investing in development. A practical plan to
achieve the millennium development goals. Jan. 2005. (Captulo 12).

Resumo

O Conselho de Segurana
das Naes Unidas:
60 anos no nada

Aps uma anlise do conceito de segurana humana e da noo de


preveno de conflitos armados tal como ela vem sendo definida
na ONU, este artigo apresenta os principais pontos da proposta de
reforma da ONU na rea de paz e segurana, para em seguida debater os aspectos polmicos da reforma e concluir sobre suas chances de sucesso.

M ARA C RISTINA ROSAS


Ns [os americanos] criamos o Conselho de Segurana das Naes
Unidas para que, ao contrrio da Sociedade das Naes, nossas deliberaes fossem algo mais que uma conversa, e para que nossas
resolues fossem algo mais que um desejo.
George W. Bush
Em discurso perante a Assemblia Geral das Naes Unidas,
setembro de 2002

Introduo
A histria do Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas (ONU) remonta ao estabelecimento do Conselho da
Sociedade das Naes.1 Entre suas funes, quase idnticas s da

1.

O Conselho inicialmente foi integrado por dez pases, que foram os Estados principais que participaram da Conferncia de Paz de 8 de fevereiro de
1919, para posteriormente terminar suas funes em 24 de maro do mesmo ano, sendo substitudo pelo Conselho dos Cinco (Estados Unidos, GrBretanha, Frana, Itlia e Japo), todos eles permanentes. Posteriormente, o
Conselho se reduziu a quatro membros, toda vez que o representante japons decidiu no participar dos encontros deste rgo, a menos que se abordassem temas que tivessem que ver diretamente com os japoneses (continua)

Assemblia,2 figuravam a resoluo das controvrsias, a aplicao


das sanes e, em geral, todas as questes que afetassem a paz do
mundo (SEARA VZQUEZ, 1980:36, 38). No obstante, quando
alguns dos membros do Conselho (leia-se Itlia e Japo) comearam a desafiar o statu quo e perante a deciso de cada nao, aguada pela crise econmica resultante da Grande Depresso, de tomar
medidas que acelerassem as rivalidades com outras naes, ficaram
evidentes as limitaes desse rgo, ao ser incapaz de fomentar a
cooperao entre seus membros.3
Numerosas razes foram ventiladas a fim de documentar a incapacidade da Sociedade das Naes para sobreviver. Uma de suas
maiores debilidades foi a no participao das grandes potncias em
(continuao) (OSTROWER, 1996:8). Como sabido, o Congresso americano, ao no autorizar a participao dos EUA na Sociedade das Naes, resultou em que o Conselho ficaria integrado unicamente por trs pases. Por
ltimo, quando a Itlia denunciou sua participao na Sociedade das Naes, a 11 de dezembro de 1937 (embora tenha anunciado sua retirada em
27 de maro de 1933), o Conselho ficou composto unicamente por Frana
e Gr-Bretanha, mais os quatro membros no permanentes, designados pela Assemblia. Os membros no permanentes tinham um mandato de quatro anos e a cada ano o Conselho deveria renovar-se em um tero (SEARA
VZQUEZ, 1980:37).
2.

As semelhanas nas competncias da Assemblia e do Conselho foram sanadas no momento em que nasceu a Organizao das Naes Unidas (ONU)
e ficaram delimitadas as atribuies particulares de cada um desses rgos.

3.

A isso preciso acrescentar algumas consideraes importantes. Alm de os


Estados Unidos no se incorporarem ao organismo internacional, a Unio
das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), que aderiu na dcada de 1930
(18 de setembro de 1934), foi expulsa depois da invaso que perpetrou
contra a Finlndia (14 de dezembro de 1939). Assim, na prtica, as grandes
potncias da poca ficaram excludas da Sociedade das Naes, isso sem contar a sada da instituio de uma grande quantidade de pases latino-americanos, alguns decepcionados pelo aval que o organismo internacional dava
Doutrina Monroe e outros frustrados diante da desafortunada e sangrenta
Guerra do Chaco, alimentada pela Standard Oil e que confrontou duas naes empobrecidas: Bolvia e Paraguai. Inclusive o Mxico, que se incorporou tarde Sociedade das Naes devido crise interna gerada pela
Revoluo Mexicana, chegou a anunciar sua sada da instituio, embora
nunca a tenha efetivado (SEARA VZQUEZ, 1980:29).

seu seio, situao que prejudicou o princpio da segurana coletiva.


A no participao dos Estados Unidos desde o incio dos trabalhos
da instituio e, um pouco depois, da Unio Sovitica, Itlia, Japo
e Alemanha, constituiu impedimento incontornvel para o desenvolvimento de aes combinadas. Do mesmo modo, o Conselho da
Sociedade das Naes claramente carecia das capacidades que teriam
sido necessrias para prover idia da segurana coletiva de mecanismos realistas de execuo. A ineficincia do Conselho diante da
agresso perpetrada pelas grandes potncias foi fatdica para o prestgio da instituio e serviu para que outros pases se dessem conta
de que a vontade para aplicar as sanes era escassa de parte dos
membros mais poderosos da Sociedade das Naes. A capacidade de
resposta perante o advento da guerra era nula (GILL, 1996:95).
As lies dos vinte anos de vida do Conselho da Sociedade das
Naes serviram para preparar o terreno para a criao do Conselho de Segurana da ONU. Assim, decidiu-se fortalecer o Conselho
de Segurana, convertendo-o no ncleo do poder poltico das Naes Unidas. Suas funes ficaram claramente separadas e delimitadas com respeito s da Assemblia Geral, e ele se converteu no
rgo primordial com o mandato para tornar obrigatrias suas decises para todos os Estados membros, dotado com autorizao
para empregar a fora, em conformidade com as disposies da
Carta das Naes Unidas.
Em janeiro de 1946, quando o Conselho de Segurana se reuniu pela primeira vez, 51 Estados faziam parte das Naes Unidas.
Nessa poca, o Conselho de Segurana contava com 11 membros.
A participao permanente ficou nas mos dos aliados vitoriosos da
Segunda Guerra Mundial: Estados Unidos, URSS, Frana, Reino
Unido e China. O critrio de unanimidade no processo de tomada
das decises foi abandonado no novo Conselho de Segurana e, em
seu lugar, foi introduzido o voto por maioria, embora com o
dispositivo de que seria necessrio o voto favorvel dos 5 membros
permanentes (popularmente conhecido como direito de veto). O
veto foi o preo que se teve de pagar para assegurar que as grandes

potncias fizessem parte e permanecessem na instituio. Os assentos no permanentes, originalmente 6, seriam aumentados para 10
em 1963, graas s resolues tomadas pela Assemblia Geral, que
estabeleceu que os membros no permanentes do Conselho de Segurana permaneceriam por um perodo de dois anos, ficando proibida sua reeleio imediata.4
Afora a ampliao do nmero de membros no permanentes,
a estrutura do Conselho de Segurana se manteve sem mudanas
nos ltimos sessenta anos, mesmo quando o ambiente internacional presenciou uma dramtica evoluo, inclusive, claro, o fim da
Guerra Fria. Assim, as vozes que pedem uma mudana na ONU,
em sua totalidade e no Conselho de Segurana em particular, multiplicaram-se, embora as disposies da Carta das Naes Unidas,
particularmente as previstas no artigo 108,5 tornem extremamente
difcil modificar a composio e o mandato deste organismo.
O que segue uma anlise sobre a composio, as funes, os
procedimentos, os atributos e a efetividade (inclusive as fortalezas e
as debilidades) do Conselho de Segurana. Uma vez exposto isso,
fazemos uma reviso da posio que o Mxico tem sobre a reforma
deste rgo. Ao final, apresentam-se as concluses gerais, acompa4.

5.

A inteno desta disposio era dar toda a ateno contribuio que os


membros da ONU deveriam efetuar para garantir o cumprimento dos fins
da instituio, assim como uma distribuio geogrfica eqitativa. No obstante, nos primeiros vinte anos de vida da ONU, o Brasil representou o grupo latino-americano no Conselho de Segurana como membro no
permanente por dez anos. Mais recentemente, os assentos no permanentes
tenderam a ser atribudos em ordem alfabtica, o que implica que, com uma
participao de 189 pases, a possibilidade para a grande maioria deles de
aceder ao Conselho de Segurana de uma ou duas vezes em cem anos. Ver
Sohn (1997:2).
O artigo 108 estabelece que: As reformas da presente Carta entraro em vigor
para todos os membros das Naes Unidas quando tenham sido adotadas por
duas teras partes dos membros da Assemblia Geral e ratificadas, em conformidade com seus respectivos procedimentos constitucionais por duas teras
partes dos membros das Naes Unidas, incluindo todos os membros permanentes do Conselho de Segurana (NAES UNIDAS, 1990:62-63).

nhadas de recomendaes. Cabe destacar que as recomendaes so


pragmticas, uma vez que se considera que existe um grande idealismo por parte dos diversos setores acadmicos, os polticos, os intelectuais, e os meios de comunicao, em torno do modo como
deveria ser reformada a ONU.

1. Composio do Conselho de Segurana


O artigo 23 da Carta das Naes Unidas regula a composio
do Conselho de Segurana. De conformidade com esse artigo, essa
entidade consta de 15 membros: os 5 permanentes, anteriormente
referidos, e os 10 no permanentes, eleitos pela Assemblia Geral
por maioria de dois teros dos membros presentes no momento de
votar.6 Qualquer pas pode converter-se em membro no permanente, levando em conta a contribuio que deu a favor da manuteno da paz e da segurana internacionais, assim como em funo
da representao geogrfica de maneira eqitativa. Os membros
que se retiram no so reelegveis de imediato.
A composio do Conselho de Segurana variou desde 1945.
Em primeiro lugar, como se explicou acima, a emenda ao artigo 23
da Carta das Naes Unidas, adotada pela Assemblia Geral em
1963 e que entrou em vigor em 1965, ampliou o nmero de membros de 11 para 15 no total. Em segundo lugar, como resultado da
mudana de direo da poltica exterior americana, em 1971 a delegao de Beijing substituiu a de Taipei como a nica representante
legtima da Repblica Popular da China. Finalmente, em dezembro
6.

Os membros no permanentes se distribuem em funo do princpio da representao geogrfica eqitativa, de maneira que as propores originalmente aprovadas em 1946 contemplavam a seguinte composio: dois pases
da Amrica Latina; um da Commonwealth, um do Oriente Mdio, um da
Europa Ocidental e um da Europa Oriental. Aps a reforma do artigo 23 da
Carta da ONU de 17 de dezembro de 1963, a distribuio dos membros no
permanentes ficaria nos seguintes termos: trs pases da frica; dois da sia;
dois da Amrica Latina; dois da Europa Ocidental e de outros pases, como
os da Oceania e o Canad; e um da Europa Oriental.

de 1991, com a dissoluo da URSS, a participao permanente foi


assumida pela Federao Russa, com o apoio de outros 11 pases
membros da Comunidade dos Estados Independentes (CEI).7
Quadro 1. Emprego do veto no Conselho de Segurana
por ano e pas, de 1946 a 2004.
Perodo

China*

Frana Gr-Bretanha Estados


Unidos

URSS/
Rssia

Total

Total

4-5

18

32

80

122

257

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1986-1995

24

37

1976-1985

11

34

60

1966-1975

10

12

33

1956-1965

26

31

1946-1955

(1)*

80

83

Fonte: Global Policy Forum.


* O pas que vetou (a adeso da Monglia ONU) foi Taiwan, que de 1949 a
1972 ocupou o assento como membro permanente do Conselho de Segurana
correspondente China.

7.

A substituio da URSS pela Federao Russa foi realizada sem nenhum


debate aberto na Assemblia Geral, razo pela qual diversas delegaes criticaram o procedimento.

2. Funes e atributos do Conselho de Segurana


O Conselho de Segurana tem a responsabilidade primordial na
manuteno da paz e da segurana internacionais (artigo 24, pargrafo 1)8 e, a fim de cumprir este objetivo, possui amplas faculdades explicadas em detalhe nos Captulos VI, VII, VIII e XII9 da Carta
(artigo 24, pargrafo 2). Suas decises, distintas das dos demais rgos das Naes Unidas, so tomadas de maneira diferente, e as resolues do Conselho de Segurana so obrigatrias (artigo 24,
pargrafo 1 e artigo 25).10 Conforme o disposto no Captulo VI, possui capacidade de documentar qualquer disputa, ou qualquer
situao que possa conduzir a uma frico internacional (artigo 34);
8.

A Assemblia Geral da ONU tem algumas atribuies em matria de manuteno da paz e da segurana internacionais, podendo fazer recomendaes
ao Conselho de Segurana em relao aos princpios gerais da cooperao
para manter a paz e a segurana internacionais, bem como no que se refere
aos princpios que regem o desarmamento e a limitao de armamento. Do
mesmo modo, pode fazer recomendaes e debater qualquer aspecto relacionado com a manuteno da paz e da segurana internacionais que lhe for
apresentado por qualquer dos membros da ONU (artigos 11 e 12). Contudo, aqui h uma limitao clara s competncias da Assemblia Geral: se o
Conselho de Segurana se est ocupando de certa questo, a Assemblia Geral no pode fazer recomendaes sobre aquela questo. Do mesmo modo,
se a questo submetida ateno da Assemblia Geral requer que se desenvolva alguma ao, ento dever ser posta a considerao do Conselho de Segurana antes ou depois de discuti-la (SEARA VZQUEZ, 1980:136).

9.

O captulo XII se refere ao mandato do Conselho de Administrao Fiduciria,


que foi criado para a administrao dos antigos mandatos. Dado que no momento atual todos os territrios em administrao fiduciria obtiveram o autogoverno e a independncia, este rgo no est ativo. A situao do Saara Ocidental
atendida tanto pelo secretrio geral como pelo Conselho de Segurana.

10. O artigo 24, pargrafo 1 estabelece que: A fim de assegurar uma ao pronta e efetiva de parte das Naes Unidas, seus membros conferem ao Conselho de Segurana a responsabilidade primordial na manuteno da paz e da
segurana internacionais, e aceitam que o cumprimento destas obrigaes seja levado a cabo pelas aes do Conselho de Segurana efetuadas em seu nome. O artigo 25 estabelece que: Os membros das Naes Unidas esto de
acordo em cumprir as decises do Conselho de Segurana em conformidade
com o previsto na presente Carta.

conta com a atribuio de convocar as partes em conflito, que possam pr em perigo a paz, para que resolvam a controvrsia por meios
pacficos (artigo 33, pargrafo 1); e est facultado para recomendar
mecanismos que permitam lidar com essas disputas (artigo 36). De
acordo com o previsto no Captulo VII, o Conselho de Segurana determinar a existncia de qualquer ameaa paz ou ato de agresso e
poder fazer recomendaes (artigo 39), aplicar medidas que no envolvam o uso da fora (artigo 41), ou desenvolver aes militares a
fim de manter ou restaurar a paz e a segurana internacionais (artigo
42). O Conselho de Segurana tambm poderia recorrer ao apoio de
acordos regionais para o desenvolvimento dessas aes (artigo 53).11
Alm desses importantes atributos, h outros que tambm so
dignos de meno. O Conselho de Segurana recomenda Assemblia Geral a admisso de novos membros (artigo 4),12 a suspenso
de seus direitos e seus privilgios (artigo 5), ou a expulso de um
11. Embora no estejam explicitadas na Carta da ONU, as operaes de manuteno da paz da ONU (OMPs) so um dos mecanismos que se vislumbraram desde o nascimento da instituio para lidar com os rompimentos e as
ameaas paz e segurana internacionais. A instituio que decide a criao,
o mandato e a durao das OMPs o Conselho de Segurana. No obstante,
em 3 de novembro de 1950, a Assemblia Geral aprovou a discutvel resoluo 377 referida unio pr-paz, a qual estabelece que, se o Conselho de Segurana no puder agir diante de ameaas ou rupturas da paz devido falta
de unanimidade entre seus membros, sete dos membros desse rgo poderiam
convocar uma reunio urgente da Assemblia Geral a fim de que esta agisse.
A resoluo unio pr-paz foi criticada porque os membros da ONU, sobretudo os permanentes no Conselho de Segurana, consideram que se altera
a equao que favorece que este ltimo rgo tenha o controle em matria de
manuteno da paz e da segurana internacionais. A unio pr-paz vista
como uma invaso da Assemblia Geral dos domnios do Conselho de Segurana, embora a unio pr-paz tenha sido invocada em muito poucas ocasies e, sobretudo, na Guerra Fria (SEARA VZQUEZ, 1980:143-145).
12. Os membros permanentes do Conselho de Segurana utilizaram em diversas
ocasies o direito de veto a fim de negar a admisso de distintos pases, cuja participao era considerada contrria a seu interesse nacional. Com efeito, uma reviso do uso do direito de veto na Guerra Fria revelar que na
maior parte dos casos foram essas e no outras as consideraes que paralisaram os trabalhos que se desenvolviam na instituio.

membro (artigo 6). Adicionalmente, o Conselho de Segurana recomenda Assemblia Geral a designao do secretrio geral da instituio (artigo 97) e junto com a Assemblia Geral elege os quinze
juzes da Corte Internacional de Justia (CIJ) (artigo 4, pargrafo 1
do Estatuto da Corte Internacional de Justia). As eleies do secretrio geral e dos juzes no so assuntos de procedimento e, portanto, esto sujeitos ao direito de veto. Isso significa que os
candidatos que desejam ser designados no devem entrar em confronto com os membros permanentes do Conselho de Segurana.
No se trata de uma questo marginal, dado que apresenta uma srie de obstculos independncia desses rgos, particularmente
para o secretrio geral, cujo mandato por um perodo de apenas
cinco anos, enquanto que os juzes tm nove anos de permanncia
no cargo e, portanto, contam com maior margem de manobra. Por
outro lado, deve-se reconhecer que nenhum secretrio geral pode
levar a cabo adequadamente seu mandato se enfrenta alguma das
grandes potncias13 como demonstra a experincia do primeiro
secretrio geral que teve a instituio, Trygve Lie, limitado pelas objees da Unio Sovitica nos anos 50.14

3. Procedimentos no Conselho de Segurana


Cada membro do Conselho de Segurana possui um voto (artigo 27, pargrafo 1). As decises do Conselho de Segurana em
13. Sugere-se, no entanto, que, uma vez reeleito para um segundo mandato, o
secretrio geral poderia atuar com maior liberdade, inclusive arriscando um
confronto com os membros permanentes do Conselho de Segurana, uma
vez que, em princpio, no poder aspirar a um terceiro mandato. por isso que se tem grande expectativa em relao ao segundo mandato do ganense Kofi Annan, depois que foi reeleito em meados de 2001.
14. Em 1996, os Estados Unidos repeliram a designao de Boutros BoutrosGhali para um segundo perodo como secretrio geral, apesar do voto afirmativo de todos os demais membros permanentes e de todos os membros
no permanentes. Por essa razo, ele no foi confirmado no cargo e, em seu
lugar, foi eleito Kofi Annan.

matria de procedimento15 so realizadas com o voto afirmativo de


9 de quaisquer dos 15 membros (artigo 27, pargrafo 2).16 As decises em assuntos substantivos requerem o voto afirmativo de 9
membros, inclusive o dos 5 membros permanentes (artigo 27 pargrafo 3).17 Isso significa que, se um membro permanente no est
de acordo com certa proposta, pode votar contra, paralisando a totalidade do procedimento, apesar da opinio de todos os demais
membros. Se o membro permanente em questo no apia uma
proposta, mas no deseja bloquear sua aprovao, pode abster-se e
a proposta pode ser aprovada, sempre que rena os 9 votos exigidos.18 Vale a pena notar neste contexto que na Carta das Naes
Unidas a palavra veto como tal, no existe, embora esse peculiar
mecanismo de votao tenha passado a ser conhecido universalmente com esse nome.

Os membros do Conselho de Segurana tm um representante e entre eles elegem o presidente. Diferente da Assemblia Geral,
o Conselho de Segurana no tem sesses peridicas, nem especiais,
mas est organizado para trabalhar permanentemente, uma vez que
sua funo primordial a de atuar diante de qualquer ameaa paz
e segurana internacionais, e um representante de cada membro
deve estar sempre presente em Nova York. Alm de suas atividades
normais, realiza sesses peridicas em que outras pessoas podem representar os membros, e esses encontros podem ser realizados em
lugares distintos da sede que se encontra em Nova York.
Grfico 1. Uso do veto no Conselho de Segurana de 1946 a 2001.
70
China

Frana

RU

EUA

URSS/Rssia Total

60

15. Na Carta da ONU no se especifica a distino entre as questes de procedimento e as questes importantes. Essa distino fundamental, dado
que dela depende o uso do veto por parte dos membros permanentes.
16. As questes de procedimento podem incluir aspectos como os seguintes:
- a incluso de algum tema ou ponto na ordem do dia;
- o lugar dos pontos na ordem do dia;
- o agendamento de uma sesso;
- a forma de tratar de um assunto; e
- a retirada de um assunto da lista de questes a tratar pelo Conselho de Segurana (SEARA VZQUEZ, 1980:161).

50
40
30
20
10

17. A delegao sovitica chegou a manifestar que a deciso para definir se um


assunto era ou no matria de procedimento no podia ser considerada em
si um assunto de procedimento e, portanto, deveria ser aprovada pelo voto
de todos os membros permanentes (ou duplo veto). Os demais membros
do Conselho de Segurana se opuseram a esta interpretao que foi repelida.

Fonte: Global Policy Forum.

18. Assim ocorreu em novembro de 1990, quando o Conselho de Segurana,


por iniciativa dos Estados Unidos, decidiu usar a fora contra o Iraque, que
havia invadido o Kuwait a 2 de agosto daquele ano. A Repblica Popular da
China se absteve de votar, o que abriu o caminho para que o resto dos membros do Conselho de Segurana (permanentes e no permanentes, com
exceo de Cuba) tomasse a deciso por todos conhecida. Assim, a resoluo
678 de 29 de novembro de 1990, depois conhecida como a me de todas as
resolues autorizava o emprego de fora contra Bagd.

Alm das disposies da Carta das Naes Unidas, as Regras


provisionais de procedimento regulam em detalhe as atividades do
Conselho de Segurana. Foram adotadas por esse rgo em seu primeiro encontro e foram modificadas em ocasies subseqentes,
sendo a mais recente em 1982. As Regras provisionais de procedimento regulam aspectos como as reunies, a agenda a debater, a divul-

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1956-65 1966-75 1976-85 1986-95 1996
1997
1998
1999
2001
2001

gao dos encontros e seu registro, os idiomas em que se realizam e


as atividades da presidncia.
Segundo o disposto no Captulo IV das Regras provisionais de
procedimento, a presidncia do Conselho de Segurana rotada
entre os membros cada ms em ordem alfabtica (regra 18). O presidente dirige as reunies e, sob a autoridade do Conselho de Segurana, o representa.
O Conselho de Segurana, para realizar suas atividades, se divide em dois tipos de comits permanentes, cada um com representantes dos Estados membros do Conselho de Segurana: o Comit
de especialistas sobre as regras de procedimento, que estuda as atividades e sugere regras de procedimento adicionais e outros procedimentos tcnicos, e o Comit de admisso dos novos membros.
Os comits ad hoc so estabelecidos conforme a necessidade, incluindo todos os membros do Conselho de Segurana, e se renem
a portas fechadas. Existem dois comits ad hoc: o Comit do Conselho de Segurana sobre os encontros fora de sua sede, e o Conselho que governa a Comisso de Compensao das Naes Unidas.

continuao

Quadro 2. Os principais contribuintes para o oramento da ONU


(oramento regular para 2005: 1828 milhes de dlares).

A avaliao do Conselho de Segurana revela diversas debilidades que, como se explicou acima, contribuem para que a reforma
deste rgo seja cada vez mais exigida. Entre os aspectos vulnerveis
do Conselho de Segurana, podem-se apontar, entre outros:

Contribuio
para 2005

Porcentagem
da contribuio

Dvidas por
vencimentos
prvios

Contribuies
totais

Estados Unidos

440

24.07%

241

681

Japo

346

18.92%

346

Alemanha

154

8.42%

154

Reino Unido

109

5.96%

109

Frana

107

5.85%

107

Itlia

87

4.75%

87

Pas

50

2.73%

50

Espanha

45

2.46%

45

China

37

2.02%

37

Mxico

34

1.86%

34

Coria do Sul

32

1.75%

32

Holanda

30

1.64%

30

Austrlia

28

1.53%

28

Brasil

27

1.47%

47

74

Sua

21

1.14%

21

Fonte: Global Policy Forum e Naes Unidas.

3. Desempenho do Conselho de Segurana:


eficcia e limitaes

continua

Canad

Problemas de representao e representatividade. As novas realidades polticas no mundo no se encontram representadas na


estrutura do Conselho de Segurana. Considera-se que o poder econmico global e diversas agrupaes polticas e grupos
de presso deveriam estar mais bem representados. A participao permanente que caracteriza no momento atual o Conselho
e que produto das estruturas dominantes na poca da Segunda Guerra Mundial est ultrapassada.
Falta de democracia. Em momentos em que a democracia se
propaga no mundo, se insiste em que o Conselho de Seguran

a constitua uma entidade pouco democrtica, inclusive autoritria. Quando a ONU nasceu, havia 51 membros no interior
da instituio. Com uma participao que hoje chega a 191
pases, se considera que o Conselho de Segurana est longe de
representar todos os membros das Naes Unidas.
Falta de transparncia no processo de tomada das decises. As reunies oficiais do Conselho de Segurana so, em geral, breves.
Isso tem a ver com o fato de que as negociaes substantivas
no se realizam ali, mas no clebre quarto ao lado, distante
do escrutnio pblico, e no existem nem minutas nem registros por escrito do que ali se debate. Esse problema no exclusivo do Conselho de Segurana das Naes Unidas, uma vez
que existe em outras instituies como a Organizao Mundial
do Comrcio (OMC) que, por meio do mecanismo conhecido como green room, efetua as negociaes mais importantes
sem que exista registro algum dos acordos ali feitos.19
No h informes sobre suas atividades. Ainda que o Conselho de
Segurana monitore a paz e a segurana no mundo, as decises
que seus membros tomam no so informadas devidamente
aos demais rgos das Naes Unidas. Os membros permanentes, por exemplo, tomam decises sem dar nenhuma explicao comunidade internacional, exceto, bvio, do conhecido
suposto de que votam de acordo com seus interesses particulares de potncias mundiais.
No cumprimento de suas obrigaes. Ainda que as contribuies financeiras no sejam um tema exclusivo para os membros

19. Esta uma das razes por que existe tanta inconformidade quanto maneira como age a OMC. Na Segunda Reunio Ministerial da instituio, que se
realizou em Genebra, em 1998, o tema da falta de transparncia foi muito
debatido por parte dos pases pobres. Na Terceira Reunio Ministerial que
aconteceu em Seattle, o tema tomou propores no antecipadas e serviu de
base para os protestos em massa que diversos organismos no-governamentais realizaram nas ruas daquela cidade americana. Atualmente, no marco das
negociaes da Rodada de Doha, a transparncia continua sendo um dos temas mais debatidos no seio da instituio.

do Conselho de Segurana, ali que se encontram os contribuintes de recursos mais importantes (ver Quadro 2).20 Apesar
disso, no h uma correlao entre o status de membro permanente e as contribuies financeiras,21 uma vez que, embora os
Estados Unidos historicamente sejam o principal doador,
outros membros permanentes, como a Repblica Popular da
China so contribuintes menores, apesar do tamanho de sua
economia e sua taxa de crescimento anual. A falta de recursos
econmicos impede que as Naes Unidas cumpram cabalmente com seus objetivos.
Paralisia institucional. O j citado artigo 108 da Carta das Naes Unidas prev que as modificaes do mandato, da estrutura e das funes do Conselho de Segurana sejam aprovadas
por todos os membros permanentes do Conselho. Isso
significa, na prtica, que, se h o desejo de erradicar o direito
de veto, aqueles que o possuem deveriam votar a favor de sua
remoo, situao que, ao menos nas condies dominantes,
altamente improvvel.
Respostas lentas s ameaas paz e segurana internacionais. O
Conselho de Segurana atua com lentido quando a paz e a
segurana internacionais se encontram em risco. Numerosas resolues demoram muito tempo antes de ser executadas, enquanto outras j aprovadas nunca so postas em execuo,
principalmente, pela falta de fundos. Problemas adicionais
incluem o veto, que, de fato, bloqueou o processo de tomada das
decises no Conselho de Segurana, levando em casos extremos
a que outros rgos das Naes Unidas, como a Assemblia Geral, atuem com iniciativas como a j citada unio pr-paz.

20. Com as j conhecidas excees de Japo e Alemanha, segundo e terceiro contribuintes de recursos, respectivamente.
21. Nem sequer no caso dos Estados Unidos, pas que, como sabido, apesar de
ser responsvel pela quarta parte do oramento total das Naes Unidas, mantm atrasos muito significativos no pagamento de suas cotas (ver Quadro 2).

Exerce-se a coero de maneira arbitrria. A esse respeito, diz-se


que o Conselho de Segurana age com discrio, uma vez que,
por exemplo, decidiu o uso da fora contra o Iraque logo depois que este pas invadiu o Kuwait, a 2 de agosto de 1990,
mas, por outro lado, no desenvolveu nenhuma ao contra Israel, apesar da atitude belicosa e da expanso do territrio israelense a custa dos vizinhos. Do mesmo modo, aponta-se a
falta de sensibilidade de parte do Conselho de Segurana na
hora de desenvolver medidas como as sanes, as quais, segundo revelam estudos recentes,22 tendem a causar um dano profundo sociedade civil e no aos regimes transgressores da
normatividade internacional, embora seja contra eles que se dirigem tais disposies.

Embora as dificuldades que o Conselho de Segurana enfrenta


sejam sempre assinaladas em diversos estudos, esse rgo tambm
conta com aspectos fortes que convm levar em conta:

Manuteno da participao das grandes potncias. Diferente da


Sociedade das Naes, nas Naes Unidas a participao das
grandes potncias foi mantida. Mesmo quando algumas delas
se ausentaram do Conselho de Segurana, devido avaliao
do muito que perdem estando fora, decidiram reintegrar-se
(como fez a URSS no marco da Guerra da Coria). Assim, o
direito de veto fez com que permanecer no seio das Naes
Unidas fosse atraente para as grandes potncias e isso, at certo ponto, fortalece politicamente a instituio.
Acelerado processo de tomada de decises. Um Conselho de Segurana que conta com 5 membros permanentes e 10 membros
no permanentes constitui um foro manejvel para efeitos do
processo de tomada de decises. Para a Assemblia Geral, em

22. Para uma anlise mais profunda do modo como as sanes atingem civis inocentes ver Rosas (2003).

contraste, com 191 membros, difcil chegar a consensos em


uma infinidade de temas de singular transcendncia. Da deriva a viso de que os pais fundadores do Conselho de Segurana tinham respeito por esse rgo, o qual garantiria, em
primeiro lugar, o debate de temas substantivos e a adoo das
medidas necessrias diante das ameaas paz e segurana internacionais. Do mesmo modo, dado que seus membros permanentes so pases com grande influncia regional e/ou
global, se garantiria que fossem eles que assumissem um papel
de protagonistas na resoluo dos conflitos. Em outras palavras: os membros permanentes do Conselho de Segurana so
atores essenciais na cena global, capazes de marcar a diferena nas relaes internacionais.

4. O significado da reforma do Conselho de Segurana


Reformar no significa mudar tudo. No se trata de um procedimento cujo objetivo fazer menos coisas, mas faz-las melhor. Infelizmente, o tema da reforma se centrou demais em assuntos como
a diminuio do oramento da instituio, a ampliao do Conselho de Segurana e a erradicao do direito de veto, entre outras disposies, sem que houvesse um plano de reforma estrutural amplo
acordado com os membros da instituio. Em matria oramentria, por exemplo, devido forte presso dos Estados Unidos, as parcelas da instituio caram. Tanto Boutros Boutros-Ghali como
Kofi Annan se viram obrigados a desenvolver diversos cortes oramentrios na instituio. A economia foi conseguida a partir da eliminao de mil postos de trabalho, sobretudo na Secretaria Geral,
e tambm a partir do corte das parcelas oramentrias dos programas e dos fundos das Naes Unidas.
Menos fundos se traduzem em maiores limitaes para que a
ONU cumpra seus objetivos. Grande parte da responsabilidade disso cabe aos membros permanentes do Conselho de Segurana. A Repblica Popular da China, por exemplo, enquanto que em 1978

contribua com 5,5 por cento do total do oramento da ONU, para


o ano de 2005 viu suas contribuies carem para 2,02 por cento,
apesar de ser o pas de maior populao do mundo e aquele que possui as mais altas taxas de crescimento econmico atuais. preciso
destacar tambm que Beijing o maior receptor de investimentos estrangeiros diretos entre os pases em desenvolvimento e, assim, essa
nao recebe muito mais do que contribui para o oramento do organismo internacional mais importante do planeta. Outro caso a
ponderar o da Rssia, o nico dos membros permanentes do Conselho de Segurana que no figura entre os primeiros quinze contribuintes de recursos para o sustento financeiro da ONU.
As carncias econmicas que as Naes Unidas enfrentam so
um dos elementos fundamentais na hora de debater a expanso do
Conselho de Segurana, sugerindo a incorporao do Japo e da
Repblica Federal da Alemanha como membros permanentes com
direito de veto. No Quadro 2 observa-se que Japo se encontra j
muito perto da cifra que os Estados Unidos contribuem para o sustento financeiro da instituio. Sendo o segundo contribuinte de
recursos, e estando a Alemanha na terceira posio, Tquio e Berlim combinados j superam o montante dado por Washington. Essa uma boa notcia, considerando os atrasos no calendrio dos
pagamentos em que incorrem continuamente os Estados Unidos
(ver de novo o Quadro 2). O Japo, por exemplo, paga em dia sua
cota. Porm, ligar o tema de sua adeso ao Conselho de Segurana com o montante dos recursos financeiros que o pas fornece s
Naes Unidas poderia enviar uma mensagem equivocada comunidade internacional, sugerindo que somente os pases que disponham de liquidez suficiente poderiam aspirar a sua incorporao
ao rgo poltico mais importante da ONU.23
23. Yukio Takasu explica que no interior do Partido Liberal Democrtico (PLD)
do Japo montou-se um grupo de trabalho sobre organismos internacionais,
encarregado de avaliar a participao nipnica neles. O grupo de trabalho
apresentou seu informe em abril de 2000 e entre suas recomendaes est
vincular as contribuies financeiras s prioridades e interesses do (continua)

Um ponto que convm destacar que numerosos pases em


desenvolvimento no compartilham do que foi delineado acima e
consideram que, embora seja imperiosa a reforma do Conselho de
Segurana, esta deve ser submetida a todos os seus membros, no
apenas os mais ricos e prsperos.24 A esse respeito, Jos ngel Gurra, quando foi chanceler do Mxico, entre 1994 e 1996, expressou
ento a preocupao que circunda o raciocnio da ampliao do
Conselho de Segurana por razes meramente oramentrias e financeiras. Dizia ele:
A atual situao financeira no tem vnculos com o sistema de cotas. A maneira de enfrent-la por meio do pagamento total, em
dia e sem condicionamentos das cotas que a Assemblia Geral designa aos Estados membros... A crise financeira da Organizao
no nos deveria levar a tomar decises que distorcem o esprito da
reforma que compartilhamos. Levada ao extremo, esta lgica implicaria a designao de Ted Turner como membro permanente do
Conselho de Segurana e com direito de veto.25
Por outro lado, a ampliao quantitativa que foi sugerida permanentemente na democratizao do Conselho de Segurana, no
conseguiu gerar consensos. A adeso de Japo e Alemanha faria com
que o rgo poltico mais importante da ONU fosse visto como um
(continuao) Japo na ONU. Isso aumentaria a visibilidade do Japo assim
como fortaleceria as atividades da ONU, segundo o autor. Na prtica, existe a
percepo de que embora Japo deva contrabalanar o crescente isolacionismo
dos EUA apoiando, por exemplo, a ONU, tambm deve obter benefcios especficos mais amplos do que os que at agora desfruta (TAKASU, 2001:33).
24. interessante observar que a possvel entrada do Japo ao Conselho de Segurana da ONU apoiada por Estados Unidos, Rssia, Gr-Bretanha e
Frana, mas no pela China. A incorporao da Alemanha encontraria seguramente oposio de parte de Rssia e Frana. Do mesmo modo, na sia no
parece existir um apoio para a participao permanente do Japo.
25. Gurra terminou seu discurso acrescentando: De todo modo, apreciamos a
generosidade do senhor Turner.

foro de pases ricos, e por isso se insiste que no pacote germano-japons sejam includas representaes da Amrica Latina, sia
e frica. Talvez para mitigar a imagem de os ricos que obtm o que
querem foi que em 21 de setembro de 2004, Brasil26 e ndia,27
dois importantes pases em desenvolvimento, se pronunciaram, ao
lado de Japo28 e Alemanha,29 a favor de apoiar as aspiraes mtuas para ocupar assentos como membros permanentes no Conselho de Segurana. Nessa oportunidade, o citado Grupo dos Quatro
(G4) manifestou que a frica tambm deve ter um assento como
membro permanente no citado rgo.30 De imediato, a frica do
Sul31 se declarou pronta para ocupar um assento como membro
permanente no rgo poltico mais importante da ONU (MICHAELS, 25 de setembro de 2004).
Como de costume, uma das principais objees s ampliaes
do Conselho de Segurana a excluso. Da lista dos pases acima
citados como candidatos a incorporar-se ao rgo poltico de mais
26. O Brasil membro no permanente do Conselho de Segurana pela nona
ocasio desde o nascimento da ONU, agora para o perodo 2004-2005.
27. A ndia participou em seis ocasies como membro no permanente do Conselho de Segurana.
28. O Japo enfrenta algumas restries em funo do artigo 9 de sua Constituio que estabelece a impossibilidade de deslocar tropas no exterior. Apesar
disso, o Japo no somente se incorporou aos trabalhos do Conselho de Segurana como membro no permanente para o perodo 2005-2006, como
alm disso deu contribuies muito importantes para as operaes militares
no Iraque, Afeganisto e frica. Esta a nona ocasio em que Japo participa do Conselho de Segurana.
29. A Alemanha s participou em quatro ocasies como membro no permanente do Conselho de Segurana.
30. Para uma explicao mais ampla sobre as pretenses do G4 ver Global Policy
Forum (22 de setembro, 2004), G4 Nations Bid for Permanent Security Council Sit, em http://www.globalpolicy.org/security/reform/cluster1/2004/0922
permbids.htm
31. A frica do Sul nunca foi membro no permanente do Conselho de Segurana, devido, pelo menos at antes de 2004, a sua poltica de segregao racial conhecida como apartheid.

alta hierarquia na ONU esto excludas as naes do Oriente Mdio e, embora se tenha falado em incorporar a frica, o certo que
nessa parte do mundo se considera que, pelo fato desse continente
contar com mais de 51 pases, mereceria uma representao maior,
uma vez que a Europa, por exemplo, predomina entre os membros
permanentes, com trs pases (Frana, Gr-Bretanha e Rssia) e,
contando com a possvel participao da Alemanha, esse nmero
subiria para quatro.
O tema da excluso se agrava diante da rivalidade regional que
impera entre diversos pases do mundo. Por exemplo, o Paquisto
se ope adeso da ndia; Argentina e Mxico, do Brasil; China,
do Japo; e Itlia, da Alemanha.32 Que o presidente Thabo
Mbeki da frica do Sul considere que seu pas est pronto para
pertencer ONU no uma opinio compartilhada por naes
como Nigria e Egito.
Outras objees incluem pases em particular como Israel, o
qual considera que um Conselho de Segurana mais amplo limitar as margens de manobra dos Estados Unidos, o principal benfeitor de Telaviv no citado rgo da ONU (STAHL, 21 de setembro
de 2004).
Assim, em suma, em grandes traos possvel definir duas posies principais em torno das reformas do Conselho de Segurana:
a primeira, que est a favor da ampliao de membros, permanentes e no permanentes, com e/ou sem veto; e a segunda, que luta
por fortalecer a transparncia do Conselho de Segurana, melhorando seus mtodos de trabalho e o processo de tomada das decises. Qual dessas posies prevalecer na reforma que se aproxima?
No estudo do grupo de especialistas denominado Um mundo
mais seguro. A responsabilidade que compartilhamos, na seo correspondente s reformas dos principais rgos da ONU, claramente se
32. Com efeito, o governo italiano continua insistindo que seja a Unio Europia a que goze de um assento permanente no Conselho de Segurana, iniciativa repelida, naturalmente, pela Gr-Bretanha, Frana e Alemanha.

Regio

Nmero de
assentos

Assentos
permanentes
(contnuos)

Proposta de
novos assentos
permanentes

Proposta de
assentos por
dois anos (no
renovveis)

Total

frica

53

sia e Pacfico

56

Europa

47

Amrica

35

Totais modelo A

191

13

24

Fonte: United Nations (2004), A more secure world: our shared responsibility. Nova
York: United Nations, p. 81; e United Nations General Assembly (21 de maro de
2005), In larger freedom: towards development, security and human rights for all. Nova York: United Nations, p. 43.

O modelo B no cria novos assentos permanentes, embora


estabelea uma nova categoria de 8 assentos para perodos de quatro anos, renovveis, e um novo assento no permanente (e no renovvel) de dois anos, divididos entre as principais zonas
geogrficas, como se ilustra no Quadro 4.

Assentos
permanentes
(contnuos)

Proposta de
novos assentos
permanentes

Proposta de
assentos por
dois anos (no
renovveis)

Total

Quadro 3. Modelo A de ampliao dos membros da ONU.

Quadro 4. Modelo B de ampliao dos membros da ONU.

frica

53

sia e Pacfico

56

Europa

47

Amrica

35

Totais modelo B

191

11

24

Regio

Nmero de
assentos

observa um apoio idia da ampliao dos membros do Conselho


de Segurana, para incluir pases que contribuem com importantes
recursos financeiros para a sustentao econmica da instituio, ao
mesmo tempo em que apiam naes que sejam representativas de
uma comunidade mais ampla de pases, isto , os Estados em desenvolvimento. O informe apresenta dois modelos para a
ampliao, o A e o B. O primeiro postula a ampliao para 6
novos membros permanentes, sem direito de veto, e 3 novos assentos no permanentes, divididos entre as principais zonas geogrficas, como ilustra o Quadro 3.

Fonte: United Nations (2004), A more secure world: our shared responsibility. Nova
York: United Nations, p. 81; e United Nations General Assembly (21 de maro de
2005), In larger freedom: towards development, security and human rights for all. Nova York: United Nations, p. 43.

O informe reconhece que no existe uma forma vivel para eliminar o direito de veto, e por isso que sugere que, em nenhuma
hiptese, caso se efetive a ampliao dos membros do Conselho de
Segurana, eles devem ser dotados do citado veto.
O informe posterior dado a conhecer pelo secretrio geral Kofi Annan em 21 de maro de 2005, e que se intitula In larger freedom: towards development, security and human rights for all, mantm
o esquema sugerido no informe do painel de especialistas de 2004,
no que diz respeito reforma do Conselho de Segurana (UNITED NATIONS GENERAL ASSEMBLY, 21 de maro de
2005:41-45). Assim, o Conselho de Segurana passaria de 15 para
24 membros, entre permanentes e no permanentes e no se afetaria o veto que possuem Estados Unidos, China, Frana, Gr-Bretanha e Rssia.

5. O Mxico e a reforma do Conselho de Segurana


O Mxico pertence ao grupo de pases que consideram que
mediante a promoo da transparncia em seus mtodos de trabalho e do processo de tomada das decises que o Conselho de Segurana pode ser mais eficiente, sem ter de reformar necessariamente
a Carta da ONU. O Mxico no se ope ampliao do Conselho
de Segurana, mas certamente no a opo que privilegia. Os aspectos bsicos que o governo mexicano postula em torno da reforma do Conselho de Segurana estabelecem que:

A credibilidade do Conselho de Segurana s pode ser resultado de uma maior transparncia e de um esquema de prestao
de contas. O Conselho deve cumprir cabalmente as disposies do Artigo 24 da Carta e apresentar informes substantivos
sobre as decises que toma em nome dos Estados membros.
A considerao oportuna de situaes de crise atravs da coordenao entre as diferentes reas da Secretaria e as agncias das
Naes Unidas em campo pode contribuir com elementos
pragmticos para definir com a maior certeza possvel as decises do Conselho de Segurana.
Existe um grande nmero de prticas em matria de mtodos
de trabalho que poderiam ser institucionalizadas para garantir
a eficincia e a transparncia do trabalho deste rgo. O Regulamento Provisional do Conselho de Segurana deve adequarse prtica atual e ser adotado formalmente.
A fim de melhorar a representatividade no Conselho de Segurana, devem-se considerar aumentos no nmero de membros.
As regies seriam responsveis por eleger os candidatos. Do
mesmo modo, seria necessrio implementar medidas para, pelo menos, restringir ou regular o uso do veto.
Deve-se garantir um enfoque de prestao de contas permitindo a reeleio imediata dos membros no permanentes e o estabelecimento de critrios especficos que os aspirantes ao

Conselho devero reunir. Esses critrios no devero necessariamente figurar na Carta, mas devero ser adotados de maneira solene e ser levados em conta em cada eleio.
No marco da 58 sesso ordinria da Assemblia Geral das Naes Unidas, o presidente do Mxico, Vicente Fox, afirmou que o
pas apoiaria a reforma e a atualizao da ONU, por meio do trabalho orquestrado de maneira conjunta com um grupo de pases
amigos, que estaria voltado para fortalecer o multilateralismo. O
grupo de amigos apia as propostas de reforma da ONU elaboradas
pelos painis de especialistas e pelo prprio secretrio geral, embora
contemple fazer sugestes adicionais, como grupo. O grupo de
amigos se reuniria em Nova York e em distintas capitais do mundo
e, alm disso, quando houvesse encontros de chefes de Estado ou de
ministros dos pases participantes, se aproveitaria a oportunidade
para ventilar os temas correspondentes.
O grupo de amigos seria composto por 14 pases, representativos
de diversas regies do mundo, a saber: Argentina, Jamaica, Mxico,
Canad, Nova Zelndia, Holanda, Repblica Tcheca, Polnia, Arglia, frica do Sul, Nigria, Coria do Sul, Paquisto e Malsia.
No deixa de chamar a ateno a composio deste grupo,
que integrado por pases mdios que no esto na primeira
frente daqueles que desejam se tornar membros permanentes do
Conselho de Segurana e, na verdade, h naes opositoras e rivais
de Brasil, Japo, Alemanha e ndia neste grupo dos 14. Com efeito,
parece que o grupo de amigos a resposta iniciativa para ampliar o
Conselho de Segurana.33 O grupo comeou a atuar no incio de
2004, quando elaborou e apresentou um documento-base para sua
discusso pelos membros e continuou realizando reunies peridi-

33. Embora, como foi dito acima, a frica do Sul tenha anunciado sua candidatura, no h um apoio to amplo a esse pas como o que se observa no caso
do G4. Outro tanto pode-se dizer da Nigria e da Arglia, cada uma com aspiraes maiores.

cas para elaborar e harmonizar propostas de reforma e de fortalecimento da ONU. Contudo, no est claro qual o papel que esse
grupo desempenhar nos debates referidos, nem o nvel de compromisso de seus membros para levar adiante determinadas iniciativas. Por enquanto, parece um grupo marginal.
Talvez, porm, as iniciativas mais importantes estimuladas pelo Mxico sejam, em primeiro lugar, postular uma reforma integral
(isto , no somente do Conselho de Segurana), buscando equilibrar as agendas de segurana e desenvolvimento que, como sabido, so duas faces de uma mesma moeda. Para isso, o Mxico se
apia no conceito da segurana multidimensional, emanado dos trabalhos feitos no seio da Organizao dos Estados Americanos
(OEA) e que resultou na realizao da Conferncia Especial sobre
Segurana na cidade do Mxico, em 27 e 28 de outubro de 2003,
de onde saiu a Declarao sobre segurana das Amricas que caracteriza a segurana multidimensional em termos que incluem as ameaas tradicionais e as novas ameaas, preocupaes e outros desafios
segurana dos Estados do continente americano, incorporando as
prioridades de cada pas, sem minimizar as preocupaes e agendas
que possam ter (OEA, 28 de outubro de 2003:2). Conforme essa
proposta, o Mxico aposta em contrabalanar o predomnio que
tem a luta contra o terrorismo em nvel internacional, a ponto de
que o tema contamina e/ou absorve outras agendas, sobretudo
as que tm a ver com a promoo do desenvolvimento.
certamente lamentvel que neste ano em que se est fazendo
uma avaliao das chamadas metas do milnio, boa parte dos objetivos para favorecer o desenvolvimento e o bem-estar das sociedades do mundo se veja prejudicada pelo predomnio da agenda
antiterrorista. No se trata de negar a importncia de enfrentar o
flagelo que representa o terrorismo. No obstante, descuidar da
agenda para o desenvolvimento pode acarretar problemas tanto ou
mais dramticos do que o terrorismo.
Nesse sentido, o esforo para convocar a comunidade internacional a apoiar a noo multidimensional da segurana louv

vel e espera-se que transcenda de imediato 60 sesso ordinria


da Assemblia Geral que se realizar no prximo ms de setembro e qual se espera que comparea uma boa quantidade de
chefes de Estado e/ou de governo para decidir o destino das reformas da ONU.
Como vimos acima, o Mxico postula uma reforma integral
das Naes Unidas e por isso que sugeriu diversas mudanas na
Carta da ONU, apresentadas no Quadro 5. Nesse quadro, podemse observar as partes da Carta da ONU que seria necessrio omitir.
Do mesmo modo, observam-se em negrito as partes que seria preciso agregar.
Quadro 5. Propostas de emendas do Mxico Carta da ONU com
nfase na reforma do Conselho de Segurana.

Artigo 4
1. Podero ser membros das Naes Unidas todos os demais
Estados amantes da paz que aceitem as obrigaes consignadas nesta Carta, e que, a juzo da Organizao, estejam capacitados para cumprir tais obrigaes e se achem dispostos a
faz-lo.
2. A admisso de tais Estados como membros das Naes Unidas se efetuar por deciso da Assemblia Geral por recomendao do Conselho de Segurana.

Artigo 5
Todo membro das Naes Unidas que tenha sido objeto de
ao preventiva ou coercitiva por parte do Conselho de Segurana poder ser suspenso pela Assemblia Geral, por recomendao do Conselho de Segurana, do exerccio dos

direitos e privilgios inerentes a sua qualidade de membro. O


exerccio de tais direitos e privilgios poder ser restitudo
pelo Conselho de Segurana a Assemblia Geral.

Artigo 6
Todo membro das Naes Unidas que tenha violado repetidamente os Princpios contidos nesta Carta poder ser expulso da Organizao pela Assemblia Geral por recomendao
do Conselho de Segurana.

Artigo 15
1. A Assemblia Geral receber e considerar informes substantivos anuais e especiais do Conselho de Segurana. Estes informes compreendero uma relao das medidas que o
Conselho de Segurana tenha decidido aplicar ou tenha aplicado para manter a paz e a segurana internacionais, assim
como dos elementos que sustentem ou fundamentem a tomada de decises por parte desse rgo.
2. A Assemblia Geral receber e considerar informes substantivos dos demais rgos das Naes Unidas.

Artigo 18
1. Cada membro da Assemblia Geral ter um voto.
2. As decises da Assemblia Geral em questes importantes sero tomadas pelo voto de uma maioria de dois teros trs
quartas partes dos membros presentes e votantes. Estas questes compreendero: as recomendaes relativas manuteno da paz e da segurana internacionais, a eleio dos

membros no permanentes do Conselho de Segurana, a


eleio dos membros do Conselho Econmico e Social, a
eleio dos membros do Conselho de Administrao Fiduciria em conformidade com o inciso c, pargrafo 1, do Artigo 86, a admisso de novos membros s Naes Unidas, a
suspenso dos direitos e privilgios de membros, a expulso
de membros, as questes relativas ao funcionamento do regime de administrao fiduciria e as questes oramentrias.
3. As decises sobre outras questes, inclusive a determinao
de categorias adicionais de questes que devam ser resolvidas
por maioria de dois teros, trs quartas partes, sero tomadas pela maioria dos membros presentes e votantes.

Artigo 23
1. O Conselho de Segurana ser composto por quinze [21]
membros das Naes Unidas. A Repblica da China, Frana, a Unio das Repblicas Socialistas Soviticas, a Federao
da Rssia, o Reino Unido da Gr-Bretanha e Irlanda do
Norte e os Estados Unidos da Amrica sero membros permanentes do Conselho de Segurana. A Assemblia Geral
eleger outros dez [16] membros das Naes Unidas que sero membros no permanentes do Conselho de Segurana,
prestando especial ateno, em primeiro lugar, contribuio dos membros das Naes Unidas manuteno da paz e
da segurana internacionais e aos demais propsitos da Organizao, como tambm a uma distribuio geogrfica
eqitativa e balanceada com pleno respeito s competncias
dos grupos regionais e garantindo a igualdade de oportunidades para todos os Estados membros.

2. Os membros no permanentes do Conselho de Segurana sero eleitos para um perodo de dois anos. Na primeira eleio dos membros no permanentes que se celebre depois de
ter-se aumentado de quinze para [21] o nmero de membros
do Conselho de Segurana, trs dos seis membros novos sero eleitos para um perodo de um ano. Os membros que
saem no sero reelegveis para o perodo subseqente. Os
membros que saem podero ser reeleitos somente em uma
ocasio para o perodo subseqente sempre e quando os
membros das Naes Unidas considerarem que cumpriram
cabalmente suas responsabilidades.

Artigo 27
1. Cada membro do Conselho de Segurana ter um voto.
2. As decises do Conselho de Segurana sobre questes de
procedimento e sobre as questes contempladas nos Captulos VI, VIII e XII sero tomadas pelo voto afirmativo de
[15] membros.
3. As decises do Conselho de Segurana sobre todas as demais
questes sero tomadas pelo voto afirmativo de [15] membros, inclusive os votos afirmativos de todos os membros
permanentes; mas nas decises tomadas em virtude do Captulo VI e do pargrafo 3 do Artigo 52, a parte em uma controvrsia se abster de votar.

Artigo 24
1. A fim de assegurar ao rpida e eficaz por parte das Naes
Unidas, seus membros conferem ao Conselho de Segurana
a responsabilidade primordial de manter a paz e a segurana
internacionais, e reconhecem que o Conselho de Segurana
atua em nome deles ao desempenhar as funes que lhe
impe essa responsabilidade.
2. No desempenho destas funes, o Conselho de Segurana
proceder de acordo com os Propsitos e Princpios das Naes Unidas. Os poderes outorgados ao Conselho de Segurana para o desempenho de tais funes esto definidos nos
Captulos VI, VII, VIII e XII.
3. Em cumprimento da responsabilidade que lhe atribui o pargrafo 1, o Conselho de Segurana apresentar Assemblia Geral para sua considerao informes substantivos
anuais e, quando seja necessrio, informes especiais em que
se incluam elementos que sustentem ou fundamentem a
tomada de decises por parte desse rgo.

Artigo 53
1. O Conselho de Segurana utilizar tais acordos ou organismos regionais, se assim couber, para aplicar medidas coercitivas sob sua autoridade. No obstante, No se aplicaro
medidas coercitivas em virtude de acordos regionais ou por
organismos regionais sem autorizao do Conselho de Segurana. salvo contra Estados inimigos, segundo sejam definidos no pargrafo 2 deste Artigo, se tomem as medidas
dispostas em virtude do Artigo 107 ou em acordos regionais
dirigidos contra a renovao de uma poltica de agresso de
parte de tais Estados, at que por solicitao dos governos interessados fique a cargo da Organizao a responsabilidade
de prevenir novas agresses de parte daqueles Estados.
2. O termo Estados inimigos empregado no pargrafo 1
deste Artigo se aplica a todo Estado que durante a segunda
guerra mundial tenha sido inimigo de qualquer dos signatrios desta Carta.

Artigo 77
1. O regime de administrao fiduciria ser aplicado aos territrios das seguintes categorias que se colocarem sob tal regime por meio dos correspondentes acordos:
a. territrios atualmente sob mandato; e
b. territrios que, como resultado da segunda guerra mundial,
foram segregados de Estados inimigos,
b. territrios voluntariamente colocados sob este regime pelos
Estados responsveis por sua administrao.
2. Ser objeto de acordo posterior o determinar quais territrios
das categorias anteriormente mencionadas sero colocados
sob o regime de administrao fiduciria e em que condies.

Artigo 97
A Secretaria se compor de um secretrio geral e do pessoal
que requeira a Organizao. O secretrio geral ser nomeado
pela Assemblia Geral por recomendao do Conselho de
Segurana. O secretrio geral ser o mais alto funcionrio administrativo da Organizao.

Artigo 107
Nenhuma das disposies desta Carta invalidar ou impedir qualquer ao exercida ou autorizada como resultado da
segunda guerra mundial com respeito a um Estado inimigo
de qualquer dos signatrios desta Carta durante a citada
guerra, pelos governos responsveis por tal ao.

Artigo 108
As reformas presente Carta entraro em vigor para todos os
membros das Naes Unidas quando tenham sido adotadas
pelo voto de duas teras partes trs quartas partes dos membros da Assemblia Geral e ratificadas, em conformidade com
seus respectivos procedimentos constitucionais, por duas teras partes dos membros das Naes Unidas, incluindo todos
os membros permanentes do Conselho de Segurana.

Artigo 109
1. Poder-se- celebrar uma Conferncia Geral dos Membros
das Naes Unidas com o propsito de revisar esta Carta, na
data e lugar que sejam determinados pelo voto de duas teras partes trs quartas partes dos membros da Assemblia
Geral. e pelo voto de quaisquer nove membros do Conselho
de Segurana. Cada membro das Naes Unidas ter um voto na Conferncia.
2. Toda modificao desta Carta recomendada pelo voto de
duas teras partes trs quartas partes da Conferncia entrar
em vigor ao ser ratificada de acordo com seus respectivos
procedimentos constitucionais, por duas teras partes dos
membros das Naes Unidas, incluindo todos os membros
permanentes do Conselho de Segurana.
3. Se tal Conferencia no for realizada antes da dcima reunio
anual da Assemblia Geral depois de entrar em vigor esta
Carta, a proposio de convocar a Conferncia ser posta na
agenda de tal reunio da Assemblia Geral, e a Conferncia
ser celebrada se assim o decidir a maioria dos membros da
Assemblia Geral. e sete membros quaisquer do Conselho
de Segurana.

6. Algumas recomendaes em torno da


reforma do Conselho de Segurana
Em termos oramentrios, a Assemblia Geral da ONU dever trabalhar em estreita conexo com os membros permanentes do
Conselho de Segurana, particularmente com China e Rssia, a fim
de que elevem paulatinamente suas contribuies financeiras em favor da instituio. Do mesmo modo, dever aplicar-se a normatividade imperante em relao suspenso dos direitos de seus
membros se no pagarem em dia suas cotas. Esta disposio ser
particularmente importante em relao aos Estados Unidos, que,
como se observa no Quadro 2, reluta em cumprir em dia suas obrigaes financeiras. Certamente se aproximam tempos difceis para
a ONU, a julgar pela designao, por parte do presidente George
W. Bush, do ultraconservador John Bolton, defensor do militarismo, da guerra contra o Iraque, e de usar a fora contra os pases que
so considerados como pases que buscam adquirir ou desenvolver
armas de destruio em massa (SANTINI, 21 de maro de
2005:51-53).34 Contudo, os Estados Unidos precisam do apoio da
ONU afinal, antes da guerra contra o Iraque, procuraram a bno das Naes Unidas.35
Em seguida, figura a democratizao do Conselho de Segurana da ONU. Tendo em vista os impedimentos estruturais que estabelece o artigo 108 da Carta, por agora se poderia trabalhar no
terreno dos procedimentos. Novas prticas neste mbito poderiam
aplainar o caminho para o desenvolvimento de reformas mais substantivas, dado que os procedimentos no so um tema menor.
35. No momento de elaborar a presente reflexo, John Bolton ainda no fora ratificado pelo Congresso americano.
36. A reeleio de Kofi Annan para secretrio geral da instituio tambm deixa
aberta a possibilidade de que ele assuma uma atitude mais contestatria em
relao aos Estados Unidos, uma vez que, em princpio, no poder se reeleger
para outro perodo e, portanto, no est obrigado a ser to condescendente
com Washington, como o foi no primeiro qinqnio de sua administrao.

A distribuio geogrfica atual dos membros no permanentes


favorece os pases europeus. Basta mencionar que cinco pases
devem ser africanos e asiticos, dois de Europa Ocidental (grupo
em que se costuma incluir a Austrlia e o Canad), um da Europa
Oriental e dois de Amrica Latina. Considerando os membros permanentes, em que predominam os pases europeus, existe uma
sobre-representao do chamado velho continente embora no
exista correspondncia entre o nmero de assentos que ocupam e
suas dimenses demogrficas. A boa notcia que, at antes de
1963, o nmero de membros no permanentes era de seis e, na esteira dos processos de descolonizao e das presses procedentes dos
cada vez mais numerosos membros pobres de recente adeso
ONU, se decidiu que o nmero aumentasse para dez. Porm, a distribuio geogrfica dos membros no permanentes no requer
uma modificao da Carta da ONU, j que se trata de uma atribuio da Assemblia Geral. Portanto, pode modificar-se essa distribuio a fim de assegurar que haja uma maior correspondncia
demogrfica com o esprito geogrfico das normas da ONU.
Quanto maneira de procedimento, pode evitar-se tambm
que somente as grandes potncias regionais estejam presentes no
Conselho de Segurana como membros no permanentes. Basta
mencionar que, nos primeiros vinte anos de vida da ONU, o Brasil representou a Amrica Latina e o Caribe no Conselho de Segurana, pelo menos por dez anos, tirando essa oportunidade de
outras naes. Essa situao se apresentou novamente com o lobby
efetuado pelo Mxico para incorporar-se ao Conselho de Segurana, em substituio da Jamaica, para o perodo 2002-2003: a Repblica Dominicana, que tambm ambicionava esse lugar, apelou para
sua condio de pas pequeno, freqentemente marginalizado nos
organismos internacionais e no Sistema de Naes Unidas, em
particular. Esse problema poderia ser solucionado com o estabelecimento de novos procedimentos combinados com uma possvel reatribuio de assentos em favor dos pases latino-americanos e
caribenhos, por exemplo, e possibilitando que as potncias regio

nais, uma vez que tenham terminado um perodo, no possam ser


reeleitas por outros trs ou quatro perodos de maneira subseqente para dar oportunidade de participao aos pases pequenos.
O direito de veto, previsto no artigo 27 pargrafo 3 da Carta
da ONU, , sem dvida, um dos atributos mais impugnados no
que tange ao Conselho de Segurana. Porm, sua erradicao improcedente, conforme o artigo 108 da mesma Carta. Portanto, uma
opo seria o estabelecimento de uma espcie de acordo entre cavalheiros entre os cinco membros permanentes do Conselho de Segurana, a fim de que concordem com uma moratria no uso do veto.
Inclusive, se poderia iniciar um processo de seleo daquelas circunstncias em que seria aceitvel o veto. Por exemplo, na Guerra
Fria, o veto foi empregado indiscriminadamente para bloquear o
ingresso de novos membros. Na atualidade, esse tipo de prtica
poderia ser erradicada e o veto teria de estar diretamente vinculado
manuteno da paz e da segurana internacionais. Uma vez acordado isso, se poderia concordar em seu no uso a fim de que, no
decorrer do tempo, a prtica ficasse desterrada e se pudesse proceder, em nvel institucional, modificao da Carta.
No interesse de conseguir que o Conselho de Segurana seja
uma instituio democrtica, necessrio que todos os encontros
realizados por seus membros contem com registros por escrito, inclusive as negociaes que ocorrem no quarto ao lado. Adicionalmente, o presidente do Conselho de Segurana dever ser
consultado e estar mais envolvido em todas as discusses que aconteam nesse rgo. Ser preciso ponderar a pertinncia da rotao
mensal da presidncia, especialmente considerando que at agora,
em muitos casos, isso implicou deixar esse cargo em mos inexperientes, quando se deveria manter frente do Conselho uma pessoa
que tenha mostrado habilidade e capacidade de liderana. Isso, de
novo, no requer modificao da Carta da ONU, mas um acordo
sobre um mecanismo de procedimento.
Nas votaes no interior do Conselho de Segurana, atividade
que breve e antes protocolar, seria preciso introduzir a prtica de

que cada membro, permanente e no permanente, explique por escrito e de viva voz porque vota de determinada maneira. Essa prtica deveria abranger as abstenes. Com isso, a comunidade
internacional poderia contar com mais elementos de anlise para
ponderar a maneira em que se tomam as decises no rgo poltico
mais importante da ONU (transparncia), ao mesmo tempo em
que os membros do Conselho se veriam obrigados a fundamentar
de maneira mais ampla a forma com que exercem sufrgio.
A fim de que possa cumprir cabalmente as tarefas de manuteno da paz e da segurana internacionais, o Conselho de Segurana
deve desenvolver uma cooperao mais estreita com os pases que se
envolvem nas operaes de manuteno da paz (peacekeeping operations). Essa aproximao aceleraria a coordenao cuja ausncia se
traduziu em demoras que se revelaram fatais diante da crescente
complexidade dos conflitos no mundo. Essa aproximao entre o
Conselho de Segurana e os Estados membros teria de lanar mo,
evidentemente, daquelas naes que contam com uma maior experincia no envio de peacekeepers, fato que, por sua vez, contribuiria
para democratizar o processo de deliberao e tomada de decises
nesse particular. Isso tambm facilitaria o to anunciado deslocamento rpido que preconizava, por exemplo, o Informe Brahimi
(UNITED NATIONS, agosto 2000), e que em situaes de crise
considerado como crucial para evitar que os conflitos sofram uma
escalada maior.
A aplicao de sanes econmicas e sanes amplas deve ser
motivo de deliberaes adicionais, especialmente envolvendo uma
estreita colaborao entre o Conselho de Segurana e o Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos (ACNUDH), assim como com outras agncias humanitrias do
Sistema das Naes Unidas e organismos no governamentais especializados no estudo e na aplicao da normatividade internacional e interna em matria de direitos humanos. Isso necessrio
diante das evidncias de que, por exemplo, as sanes amplas aplicadas por instrues do Conselho de Segurana contra o Iraque

mostram uma deteriorao da qualidade de vida da sociedade civil. Um tema no menos importante trabalhar contra as corruptelas que a aplicao de sanes pode gerar, como ficou claro em
2004, com o escndalo que envolveu o prprio filho do secretrio
geral da ONU, em torno do programa petrleo por alimentos aplicado no Iraque. Do mesmo modo, a idia de desenvolver sanes
inteligentes, dirigidas ou parciais, merece maior escrutnio, dado
que, por mais que se tente focalizar seus efeitos, praticamente
inevitvel que ocorram conseqncias no previstas em pessoas
inocentes (collateral damage).

7. Concluses
muito possvel que a ONU e o Conselho de Segurana, em
particular, baseiem crescentemente sua atividade cotidiana na cooperao com organismos regionais. Claro, no continente americano
isso envolve um grande problema porque no sistema interamericano
prevalece a hegemonia dos Estados Unidos e isso limita ainda mais
as margens de manobra dos pases da regio. Para as naes latinoamericanas e caribenhas, muito mais desejvel o multilateralismo
da ONU porque, ao menos nessa instncia, existe a possibilidade de
promover agendas de nicho (niche agendas) com pases afins (likeminded countries). Como exemplo, temos a postura comum do G4,
a qual contribuiu significativamente para aplainar o caminho para
que esses quatro pases se incorporem ao Conselho de Segurana,
com tudo o que questionvel quanto contribuio que isso dar
em favor da paz e da segurana internacionais.
Seja qual for o destino das reformas da ONU, importante valorizar a importncia das Naes Unidas e do Conselho de Segurana. freqente em crculos polticos, acadmicos e diplomticos
deplorar a atuao da ONU e do Conselho de Segurana, perdendo-se de vista que, embora este ltimo seja o rgo poltico mais
importante da instituio, as Naes Unidas no se reduzem a um
nico rgo. O Sistema das Naes Unidas um conglomerado de

instituies muito complexas, a maioria das quais efetua seu trabalho de maneira apropriada. Da decorre a relevncia de no menosprezar a ONU nem de pr prova os limites de sua autoridade e
poder (MALONE, 1999:406). Isso se aplica tanto para os Estados
Unidos como para o resto da comunidade internacional.
Finalmente, vale a pena refletir sobre o seguinte. Boa parte do
debate sobre a reforma da ONU e, em particular, acerca do Conselho de Segurana, se centra em aumentar o nmero de seus membros. Assim, parece que importa mais a quantidade que a
qualidade. Na realidade, se julga difcil que a ampliao do Conselho de Segurana para novos membros limite o hegemonismo de
Washington. Embora, como herana da Segunda Guerra Mundial,
o Conselho de Segurana da ONU conte com cinco membros permanentes, as assimetrias entre eles so claras e o mesmo se pode dizer dos membros no permanentes. Assim, mesmo que Japo,
Alemanha, Brasil e ndia se incorporem ao Conselho de Segurana
como membros permanentes, com ou sem direito de veto, no se
conseguir contrabalanar o unilateralismo de Washington. Mas
tambm h outra aresta do problema: a mera oposio e as crticas
constantes ao comportamento internacional de EUA estimulam o
unilateralismo americano e fortalecem os argumentos dos isolacionistas em Washington (WEISS, 2003:156). Assim, parece que uma
das tarefas pendentes do Conselho de Segurana a aplicao de
uma estratgia de vinculao construtiva com os Estados Unidos, a
fim de moderar seu exerccio do poder, e talvez at disciplinar seus
impulsos, uma vez que Washington talvez pudesse sobreviver sem a
ONU, mas a ONU no seria vivel sem a concorrncia e a participao dos Estados Unidos, especialmente nas condies atuais.

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Resumo
Este artigo faz uma anlise sobre a composio, as funes, os procedimentos, os atributos e a efetividade (inclusive as fortalezas e as
debilidades) do Conselho de Segurana da ONU. Alm disso,
feita uma reviso da posio que o Mxico tem sobre a reforma
deste rgo. Ao final, apresentam-se as concluses gerais, acompanhadas de recomendaes. Cabe destacar que as recomendaes so
pragmticas, uma vez que se considera que existe um grande idealismo por parte dos diversos setores acadmicos, os polticos, os intelectuais, e os meios de comunicao, em torno do modo como
deveria ser reformada a ONU.

A tarefa do Grupo dos 16


e as Naes Unidas

J OO C LEMENTE B AENA S OARES

1. Antecedentes e motivao
26 de junho de 1945, So Francisco. Cinqenta Estados assinam a Carta das Naes Unidas. Criam novo organismo internacional com a esperana de que, naquele momento sim, fosse verdade
que as espadas se transformem em arados. A comunidade internacional tinha tentado uma vez, aps a Primeira Guerra Mundial, e
malogrado. A Sociedade das Naes vira o Japo invadir a Mandchria, a Itlia tomar a Etipia e os exrcitos nazistas se lanarem
nas primeiras conquistas.
2005, Nova York. Cento e noventa e um Estados membros
tm diante de si a tarefa de atualizar e revigorar as Naes Unidas.
No podem falhar.
No decorrer de sessenta anos, o mundo transformou-se, as
condies da vida internacional sofreram violentas alteraes. O
tempo se acelerou, o espao encolheu. E tudo isso em dimenso insuspeitada pelos fundadores em 1945. Novas formas de violncia se
instalaram, as guerras no acabaram, as espadas se multiplicaram
em mos antes desconhecidas.
Devido ao da ONU, encerrou-se o captulo do colonialismo,
dezenas de novos Estados soberanos compareceram ao dilogo inter

nacional. As preocupaes com os direitos humanos, o desenvolvimento dos povos, o progresso social, a cooperao em matria de sade, comunicao, trabalho, educao, cultura, comrcio vieram a
compor a agenda da humanidade, na histria deste novo tempo.
diante deste quadro de desafios que o uso da fora por deciso unilateral de um Estado ou de um grupo de Estados torna-se
anacronismo trgico, ameaa o sistema internacional e agride os
compromissos assumidos por todos na Carta das Naes Unidas.
Com motivo e a pretexto da defesa contra atos terroristas e da promoo da segurana dos cidados e dos Estados percorre-se itinerrio de risco que pode conduzir anulao dos direitos do cidado e
ao beco sem sada do totalitarismo.
No de agora a preocupao com o fortalecimento das Naes Unidas. Mas de hoje a urgncia em enfrentar, de forma coletiva e solidria, as ameaas e os desafios do mundo contemporneo
e os do futuro imediato. A tragdia de 11 de setembro no constitui a nica motivao deste novo esforo, porque o terrorismo j
vem de antes. Mas por certo o tornou inadivel, premente.
Em tempos recentes, o vocabulrio dos comentaristas, polticos e diplomatas incorporou, como lugar comum, a expresso usada pelo secretrio geral Kofi Annan: as Naes Unidas
encontram-se em uma encruzilhada. fato. No basta, porm, reconhec-lo, admiti-lo. preciso ir mais longe e traar novo caminho alm da encruzilhada.

2. O Painel e seu mandato


Conhecedor dessa situao, sensvel s suas conseqncias e
atento s responsabilidades de seu cargo, o secretrio geral convocou um grupo de 16 pessoas (lista em anexo) com experincia e conhecimento das Naes Unidas, e de organismos regionais, alm de
slido histrico de participao na formao ou execuo da
poltica exterior dos pases de sua nacionalidade, para prepararem
um relatrio sobre ameaas, desafios e mudanas. E com que

objetivo? Claramente para o fortalecimento das Naes Unidas,


para a recuperao do multilateralismo, para a resposta coletiva s
questes da paz e da segurana internacionais.
O grupo dos 16 deveria, como definido em seu mandato: examinar as ameaas globais, analisar os desafios futuros paz e
segurana internacionais, identificar a contribuio que a ao coletiva pode trazer no enfrentamento desses desafios e propor as mudanas necessrias com o reexame dos principais rgos das Naes
Unidas. H coerncia. Do estudo das ameaas, passa-se considerao dos conseqentes desafios e formulao de propostas de
mudanas. So os trs elementos definidores da tarefa. Esto inscritos no ttulo do Painel de Alto Nvel.
Como deliberou o Painel? Ao longo do ano passado, realizou
sesses plenrias a cada dois meses. Procurou ouvir as sociedades nacionais, pela voz de representantes de seus diferentes setores, em consultas regionais, mesas redondas, seminrios, workshops, nos
intervalos dos encontros regulares. Os governos dos pases membros
contriburam com documentos de posio. Igualmente, muitas
ONGs levaram seus comentrios ao Painel. Por deciso do secretrio
geral, uma equipe de acadmicos, pesquisadores e especialistas nos temas tratados deu apoio e preparou os textos considerados. As decises foram tomadas por consenso, processo decisrio propenso a
diluir diferenas e a dar mais aceitabilidade vontade assim expressa.
No dia 2 de dezembro de 2004, Kofi Annan recebeu das mos
do presidente do Painel, o documento Um mundo mais seguro: nossa responsabilidade comum e o distribuiu com carta introdutria, aos
Estados membros. Viu no relatrio grande alcance e profundidade, oportunidade nica de renovar as Naes Unidas.
So 129 pginas e 101 recomendaes, submetidas ao exame
dos governos. Espera-se que na Assemblia Geral, em setembro
deste ano, e na reunio de Cpula dos chefes de Estado e de
governo, acordem-se decises importantes como as que se referem
s emendas da Carta. Outras, de carter administrativo, podem ser
implementadas no mbito da autoridade do secretrio geral.

Dois outros relatrios formam o conjunto submetido aos Estados membros: o que trata de investimento e desenvolvimento (relatrio Sachs), e o das relaes com a sociedade civil (relatrio
Cardoso). Informam o documento que o secretrio geral apresenta,
na tarefa de aggiornamento da organizao.
Os debates de 1945 que levaram Carta e os de agora, com a
inteno de reform-la, foram definidos como momentos fundacionais por muitos comentaristas.
Alguns erros de percepo acompanharam a instalao do Painel de Alto Nvel: era uma reunio sobre terrorismo, era a tarefa de
sugerir apenas mudanas institucionais. Foi isso e muito mais. O
grupo inovou, tambm consolidou idias antigas.

nais no constituem apenas tragdias internas de alguns pases, mas


configuram questes que tm a ver com a segurana internacional,
e, portanto, com toda a comunidade internacional. H novas ameaas, alm das tradicionais. O seu reconhecimento mostra importante avano conceitual e poltico.
Quais so as ameaas identificadas pelo Painel? Distribuem-se
por seis categorias:

3. O relatrio e suas propostas

O primeiro ponto, definir as ameaas. O mundo deste o incio


do sculo XXI difere muito daquele que viu nascer a ONU, uma
obviedade. Mas nestas novas circunstncias, o que aparece com
mais nfase? As novas ameaas no conhecem limites territoriais,
so transfronteirias. No podem ser enfrentadas por um s Estado,
mesmo que disponha ele do maior poder. O desafio verdadeiro, na
linha do humanismo e do respeito internacional, est em aceitar a
responsabilidade comum. O ttulo do relatrio j o diz. Em decorrncia dessa nova viso, h modificaes institucionais a fazer. O
texto coerente.
O relatrio menciona o conceito de segurana humana, e nele
identifica o desenvolvimento, a liberdade e a segurana como componentes de um todo indivisvel.
Altera a viso segmentada e a considerao isolada de fenmenos definidores da situao internacional. Assim, a pobreza
tambm questo de segurana, alm de problema de desenvolvimento. A epidemia da SIDA (HIV/AIDS) incide sobre a frica
com mais vigor do que em outras regies, mas ameaa a segurana
de todos. As guerras civis, a violncia contra as populaes nacio

as de carter econmico e social, pobreza, doenas infecciosas


e degradao ambiental;
conflitos entre Estados;
conflitos internos, guerra civil, genocdio e outras atrocidades
de larga escala;
armas de destruio em massa;
terrorismo;
crime organizado transnacional.

No por acaso a pobreza encabea a relao das ameaas. O


atraso impede a construo de um sistema de segurana em que a
preveno jogue papel central.
O Painel pede que os Estados membros renovem seus compromissos com a erradicao da pobreza e com o desenvolvimento sustentvel. Reitera a necessidade de maiores recursos e ao. Apela para
que os pases industrializados estabeleam calendrio para atingir o
objetivo de 0,7% de seu PIB nos seus programas de ajuda externa.
Comrcio e dvida externa so tambm objetos de anlise e de
propostas: concluso na OMC das rodada de desenvolvimento Doha at 2006, alvio da dvida dos pases pobres altamente endividados, com reescalonamento mais longo e melhor acesso aos
mercados globais.
Em matria de sade, o Painel recorda que 10 bilhes de dlares anuais so necessrios para combater a SIDA (HIV/AIDS).
Convida o Conselho de Segurana a convocar uma segunda sesso
especial para tratar dessa enfermidade como ameaa paz e

segurana de todos. E assinala a oportunidade de que seja promovida uma iniciativa global para reconstruir os sistemas de sade
pblica do mundo em desenvolvimento.
Quanto ao meio ambiente, exorta os Estados membros a que
negociem estratgia de longo prazo para reduzir o aquecimento global alm do perodo coberto pelo Protocolo de Quioto, 2012, e que
considerem o hiato entre as promessas do Protocolo e seu cumprimento. Os Estados membros deveriam apoiar o desenvolvimento
de fontes renovveis de energia e reduzir, at anul-los, os subsdios
para combustveis fsseis.
Os conflitos blicos entre Estados diminuram sensivelmente.
No desapareceram de todo. As controvrsias regionais existentes
podem agravar-se. As Naes Unidas dispem de importantes instrumentos de preveno: a mediao, o uso apropriado de sanes
votadas pelo Conselho de Segurana, o emprego de foras de paz.
Trata-se de evitar que divergncias se transformem em disputas e estas em enfrentamentos armados.
Os conflitos intra-Estados mereceram demorada considerao
pelo Painel. Guerra civil, genocdio, violncia indiscriminada configuram desafios a enfrentar e aos quais a comunidade internacional no pode ficar indiferente.
Todos os esforos devem ser feitos para prevenir tais situaes.
Se falharem, e se for urgente que se detenha qualquer episdio de
genocdio e de limpeza tnica, de massacres ou retomada de
guerra civil, no se pode descartar o emprego multilateral da fora,
dentro das normas das Naes Unidas.
As recomendaes: uso pelo Conselho de Segurana de sua faculdade de encaminhar ao Tribunal Penal Internacional casos de alegados crimes de guerra e crimes contra a humanidade, conforme
disposto no Estatuto de Roma; estabelecimento de mecanismo de
defesa dos direitos das minorias e proteo de governos democraticamente eleitos, aproveitando a experincia dos organismos regionais, a Organizao dos Estados Americanos (OEA) e a Organizao
para a Segurana e a Cooperao da Europa (OSCE); negociao de

acordos vinculantes sobre marcao, rastreamento, comrcio e transferncia de armas leves.


As armas de destruio em massa nucleares, biolgicas, qumicas, radiolgicas requerem medidas de preveno que o Painel
definiu.
Para diminuir a demanda imperativo que os Estados nuclearmente armados honrem os compromissos assumidos no artigo VI
do Tratado de No-Proliferao de Armas Nucleares (cessao da
corrida armamentista nuclear, desarmamento e concluso de tratado de desarmamento geral e completo), reafirmem a obrigao de
no usar armas nucleares contra Estados que no as possuem, reduzam o risco de guerra nuclear acidental. O Conselho de Segurana
considera-se aconselhvel poderia comprometer-se com a ao
coletiva em resposta a um ataque nuclear ou ameaa de tal ataque
contra um Estado no nuclearmente armado. A exemplo do que j
existe na Amrica Latina e Caribe, frica, Sul do Pacfico e Sudeste Asitico, os esforos de paz no Oriente Mdio e no Sul da sia
deveriam conduzir criao de zonas livres de armas nucleares.
Para reduzir a oferta, o Protocolo Adicional Modelo ao TNP,
com normas de inspeo mais severas, seria reconhecido pela junta
de governadores da Agncia Internacional de Energia Nuclear
(AIEA) como padro para as salvaguardas. O Conselho de Segurana estaria preparado para agir em casos de sria preocupao quanto ao no cumprimento de padres de no-proliferao ou de
salvaguardas. A denncia do TNP por um Estado membro, e sua
conseqente desvinculao das obrigaes assumidas, levaria imediata verificao do cumprimento, at aquele momento, dos compromissos, se necessrio com mandato do Conselho de Segurana.
Todos os Estados seriam encorajados a aderir voluntariamente
Iniciativa de Segurana de Proliferao, com o propsito de combater o trfico ilcito e clandestino de componentes de programas
nucleares.
Duas recomendaes motivaram meu afastamento do consenso: a) iniciar sem demora negociaes para que a AIEA possa atuar

como fiadora do suprimento de material fssil para usurios civis, o


que a habilitaria a, por intermdio de fornecedores que autorizasse,
atender demanda; b) enquanto se negocia esse ajuste, os Estados
deveriam, sem renncia a seus direitos dentro do TNP, instituir
uma moratria voluntria, de durao limitada (falou-se em dez,
quinze anos) na construo de qualquer instalao adicional de enriquecimento ou reprocessamento e, em troca, receberiam a garantia de suprimento de material fssil pelos fornecedores atuais, a
preos do mercado.
Em carta ao secretrio geral, Kofi Annan, e ao diretor geral da
AIEA, Mohammed El-Baradei (anexo 2), expus as razes que me
impediam de aceitar tais recomendaes.
Dissociei-me do consenso nesse ponto, por considerar a primeira, invivel. Como poderia a AIEA ser fiadora do cumprimento de contratos comerciais de uma empresa com um governo? A
segunda, por afetar, na prtica, o direito aos usos pacficos da tecnologia nuclear, o progresso cientfico e tecnolgico e por indiretamente beneficiar interesses comerciais de algumas (quatro ou cinco)
empresas que fornecem material fssil no mundo, todas elas, como
de era de se esperar, de pases industrializados.
Quanto s armas qumicas, o Painel considerou a oportunidade, que chamou de histrica, de eliminar todos os estoques, com
compromisso dos Estados de acelerar a destruio programada no
calendrio da Organizao para Proibio de Armas Qumicas
(OPAQ), que prev a data limite de 2012. At agora, das 70.000 toneladas de agentes declaradas, s foi verificada a destruio de 9.600.
Os Estados membros na conveno sobre armas biolgicas deveriam negociar um pacto de biossegurana para classificar agentes
biolgicos perigosos e definir padres internacionais obrigatrios
para a exportao desses agentes. Deveriam tambm negociar um
protocolo de verificao, com a participao ativa da indstria de
biotecnologia.
Nada especfico quanto s armas radiolgicas, apenas registro
da possibilidade de sua existncia. No constituiriam armas de des

truio em massa, mas de perturbao da organizao social cujos


efeitos seriam reduzidos com a devida preparao da populao na
eventualidade de evacuao de reas afetadas e sua descontaminao.
Muitos viram no terrorismo a matria nica das deliberaes do
Painel. Diziam alguns que era o Painel do terrorismo. No aconteceu assim, embora os atos terroristas recentes e suas conseqncias
tenham contribudo para a prpria convocao do Grupo dos 16.
O terrorismo agride os valores que orientam e fundamentam
as Naes Unidas: o respeito pelos direitos humanos, o Estado de
Direito; a proteo de civis, a tolerncia entre os povos; a soluo
pacfica das controvrsias. Indica o relatrio que o terrorismo floresce em ambientes de desespero, humilhao, pobreza, opresso
poltica, extermnio, abuso dos direitos humanos, conflitos regionais, ocupao estrangeira e beneficia-se da debilidade do Estado
em manter a ordem e proteger seus cidados.
O Painel no omitiu referncia ao terrorismo de Estado. O uso
da fora contra civis est condenado nas Convenes de Genebra e
outros textos. Em escala suficientemente grave, constitui crime de
guerra ou crime contra a humanidade.
Apresenta o Painel o seguinte texto para descrever o
terrorismo:
qualquer ao, alm das especificadas nas convenes existentes
sobre aspectos de terrorismo, nas Convenes de Genebra e na resoluo 1566 (2004) do Conselho de Segurana, cujo propsito seja causar a morte ou ferimentos srios a civis ou no-combatentes,
quando o objetivo de tal ao, pela natureza e pelo contexto, seja
intimidar a populao ou compelir um governo ou organizao
internacional a atuar ou abster-se de atuar de uma determinada
maneira.
O Painel pede uma estratgia abrangente de combate ao terrorismo da parte das Naes Unidas que leve em considerao estes
elementos:

reverso das causas que facilitam o terrorismo, com a promoo dos direitos sociais e polticos, o Estado de Direito, as reformas democrticas, a soluo de problemas polticos graves
como a ocupao estrangeira, o combate ao crime organizado,
a reduo da pobreza e do desemprego e a preveno do colapso de Estados;
conteno do extremismo e da intolerncia por meio da educao e o debate pblico;
criao de melhores instrumentos para a cooperao global, dentro de marco jurdico que respeite as liberdades civis e os direitos
humanos, e inclua troca de informaes e controles financeiros;
aperfeioamento da capacidade dos Estados de prevenir o recrutamento de terroristas e suas operaes;
controle de materiais perigosos.

O Painel insta os Estados, que ainda no o fizeram, a assinar e


ratificar as doze convenes internacionais contra o terrorismo e
aderir s oito Recomendaes Especiais sobre Financiamento do
Terrorismo e lavagem de dinheiro.
O terrorismo no fenmeno novo na histria, mas assumiu inditas formas e mtodos em nossos dias. No existe luta antiterrorista
eficaz com a atuao de um s Estado. responsabilidade coletiva.
O grupo insiste, no documento, em que as ameaas so interligadas. E v no crime organizado transnacional e no terrorismo um
exemplo claro. Pede a assinatura e ratificao das Convenes e Protocolos das Naes Unidas contra o crime organizado transnacional, seus trs Protocolos, e a conveno contra a corrupo. Pede
tambm uma conveno abrangente contra a lavagem de dinheiro
que limite o segredo bancrio e o uso de parasos fiscais.
O emprego da fora constitui o ponto a ressaltar. As medidas alinhadas anteriormente tiveram a ver com a preveno pacfica. Todos concordamos em que merecem considerao e
emprego prioritrio. E se falham, se no conseguem reverter uma
situao de comprovada ameaa? O prximo passo so as medi

das coercitivas. O emprego legal da fora, previsto na Carta,


pode tornar-se necessrio.
Probe a Carta, em seu artigo 2, pargrafo 4, o uso ou ameaa
do uso da fora por parte de um Estado membro contra outro
Estado membro. H duas excees: o artigo 51, em casos de
legtima defesa, individual ou coletiva, e o Captulo VII, com autorizao do Conselho de Segurana em resposta a qualquer ameaa
paz, ruptura de paz ou ato de agresso.
O Painel no prope alterao ao artigo 51, nem para ampliar
seu alcance, na hiptese de legtima defesa preventiva diante de
ameaas no-iminentes, nem para restringi-lo, para aplicao
somente contra algumas ameaas efetivas. Recorde que mesmo a
reao de legtima defesa dentro do disposto no artigo 51 deve ser
levada ao imediato conhecimento do Conselho de Segurana.
O relatrio reconhece que as tragdias humanitrias ocorridas em
diversas regies do mundo, em ocasies recentes, genocdios, violao
em larga escala do direito internacional humanitrio, provocaram forte reao da comunidade internacional e levaram aceitao de novos
conceitos. No se trata do direito de ingerncia, mas da responsabilidade de proteger, que incumbe ao Conselho de Segurana nos casos em que os governos afetados se mostrarem impotentes.
O emprego da fora pelo Conselho de Segurana sujeita-se
observncia de cinco critrios fundamentais que determinam sua
legitimidade:

gravidade da ameaa: suficientemente clara e sria para justificar o emprego da fora militar;
propsito apropriado: a motivao primria de prevenir ou fazer cessar a ameaa;
ltima instncia: esgotadas outras opes no-militares;
proporcionalidade dos meios: escala, durao e intensidade
mnimas para a fora militar enfrentar a ameaa;
avaliao das conseqncias: no sendo piores do que as decorrentes da inao.

O relatrio traz avanos, por disciplinar, com discernimento,


uma das questes mais sensveis da ao do Conselho, o emprego
da fora.
As questes de operaes de manuteno da paz, da reconstruo, de proteo de civis, receberam extensa considerao do Painel.
A meu ver, as concluses podem sintetizar-se em pedir mais apoio
poltico por parte dos Estados, maior disponibilidade de contingentes militares, maiores contribuies para os fundos existentes. No
constituem sugestes muito originais.
Os temas da quarta parte do relatrio a que trata das mudanas institucionais atraram a ateno e o interesse da opinio
pblica. a que criou maior expectativa. Como se prope o Painel
redesenhar as Naes Unidas se que pretende faz-lo como
consolidar as muitas idias em debate, como harmonizar princpios
e realidade do poder?
O Painel analisou carncias, debilidades, falhas, e registrou
tambm virtudes, acertos, conquistas. E concluiu:
Quanto Assemblia Geral, aproveitar a oportunidade da Cpula do Milnio para formar consenso em torno de uma viso mais
ampla e eficaz da segurana coletiva; simplificar a agenda, aliviando
sua carga temtica, de forma a que reflita os principais desafios contemporneos; evitar os projetos de resoluo repetitivos, obscuros
ou inaplicveis; criar um melhor mecanismo para dilogo com as
organizaes da sociedade civil.
Quanto ao Conselho de Segurana, o Painel aprovou a ampliao do nmero de seus membros. Se lhe so atribudas novas responsabilidades, deve ele ser mais representativo e revestir-se de
maior legitimidade. Alguns critrios para a reforma: envolver no
processo decisrio os pases de maior contribuio financeira, militar e diplomtica na realizao dos objetivos e mandatos das Naes
Unidas; assegurar maior participao dos pases em desenvolvimento; no prejudicar a efetividade do rgo.
Como no houve concordncia quanto ampliao de lugares
no Conselho, o relatrio registra dois modelos: o modelo A prev a

criao de 6 novos membros permanentes, sem o privilgio de veto, 3 novos membros no-permanentes com mandato de dois anos.
O modelo B no prev novos membros permanentes, mas estabelece nova categoria com mandatos de quatro anos renovveis (8 lugares) e um novo membro com mandato de dois anos, no renovvel.
Ambos os modelos ampliaram o nmero de membros de 15 para
24. Apoiei o modelo A, com novos membros permanentes.
Ainda nessa matria, surgiu, originria dos assessores acadmicos, a idia, que me parece esdrxula, de modificar a composio dos grupos regionais para efeito das eleies para o Conselho.
Assim, no nosso caso, seria criado o grupo regional Amricas
que incluiria o Canad e os Estados Unidos no atual grupo latinoamericano e do Caribe. Opus-me a essa proposta, na companhia
de Enrique Iglesias, o outro membro latino-americano. Nossa posio est consignada no relatrio.
O Painel, na impossibilidade poltica de pedir a extino do veto, insistiu em que seja ele, pelo menos, limitado a matrias de interesse vital, e no utilizado com a prodigalidade atual. Sugeriu-se um
sistema de veto indicativo, pelo qual os membros do Conselho dariam sinal pblico de sua posio. Pede o relatrio medidas para o
aperfeioamento da transparncia a serem incorporadas nas regras de
procedimento, e a reviso da composio do Conselho em 2020.
Quanto ao ECOSOC: a relevncia desse importante rgo
previsto na Carta, com excelente inventrio de debates e resolues, deveria inspirar a sua recuperao, e orientar a sua contribuio para a segurana coletiva. O ECOSOC pode prover liderana
normativa e capacidade analtica nos temas econmicos e sociais.
Cabe-lhe ser um frum para o acompanhamento, aberto e transparente, da realizao das metas de desenvolvimento pelos Estados.
Ao afastar o foco em assuntos administrativos e de coordenao de
programas, sua agenda se concentraria nos temas mais importantes da Declarao do Milnio.
Uma idia original aponta para a criao de Comisso sobre aspectos sociais e econmicos das ameaas segurana, fortalecendo

a cooperao com o Conselho de Segurana. Ao ECOSOC oferece-se a possibilidade de ser um frum de cooperao para o desenvolvimento, com encontros de alto nvel entre os representantes
das principais agncias ligadas questo.
O relatrio sugere o estabelecimento de um outro foro, este
negociador, para tratar dos desafios da pobreza, da sade e do meioambiente, e encontrar solues integradas em reas como ajuda externa, tecnologia, comrcio. O atual grupo dos 20 financeiro, que
rene os ministros da Fazenda e presidentes de Bancos Centrais dos
grandes pases desenvolvidos e em desenvolvimento, e de que participa o Brasil, teria o carter de dilogo poltico, para o qual seriam
convidados o FMI, o Banco Mundial, a OMC, a Unio Europia,
o presidente do ECOSOC e o secretrio geral das Naes Unidas.
Considerando a avaliao desfavorvel que tem merecido a
Comisso de Direitos Humanos, atualmente rgo subsidirio do
ECOSOC, e a necessidade de fortalecer o sistema no cumprimento de seu mandato e funo, o relatrio formula algumas medidas
para sua reforma:

ps-conflito, e para evitar o colapso de um Estado. Seria estabelecida pelo Conselho de Segurana, em consulta com o ECOSOC.
Medidas complementares: fortalecimento da consulta e cooperao com os organismos regionais, em especial nas operaes de
manuteno da paz, com apoio material e financeiro a eventuais
foras regionais de paz, devidamente autorizadas pelo Conselho de
Segurana. H propostas dirigidas para o aperfeioamento e melhor
desempenho do Secretariado, que se colocam dentro da competncia administrativa do secretrio geral.
O Painel recomenda emendas Carta, com a supresso de
dispositivos obsoletos, que no mais se justificam: eliminao das
referncias a Estados inimigos no artigo 53 e no artigo 107. Todos os inimigos, pases do Eixo e aderentes durante a Segunda
Guerra Mundial, so atualmente membros da Organizao. O
Conselho de Tutela cumpriu sua tarefa, e com grande xito, portanto, o Captulo 13, que a ele se refere, deve ser suprimido. Da mesma forma, recomenda-se suprimir o artigo 47, o Comit do
Estado-Maior, por ser ultrapassado no mundo contemporneo.

4. Avaliao e concluso

universalizao da Comisso;
designao de personalidades com experincias na rea, como
chefes das delegaes nacionais;
estabelecimento de um Conselho Consultivo de 15 membros especialistas independentes para apoiar o trabalho
da Comisso.

O Alto Comissrio de Direitos Humanos deveria preparar relatrios anuais a respeito da situao de direitos humanos em cada
um dos pases, para exame pela Comisso, e informar o Conselho
de Segurana sobre o cumprimento dos dispositivos de suas resolues relacionados com os direitos humanos.
Outra proposta inovadora refere-se criao de uma Comisso
de Construo da Paz, destinada a apoiar os pases, na reconstruo

Em um ano, prazo curto para tarefa dessa dimenso, o Painel


conseguiu cumprir o que lhe foi solicitado. O secretrio geral, por
sua vez, remeteu aos Estados membros o relatrio recebido. Cabe
agora a estes a definio do que aproveitar. Nem os participantes do
Painel, nem o secretrio geral fazem as Naes Unidas. sabido que
a relevncia, a eficcia, a fora de um organismo internacional dependem da vontade poltica dos Estados membros. No caso presente, o fator tempo se impe. No se pode perder esta ocasio de
fortalecer o multilateralismo. Chegamos a um momento em que teriam efeitos insuportveis a omisso, a inrcia, a postergao de decises. E em que h absoluta necessidade de mobilizao da opinio
pblica, em favor das reformas.

Evitar que o patrimnio poltico das Naes Unidas se anule


diante do poder, do emprego unilateral da fora resume o pensamento orientador do relatrio. O objetivo ltimo, j reiterado nestas pginas, o de resgatar a vontade e a ao coletiva. Seria
desastroso se os governos perdessem de vista esse horizonte e aceitassem, por imediatismo ou fadiga, vestir a organizao no figurino
do Estado membro mais poderoso.
O relatrio tem seus pecados, como previsvel numa empresa
de tal porte. A meu ver, sofre de excessivo sotaque anglo-saxnico.
Foi tmido em no trazer claramente as instituies de Bretton
Woods para o tema de segurana internacional, no equacionar
suas responsabilidades e no apontar a contribuio que deveriam
oferecer. Embora a pobreza e as doenas infecciosas se tenham includo como matria importante no relatrio, as questes do desenvolvimento requereriam tratamento mais enftico haver quem
critique. Existe desequilbrio nas recomendaes sobre os diferentes
rgos das Naes Unidas em favor do Conselho de Segurana.
Compreensvel talvez porque a tarefa enfrentar os desafios paz e
segurana internacionais. Assemblia Geral, porm, que
tambm tem responsabilidade nesse campo prevista na Carta, se
deu menor cuidado.
Divergncias de opinio, at mesmo polmicas, no debate do
relatrio, no invalidam o esforo feito, pelo contrrio, justificamno. Se a teraputica permite oferecer meios e formas distintas para
escolha dos governos, o diagnstico um s: pode ser evitado o debilitamento das Naes Unidas. E para alcanar essa meta o relatrio do Painel de Alto Nvel traz excelente contribuio.

Resumo
O artigo descreve o relatrio produzido pelo grupo de 16 pessoas,
convocadas por Kofi Annan, todas elas com experincia e conhecimento das Naes Unidas e de organismos regionais, alm de slido histrico de participao na formao ou execuo da poltica
exterior dos pases de sua nacionalidade. O objetivo do Painel do
Alto Nvel diz respeito urgncia de enfrentar, de forma coletiva
e solidria, as ameaas e os desafios do mundo contemporneo e os
do futuro imediato.

ANEXO 1
PAINEL

DE

A LTO N VEL

Lista de Participantes

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

9.

10.
11.
12.
13.

14. Salim Ahmed Salim (Repblica Unida da Tanznia), ex-secretrio geral da Organizao da Unidade Africana;
15. Satish Nambiar (India), ex-tenente geral do Exrcito e ex-comandante da UNPROFOR;
16. Yevgeny Primakov (Russia), ex-primeiro ministro da Fundao
Rssia.

Amre Moussa (Egito), secretrio geral da Liga de Estados


rabes;
Anand Panyarachun (Tailndia), ex-primeiro ministro, presidente do Painel;
Brent Scowcroft (Estados Unidos), ex-tenente-general da Fora Area Americana e ex-consultor de Segurana Nacional;
David Hannay (Reino Unido), ex-representante permanente do
Reino Unido nas Naes Unidas e enviado especial a Chipre;
Enrique Iglesias (Uruguai), presidente do Banco Interamericano de Desenvolvimento;
Gareth Evans (Australia), presidente do Grupo Internacional
de Crises e ex-ministro das Relaes Exteriores;
Gro Harlem Brundtland (Noruega), ex-primeira ministra e exdiretora geral da Organizao Mundial da Sade;
Joo Clemente Baena Soares (Brasil), ex-secretrio geral das
Relaes Exteriores e ex-secretrio geral da Organizao dos
Estados Americanos;
Mary Chinery-Hesse (Gana), vice-presidente da Comisso
de Planejamento do Desenvolvimento Nacional de Gana e
ex-diretora-geral adjunta da Organizao Internacional do
Trabalho;
Nafis Sadik (Pakisto), ex-diretora executiva do Fundo da Populao das Naes Unidas;
Qian Qichen (China), ex-vice-primeiro ministro e ministro
das Relaes Exteriores;
Robert Badinter (Frana), senador e ex-ministro da Justia;
Sadako Ogata (Japo), ex-alta comissria das Naes Unidas
para os Refugiados;

ANEXO 2

Rio de Janeiro, 25 de novembro 2004.


A Sua Excelncia o Senhor
Kofi Annan,
Secretrio Geral das Naes Unidas,
Nova York
Caro Secretrio Geral,
Desejo agradecer-lhe o privilgio de servir no Painel na companhia de meus estimados colegas, todos eles pessoas de grande distino e experincia.
Abordei este exerccio com um s objetivo: contribuir para tornar as Naes Unidas mais fortes e mais aptas para enfrentar os desafios do mundo de hoje e de amanh. No decorrer de nossos
debates, procurei apresentar idias construtivas enquanto tratava de
acomodar as contribuies de meus colegas, mesmo quando no
correspondiam exatamente ao meu ponto de vista.
Infelizmente, h dois pargrafos, na minuta do relatrio aprovada no dia 5 de novembro, sobre questes nucleares, s quais, no
posso associar-me. Assim, sou forado a afastar-me publicamente
das recomendaes contidas naqueles dois pargrafos. No sem
pesar que tomo esta posio. Sinto-me no dever de explicar-lhe, aos
Estados membros e ao pblico as razes pelas quais assim decidi.
Concordo com meus colegas ao reconhecer a tenso entre as armas nucleares e os usos pacficos da energia nuclear como uma das
mais prementes questes contemporneas. Tambm concordo em
que um vigoroso compromisso da comunidade internacional com a
no-proliferao essencial para avanar na direo da nossa meta
comum de eliminar o perigo de uma guerra nuclear, e que o progresso do desarmamento nuclear fundamental para fortalecer o regime
de no-proliferao e a capacidade de reprimir a proliferao.

Ao mesmo tempo, a energia nuclear e outras aplicaes da tecnologia nuclear tornaram-se indispensveis para a humanidade. Cada vez so mais crticas, no contexto dos esforos universais para
reduzir a dependncia dos combustveis fsseis e as emisses de gases poluidores, como o nosso relatrio salienta.
Os Estados nuclearmente desarmados que so partes no Tratado
de No-Proliferao Nuclear, j tendo renunciado ao poder militar
(bem como aos seus custos e riscos) associado com as armas nucleares, no podem em s conscincia ser solicitados a tambm desistir do
seu direito de desenvolver a tecnologia nuclear para fins pacficos.
Isto inclui, se o desejarem e estando dentro de seus compromissos de no-proliferao, o direito de controlar o ciclo completo
do combustvel nuclear em seu prprio territrio, com sua prpria
tecnologia e com seus prprios recursos. Pode ser vital para a estratgia energtica de pases importadores lquidos de energia, fortemente dependentes de combustveis fsseis, e, ao mesmo tempo,
possuidores de grandes reservas de minrio de urnio. Qualquer estadista que transferisse esse direito seria desacreditado aos olhos de
sua e de futuras geraes.
A proposta contida no pargrafo 128 sobre um arranjo para
habilitar a Agncia a agir como fiadora da oferta de material fssil
para usos nucleares civis, por intermdio de provedores que ela
autorize e, a preo de mercado, , a meu juzo, invivel.
Da mesma forma, o apelo no pargrafo 129 por uma moratria voluntria na construo de instalaes de enriquecimento , a
meu juzo, equivocada. Um apelo por moratria incidiria, indiretamente, em questes de natureza comercial, para no mencionar em
polticas e estratgias de pases com impecveis antecedentes de no
proliferao.
Considero til, em verdade indispensvel, que esta sria diferena de opinio no Painel seja trazida a pblico.
Sinceramente,
Joo Clemente Baena Soares

A reforma do Conselho de Segurana


da ONU: uma anlise sobre a posio
brasileira e suas repercusses

VALERIA M ARINA VALLE

A comunidade internacional no vai bater nossa porta com um


convite para ingressarmos como membros permanentes no Conselho de Segurana (...) No h razo, como se fazia anteriormente, para postularmos nossa candidatura apenas quando a questo
estiver madura. A ser tarde, e se no procurarmos influenciar
o debate, sempre possvel que se avance em um formato de reforma que no seja do nosso interesse.
Chanceler brasileiro Celso Amorim, Rio de Janeiro, 13 de dezembro de 2004.1
O precrio equilbrio na zona no se consolida com o Brasil em
forma permanente no Conselho de Segurana (...) Se Lula (da Silva) fosse o presidente (do Brasil) por 50 anos, poderia ser, mas
como no podemos ter certeza disso, por que o Brasil vai representar a Argentina? Que mrito tem?
Chanceler argentino Rafael Bielsa, setembro de 2004.2

1.

Confrencia no Centro Brasileiro de Relaes Internacionais com sede no Rio


de Janeiro. Citado em: http://www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/
discursos/discurso_detalhe.asp?ID_DISCURSO=2537.

2.

Declaraes publicadas pelo dirio La Nacin, de Buenos Aires, citadas por:


Radio Cooperativa, Santiago de Chile, (1 de outubro de 2004).

A Organizao das Naes Unidas (ONU) completa sessenta


anos. Como j aconteceu em todos os aniversrios importantes anteriores, este um momento de reflexo sobre como foi a trajetria
do organismo e como se deveriam realizar reformas para adequ-la
aos tempos modernos, em particular na composio do Conselho
de Segurana.
O Conselho de Segurana da ONU seu principal rgo. Seu
objetivo principal detectar as ameaas, a ruptura da paz ou as
agresses que ocorram no sistema internacional e sua funo tomar medidas (que podem implicar ou no o uso da fora) para
manter ou restabelecer a paz e a segurana internacionais. Na atualidade, composto por dois grupos de pases: 1) cinco membros
permanentes com direito a veto (Estados Unidos, China, Frana,
Reino Unido e a Federao Russa),3 eleitos em 1945 por terem sido os vencedores da Segunda Guerra Mundial; e 2) dez membros
no permanentes que so eleitos por perodos de dois anos sem
possibilidade de reeleio imediata. A condio para a conformao deste grupo que seus membros contribuam para a manuteno da paz e que sua composio obedea a um critrio de
distribuio regional eqitativa. Mediante a Resoluo 1991
(XVIII) da Assemblia Geral, regulamentou-se sua distribuio da
seguinte maneira: dois pertencem Amrica Latina e o Caribe,
dois Europa Ocidental e outros Estados, um Europa Oriental,
dois sia e trs frica (includo o Grupo rabe). A Tabela 1
apresenta a lista completa dos atuais quinze membros do Conselho
e seus perodos de mandato.

Tabela 1.

Pases-membros e Presidncia do Conselho de Segurana


em 2005.

Ms

Presidncia

Data em que termina


o perodo de mandato

Janeiro

Argentina

31 de dezembro de 2006

Fevereiro

Benin

31 de dezembro de 2005

Maro

Brasil

31 de dezembro de 2005

Abril

China

Membro Permanente

Maio

Dinamarca

31 de dezembro de 2006

Junho

Frana

Membro Permanente

Julho

Grcia

31 de dezembro de 2006

Agosto

Japo

31 de dezembro de 2006

Setembro

Filipinas

31 de dezembro de 2005

Outubro

Romnia

31 de dezembro de 2005

Novembro

Federao Russa

Membro Permanente

Dezembro

Reino Unido

Membro Permanente

Repblica Unida de Tanznia

31 de dezembro 2006

Estados Unidos

Membro Permanente

Arglia

31 de dezembro 2005

Fonte: ONU. Conselho de Segurana. Membros.


Em: http://www.um.org/spanish/docs/sc/unsc_membros.html

3.

Em 1945, a URSS era um dos cinco membros permanentes do Conselho de


Segurana; quando a URSS se desintegrou, a Federao Russa passou a ocupar seu posto.

A partir da tabela anterior se pode apreciar que na atual composio total do Conselho existe uma maioria absoluta de Estados
do Hemisfrio Norte, mas nove dos quinze membros so pases em
desenvolvimento, o que equilibra a composio.

O Brasil se desempenha na atualidade como membro no permanente, mas declarou abertamente sua candidatura a eventual
membro permanente. Nesse contexto, o objetivo deste artigo estudar quais foram as diferentes propostas de reforma do Conselho de
Segurana da ONU, qual foi a posio do Brasil a esse respeito e que
apoios recebeu. Uma pergunta que se desprende do pargrafo anterior se Brasil possui o potencial para ocupar um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU. O potencial ser estudado
em termos de seu peso econmico e dos apoios polticos que recebe
por parte de outros Estados para ocupar esse posto, caso se aprove a
ampliao do nmero de membros permanentes do Conselho de Segurana. Em relao a esta questo, se far uma referncia especial
relao entre Argentina e Brasil. Do mesmo modo, se avaliaro os requisitos que deveria cumprir um Estado para ser membro permanente e se estimar se Brasil cumpre essas expectativas.

1. O mundo muda, mas o Conselho de Segurana no


J se passaram sessenta anos desde a Cpula de San Francisco
e em todo esse tempo no somente a ONU mudou, como tambm
mudou cada um dos pases que a integram, as relaes entre eles e
o mundo em geral. evidente que em 2005 a configurao do poder no cenrio internacional j no a mesma de 1945, o que exige modificaes na estrutura da ONU em geral e na composio do
Conselho de Segurana em particular.
evidente, ento, que nos encontramos diante da necessidade
de fazer balanos e de pensar novas idias. No obstante, continuam vigentes hoje e ainda sem resolver posicionamentos que
exigem mudanas. Um exemplo concreto a questo relacionada
com a reforma do Conselho de Segurana. Durante a reunio especial da Assemblia Geral da ONU para comemorar seus 50 anos,
convocaram-se dirigentes polticos dos 185 pases membros, os
quais expressaram que, para poder responder eficazmente aos desafios do futuro e s esperanas que os povos do mundo deposita

ram nas Naes Unidas, fundamental que a Organizao mesma


seja reformada e modernizada. O trabalho da Assemblia Geral, rgo universal dos Estados membros das Naes Unidas, deveria ser
revitalizado. O Conselho de Segurana deveria, entre outras coisas,
ser ampliado e seus mtodos de trabalho deveriam continuar sendo
revisados, de maneira que se reforce sua capacidade e sua eficcia,
se fortalea seu carter representativo e melhore a eficincia e transparncia de seus procedimentos de trabalho (VALENCIA RODRGUEZ, maio de 1996: 71-81). Se o pargrafo anterior fosse
escrito hoje, no perderia vigncia. Ou seja, que aos sessenta anos,
as necessidades de mudana da ONU so as mesmas de seus cinqenta anos. Por esta razo, deveriam ser consideradas urgentes.
importante recordar, por exemplo, qual foi o critrio de seleo dos membros permanentes do Conselho de Segurana. Os cinco pases: Estados Unidos, Unio Sovitica, Frana, Reino Unido e
China foram os vencedores da Segunda Guerra Mundial. Foram
considerados membros permanentes porque todos representavam as
potncias mais poderosas do momento e no se queria excluir nenhuma. Se o fizessem, poderia ocorrer o que sucedeu antecessora
da ONU: a Liga das Naes. Essa organizao surgiu depois da Primeira Guerra Mundial e fracassou em sua tentativa de evitar conflitos internacionais. Uma das principais causas de sua dbcle foi
atribuda m representao de seus membros, principalmente
porque os Estados Unidos no participaram e porque a Unio Sovitica foi expulsa depois de sua invaso da Finlndia.
Perto do final do sculo XX, os debates sobre a necessidade de
mudana na estrutura do Conselho de Segurana se intensificaram.
Assim, se discutia como se havia formado e se justificava que a experincia da Liga das Naes fora instrutiva sobre os efeitos que as incongruncias com a realidade podem ter sobre uma organizao
mundial. Mas tambm se sustentava que as ainda fortes e militarmente dominantes velhas potncias continuavam se mostrando reticentes a toda mudana que atentasse contra seus atuais privilgios.
Estimava, alm disso, que essa situao provocava a eroso da legiti

midade da ONU e criava desconfiana, principalmente entre as novas potncias e os pases em desenvolvimento (DAL, 1998:47-48).
Hoje pareceria haver uma evoluo em relao afirmao anterior. Por um lado, est claro que os cinco membros permanentes
do Conselho de Segurana continuam sendo potncias importantes, com uma forte presena internacional. Mas tambm certo que
surgiram Estados com importantes recursos de poder que entram
nas categorias de potncias, potncias mdias, Estados emergentes
e lderes regionais que reclamam uma maior representao na
ONU. A pergunta que deriva disso se essas potncias emergentes,
entre as quais se encontra o Brasil, esto em condies de assumir
uma responsabilidade como membros permanentes do Conselho
de Segurana da ONU. Em relao reticncia das velhas potncias
de no querer renunciar a seus privilgios e, conseqentemente,
tampouco admitir novos membros no clube dos privilegiados
membros permanentes do Conselho, desde 1999 se pode perceber
uma mudana na posio desses pases porque, tal como se explicar mais adiante, os atuais cinco membros permanentes apiam hoje a candidatura de eventuais novos membros.

2. Histria da Reforma
O Conselho de Segurana nasceu com onze membros (cinco
permanentes e seis no permanentes) e desde seu incio surgiu a
vontade de reformar sua composio (ZAWELS, 2000). No obstante, no houve reformas durante os primeiros 18 anos de sua existncia. Precisamente em 1963, como conseqncia do processo de
descolonizao que ocorreu a partir de 1960,4 a Assemblia Geral
decidiu aumentar o nmero dos membros no permanentes, os
quais somaram dez representantes a partir de 1965.
4.

O processo de descolonizao incorporou 53 novos Estados provenientes de


sia, frica e Amrica Latina e o Caribe. Durante os primeiros anos da dcada de 1960, o nmero de membros da ONU passou de 51 a 113.

A primeira reforma de 1963 aumentou a representatividade do


Conselho, mas no se adequou maioria dos Estados. Com efeito,
a ONU continuava crescendo: dos 113 membros que tinha em
1963 passou a contar com 152 em 1979. Foi durante esse ano que
um grupo de pases, em sua maioria em desenvolvimento, solicitou
o aumento do nmero de membros permanentes e no permanentes, conforme um sistema de distribuio geogrfica eqitativa. A
totalidade de membros sugerida para o Conselho era de 21.5 Cabe
esclarecer que o Brasil no participou dessa iniciativa, nem de uma
posterior, em que vrios pases latino-americanos reclamaram uma
maior representao de Amrica Latina, propondo um nmero de
21 membros no total.
Com efeito, o Brasil nunca participou de alianas com pases
que apoiaram a ampliao dos membros no permanentes do Conselho. Sua aspirao de ser um dos membros permanentes foi uma
constante ao longo da histria das reformas do Conselho. Isso ficou
claro em 1989, quando o presidente Jos Sarney props a criao
de uma nova categoria de membros permanentes sem direito a veto e apresentou a candidatura de seu pas nessa nova modalidade.
Essa proposta foi significativa, porque era a primeira vez que se propunha uma reforma na categoria de membros permanentes e sem
direito a veto. Evidentemente, o Brasil tinha um grande interesse
em ser apoiado em sua idia de converter-se em membro permanente, porque estava renunciando a um dos grandes privilgios que
lhe conferiria pertencer a este grupo de pases: o poder de veto. Ento, o que ganharia o Brasil se fosse aprovada essa proposta de ser
membro permanente pela metade? Seguramente prestgio e poder
internacional e, talvez pensasse que, uma vez dentro do clube privilegiado dos membros permanentes, poderia aspirar a reclamar
maiores benefcios, como o exerccio do veto.

5.

Para uma explicao detalhada sobre as propostas de reforma de 1979, ver


Zawels (2000:192-194).

A proposta de Sarney no foi discutida e anos mais tarde novamente se sentiram ares de mudana. Depois da desintegrao da
URSS e da ex-Iugoslvia surgiram novos Estados que se incorporaram ONU, atingindo um total de 188.6
A primeira iniciativa concreta de reforma do Conselho de Segurana surgiu em 1991, com uma proposta apresentada pela
ndia. A partir desse momento, a Assemblia Geral comeou a analisar a possibilidade de aumentar o nmero de membros do Conselho de Segurana. Assim, em 1993, o secretrio geral circulou entre
todos os Estados membros um questionrio, com a inteno de reunir informaes sobre as opinies acerca de uma eventual reforma
do nmero de membros do Conselho. Nesse mesmo ano, a Assemblia Geral criou um Grupo de Trabalho encarregado de estudar o
tema. O grupo comeou a funcionar em 1994 e desde essa data
ainda no se alcanou um quorum sobre quantos, como e quem seriam os membros que ocupariam os novos assentos. O que realmente se identificou so diferentes posies, as quais aderem grupos
de pases. O tema complexo porque ao longo da histria alguns
modificaram suas preferncias. Por exemplo, em 1994, os Estados
Unidos no apoiavam a pretenso do Brasil de se converter em
membro permanente; no entanto, dez anos mais tarde, se pronunciaram a favor dessa iniciativa.
Ingenuamente, em 1994 se pensava que em 1995 a reforma do
Conselho estaria concluda, mas no foi assim (VALENCIA RODRGUEZ, 1996:80). Ou seja, a questo foi uma das principais
preocupaes durante o cinqentenrio da ONU e dez anos mais
tarde o debate permanece.
No obstante, deve-se admitir que desde o qinquagsimo aniversrio da ONU se passaram dez anos, durante os quais as propostas de reforma continuaram aparecendo. Assim, em 20 de maro de
1997, o embaixador da Malsia e presidente da Assemblia Geral
6.

Nmero a partir de setembro de 1999. Em 2005, os Estados membros chegaram a um total de 191.

apresentou ao Grupo de Trabalho uma proposta de reforma do


Conselho conhecida como Razali (o nome do embaixador) ou
(2+3): isto , dois pases em desenvolvimento (cujos candidatos
com maior quorum eram Alemanha e Japo) mais um Estado de cada regio em desenvolvimento. Depois de apresentada a proposta
de Razali, o embaixador dos Estados Unidos na ONU, Bill Richardson, admitiu pela primeira vez, em 17 de julho de 1997, a
possibilidade de que os membros permanentes aceitassem uma reforma proposta pelo Grupo de Trabalho.
A declarao de Richardson teve impacto em todas as regies.
Na Amrica Latina, o candidato natural era o Brasil. Naquele momento, o apoio a esse pas sul-americano se justificava pelas cifras de
sua extenso territorial, por sua populao e peso econmico e pela
histria de cooperao com a ONU. Nesse contexto, a pretenso de
Mxico e Argentina de ocupar o nico posto para Amrica Latina
parecia pouco realista. No entanto, ambos se uniram e apresentaram
uma proposta para que os trs pases fossem representados juntos no
Conselho em um posto rotativo. Essa idia gerou um amplo debate
entre os pases e em suas sociedades e se dissipou quando se decidiu
discutir sobre a possibilidade de solicitar a ampliao para dois do
nmero de representantes da Amrica Latina. No entanto, como a
proposta parecia invivel, o tema ficou pendente (DAL, 1998:53).
Essa situao definiu as diferenas de opinies entre os trs pases latino-americanos, os quais defenderam distintas frmulas para realizar a eventual reforma do Conselho, as quais se detalham a seguir.

3. Frmulas sugeridas para a reforma


do Conselho de Segurana
Durante toda a longa histria das propostas de reforma do
Conselho surgiram diferentes frmulas projetadas separadamente
para os membros permanentes e para os no permanentes e
tambm para novas categorias de membros. A seguir se apresentam
essas diferentes propostas. O Brasil, como se mencionou antes,

apia a primeira. As outras propostas so apresentadas com o


objetivo de estudar em detalhe as alternativas apoiadas por quem
no coincide com a proposta brasileira, entre eles, a Argentina.

I) Propostas de reforma para membros permanentes:


critrios para a seleo de novos membros e anlise
sobre a possibilidade de que Brasil os cumpra
(se for aprovada uma reforma neste sentido)
a)

7.

O que rege na atualidade para a eleio de membros no permanentes, isto , a contribuio manuteno da paz e da segurana
internacionais e para os outros objetivos da ONU. O Brasil argumenta7 que um grande contribuinte para a paz e a segurana
internacionais porque o fez em diferentes frentes desde os anos
50, mais precisamente em 1956, quando enviou um batalho
de infantaria ao Oriente Mdio. Desde ento, o pas participou
de 25 operaes de paz. Nos anos 90, integrou misses em:
frica (Angola, Moambique, frica do Sul, Libria, Uganda),
Amrica Latina (El Salvador, Nicargua, Guatemala), Europa
(Chipre, Crocia, Macednia e Bsnia-Herzegovina) e sia
(Camboja e, mais recentemente, Timor Leste). O Brasil participou das misses anteriores com o envio de tropas, de observadores militares, policiais e eleitorais. Outro aspecto que vale
a pena destacar a contribuio brasileira para a paz internacional por meio da promoo da ida de preveno dos
conflitos. Neste sentido, o governo brasileiro argumenta que as
operaes de manuteno da paz so consideradas apenas parte
de um contexto mais amplo da manuteno da paz e da
segurana. por isso que sustenta que se devem priorizar questes relacionadas com a preveno dos conflitos. por isso que

b)

Dados proporcionados pelo Ministrio de Relaes Exteriores do Brasil.


Ver: http://www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/grupos/onu/
participacao.asp.

c)

considera que se devem atender temas relacionados como: a


pobreza, a desigualdade socioeconmica e os padres no sustentveis de desenvolvimento. Em relao a isso, parece que o
governo do presidente Lula estaria priorizando a colocao em
prtica desses preceitos. Podem-se citar dois casos relacionados
com a preocupao com a pobreza: um na frente interna e
outro na externa. Na interna, Lula implementou o Programa
Fome Zero, que j est em marcha, e na frente externa foi um
dos lderes da Cpula contra a Pobreza e a Fome que se realizou durante o 59 perodo de sesses da Assemblia Geral, em
setembro de 2004. Outro exemplo que ilustra a participao
ativa do Brasil na atualidade so os 1200 efetivos brasileiros de
um total de 6000 soldados da fora de paz que a ONU mantm no Haiti desde fevereiro de 2004, quando o presidente
Bertrand Aristide deixou seu cargo.
Por fim, pode-se afirmar que o Brasil contribui para paz e a
segurana mundiais porque no est envolvido em nenhum
conflito armado e porque utiliza a energia atmica apenas para
fins pacficos.
Que os pases em desenvolvimento estejam representados adequadamente. Esta frmula gera debate. Em um certo momento, props-se aumentar o nmero de membros permanentes com a
participao de dois membros de cada uma das regies em desenvolvimento: sia, frica e Amrica Latina e o Caribe. Outra
proposta foi a conhecida como 2+3, ou seja, dois membros
permanentes de pases desenvolvidos e trs de pases em desenvolvimento. Esta frmula no foi aceita porque se argumentou
que no seria democrtica, porque beneficiaria somente dois ou
cinco Estados em prejuzo dos demais. Em relao a este aspecto, Brasil, ndia e Nigria apresentaram sua candidatura desde
o incio das propostas de reforma, argumentando que sua presena equilibraria a composio do Conselho.
O nmero de habitantes. De acordo com este critrio, o Brasil
pode ser um candidato com altas possibilidades de ser eleito

d)

como membro permanente, porque conta com mais de 184 milhes de habitantes e est entre os pases mais povoados do mundo. No obstante, alguns autores como Alfredo Bruno Bologna
e Carla Oliva argumentam que o crescimento demogrfico
uma arma de dois gumes, porquanto incorpora trabalhadores e
consumidores ao sistema, impulsionando o crescimento econmico, ao tempo que, sem polticas adequadas, expulsa boa parte
da populao que no tem acesso educao e aos servios de
sade, aumentando as desigualdades sociais (citados por:
CRETTAZ, 11 de janeiro de 2005). Este um bom ponto de
anlise porque pe em discusso a populao como varivel importante. Se o Brasil conta com mais da metade de sua populao mergulhada na pobreza, evidente que essa varivel incidir
negativamente em sua condio de pas candidato a membro
permanente da ONU. Seria preciso analisar o peso que se dar a
esta varivel populacional, porque se se prioriza o grau de peso
econmico, talvez se possam encontrar exemplos de pases latino-americanos menos povoados mas que possuam uma menor
desigualdade econmica e que sejam mais representativos do
que Brasil. O Chile seria um deles.
A importncia da economia e o potencial para o futuro. A importncia da economia brasileira indiscutvel. Segundo dados de
dezembro de 2004 do Banco Mundial (BANCO MUNDIAL,
2004), o PIB total do Brasil de US$1.375 trilhes, sua populao de 184.101.109 habitantes e seu territrio de 8.511.965
km2. Esse nmero indica que sua superfcie pouco menor
que a dos Estados Unidos. Alm disso, importante destacar
que o pas rico em recursos naturais. O que no entanto se
debate cada vez que se analisa o tema que o Brasil um pas
com grandes disparidades, onde existe uma pronunciada m
distribuio de renda. Por esse motivo, se encontram na literatura dois tipos de opinies: 1) vises pessimistas ou cautelosas
sobre o potencial que o pas tem para o futuro e 2) pontos de
vista mais otimistas. Dentro da primeira categoria de analistas,

e)

8.

Riordan Roett argumenta em um artigo recente intitulado O


papel de Brasil como lder regional que o pas um importante, embora defeituoso, lder regional. O autor explica que o
Brasil um mercado emergente e um Estado piv, mas no
um jogador mundial nem o ser at que aborde o tema fiscal e
trate as desigualdades socioeconmicas. O que Roett afirma
que hoje o Brasil um importante ator regional e sustenta que
nesse nvel efetivo (ROETT, 2003:229 e 233). Outras vises
expressam o contrrio e enfatizam o amplo potencial do pas.
Entre elas, cabe citar um recente informe, conhecido como
Enigma BRIC 2050. O acrnimo BRIC faz referncia a Brasil,
Rssia, ndia e China, as quatro potncias do futuro, mais especificamente, do ano 2050. O estudo indica que os quatro
poderiam mudar a estrutura do poder mundial e que juntos
poderiam alcanar nessa data a soma do PIB do atual G-6. Em
relao ao Brasil, o informe precisa que superar a Alemanha
em 2036 e que ser a quinta potncia mundial em 2050. Alm
disso, de hoje at aquela data, o pas crescer em mdia 3,6%
(CRETTAZ, 11 de janeiro de 2005). Apesar desses nmeros
alentadores, nada garante que se cumpram porque hoje, nem o
Brasil, nem os outros trs Estados do BRIC esto em condies
de superar as atuais oito economias mais fortes.
A disposio de contribuir para as atividades econmicas e polticas, as operaes de manuteno da paz e de apoio a essas atividades. Embora parte deste ponto j tenha sido analisado no
ponto a), pode-se agregar que o Brasil contribui ativamente
para as atividades econmicas e polticas. No devemos esquecer que foi um dos 51 pases fundadores da ONU e atualmente membro de todas as agncias especializadas.8
As agencias especializadas da ONU so: Telecomunicaes (UIT), a Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura (FAO), o
Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento (BIRD), o Banco Mundial, a Organizao
das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura (Unesco), (continua)

f)

O montante das contribuies financeiras para a ONU, includos


os fundos e programas voluntrios. Aqui o Brasil encontra seu
ponto fraco, porque no um grande contribuinte e porque
est atrasado nos pagamentos. Segundo dados de 2003, o Brasil devia ONU um total de 76 milhes de dlares (NOTIVER, 11 de abril de 2003).

Finalmente, vlido mencionar que essa iniciativa de aumentar o nmero de membros permanentes conta com o apoio de alguns Estados, mas tambm criticada por outros. Desde suas
origens obteve o apoio de vrios pases ocidentais para que Japo e
Alemanha se incorporassem, argumentando que se justificava sua
participao por serem o segundo e terceiro contribuintes da ONU.
Os crticos dessa proposta (como a Argentina) consideram que desequilibraria ainda mais a composio do Conselho porque criaria
novos desequilbrios regionais (CRDENAS, 2000). Mais adiante
se aprofundar essa anlise, quando mencionarmos a posio argentina sobre a reforma do Conselho.

II) Membros no permanentes


Os critrios de seleo dessa categoria de membros esto enumerados na Carta (no pargrafo 1 do artigo 23). Nela se indica que
os membros devem:

contribuir para a manuteno da paz e da segurana internacionais e para os demais propsitos da ONU;
(continuao) a Organizao de Aviao Civil Internacional (OACI), a Organizao Mundial da Sade (OMS) e Organizao Pan-americana de Sade (OPAS), seu rgo regional, a Organizao Martima Internacional
(IMO), a Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Os Programas das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), sobre Assentamentos
Humanos (Hbitat) e para o Meio Ambiente (PNUMA) se parecem com os
organismos especializados ou agncias.

assegurar uma representao geogrfica eqitativa e que os pases em desenvolvimento estejam mais bem representados;
participar em operaes de manuteno da paz;
realizar o pagamento ntegro, pontual e sem condies das cotas dos oramentos ordinrios e de operaes de manuteno
da paz e
respeitar os compromissos assumidos sobre o controle de armamentos e o desarmamento, a soluo pacfica das controvrsias,
a assistncia humanitria, a assistncia ao desenvolvimento econmico e social e o respeito aos direitos humanos.

Em meados dos anos 90, os pases que apoiavam essa proposta eram chamados de maioria silenciosa (CRDENAS, 2000:90).
Atualmente, tambm parece que as propostas de reforma dos pases
que no apiam a anterior (sobre o aumento dos membros permanentes) se concentram principalmente nesta. Ou seja, no momento parece visualizar-se um maior consenso entre os 191 membros
para apoiar o aumento do nmero dos membros no permanentes.
Como se ver mais adiante, muitos dos pases que integram o Coffee
Club apiam esta iniciativa.

III) Novas categorias de membros


Semi-permanentes (proposta apoiada em meados dos anos 90 por
Mxico, Austrlia, Itlia e outros pases). Esta iniciativa possui diversas formulaes, entre as quais se encontram: designar postos a
Estados que fariam parte do Conselho durante perodos mais prolongados ou com maior freqncia que os atuais no permanentes;
criar um grupo de membros que possam ser reeleitos e criar uma rotatividade restrita entre um grupo fechado de pases.
Postos compartilhados por dois ou mais Estados ou por um processo de integrao, dividindo-se o mandato. Esta proposta permitiria que os Estados no permanentes fossem membros com uma maior freqncia.

Postos rotativos. Seriam criados oito a dez novos postos de membros


no permanentes ocupados cada um por rotatividade de trs Estados. Cada pas ocuparia o posto por dois anos e voltaria a ocup-lo
com uma maior freqncia.

4. Um mundo mais seguro


O secretrio geral da ONU, Kofi Annan, props uma srie de
reformas institucionais da ONU e as questes relativas reao coletiva frente s novas ameaas em um programa, criado em novembro
de 2003, do Grupo de Alto Nvel sobre as Ameaas, os Desafios e a
Mudana composto por quinze membros, sob a direo do antigo
primeiro ministro tailands, Anand Panyarachun. Esse grupo
tambm tem entre suas tarefas a reforma do Conselho de Segurana,
sobre a qual, durante o 58 Perodo de Sesses da Assemblia Geral,
Kofi Annan declarou o seguinte: (...) Com respeito composio do
Conselho, se trata de uma questo que figurou no programa da Assemblia durante mais de uma dcada. Praticamente todos os Estados
membros esto de acordo com o fato de que o Conselho deveria ser
ampliado, mas no h consenso quanto aos detalhes. Com todo meu
respeito (...) direi que, aos olhos de seus povos, a dificuldade de alcanar um acordo no desculpa para no obt-lo. Se querem que o
Conselho e as decises do Conselho gozem de maior respeito, especialmente nos pases em desenvolvimento, preciso que abordem a
questo de sua composio com urgncia.
Em 2 de dezembro de 2004, o Grupo de Alto Nvel entregou
seu informe Um mundo mais seguro: a responsabilidade que compartilhamos, que contm 101 recomendaes e, entre elas, duas opes
concretas para ampliar o Conselho de Segurana para 24 membros.
O secretrio geral da ONU defendeu claramente a aplicao das recomendaes: Devemos atuar com rapidez e tomar medidas para
aplicar as recomendaes toda vez que seja possvel. Do mesmo
modo, anunciou que no informe que apresentaro os Estados membros em maro de 2005 seriam includas as recomendaes do Gru

po de Alto Nvel. Por tudo isso, se pode argumentar que o debate


sobre a reforma do Conselho de Segurana se encontra diante de
uma nova fase, cujo significado, segundo o prprio Kofi Annan,
comparvel com a criao da ONU em 1945. A reforma do Conselho precisa de uma modificao da Carta que deve ser adotada por
dois teros dos 191 membros da Organizao. Para poder entrar em
vigor, os rgos constitucionais devem ratificar essa deciso com dois
teros do total dos Estados membros, e entre eles deve figurar a totalidade dos membros permanentes do Conselho de Segurana. O
Brasil, perante essa proposta, se pronunciou pelo apoio criao de
novos postos permanentes, um deles tambm para si mesmo. Os
modelos alternativos (os denominados postos semi-permanentes)
no parecem ter uma grande aceitao na atualidade. As declaraes
que surgiram durante as semanas em que se celebrou o 59 Perodo
de Sesses da Assemblia Geral confirmam essas tendncias; portanto, o Brasil conta com uma ampla base de apoios que sero analisados mais adiante. No entanto, o pas tambm enfrenta adversrios
de sua posio, entre os quais se destaca seu principal vizinho.

5. As posies antagnicas de Brasil e seu


aliado estratgico: a Argentina
O tema da reforma do Conselho de Segurana tem sido uma
pedra no sapato na relao bilateral entre Argentina e Brasil h vrios anos. No a nica causa de mal-estar entre ambos, mas hoje
uma das principais. Pode-se afirmar que existem atualmente dois
tipos de desacordos bilaterais, um relacionado com o mbito multilateral, que essa questo da reforma do Conselho de Segurana,
e o outro de ndole bilateral e regional, em que temos os conflitos
setoriais no mbito do Mercosul. Isso acontece porque o Mercosul
ainda no conseguiu consolidar a unio aduaneira e por esse motivo, depois das crises brasileira e argentina de 1998-1999 e 20012002 respectivamente, ambos os pases aplicaram medidas de curto
prazo de salvaguarda e proteo de seus setores debilitados. Desde

meados de 2004, o problema reapareceu quando a Argentina imps


licenas no automticas a produtos brasileiros, em particular aos
eletrodomsticos. O tema complexo e se relaciona com a natureza mesma do processo de integrao que, em vez de avanar para
etapas superiores, se v na necessidade de relanar-se mais uma vez.
Os dois aspetos de discordncia no impedem que os atuais
governos dos presidentes Lula e Kirchner encontrem vrios temas
convergentes. Entre eles destacam-se: 1) os planos conjuntos de
ambos os governos em relao ao Mercosul: lanar logo o Parlamento do Mercosul, para o qual seriam eleitos legisladores por voto direto; estudar como compatibilizar a mudana para criar uma
moeda comum no futuro; fazer com que os congressos aprovem internamente a livre residncia para os cidados do Mercosul, e a
consolidao da Tarifa Externa Comum, alm de acordar polticas
comuns de obras pblicas (exemplos: projetos de unir Buenos Aires
e Colnia por ponte e possveis avanos no corredor bio-ocenico;
2) ambos consideram que devem encabear de maneira conjunta o
processo de integrao de Amrica do Sul, em especial para melhorar as negociaes com os organismos multilaterais; e 3) ao menos
no nvel do discurso, ambos sustentam que devem continuar as negociaes para a entrada na rea de Livre Comercio das Amricas
(ALCA) e com os Estados Unidos (conhecida como quatro mais
um) com uma posio unificada dentro do Mercosul.9
Cabe destacar que todos os pontos em que existem convergncias entre Argentina e Brasil contriburam para que hoje ambos se
considerem aliados estratgicos.10 Apesar desse qualificativo, o
fato que, embora as chancelarias de ambos os pases no o admitam abertamente, as diferentes posies sobre a questo da reforma
9.

Esses pontos foram debatidos junto com outros durante as primeiras visitas
de Lula Argentina e de Kirchner ao Brasil. Cabe destacar que ambos realizaram suas primeiras visitas como presidentes ao pas vizinho.

10. Um funcionrio da Direo de Organismos Internacionais da chancelaria


argentina expressou que esta aliana estratgica se baseia na busca da mxima coordenao e acordo na agenda da ONU. Isso se obtm a (continua)

do Conselho de Segurana trazem conseqncias polticas importantes. Para o Brasil, que a Argentina o apoiasse em sua pretenso
seria relevante e o ajudaria como aval para conseguir mais apoios de
outros pases latino-americanos, como Mxico ou Uruguai, que no
demonstraram simpatia pela posio brasileira.
Em que consiste exatamente essa posio? Segundo fontes do
Ministrio de Relaes Exteriores do Brasil,11 o governo brasileiro
defende a idia de que o nmero e a composio dos membros do
Conselho deveriam ser revistos dentro de um contexto mais amplo
e deveriam satisfazer a necessidade de ampliar a legitimidade e o carter representativo do rgo, mas ao mesmo tempo deveriam preservar sua operacionalidade. O Brasil tambm considera que
preciso diminuir o atual desequilbrio na composio do Conselho
que se percebe tanto na proporo entre pases desenvolvidos e em
desenvolvimento que so membros permanentes, como de membros permanentes em relao ao nmero total de integrantes. O
Brasil argumenta que um lugar permanente impe responsabilidades e custos adicionais e assegura que est preparado para assumir
essas responsabilidades e custos se for convocado pela comunidade
internacional para ocupar esse posto.
A posio argentina sobre o tema difere atualmente da brasileira porque o pas prefere priorizar o aumento do nmero de membros no permanentes mediante uma representao regional e
rotativa. No obstante, essa postura nem sempre foi uniforme, mas
foi evoluindo ao longo do tempo.
Quando se iniciaram as primeiras propostas de reforma do
Conselho de Segurana, a Argentina no estava em desacordo com
(continuao) partir de diferentes mbitos, por exemplo: das capitais, desde
Nova York ou mediante reunies para buscar a cooperao na Assemblia.
Destaca-se o importante nmero de intervenes conjuntas. Em nvel bilateral, isso ocorre, por exemplo, por meio de iniciativas sobre temas como:
Oriente Mdio, o Grupo do Rio ou Mercosul (Buenos Aires, Chancelaria
Argentina Piso 11 Oficina 1108, 10 de janeiro de 2005).
11. Ver: http://www.mre.gov.br.

a idia de criar novos postos para membros permanentes. O que


propunha era aumentar somente um pequeno nmero dos membros permanentes, entre os quais apoiava abertamente a entrada de
Alemanha e Japo e a eleio de outros membros eleitos por regies.
Em meados dos anos 90, o chanceler argentino Guido Di Tella considerava que os candidatos possveis da Amrica Latina podiam ser
Mxico, Chile, Brasil e a prpria Argentina. Em 1995, esse chanceler expressou que, se o Brasil aspirava a ser um membro permanente, ento a Argentina merecia um tratamento recproco (DI
TELLA, 1995:17). Fica claro, ento, que naquela ocasio a Argentina tinha pretenses similares s brasileiras e s apoiaria seu vizinho sempre e quando este a apoiasse na mesma causa. evidente
que essa posio no contentaria o Brasil, que esperaria o apoio unilateral de seu vizinho e ento scio comercial no Mercosul.
Por outro lado, Di Tella expressava naquele momento que talvez o conceito de democracia no era o que devia orientar a reforma
e enfatizava: Esta pouca democracia faz com que o Conselho se parea mais realidade do poder do mundo de hoje e que funcione de
maneira efetiva (DI TELLA, 1995:16). Ou seja, que a reforma no
tinha de refletir um mundo ideal, mas um mundo tal qual . Nesse
sentido, o que o chanceler estaria se perguntando seria se Brasil deveria ser considerado merecedor de um tratamento especial para ocupar
um posto permanente. Talvez o atual chanceler argentino se pergunte o mesmo, considerando-se os argumentos que foram expostos anteriormente sobre as disparidades socioeconmicas do Brasil.
Apesar de um breve perodo de distenso entre Argentina e
Brasil, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, que sustentava que era prefervel para seu pas contar com bons vizinhos
em vez de ocupar um assento como membro permanente no Conselho de Segurana,12 no final dos anos 90 a Argentina apoiou uma
12. Ver: Analtica Mensual (outubro de 1997), El Consejo de Seguridad de la
ONU o una batalla por la irrelevancia, n. 20, http://www.analitica.com/archivo/vam1997.10/editor1.htm.

reforma com um assento rotativo ocupado por um pas latino-americano (DAL, 1998:53). Na realidade, nos anos 90, durante o
governo de Carlos Menem na Argentina, as polticas exteriores de
ambos os vizinhos foi diferente do ponto de vista ideolgico. Tal
como observa Escud, a Argentina se havia alinhado com os Estados Unidos e, portanto, na questo relacionada reforma do Conselho de Segurana, votava de acordo com os interesses americanos
(ESCUD, 2003:214-216).
Este alinhamento com a potncia hegemnica implicava uma
mudana no rumo da poltica exterior argentina, j que o governo
anterior havia sido mais inclinado para a Europa. Ao contrrio, no
Brasil, a situao era diferente: a poltica exterior do pas desenhada e levada prtica por um slido corpo diplomtico, ou seja, os
delineamentos do Itamaraty transcendem as mudanas eleitorais e
do continuidade poltica exterior. Apesar dessa constante, cabe
observar que cada um dos trs presidentes que se sucederam no Brasil na dcada de 1990 Fernando Collor de Mello (1990-1992),
Itamar Franco (1992-1995), e Fernando Henrique Cardoso (19952002) teve uma determinada adeso a uma ideologia econmica
e uma percepo diferente da ordem internacional e, em particular,
das relaes com os Estados Unidos que afetava de maneira diferente suas relaes exteriores com a Argentina. Assim, o governo de Itamar Franco foi mais desenvolvimentista do que o de Carlos
Menem, dando lugar a diferenas entre ambos os mandatrios
quanto a sua relao com Estados Unidos. Os governos de Fernando Collor de Mello e de Fernando Henrique Cardoso tiveram um
matiz mais liberal, o que favoreceu uma maior aproximao com a
Argentina (SARAIVA e TEDESCO, 2003:475-512). Por essa razo, no chama a ateno que Cardoso fizesse declaraes em que
abrandava sua posio sobre o tema da reforma do Conselho para
no enfrentar a Argentina que, ademais, era seu scio comercial
mais importante no Mercosul.
Atualmente, os presidentes Lula e Kirchner coincidem em
muitos temas da agenda bilateral, mas Lula e, em particular, seu

chanceler Amorim so grandes defensores da candidatura brasileira


como membro permanente do Conselho. A resposta da chancelaria
argentina expressa que o pas no apia as candidaturas individuais
como membros permanentes do Conselho e tampouco est de
acordo com a representao regional, porque considera que os
membros permanentes o fazem a ttulo pessoal. Ou seja, por
exemplo, que se pode argumentar que importante que um pas
como a ndia ocupe um assento como membro permanente do
Conselho porque desta maneira a sia estaria mais bem representada. Argentina no concordaria com essa posio e argumentaria que
a ndia representaria seus prprios interesses e no os de sua regio.
Os mesmos temores poderiam surgir em relao candidatura do
Brasil e a no representao da Argentina e dos outros vizinhos, se
o Brasil conseguisse ocupar o posto permanente. Portanto, a proposta da Argentina se limita a apoiar a ampliao do nmero dos
membros no permanentes do Conselho, para que seja mais
democrtico.
Por tudo isso, a Argentina no apia atualmente a pretenso do
Brasil junto com a do grupo dos quatro para aceder a um posto
permanente. Em setembro de 2004, o chanceler argentino, Rafael
Bielsa, opinou que o Brasil fez um gesto que no foi corts, por
no haver avisado sobre uma reunio que manteve com diplomatas de Mxico, Espanha, Itlia, Canad, Tailndia, Coria do Sul e
Egito, entre outros, para entrar em acordo sobre uma proposta para
o Conselho de Segurana. Nessa iniciativa, para a Argentina, primam a democracia e a representatividade, de modo que no influa
o volume das contribuies dos governos ao organismo (La Nacin, setembro de 2004).13
13. Estas declaraes dadas ao dirio La Nacin foram recolhidas por: Radio
Cooperativa. Santiago de Chile, (1 de outubro de 2004), Argentina objet presencia permanente de Brasil en el Consejo de Seguridad, http://
www.cooperativa.cl/p4_noticias/antialone.html?page=http://www.
cooperativa.cl/p4_noticias/site/artic/20041001/pags/20041001103943.
html.

Para reformar o Conselho de Segurana, a Argentina prope


um critrio regionalista, com duas categorias entre os pases: uns
com o direito de ficar quatro anos e outros com o direito de ficar
dois anos.

6. O que implicaria para o Brasil ser membro


permanente do Conselho de Segurana e que
conseqncias isso teria para a Argentina
Em primeiro lugar, se o Brasil conseguisse ocupar um assento
permanente no conselho de Segurana, obteria uma maior presena
dentro da ONU. Por outro lado, ganharia uma maior presena internacional e poderia afianar sua estratgia como ator global. Est
claro pelos discursos de seus funcionrios governamentais que o Brasil pretende um maior reconhecimento mundial e aspira converterse em uma potncia mundial. Com efeito, tal como dissemos
anteriormente, o Brasil pode ser catalogado como uma potncia
emergente se levarmos em conta certos indicadores macroeconmicos, como seu PIB, seu territrio ou sua populao. Apesar de todas
essas vantagens comparativas, o problema que o Brasil enfrenta hoje sua distribuio de renda desigual. No obstante, considerada
a sexta potncia econmica mundial. Do mesmo modo, se levarmos
em considerao variveis polticas, o Brasil tambm uma potncia
regional na atualidade, que assume uma forte liderana na Amrica
Latina em geral e na Amrica do Sul em particular.
Levando-se em conta os nmeros anteriores, se o Brasil obtivesse seu assento permanente no Conselho de Segurana da ONU,
poderia dotar-se de um maior poder poltico em suas relaes internacionais. evidente que sua participao e sua responsabilidade
no organismo internacional aumentariam e o pas poderia contar
com um meio para propor temas e vias de ao que fossem de seu
interesse particular.
Outro ingrediente que ganharia e que afianaria a solidez do
Itamaraty seria prestgio e reconhecimento como um pas digno

de representar os grandes. Mas o mais importante que o Brasil


poderia exercer uma maior influncia na soluo de problemas de
paz e segurana internacionais. O posto permanente tambm lhe
daria a oportunidade de aumentar o espectro das relaes com o
exterior, o que lhe permitiria estabelecer novas alianas e aumentar sua capacidade para expressar seus prprios interesses nos foros internacionais.
O que implicaria, porm, para a Argentina se o Brasil passasse
a ser membro permanente? Para alguns analistas como Dal, no
representaria um problema ou uma ameaa sria por dois motivos:
em primeiro lugar, constituiria a entrada de seu principal aliado e
scio do Mercosul. Por outro lado, se o Brasil voltasse a retomar a
proposta do presidente Sarney de 1989 e renunciasse ao direito de
veto, em caso de um conflito com esse pas, sua entrada no constituiria nenhuma ameaa para a Argentina (DAL, 1998:53). Analisando este ponto de outra perspectiva, se o Brasil ocupasse o posto
e a Argentina se visse ameaada por um terceiro, muito provvel
que seu scio estratgico a apoiasse.

7. Busca de apoios do Brasil e a resposta argentina


H alguns anos o Brasil faz lobby para conseguir apoios a fim
de conseguir seu objetivo de tornar-se um eventual novo membro
do Conselho de Segurana. Recentemente, s vsperas da renovao
do Conselho de Segurana, em coincidncia com a 59 Assemblia
Anual da ONU em setembro de 2004, o Brasil fez um acordo com
Alemanha, Japo e ndia e formou o grupo dos quatro para obter
um assento permanente. Essa aliana no foi apoiada pela Argentina: seu chanceler opinou que o Brasil fez um gesto que no foi corts, por no ter avisado e apresentou ento uma contra-proposta
junto a outro grupo de pases que compem um grupo denominado Coffee Club.
O certo que o Brasil, de todo modo, conta com vrios bons
olhos para sua pretenso, o que lhe d uma base de alianas impor

tante. Entre os pases que apiam atualmente sua candidatura como


membro permanente esto dois de seus vizinhos: Peru e Equador.
Tambm recebeu o apoio dos principais membros permanentes: Estados Unidos, Federao Russa, Frana e Reino Unido (com
exceo da China).
Por fim, alm de contar com o beneplcito de seus companheiros do grupo dos quatro e de 80% dos atuais membros permanentes, o Brasil tambm recebe o apoio de pases lusfonos, j que
conta com o respaldo de Portugal e Angola. Independente de quanto demore em se concretizar a reforma do Conselho de Segurana e
de qual seja o resultado, a realidade de hoje indica que o Brasil
conta com uma forte liderana e com uma ampla base de apoio por
parte de outros Estados que veriam com agrado sua incluso no
grupo privilegiado dos membros permanentes.

8. Concluses
A partir dos dados estatsticos analisados neste artigo, que ilustram os recursos do poder do Brasil, pode-se afirmar que este pas
possui grandes vantagens que poderiam permitir sua consolidao
como potncia nos prximos anos. O informe sobre o enigma
BRIC 2050 um exemplo disso. No obstante, o Brasil tambm
possui recursos negativos contra si. Por exemplo, no se pode deixar de citar sua enorme disparidade social e a m distribuio da
renda. Isso o torna um pas de contrastes. por causa dessas contradies que o Brasil pode ver-se diante de uma encruzilhada em
que pode optar por: 1) reafirmar suas grandes aspiraes internacionais em relao a sua vontade de aumentar sua presena no mundo
em geral e em sua atuao na ONU, em particular e 2) dar uma
maior prioridade a atender seus graves problemas relacionados com
a pobreza e a excluso.
Na prtica, parece que o atual governo de Lula e de seu chanceler Celso Amorim privilegia ambas as estratgias. No incio de sua
gesto, Lula promoveu o Programa Fome Zero, impulsionado a par

tir do Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior. Ao mesmo tempo, o governo tambm procurou mitigar a pobreza mediante sua gesto nas Naes Unidas. importante
recordar que o presidente Lula foi um dos grandes lderes que convocaram a Cpula das Naes Unidas contra A Fome e a Pobreza,
no marco da 59 Assemblia Geral da ONU, em setembro de 2004.
A participao do Brasil certamente outorga um importante prestgio ao presidente Lula, o que pode significar uma base mais ampla
de apoio por parte da comunidade internacional.
importante ressaltar que hoje est claro que o Brasil privilegia
sua presena na ONU e aproveita cada encontro bilateral para buscar apoios para sua pretenso de ocupar um posto permanente no
Conselho de Segurana. No momento, conta com o beneplcito dos
atuais membros permanentes (com exceo da China), de alguns de
seus vizinhos, como Peru e Equador, dos pases de lngua portuguesa como Portugal e Angola e de seus companheiros do grupo dos
quatro: Alemanha, Japo e ndia. Chama a ateno, ento, que o
pas que se tenha oposto tradicionalmente tenha sido a Argentina,
que seu maior scio comercial no Mercosul e com quem, segundo
a avaliao dos governos, estabeleceu-se uma aliana estratgica.
Para alm dos apoios que possa obter, importante analisar se
o Brasil objetivamente pode ser considerado um candidato vivel e
legtimo, caso seja aprovado o aumento do nmero dos membros
permanentes do Conselho. Como j observamos, suas vantagens polticas tm a ver com a liderana que o pas manteve em sua sub-regio. Tampouco se pode deixar de lado o aspecto institucional:
muito importante ressaltar a forte influncia do corpo diplomtico
brasileiro no processo de criao de polticas (policy making) exteriores. Este fator d uma importante continuidade gesto da poltica
exterior em relao vontade de aspirar a um posto permanente no
Conselho. interessante analisar que o rumo das polticas econmicas tem variado, tal como vimos ao descrever as orientaes ideolgicas em matria econmica nas administraes de Itamar Franco,
Fernando Collor de Mello, Fernando Henrique Cardoso e Luis In

cio Lula da Silva. Apesar dos vai-e-vens econmicos, porm, a


poltica exterior no modificou seus principais delineamentos.
Dentre as desvantagens que o Brasil poderia encontrar como
membro permanente se encontra uma clara, de ndole financeira. O
pas no um grande provedor de recursos monetrios da organizao, tal como o so Alemanha e Japo. Embora se pudesse argumentar que este aspecto no relevante dado que os novos membros
permanentes no necessitam ser em sua totalidade potncias desenvolvidas , talvez no desenvolvimento da gesto pudesse surgir como
um elemento de discrdia com os membros que do grandes contribuies. Pior ainda, se o Brasil chegasse a se ver obrigado a atrasar
seus pagamentos em caso de uma crise econmica interna.
Em suma, Brasil possui vantagens e desvantagens em sua possvel candidatura a membro permanente do Conselho de Segurana.
O certo que o atual governo est muito determinado a alcanar esse objetivo durante seu mandato e atua em conseqncia, porque
aproveita todas as oportunidades que se lhe apresentam para ganhar
adeptos. A grande questo como isso afetar a relao com seu aliado estratgico. Oxal no seja um grande motivo de conflito e que
essa aliana se fortalea no futuro.

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Resumo
O objetivo deste artigo estudar quais foram as diferentes
propostas de reforma do Conselho de Segurana da ONU, qual foi
a posio do Brasil a esse respeito e que apoios recebeu. Uma pergunta discutida se o Brasil possui o potencial para ocupar um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU. O
potencial estudado em termos de seu peso econmico e dos apoios
polticos que recebe por parte de outros Estados para ocupar esse
posto, caso se aprove a ampliao do nmero de membros permanentes do Conselho de Segurana. Em relao a esta questo, se faz
uma referncia especial relao entre Argentina e Brasil. Do
mesmo modo, se avaliam os requisitos que deveria cumprir um
Estado para ser membro permanente e se estima se Brasil cumpre
essas expectativas.

A Alemanha e a
Reforma das Naes Unidas

W ILHELM H OFMEISTER

Os esforos por uma reforma das Naes Unidas gozam, na


Alemanha, de amplo apoio no governo federal, no parlamento e
nos partidos, na mdia e tambm entre os cientistas em geral. verdade que durante o ano de 2004 o foco dessa reforma se concentrou principalmente na questo da reivindicao de um assento
permanente para o pas no Conselho de Segurana. Entretanto, a
avaliao dessa reivindicao bastante diversificada e, em parte,
contraditria, tanto entre governo e oposio no parlamento como
tambm na imprensa e nos meios cientficos. Por mais premente
que seja uma reforma da ONU, tendo-se em vista a necessria
adaptao das suas estruturas tradicionais a novas tarefas, de modo
algum existe consenso sobre o futuro papel da Alemanha no mbito de uma organizao mundial reformada. H, contudo, consenso
de que a prpria realizao de uma reforma abrangente das Naes
Unidas ser muito difcil. Mesmo o governo federal alemo, que
reivindica o assento permanente no Conselho de Segurana, tem
enfatizado repetidamente que seu interesse primordial uma reforma da ONU em si, e que as reivindicaes alems estariam s em
segundo plano.

1. A necessidade de uma reforma das Naes Unidas


H muitos anos enfatiza-se na Alemanha a necessidade de uma
reforma das Naes Unidas, constatando-se, em consonncia com
muitos observadores internacionais, que nas ltimas dcadas a
ONU ampliou consideravelmente sua composio e seus campos de
atividade sem que at agora tenha havido modificaes fundamentais em seu documento de fundao, a Carta da ONU.1 De 51 naes fundadoras, cresceu para 191, e de uma organizao cuja
finalidade precpua seria proscrever a guerra como instrumento poltico, se transformou num frum global em que todos os problemas
fundamentais do mundo so discutidos, contribuindo em parte
tambm para sua soluo. As estruturas e os procedimentos da
ONU j so considerados anacrnicos porque no corresponderiam
mais s realidades da poltica mundial. Ao mesmo tempo, todavia,
constata-se tambm que a agenda das reformas seria to longa quanto complexa: o Conselho de Segurana com seus 5 membros permanentes no refletiria mais a constelao do poder poltico do sculo
XXI, o Direito Internacional deveria ser adaptado s novas formas
de ameaa, as numerosas organizaes e rgos especiais da ONU se
teriam transformado em um conglomerado inextricvel, que deveria
ser urgentemente depurado e, finalmente, tambm seria necessrio
tomar decises a respeito da definio de prioridades no mbito das
tenses entre garantia de paz, fortalecimento dos direitos humanos,
combate pobreza e proteo do meio ambiente global. A isso
acrescentam-se outros temas fundamentando a demanda de reformas, como por exemplo a necessidade de reformas organizacionais
internas, reformas financeiras, modificaes nos tribunais criminais
internacionais, na arquitetura financeira internacional, nos setores
econmico e social, na incluso de novos participantes e de organizaes no-governamentais no trabalho da ONU e no debate sobre
a governabilidade global.
1.

Varwick, 2004; cf. tambm Gareis e Varwick, 2003; tambm Dicke, 2004:43-50.

O fato de a ONU ter sido forada vrias vezes ao longo de sua


histria de agora por quase 60 anos a adaptar-se a novas condies
gerais e a novos desafios visto em geral como chance de que a organizao mundial deveria agora ser capaz de encarar no mbito de
uma estrutura organizacional mais eficiente novos campos de
responsabilidade alm dos riscos e problemas reconhecidos e previstos em 1945. Isto diz respeito a uma srie de novas questes globais,
como a crescente escassez de recursos naturais, a destruio do meio
ambiente, o avano das alteraes climticas ou o acelerado
crescimento da populao mundial. Principalmente, porm, discute-se na Alemanha em boa parte por causa da crise do Iraque
como que a ONU poderia atingir de forma ainda mais eficaz o
seu objetivo central, ou seja, a criao de um sistema coletivo de
segurana com o fim de impedir as guerras. Constata-se nesse
contexto que hoje, de modo algum, se trata apenas de impedir
conflitos entre naes, mas tambm de novas formas de ameaa
paz e a toda a humanidade por armas de aniquilamento em massa
e conflitos internos das naes.
Apesar das restries atuao da ONU, mormente na rea de
garantia da paz, predomina na Alemanha a impresso de que em
termos gerais o saldo das Naes Unidas positivo. Mesmo no
campo de garantia da paz, o instrumento dos capacetes azuis
visto de modo geral como positivo, ainda que graves crises se sucedessem com freqncia.
Um aspecto problemtico, porm, o fato de que as Naes
Unidas tm sempre reagido ao crescimento das suas incumbncias
com a criao de cada vez mais rgos, programas e organizaes especiais. Isto tem prejudicado de forma crescente a eficincia dos trabalhos o que tambm tem sido repetidas vezes um foco de crticas
internacionais s Naes Unidas. A queixa de que o crescimento
desenfreado da rede de grmios vem se tornando indistinguvel na
bruma em torno da organizao mundial, impossibilitando qualquer inteno de coordenao. Consta que na rea socioeconmica
e de poltica de desenvolvimento o trabalho das Naes Unidas so

fra particularmente com a superposio de competncias e com


deficincias de coordenao (GAREIS e VARWICK, 2003:259).
Essa crtica dirige-se principalmente ao Conselho Econmico e Social com seu nmero de rgos subordinados e coordenados quase
impossvel de abarcar.
verdade que os esforos do secretrio geral Kofi Annan em
buscar uma reorganizao interna (que inclusive proporcionou significativas redues de cargos) vm sendo reconhecidos, assim como
tambm seus esforos para reformar o sistema financeiro. Isto, porm, no dispensa um profundo exame e uma reforma de todo o sistema, em cujo contexto tambm seria necessrio um entendimento
melhor entre os grmios da ONU e as organizaes de Bretton
Woods, cuja influncia tem aumentado nos ltimos anos.

2. Necessidades de mudana no mbito


da garantia de paz pela ONU
Para alm da questo de quem deveria legitimar o emprego de
fora militar na poltica internacional est em discusso todo o sistema de garantia de paz da ONU. O secretrio geral Annan tem exigido em inmeras oportunidades que as naes membros ajustem
melhor a ONU aos desafios da globalizao, e tem nesse contexto
mencionado principalmente trs reas estratgicas de prioridade: libertao de carncias (agenda de desenvolvimento), libertao do
medo (agenda de segurana) e criao de um futuro ecologicamente
sustentvel (agenda ambiental). A qualidade especial da ONU residiria em sua possibilidade de conectar essas reas entre si, permitindo que enfrentem ameaas novas e antigas e duras e suaves.
Tenta-se, com isso, unir elementos tradicionais do conceito de
segurana com a garantia dos direitos humanos, o direito ao desenvolvimento e a um ambiente em que valha a pena viver.
Na Alemanha existe a percepo de que a orientao original
da ONU bem sucedida, por sinal em direo ao impedimento
de guerras entre naes sofreu uma mudana radical com a modifi

cao do quadro blico para conflitos internos das naes. Fracassos estrondosos como o de Ruanda, da Srebrenica Bsnia ou em
Serra Leoa elevaram a presso por reformas nesta rea. Segundo o
Captulo VII da Carta, a ONU disporia de um instrumental suficiente de medidas em caso de ameaa paz ou sua ruptura, mas na
prtica quase no se tem feito uso dessas disposies. Considera-se
premente que o sistema de garantia da paz passe a operar com
maior eficcia e que tambm se d maior ateno diplomacia preventiva e consolidao da paz. Apiam-se na Alemanha as
propostas correspondentes do Relatrio Brahimi, em cuja redao
participou tambm o general alemo Klaus Naumann.2
Tendo em vista que os esforos de reforma no mbito da garantia de paz pela ONU no tm sido de modo nenhum satisfatrios, considera-se fato comprovado que os recursos prprios da
ONU para forar situaes de paz so inadequados e que podem,
na melhor das hipteses, prover uma legitimao. Por outro lado,
considera-se irrenuncivel a contribuio da ONU para os demorados e complexos processos de garantia e consolidao da paz, bem
como de preveno de conflitos. Observa-se com ceticismo, no entanto, a tendncia crescente especialmente das naes industrializadas de aceitarem (ou rejeitarem) mandatos de misses pacificadoras
para ento lev-las a efeito por sua prpria conta. Isto conduz a uma
concentrao de suas foras sobre naes e regies de interesse ou
importncia imediatos para as respectivas naes. Com isso, a
ONU fica sujeita a manter apenas uma competncia residual sobre
2.

Segundo as propostas de um grupo de especialistas sob a presidncia de Lakhdar Brahimi, ex-ministro das relaes exteriores da Arglia, apresentadas em
agosto de 2000, no futuro as tropas da ONU deveriam por princpio receber
um mandato robusto e ser enviadas somente para misses cujas regras estejam claras, onde tenham comando suficiente e estejam bem equipadas. Exigiu-se para isso tambm um reforo de pessoal no rgo competente, o
Department of Peacekeeping Operations na sede geral da ONU, s margens do
East River, em Nova York. Alm disso, deveria ser mobilizada uma potente
fora de combate internacional dentro do esquema do Standby-ArrangementSystems, ao qual se pudesse recorrer rapidamente em caso de necessidade.

conflitos esquecidos, para a qual o apoio que recebe das naes industrializadas bastante hesitante, como se pode observar por
exemplo na frica ou tambm no Haiti. Tal privatizao do peacekeeping no goza de apoio na Alemanha.

3. A reforma do Conselho de Segurana


Diante desta efetiva necessidade de mudanas correm desde
1993 intensas discusses nas Naes Unidas sobre possveis modelos de reforma. Nessas consideraes, a reforma do Conselho de Segurana de importncia central e tem o apoio da maioria das
naes integrantes mas ao mesmo tempo o elemento mais difcil de uma reforma.
Na sua composio atual, o Conselho de Segurana remonta
ao ano de 1963, no qual ele foi ampliado pela primeira e at agora
ltima vez. Na ocasio, as Naes Unidas eram integradas por 113
naes. Hoje 191 naes integram as Naes Unidas. Com o aumento do nmero de membros, o Conselho de Segurana perdeu
representatividade e tornou-se ainda mais exclusivista. Por isso,
muitas naes so de opinio que o Conselho de Segurana s poder manter sua autoridade se as grandes regies do mundo se sentirem adequadamente representadas nele. Isto teria deixado de ser o
caso principalmente em relao aos membros permanentes. Estes
continuam ainda restritos s potncias vencedoras da Segunda
Guerra Mundial desde que se desconsidere que a Repblica da
China (Taiwan) foi substituda pela Repblica Popular da China e
a Unio Sovitica pela Federao Russa.
No relatrio do grupo que foi convidado pelo secretrio geral
Kofi Annan para elaborar uma proposta de reforma (High-Level Panel on Threats, Challenges and Change),3 foi reconhecido que a

maioria das naes membros deseja uma reforma do Conselho de


Segurana porque esta favoreceria principalmente o Terceiro Mundo. No entanto, existe tambm uma srie de opositores reforma
que percebem ameaas ao seu status relativo pelo fato de eles prprios no terem chance de ocupar um nos novos assentos permanentes. Como o grupo de trabalho de reforma do Conselho de
Segurana na Assemblia Geral s pode decidir de forma consensual, h pouco progresso real a registrar no papel, se bem que a deciso sobre a reforma tambm no cabe ao grupo de trabalho, mas
em ltima anlise Assemblia Geral.
Est bastante evidente que as reivindicaes da Alemanha e do
Japo por um assento permanente no Conselho de Segurana da
ONU tm o apoio de muitas das naes membros. Ao contrrio
dos atuais membros permanentes, no se trata de potncias nucleares, nem tm uma significativa histria de colonialismo, ao contrrio da maioria dos outros membros permanentes. No entanto, um
problema difcil ser definir que naes devero assumir os assentos
permanentes das grandes regies, ou seja, da frica, da sia e da
Amrica Latina com o Caribe. At agora, essas regies no tinham
representao suficiente no Conselho de Segurana.
Uma recomendao anterior (a proposta Razali, de 1997) previa ampliar o Conselho de Segurana em 9 assentos, passando de 15
para 24. Cinco desses novos assentos seriam permanentes e seus
ocupantes seriam eleitos pela Assemblia Geral. O direito de veto
seria concedido de forma apenas restrita aos novos membros e, diferentemente do regulamento atual, os membros antigos deveriam
fundamentar o exerccio desse direito. A nova composio do Conselho de Segurana seria controlada ou reavaliada aps certo tempo.
Essa proposta, porm, no foi posta em prtica.

4. A Alemanha e a reforma do Conselho de Segurana


3.

A more secure world: Our shared responsibility. Report of the Secretary-Generals High-Level Panel on Threats, Challenges and Change. New York,
2004: http://www.un.org/secureworld/report.pdf

Por muito tempo a reforma do Conselho de Segurana Mundial no foi um tema muito importante no debate poltico e pbli

co na Alemanha. Durante o governo do chanceler Helmut Kohl


(1982-1998), a reivindicao alem por um assento permanente no
Conselho de Segurana das Naes Unidas no tinha prioridade
poltica. bem verdade que o ministro das Relaes Exteriores da
poca (Kinkel 1992-1998) se pronunciava ocasionalmente a
respeito, mas no obtinha para isso nenhum apoio explcito por
parte do chanceler ou de outros colegas de gabinete.4 Naquela poca, a poltica externa da Alemanha perseguia o objetivo de inserir a
Alemanha na comunidade internacional depois que a nao reconquistara sua plena soberania somente com a reunificao em 1990,
e de habituar a prpria populao a assumir novas responsabilidades. Isso inclua tambm pouco a pouco a participao em aes
militares mesmo fora da rea da OTAN, para o que era necessrio
obter muito gradualmente a aceitao principalmente na poltica
interna. Assim, por exemplo, a Alemanha no participou militarmente no primeiro conflito iraquiano, que recebera o apoio unnime do Conselho de Segurana Mundial (resoluo 678, de
27.11.1990). Faz poucos anos que a Alemanha vem participando
em grau crescente de misses militares pacificadoras fora da Europa, hoje principalmente no Afeganisto. Essa reticncia nas aes
militares no se fundamentava apenas em limitaes polticas e
constitucionais na prpria Alemanha, que foram paulatinamente
desfeitas, mas tambm na sensibilidade em relao aos vizinhos na
Europa e na comunidade internacional mais ampla, que de modo
algum observavam com entusiasmo unnime o processo de unificao alemo e tinham sentimentos ambguos com relao a uma Ale4.

Sobre esta questo cf. Volker Rittberger / Martin Mogler: Reform des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen und stndige Mitgliedschaft Deutschlands, 1997; Karl Kaiser: Die stndige Mitgliedschaft im Sicherheitsrat.
Ein berechtigtes Ziel der neuen deutschen Auenpolitik, e Wolfgang Wagner: Der stndige Sitz im Sicherheitsrat: Wer braucht wen: die Deutschen
diesen Sitz? Der Sicherheitsrat die Deutschen?, in: Europa Archiv 19 / 1993,
p. 533 552. Lisette Andreae: Reform in der Warteschleife. Ein deutscher
Sitz im UN-Sicherheitsrat? Schriften des Forschungsinstituts der DGAP:
Munique, 2002.

manha econmica e militarmente forte bem no centro da Europa.


Assim, a reivindicao de um assento permanente no Conselho de
Segurana parecia ao chanceler Kohl e maioria dos integrantes do
seu governo algo prepotente e inadequado.
Com a posse do chanceler Gerhard Schrder no governo federal (desde 1998), a reivindicao de um assento permanente no
Conselho de Segurana Mundial passou a ser avaliada de outra
forma, tornando-se parte das prioridades polticas. Embora as declaraes do governo enfatizem que o governo alemo est primordialmente interessado na reforma da organizao mundial e
s em segundo plano em reivindicar um assento permanente para
a Alemanha no Conselho de Segurana, os intensos esforos do
chanceler e do ministro das Relaes Exteriores a favor de um
apoio internacional reivindicao alem durante o ano de 2004
deixam claro que este governo federal busca enfaticamente o lugar
no Conselho de Segurana. Pelo menos na percepo pblica na
Alemanha, esse aspecto ocupa o centro e se sobrepe a todos os
outros aspectos do debate sobre a reforma da ONU.
O alto valor poltico dessa reivindicao no atual governo j se
reflete no acordo de coalizo dos partidos governamentais SPD e
VERDES, de 1998. Este declara: A Alemanha aproveitar a oportunidade de tornar-se membro permanente do Conselho de Segurana das Naes Unidas quando a reforma do Conselho de
Segurana estiver encerrada do ponto de vista de maior equilbrio
regional e se at ento o assento europeu no Conselho de Segurana, preferido em princpio, no puder ser obtido.5
Diante da 58 Assemblia Geral da ONU, o chanceler Schrder exps em 2003: Compartilho a opinio do secretrio geral de
que a legitimidade do Conselho de Segurana depende de ele ser representativo de todos os povos e regies. Uma reforma e ampliao
particularmente tambm incluindo representantes das naes em
5.

Acordo de coalizo publicado em: Bltter fr deutsche und internationale


Politik 12/98, S. 1549.

desenvolvimento necessria. Quanto Alemanha, repito que no


mbito de tal reforma ns mesmos tambm estamos dispostos a assumir mais responsabilidade.6
Em 2004 o governo alemo subitamente intensificou seus esforos por apoio internacional. Em 25 de maro de 2004 o chanceler Schrder declarou no parlamento:

Em julho de 2004, o ministro das Relaes Exteriores, Fischer,


viajou sia para divulgar esse projeto. Em setembro ele conseguiu
um acordo com a ndia, o Japo e o Brasil, trs outros interessados
em um assento permanente no Conselho de Segurana (vide a declarao conjunta em anexo). Na Europa, porm, o apoio s intenes alems no foi de modo algum unnime. A Itlia,
principalmente, manifestou-se repetidamente de forma muito crtica, a respeito do que o chanceler alemo se expressou depreciativa-

mente. Alm disso, no mnimo a Espanha e a Polnia esto bastante reticentes em relao s reivindicaes alems. J a Frana apia
os esforos alemes. Os resultados de uma abrangente pesquisa teuto-francesa em agosto/setembro de 2004 apontam para um amplo
apoio a novos assentos permanentes e, entre eles, particularmente
tambm a um assento para a Alemanha.
No incio de dezembro do mesmo ano, o chanceler viajou
China, tendo recebido do governo de l seu apoio reivindicao
alem. Ao mesmo tempo proclamou a suspenso do embargo de armamentos da UE contra a China. Na subseqente visita ao Japo
ele chegou ento a reivindicar at um assento com direito de veto.
Do ponto de vista do governo alemo, o pas defende uma adaptao da composio do Conselho de Segurana realidade poltica
mundial, que sofreu mudanas fundamentais desde sua criao em
1945 e sua reforma em 1963. Exemplos disso so a crescente importncia das naes em desenvolvimento e emergentes, bem como a
responsabilidade global que a Alemanha e o Japo passaram a assumir gradativamente. Seria necessrio que o tamanho e a composio
do Conselho de Segurana levassem isso em conta. Alm disso, hoje
a Alemanha sofre direta ou indiretamente algum impacto de qualquer conflito com que o Conselho de Segurana se ocupe, seja como
contribuinte de ajuda humanitria como nao cujo pblico tem
particular interesse na manuteno dos direitos humanos, seja como
nao-alvo de refugiados e candidatos a asilo ou como fornecedor de
pessoal para misses de paz. Por isso a Alemanha desejaria assumir
sua responsabilidade tambm no Conselho de Segurana, cuja funo primariamente a resoluo de conflitos. Alm disso, a Alemanha tambm reivindica um direito de presena nesse rgo central
das Naes Unidas tendo em vista sua condio de terceiro maior
contribuinte financeiro a essa organizao mundial.7

6.

7.

...Nenhuma nao do mundo est hoje em condies de vencer sozinha os novos desafios. Precisamos de um forte sistema multilateral.
E precisamos de Naes Unidas fortes. Entretanto, para viabilizar as
tarefas que lhe sobrevm, existe a necessidade de uma reforma das
Naes Unidas. ... Trata-se tambm da reforma do Conselho de Segurana das Naes Unidas. Ele s cumprir seu papel se sua composio for mais representativa do que hoje. Por isso a Alemanha
participa ativamente desta discusso e se empenha a favor de uma
reforma e ampliao do Conselho de Segurana. Importantes naes
do Sul devero receber no futuro um assento permanente. O mesmo
vale para as naes industrializadas que contribuem significativamente para a manuteno da paz mundial e a segurana internacional. A Alemanha est disposta a assumir responsabilidade como
membro permanente do Conselho de Segurana.

Citado segundo http://www.bundesregierung.de/artikel-,413.718482/


Staendiger-Sitz-fuer-Deutschla.htm, acessado em 12.01.2005; inclusive
quanto ao que segue.

Os principais contribuintes para o oramento ordinrio da ONU so: EUA


22%, Japo 19,7%, Alemanha 9,9%, Frana 6,5%, Gr-Bretanha 5,6%, Itlia 5,1 %, Canad 2,6%, Espanha 2,5%, Brasil 2,1%, Coria do Sul 1,9 %.

A Alemanha a favor de que os novos membros permanentes


tenham os mesmos direitos que os atuais. Isto significa que o
governo alemo tambm busca um tratamento igualitrio com
relao ao direito de veto, permanecendo aberta a uma reforma do
direito de veto.
Em 22 de setembro de 2004, o ministro Fischer voltou a apresentar os argumentos alemes perante a 59 Assemblia Geral da ONU:8
Se realmente quisermos que as decises do Conselho sejam aceitas
como legtimas e efetivamente postas em prtica, temos de reform-lo. Nesse caso ele precisar representar de forma mais abrangente esta organizao de estados que hoje engloba 191 membros.
Isto no imaginvel sem uma ampliao do nmero dos seus assentos tanto de membros permanentes como temporrios. Os motivos para tal ampliao so evidentes: um Conselho com mais
membros disporia de maior aceitao internacional como base
para maior autoridade. A representao mais equilibrada e
abrangente de todos os continentes tambm entre os membros permanentes levaria a uma identificao maior de todas as naes
com o Conselho de Segurana. E uma ampliao elevaria nitidamente a motivao dos novos membros do Conselho de Segurana
por um empenho mais sustentado em favor da realizao dos objetivos da ONU. A ampliao dever refletir adequadamente
transformaes como a descolonizao, o fim da Guerra Fria e a
globalizao. Como resultado, a composio do Conselho dever
corresponder s atuais realidades geopolticas. Para isso, todas as
grandes regies do Sul precisam estar representadas no Conselho de
Segurana na forma de membros permanentes. Ao mesmo tempo
seria necessrio levar em conta aqueles membros que queiram e
possam prover uma contribuio particularmente significativa e
sustentada para a manuteno da paz mundial e da segurana in-

ternacional, bem como realizao dos objetivos da Organizao.


Ambas as abordagens de ampliao aumentariam a eficincia, a
capacidade de atuao e a capacidade de imposio do Conselho.
... a composio do Conselho de Segurana se mantm inalterada
h 40 anos. Creio que mais que tempo de adapt-lo nova
situao mundial. Neste processo, solues parciais ou intermedirias no sero necessrias nem benficas. Tal como o Brasil, a
ndia e o Japo, tambm a Alemanha est disposta a assumir a
responsabilidade associada a um assento permanente no Conselho
de Segurana. Ser particularmente importante, no entanto, que
o continente africano esteja representado entre os novos membros
permanentes. Mas ainda h um segundo ponto a ser levado em
conta numa reforma de segurana: deveria ser criada a possibilidade de mais naes integrantes engajadas na ONU participarem
mais intensamente dos trabalhos do CS. Para isso tambm existe a
necessidade de criao de mais assentos temporrios. Com isto
tambm se obter uma proporo numrica equilibrada entre
membros permanentes e temporrios.
Na qualidade de uma das maiores naes industrializadas do
mundo, responsvel pela terceira maior contribuio financeira, e
que entrementes constitui o segundo maior fornecedor de tropas
para as misses da ONU, sendo, alm disso, a maior nao da
Unio Europia em termos econmicos e populacionais, a Alemanha tem um direito legtimo a uma representao permanente no
Conselho de Segurana. Peter Struck (SPD), colega de gabinete de
Fischer no Ministrio da Defesa, expressou da seguinte forma os argumentos a favor do assento alemo: A reivindicao de um assento permanente do Conselho de Segurana Mundial fundamenta-se
pura e simplesmente no desempenho da Alemanha.9
9.

8.

http://www.bundesregierung.de/artikel-, 413.718482/Staendiger-Sitz-fuerDeutschla.htm

Verteidigungspolitische Richtlinien (Diretrizes de poltica de defesa) 2004;


publicadas em: Bltter fr deutsche und internationale Politik 7/03, item
45, p. 890.

5. A alternativa de um assento para a Unio Europia

6. Apoio e contestao na Alemanha

Por muito tempo, principalmente logo aps a reunificao


alem, houve amplo consenso entre os polticos na Alemanha no
sentido de que a nao deveria empenhar-se por um assento permanente da Unio Europia no Conselho de Segurana Mundial.
Originalmente tambm os atuais partidos governamentais propagavam o assento alemo no Conselho de Segurana como alternativa para um assento europeu. No entanto, um assento europeu
parece bem pouco realista. Essa exigncia esbarra antes de tudo na
Carta das Naes Unidas, que reconhece como integrantes apenas
naes e no organizaes internacionais ou supranacionais como
a Unio Europia. A maioria das naes, porm, no aprovaria
uma reforma da Carta, porm, que houvesse a possibilidade de associao a tais organizaes adicionalmente s naes que as integram, incluindo a possibilidade de participao no Conselho de
Segurana. Alm disso, os atuais membros permanentes europeus
(Gr-Bretanha e Frana) no consideram seus assentos permanentes como massa disponvel para a cooperao europia, mas como
irrenuncivel expresso da sua soberania nacional. Esse papel especial tambm est consolidado nos acordos de Amsterd e Nice, que
so fundamentais para a UE. Em terceiro lugar, um assento europeu faria encolher o peso dos votos dos integrantes europeus dos
atuais trs e quatro no Conselho de Segurana e de 15 na Assemblia Geral para um nico voto em cada um dos rgos. Na perspectiva de uma ampliao da UE, essa proporo piora ainda mais.
Isto no atender aos interesses da Unio Europia, cujos membros, afinal das contas, financiam quase 40% do oramento das
Naes Unidas.
Por isso, com poucas excees, at agora as naes integrantes da UE manifestaram-se a favor de novos assentos permanentes e no de um assento europeu. Presentemente no se
vislumbra um modo de dissolver esses interesses em favor de
um assento europeu.

No debate pblico na Alemanha, a reivindicao de um assento permanente no Conselho de Segurana controverso. No parlamento, o governo tem apoio dos partidos da coalizo SPD e
VERDES, e tambm o partido oposicionista menor FDP no se
ope por princpio a essa inteno. No obstante, alguns parlamentares do partido VERDE criticaram o chanceler porque as suas iniciativas no estariam concordadas com os parceiros europeus e
responderam unilateralmente aos interesses de outros pases como
o Brasil ou a ndia. No partido oposicionista maior, a CDU, existe
considervel oposio aspirao do chanceler e do seu ministro de
Relaes Exteriores. O lder da frao parlamentar da CDU/CSU,
Wolfgang Schuble, acusou o chanceler de comportamento nacionalista e alertou para o perigo de a busca de um assento alemo promover novas tenses na Europa. Ele exigiu que o esforo da poltica
alem fosse um assento permanente para a Unio Europia no Conselho de Segurana Mundial.10 J outros polticos da CDU acusam
o governo federal de comportamento inbil na defesa da reivindicao alem, mas tendem a apoiar a reivindicao de um assento permanente no Conselho de Segurana, inclusive por causa da
considervel contribuio financeira alem ONU, que tambm
fundamentaria um direito maior de participao deliberativa.
Na opinio de Karl Kaiser, um dos mais influentes cientistas na
rea de poltica externa, a reivindicao alem por um assento permanente no Conselho de Segurana Mundial se justifica e o momento nunca foi mais favorvel Alemanha para ser aceita. Os
atuais desafios e a estrutura da poltica internacional exigiriam mais
do que nunca um fortalecimento do papel poltico das Naes Unidas na promoo da ordem. O desfecho da guerra do Iraque seria

10. Discurso no parlamento alemo: http://www.wolfgang-schaeuble.de/texte/


040908bundestag.pdf.; cf. tambm Financial Times Deutschland de
22.09.2004.

uma prova de que os problemas internacionais s poderiam ser resolvidos mediante abordagens multilaterais. O papel da ONU como
potncia promotora da ordem tenderia antes a aumentar no futuro.
Como terceira maior economia mundial, atingida particularmente
pelos desdobramentos da poltica internacional e, especialmente, pela suas crises, a Alemanha deveria empenhar-se por meio de um assento permanente no Conselho de Segurana em favor do
fortalecimento do multilateralismo e da Organizao Mundial. Afinal, a Alemanha constitui um dos maiores contribuintes e fornecedores de tropas, tendo angariado muitas simpatias por sua postura
no ambiente precedente guerra do Iraque. Como um assento europeu seria irrealista, caberia Alemanha encarar finalmente sua posio na poltica mundial, mostrando engajamento financeiro e
militar mais intenso como potncia garantidora da paz mundial.
Quem propuser uma ao no estilo ano de jardim, interpretaria
mal o desenvolvimento internacional (KAISER, 2004:61-69).
Por outro lado, outros autores alertam contra um papel de liderana internacional da Alemanha, porque diante da crise estrutural
socioeconmica nacional faltariam os recursos para grandes projetos
de poltica externa. O abismo entre ambies exacerbadas e recursos
minguantes aumentaria a tentao de impor interesses nacionais
de forma mais grosseira, como o caso do pacto de estabilidade, ou
de executar uma poltica de prestgio. Recomenda-se que seria melhor a Alemanha prosseguir com sua tradio bem-sucedida de agir e
integrar no papel de intermedirio atrs dos bastidores (HELLMANN e WOLF, 2004:71-78). Tambm na mdia levantam-se ocasionalmente vozes crticas contra a reivindicao alem.11
Em termos gerais, porm, a questo de um assento permanente no Conselho de Segurana no exerce maior importncia no
debate poltico interno na Alemanha. Caso se chegue a tanto, isto
certamente representaria um ganho de prestgio e um apresentvel
sucesso poltico para o atual governo.
11. Vgl. Z.B. Eitle Amateure!, in Financial Times Deutschland de 28.09.2004.

7. Perspectivas
Embora a reivindicao alem por um assento permanente
para a nao no Conselho de Segurana da ONU parea bem fundamentada, ainda existem considerveis barreiras opondo-se realizao deste objetivo.
Uma primeira barreira que o relatrio do Grupo de Alto Nvel sobre Ameaas, Desafios e Mudanas,12 instalado pelo secretrio geral Annan, apresentado em 2 de dezembro de 2004, no
apresenta nenhuma preferncia inequvoca por algum modelo de
reforma do Conselho de Segurana. Uma parte do grupo assumiu
o velho modelo italiano, que, chamado de modelo B, prev 8 assentos adicionais com mandato de quatro anos. As naes com potencial para esses assentos poderiam recandidatar-se imediatamente,
de modo que, mediante um trabalho convincente, poderiam perpetuar-se no Conselho de Segurana. Esse modelo corresponde ao interesse daqueles que, na implementao de novos assentos
permanentes, receiam sair prejudicados. E no so poucos, tratando-se de naes bastante influentes, como na Europa com certeza
as populosas Itlia, Espanha e Polnia e possivelmente ainda a Holanda. Talvez o governo alemo devesse ter procurado algum entendimento com essas naes. Agora elas apostaro tudo em B.
Tambm internacionalmente a aliana com o Brasil e a ndia talvez
no tenha sido muito hbil, j que no mnimo despertou crticas de
naes como o Mxico e o Paquisto, que de modo algum apiam
as pretenses da ndia ou do Brasil.
Se o modelo B se impuser, o assento permanente alemo estar perdido por anos, porque a recomendao prope uma reviso da
composio do Conselho de Segurana s para 2020.
J o modelo A prev 6 novos assentos permanentes, se bem que
sem direito a veto. que o Grupo de Alto Nvel considera o Ins12. Cf. tambm o relatrio: Um mundo seguro: nossa responsabilidade comum disponvel em traduo alem na Homepage das Naes Unidas.

tituto do Veto um anacronismo inconveniente a uma era crescentemente democrtica (Relatrio, nota 256, p. 78). Observa alm
disso que ...a circunstncia de que os cinco membros permanentes
podem, mesmo sem interpor um veto formal, afastar da ordem do
dia do Conselho de Segurana questes decisivas relativas paz e
segurana, tem solapado ainda mais a confiana no trabalho do
Conselho (Relatrio, nota 246, p. 75). Nesse sentido, o avano do
chanceler Schrder a favor do veto pode ter causado algum estrago
poltico. Sentiram-se agredidas as cinco potncias detentoras de veto, bem como os j mencionados potenciais perdedores na reforma.
O Grupo de Alto Nvel recomenda Assemblia Geral dar
preferncia na eleio de membros para assentos permanentes ou
de prazo prolongado quelas naes que em suas regies estejam
ou entre os trs maiores contribuintes financeiros voluntrios ou
entre os trs maiores fornecedores de tropas para misses pacificadoras das Naes Unidas (Relatrio, nota 254, p. 77). Tudo isso
aplicvel Alemanha. Alm disso, o grupo contempla atividades
diplomticas de apoio aos objetivos e aos mandatos das Naes
Unidas (Relatrio, nota 249a, p. 76; tambm quanto ao que segue). Neste aspecto em particular, a Alemanha engajou-se intensamente em relao ao Sudo, justamente em 2004, pagando
conferncias e despesas de viagem e oferecendo apoio militar
Unio Africana, encarregada pela ONU.
Outro critrio que o grupo exige dos candidatos dentre as naes desenvolvidas que alcancem ou apresentem considerveis
avanos no sentido de alcanar o valor-alvo de 0,7% do PIB acordado internacionalmente para ajuda pblica ao desenvolvimento.
A Alemanha, bem como atualmente e provavelmente tambm em
tempo previsvel a maioria das naes industrializados, no cumpre
este requisito, mas os outros candidatos tambm no.
Dentre os seis novos assentos previstos um dever destinar-se
Europa (Alemanha), um Amrica (Brasil), dois sia (Japo e
ndia) e dois frica. Como j se mencionou, os primeiros quatro
formaram uma aliana. Do ponto de vista dos interesses do governo

alemo seria desejvel votar englobadamente em todos os


candidatos e evitar votaes separadas em candidatos individuais.
Formalmente, isto seria possvel via uma alterao da Carta da
ONU. Bastaria inserir uma frase que relacionasse as seis novas naes, assim como atualmente ocorre no artigo 23 da Carta com referncia s cinco potncias com direito a veto. Quem tivesse
problemas com a Alemanha mas quisesse apoiar os outros cinco e a
reforma em geral, mesmo assim ainda daria um voto Alemanha.
Por outro lado difcil imaginar que a reivindicao alem na Assemblia Geral no seja apoiada por pelo menos dois teros das naes integrantes da ONU.
No entanto, as ambies alems poderiam esbarrar em mais
duas outras dificuldades. Primeiramente, todo o pacote de reformas
poderia soobrar diante da resistncia do Congresso dos EUA, no
qual o secretrio geral Kofi Annan perdeu muito do seu prestgio.13
Em segundo lugar no existe certeza nenhuma de que os EUA
apoiaro a reivindicao alem ou que no fossem no mnimo cobrar um alto preo por isso. Por outro lado, as outras quatro potncias com direito a veto, a Rssia, a Frana, a Gr-Bretanha e a
China, j sinalizaram sua aprovao para as ambies alems. Em
termos gerais no parece irrealista supor que a Alemanha conquistar em breve um assento permanente no Conselho de Segurana.
Contudo, se este ter a mesma qualidade que o dos atuais membros
permanentes uma questo que ainda permanece em aberto.

Referncias bibliogrficas
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Europa Archiv 19, 1993.

Resumo
O artigo aborda a necessidade de reformas na ONU e a discusso
feita na Alemanha em boa parte por causa da crise do Iraque
de como que a ONU poderia atingir de forma ainda mais eficaz
o seu objetivo central, ou seja, a criao de um sistema coletivo de
segurana com o fim de impedir as guerras. Constata-se nesse
contexto que hoje, de modo algum, se trata apenas de impedir
conflitos entre naes, mas tambm de novas formas de ameaa
paz e a toda a humanidade por armas de aniquilamento em massa e conflitos internos das naes.
Discute-se tambm a necessidade de reforma no Conselho de Segurana da ONU, especialmente no que diz respeito reivindicao
de alguns pases, inclusive a Alemanha, de participarem como seus
membros permanentes.

A NEXO
Declarao brasileiro-alem-indiana
Nova York, 21 de setembro de 2004

mutuamente em suas candidaturas. Tambm a frica dever estar


representada entre os membros permanentes do Conselho de Segurana. Envidaremos esforos em conjunto com naes membros de
mesma orientao no sentido de realizar uma reforma substancial
das Naes Unidas, inclusive do Conselho de Segurana.

1. Para que a comunidade dos povos possa enfrentar eficazmente as diversas ameaas e os desafios com os quais presentemente se
defronta, importante reformar as Naes Unidas como um todo.
2. A Assemblia Geral precisa ser revitalizada, uma vez que incorpora a vontade geral de todas as naes membros. Precisamos,
alm disso, melhorar a eficincia das organizaes e dos grmios da
ONU nas reas social e econmica a fim de poder enfrentar com
eficcia os prementes desafios.
3. O Conselho de Segurana deve refletir as realidades dentro
da comunidade das naes do sculo XXI. preciso que seja representativo, legtimo e eficaz. essencial que o Conselho de Segurana incorpore como membros permanentes naes que possuam
a vontade e a capacidade de assumir importantes tarefas relativas
manuteno da paz mundial e da segurana internacional. No
mais, o nmero de membros das Naes Unidas quase quadruplicou desde a sua fundao no ano de 1945 e o nmero de naes
em desenvolvimento entre as naes membros tambm aumentou
dramaticamente. Por isso, o Conselho de Segurana precisa expandir o nmero dos seus membros tanto entre os permanentes como
entre os temporrios, devendo pertencer a ele como novos membros permanentes no somente naes em desenvolvimento, mas
tambm naes desenvolvidas.
4. O Brasil, a Alemanha, a ndia e o Japo, firmemente convictos de sua condio de legtimos candidatos condio de membros
permanentes em um Conselho de Segurana ampliado, apiam-se

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