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Hexy Lopes MEIRELLES Evrico DE ANDRADE AZEVEDO DELCIO BALESTERO ALEIXO. José EMMANUEL Bure FItHo DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 368 edicéo, atualizada até a Emenda Constitucional 64, de 4.2.2010 = =MALHEIROS EDITORES DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO © 1990 - Veratice Cetipono Loves Mrireies I edigdo, 1964; 2 edicdo, 1966; Reimpressées da 2 ediedo: 1968, 1969, 1910, 1971, 1972, 1973 (2 vezes) € 1974; # edigto, 1975; # edigao, 1976; 58 edigdo, 1977; 6 edigdo, 1978; 7 edieao, 1979; ediao, 1981; 9 edido, I tragem, 1982; 3 tiragen, 1983; 10 edigdo, 1984; Us edigao, 1985; 12 edigdo, 1986; 1¥ edicao, 18 tiragem, 1987; 2 tiragem, 1988; 14 edigdo, 1989; 15 edigQo, 1990; 168 edicdo, 1 tiragem, 1991; ® tiragen, 1991; 17 edigao, 199% 18% edigdo, 18 tragem, 02.1993; 2 tiragem, 04.1993; 198 edigdo, I tiragem, 03.1994; 2 tiragem, 06.1994; 3 tiragem, 08.1994; 20% edicdo, 1995; 218 ediga0, 1996; 22 edigao, 1997; 23tedigdo, I tragem, 01.1998; 2 tragem, 07.1998; 24 edi 28 edigdo, 2000; 264 edicdo, 2001; 27 edicdo, 01.2002; 28 edi, 01.2003; 29% edigdo, 01.2004; 30" edigdo, 02.2005; 21" edicdo, 08.2005; 32 edigao, (02.2006; 33 edigdo, 02.2007; 34 edicdo, 02.2008; 35% edd, 01,2009. 02.1999; ISBN 978-85-7420-999.9 Direitos reservados desta edigdo por ‘MALHEIROS EDITORES LTDA. =, Rua Paes de Araiijo, 29, conjunto 171 Bi Cer 00551-540~ sao Palo SP SD) Beh: (11) 3078-7205 — Fax: (11) 3168-5495 ES _URL: ww matheirsecitorescom.br te e-mail: malheiroseditores@terra.com.br Composicdo: PC Editorial Ltda, ¥ 3 Capa: Nadia Basso soma a 2 Iimpresso no Brasil ’ Prined in Breil 01.2010 HOMENAGEM Ao meu pai, a quem prometi edtar seus livros sempre atualizados. Pri ‘meiro porque acredio que isso contribuiré para o Direito Piblico Brasilei- 17; segundo porque essa 6 a forma de sent-lo vivo e ainda presente. ‘Meu pai, eterno professor. Meu pai amigo dos amigos, da familia, dos empregades, dos vzinhos até das inimigos. ‘Meu pai, homem de cardter, homem de convicgBes, homem sem preco. ‘Meu pai, poeta na juventude, ineligente, vivo e espirtuoso. ‘Meu pai, silencioso na dor, humilde nas homenagens. ‘Meu pai, apoio nos acertos e nos desacertos. ‘Meu pai, que adorava plantas e animais ‘Meu pai, que acreditava no nosso Pals. ‘Meu pai trabalhador até a morte. A este homem, que sempre teve fé na vida, amor pelas pessoas, pelo trabalho e pelo Brasil, ‘Ao ser humano que muito lutou contra os seus defetos e evolu, A cle, que deixou um vazio enorme aos que 0 conheceram, A dle, que tnha tanta luz € um sorriso to doce. O meu amor eterno ‘Sto Paulo, agosto de 1990 ‘Veratice Cetipowio Lores MEIRELLES Te NOTA PREVIA Esta 36* edigdo dé seguimento & consagrada obra Direito Administrati- v0 Brasileiro, de Het Lores MeieeL.#s, nosso maior sistematizador do Di- reito Administrativo e responsével pela sua evolucéo, Sem embargo das notérias dificuldades que envolvem uma atualizago, especialmente de obra classica como esta, os atualizadores buscaram, sempre que possivel, manter intocadas as idéias-mestras do Autor e destacar em nota de rodapé sempre que a vivificago do Direito Administrative trouxe modi- ficapGes nessas idéias por causa de mudangas no campo legislativo, na dou- trina e nos tribunais ~ porque, como jé era afirmado pelo Mestre na 3# ediga0 do livro, “ndo ¢ de estranhar” que a evolugdo da nossa vida em sociedade, 0 crescimento do nimero de sprocurando sintoniz com a evolugiio do Direito, que “ndo pode permanecer alheio nem retarda- 1 tirio na apresentagao de solugdes que dependam de suas normas e de seus principios. Para uma nova realidade nacional, imp0e-se um Direito Admi- nistrativo renovado e compatibilizado com as contemporiineas exigéncias € nevessidades da Administrago e dos administrados”. Parodiando o amigo Hety, foi o que procuramos fazer, de forma a que © livro seja Yo mesmo, apenas rejuvenescido” por forga dessa evolucto, ‘Niio podemos esquecer que dia a dia o estudo do Direito Administrative std cada vez mais imbricado com o Diteito Coustitucionl, filo que o leva a constante evolugio, i 6 para exemplificar, foi dado especial destaque & nova Lei do Manda- do de Seguranga; & lictagao, com maior exame do Sistema de Registro de PregosSRP e do chamado efeito “carona”; 20 instituto da autorizacio, que, nos dias atuais, deixou de ser sempre um simples ato discricionario e preci- rio, para adquirir outro significado e outra natureza juridica, de modo a dar seguranga juridica ao seu destinatirio; ao Direito Administrative sanciona- dor; & arbitragem: & nova sistemética constitucional do precatério institu pela EC 62/2008; as novas Simulas Vinculantes, inclusive a que fixou o entendimento de que a responsabilidade objetiva se estende ao usuario do : servigo pitblico, de inegavel relevancia e repercussfio social, em razo do clevadissimo mimero de usuarios desse servigo, 8 DIREITO ADMINISTRATIVD BRASILEIRO Por tudo, os atualizadores esperam que os leitores continuem usuftuin- do das ligdes do Mestre, aliadas a uma atualizacdo fundada nesse novo perfil do Direito Administrativo, que se renova censtantemente, em razio dos nos- 808 constantes progresso ¢ evolugdo, quadro que traz novas questbes admi- nistrativas para exame e debate, ‘Sto Paulo, janeiro de 2010 José Evamanvet Bunt Fino AO LEITOR Este livro pretende ser uma sintese do Direito Administrative Brasi- Ieiro. Tem objetivos priticos e didticos. Afasta-se, propositadamente, do teorismo em que vai descambando o ensino do Direito no Brasil © Direito — para nés ~¢ instrumento de trabalho, ¢ ni tertilia acadé- mica. f, simultaneamente,teoria, realidade e vivéncia. Dai por que colocar- ‘mos ao lado da doutrina a legislagao e a jurisprudéncia, No compreende- ‘mos o Direito divorciado da lei e da orientaglo dos tribunais. A exposiedo doutrinaria e 0 Direito Comparado s6 sto utilizados, por 1nés, até o limite necessério& compreensto e solugao dos problemas da nos- sa Administrago Pablica. O que nos preocupa é 0 estudo do ordenamento juridico-administrative nacional Procuramos nio ser prolixos no ébvio eno intl Evitemos o superado € 0 inaplicével ao Brasil. Nao discutimos teorias obsoletas, nem polemi- zamos questdes bizantinas. Fomos ao que ocorre cotidianamente na nossa ‘Administragéo, na nossa legistagio e na nossa Justia. ___ Pode no ser 0 melhor método para o estudio do Direito Administrativo, E, porém, o mais itl e o mais consentineo com a realidade. io élivro para mestres, nem para os te6ricos do Direito. E um modes- to compéndio para estudantes e para 0s que se defrontam, na prtica, com problemas juridicos de Administracto Piblica Na 3 edigdo — depois de nove anos da anterior com nove tiragens sem atualizagdo ~ tivemos que reescrever quase todos os capitulos para ajusté-los a0 progresso do Direito e as substanciais modificagdes da nossa legislagao, seguidas das naturais varagées da jurisprudéncia, Para tanto, acrescentamos um capitulo — 0 XII — sobre a organiza- ao administrativa brasileira, a fim de aprecié-la em profundidade a luz da Constituigio da Repiblica (Emenda 1/69) ¢ da Reforma da Administragio Federal, iniciada pelo Decreto-lei 200/67, 0 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO Ampliamos o capitulo da Administra;do Pablica para estudarmos seus 6rglos ¢ agentes; reformulamos o dos contratos administrativos, diante da ‘nova sistemética das liitagdes; demos espzcial tratamento ao dos servidores ppblicos, em face das inovagSes consttucionais sobre a matéria, reunimos ‘mum 56 capitulo os controles da Administracio. De um modo geral, todos 0s textos foram revistos e ampliados na me- dida em que o assunto foi atingido pelas modificagées da ordem juridica interna, a partir de 1964, ¢ pelo impacto do desenvolvimento nacional que _passou a apresentar desconhecidos problemas para a Administragio Pablica © a pedir inéditas solugbes governamentais Nao € de estranhar, portanto, que tenhamos repudiado doutrinas su- peradas ¢ inovado conceitos para sintonizé-los com a evoluso de nossa ra e com o progresso do Pais, pois 0 Direito no pode permanecer alheio nem retardatério na apresentacio de solupées que dependam de suas nor- ‘mas ¢ de seus prine(pios. Para uma nova realidade nacional, impée-se um Direito Administrativo renovado e compatibilizado com as contemporiineas ‘exigéncias e necessidades da Administracio e dos administrados. Foi 0 que ‘procuramos fazer com mais meditagao e experincia. O livro € o mesmo, apenas rejuvenescido em suas idéias. Nesta 16 edigdo revisamos 0 texto, adequando-o 4 Constituigo de 1988 e as recentes normas administrativas pertinentes. Desde jé pedimos escusas a0 Leitor por eventuais omissdes, pois a legislagio da Administragio Piblica se sucede to rapidamente que nem sempre podemos indicé-la ou substitui-la na nova edigio, Por fim, queremos consignar nossos agradecimentos & colega e compa- heira de escrtério Dra, eabe! Camargo Lopes Monteiro, pela inestimavel ccolaborago que nos foi dada para esta 16*edigdo. Sto Paulo, julho de 1990 OAvroR A minka dedicada esposa, Consuelo, elas infindéveis horas de estudo roubadas ao seu comivio. 1“ DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO NoTAs: ~ 0 cor dos nimeros ds julgados do STF, STI e de outostribunasreferids no ivro const dos cere sigovbr¢ wens gvbr ends ds iin dos ropes Julados. Nis cites de vrs ¢revistas, primeito nme indica o volume, © 0 segundo, aps a barr, «pine ~ Para ftlidae de consulta, repetimos a indica e acéros quando publcados em diver ~ Naindicaio de acénltos da Jstig estadal, adits sila do Tribunal do Estado aque pertence ~ Considers impiitamenteinluido oDisito Relea ascites referents &competén- «a ds Estados e Municipis, nos eros doa. 32, § 1 da CF Tribunal Regional Federal / 5* Regiao BIBLIOTECA ‘SUMARIO Homenagem, 5 ‘Nota Prévia, 7 Ao Leitor (Nota do Autor), 9 Abreviaturas, 13 CAPITULO I NOGOES PRELIMINARES 1. 0 Direito, 37, 2. Direito Piiblico e Direito Privado, 38 3. Direito Administrative, 38 4. Conceito de Direito Administrative, 39 5S. Relagdes com outros ramos do Direito e com as Ciéncias Sociais, 41 6. Direito Administrativo e Ciéncia da Administragdo, 45 7, Direito Administrativo e Politica, 4S & Fontes do Direito Administrativo, 46 9. A codificagao do Direito Administrativo, 48 10. Interpretasao do Direito Administrativo, 49 IL. Evolusio histérica do Direito Administrativo, $1 12.0 Direito Administrativo no Brasil, 32 13, Sistemas administrativos, 53 13.1 Sistema do contencioso administrative, $3 13.2 Sistema judicidrio, 56 14.0 sistema administrativo brasileiro, $8 CAPITULO I- ADMINISTRAGAO PUBLICA 1. Acstrutura administrative, 60 1.1 Conceito, elementos e poderes de Estado 1.1.1 Conceito de Estado, 61 1.1.2. Elementos do Estado, 61 1.13 Poderes de Estado, 61 1.2 Onganizagéo do Estado e da Administragao 1.2.1 Organizagdo do Estado, 62 1,22. Organizacdo da Administracdo, 64 1.3 Governo e Administragdo, 65 3 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 13.1 Governo, 65 13.2. Administraedo Publica, 65 1.4 Entidades politicas e administrauivas, 66 1.4.1 Entidades estatais, 67 1.4.2. Entidades autérguicas, 67 1.43 Entidades fundacionais, 67 1.44 Entidades empresariais, 67 1.4.5 Entidades paraestatais, 68 1.5 Orgdos e agentes piblicos 15.1 Orgdos publicos, 68 1.5.2. Classificagdo dos érgdos piblicos, 71 1.5.2.1 Orgios independentes, auténomos, superiores € subaltemos, 71; /.5.2.? Orgios simples ou compostos, 73; 1.5.2.3 Orgios singulares ou colegiados, 74 15.3. Agentes piiblicos, 75 15.3.1 Agentes politicos, 77; 1.5.3.2 Agentes administrativos, 80; 1.5.3.3 Agentes honorificos, 81; 1.5.3.4 Agentes delegados, 81; 1.5.3.5 Agentes credenciados, 82 1.5.4 Investidura dos agentes piiblices, 82 1.54.1 Investidura administrativa, 83; 1.5.4.2 Investidura politica, 83; 1.5.4.3 Investidura origindria e derivada, 84; 1.5.4.4 Investidura vitalicia, efetiva e em comissio, 84 A atividade administrativa, 84 2.1 Conceito de administracdo, 85 2.2. Natureza e fins da administragao 2.2.1 Natureza, 86 2.2.2 Fins, 87 2.3, Principios baisicos da administrasdo, 88 23.1 Legalidade, 89 23.2 Moralidade, 90 2.3.3 Impessoatidade ou finalidade, $3 2.34 Razoabilidade e proporcionalidade, 94 23.5 Publicidade, 95 236 Bficiéncia, 98 23.7 Seguranga juridica, 99 \ 2.3.8 Motivaedo, 101 2.3.9 Ampla defesa e contraditério, 1)4 2.3.10 Interesse piiblico ou supremacic do interesse piiblico, 10S s poderes e deveres do administrador piiblico, 106 3.1 Poder-dever de agir, 107 3.2 Dever de eficiéncia, 108 3.3, Dever de probidade, 110 SUMARIO ” 3.4 Dever de prestar contas, 11 4. O.uso e 0 abuso do poder, 112 4.1 Uso do poder, 12 4.2 Abuso do poder, 112 42.1 Excesso de poder, 114 42.2 Desvio de finalidade, 114 4.2.3 Omissiio da Administragiio, 116 5. 0 Direito Administrativo sancionador, 118 CAPITULO Ill - PODERES ADMINISTRATIVOS i. Considerasbes gerais LI Distingao entre poderes administrativos e poderes politicos, 119 Poder vinculado, 120 Poder discriciondrio, 121 Poder hierérquico, 124 Poder diseiplinar, 127 Poder regulamentar, 130 Poder de poticia, 132 2.1 Conceito, 134 7.2 Razio e fundamento, 136 7.3 Objeto¢ finalidade, 137 7.4 Extensdo e limites, 137 25 Atributos, 139 15.1 Discricionariedade, 139 152 Auto-executoriedade, 140 153. Coercibilidade, 141 7.6 Meios de atuagéo, 142 7.7 Sangdes, 143 7.8 Condicoes de validade, 144 7,9. O poder de policia e as microempresas ¢ empresas de pequeno porte, 145 8% Policia sanitiria 8.1 Campo de atuagdto, 146 82 Normas gerais de defesa e protegdo da saiide, 147 82.1 Agéncia Nacional de Vigiléncia Sanitéria, 147 82.2. Agéncia Nacional de Satide Suplementar, 148 8.23. Cédigas sanitérios estaduais, 148 8.2.4 Regulamentos sanitérios municipais, 149 CAPITULO IV - ATOS ADMINISTRATIVOS. 1. Conceito e requisitos do ato administrativo, 152 NP RABS 3 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 11 Conceito, 133 1.2. Requisitos, 138 1.2.1 Competéncia, 155 1.2.2 Finalidade, 156 1.23. Forma, 156 1.24 Motivo, 157 12.5. Objeto, 158 1.3 Mérito do ato adminisirativo, 158 1.4 Atos de Direito Privado praticados pela Administragdo, 159 1.5. Procedimento administrativo, 16) Atributos do ato administrativo, 162 21 Presungdo de legitimidade e verccidade, 162 2.2 Imperatividade, 164 23 Auto-executoriedade, 165 Classificagao dos atos administrativos, 167 3. Alos gerais e individuais 3.1.1 Atos gerais ou normativos, 167 3.1.2 Atos individuais, 168 3.2. Alas internos e externas 3.2.1 Atos internos, 168 3.22 Atos externos, 169 3.3 Atos de império, de gestdo e de expediente 3.3.1 tas de império, 169 3.3.2 Atos de gesido, 170 3.3.3. Atos de expediente, 170 3.4. Atos vinculados e discricionérios 3.4.1 Atos vinculados, 171 3.4.2 Atos discriciondrios, 172 3.5. Outras classifieagdes, 175 3.3.1 Ato simples, complexo e compesto, 175 3.5.11 Ato simples, 175; 3.5.1.2 Ato complex, 175; 3.5.1.3 Ato composto, 176 3.52. Ato constitutivo, extintivo, declaratério, alienativo, ‘modificativo ou abdicativo, 176 3.5.2.1 Ato consttutivo, 176; 3.5.2.2 Ato extintivo ou desconstitutivo, 176; 35.2.3 Ato declaratério, 176; 3.5.24 Ato alienativo, 177; 3.5.2.5 Ato modificativo, 177; 3.5.2.6 Ato abdicativo, 177 3.5.3 Ato vélido, nulo e inexistente, 177 3.5.3.1 Ato valido, 177; 3.5.3.2 Ato nulo, 177; 3.5.3.3 Ato inexistente, 178 3.54 Ato perfeito, imperfeit, pendente e consumado, 178 358 3.5.6 38.7 358 SUMARIO 9 3.54.1 Ato perfeito, 178; 3.5.4.2 Ato imperfeito, 178; 3.5.4.3 ‘Ato pendente, 178; 3.5.4.4 Ato consumado, 179 Ato irrevogivel, revogavel e suspensivel, 179 35.5.1 Ato irrevogivel, 179; 3.5.5.2 Ato revogivel, 179; 3.5.5.3 Ato suspensivel, 179 Ato auto-executbrio e ndo auto-executério, 180 35.6.1 Ato auto-executério, 180; 3.5.6.2 Ato nfo auto- exccutério, 180 to principal, complementar, intermediério,ato-condigao e ato de jurisdigdo, 180 3.5.7.1. Ato principal, 180; 3.5.7.2 Ato complementar, 180; 3.5.7.3 Ato intermediario ou preparatrio, 180; 3.5.7.4 ‘Ato-condiedo, 180; 3.5.7.5 Ato de jurisdigdo ou Jurisdicional, 181 Ato constituivo, desconsttutivo e de constatagdo, 181 3.5.8.1 Ato constitutive, 181; 3.5.8.2 Ato desconstitutivo, 181; 3.5.8.3 Ato de constatasio, 181 Espécies de atos administrativos, 181 4.1 Atos gerais ou normativos, 182 41d 412 413 414 4.18 4.16 Decretos, 183 4.1.11 Decreto independente ou auténomo, 183; 4.1.].2 Deereto regulamentar ou de execu, 184 Regulamentos, 184 Instrugdes normativas, 185 Regimentos, 185 Resolucdes, 186 Deliberacdes, 187 42. Atos ordinatérios, 187 42d 422 423 424 425 426 427 428 Instrucdes, 187 Circulares, 188 Avisas, 188 Portarias, 188 Ordens de servigo, 188 Provimentos, 188 Oficios, 189 Despachos, 189 43° Atos negociais, 189 43. 43.2 433 434 435 436 Licenca, 191 Autorizagéo, 191 Permissao, 192 Aprovacéo, 193 Admissao, 193 Visto, 194 20 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 43.7 Homologacdo, 194 43.8 Dispensa, 194 43.9. Renincia, 194 43.10 Protocolo administrativo, 194 44 Atos enunciativos, 196 44.1 Certiddes, 196 442 Atestados, 197 443° Pareceres, 197 44.3.1. Parecer normativo, 198; 44.3.2 Parecer téenico, 198 44.4 Apostilas, 198 45. Atos punitivos, 198 45.1 Multa, 200 4.5.2 Imerdigdo de atividade, 200 453 Destruigéo de coisas, 201 4.6 Atos punitivos de atuacdo interna, 201 Teoria dos motivos determinantes, 201 Invalidagio dos atos administrativos, 202 6.1 Revogasio e anulacdo 6.1.1 Revogagdo, 204 6.1.2 Anulagdo, 206 6.1.3 Anulacao pela prépria Administracao, 210 6.14 Anulacdo pelo Poder Judiciario, 2\1 ae CAPITULO V- CONTRATOS ADMINISTRATIVOS E LICITAGAO 1. Consideragdes gerais LI Idéia geral sobre contato, 214 12 Conceito, peculiaridades¢ interpretagao do contrato administrativo 1.2.1 Conceito, 215 122 Pecultartdades do contraro adinintsratvo, 217 1.22.1 Alteragioe rescisio wilaterais, 218; 1.2.2.2 Equilibrio financeiro, 219; 12.23 Reajustamento de pregos ce tarifas, 219; 1.2.2.4 Excegdo de contrato nio cumprido, 220; /.2.2.5 Controle do.contrato, 221; 1.22.6 Aplicagdo de penalidades contratusis, 222 1.2.3 Interpretagéo do contrato administrativo, 222 2. Formalizagio do contrato administrative 2.1 Normas regedoras do contrato, 224 22 Instrumento e contetde do conirato administrativo 221 Insirumento,224 22.2 Comiido, 26 suMARIO a 23. Cliéusulas essenciais ou necessérias, 226 24. Garantias para a execugdo do contrato, 227 24.1 Modalidades de garantia, 228 24.1.1 Caugdo, 228; 24.1.2 Seguro-garantia, 228; 2.4.1.3 Fianga bancéria, 229; 2.4.1.4 Seguro de pessoas © bens, 229; 2.4.1.5 Compromisso de entrega de ‘material, produto ou equipamento de fabricagio ou rodugdo de terceiros estranhos ao contrato, 29 Execugto do contrato administrativo, 229 3.1 Direitos e obrigagdes das partes, 230 3.11 Direitos, 230 3.12 Obrigagées, 230 3.1.2. Normas téenicas e material apropriado, 231; 3.1.2.2 ‘Variagdes de quantidade, 231; 3.1.2.3 Execugio pessoal, 232; 3.1.2.4 Encargos da execugao, 232; 3.1.2.5 Manutengao de preposto, 233 3.2, Acompanhamento da execugdo do contrato e recebimento do seu objeto 3.2.1 Acompanhamento da execugdo do conirato, 233 3.2.1.1 Fiscalizagdo, 233; 3.2.1.2 Orientagio, 234; 3.2.1.3, Interdigdo, 235; 3.2.14 Intervene, 235; 3.2.1.5 Aplicasio de penalidades, 235 3.2.2 Recebimenio do objeto do contrato, 236 3.2.2.1 Recebimento provisério, 236; 3.2.2. Recebimento definitive, 236 3.3 Extingdo, prorrogagdo e renovacdo do contrato 33.1 Extingao do contrato, 237 3.3.1.1 Conclusto do objeto, 237; 3.3.1.2 Término do prazo, 237; 3.3.1.3 Rescistio, 238; 3.3.1.4 Amulagio, 238 3.32. Prorrogagdo do contrato, 240 3.33. Renovacdo do contrato, 240 Inexecugto, revisio e resciséo do contrato 4.1 Inexecucao do contrato, 241 4.1.1 Inexecugdo culposa, 241 4.12 _Inexecugdo sem culpa, 241 4.2. Causas justificadoras da inexecugao do contrato, 241 421. Aplicacao da teoria da imprevistio, 242 422. Forea maior e caso fortuito, 243 4.221 Forga maior, 243; 4.2.2.2 Caso fortuito, 243 423. Fato do principe, 244 42.4 Fato da Administragdo, 245 425 Estado de perigo, 246 22 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 426 Lesto, 246 4.2.7_Interferéncias imprevistas, 246 43 Consegiéncias da inexecugdo, 247 43.1 Responsabilidade civil, 247 43.2. Responsabilidade administrativa, 248 433 Suspensdo proviséria, 248 43.4. Declaragdo de inidoneidade, 249 44 Revisdo do contrato, 250 45. Rescisao do contrato, 251 45.1 Rescistio administrativa, 252 45.2. Rescisdo amigavel, 254 45.3. Rescisdo judicial, 254 454. Rescisdo de pleno direito, 255 4.6. Suspensao do contrato, 256 4.7 Arbitragem nos contratas administrativos, 256 Principais contratos administrativos, 260 5.1 Contrato de obra piiblica S.L.1 Conceito e consideragdes gerais, 260 S11 Constragao, 261; 5.1.1.2 Reforma, 261; 5.1.1.3 Ampliggao, 261 5.1.2. Regime de execugéo, 262 5.1.2.1 Empreitada, 262; 5.1.22 Tarefa, 263; 5.1.2.3 Administragdo contrateda, 263, 5.2 Contrato de servico 5.2.1 Conceito, 263 5.22 Servicos comuns, 264 52.3. Servicas téenicos profissionais, 264 5.2.3.1 Servigas téenicos profissionais generalizados, 265; 5.2.3.2 Servigos técnicos profissionais especializados, 265 5.24 Contratos de trabathos artistices, 265 5.3. Contrato de fornecimento, 267 54. Contrato de concesséo, 267 5.4.1 Contrato de concessdo de servico priblico, 268 5.4.2 Contrato de concessao de obra piiblica e de voncessdo de servigo ptiblico precedido de obra piiblica, 269 5.43 Contrato de concessao de uso de bem piiblico, 270 55. Contrato de gerenciamento, 271 5.6 Contrato de gestdo, 273 5.7. Contrato de programa, 275 3.8 Termo de parceria, 275 5.9 Contrato de parceria piiblico-privada/PPP, 277 SUMARIO 2 5.10 Contrato de franquia postal, 278 Contrato de consércio piiblico, 279 7. Licitagdo 7.1 Consideragées gerais, 279 7.2 Conceito e finalidades, principios e objeto da licitagéo 7.2.1 Conceito e finalidades da licitag&o, 281 7.2.2 Principios da licitagdo, 282 7.2.2.1 Procedimento formal, 282; 7.2.2.2 Publicidadé db-seus atos, 283; 7.2.2.3 Igualdade entre os lictantes, 283; 7.2.2.4 Sigilo na apresentagao das propostas, 285, 7.2.2.5 Vinculagdo a0 edital, 285; 7.2.2.6 Julgamento objetivo, 286; 7.2.2.7 Probidade administrativa, 286; 7.2.2.8 Adjudicagiio compulséria, 286 1.2.3. Objeto da licitagdo, 287 7.3 Obrigatoriedade, dispensa e inexigibilidade de licitagdo 73.1 Obrigatoriedade de licitagdo, 288 73.2. Dispensa de licitagdo, 289 7.3.2.1 Licitagio dispensada, 290; 7.3.2.2 Lieitaglo dispensivel, 291 733. Inexigibilidade de licitagdo, 295 7.3.3.1 Produtor ou vendedor exclusivo; 296; 7.3.3.2 Servigos \éenicos profissionais especializados, 297; 7.3.3.3 Servigos de publicidade, 298; 7.3.3.4 Contratagtio de artistas, 298; 7.3.3.5 Motivagao, 299 7.4 Procedimento, anulacao e revogacao da licitagdo 14. Procedimento, 299 74.1.1 Audincia piblica, 300; 74.1.2 Edital, 301; 7.4.1.3 Impugnago administrativa do edital, 305; 7.4.1.4 Carta-convite, 306; 7.4.1.5 Recebimento da documentagio e propostas, 306; 7.4.1.6 Habilitaglo dos licitantes, 309; 7.4.1.7 ulgamento das propostas, 315; 7.4.1.8 Consideragdes finais sobre o julgamento, 321; 74.1.9 Homologasio e adjudicasao, 322 742. Anulagéo e revogagdo da licitagao, 323 7.4.2.1 Anulagdo, 323; 7.4.2.2 Revogasio, 325 Modalidades de licitagao, 326 81 Concorréncia, 327 8.11 Requisitos da concorréncia, 327 8.1.1.1 Universalidade, 327; 8.1.1.2 Ampla publicidade, 328; 8.1.1.3 Prazos para apresentagao das propostas, 328; 8.1.1.4 Habilitagdo preliminar, 328; 8.1.1.5 Julgamento por Comissdo, 328, m4 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 8.12 Concorréncia internacional, 330 8.1.3 Consércio de empresas, 331 8.14 Pré-qualificagao, 333 8.2 Tomada de precos, 333 8.2.1 Registros cadastrais, 334 83. Convite, 334 84 Concurso, 335 85 Leildo, 336 8.6. Pregéo, 338 8.6.1 Bens e servicos comuns, 338 8.62 Fase interna do pregao, 340 8.6.3 Fase externa do pregdo, 340 8.644 Pregdo eletrénico, 342 8.6.5 Compras parceladas, 342 8.6.6 Sistema de Registro de PrecosSRP, 342 9% Sancées penais, 348 CAPITULO VI~ SERVIGOS PUBLICOS 1. Consideragoes gerais, 349 11 Conceito e classificacio dos servigos piiblicos 11.1 Coneeito, 350 1.4.2 Classificagao, 352 1.1.2.1 Servigos piblicos, 352; 1.1.2.2 Servigos de utlidade piiblica, 352; 1.1.2.3 Servigos préprios do Estado, 353; 1.1.2.4 Servigos impréprios do Estado, 353; 1.1.2.5 Servigos administrativos, 353; 1.1.2.6 Servigos industriais, 353; 1.1.2.7 Servigos uti universi ou gerais, 354; 1.1.2.8 Servigos uti singuli ou individuais, 354 1.2 Regulamentagdo e controle, 355 1.3 Requisitos ou condigdes do servigo e direitos do usuério, 356 13.1 Greve nos servigos essenciais, 360 1.4. Competéncia para prestacao de servico, 361 14.1 Competéncia da Unido, 362 14.2 Competéncia do Estado-membro, 362 1.4.3. Competéncia do Municipio, 363 1.4.4 Competéncia do Distrito Federal, 364 1.3 Formas e meios de prestacdo do vervico, 364 15.1 Servigo centralizado, 364 15.2. Servico descentralizado, 364 153 Servico desconcentrado, 365 15.4 Execugdo direta do servigo, 365 SUMARIO 2s 1.35 Execugéo indieta do servigo, 365 Autarquias 21 Conceito e caracteres 241 Conceito,366 2.1.2 Caracteres, 369 2.1.2.1 Instituigdo, 369; 21.2.2 Patriménio inicial, 369; 2.1.2.3 Bens e rendas, 370; 2.1.2.4 Orgamento, 370; 2.1.2.5 Ditigentes, 370; 2.1.2.6 Atos dos dirigentes, 310; 2.1.2.7 Contratos, 371; 2.1.2.8 Pessoal, 371 22 Privilégios, 371 23 Controte, 373 24 Autarquias de regime especial, 375 25 Agéncias regulamentadoras, 376 Fundacées 3.1 Consideragies gerais, 378 3.2 Caracteres, 380 Agencias executivas, 381 Empresas estatais ou governamentais 5.1. Explicagdo preliminar, 381 5.2 Conceito e caracteres, 382 52.1. Distinedo quanto ao objeto da empresa, 383 52.2 Competéncia para insttuir empresas estatais, 384 523. Lei especifia, 385 524. Patriménio, 385 528 Faléncia, 386 52.6 Licitagao e contratos, 387 5.2.7 Administragdo, 388 528 Dirigentes, 388 5.2.9 Regime de pessoal, 388 53° Conirole, 389 5.4. Espéciese forma juridica, 389 34.1 Empresas piibicas, 389 542 Sociedades de economia mista, 393 Consércios piblicos, 396 Entes de cooperasao: entidades paraestatais 7.1 Conceitoe espécies, 404 TLL Servigas sociais auténomos, 40S 712. Organizagdes socais, 406 Servicas delegados a partculares, 408 8:1 Servicas concedidos, 409 8.11 Concessdo, 409 8.12 Regulamentagao, 411 26 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 8.13 Licitagdo, 415 8.14 Contrato, 416 8.1.5 Alteragéo unilateral do contrato, 417 8.16 Fiscalizagéo do servico, 418 8.1.7 Intervengio, 419 8.1.8. Prestagdo do servico, 19 8.119. Remuneraeao do concessiondrio, 420 8.1.10 Direitos do usuério, 420 8.1.11 Extingao da concesséo, 421 8.1.11.] Advento do termo cortratual, ou reversi0, 421; 8.1.11.2 Encampasio ou resgate, 423; 8.11.3 Caducidade, 423; 8.1.1.4 Rescistio, 423; 8111.5 Anulagio, 424; 8 1.11 6 Outras formas de extingao, 24 8.1.12 Protegdo ao patrimanio do concessionério, 424 82 Parcerias piblico-privadas 82.1 Conceito, 425 82.2 Cliusulas do contrato, 426 82.3 Constituigéo de sociedade de propésito especfico, 426 824 Coniratagdo, 426 82.5 Despesas com os contratos, 427 8.2.6 Parcerias federais, 27 83 Servicas permitidos, 427 84 Servigos autorizados, 430 84.1 Autorizagdo para atender a servicos instaveis ou emergenciais, 430 842 Autorizagdo para os servigos previstos no art. 21, XTe XI, da CFB 8.43 _Autorizacdo sem a natureza de delegagao, 431 Convénios administrativos, 432 9.1 Organizagéo, 434 92 Execugdo, 434 10. Saneamento basico: a Lei 11.445, de 5.1.2007, 435 2 CAPITULO Vil - SERVIDORES PUBLICOS Consideracées gerai LI Servidores piiblicos, 438 12 Classificagéo na Constituigéo, 439 1.3. Regime juridico, 441 Organizacao do servico piiblico, 443 SUMARIO, n 2.1 Onganizagéo legal, 443 2.2. Conselhos de politica de administracdo e remuneragao de pessoal. Escolas de governo, 443 2.3. Cargos ¢ funcies, 444 23.1 Classe, 445 232 Carreira, 445 233° Quadro, 446 2.34 Cargo de carreira, 446 235. Cargo isolado, 446 23.6 Cargo técnico, 446 2.3.7. Cargo em comisséio, 446 238. Cargo de chefia, 447 239 Lotacao, 447 24 Criagdo, transformacio e extingao de cargos, fungBes ou cempregos piiblicos, 447 2.5. Provimento de cargos, 450 2.6. Direitos do titular do cargo, 451 2.7. Acesso a informagdes privilegiadas, 452 28 Competéncia para organizar o servico piiblico, 453 28.1 Competéncia da Unido, 453 282 Competéncia do Estado-membro, 454 283. Competéncia do Municipio, 454 2.84 Competéncia do Distrito Federal, 455 2.9 Observancia das normas constitucionais, 455 ‘Normas constitucionais pertinentes aos servidores, 458 3.1 Acessibilidade aos cargos, funcdes e empregos piblicas, 459 3.2 Concurso, 461 3.3. Contratagao por tempo determinado, 467 3.4. Desinvestidura de cargo ou emprego piiblico, 468 3.3 Paridade de vencimentos, 469 3.6 Vedacdo de equiparagdes e vinculacaes, 469 3.7 Acumulagao de cargos, empregos e fungoes piiblicas, 470 3.8 Estabilidade, 472 3.9. Previdéncia social, 481 3.10 Sistema de previdéncia social do servidor, 482 3.11 Regime juridico peculiar 3.1L Regras especificas, 484 3.11.2 Aposentadoria, 485 3.113 Aposentadoria pelo regime peculiar, 485 3.114 Regjustamento dos proventos e da pensdo, 487 3.11.5 Requisitos e critérios para a aposentadoria, 487 28 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 3.11.6 Direito & aposentadoria, 487 3.11.7 Reversio, cassa¢do e anulagio da aposentadoria, 488 3.11.8 Pensdo por morte, 488 3.11.9 Cémputo do tempo de contribuigdo, 488 3.12 Regras previdencidrias de transiga, 490 4.13 Exercicio de mandatos eletivos, 493 3.14 Demissdo de vitalicios e estaveis, 494 3.15 Reintegracdo, reconducdo, reversdo, readmissio e aproveitamento, 496 3.16 Responsabilizagdo civil de servidores, 497 3.17 Abrangéncia das normas constitucionais, 498 3.18 Competéncia da Justica Comum, 498 4. Lei de Responsabilidade Fiscal, 499 5. Deveres e direitos dos servidores, 500 SI Deveres, 501 5.1.1 Dever de lealdade, 501 5.1.2 Dever de obediéncia, 501 3.1.3 Dever de conduta ética, 502 5.14 Dever de eficiéncia, 502 5.1.5 Outros deveres, S02 5.2 RestrigBes funcionais, $03 53. Direitos, S03 5A Sistema remuneratério. Remunerecao. Subsidio. Vencimentos. Vantagens pecunidrias. Indenizagbes, 505 SAL Sistema remuneratério, 50S 5.4.2 Subsidio, $09 5.43. Vencimentos, 510 544 Vantagens pecunidrias, $15 5.4.4.1 Adicionais, 518; 5.4.4.2 Gratificagdes, 523 345. Indenizaydes, 527 6. Responsabitidades dos servidores, 527 6.1. Responsabilidade administrativa, $27 6.2 Responsabilidade civil, 529 63 Responsabilidade criminal, 532 64 Responsablidade por improbidade administrative, $34 6.5 Meias de punigito, 536 6.6. Seqitestro e perdimento de bens, 537 6.7 Enriquecimentoilicito, 538 68 Abuso de autoridade, 538 7. Militares, 539 8. Direito adguirido, 540 a a A, NN SUMARIO » CAPITULO Vill - DOMINIO PUBLICO 1. Consideragdes gerais, 545 11. Dominio piiblico, $46 12 Terras rurais eterrenos urbanos, $47 13. Conceito eclassficagdo dos bens piilicos, S48 13.1 Conceito, $49 132 Classificagio, 550 1.3.2.1 Bens de uso comum do povo ou do dominio pablico, 551; 1.3.2.2 Bens de uso especial ou do patriménio administrativo, 551; 3.2.3 Bens dominiais ou do patriménio disponivel, $51 14. Administragao dos bens piblicos, 552 L5_Urilizagao dos bens piiblicos, 553 15.1 Uso comum do povo, $53 132. Uso especial, $54 1.5.2.1 Autorizagdo de uso, 556; 1.5.2.2 Permissto de uso, 556; 1.5.2.3 Cessio de uso, $58; 1.5.2.4 Concessto de uso, 558; 1.5.2.5 Concesséo especial de uso, 560; 1.5.2.6 Concessio de diteito real de uso, 561; 1.5.2.7 Enfiteuse ou aforamento, 562 1.6. Alienacdo dos bens piblicos, $65 16.1 Alienagdo, $65 1.6.1.1 Venda, 567; 1.6.1.2 Doagio, S68; 1.6.1.3 Dagdo em pagamento, 568; 1.6.1.4 Permuta, $69; 1.6.1.5 Investidura, 569; 1.6.1.6 Concessto de dominio, 371; 1.6.1.7 Legitimagio de posse, 571 1.7. Imprescritibilidade, impenhorabilidade e nao oneragéo dos bens piiblicos, 572 1.7.1 Imprescrtibilidade, S72 1.72 Impenhorabilidade, 573 1.73 Nao oneragao, 573 1.8. Aquisicao de bens pela Administragao, $75 2. Terras piblicas 21 Origens, $76 22 Terras devolutas, 519 23 Plataforma continental, $81 24 Terras tradicionalmente ocupadas pelos indios, $81 25 Terrenos de marinha, 582 26 Terrenos acrescidos, 582 2.7 Terrenos reservados ou marginais, $83 28 Ihas, 584 30 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 2.9 Alveos abandonados, S85 2.10 Faixa de fronteira, S86 2.11 Vias e logradouros piiblicos, $86 3% Aguas piiblicas, 589 3.1 Aguas internas, $89 3.11 Regime juridico, $89 3.1.2 Rios piiblicos, $92 3.1.3 Aguas minerais, 92 3.1.4 Quedas d'égua, 592 3.2 Aguas externas, 593 3.2.1 Mar territorial, 593 3.22. Zona contigua, 594 3.23. Zona econdmica exclusiva, $94 3.24 Alto-mar, 594 4 Jazidas 41, Regime juridico, $94 42 Peirélea e gis, 597 4.3, Minérios nucieares, $98 5. Florestas 5.1. Regime juridico, $99 5.2. Exploragdo de florestis, 601 5.3. Concessao de florestas, 601 6 Fauna 6.1 Regime juridico, 602 7. Espaco aéreo 7.1 Regime juridico, 604 & Patriméinio histérico: tombamento, 6)6 81 Patriménio histérico, 606 82 Tombamento, 607 82.1 Processo, 609 8.22 Indenizacao, 610 8.23 Omissdo, 611 9. Patriménio genético 9.1 Conceito, 612 9.2. Regime juridico, 613 10. Protecéio ambiental, 615 10.1 Controle da polui¢do, 617 10.2 Preservacio dos recursos naturais, 619 10.3 Restauragio dos elementos destruidos, 623 104 Aga civil piblica para protecao ambiental, 625 10.5 Infracaes penais e administrativas contra o meio ambiente, 625 SUMARIO at CAPITULO IX INTERVENCAO NA PROPRIEDADE E ATUAGAO NO DOMINIO ECONOMICO |. Consideragdes gerais, 27 LI Propriedade e dominio econdmico, 629 1.2. Bem-estar social, 630 1.3. Competéncia para a intervengdo, 631 14. Meios de intervencao e de atuagdo, 632 Intervengdo na propriedade, 632 2.1 Desapropriacao, 632 21.1 Conceito, 633 21.2 Caracteristicas, 633 2.1.3. Requisitos constitucionais, 640 21.3.1 Necessidade piblica, 640; 2.1.3.2 Utilidade pitblica, 640; 2.1.3.3 Interesse social, 641; 2.1.3.4 Justa e prévia indenizaglo, 641 2.14 Normas bsicas, 641 2.1.5 Casos de desapropriacéo, 642 2.1.6 Declaracdo expropriatéria, 643 2.1.7 Processo expropriatério, 645 2.1.7.1. Via administrativa, 645; 2.1.7.2 Processo judicial, 645 2.1.8 Imissao na posse, 646 2.1.9 Indenizagdo, 648 2.1.9.1. Indenizago justa, 648; 2.1.9.2 Indenizago prévia, (650; 2.1.9.3 Indenizagdo em dinheiro, 650; 2.1.9.4 Fixago da indenizao, 650; 2.1.9.5 Indenizasiio dos terrenos marginais dos rios piblicos, 652 2.1.10 Pagamento da indenizagao, 652 21.11 Desvio de finalidade, 653 21.12 Amulayao la desepropriagao, 654 2.1.13 Retrocessao, 655 21.14 Desisténcia da desapropriagao, 656 2.2 Servidao administrativa 2.2.1 Conceito, 656 222. Serviddo administrativa e institutos afins, 657 2.23 Instituicao, 658 2.24. Indenizapdo, 660 23 Requisigdo, 660 24 Ocupagao temporéria, 662 25. Limitagdo administrativa, 663 2.1 Conceito e natureza juridica, 663 32 DIREITO ADMINISTRAT'VO BRASILEIRO 2.5.2. As limitagdes administrativas como fonte de direito subjetivo, 666 25.3. Limitagdes administrativas e institutos afins, 669 3. Atuagio no dominio econdmico, 672 3.1, Monopélio, 673 3.2 Repressio ao abuso do poder econémico, 615 3.3 Controle do abastecimento, 677 3.4 Tabelamento de precos, 677 3.5 Criagio de empresas estatais, 618 3.6 Outras formas de atuagdo no deminio econémico, 619 CAPITULO X - RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAGAO 1. Consideragibes gerais, 680 1.1 Evolugdo dowtrinaria, 680 111 Teoria da culpa administrativa, 682 1.1.2 Teoria do risco administrative, 682 1.1.3 Teoria do risco integral, 683 2. Aresponsabilidade civil da Adminisiracdo no Direito Brasileiro, 683 21 Oartigo 15 do antigo Cédigo Cwvil e 0 artigo 43 do Cédigo Civil de 2002, 684 2.2 0§ 6%do artigo 37 da Constituigo da Repiiblica, 68S 2.3 Responsabilidade por atos legistativos e judiciais, 690 3. Areparagdo do dano, 691 3.1 Agi de indenizagdo, 691 3.2. Agiio regressiva, 693 CAPITULO XI- CONTROLE DA ADMINISTRAGAO ‘L. Consideragées gerais 11 Anecessidade de controle, 696 1.2 Conceito de controle, 697 1.3. Tipos e formas de controle, 698 13.1 Controle hierdrquico, 698 13.2. Controle finalistico, 699 \ 133. Controle interno, 699 13.4 Controle externo, 699 13.5. Controle externo popular, 700 13.6 Controle prévio ou preventivo (“a priori”), 700 1.3.7 Controle concomitante ou sucessivo, 700 13.8 Controle subsegiiente ou corretivo (“a posteriori 13.9 Controle de legalidade ou legitimidade, 700 700 SUMARIO 3 1.3.10 Controle de mérito, 701 Responsabilidade fiscal, 702 Controle administrativo 3.1 Conceito, 103 3.2 Meios de controle, 704 3.2.1 Fiscalizacdo hierdrquica, 705 3.2.2 Supervisdio ministerial, 705 3.2.3. Recursos administrativos, 106 3.2.3.1 Representagio, 710; 3.2.3.2 Reclamagto, 711; 3.2.3.3, Pedido de reconsideracio, 712; 3.2.3.4 Recursos hierarquicos, 712; 3.2.3.5 Revisto do processo, 714; 3.2.3.6 Coisa julgada administrativa, 714; 3.2.3.7 Prescrigdo administrativa, 716 33 Processo administrative, 718 3.3.1 Processo e procedimento, 718 3.3.2 Oprocesso adminisirativo e suas espécies, 720 3.3.3. Principios do processo administrativo, 721 3.3.3.1 Legalidade objetiva, 721; 3.3.3.2 Oficialidade ou impulsio, 722; 3.3.3.3 Informalismo, 723; 3.3.3.4 Verdade material, 723; 3.3.3.5 Garantia de defesa, 723 3.3.4. Fases do proceso administrativo, 725 3.3.4.1 Instauragao, 725; 3.3.4.2 Instrugdo, 725; 3.3.4.3 Defesa, 725; 3.3.4.4 Relatorio, 726; 3.3.4.5 Julgamento, 726 3.3.5 Modalidades de processo administrativo, 727 3.3.5.1 Processo de expediente, 727; 3.3.5.2 Processo de outorga, 728; 3.3.5.3 Processo de controle, 728; 3.3.5.4 Processo punitivo, 729 3.3.6 Proceso administrativo disciplinar, 730 3.3.7 Meios sumdrios, 733 3.3.7.1 Sindicincia, 733; 3.3.7.2 Sindicancia patrimonial, 733; 3.3.7.3 Verdade sabida, 734; 3.3.7.4 Termo de declaragées, 734 3.3.8 Processo administrativo tributirio, 734 Controle administrativo do Poder Judiciério e do Ministério Piiblico 4.1 Conselho Nacional de Justica e Consetho Nacional do Ministério Piilico, 735 42. Ouvidorias, 736 Controle legislative 5.1 Conceito, 736 5.2. Fiscalizagao dos atos da Administracao, 738 5.2.1 Fiscalizagdo financeira e orgamentiria, 740 5.2.1.1 Atcibuig6es dos Tribunais de Contas, 741 u DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 6 Controle judiciério 6.1 Conceito, 743 6.2 Atos sujeitos a controle comum, 744 63 Atos sujeitos a controle especial, 747 63.1 Atos politicos, 747 63.2 Atos legislativos, 749 633 “Interna corporis”, 750 64. Meios de controle judicidrio, 732 Juizados Especiais, 752 ‘Mandado de seguranga individual, 754 ‘Mandado de seguranca coletvo, 756 Acao popular, 756 Aci civil publica, 757 ‘Mandado de injuncao, 758 “Habeas data”, 758 Agito direta de inconstitucionalidade, 758 ‘Medida cautelar, 759 6.4.10 Agdo de inconstitucionalidade por omissdo, 760 6.4.11 Acdo declaratéria de constitucionalidade, 760 6.4.12 Argiiicao de descumprimento de preceito fundamental, 761 6.4.13 Outras agaes, 761 2. AAdministragio em juizo, 763 7.1 Representacao ém juizo, 764 7.2 Atuagao processual, 765 7.3. Execucao do julgado, 767 74. Execueao fiscal,771 7.5 Despesas judiciais, 771 7.6 Preseri¢do, 772 7.7. Segiiestro e perdimento de bens, 774 CAPITULO XII - ORGANIZACAO ADMINISTRATIVA BRASILEIRA ‘4. Consideragées gerais, 775 2. AAdministragao Federal,777 3. Administragéo direta e indireta, 779 4. Os principios fundamentais da Administragdo Piiblica Federal, 782 4.1, Planejamento, 782 4.2 Coordenacao, 183 43 Descentralizagéo, 784 44 Delegacao de competéncia, 786 45 Controle, 787 5. Os Grados dirigentes da Administracio Federal, 789 SUMARIO 35 5.1. Presidéncia da Repiblica, 789 5.2 Ministérios, 792 52.1 Ministério da Agricultura, Pecuéria e Abastecimento, 795 52.2 Ministério do Desenvolvimento Social e Combate & Fome, 795 523. Ministerio das Cidades, 95 52.4 Ministerio da Cigncia e Tecnologia, 196 52.5. Ministério das Comunicagdes, 796 Ministério da Cultura, 796 Ministério da Defsa, 796 Ministerio do Desenvolvimento Agrério, 797 Ministero do Desenvolvimento, Indsria e Comércio Exterior, 197 52.10 Ministerio da Educagdo, 797 52.11 Ministerio do Esporte, 797 5.2.12 Ministério da Fazenda, 797 52.13 Ministerio da Imegragdo Nacional, 798 5.2.14 Ministerio da Justiga, 98 5.2.15 Minstério do Meio Ambiente, 799 5.2.16 Ministerio de Minas e Energia, 799 5.2.17 Ministerio do Plancjamento, Orcamento e Gestdo, 799 5.2.18 Ministerio da Previdéncia Social, 800 5.2.19 Ministerio das Relagdes Exteriores, 800 5.2.20 Ministério da Sade, 800 5.221 Ministério do Trabalho e Emprego, 800 5.2.22 Minisério dos Transportes, 800 52.23 Ministério do Turismo, 00 5.2.24 Ministério da Pesca e Agiicutura, 800 6. Orgaos de assessoramento, 802 6.1, Grgdos de assessoramento do Presidente da Replica, 802 65.2. Grzdos de assessoramento dos Minisros de Estado, 803 7. Outros érgios da Administragdo Federal 7.1 Tribunais Administrativos, 803 7.2 Advocacia-Geral da Unido, 803 73 Orgios Autdnomos, 806 ‘& Entes de Cooperacdo, 508 9, Sistemas de atvidades auxiliares, 810 10. Administraséo dos Estados, Municipios, Distrito Federal ¢ Terrtérios 10.1 Administra estadual, 812 10.2 Administragdo municipal, 313 10.2.1 Regides Metropolitanas, 815 10:3 Administragao do Distrito Federal, 815 36 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 10.4 Administragdo dos Territérios, 816 12. Programa Nacional de Desestatizacéo, $17 Bibliografia, $20 Indice alfabético-remissivo, 846 Capitulo 1 NOGOES PRELIMINARES 1.0 Direta. 2 Dito Pablico¢ DirelioPrivado. 3. Direto dinar tive. 4. Concelto de Dio Admnsiraivo. 3. Relagbes com cules ramos dp Dueto 2 com as Cibncas Socias. 6 Dirvio Adminisiraivo e Ciclo da Adminlsiragda. 7. Dro Acinstratho ¢ Police, 8. Fontes do Dito Adwinisrative. 9.4 codtcapio do Dirito Administrative. 10 Iterpreta ‘pie do Direo Adminsiravo 1, Evol historic do Direto Adminis. tratno, 12.0 Direo Administrative no Brasil 13, Stems administra er: 13.] Siena do contncioco ainistativo ~ 13.2 Sistema pcr, 14. O sistema administration bras, 1. ODireito 0 Estudo do Dire Administrativo bé de partir, necessariamente, da nogio geral do Direito ~ tronco de onde se esgalham todos os ramos da Ciencia Juridica © Direito, objetivamente considerado, é o conjunto de regras de con- duta coativamente impostas pelo Estado. Na clissica conceituagao de Jhe- ring, é 0 complexo das condigdes existenciais da sociedade, asseguradas pelo Poder Publico, Em ultima andlise, o Direito se traduz em principios de conduta social, tendentes a realizar aJustiga.! ‘Quando esses principios sio sustentados em afirmagdes teéricas for- mam a Ciéncia Juridica, em cuja capula esté a Filosofia do Direito; quan- do esses mesmos principios so concretizados em norma juridica, temos o Direito Positivo, expresso na Legislacdo. A sistematizacéo desses princi- pis, em normas legs, constitui a Ordem Juridica, ou seja, 0 sistema legal dotado para assegurar a existéncia do Estado e a coexisténcia pacifica dos individuos na comunidade. Daf a presenga de duas ordens juridicas: a interna e 2 internacional; aquela & formada pelos principios juridicos vigentes em cada Estado; esta se mantém pelas regras supetiores accitas reciprocamente pelos Estados, 1. Caetos Moucet-Zoraquin Bee, Inroduccsn af Derecho, Benes Ales, 195, pp. ress 38 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO para a coexisténcia pacifica das Nagdes entre si, ¢ dos individuos que as ‘compdemt, nas suas relagGes externas, 2. Direito Piblico e Direito Privado © Direito édividido, inicialmente, em dois grandes ramos: Direito Pi blico ¢ Direito Privado, consoanie a sua destinagéo. O Direito Piblico, por sua vez, subdivide-se em Jnterno e Extern. 0 Direito Pibico Intemo visa a regula, precipuamente, os iteresses «statas e socais,cuidando s6 reflexamente da condata individual. Reparte- se em Direito Constitucional, Diveito Administrative, Direito Tributério, Direito Penal ou Criminal, Direito Processual ou Judiciério (Civile Penal), Direito do Trabalho, Direito Eleitoral, Direito Municipal. Esta subdivisto no estanque, admitindo o despontar de outros ramos, com o evolver da Cincia Juridica, que ensej, a cada dia, a especializagSo do Direitoe a con- seqiente formagio de disciptinas auténomas, bem diversifcadas de suas coimas. 0 Direito Pblico Externo destna-se reger as relagbes entre 0s Esta- dos Soberanos¢ a atividades individvais no plano internacional © Direito Privadotutela predominantemente 0s interesss indviduais, de modo a assegurar a coexistencia das pessoas em sociedade e a fruigdo de seus bens, quer nas relagGes de individuo a individuo, quer nas relagdes do individuo com o Estado. Biparte-se o Direito Privado em Direto Civile Direito Comercial © Direito Administratvo, como vimos, € um dos ramos do Direlto Pi- blico Inferno. Sua conceituago doutrindria, entretanto, tem ensejado acer tuadas divergéncias entre os publicistas, 3. Direiwo Administrative Aescola francesa, capitancada pot Ductocg, Batbie e Gianquinto, sus- tenta que o Direito Administrativo se detém no estudo do sistema de leis que regem a Administragdo Péblica.? Tal conceito é inaceitavel, jé porque reduz ‘a missio desse ramo juridico a de catalogar a legislacdo administrativa, ja porque inverte a posigao da Ciéncia do Direito, subordinando-a as normas legais existentes, quando, na realidad, os principios doutrindtios é que in- formam ou devem informar a legislagzo. 2. Ducroeg, Cours de Droit Administra et de Ligation Francalve des Finonces, 1881, p. 5; Batic, Taté Thorigue et Prague de Drolt Public et Admini, 1893, 1V8, Gianguint, Corso ct Dirt Pubblico Amini, 1877, VS 1 =NOCOES PRELIMINARES 38 Acescola italiana ou subjetivista, integrada, dentre outros, por Meucci, Ranelleti, Zanobini e Rage, s6 concede ao Direito Administrative o estudo dos atos do Poder Executive. Partem, assim, os seus edeptos, do sujeito de onde emana 0 ato administrativo, e ndo do ato em si mesmo, para con- ceituapdo da Ciéncia que 0 disciplina. Desse ponto de vista resulta que o Diteito Administrativo excluiria de suas cogitagSes os atos administrativos praticados, embora em reduzida escala, pelo Legislativoe pelo Judiciério na crganizagio e execugto de seus servigos meramente administrative. A es- cola subjtivista, portanto, ndo atende inteiramente& realidade. Outros autores, no filiados a escolas, encaram o Direito Administra- tivo por facetas diversas, acentuando-Ihe os tragos predominantes. Assim, Foignet entende que 0 Direito Administrativo regula os drgdos infériores, relegando ao Diteito Consttucional a atividade dos dngdos superiores da ‘Administrario Piblica.* Na opinio de Berthélemy esse ramo do Direito cuida de todos 0s servigos pilicos que secundam a execugdo das leis, ex- cluidos os da Justiga.® O cldssico Laferriére alarga esse conceito para ati- buir a0 Direito Administrativo a ordenacio dos servigos publicos ea regula- ‘mentaglo das rlagOes entre a Administracdo eos administrados* 4. Conceito de Direito Administrative AA diversidade das definigdes esté a indicar 0 desencontro douttinério sobre o conceito de Direito Administrativo, variando o entendimento con- soante a escola e crtério adotado pelos autores que procuram caracterizar seu objeto e demarcar sua drea de atuagio.” ‘A doutrina estrangeira nio nos parece habilitada a fornecer o exato conceito do Direto Administraivo Brasileiro, porque a concepeo nacional desse ram do Direito Piblico Intemo ¢, na justa observagko de Barros Jr, “algo diversa, propendendo mais para uma combina¢ao de critéios subjeti- vo c objetivo do conceito de Administragto Pablica, como maria sueita & regencia desse ramo do Direito”, o que levou o mesmo publicsta a concluir ‘que “abrangeré, pois, o Direito Administativo, entre nés, todas as fungdes ‘exercidas pelas autoridades administrativas de qualquer natureza que sejam; 3. Meu uaion! at Dirt Amminitratvo, 1892, p. 2; Ranllt, Princip i Dirt to Amminisratvo, 1912p. 268; Zanobin, Corsa di Divito Amministrtiva, 936, pp.21 853; Rage, Dito dmminisraiv, 986, 120, “4. Foignet, Monve! Elimentaire de Dro Admstat, 1901, pp ess 5. Berths, TratéElémentare de Droit Admins 1923, p. Ves 65 Later (MF), Cours Théorqueet Pratgue de Droit Public et Administra 1854, ps, 7_ Em ediges entarines transerevemos diversion concetos de Divito Adminstativo, 05 quis remetemes os ineressades, ” DIRESTO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO ‘e mais; es atividades que, pela sua natureza e forma de efetivaslo, possam ser consideradas como tipicamente administrativas” Aplaudimos inteiremente essa orientaglo, porque o Direito Adminis trativo, como é entendido e praticado entre nds, rege efetivamente no s6 0s atos do Executivo mas, também, os do Lexislativo ¢ do Judicirio, prati- ceados como atividade paralela ¢ instramental das que Ihe sio especificas ¢ predominantes, isto €, a de legislacdo ¢ a de jurisdigao. 0 conceito de Direito Administrative Brasileiro, para n6s, sintetiza- se no conjunio harménico de principios juridicos que regem os érgéos, os ‘agentes ¢ as atividades piiblicas tendentes a realizar concreta, dlireta e ime- diaamente os fins desejados pelo Estado. “Analisemos os elementos desse cone: Conjunto harménico de principios juridicos.. significa a sistematiza- ‘¢40 de normas doutrinirias de Direito (¢ no de Politica ou de agio social), ‘6 que indica o cardter cientifico da disciplina em exame, sabido que nio Ind cigncia sem prineipios teéricos proprios, ordenados, © verificéveis na praca; ‘que regem os érgdos, os agentes... indica que ordena a estrutura € © pessoal do servigo pblico; ‘as atividades prblicas... iso &, a seriagio de atos da Administraco Poblica, praticados nessa qualidade, ¢ nfo quando atua, excepcionalmente, zn ene ‘gualdade com o particular, sujeito as normas do Direito Privado; tendentes a realizar conereta, dreta ¢ imediatamente os fins desejados, polo Estado, Ai estio a caracterizaczo e a delimitagio do objeto do Direito ‘Administrativo, Os trés primeirostermos-~ concreta, dirta e imedtatamente — afastam a ingeréncia desse ramo do Direito na atividade estatal absirara que € a legislativa, na atvidade indireta que ¢ a judicial, © na atividads ‘mediata que & a acéo social do Estado. As titimas expressbes da definigao fins desejades pelo Estado ~ estio a indicar que a0 Direito Administativo rio compete dizer quais so os fins do Estado. Outras eiéncias se incum- birto disto. Cada Estado, 20 se organizar, declara 0s fins por ele visados e institui os Poderes e érgios necessirios & sua consecusio, O Direito Ad- ministrative apenas passa a disciplinar as atividades e os Orgios estatais fou a cles assemelhados, para o eficiente funcionamento da Administragao Piblica. Percede-se, pois, que © Direito Administrativo interessa-se pelo Estado, mas no seu aspecto dinamico, funcional, relegendo para o Direito £8, CavloeS. de Baro J, Frage 20 Direito Adminsrativo, 1954, pp. 85 €S. 1 -NOQOES PRELIMINARES a CConsttucional a parte estrutural, estiica, Um faz fsiologia do Estado; 0 outro, a sua anatomia, © Estado modemo, para o completo atendimento de seus fins, atua em tréssentidos ~ administragdo, legislacdo € jurisdigdo~ « em todos eles pede orientagao 20 Direto Administrativo, no que concerne & organizayio e funcionamento de seus servigas, &administrago de seus bens, Aregéncia de seu pessoal 8 formalizagio dos seus atos de administraglo. Do funciona ‘mento estatal 36 se afaste 0 Direito Administcativo quando em presenga das atividedes especificamente legislativas(feitura da li) ou caracterstcamen- te jdicidrias(decisGesjudiciais tpioa), ‘A langueza do conceite que adotamos permite ao Direito Administra- tivo reger, como efetivamente rege, toda e qualquer atividade de adminis~ trapdo, provenha ela do Executivo, do Legislativo ou do Judiciirio. E, na realidade, assim , porque 0 ato administrative nao se desnatura pelo 36 fato de ser praticado no Ambito do Legislative ou do Judicirio, desde que ‘seus Orgiosestejam stuando como administradores de seus servigos, de seus bens, ou de seu pessoal. Dessas incursbes necessérias do Direito Adminis- trativo em todos os setores do Poder Piblico originam-se as suas relagdes ‘com os demas ramos do Direitoe até mesmo com as eigneias ndo juridieas, como passaremos @analisar 5. Relacées com outros ramos do Direito e com as Ciéncias Sociais Com 0 Direito Constitucional o Direito Administrative mantém es- treita afinidade e {ntimas relagSes, uma vez que ambos cuidam da mesma entidade: o Estado. Diversificam-se em que 0 Direito Constitucional se interessa pela estrutura estatal e pela insttuigdo politica do governo, 20 ppasso que © Direito Administrativo cuida, tfo-somente, da organizacio in- toma dos érgfios da Administracdo, de seu pessoal ¢ do funcionamento de seus vervigos, de modo a setisfazer as finalidades que Ihe so constivucio~ nalmente atribuidas. Dai termos afirmado que o Direito Constitucional faz ‘a anatomia do Estado, cuidando de suas formas, de sua estrutura, de sua Substéncia, no aspecto estético, enquanto o Direito Administrative estuds~ ‘ona sua movimentasio, na sua dindmica, Encontram-se, muitas vezes, em setores comuns, 0 que os leva ao entrosamento de seus principios ¢, sob ‘certos aspectos, # assemelhagdo de suas normas. Mas & bem de ver que no se confundem: um dé os lineamentos gerais do Estado, institui os érgios tessenciais, define os direitos e garantias individuais; 0 outro (Direito Admi- nistrativo) disciplina os serviges publicos e regulamenta as relayes entre 2 Administrago ¢ os administrados dentro dos principios consttucionais previamente estabelecidos. 2 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO ‘Com 0 Direito Tributirio ¢ com o Financeiro io sensiveis a relagbes do Diteito Administrativo, dado que as atividades vinculadas & imposigo «© arrecadagao de tributos, a realizago da receitae efetivagio das despesas piblicas, sio eminentemente administrativa, Com o Direito Penal a intimidade do Direito Administrative persis- te sob muitos aspectos, a despeito de atuarem em campos bem diferentes. Certo € que 0 ilicito administrative nio se confunde com o ilicito penal, assentando cada qual em fundameatos e normas diveisas. Mas nfo é menos verdade que a propria Lei Penal, em muitos casos, tais como nos crimes cconira a Administrago Pablica (CP, arts. 312 a 327), subordina a definigdo do delito& conceituagao de atos e fatos administratives. Noutros casos, che- ‘28, mesmo, a relegar & Administrardo prerrogativas do Diet Penal, como ‘corre na caracterizagio de infragées dependentes das chamadas normas enais em branco. Com 0 Direito Processual (Civil e Penal) © Direito Administrativo ‘mantém interedmbio de principios aplicdveis a ambas as disciplinas, na re- gulamentago de suas respectivas jurisdigdes. Se, por um lado, a Iustiga Comum nio dispensa algumas normas administrativas na movimentago dos feitos, por outro, a jurisdi¢fo administrativa serve-se de prineipios tipi- camente processuais para nortear o julgamento de seus recursos. Nao aro, So as proprias leis administrativas que determinam a aplicagio de normas processuais comuns e principios gerais do Direito Judicirio aos casos and- logos da Administraglo. Com 0 Direito do Trabalho, ¢ especialmente com as instituigdes de previdéncia e assisténcia ao assalariado, o Direito Administrativo mantém sensiveis relagdes, ja porque tais organizagSes slo instituidas, entre nés, como autarquias administativas, ja porque as relagSes entre empregadores «eempregados, em boa parte, passaram do ambito do Direito Privado para ‘campo do Direito Publico, com o fim precipuo de manté-las sob a regula- mentagio ¢ fiscalizaséo do Estado, Essa publicizasao do Ditetu do Traba- Tho muito © aproximou do Direito Administrativo, principalmente quando 8 autarquias e empresas estatais contratam empregados no regime da CLT, para atividades de natureza empresaral Com o Direito Eleitoral, ramo do Diteito Publico'yue se tem desenvol- vido largemente entre nés, como atestam 0 Cédigo Eleitoral e leis comple- ‘mentares, o Dieito Administrativo tem muitos pontos de contato na orga- nizagdo da votagio ¢ apurago dos pleitos, no funcionamento dos partidos politicos, no ordenamento ¢ fiscalizacao da propaganda partidéria e em ou- ‘tos assuntos de caréternitidamente administrative, embora da competéncia dda Justiga Eleitoral. Pode-se afirmar, mesmo, que toda a parte formal dos atos eleitorais permanece sob a regéncia do Direito Administrative, uma 1-NOGOES PRELIMINARES 46 vvez que aquele Direito nfo dispde de métodos préprios para a execuetio das atividades que Ihe so reservadas. Seus principios especificas s6 alcangam (0s aspectos materiais dos atos eleitorais e o julgamento de seus recursos, sabido que # Justiga Eleitoral ¢ parte integrante do Poder Judiciério (CF, arts, 18.8 121). Com 0 Direito Municipat o Direito Administrative mantém intensas relagdes, uma vez que operam ambos no mesmo setor da organizacdo go- vemamental, diversificando apenas quanto as peculiaridades comunais. O crescente desenvolvimento ¢ a especializag3o das funpSes locais deram ori- gem & autonomia do Direito Municipal, mas nem por isso prescinde ele dos principios gerais do Direito Administrative. Ao revés, socorre-se com freqléncia das normas administrativas na organizagio de seus servigos, na composigio de seu funcionalismo ¢ no exercicio das atividades pablicas de seu interesse local. © Municipio, como entidade politico-administrativa, rege-se, funcionalmente, pelos cénones clissicos do Direito Administrat- vo, mas se organiza e se autogoverna pelos principios do modemo Direito Monicipal ® Dai a simbiose existente entre esses dois ramos do Dieito Pi- blico Com 0 Direito Urbanistico, também muito ligado a0 Direito Munici- pal, o Direito Administrativo tem uma conexio muito forte, ja que aquele surgi da necessidade de se ordenar o crescimento das cidades, em conse- aiéncia da migrago da populago rural para as cidades. Como as normas Urbanisticas municipais esbarravam sempre no conceito de propriedade pri- vada, tomnou-se indispensivel que a Unido viesse a legisla sobre o proble- ‘ma, 0 que acabou sendo feito com o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001). Paralelamente, foram outorgados aos Estados a criagio e o planejamento das Regides Metropolitanas, jé que 0s Municipios,isoladamente, no tetiam ccondigdes para tanto, Com o Direito Ambiental ocorre praticamente © mesmo que com 0 Di- reito Urbanistico. Partindo inicisimente de norma adatinis Cipais de controle da poluigo urbana, o Direito Am sua érea, criando-se, inclusive, no ambito federal, um sistema nacional de proteso a0 meio ambiente (SISNAMA), para a preserva¢io dos recursos naturais€ 0 controle da poluigao. Hoje, todo esse Sistema esté subordinado ‘20 Ministétio do Meio Ambiente.” Com 0 Direito do Consumidor 0 Direito Administrative mantém in- tima conexlo, visto que sto normas administrativas que intervém nas re- 9. meoncciuade do Municipio Brasileiro no Direto Mimicipal Brasil do Autor, ap. 1V. 10. V.Aditon Abreu Dalla e Daniela arapos Libiio Di Sarno, Direto Urbnistico Ambiental, Foran, 207. “ DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO lagies de comércio entre vendedor e comprador, visando & protesao do ‘consumider, Com 0 Direito Civil e Comercial as relagies do Direito Administrative Ho intensissimas, prineipalmente no que se refere aos contratos ¢ obriga- es do Poder Piblico com o particular. A influéneia do Direito Privado sobre 0 Direito Pablico chega a tal ponto que, em alguns paises, aquele absorveu durante muito tempo o préprio Direito Administativo, impedindo sua formagao e desenvolvimento, como agudamente observoit Dicey no Di- reito Anglo-Norte-Americano.! Mas ¢ inevitavel essa influéncia civilista, ja pela antecedéncia de sis- tematizago do Direito Privado, jé pela generalidade de seus principios ¢ de suas insttuigdes, amoldaveis, sem diivida, a todos os ramos do Direito Piblico.!? Muitos institutos ¢ regras do Direito Privado so adotados a0 campo administraivo, chegando, mesmo, 0 nosso Cédigo Civil a enumerar entidades pablicas (art. 41), a conceituar 0s bens piblicas (art. 99), a dispor sobre desapropriasao (ar. 519), 2 prover sobre edificagdes urbaras (ats 1.299 a 1.313), afora outras disposigbes enderegadas diretamente & Admi- nistragdo Pablica Entre nés, Pais careate de estudos administrativos, a aplicagto de prin- Cipios cvilistas ao Direito Pablico tem raindo pelo exagero e causedo no oucos erros judicidrios nas decisées em que ¢ interessada a Administra- ‘¢20 nos conflitos com o particular, merecendo a justa critica de Bilac Pinto contra “essa imprépria filiagdo doutrindria das devises jurisdicionais em ‘matéria administrativa™.'® Com as Ciéncias Sociais 0 Diteito Administrative mantém estreitas relagGes, principalmente com a Sociologia, com a Economia Politica, com ' Cineia das Finangas © com a Esttistca, Como disciplinas sociais, ou ‘antropoldgicas, atuam 0 mesmo campo do Direito ~a sociedade ~, apenas com ramos e propésitos diversos. Enquanto as Cigncias Juridicas visam a estabelecer normas coercitivas de conduta, as Ciéncias Sociais (no juriai- as) preocupam-se com a formulae de principios doutrinirios, deduzidos dos fenémenos naturais que constituem o objeto de seus estudos, mas des- Provides de coagdo estat. A estes Cigncias o Dircito'Administrativo pede achegas para o aperfeigoamsento de seus insitutos e de suas normas, visando ‘ajusté-los, cada vez mais e melhor, aos fins desejados pelo Estado, na cot- formnidade da ordem juridica preestabelecida, 1. Dicey, The Lew ofthe Considution, 31d, pp. 304 12, Rafe Biel, Relaciones del Cigo Civ com ef Derecho Adinsrativa, 1923, 13, Bila Pint, Estudos de Dieta Publieo, 1953p 2. 1 -NOGOES PRELIMINARES 4s 6 Direito Administrativo e Ciéncia da Administragéo ‘A denominada Ciéncia da Administragdo, que surgiu de estudos para- clos 20s do Dircito Administrativo, perdeu, hoje, muito da sua importincia, ‘estando suprimida das cdtedras universitirias da Itilia desde 1935, pelo De- cereto real n, 2.044, de 28.11.1935. Na verdade, nao nos parece que tal disciplina possa subsistir como ‘Cigncia auténoma, uma vez que seu objeto se confunde ora com o do Di- reito Administrativo, ora com o do Direito Constitucional, ¢ ndo raro com © proprio conteiido da Teoria Geral do Estado. Essa indistinglo de objetos Jevou Zanobini ¢ Vitta a negarem a autonomia dessa pretense Ciéncia ad- rministrativa."* Enire nés, embora figure com muita freqhéncia nos programas das Fa- ‘culdades de Direto, j4 decaiu também do conceito dos administrativistas ‘contemporineos, que passaram a consideré-la simples parte da Sociologia, ‘ou da Poiitica,"* ou um disciptina auxiliar da modema Organizagio Racio- nal do Trabalho." Faltando-Ihe, como the falta, contetido juridico, reputa- mos inadequada sua inclusdo no currfculo das Favuldades de Direito. Pode + ser ministrada como técnica de administracdo, nunca, porém, como rarno do Direito Piblico, em pé de igualdade com o Direito Administativo. 7. Direito Administrativo e Politica A conceituaglo de Politica tem desafiado a argicia dos publicistas, sem colher uma defini¢ao concorde. Para uns, € ciéncia (lellinek e Brunial- ti), para outros ¢ arte (Burke e Schaeffle). A nosso ver, ndo é cigncia, nema arte. E forma de atuagao do homem piiblico quando visa a conduzir a Ad- ‘ministragéo a realizar o bem comum. A Politica, como forma de aruago do hhomem publico, nfo tem rigidez. cientifica, nem orientagio aristca. Rege- ce — ou deve regor-se — por prinelpios éticos comuns e pelas solictagdes do bem coletivo, Guia-se por motivos de conveniéncia e oportunidade do interesse piblico, que ha de ser 0 seu supremo objetivo, ‘Como atitude do homem piblico, a Politica dfunde-se ¢ alcanga todos 0s setores da Administrago, quando os governantes — ¢ aqui ineluimos os dirigentes dos trés Poderes ~ trazam normas ou praticam atos tendentes a imprimir, por todos os meios cites e morais, os rumos que conduzam a ati- vvidade governamental ao encontro das aspirages médias da comunidade. 1M, Zanbinl, Coro a Dirino Amino, 1980, V6; Ciao Vita, Dirt Amie. 1988, 123, 1S, Tu Prates da Fonsess, Dpto ddminisratv, 1839, p65. 16, Catios S. de Banos Ie, Jedi ao Drea Adminitrative, 1984, p. 68. 46 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO Coerentemente com esse entender, negamos a existéncia de ato politico como entidade autdnoma, O que existe, a nosso ver, € sempre ato adminis- trativo, ato legislativo ou ato judiciério informado de fundamento politico © immpropriamente chamado ato politico no passa de um ato de governo, praticado discricionariamente por qualquer dos agentes que compéem os Poderes do Estado. A lei é um ato legislativo com fundamento politico; 0 veto € um ato executivo com furdamento politico; a suspensio condicional da pena ¢ um ato judicisrio com fimdamento politico, Dai a existéncia de ‘uma Politica legislativa, de uma Politica administrativa ¢ de uma Politica judiciria. razio se pode falar em Politica econdmica, Politica ‘militar, Politica agréria etc, conforme seja o setor objetivado pela atividede ‘governamental que o procura orientar no sentido do bem comum. AA Politica nio se subordina aos principios do Direito, nem se filia a «esse ramo do saber hummano, embora viceje ao lado das Ciéncias Juridicas ¢ Sociais, porque estas € que Ihe propiciam melhor campo de atuacdo." Modemamente, muito se fala em Direito Politico, eferindo-se as prer- rogativas do cidadio como participante eventual da Administraca0 Publica Melhor diriamos Direito Civico (em oposigde a Direito Civil), porque, na verdade, 0 que se reconhece aos individuos nas democracias é a faculdade de atuar como cidaddio para compor 0 governo e intervir na vida pillica do através de atos decorrentes de sua capacidade civica (candidatura, iodo voto, aco popular, escolha plebiscitiia,cassario de mandatos ete, Nos primérdios deste século confundia-se Direito Politico com Direi- 10 Consttucional, sendo corrente a idéia de que pertencia a esta disciplina toda a matériareferente ao Estado, * Essa nosa0 néo é exata, nem suficient. 0 Direito Piblico espevializou-se, reparti-se em ramos especificos, defi- niu perfeitamente seus campos de estudo,relegando ao denominado Direito Politico somente a parte que entende com a composig0 do governo e as prerrogativas civicas do cidadao, erigidas em direito subjetivo pablico de eu titular. & Fontes do Direito Administrative 0 Direito Administrative abebera-se, para sua formasio, em quatro fontes principais, a saber: a lei a doutrina, a jurisprudéncia © 0s costumes. 17, No se confanda& Poltica no sentido om que a conesituanes ~ fms de ataagSo do homem pbc vsando ¢conduzi a Adminsirato &realizasao do bom comu ~ com poll prtidri que lmetaveimente se pratica eae ns como melo de algae permanecet ‘Ro pode, através de presigio eletoral. Nese sentido, carersmo e mo sividace alin ‘qe meresa qualquer considera dournr. 18.C, Gonzales Rossda, Tatado de Derecho Polio, 1916,V14 es, 19 Las taga,Elomentor de Derecho Police, 1982, V7. 1 NOGOES PRELIMINARES a Ae, em sentido amplo, é a fonte primaria do Direito Administrativo, abrangendo esta expresso desde 2 Constituigio até os regulamento execw tivos” E compreende-se que assim seja, porque tais atos, impondo o seu poder normativo aos individvos e ao proprio Estado, estabelecem relagdes de administragao de interesse direto ¢ imediato do Direito Administativo. ‘A doutrina, formando 6 sistema teérico de principios aplicaveis a0 Di: reito Positivo, é elemento construtivo da Ciéncia Juridica & qual pertence 1 disciplina em causa. A doutrna & que distingue as regras que convém 30 Direito Piilico e ao Direito Privado, e mais particularmente a cada um dos sub-ramos do saber juridico. Inlui ela nfo s6 na elaborag3o da lei como nas decisées contenciosas e ndo contenciosas, ordenando, assim, 0 proprio Direito Administativo. A jurisprudéncia, traduzindo a reiteragao dos julgamentos num mesmo sentido, influencia poderosamente ¢ construgdo do Direito, e especialmente 2 do Direito Administrativo, que se ressente de sistematizagio doutringria ¢ de codificagao legal. A jurisprudéncia tem um cariter mais prético, mais objetivo, que a doutrin e @ fei, mas nem por isso se aparta de principios te6- ricos que, por sua persisténcia nos julgados, acabam por penetra e integrar 1 propria Ciéncia Juridica utra caracteristica da jurisprudéncia ¢ 0 seu nacionalismo, Enquanto ‘a doutrinatende a universalizar-se,ajurisprudénciatende a nacionalizar-se, pela continua adaptagao da lei e dos principios tedricos ao caso concreto. Sendo o Direito Administrativo menos geral que 05 demais ramos juridicos, ‘preocupa-se diretamente com a Administragdo de cada Estado, ¢ por isso ‘mesmo encontra, muitas vezes, mais afinidade com a jurisprudéncia pétria que com a douttina estrangeira. A jurispradéncia, entretanto, nfo obtiga quer a Administracéo, quer 0 Judicitrio, porque nio vigora entre n6s 0 prin- cipio norte-americano do stare decises, segundo © qual a decisao judicial superior vincula as instincias inferiores, pata 0s casos idénticos. © costume tom perdido muito de sua importincia na construsio do Di- reito, desde a Lei da Boa Razdo (1769), que desautorizou seu acothimento ‘quando contririo é lei, até a promalgagao do Cédigo Civil de 1916, que declarou revogados os “usos ¢ costumes convementes as matérias de Direito Civil” por ele reguladas (art. 1.807). Agora, foi praticamente afastado com a revogaio,feita pelo art. 2.045 do CC/2002, da Parte Primeira do Cédigo Comercial, na qual constavam os arts. 130 ¢ 133, que o admitia expressa~ mente desde que secundum legem. 20. Ansalmente, dante da evelupo do DireitoAdministativo, em razio dos prnepios 4a legalindeconstiscional (CF art. St) eda legnidadeadminisrativa (CF, at. 37, apa), realidad, a nica foots primarias do Dieto Administativo sao a Constiigdo ea lel em Sento estito, Os demas sts narmativas expeidos pelo Poder Piblicoconstivem fonts secede.