Dados

Print version ISSN 0011-5258

Dados vol.42 n.3 Rio de Janeiro 1999

http://dx.doi.org/10.1590/S0011-52581999000300001

Cidadania Global e Estado Nacional

Liszt Vieira

Cidado do Mundo
Ingls por Nascimento
Cidado Francs por Decreto
Americano por Adoo
[inscrio na esttua de
Thomas Paine (1737-1809)
em Paris].

A ATUALIDADE DA CIDADANIA

H um renovado interesse pela cidadania nos anos 90. O conceito de

cidadania parece integrar noes centrais da filosofia poltica, como
os reclamos de justia e participao poltica. Cidadania vincula-se
intimamente idia de direitos individuais e de pertena a uma
comunidade particular, colocando-se, portanto, no corao do debate
contemporneo entre liberais e comunitaristas.

Os inmeros trabalhos tericos sobre cidadania nesta dcada

parecem apontar na direo de uma teoria da cidadania. Segundo
Will Kymlicka (1995), haveria, porm, dois grandes obstculos a essa
pretenso. O primeiro seria o mbito potencialmente ilimitado de
uma teoria da cidadania, que poderia abranger qualquer problema
envolvendo relaes entre o cidado e o Estado. O segundo seria a
dualidade existente no interior do conceito de cidadania, ou melhor,
duas concepes distintas coexistindo na noo de cidadania.

Existiria uma concepo "fina" de cidadania como status legal, isto ,

cidado como membro pleno de uma comunidade poltica particular.
E, de outro lado, uma concepo "espessa" de cidadania como
escopo, como atividade desejvel, em que a extenso e a qualidade
da cidadania seriam funo da participao do cidado naquela
comunidade (Kymlicka e Norman, 1995).

1
No existe, at hoje, nenhuma teoria da cidadania, mas importantes
contribuies tericas j foram dadas a respeito da tenso entre os
diversos elementos que compem o conceito de cidadania,
esclarecendo melhor as razes de sua atualidade neste final de
sculo. Duas grandes interpretaes contraditrias enfrentam-se na
conceptualizao de cidadania.

Na primeira, o papel de cidado visto de forma individualista e

instrumental, segundo a tradio liberal iniciada com Locke. Os
indivduos so vistos como pessoas privadas, externas ao Estado, e
seus interesses so pr-polticos. Na segunda, prevalece uma
concepo comunitarista oriunda da tradio da filosofia poltica
proveniente de Aristteles. Temos aqui uma cidadania ativa, e no
mais passiva como no primeiro caso. Os indivduos esto integrados
em uma comunidade poltica e sua identidade pessoal funo das
tradies e instituies comuns.

Segundo Charles Taylor, trata-se de dois modelos de cidadania. O

primeiro baseado nos direitos individuais e no tratamento igual; o
segundo define a participao no governo como essncia da
liberdade, como componente essencial da cidadania
(Taylor apud Habermas, 1995b).

Em formulao semelhante, Bryan Turner (1990) constata a

existncia de uma cidadania passiva, a partir "de cima", via Estado, e
uma cidadania ativa, a partir "de baixo". Haveria, assim, uma
cidadania conservadora passiva e privada e uma outra
revolucionria ativa e pblica.

No que diz respeito relao problemtica entre cidadania e

identidade nacional, ela foi influenciada, segundo Habermas, por trs
acontecimentos histricos recentes. Primeiro, a questo do futuro do
Estado-nao tornou-se inesperadamente atual aps a unificao
alem, a liberao dos Estados da Europa Centro-Oriental e os
conflitos de nacionalidade irrompendo em toda a Europa Oriental.
Segundo, a formao histrica da Unio Europia ajuda a esclarecer
as relaes entre Estado-nao e democracia, pois os processos
democrticos que se desenvolveram juntamente com o Estado-nao
ficam aqum da forma supranacional assumida pela integrao
europia. E, terceiro, os fluxos migratrios das regies pobres do sul
e leste europeu assumem cada vez mais relevncia urgente e
significativa. Essas migraes exacerbam os conflitos entre os
princpios universais das democracias constitucionais e as
reivindicaes particulares das comunidades para preservar a
integridade de seus estilos habituais de vida (Habermas, 1995a).

A sbita ampliao de regimes democrtico-liberais desencadeada

pelo colapso do comunismo sovitico e pelo fim da Guerra Fria tem

2
provocado, em algumas regies, efeitos paradoxais: em certos
pases, ela permitiu (s vezes pela primeira vez) a participao
eleitoral e a emergncia de novas e mltiplas associaes voluntrias
que ampliaram e aprofundaram a cidadania democrtica, enquanto
em outros surgiram graves contradies internas, em precrios
Estados-nao, dando lugar a conflitos tnicos, divises territoriais,
guerras civis, genocdios (Held, 1995b). Em decorrncia, vemos que a
relao, j por si contraditria, entre cidadania e Estado-nao passa
a ser entrecortada pela relao, igualmente contraditria, entre
cidadania e multiculturalismo.

De um lado, a cidadania nacional vem sendo ameaada por presses

globais e tambm, em contrapartida, por presses locais. O
nacionalismo a forma assumida por uma reao tpica a
sentimentos de identidade ameaada; e nada ameaa mais a
identidade nacional do que o processo de globalizao. O
nacionalismo "aglutinador" de outrora parece substitudo hoje por um
nacionalismo "separatista". Os tchecos e os eslovacos constituem um
exemplo pacfico dessa tendncia, que chegou a guerras sangrentas
entre servos, croatas e bsnios na antiga Iugoslvia e, mais
recentemente, entre servos e kosovares.

Quando, no dizer de Habermas, a idia de "nao do povo", ao longo

do sculo xix, arrebatou a imaginao das massas, ela produziu
efeitos diferenciados. Converteu-se em motor das lutas pela
democratizao, produzindo gradualmente e por intermdio de
distintas estratgias de incorporao, a passagem do status de sdito
para o de cidado e a generalizao da participao poltica (Bobbio,
1992; Turner, 1994).

No mesmo movimento, a poltica democrtica nacionaliza-se.

Intercambivel com o termo "povo", o termo "nao" passa a ser
portador ambguo do republicanismo e do nacionalismo, dois
componentes que operam juntos, embora com sentidos diferentes.
Um primeiro sentido de carter legal e poltico a nao de
cidados, legalmente capacitados para exercer seus direitos e
obrigaes, que proporciona a legitimao democrtica. Um outro
sentido tem carter pr-poltico a nao herdada ou atribuda,
moldada pela origem, cultura, histria, lngua comum, que facilita a
integrao social (Habermas, 1995a).

O conceito poltico de nao absorveu conotaes de seu conceito

gmeo mais antigo, pr-poltico, levando a preconceitos
estereotipados. "O novo auto-entendimento como nao foi com
freqncia empregado para hostilizar todas as coisas estrangeiras,
para menosprezar as demais naes e para discriminar ou excluir
minorias nacionais, tnicas ou religiosas, especialmente os judeus"
(idem:90).

3
Assim, da ambigidade do termo "nao" pode surgir como
aconteceu na histria europia dos sculos xix e xx uma ameaa
perigosa para o componente republicano do Estado nacional, quando
este, em lugar de respaldar a democratizao do sistema poltico,
reduz a fora integrativa da nao sua noo pr-poltica e a
manipula.

Conforme assinalou Habermas, existe inscrita no auto-

entendimento do Estado-nao uma tenso entre o universalismo
de uma comunidade legal igualitria e o particularismo de uma
comunidade cultural a que se pertence por origem e destino. Essa
tenso "pode ser resolvida desde que os princpios constitucionais dos
direitos humanos e da democracia priorizem um entendimento
cosmopolita da nao como uma nao de cidados, em detrimento
de uma interpretao etnocntrica da nao como uma entidade pr-
poltica" (idem:94).

Por outro lado, a coexistncia, em um mesmo territrio nacional, de

diversos grupos tnicos com culturas e religies diferentes, questiona
a tradicional viso liberal de igualdade que sempre ignorou as
diferenas socioeconmicas e culturais existentes na populao.
Segundo Sergio Costa:

"[...] o multiculturalismo a expresso da afirmao e da luta pelo

reconhecimento desta pluralidade de valores e diversidade cultural no
arcabouo institucional do Estado democrtico de direito, mediante o
reconhecimento dos direitos bsicos dos indivduos enquanto seres
humanos e o reconhecimento das necessidades particulares dos
indivduos enquanto membros de grupos culturais especficos" (Costa,
1997:159).

Descortinam-se, aqui, trs perspectivas diferentes. Em primeiro

lugar, a viso liberal (John Rawls, Ronald Dworkin, Bruce Ackerman),
enfatizando o indivduo que, acima do grupo e da identidade coletiva,
sempre capaz de redefinir seus prprios fins. A racionalidade e a
formao da identidade se do aqui independentemente da cultura e
da sociedade, so anteriores vida social. A meu ver, a viso liberal
mais sofisticada sobre cidadania a abordagem de Will Kymlicka que
chega por vezes a se aproximar da viso comunitarista (Kymlicka,
1995)1.

A viso comunitarista (Charles Taylor, Michael Walzer), ao contrrio,

enfatiza a cultura e o grupo social que conferem identidade aos
indivduos "atomizados" pelas tendncias desenraizadoras da
sociedade liberal. O indivduo no anterior sociedade, construdo
por fins que no escolhe, mas que descobre em funo de sua vida
em contextos culturais compartilhados na sociedade. Aqui, com
nfases variadas segundo cada autor, se destacam os aspectos

4
culturais e polticos da comunidade como elementos centrais na
organizao do "self" individual.

Uma terceira perspectiva refere-se concepo de Habermas,

chamada de "discursiva" ou "deliberativa". A comunidade poltica,
para os liberais, instrumental em relao aos esforos dos
indivduos em dar sentido a suas vidas. Para os comunitaristas
instrumental em relao aos esforos das comunidades para elaborar
uma identidade coletiva. Nessa terceira perspectiva, a comunidade
poltica um bem em si mesmo, irredutvel aos propsitos individuais
ou s metas comunitrias.

O modelo liberal de contrato entre participantes de um mercado

substitudo pela busca do consenso, pelo dilogo, entre participantes
de uma ao comunicativa intersubjetiva. Contra os liberais,
Habermas apia os comunitaristas no sentido de que o
reconhecimento das diferenas culturais deve ser uma questo
poltica. Mas se afasta dos comunitaristas porque, no dizer de Sergio
Costa (1997:169), "no deseja promover a vinculao incondicional
das pessoas s prticas que se quer defender ou preservar". A
reflexo poltica como processo de argumentao pblica , assim,
necessria para evitar a perpetuao acrtica de prticas e
necessidades tornadas anacrnicas, da perspectiva de um grupo
sociocultural determinado (idem).

Essa terceira perspectiva, de carter procedimental, critica os liberais

por enfatizarem a dimenso individual e rejeitarem a solidariedade
social, e os comunitaristas por apresentarem uma noo limitada de
comunidade, excessivamente dependente dos laos tnicos e
culturais.

Assim, ultrapassando a viso liberal de comunidade poltica a servio

da identidade individual, bem como a viso comunitarista de
comunidade poltica a servio da identidade comunal, chegaramos a
uma concepo de comunidade poltica como expresso republicana
de uma identidade "cvica", em que a participao poltica nos
negcios pblicos elemento central na conceituao de cidadania.

CIDADANIA E NACIONALIDADE

A cidadania nacional vem sendo abalada pela formao de

instituies supranacionais, como o caso da Unio Europia, bem
como pela irrupo de identidades infranacionais que assumem a
forma de movimentos reivindicatrios ou separatistas. Alm disso, a
importncia crescente das dimenses econmica e social na vida
moderna vem enfraquecendo os laos polticos da cidadania. Os

5
interesses econmicos materiais predominam, em muitos casos,
sobre os direitos e deveres cvicos do cidado.

O Estado-nao democrtico clssico, moldado nos princpios das

revolues americana e francesa no sculo xviii, funda sua
legitimidade sobre a idia de cidadania. Todos os cidados tm os
mesmos direitos e deveres, independentemente de raa, religio,
grupo tnico, sexo, regio de origem, condio social etc.

O projeto democrtico universal, porque se destina a todos e pode

ser adotado por qualquer sociedade. A liberdade e a igualdade,
valores fundadores da democracia moderna, possuem uma dimenso
universal consagrada no princpio da cidadania. Mas a cidadania no
uma essncia, uma construo histrica. Ela est intimamente
ligada s lutas pela conquista dos direitos do cidado moderno.

Mas, como vimos, a vinculao entre cidadania e Estado-nao

comea a enfraquecer-se. O Estado no tem mais o monoplio das
normas, pois h regras internacionais que ele deve partilhar com a
comunidade internacional. E perde fora com o avano da
globalizao. O Estado-nao tende a no ser mais o lar da cidadania.

Alm da identidade cvica, h outras identidades no territrio

nacional. Se o Estado-nao no mais a identidade poltica bsica,
os direitos individuais ficam desguarnecidos sem adquirirem proteo
adequada no plano internacional, como nos mostraram os trgicos
exemplos de Bsnia e Kosovo.

No se pode esquecer, porm, que o enfraquecimento do Estado-

nao se refere, principalmente, sua funo de elaborar e decidir
polticas bem como sua capacidade autnoma de elaborar projetos
polticos nacionais. Mas o Estado-nao ainda a principal arena
poltica, o principal ator poltico no cenrio internacional. Passar do
nacional para a comunidade internacional perder fora na defesa
dos direitos, na medida em que no existe pelo menos ainda uma
estrutura institucional internacional com fora suficiente para garantir
a defesa dos direitos humanos.

Mas as instituies supranacionais comeam a se desenvolver com

rapidez surpreendente. O melhor exemplo , sem dvida, a Unio
Europia. Normalmente, os tratados internacionais, para vigorarem
no interior de cada Estado-nao, necessitam ser transformados em
leis pelos respectivos parlamentos. No caso europeu, eles tm efeitos
diretos nos Estados-membros, sem necessidade de transformao em
leis nacionais.

Se diferentes leis colidem, a lei europia tem prioridade sobre a lei

nacional, de acordo com o Tratado de Maastricht. Mas a construo

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democrtica da integrao europia enfrenta dificuldades. Trata-se,
sobretudo, do chamado "dficit democrtico", que pode ser resumido
no fato de "os cidados no disporem de meios efetivos de debater as
decises europias e influenciar os processos de tomada de
deciso" (Habermas, 1995b:267).

Duas posies chocam-se na proposta de superao

desse dficit democrtico. A primeira busca fortalecer a competncia
do Parlamento Europeu, para dar-lhe a autoridade tradicional dos
parlamentos nacionais, como meio de se atingir a democracia no
plano supranacional. A segunda posio afirma que isto no
possvel, pois no existe um "demos" europeu, uma esfera pblica
comum, uma lngua comum. Seria um poder sem base social e
cultural, pois o "demos" nacional que seria a base legtima para
fortalecer a influncia dos parlamentos nacionais nas decises dos
rgos executivos europeus.

Esse debate tem implicaes importantes para a cidadania. A

identidade supranacional uma segunda identidade. A cidadania
europia, por exemplo, no substituir a identidade nacional. Trata-
se, na realidade, de um status adicional, uma segunda camada
acrescentada cidadania nacional.

Com o enfraquecimento progressivo do Estado-nao, porm, o

indivduo passa a ter vrias identidades, nacional, profissional, tnico-
religiosa e, tambm, supranacional. O Tratado de Maastricht, de
1992, consagra uma idia que desconecta a cidadania da
nacionalidade. Esta desconexo ainda simblica, mas
extremamente significativa.

Recordemos que o princpio das nacionalidades, tal como se

desenvolveu nos sculos xviii e xix, remodelou o conceito de
cidadania. A soberania atributo da nao, do povo, e no do
prncipe. A nao precede a cidadania, pois no quadro da
comunidade nacional que os direitos cvicos podem ser exercidos. A
cidadania fica, assim, limitada ao espao territorial de uma nao,
contrariando a esperana generosa dos filsofos do Iluminismo que
haviam imaginado uma repblica universal.

Tradicionalmente, somente so cidados os nacionais de determinado

pas. A cidadania vista como relao de filiao, de sangue, entre os
membros de uma nao. Esta viso nacionalista exclui os imigrantes
e estrangeiros dos benefcios da cidadania. De outro lado, temos a
viso republicana, segundo a qual a cidadania est fundada no na
filiao, mas no contrato. Seria inaceitvel restringir a cidadania a
determinaes de ordem biolgica. A Revoluo Francesa, em uma
exceo histrica, concedeu cidadania aos estrangeiros. Como se l
na inscrio de sua esttua em Paris, Thomas Paine era cidado do

7
mundo, ingls por nascimento, cidado francs por decreto,
americano por adoo.

No plano jurdico, h dois plos de definio de nacionalidade que

determinam as condies de acesso cidadania. O jus soli um
direito mais aberto que facilita a imigrao e a aquisio de
cidadania. O jus sanguinis um direito mais fechado, pois restringe a
cidadania aos nacionais e seus descendentes. Na Alemanha, at o fim
da Segunda Guerra Mundial, "havia ainda finas distines entre
Deutschen, cidados descendentes de alemes, Reichsdeutschen,
cidados alemes no descendentes de alemes, e Volksdeutschen,
indivduos descendentes de alemes vivendo em outros pases"
(Habermas apud Taylor, 1994:145).

A dissociao entre nacionalidade e cidadania confere a esta ltima

uma dimenso puramente jurdica e poltica, afastando-a da
dimenso cultural existente em cada nao. A cidadania passaria a
ter uma proteo transnacional, como os direitos humanos. Por esta
concepo, seria possvel pertencer a uma comunidade poltica e nela
ter participao, independentemente de ser ou no nacional.

Existem duas grandes opes para os que constatam a ruptura do elo

entre cidadania e nacionalidade. A primeira declara a morte da
cidadania poltica e prope sua substituio pela "nova cidadania", de
natureza essencialmente econmica e social. A segunda prope a
construo de uma cidadania poltica ps-nacional, fundada sobre os
princpios dos direitos humanos. Trata-se de um debate ao mesmo
tempo cientfico e poltico (Schnapper, 1997).

A CIDADANIA POLTICA PS-NACIONAL

A constatao de que a comunidade sociopoltica no se deduz

historicamente da participao econmica e social, e de que a
sociedade poltica no simples efeito da economia, levou os tericos
da cidadania ps-nacional a manter o conceito de cidadania no
interior de uma concepo poltica vinculada aos direitos humanos.

A concepo de cidadania ps-nacional constata que a soberania

nacional est em processo de esvaziamento, no apenas pela criao
de instituies supranacionais, mas tambm pela multiplicidade de
filiaes e de identidades decorrente do deslocamento das
populaes. As populaes estrangeiras querem permanecer fiis
cultura e nacionalidade de origem, mas participando na sociedade
onde se instalaram. Isto se torna possvel com a ruptura do elo entre
nacionalidade enquanto comunidade cultural e cidadania enquanto
participao poltica.

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Dentre as diversas frmulas encontradas para viabilizar essa
concepo, destaca-se a proposta de um "contrato de cidadania",
segundo o qual os direitos de cidadania seriam concedidos a
estrangeiros, que guardariam sua prpria cultura, mas se
comprometeriam a aderir aos valores democrticos e s legislaes
nacionais de proteo dos direitos humanos. Os estrangeiros seriam
livres para manter sua prpria cultura, desde que ela no seja
incompatvel com os princpios supranacionais de direitos humanos.

Nessa mesma ordem de idias, destaca-se ainda a concepo de

"patriotismo constitucional", formulada por Habermas, que se insurge
contra a forma convencional de identidade nacional que une
nacionalidade e cidadania. Seria necessrio dissociar a nao lugar
da afetividade do Estado lugar da lei. Separar a identidade
nacional, com sua dimenso tnico-cultural, da participao cvica e
poltica, fundada na razo e nos direitos humanos. O patriotismo no
estaria mais ligado nao enquanto dimenso cultural e histrica
particular, mas ao Estado de direito e aos princpios polticos da
cidadania.

A noo de patriotismo constitucional foi objeto de muitas crticas por

parte daqueles que no acreditam ser possvel separar a filiao
nacional da participao poltica. Os membros de uma nao
partilham uma lngua, uma cultura e valores comuns. At que ponto
uma sociedade puramente cvica, fundada em princpios abstratos
direitos humanos, Estado de direito poderia controlar as paixes
nascidas das filiaes tnico-religiosas?

Para esses crticos, a adeso intelectual a princpios abstratos no

poderia substituir as mobilizaes poltica e afetiva suscitadas pelas
tradies polticas e culturais nacionais. Os partidrios da cidadania
ps-nacional so acusados de utpicos, por superestimarem os
princpios cvicos e subestimarem a base cultural real sobre a qual se
funda a sociedade nacional. Quem morreria pelas instituies
supranacionais?

A expresso "patriotismo constitucional" utilizada por Habermas no

deve, entretanto, ser interpretada literalmente. No se trata aqui do
patriotismo do incio do sculo, quando os governos europeus
conclamavam seus povos a morrer pela ptria nas trincheiras da
Primeira Guerra Mundial. Os hinos nacionais, compostos em geral
poca da independncia ou constituio autnoma do Estado
nacional, quase sempre falam em "morrer pela ptria". Hoje, em
pleno processo de globalizao, os cidados no parecem mais
dispostos a morrer pela ptria, com exceo de algumas disputas
territoriais nacionalistas que, em geral, ocultam conflitos tnicos,
religiosos ou ambientais.

9
Ao recusar a reduo do cidado a cliente, a concepo da cidadania
ps-nacional leva os cidados a se conformarem a uma cultura mais
ampla, mas esta cultura cvico-nacional, e no tnico-nacional.
Trata-se aqui de uma filiao mais poltica do que social. Os exemplos
de sociedades multiculturais como Sua e Estados Unidos

"[...] demonstram que uma cultura poltica sobre a qual esto

enraizados princpios constitucionais no tem de modo algum que
estar baseada no fato de todos os cidados partilharem uma lngua
comum ou a mesma origem tnica ou cultural. Ao invs, a cultura
poltica deve servir de denominador comum para um patriotismo
constitucional que, simultaneamente, agua uma conscincia da
multiplicidade e integridade das diferentes formas de vida que
coexistem em uma sociedade multicultural" (Habermas, 1995b:264).

Somente um conceito de cidadania dissociado da identidade nacional

pode possibilitar uma poltica mais ampla em relao imigrao e
concesso de asilo. Apenas um sistema constitucional democrtico
pode assegurar a coexistncia e igualdade de diferentes modos de
vida que, entretanto, devem ajustar-se a uma cultura poltica
comum. Apenas a cidadania democrtica pode abrir caminho a uma
cidadania mundial (idem).

O DECLNIO DA CIDADANIA NACIONAL

As questes e categorias centrais da teoria e prtica da democracia

contempornea resultam indissociveis da figura do Estado-nao: o
consenso e a legitimidade do poder poltico; a base poltico-territorial
do processo poltico; a responsabilidade das decises polticas; a
forma e o alcance da participao poltica; e at o prprio papel do
Estado-nao como garante institucional dos direitos e deveres dos
cidados. Por isso, a democracia como forma de governo e a
cidadania democrtica como meio privilegiado de integrao social na
comunidade poltica esto, inexoravelmente, "territorializadas" em
virtude de sua vinculao histrica e terica com a figura do Estado-
nao e, conseqentemente, com a ordem internacional baseada nos
princpios e normas fixados no Tratado de Westflia.

Ocorre, porm, que os processos de globalizao em curso esto

desafiando as fundaes e princpios polticos do Estado-nao e da
ordem de Westflia e, por extenso, da prpria democracia e
cidadania. O processo de globalizao econmica est enfraquecendo
os laos territoriais que ligam o indivduo e os povos ao Estado,
deslocando o locus da identidade poltica, diminuindo a importncia
das fronteiras internacionais e abalando seriamente as bases da
cidadania tradicional.

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A globalizao econmica tende, assim, a produzir um declnio na
qualidade e significao da cidadania, a no ser que as idias de
filiao poltica e identidade existencial possam ser efetivamente
vinculadas a realidades transnacionais de comunidade e participao
em um mundo "ps-estatal" ou "ps-moderno". Para ser bem-
sucedido, tal processo dever ser capaz de envolver foras sociais e
polticas ocidentais e no ocidentais, tornando-se significativo para
um grande nmero de pessoas, em todos os nveis da sociedade.

O declnio da cidadania est intimamente vinculado mudana do

papel do Estado. O Estado moderno, com sua perspectiva espacial,
priorizou a populao dentro de seu territrio nacional, dotando-a de
uma identidade bsica e de uma poderosa ideologia, o nacionalismo.
Aps sculos de lutas, a noo monrquica de sdito foi substituda
pelo princpio democrtico da cidadania, baseado nos direitos e
deveres do cidado.

O peso poltico da cidadania nacional tornou-se to forte que nem a

perspectiva marxista, que considerava o governo democrtico mera
expresso dos interesses das classes dominantes, conseguiu
ultrapassar as fronteiras do territrio nacional nas suas lutas
polticas. Os trabalhadores socialistas, que nada tinham a perder a
no ser seus grilhes, no assumiram uma perspectiva transnacional
em nome da solidariedade de classe, e acabaram morrendo nas
frentes de batalha da Primeira e Segunda Guerras Mundiais, lutando
contra outros trabalhadores, seguindo apelos patriticos e
nacionalistas de seus respectivos governos.

Hoje, mais do que o trabalho, quem adquiriu conscincia

internacional foi o capital. Os impactos da globalizao reorientam o
Estado e os interesses das elites dominantes, conferindo-lhes
perspectivas no territoriais e extranacionais. O Estado reformula seu
papel em funo de variveis econmicas exgenas, como expanso
do comrcio mundial, polticas macroeconmicas e maior mobilidade
internacional do capital. A mentalidade das elites dominantes
desterritorializou-se a tal ponto que mesmo a "segurana" definida
mais em termos da economia global do que em relao defesa da
integridade territorial.

Diante desse quadro, a grande maioria da populao dos diversos

Estados, marginalizada social e economicamente pela globalizao,
perde interesse e energia para participar das lutas polticas internas,
que percebem como secundrias, mergulhando em passividade e
alienao. Ao lado dessa maioria inerte, surgem diversas vises,
destacando-se, de um lado, uma minoria "tribal" desorientada que vai
servir de massa de manobra para polticas direitistas e, no outro
extremo, uma minoria de militantes idealistas que oferece resistncia
globalizao dominante, propondo uma globalizao alternativa, um

11
projeto emergente de construir uma sociedade civil global fundada
no ethos da democracia cosmopolita (Archibugi e Held, 1995).

Esse projeto de construo de uma "democracia cosmopolita"

entrecortado pelas diversas identidades ligadas a gnero, raa, meio
ambiente, concepes espirituais etc., associando-se, assim, aos
chamados novos movimentos sociais. Nesse contexto, a cidadania
clssica, definida no interior de um Estado territorial, afigura-se muito
marginal a essa agenda normativa que expressa, de certa forma, a
desterritorializao do Estado.

Cabe, portanto, destacar as diversas fontes alternativas de identidade

que reemergem a partir do deslocamento parcial do Estado, ligadas a
perspectivas civilizacionais, religiosas, tnicas e ecolgicas. Tais
perspectivas constituiriam hoje fonte maior de identidade do que a
cidadania nacional. importante ressaltar, porm, que as
exacerbaes da perspectiva cultural, como a teoria do choque de
civilizaes, de Samuel Huntington, e a viso ps-moderna de
desintegrao multicultural, levam necessariamente ao
abastardamento do conceito de cidadania, que passa a ser uma
categoria subordinada de identidade.

interessante ainda notar que a nova ordem mundial tende a

diminuir a importncia do individualismo e da cidadania mesmo no
ocidente, j que nos pases no ocidentais esses ideais nunca
adquiriram relevncia. Segundo Richard Falk:

"[...] diferentemente da democracia, e mesmo dos direitos humanos,

onde existem abundantes antecedentes no ocidentais em uma
variedade de formas culturais, a noo de cidadania parece
comparativamente especfica da civilizao ocidental e, nesse sentido,
representa uma perspectiva um tanto provinciana para uma
investigao de identidade poltica concebida intercivilizacionalmente
ou globalmente. [E, mais adiante, conclui:] [...] o futuro da
cidadania, que uma preocupao do Ocidente, nos dias de hoje,
parcialmente vinculado ao declnio e mudana no papel do Estado,
uma questo predileta, mas caracteristicamente abordada como
matria de exclusiva preocupao intracivilizacional" (1996:16).

Alm da significao cada vez mais reduzida da expanso territorial

como elemento de poder e influncia, outro fator interessante a ser
considerado a tendncia "ps-herica" da guerra contempornea,
cada vez mais baseada em armamento de alta tecnologia e
precisando menos da contribuio humana direta. Esse novo modo
"high tech" de geopoltica ps-herica reduz a necessidade de apelar
ao cidado patriota nas operaes de segurana nacional, diminuindo
o papel tradicional da cidadania na defesa da nao.

12
Com efeito, nas condies atuais, em face das graves implicaes
sociais da globalizao econmica, interessa ao Estado incentivar a
desmobilizao popular, mantendo a cidadania passiva e apoltica.
Como ao mercado no interessa outra coisa, cabe sociedade civil,
agrupada em torno do interesse pblico, a tarefa de mobilizar as
energias cvicas da populao para defender, no plano nacional e
transnacional, os princpios da cidadania poltica fertilizados com os
ideais de democracia, diversidade cultural e sustentabilidade
ambiental.

A ascenso de foras sociais transnacionais constitui um tipo novo e

diferente de poltica. A idia de poltica cvica mundial significa que,
enraizada nas atividades de grupos transnacionais, encontra-se um
entendimento de que os Estados no detm o monoplio dos
instrumentos que governam os negcios humanos e de que existem
formas no estatais de governana que podem ser usadas para
efetuar mudanas em larga escala (Wapner, 1996).

A atividade transnacional desses atores no estatais objetiva a

criao de uma globalizao alternativa, uma globalizao "a partir de
baixo" que se contrape cooptao dos governos pelas foras do
mercado que conduzem a globalizao autoritria dominante "a partir
de cima" (Falk, 1995). A atuao dessas organizaes transnacionais
permite discernir, com mais evidncia, o declnio da cidadania
nacional e o "surgimento de elementos rudimentares de uma
emergente cidadania transnacional em fase inicial de formao de
uma sociedade civil global" (Falk, 1996:18).

Um dos principais objetivos desses atores no estatais transnacionais

assegurar normas que regulem as operaes das foras
transnacionais do mercado. Um dos importantes cenrios desse
confronto tem sido o sistema das Naes Unidas com suas
conferncias globais, onde essas associaes civis transnacionais
tiveram participao.

Apesar da eficcia relativa, as conferncias da ONU sobre meio

ambiente e desenvolvimento (Rio, 1992), direitos humanos (Viena,
1993), populao (Cairo, 1994), desenvolvimento social
(Copenhague, 1995), mulheres (Beijing, 1995) e habitat (Istambul,
1996) representaram uma verdadeira escola de aprendizagem e luta
que transformou essas associaes transnacionais de direitos
humanos, ecologia, gnero, desenvolvimento etc. em atores polticos
globais. Hoje, organizaes como Anistia Internacional ou
Greenpeace, por exemplo, tm mais poder no cenrio internacional
do que a maioria dos pases.

A atuao dessas organizaes transnacionais da sociedade civil j

extrapolou o sistema das Naes Unidas. Foi por influncia dessas

13
organizaes que as negociaes secretas na Organizao de
Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE sobre o Acordo
Multilateral de Investimentos AMI acabaram divulgadas na Internet
e posteriormente bloqueadas. Recorde-se que o AMI estipulava que
os investidores internacionais poderiam ignorar a legislao social,
ambiental ou trabalhista do pas onde investissem capital, com direito
a escolher o que e onde investir, sem consultar os respectivos
governos, podendo recorrer a um tribunal internacional de comrcio
por cima dos Estados nacionais.

Apesar do abalo que vem sofrendo a cidadania pelo declnio do

Estado territorial e da soberania nacional, a atuao transnacional da
cidadania na salvaguarda da democracia e dos direitos humanos, bem
como na luta pelo desenvolvimento sustentvel e pela diversidade
cultural, justifica alguma esperana em relao ao futuro.

Por outro lado, no se pode esquecer que, em situaes de crescente

competio pelo emprego, agrava-se a rivalidade entre cidados e
residentes no-cidados, negando-se a estes ltimos proteo social
e pleno acesso aos servios pblicos. Assim, a no ser que,
desvinculada da nacionalidade, a cidadania se estenda aos
estrangeiros residentes, ela poder ser invocada como pretexto para
penalizar os setores mais vulnerveis da sociedade.

O declnio da territorialidade como fundamento da identidade poltica,

a perda por parte do Estado do monoplio da esfera pblica e o
impacto da globalizao econmica sem uma contrapartida ideolgica
ou poltica adequada deslocam a nfase do espao para o tempo,
reforando a busca de alternativas de carter normativo, como, por
exemplo, a regulao do mercado global e a constituio de uma
esfera pblica transnacional.

Tudo indica que a construo do futuro tende a transformar a

cidadania nacional, surgida com os Estados territoriais modernos do
ocidente, em foras sociais transnacionais, abrindo caminho para a
criao de uma sociedade civil global emergente.

PAZ PERPTUA, CIDADANIA GLOBAL E DEMOCRACIA

COSMOPOLITA

A perspectiva tradicional de cidadania, ancorada no Estado territorial,

afirma que ela perde seu sentido se desvinculada da territorialidade e
soberania nacionais. Dessa perspectiva, ser cidado ter direitos e
deveres concretos em relao a um Estado soberano especfico, e no
direitos ou deveres abstratos em relao humanidade. Os cidados
tm direitos como membros de um Estado soberano que os

14
estrangeiros no possuem nem tm direito a reivindicar. Cidadania
global seria apenas uma expresso moral.

A idia de que cidadania global teria apenas uma fora moral

originria da Paz Perptua de Kant, com seu apelo solidariedade em
relao aos estrangeiros. Mas, na realidade, o ius
cosmopoliticum envolve mais do que a compaixo em relao a
estrangeiros, preocupando-se, ainda que de forma incipiente, com
estruturas universais de comunicao. Segundo Kant:

"O processo pelo qual todos os povos da terra estabeleceram uma

comunidade universal chegou a um ponto em que a violao de
direitos em uma parte do mundo sentida em toda parte; isto
significa que a idia de um direito cosmopolita no mais uma idia
fantstica ou extravagante. um complemento necessrio ao direito
civil e internacional, transformando-o em direito pblico da
humanidade (ou direitos humanos [Menschenrechte]); apenas sob
esta condio (a saber, a existncia de uma esfera pblica global em
funcionamento) podemos nos gabar de estarmos continuamente
avanando em direo paz perptua" (Kant apud Habermas,
1997:124; Kant, 1992:140).

Os tericos do direito natural nos sculos xvii e xviii haviam adotado

uma perspectiva estatista no que se refere cidadania. Os cidados
s assumiriam direitos e deveres legais perfeitos dentro dos limites
territoriais de um Estado soberano. Contra essa viso insurgiu-se
outra, inspirada em Kant, afirmando que os indivduos tm
obrigaes ticas com o resto da humanidade que podem sobrepujar
suas obrigaes com seus compatriotas. A nfase aqui mais no
aspecto moral do que no aspecto poltico da comunidade.

A teoria kantiana de relaes internacionais esclarecedora porque

adota nitidamente a viso de que a cidadania mundial requer que
cidados de Estados diferentes desenvolvam uma preocupao moral
mais profunda com os seres humanos, onde quer que se encontrem,
e que os chefes de Estado se tratem como iguais em uma esfera
pblica mundial.

A viso kantiana uma espcie de preldio a uma terceira

perspectiva de cidadania global. Seus comentrios em Paz
Perptua sobre a crescente preocupao com a violao de direitos
humanos, em qualquer parte do mundo, mostra que Kant "identificou
o fenmeno de uma esfera pblica mundial, que hoje est se
tornando realidade pela primeira vez com as novas relaes de
comunicao global" (Habermas, 1995b:279).

Esta terceira perspectiva julga que moralmente desejvel e

politicamente possvel desvincular cidadania do Estado, assim como a

15
cidadania se destacou da cidade e se fundiu com a noo moderna de
soberania territorial no sculo xvii. Trata-se aqui de desenvolver
comunidades de comunicao onde os vulnerveis podem contestar a
forma como so tratados. Tal abordagem dialgica de cidadania
global requer a criao de direitos e deveres transnacionais
concretos.

Essa viso freqentemente acusada de utpica, por no existir hoje

nenhuma outra comunidade poltica, alm do Estado, para defender
os direitos do cidado. Uma questo controvertida saber se a Unio
Europia vai superar essa objeo, inaugurando nova fase no
desenvolvimento da cidadania. Em 1992, o Tratado de Maastricht e
seu artigo oitavo, que dispe sobre os direitos do cidado europeu,
pouco fez para ultrapassar a soberania dos Estados-membros. O
Tratado no prope uma cidadania transnacional com poder para
eleger os membros da Comisso Europia, gerando um
"dficit democrtico" na integrao europia ao no estimular com
vigor a formao de uma cidadania europia ativa (Preuss, 1995).

Hoje, algumas indicaes mostram uma tendncia superao

desse dficit democrtico. Diversas propostas propugnam a criao
de novos centros de poder poltico nos planos subnacional e
transnacional. Tais propostas vo desde sistemas polticos que
suplementem, embora no suplantem, o Estado-nao, passam por
dispositivos polticos ps-nacionais que no concentrem os poderes
monopolistas do Estado nem tentem substitu-lo como o nico lugar
da lealdade poltica, indo at a criao de mltiplos lugares de
responsabilidade poltica que reconhecem que as lealdades humanas,
alm de nacionais, so crescentemente subestatais e transnacionais
(Held, 1995a).

Afastando-se da viso estatista tradicional, que entende estar a

cidadania indissoluvelmente ligada ao Estado-nao, bem como da
viso kantiana clssica, com seu apelo solidariedade com os
estrangeiros, a perspectiva da democracia cosmopolita afirma que
direitos e deveres concretos podem estar enraizados em dispositivos
polticos transnacionais complexos, como a Unio Europia, por
exemplo. Na viso da democracia cosmopolita, o apelo kantiano para
que os indivduos se definam como cosmopolitas, alm de cidados
nacionais, pode ter efeito importante no modo de vida, "mas a
finalidade a longo prazo de tais apelos cidadania global o
desenvolvimento de novas formas de comunidade poltica em que
cidados e estrangeiros se igualem como co-legisladores em uma
esfera pblica mais ampla" (Linklater, 1998:29).

Esse enfoque dialgico de cidadania global afirma que a capacidade

de o Estado moderno proteger o direito do cidado foi destruda pelo
atual processo de globalizao. Hoje, as conquistas da cidadania

16
nacional podem apenas ser asseguradas mediante o desenvolvimento
de formas polticas transnacionais.

Nesse sentido, Habermas entende que a tenso entre a noo poltica

de cidadania e a noo histrico-cultural de nao "s pode ser
superada com a condio de os princpios constitucionais de direitos
humanos e democracia atriburem prioridade a uma compreenso
cosmopolita da nao como uma nao de cidados, por cima e
contra uma interpretao etnocntrica da nao como entidade pr-
poltica" (Habermas, 1996:287). E, mais adiante, "devemos tentar
salvar a herana republicana, transcendendo os limites do Estado-
nao"(idem:293).

Por outro lado, David Held (1995a) aponta trs razes para a criao
de um novo patamar de direitos e deveres ligados a uma cidadania
transnacional. A primeira refere-se s condies atuais de complexa
interdependncia, que impossibilita aos cidados o controle de suas
vidas individuais e coletivas, confiando apenas nos dispositivos
democrticos nacionais. A segunda diz respeito ao fato de as
organizaes internacionais, criadas para administrar um mundo mais
interdependente, apresentarem um dficit democrtico, pois suas
decises no requerem aprovao popular. Para a teoria da
democracia cosmopolita, s o desenvolvimento de uma cidadania
transnacional pode assegurar o controle popular das organizaes
internacionais. E a terceira assinala o fato de o Estado soberano no
poder mais reivindicar ser a nica comunidade moral relevante,
quando a incidncia de fenmenos transnacionais nocivos continua a
intensificar-se juntamente com a crescente interdependncia.

A perspectiva da democracia cosmopolita prope, assim, que a

cidadania seja desvinculada do Estado soberano e investida em novas
estruturas de cooperao internacional. O problema no reconstituir
o poder soberano em um domnio territorial mais amplo, mas
promover mltiplos lugares de responsabilidade poltica
representando fidelidades subestatais e transnacionais, alm de
nacionais. Os cidados poderiam assim exercer direitos polticos e
expressar diferentes lealdades polticas em diversas esferas pblicas
(Linklater, 1998).

importante assinalar que uma forma mais solidria de sociedade

internacional poder emergir com a crescente influncia das
organizaes no-governamentais dentro das Naes Unidas (Vieira,
1997). No apenas os Estados, mas uma srie de atores no estatais
tendem a participar na criao dessa esfera pblica mundial, onde as
normas internacionais no refletiro apenas os interesses das
grandes potncias e das corporaes transnacionais dominantes
(Habermas, 1996; 1997).

17
Trata-se aqui de uma dissoluo parcial da sociedade internacional de
Estados em uma esfera pblica mundial mais ampla, governada pelo
dilogo e consentimento e no pela fora onde tero participao
as organizaes da sociedade civil voltadas defesa do interesse
pblico, da democracia, da sustentabilidade ambiental e da
diversidade cultural. Segundo James Bohman, para quem "esferas
pblicas cosmopolitas j existem [,] [...] o problema da soberania
democrtica pode ser resolvido por atores coletivos internacionais
emergindo da sociedade civil e ganhando a ateno do pblico
cosmopolita" (1997:198).

A construo dessa emergente esfera pblica transnacional

possibilitaria avanar na universalizao dos direitos individuais e
polticos, na reduo das desigualdades econmicas e na garantia de
sobrevivncia de diferenas culturais. A cesso de parte da soberania
nacional a estruturas democrticas transnacionais permitiria a
construo de diversas "comunidades de discurso" e a reduo de
formas injustas de excluso, assegurando-se, assim, que a
governana global se fundamente no consentimento de uma
proporo crescente da humanidade (Linklater, 1998).

Essa perspectiva dialgica de cidadania global e esfera pblica

transnacional geralmente acusada de utpica, por se basear em
esferas mais amplas que o Estado-nao. Mas as conquistas da
cidadania nacional, se encerradas apenas dentro do territrio do
Estado soberano, esto ameaadas pelo crescente enfraquecimento
do Estado nacional acarretado pelo processo de globalizao em
curso. Segundo Habermas (1994), o que j significou, certa vez, a
idia de soberania popular est condenada a decair em pura quimera
se permanecer encerrada na forma histrica do Estado-nao
soberano.

A sobrevivncia da cidadania nacional requer, assim, a criao de

formas ps-nacionais de organizao poltica, como as que comeam
a ser criadas na Unio Europia. A construo de uma cidadania
global, como vimos, envolve muito mais do que caridade ou
compaixo, apontando para a igualdade de todos os seres humanos
como co-legisladores de uma esfera pblica transnacional. Ao propor
a construo dessa comunidade universal de comunicao, a
cidadania cosmopolita situa-se no plano de uma aposta normativa.

Para Habermas, apenas a cidadania democrtica pode abrir caminho

construo de uma cidadania global aberta a formas mundiais de
comunicao poltica. Segundo ele, Kant identificou uma esfera
pblica mundial que hoje, pela primeira vez, comea a tornar-se uma
realidade poltica com as novas relaes de comunicao global. "O
advento da cidadania mundial no mais mera fantasia, embora
ainda estejamos longe de alcan-la. A cidadania estatal e a

18
cidadania mundial formam um continuum cujos contornos, pelo
menos, j se tornam visveis" (Habermas, 1995a:279).

No se trata, evidentemente, de romantizar a sociedade civil global

emergente, que est longe de ser perfeita. Em alguns contextos,
foras sociais liberadas manifestam tendncias religiosas e polticas
regressivas, como nos diversos casos de repulsa fascista aos
estrangeiros, especialmente refugiados, de apoio de importantes
parcelas da sociedade pena de morte e de limitaes rgidas aos
direitos reprodutivos das mulheres. Mas, para impedir uma
globalizao catastrfica, o principal caminho ser a resistncia e a
perspectiva da sociedade civil global embrionria (Falk, 1994).

A chamada "poltica cvica mundial" (Wapner, 1996) no resposta

nica aos problemas globais; no existe resposta nica. Ela
representa, entretanto, uma contribuio fundamental aos esforos
para assegurar a democracia poltica, o desenvolvimento social, a
proteo ambiental e a diversidade cultural, nos planos local, nacional
e global.

A tendncia anrquica da globalizao econmica no uma

fatalidade histrica. A histria no tem leis. Contra essa globalizao
autoritria, ope-se a ao poltica das foras democrticas que, em
todo o mundo, exigem novos acordos internacionais que coloquem as
necessidades dos povos, das economias locais e do meio ambiente
acima dos interesses das corporaes multinacionais.

Segundo Habermas, a ao da sociedade civil global no ter

certamente efeitos imediatos nos governos das grandes potncias.

"O que, entretanto, obtemos desse panorama uma conscincia mais

aguda dos riscos globais, de cujo impacto quase ningum escapar,
se essas tendncias globais no forem bloqueadas e revertidas. Em
vista das inmeras foras de desintegrao, dentro e alm das
sociedades nacionais, existe este fato que aponta na direo oposta:
do ponto de vista de um observador, todas as sociedades j so parte
e parcela de uma comunidade de riscos partilhados percebidos como
desafios para a ao poltica cooperativa" (Habermas, 1996:294).

A sociedade de riscos no uma opo a ser escolhida ou rejeitada

no calor das lutas polticas: "Ela surge na continuidade dos processos
de modernizao autnoma, que so cegos e surdos a seus prprios
efeitos e ameaas. De maneira cumulativa e latente, estes ltimos
produzem ameaas [] que questionam e finalmente destroem as
bases da sociedade industrial" (Giddens, Beck e Lash, 1994:16).

sob o signo da incerteza, que marca o nosso tempo "ps-moderno"

ou "ps-nacional", que os cidados do mundo se deparam com os

19
riscos da nova ordem internacional, esgrimindo, em nome do
interesse pblico, os valores da democracia e da sustentabilidade,
agrupados em torno a uma sociedade civil global emergente e
operando em um nascente espao pblico transnacional, onde
enfrentam as foras dominantes do Estado e do mercado. Do
resultado desse embate, depende o destino da democracia, a
sustentabilidade do planeta e a sorte de seus habitantes.

(Recebido para publicao em agosto de 1999)

NOTA:
1
Para um resumo e crtica de Kymlicka, consultar, dentre outros,
Costa (1997) e Triadafilopoulos (1997).

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ABSTRACT
Global Citizenship and the National State
The globalization process has weakened national states, which have
lost their ability to formulate autonomous national policies and
guarantee the classic principles of state sovereignty. Citizens rights,
traditionally linked to the national state, are threatened by the
globalization process. In recent decades we have witnessed an
extraordinary worldwide growth in organizations from civil society,
who are faced with the states reasons and the interests of
transnational corporations in the international sphere. Based on
empirical research by the United Nations, the World Bank, and other
international agencies, we identify a trend towards the formation of a
global civil society, which has been exerting influence on international

22
decisions, thus contributing to the democratization of the worlds
political system.
Keywords: Citizenship, Global Civil Society, Cosmopolitan
Democracy

RSUM
Citoyennet Mondiale et tat-Nation
Le processus de mondialisation affaiblit les tats-nations qui perdent
leur capacit de proposer des politiques nationales autonomes et
dassurer les principes classiques de souverainet tatique. Les droits
des citoyens, traditionnement rattachs ltat-nation, sont menacs
par le processus de mondialisation. Ces dernires dcennies, on a
assist dans le monde entier une extraordinaire croissance des
organisations dans la socit civile qui se heurtent, dans le cadre
international, la raison dtat et aux intrts des corporations
transnationales. partir dune enqute auprs de lONU, de la
Banque Mondiale et dautres organismes internationaux, on peut
discerner une tendance la formation dune socit civile globale qui
exerce une influence certaine sur les dcisions internationales
contribuant ainsi la dmocratisation du systme politique mondial.
Mots-cl: citoyennet; socit civile mondiale; dmocratie
cosmopolite

Instituto de Estudos Sociais e Polticos (IESP) da

Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ)

R. da Matriz, 82, Botafogo

22260-100 Rio de Janeiro RJ Brazil
Tel. (55 21) 2266-8300
Fax: (55 21) 2266-8345

dados@iesp.uerj.br

23