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Curso de aperfeioamento em Licitao e Contratao Pblica

MODULO I SEMANA 1

Os princpios da Administrao Pblica e


sua vinculao ao contedo da legalidade

Jos Carlos de Oliveira


Professor de Direito Administrativo na graduao
e no Programa de Ps-Graduao da Faculdade de
Cincias Humanas e Sociais da Unesp/Franca

O estudo da evoluo do Estado revelou-se de grande importncia para entendermos o desenvolvimento da Administrao Pblica. Isto porque cada poca da histria dos Estados produziu um tipo
prprio de Administrao Publica, a qual incorporou novas formas,
modificou e eliminou os modelos que no mais atendiam estrutura
geral desse Estado.
medida que o Estado se transformava, ia organizando gradativamente o seu funcionamento e as suas relaes com os indivduos ao
passo que regulamentava a atuao estatal conforme as necessidades
dos membros da sociedade.
O desenvolvimento industrial, tcnico e cientfico, o aumento

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populacional, a especializao e a diviso do trabalho (fatores esses


que levaram transformao das condies de vida) aumentaram e
alteraram as tarefas do Estado. Consequentemente a atividade estatal
precisou incorporar valores econmicos, sociais e culturais, na medida
em que os membros da sociedade passaram a depender cada vez
mais da assistncia do Estado. Deste modo, a tarefa estatal no to
somente assegurar a segurana e a liberdade individual, mas tambm
garantir condies mnimas de existncia digna aos seus membros bem
como afirmar a efetividade dos direitos sociais ascendentes.
Por outro lado, houve a percepo de que esse modelo de Estado
necessitava de uma ordem jurdica eficaz e atuante, capaz de impor
queles que exercem o poder estatal o dever de cumprir suas tarefas
e, assim, evitar (ou repudiar) o abuso das faculdades do poder a eles
confiado. Alm disso, essa ordem jurdica deveria ser fruto da conscincia
social levando em conta os ideais, valores e experincias histricas,
sociais e culturais das geraes passadas e presentes. Com isso, ela se
revestiria de legitimidade, o que lhe confirmaria o reconhecimento e
a aceitao das normas emanadas e, consequentemente, garantiria a
estabilidade e a unidade do Estado.
Esta ordem jurdica recebe a denominao de Constituio, que
o documento jurdico-poltico formal no qual so declarados os princpios, direitos e liberdades, bem como so fixados os limites do poder
poltico, inclusive as estruturas institucionais do Estado e da sociedade.

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A Constituio foi elaborada para solidificar, estruturar e conformar a nova realidade estatal.
Fica evidente, portanto, o papel da Administrao Pblica na estrutura estatal: o de instrumento essencial e fundamental para pr em
prtica as aes governamentais internas e externas, bem como o de
formador de rgos de capacitao que auxiliem o Estado na tomada
das decises, beneficiando assim a todos os membros da sociedade
estatal. A Administrao Pblica atua de forma coadjuvante para que
o Estado atinja um de seus fins (razo de ser de sua existncia), que o
de favorecer os interesses solidrios individuais, nacionais e humanos,
em direo a uma evoluo progressiva comum.
Administrao Pblica: rgo de concretizao dos fins do Estado.
No Estado moderno, foram criados rgos especficos para o
exerccio das atividades estatais, quais sejam: administrativa, legislativa
e judiciria.
Destas trs, destaca-se a primeira, desempenhada pela Administrao Pblica, responsvel diretamente pelo planejamento e execuo
de toda atividade de administrao com vista a atender concretamente
o interesse pblico.
A Administrao Pblica1 o conjunto de rgos e entes res-

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ponsveis pelo exerccio da funo administrativa, com poderes e


atribuies determinadas legalmente conforme observncia ao Estado
democrtico de direito.
Neste aspecto, pode-se dizer que a Administrao Pblica est
presente na vida comunitria, como por exemplo, no fornecimento da
gua (essencial para a vida); nas atividades desenvolvidas pelas empresas
privadas, ao estabelecer os horrios comerciais para o funcionamento
das empresas; em autorizaes e licenas para construo; na regulamentao do trnsito; no saneamento bsico; no funcionamento de
hospitais pblicos e privados; no funcionamento de escolas pblicas
e privadas; no transporte coletivo; na regulamentao de funerrias
e cemitrios, e em tantas outras atividades e funes do dia-a-dia da
sociedade civil.
Isto significa que o Estado, atravs da Administrao Pblica2,
atua diretamente na sociedade, planejando, gerenciando e mobilizando
recursos (econmicos e humanos) para a realizao, a satisfao e a
manuteno dos interesses dos seus membros3.
Deste modo, certo afirmar que a Administrao Pblica possui
atributos para reunir meios, empregar tcnicas e praticar aes jurdicas
com a finalidade de realizar a funo que lhe foi outorgada - como se
fosse o prprio titular do interesse a ser defendido, utilizando todos os
recursos lcitos e legalmente reconhecidos conforme forem se manifes-

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tando as necessidades que a sociedade escolher. Portanto, submete-se


ao direito emitido pelo Estado, observando-se os princpios e as regras
estabelecidos pelas normas jurdicas.
Assim, podemos afirmar o quo importante a Administrao Pblica e o exerccio da atividade administrativa para a
sociedade contempornea4, encontrando na Constituio o padro
de conformidade e validade da sua atuao.

A compreenso dos princpios no


Estado contemporneo
O que so os princpios? Segundo a teoria geral do direito vrias
so as acepes utilizadas pela doutrina e pela jurisprudncia para
caracterizar os princpios.
De maneira geral, os princpios constituem a parte permanente
do direito, bem como a cambiante e mutante que determina a evoluo jurdica. Com isso, eles permitem a constante atualizao do
ordenamento jurdico, o que torna real a relao entre direito e sociedade, justificando sua prpria existncia. So os princpios jurdicos que
explicam, justificam, sustentam, animam e evitam o esgotamento de
todo o ordenamento jurdico.

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Por influncia da teoria ps-positivista, a doutrina e a jurisprudncia passaram a admitir que os princpios jurdicos so compostos
de dois tipos (ou categorias)5:
1) Princpios explcitos (ou expressos), que so explicitamente
formulados no contexto do direito positivo, formalmente exarado em
textos legais e constitucionais; e,
2) Princpios implcitos (ou no-expressos), que so descobertos
pela doutrina e jurisprudncia no dia a dia da prtica social e cultural
de uma determinada sociedade. Estes princpios so desprovidos de
disposio, e resultantes da elaborao (construo) do intrprete por
meio de induo (abstrao, generalizao, universalizao), que os
deduz das normas singulares6 ou dos conjuntos (mais ou menos amplos)
de normas e dos ordenamentos jurdicos no seu conjunto.

O significado dos princpios para a


Administrao Pblica na atualidade
A Administrao Pblica, que emergiu nos ltimos cinquenta
anos, tem uma pluralidade de atividades que foi crescendo conforme
esta se constitucionalizava e o Estado de direito do bem-estar social
se concretizava. Esses dois elementos, somados a outros, gerou a
necessidade de cada vez mais serem criadas leis para fundamentar o
comportamento administrativo.

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Apesar da profuso de leis, decretos e regulamentos, ainda assim, a Administrao encontrava dificuldades em buscar na legislao
vigente os fundamentos jurdicos para embasar seus atos diante da
velocidade com que aumentavam os encargos a ela atribudos.
Orientados por estes fatores e pela ideia de que o Estado
deveria ser guiado por valores imanentes da sociedade e por um
critrio maior de justia, o legislativo, a doutrina, a jurisprudncia e
o administrador pblico concordaram que era possvel amparar a
estrutura administrativo-estatal7 por um conjunto de princpios que
permitissem auxiliar na resoluo dos inmeros e novos problemas
prticos que gravitavam em torno da Administrao Pblica e dificultavam a concretizao da atividade administrativa.
Com isso, viu-se aumentado o rol dos princpios jurdicos que
regem a Administrao Pblica. E assim que, algumas vezes, os princpios encontram-se inseridos no corpo das constituies de maneira
explcita, como no caso do Brasil que arrola no art. 37, caput, os princpios
da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
Porm, tambm podem ser localizados em outros artigos da Constituio, princpios que se aplicam Administrao Pblica, tais como:
Estado democrtico de direito (art. 1, caput, 2 parte), responsabilidade
do Estado por atos administrativos (art. 37, 6) e controle judicial do
ato administrativo (art. 5, XXXV). Existem aqueles princpios estabelecidos por leis esparsas, como por exemplo, na Lei Federal n 9784/99,

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que regulamenta o Processo Administrativo Federal, especificamente


no artigo 2, que estabelece a administrao pblica federal, obedincia aos princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana
jurdica, interesse pblico e eficincia.
E h tambm os princpios reconhecidos pelas cortes de justia
e pela doutrina, mas sobre os quais restam dvidas que dizem respeito
ao seu fundamento jurdico-normativo8.
Assim, expostas de forma sinttica a importncia dos princpios
na atividade da Administrao Pblica, passaremos a uma abordagem
resumida de cada um deles. A importncia desses princpios ser retomada na discusso dos vcios dos atos administrativos e na configurao
dos princpios que norteiam o processo licitatrio.

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Princpios Bsicos da Administrao

Os princpios bsicos da Administrao revelam as diretrizes


fundamentais que inspiram todo o modo de agir da Administrao,
de modo que s se poder considerar vlida a conduta administrativa
se estiver compatvel com eles. Esses princpios esto previstos expressamente na Constituio Federal (CF) (art. 37), mas a eles somam-se
outros expressos ou implcitos (Constituio estadual e em outras
normas infraconstitucionais), e todos de indispensvel aplicao. Esses
princpios so os fundamentos, as diretrizes, os alicerces do sistema
normativo e a inobservncia de qualquer deles compromete a atuao
administrativa e pode impor a responsabilizao da Administrao e
do agente pblico.
Os princpios bsicos da Administrao, luz do art. 37 da Constituio Federal (BRASIL, 2012a), so:

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Princpio da Legalidade

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O princpio da legalidade nos termos do art. 5 II da Constituio


Federal significa, para os particulares, que estes podero fazer tudo o
que a lei no probe e que s a lei poder obriga-los a fazer ou deixar de
fazer alguma coisa. Para a Administrao pblica significa que o agente
pblico e as autoridades s podero fazer o que a lei expressamente
permitir, devendo atuar em conformidade com a lei e o interesse pblico. A Administrao no pode inovar na ordem jurdica, no pode
conceder direitos, criar obrigaes ou impor vedaes sem o respaldo
da lei, art. 37 da Constituio Federal. Do mesmo modo, nenhuma
leso ou ameaa de leso ainda que perpetrada pela Administrao,
est a salvo de apreciao judicial. Toda atividade administrativa deve
ser autorizada por lei. No o sendo, a atividade ilcita.

Princpio da Impessoalidade

+INFO

Esse princpio objetiva a igualdade de tratamento que a Administrao deve dispensar aos administrados que se encontrem em idntica
situao jurdica, vedando-se, em consequncia, sejam favorecidos
alguns em detrimentos de outros.
O princpio da impessoalidade est expresso no art. 37, caput,
da Constituio e contempla abordagens distintas. Significa a atuao impessoal, genrica, ligada finalidade que vise satisfao do

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interesse coletivo (interesse pblico). Significa tambm a isonomia,


porque obrigatrio o tratamento igualitrio de todos os administrados.
A impessoalidade est relacionada finalidade, ao fim estatudo pela lei
e o desrespeito a essa finalidade significa desvio, invalidando o ato. A
prpria Constituio Federal probe a utilizao da Administrao para
promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos, vedando a
utilizao de nomes, smbolos e imagens (art. 37, 1). Em reforo a
esse entendimento tem-se, ainda, a manuteno dos efeitos de ato
administrativo editado por servidor ilegalmente investido no cargo ou
funo, exatamente porque a atuao no atribuda a pessoa fsica,
mas a entidade ou rgo, assim como o sistema de imposio da responsabilidade civil do Estado. A impessoalidade de que trata a Constituio possui, ento, duas consequncias: a) obriga ao atendimento
do interesse pblico, sendo impessoal, abstrata, genrica; b) a atividade
administrativa imputada ao rgo ou entidade, e no ao agente.
A Constituio do Estado de So Paulo (SO PAULO, 2012) consagra (art. 111) separadamente os dois princpios impessoalidade e
finalidade. O princpio, por fim, tambm pode ser tido como indicativo
da imparcialidade, que condiciona a atividade administrava a deferir
tratamento igual a todos, independentemente de qualquer interesse
pblico.

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Princpio da Moralidade

+INFO

O princpio da moralidade, expresso no caput do art. 37 da Constituio Federal, corresponde proibio de a atuao administrativa
distanciar-se da moral, dos princpios ticos, da boa-f, da lealdade.
Ante o sistema legal, significa mais: que a atuao administrativa no
pode contrariar, alm da lei, a moral, os bons costumes, a honestidade,
os deveres de boa administrao. Se da atuao do agente pblico
resultar a inobservncia de algum padro de moral, ainda que comum
e no propriamente administrativa, redundar a edio de ato invlido,
porque ilegal. A moralidade, como princpio, de difcil conceituao
e sugere sua dependncia do princpio da legalidade. Diz-se, ento,
que a moral que guia o princpio no a moral comum, mas a tirada
da conduta interna da Administrao. Significa dizer, a moral que se
relaciona ao princpio jurdica, e no subjetiva ligada a outros princpios da prpria Administrao e aos princpios gerais de direito. Por
fim, a imoralidade administrativa qualificada a que configura o ato de
improbidade administrativa, e no apenas o ato imoral. A probidade
administrativa est relacionada ao princpio da moralidade, mas forma
qualificada da inobservncia desse princpio. Tanto assim que se pune
com maior rigor a imoralidade qualificada pela improbidade (CF, art.
37, 4). A boa-f, lealdade, a razoabilidade e a proporcionalidade so
princpios gerais que ditam o contedo do princpio da moralidade
administrativa, e a sua violao pode ser identificada, por exemplo,

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pela infringncia dos requisitos da finalidade, do motivo ou do objeto


do ato administrativo.
A moralidade pressuposto de validade dos atos administrativos,
e a atuao da Administrao deve sempre pressupor a honestidade,
a imparcialidade, dever distinguir o certo do errado, o legal do ilegal,
a conduta oportuna da inconveniente e voltar-se de forma incansvel
na busca da realizao do interesse pblico.
Portanto, o princpio da moralidade encerra a necessidade de
toda a atividade administrativa, bem assim de os atos administrativos
atenderem a um s tempo lei, moral, equidade, aos deveres de
boa administrao. A falta de moralidade administrativa pode afetar
vrios aspectos da atividade da Administrao. Quando a imoralidade
consiste em atos de improbidade, que, como regra, causam prejuzo
ao errio, a norma reguladora a lei n. 8.429/92 (lei de improbidade
administrativa), que prev as hipteses configuradoras da falta de probidade na Administrao, bem como estabelece as sanes aplicveis
a agentes pblicos e a terceiros, quando responsveis por esse tipo
ilegtimo de conduta. Em algumas ocasies, a imoralidade consistir
na ofensa direta lei e a violar o princpio da legalidade. Em outras
ocasies residir no tratamento discriminatrio dispensado ao administrado, nesse caso, vulnerando o princpio da impessoalidade.

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Princpio da Publicidade

+INFO

Publicidade significa a divulgao dos atos da Administrao para


o conhecimento pblico. O dever de dar publicidade, ou seja, de levar
o conhecimento do ato ou da atividade administrativa a terceiros, a fim
de facilitar o controle e conferir possibilidade de execuo, constitui
importante vetor da Administrao Pblica.
O princpio Constitucional da publicidade, inscrito no caput do
art. 37 da Constituio Federal, e no art. 111 da Constituio do Estado
refora a obrigatoriedade da publicao dos atos da Administrao
para que produzam seus regulares efeitos, conforme dispe o art. 112
da Constituio Estadual. A atuao transparente do Poder Pblico
exige a publicao, ainda que meramente interna, de toda forma de
manifestao administrativa, constituindo esse princpio requisito de
eficcia dos atos administrativos. A prpria lei exige, em muitas hipteses, e em razo do interesse pblico, a publicao dos seus atos, como
ocorre nos processos licitatrios e nos concursos pblicos.
A publicidade est intimamente relacionada ao controle da
Administrao, visto que, conhecendo seus atos, contratos, negcios,
pode o particular cogitar de impugn-los interna ou externamente.
O princpio da publicidade propicia, ainda, a obteno de informaes, certides, atestados da Administrao, por qualquer interessado,
desde que observada a forma legal. O art. 5, XXXIII, assegura, assim,

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o direito que todos tm de receber informaes dos rgos pblicos,


sejam de interesse pessoal, sejam de interesse coletivo e geral. Concorrem, porm, reservas ao princpio quando em jogo estiver a segurana
da sociedade e/ou do Estado ou quando o contedo da informao
for resguardado por sigilo. Deve-se lembrar, ainda, a existncia de restries de acesso informao, cabveis quando a divulgao colocar
em risco a segurana da sociedade ou do Estado. Portanto, a falta
de publicidade de atos administrativos poder retirar a sua validade,
quando no comportar saneamento.
Portanto, os atos da Administrao devem merecer a mais ampla
divulgao possvel, visando a possibilidade de controlar a legitimidade
da conduta dos agentes pblicos. Esse princpio torna obrigatria a
divulgao e o fornecimento de informaes de todos os atos da Administrao, existindo instrumentos jurdicos para a sua efetivao, como
o Direito de Petio, pelo qual o interessando pode formular qualquer
tipo de postulao, conforme dispe o art. 5 XXXIV, a da Constituio Federal; e, as certides que permite ao administrado a defesa dos
seus direitos ou esclarecimento de situaes, art. 5 XXXIV, b da CF.
Negada a informao ou veiculada incorretamente, estar evidenciada
a ofensa a direitos garantidos constitucionalmente e o prejudicado ou
interessado poder dispor de outros instrumentos legais para restaurar
a legalidade, previstos tambm na prpria Constituio, o mandado de
segurana, art. 5 LXIX e o Habeas Data, art. 5 LXXII, da CF.

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A efetivao do princpio da publicidade dos atos da Administrao est tambm regulada pela Lei n. 12.527/2011 que dispe sobre os
procedimentos a serem observados pela Unio, Estados, Distrito Federal
e Municpios, com o fim de garantir o acesso a informaes previsto
noinciso XXXIII do art. 5o,no inciso II do 3 do art. 37e no 2 do
art. 216 da Constituio Federal. Esta norma visa a assegurar o direito
fundamental de acesso informao e deve se executada em conformidade com os princpios bsicos da administrao pblica e com as
seguintes diretrizes: a observncia da publicidade como preceito geral
e do sigilo como exceo;a divulgao de informaes de interesse
pblico, independentemente de solicitaes; a utilizao de meios de
comunicao viabilizados pela tecnologia da informao;o fomento ao
desenvolvimento da cultura de transparncia na administrao pblica;e o desenvolvimento do controle social da administrao pblica.

Princpio da Eficincia

+INFO

O princpio da eficincia expresso no caput do art. 37 tem como


ncleo a procura de produtividade e economicidade e, o que mais
importante, a exigncia de reduzir os desperdcios de dinheiro pblico,
o que impe a execuo dos servios pblicos com presteza, perfeio e rendimento funcional. Impe a necessidade de adoo, pelo
administrador, de critrios tcnicos, ou profissionais, que assegurem
o melhor resultado possvel, abolindo-se qualquer forma de atuao

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amadorstica, obrigando tambm a entidade a organizar-se de modo


eficiente. Tais objetivos que ensejaram as recentes ideias a respeito
da administrao gerencial, segundo a qual se faz necessrio identificar
uma gerncia pblica compatvel com as necessidades comuns da
Administrao, sem prejuzo para o interesse pblico.

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Princpios de Direito Administrativo

Outros princpios assumem a mesma compostura quando consagrados expressamente, como ocorre com a Constituio paulista,
que prev a razoabilidade, a finalidade, a motivao e o interesse pblico
como princpios bsicos da Administrao (CESP, art. 111); com a Lei n.
9.784/99 (Lei do Processo Administrativo Federal), que prev os princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse
pblico e eficincia como informadores da atuao da Administrao
nos processos a que se refere.
Como referido, os princpios constituem a pedra de toque de
todo o sistema normativo; a partir deles constituem-se as normas; os
princpios correspondem, assim, a juzos abstratos e que dependem,
para aplicao, da correspondente adequao com a norma escrita. A
Constituio Federal estabelece os princpios bsicos no captulo prprio
da Administrao, vistos acima, mas h outros tantos que informam
todo o direito administrativo e que tambm esto inseridos no regime

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jurdico-administrativo. Sem esgotar o rol, examinaremos alguns dos


princpios de relevo e de importncia prtica para esse curso.

Supremacia do Interesse Pblico

+INFO

O Princpio da supremacia do interesse pblico permite a restrio e at o sacrifcio de interesses ou mesmo direitos individuais, para
que seja cumprido um fim de interesse da coletividade, ou em outras
palavras, o interesse pblico representa a vontade coletiva sob uma
dimenso pblica. desse princpio que deriva todos os demais princpios, explcitos ou implcitos para que a Administrao pblica, no
exerccio de suas atividades busque, em primeiro lugar, a satisfao de
um interesse maior - o interesse pblico, representado pelo conceito o
interesse pblico prevalece sobre o interesse privado a inobservncia
desse preceito invalida os atos administrativos por ofensa ao princpio
da finalidade, regra norteadora do interesse pblico.
No confronto entre o interesse do particular e o interesse pblico,
prevalecer o segundo. Isso no significa o esquecimento do interesse
e direito do particular, mas garante a prevalncia do interesse pblico,
no qual se concentra o interesse da coletividade. Haver sempre limites
a tal supremacia; o Poder Pblico no est desobrigado de respeitar os
direitos individuais muito ao contrrio, tampouco pode, como visto,
deixar de atender ao comando da lei (princpio da legalidade).

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Princpio da Autotutela
A Administrao Pblica no pode tolerar a ilegalidade de seus
atos, em qualquer de suas formas - abuso, desvio ou excesso de poder,
e por essa razo que se instituem os sistemas de controle da legalidade do ato administrativo, visando a sua invalidao. O controle da
legalidade tambm ocorre pelo controle externo, exercido pelo Tribunal
de Contas e pelo Poder Judicirio.
A Administrao Pblica, no se limita a invalidar os atos ilegais,
mas, tambm, os atos que embora vlidos, se revelam inoportunos ou
inconvenientes, conforme preceito sumulado pelo Supremo Tribunal
Federal.
Smula STF 346: A Administrao Pblica pode declarar a nulidade dos prprios atos.
Smula STF 473: A Administrao Pblica pode anular seus
prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque
deles no se originam direitos, ou revog-los, por motivo de convenincia e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada,
em todos os casos, a apreciao judicial.
A possibilidade de reviso interna dos atos administrativos no
pode conduzir a abusos, desrespeito de direitos. Cessa a possibilidade
de reviso, por convenincia e oportunidade, sempre que o ato pro-

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duzir efeitos e gerar direitos a outrem. O ato administrativo conta com


a retratabilidade que poder ser exercida enquanto dito ato no gerar
direitos a outrem; ocorrendo leso a existncia de direitos, tais atos so
atingidos pela precluso administrativa, tornando-se irretratveis por
parte da prpria Administrao. que exercitando o poder de reviso
de seus atos, a Administrao tem que se ater aos limites assinalados
na lei, sob pena de ferir direito lquido e certo do particular, o que
configura ilegalidade ou abuso de poder. Tambm no admissvel a
revogao de ato vinculado, ou de ato cuja edio tenha sido imposta
por lei, ou se j exaurida a competncia do agente pblico.
O princpio da autotutela no se confunde com o da tutela, que
alude fiscalizao realizada pela Administrao Direta sobre atos e
atividades desempenhados por entidades da Administrao Indireta.
A tutela (sujeio ou controle exercido por outra pessoa) realizada na
forma e nos limites da lei (de legalidade e de legitimidade, na forma
da lei). A autotutela, como visto, realizada internamente, no mbito
da prpria pessoa jurdica, e decorre da hierarquia obrigatoriamente
estabelecida.

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Presuno de Legitimidade, de
Legalidade, de Veracidade
Para concretizar o interesse pblico que norteia a atuao da
Administrao, suas decises so dotadas do atributo da presuno de
legitimidade e de legalidade, tornando-as presumivelmente verdadeiras
quanto aos fatos e adequadas quanto legalidade. Tal atributo permite
a execuo direta, pela prpria Administrao, do contedo do ato ou
deciso administrativa, mesmo que no conte com a concordncia do
particular, e ainda que se lhe imponha uma obrigao.

Proporcionalidade e Razoabilidade

+INFO

O fundamento do princpio da proporcionalidade o excesso de


poder, e o fim a que se destina exatamente o de conter atos, decises
e condutas que ultrapassem os limites de adequao.
No direito administrativo atual, a proporcionalidade o meio
para avaliar se o ato administrativo esta em condio de obter o fim
previamente fixado, com o menor sacrifcio dos interesses em conflitos.
A utilizao da regra de proporcionalidade utilizada para diminuir
os riscos de excessos e arbtrios, e fornecer a Administrao Pblica
regras de conduta dotadas de critrios que preservaro o ncleo essencial da garantia dos direitos e interesses dos cidados garantidos pela
Constituio Federal. E, ao mesmo tempo assegurara a Administrao

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MODULO I SEMANA 1

a margem de livre deciso e atuao nos casos que a legislao assim


prescrever.
A aplicao da regra de proporcionalidade exige inicialmente a
existncia de alguns pressupostos, sem os quais no h possibilidade
de proceder ao exame mais apurado daquela. Assim, sua aplicao depende da existncia de um caso in concreto que favorea a aplicao
de uma medida concreta que se destine realizao de uma finalidade
pblica, cuja utilizao poder ou no restringir os direitos e necessidades bsicas do administrado. Portanto, o administrador pblico, antes
de utilizar determinada medida, dever fazer as seguintes indagaes:
1) a medida a ser adotada favorvel para atingir a finalidade pblica;
2) dentre todas as medidas disponveis e necessrias para atingir o fim,
qual a menos restritivas (ou mais suave) e que cause menor leso ao
interesse do particular; e, 3) o beneficio ao interesse pblico compensa
a desvantagem provocada ao interesse particular com a adoo da
medida escolhida.
Quanto a razoabilidade, etimologicamente significa conforme a
razo, moderado, aceitvel, justo, legtimo, ponderado, sensato. Juridicamente deve ser entendido como a congruncia lgica entre o fato
(motivo) e a atuao concreta da Administrao. A falta de razoabilidade
puro reflexo da inobservncia de requisitos exigidos para a validade
da conduta. A ofensa ao princpio da razoabilidade e da proporcionalidade reafirma a ilegalidade do ato e o torna invlido.

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MODULO I SEMANA 1

Em sntese, os princpios da proporcionalidade e da razoabilidade


constituem instrumentos de controle dos atos estatais abusivos.
A Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no mbito
da Administrao Federal, expressamente adota o princpio em seu
art. 2, pargrafo nico, VI. Assim como o princpio da razoabilidade,
o da proporcionalidade interessa em muito nas hipteses de atuao
administrativa interventora na propriedade, no exerccio do poder de
polcia e na imposio de sanes.

Motivao

+INFO

A indicao dos pressupostos de fato e dos pressupostos de direito, a compatibilidade entre ambos e a correo da medida encetada
compem obrigatoriedades decorrentes do princpio. O detalhamento,
ou justificativa, ser maior ou menor conforme o ato seja vinculado ou
discricionrio. A motivao mostra-se imprescindvel para a efetivao
de eficaz controle sobre a atuao administrativa. Em outras palavras,
a motivao a explicao dos pressupostos fticos que levaram a
Administrao a editar o ato administrativo. Cabe aqui, por clareza da
lgica, uma explicao. No mbito da Administrao vamos encontrar e estudaremos no prximo tema o ato administrativo, os atos
vinculados (aqueles que a lei no permite ao administrador nenhuma
escolha, como exemplo, a aposentadoria compulsria do servidor ao

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MODULO I SEMANA 1

chegar a idade limite) e os atos discricionrios (aqueles em que a lei


permite ao administrador fazer a melhor escolha, como exemplo, em
um processo administrativo disciplinas, a aplicao de uma advertncia
ou uma suspenso, em vista da ponderao dos fatos, do interesse
pblico e dos princpios da razoabilidade e da finalidade).
Portanto, no que se refere a motivao, a Lei n. 9.784/1999, do
processo administrativo federal, dispe em seu art. 50 que os atos
administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos
fundamentos jurdicos, quando: neguem, limitem ou afetem direitos
ou interesses; imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;
decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica;
dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio; decidam recursos administrativos; decorram de reexame de ofcio; deixem
de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de
pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais; importem anulao,
revogao, suspenso ou convalidao de ato administrativo.
A motivao deve ser explcita, clara e congruente, podendo
consistir em declarao de concordncia com fundamentos de anteriores pareceres, informaes, decises ou propostas, que, neste caso,
sero parte integrante do ato.
Voltaremos ao tema, motivao quando tratarmos dos atos administrativos, no prximo mdulo.

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Segurana Jurdica

+INFO

O princpio tambm pode ser nominado como o da estabilidade


das relaes jurdicas, e tem em mira garantir certa perpetuidade nas
relaes jurdicas estabelecidas com ou pela Administrao. Ao administrador no dado, sem causa legal que justifique invalidar atos
administrativos, desfazendo relaes ou situaes jurdicas. Quando
possvel, porque legal e moralmente aceitos, deve convalidar atos que,
a despeito de irregularidades, cumpram ou atinjam a finalidade pblica.
Por vezes, o vcio do ato marcado por mera irregularidade
formal, e a invalidao poder ser mais prejudicial do que o aproveitamento de seus efeitos jurdicos, podendo o administrador proceder
convalidao (ou sanatria) daquele ato.
Os princpios da segurana jurdica e da proteo da confiana
passaram a constar de forma expressa no art. 54 da lei n. 9.784/1999
lei do processo administrativo federal, nos seguintes termos: o direito
da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram
efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, contados
da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f. A norma,
como se observa, visa estabilizar relaes jurdicas pela convalidao
de atos administrativos inquinados de vcio de legalidade.

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Violao dos Princpios


A violao de qualquer dos princpios da Administrao ou do
direito administrativo, assim como de suas regras, pode inibir a edio de
ato, contrato ou instrumento administrativo vlido e capaz de produzir
efeitos jurdicos. A violao, isolada ou conjuntamente, sugere sempre
o exerccio do controle dos atos da Administrao, seja por meio de
mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica, seja mesmo
pela aplicao dos princpios da autotutela e da tutela.
H, contudo, situaes que importam maior gravidade, ensejando,
a partir da violao do princpio, a aplicao de sanes civis, penais e
administrativas, conforme a hiptese. Assim, por exemplo, pode haver
a violao isolada ou concomitante de um ou mais princpios, importando a apurao de toda sorte de responsabilidade do agente pblico
e do particular eventualmente beneficiado pelo ato ilegal. Tome-se,
por exemplo, a contratao com fraude ao procedimento licitatrio e
consequente favorecimento do contratado: houve violao do princpio da legalidade, da impessoalidade e da moralidade administrativa,
podendo ter ocorrido, ainda, a violao do princpio da eficincia. Tal
contratao poder ensejar a aplicao da Lei n. 8.429/92, apurando-se
a prtica do ato de improbidade administrativa por meio de ao civil
pblica e, em alguns casos, as sanes dos crimes descritos na lei de
licitaes. Mas a mesma contratao tanto poder ensejar a impetrao de mandado de segurana pelo titular do direito de participar de

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certame licitatrio vlido quanto o ajuizamento pelo cidado de ao


popular ante o prejuzo causado ao patrimnio pblico.
Admite-se a convalidao, seja por meio de ratificao, seja
mediante confirmao, de atos administrativos editados com vcios
em seus elementos, em especial quando deles no decorrer prejuzo
material para os administrados e para a Administrao Pblica. Os atos
praticados com vcio de forma, porque inobservada regra de competncia, ou com preterio da forma exigida em lei, podem ensejar a
convalidao. Assim agindo, a Administrao estar saneando o ato e
homenageando o princpio da legalidade. No ser admitida, porm,
para atos editados com preterio dos motivos, do contedo ou da
finalidade, porquanto deles sempre ser resultante grave prejuzo.
Ainda que possvel a convalidao do ato, ser sempre possvel a responsabilizao do agente, ainda que sob o prisma exclusivo da prpria
Administrao.
A lei do processo administrativo federal dispe em seu art. 53 e
seguintes que: A Administrao deve anular seus prprios atos, quando
eivados de vcio de legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. O direito
da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram
efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, contados
da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f. No caso de
efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de decadncia contar-se- da

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percepo do primeiro pagamento. Em deciso na qual se evidencie


no acarretarem leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros,
os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados
pela prpria Administrao.

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Referncias

ARAJO, Edmir Netto. Curso de Direito Administrativo. So Paulo:


Saraiva, 2012.
VILA, Humberto. Teoria dos princpios: da definio aplicao dos
princpios jurdicos. So Paulo: Malheiros, 2005.
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do
Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Texto consolidado at a Emenda Constitucional n 70 de 29 de maro de 2012.
Disponvel em: http://www.senado.gov.br/legislacao/const/
con1988/CON1988_29.03.2012/CON1988.shtm. Acesso em: 16
jul. 2012a.
BRASIL. Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal. Dirio
Oficial, Braslia, DF, 01 fev. 1999. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm. Acesso em: 16 jul. 2012b.

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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Smula n 473. A Administrao


pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que
os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou
revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciao judicial. Disponvel em: http://www.stf.jus.br/portal/
jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=473.NUME.%20
NAO%20S.FLSV.&base=baseSumulas. Acesso em: 16 jul. 2012c.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Smula n 346. A Administrao Pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos.
Disponvel em: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=346.NUME.%20NAO%20S.
FLSV.&base=baseSumulas. Acesso em: 17 jul. 2012d.
BRASIL. Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispe sobre as sanes
aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento
ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na
administrao pblica direta, indireta ou fundacional e d outras
providncias. Dirio Oficial, Braslia, DF, 03 jun. 1992. Disponvel
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm. Acesso
em: 17 jul. 2012e.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo.
25.ed. So Paulo: Atlas, 2012.

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MODULO I SEMANA 1

FERREIRA, Srgio de Andra. Princpio da moralidade. Revista de Direito


Administrativo, Rio de Janeiro, n. 220, p. 237-252, 2000.
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de direito administrativo. So Paulo:
Malheiros, 2010.
MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva Martins. Transparncia administrativa.
So Paulo: Saraiva, 2004.
MEDAUAR, Odete. O direito administrativo em evoluo. So Paulo:
RT, 2011.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo.
So Paulo: Malheiros, 2012.
SO PAULO (Estado). Constituio (1989). Constituio do Estado de So
Paulo: promulgada em 5 de outubro de 1989. Texto consolidado at a Emenda Constitucional n 34 de 21 de maro de 2012.
Disponvel em: http://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/
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