GESTO ESTRATGICA DE RESDUOS SLIDOS: UTILIZAO DO

BALANCED SCORECARD
Ricardo Gabbay de Souza*
Joo Srgio Cordeiro**

A gesto de resduos slidos urbanos situa-se num ambiente bastante dinmico, exigindo dos gestores a
percepo ampla dos fatores internos e externos que moldam a realidade destes sistemas. Uma gesto
eficaz deve alinhar aspectos tcnicos e operacionais aos ambientais, sociais e econmicos, definindo
uma estratgia de ao. Atualmente, uma ferramenta bastante utilizada para a gesto da estratgia
o Balanced Scorecard (BSC), que se destaca pela anlise do posicionamento estratgico desejado
sob mltiplas perspectivas e pela construo de um mapa estratgico que comunica visualmente a
hierarquia entre estas e os objetivos definidos. Este trabalho analisou a aplicao do BSC, em um estudo
de caso, na gesto de resduos slidos urbanos, considerando no processo as dimenses e os princpios
da sustentabilidade. Os resultados apontam para uma boa aplicabilidade do mtodo, que neste caso
apresentou uma hierarquia estratgica dos aspectos de aprendizado e crescimento e processos internos
aos da sociedade e institucional.

Palavras-chave: Gesto de resduos slidos urbanos; Desenvolvimento Sustentvel; Estratgia; Balanced

Scorecard; Consrcios Pblicos.

STRATEGIC SOLID WASTE MANAGEMENT: USING THE BALANCED SCORECARD

The public waste management systems are sited in a very dynamic environment, forcing their managers
to have a wide perceiving of the internal and external factors that shape the systems reality. An effective
management must align technical and operational aspects to the environmental, social and financial ones,
defining a course of action. Actually a very used tool for strategy management is Balanced Scorecard (BSC),
which main advantages are the analysis of organizations positioning under many perspectives, and the
construction of a strategy map, that visually communicates the hierarchy of the defined objectives. This
research analyses the application of BSC, in a case study, for the public waste management, considering
in the process the sustainability dimensions and principles. The results point to a great applicability of the
method, that in this case exhibited a strategic hierarchy from learning and growth and internal processes
aspects to society and institutional ones.

Key words: Solid waste management; Sustainable development; Strategy; Balanced Scorecard; Public
joints.

* Engenheiro Civil, Mestre em Engenharia Urbana.

** Professor do curso de Engenharia Civil e do Programa de Ps-Graduao em Engenharia Urbana da Universidade Federal de So
Carlos.

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GESTIN ESTRATGICA DE LOS RESIDUOS SLIDOS URBANOS: UTILIZACIN

DEL BALANCED SCORECARD

La gestin de los residuos slidos urbanos se sita en un ambiente bastante dinmico, exigiendo a los
gestores la percepcin amplia de los factores internos y externos que moldean la realidad de estos
sistemas. Una gestin eficaz debe alinear aspectos tcnicos y operacionales a los factores ambientales,
sociales y econmicos, definiendo una estrategia de accin. Actualmente una herramienta bastante
utilizada para la gestin de la estrategia es el Balanced Scorecard, que se destaca por su capacidad
de anlisis del posicionamiento estratgico deseado bajo mltiples perspectivas, y la construccin de
un mapa estratgico que comunica visualmente la jerarqua entre los objetivos definidos. Este trabajo
analiz la aplicacin del BSC en un estudio de caso, referente a la gestin de residuos slidos urbanos,
considerando en el proceso las dimensiones y principios de la sustentabilidad. Los resultados apuntan
a una buena aplicabilidad del mtodo, que, en este caso proporcion una jerarqua estratgica de los
aspectos aprendizaje y crecimiento y procesos internos sociales e institucionales.

Palabras-clave: Gestin de residuos slidos urbanos; Desarrollo sustentable; Estrategia; Balanced

Scorecard; Cosorcios Pblicos.

LA GESTION STRATGIQUE DES DECHTS SOLIDES: UTILISATION DU

BALANCED SCORECARD

La gestion des dechts solides urbains se situe dans une atmosphre trs dynamique, en exigeant
des gestionnaires la perception suffisante des facteurs internes et externes qui moulent la realit de
ces systmes. Une gestion efficace doit aligner les aspects techniques et oprationnels aux aspects
environnementaux, sociaux et conomiques, en definissant une stratgie daction. Actuellement, un
outil trs utilis pour la gestion de la stratgie est le Balanced Scorecard, qui se dtache par lanalyse du
positionnement stratgique dsir sous multiples perspectives, et la construction dune carte stratgique
qui communique visuellement lhirarchie et les objectifs dfinis. Ce travail a analys lapplication de BSC,
dans une tude de cas, dans la gestion des dchets solides urbains, en considrant les dimensions et les
principes du dveloppement durable dans le processus. Les rsultats indiquent une bonne applicabilit
de la mthode qui, dans ce cas, a prsent une hirarchie stratgique des aspects dapprentissage et
croissance et des processus internes ceux de la socit et institutionnelle.

Mots-cls: Gestion des dechts solides urbains; Dveloppement durable; Stratgie; Balanced Scorecard;
Consortiums publics.

1 INTRODUO
Os sistemas de saneamento ambiental, principalmente aqueles vinculados aos servi-
os pblicos no Brasil, padecem da carncia de vises estratgicas que possibilitam
uma percepo ampla da cadeia de relaes existentes, promovendo gestes mais
integradas ao desenvolvimento sustentvel das comunidades. Em relao gesto
de resduos slidos, tal carncia se reflete na ausncia de legislao mais especfica,
que defina diretrizes, instrumentos e penalidades, e se propaga na baixa prioridade
estratgica e conhecimento de causa das administraes municipais.

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Algumas consequncias dessa (ausncia de) viso podem ser citadas: inade-
quao ambiental da disposio final dos rejeitos, riscos salubridade e qualidade
de vida dos catadores, dos funcionrios e da populao, baixo direcionamento
de recursos e pouco envolvimento e compromisso da sociedade em geral. Outro
fator relevante a alta responsabilidade das prefeituras no gerenciamento desse
servio, a partir da maior autonomia municipal preconizada pela Constituio
Federal de 1988, as quais normalmente apresentam grande limitao de recursos,
inclusive humanos.
O presente trabalho tem como objetivo analisar na gesto de resduos slidos
urbanos um processo de estruturao da estratgia baseado no sistema chamado
Balanced Scorecard (BSC), bastante utilizado atualmente, principalmente no mbito
das empresas privadas, subsidiado por noes do mapeamento cognitivo processo
de diagramao de mapas mentais e por conceitos gerais sobre sustentabilidade.
Para tanto, considerou-se um consrcio intermunicipal recentemente estabelecido
entre os municpios de Araraquara e So Carlos em So Paulo, com o intuito de ve-
rificar o comportamento do processo de concepo de um modelo estratgico inicial
em uma empresa pblica, cuja alta gerncia composta por mais de uma pessoa.

2 BREVE CENRIO DA GESTO DE RESDUOS SLIDOS NO BRASIL E NOS

MUNICPIOS EM ESTUDO

2.1 Alguns problemas na gesto brasileira de resduos slidos

Analisando o nvel mais operacional e tcnico, o tratamento dado no Brasil para
seus resduos slidos ainda est muito aqum de uma situao adequada. A grande
maioria dos materiais disposta inadequadamente, e as experincias de coleta seletiva
ainda so muito pontuais. No entanto, existem ainda outros fatores que tambm so
dignos de preocupao por parte da gesto destes sistemas. O quadro 1 apresenta
alguns problemas que esto diretamente relacionados aos resduos slidos no pas.
Tal cenrio resultado da limitao de recursos nas gestes destes servios,
mas tambm da mais restrita viso estratgica por parte de seus responsveis. Ou
seja, os sistemas pblicos de resduos slidos tendem a ser gerenciados somente no
mbito da operacionalizao das atividades centrais, embora se tente enquadr-las
em critrios como a limitao de recursos e as exigncias legais.
Ao se expandir esta viso gerencial para os aspectos da sociedade e do
mercado, por exemplo, a gesto tambm forada a expandir seu horizonte de
atuao e passa a interferir nos fatores externos que diretamente influenciam e so
influenciados pelos sistemas em questo.
Chama a ateno no quadro 1, o contraste entre os custos unitrios (por
tonelada) da coleta seletiva nos municpios de Santos (SP) e Porto Alegre (RS).

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Uma diversidade de influncias externas pode ser determinante para esta realida-
de como: custos e tipo de acondicionadores de materiais reciclveis; capacidade
operacional, reas atendidas e roteirizao da coleta; grau de separao e volume
de materiais dispostos pela populao; existncia de parcerias como cooperativas
de catadores e indstrias recicladoras; e outras.
QUADRO 1
Alguns problemas relacionados aos resduos slidos no Brasil
Adequao das reas de disposio final: 42% das cidades
Existncia de coleta seletiva: 8,2% das cidades
Aspectos tcnicos e operacionais Custos da coleta seletiva:
Santos: R$ 1.890/t
Porto Alegre: R$ 130/t
Gastos: 5% do oramento municipal
Gastos com pessoal especfico: 5% do oramento municipal
Baixa disponibilidade de recursos
54% dos municpios no cobram taxa de lixo
Terceirizao mdia de 1,24 empresa/municpio
Gerao de resduos domiciliares: 228.413 t/dia (1,3 kg/habitante/dia)
Padres de produo e consumo Aquisio de veculos: 6% do rendimento mensal
Demanda/oferta de computadores no pas: 96%
Alumnio = 87%; latas de ao = 49,5%; papel = 43,9% do total
Coleta seletiva formal: alumnio = 1%; metais = 9% do total
Dinamismo do mercado de reciclveis
Cooperativas na coleta seletiva: 43% dos municpios
Catadores na rea de disposio final: 28% dos municpios
Existncia de conselhos ambientais: 22,3% dos municpios
Participao da populao na gesto
Grau de identificao da populao com as entidades: 35%
Fontes: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2000, 2002, 2003, 2004a) e Compromisso Empresarial para a
Reciclagem (Cempre, 2006).

Uma gesto que se mantenha monitorando estes aspectos e suas interferncias

no sistema tem maiores possibilidades de fazer intervenes precisas, incorrendo em
uma melhor aplicao dos recursos, e com maior segurana para projees de longo
prazo. Por este motivo, interessante para os sistemas pblicos de resduos slidos,
dadas todas as suas dificuldades, estabelecer objetivos e metas em outros mbitos
alm dos operacionais e financeiros, embora diretamente associados a estes.

2.2 Enfoques estratgicos de experincias de referncia no saneamento

ambiental brasileiro
A Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento (Assemae) fez um
levantamento sobre experincias brasileiras de saneamento ambiental, as quais foram
analisadas em funo de seus alinhamentos aos princpios do desenvolvimento susten-
tvel. O quadro 2 apresenta alguns exemplos deste alinhamento, que apontam para
uma inovao na percepo estratgica dos gestores com relao aos padres atuais.
Estas decises podem ter sido deliberadas em um plano ou estar implcitas na viso

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de seus responsveis, mas todas elas indicam uma busca da melhor compreenso do
ambiente externo e da otimizao das relaes estabelecidas com este.

QUADRO 2
Exemplos de aes positivas no saneamento ambiental brasileiro
Princpio Objetivos Iniciativas
Modernizao
Ampliar os servios institucionais
Tarifas mais baixas
Universalidade Conceder isenes de taxa
Condies para organizao de catadores
Universalizar a coleta seletiva
e suas famlias
Conceder isenes Conferncia Municipal de Sade
Equidade
Racionalizar despesas Realizar prego
Criar consrcio
Racionalizar esforos
Integralidade Assumir a gesto de resduos e educao
Aplicar o conceito de saneamento ambiental
ambiental
Titularidade
Defender solidez da empresa pblica Impedir abertura de capital
municipal
Gesto responsvel e integrada
Compartilhar decises com a populao e
Desvincular contabilidade das contas da especialistas
Gesto pblica prefeitura
Criar autarquia
Obter continuidade na administrao dos
Usar tcnicos do prprio quadro
servios
Deliberao de polticas e aes da gesto Conferncia e Poltica Municipal de Sanea-
ambiental pela populao mento Ambiental
Melhorar canal de comunicao com consu- Parceria com universidades e ONGs
Participao e midor
controle social Criar centro de educao ambiental
Desenvolver e disseminar conhecimento
Controle social institudo por lei
Impedir controle da empresa pblica pela
iniciativa privada Criar departamento de comunicao
Democratizar sade
Parcerias para trabalho conjunto
Ressocializar detentos
Assistncia social, sade, educao
Oferecer condies dignas
Revisar lei de uso e ocupao
Intersetorialidade e perspectivas aos catadores
Poltica de saneamento integrada a outras
Adequar-se aos novos desafios como a ocupa-
polticas pblicas
o desordenada
Aes preventivas
Potencializar aes conjuntas
Minimizar perdas Combater desperdcio
Qualidade dos Certificao ISO 9001 Medio dos servios
servios Eficincia na tomada de decises Treinamento, assistncia e segurana do
Desenvolver os recursos humanos trabalho
Criar fundo social
Fim do clientelismo na avaliao de usurios
Acesso Maior consumo subsidia menor consumo
inadimplentes
Lei de responsabilizao pelos resduos
Fonte: Assemae (2006).

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Os princpios da sustentabilidade so conceitos amplos que abrangem

dimenses bastante representativas. Este assunto ser mais explorado na prxi-
ma seo deste artigo, mas interessante ressaltar a multidisciplinaridade que
apresentam e sua importncia enquanto referncias na elaborao de estratgias,
especialmente tratando-se de servios pblicos. Nota-se no quadro 2 como tais
princpios podem estar diretamente relacionados a uma estratgia objetiva (e
as consequentes iniciativas) como: eficincia na tomada de decises ( relativo a
uma otimizao de processos internos da gesto); deliberao de polticas e aes
da gesto ambiental pela populao (objetivo de relacionamento e satisfao
dos consumidores, a prpria populao); e gesto responsvel e integrada (um
objetivo no mbito institucional).

3 ASPECTOS ESTRATGICOS DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

As definies de desenvolvimento sustentvel so bastante polmicas at hoje, mas
pode-se afirmar que so constitudas fundamentalmente por dois momentos: um
de percepo e monitoramento da realidade e outro de direcionamento das aes.
Para o primeiro, dada a amplitude do conceito em questo, costuma-se fazer a
anlise por dimenses representativas e, para o segundo, valer-se de princpios
genricos ou especficos para as situaes ou sistemas em foco. Como se observa
no quadro 2, as aes que (proposital ou implicitamente) se encaminham para a
sustentabilidade so guiadas por princpios, ou seja, conceitos fundamentais que
descrevem de forma ampla o comportamento ideal desejado.
A Organizao das Naes Unidas (ONU, 2001) atualmente sugere quatro
grandes dimenses para a anlise e definio de estratgias de desenvolvimento
sustentvel: social, ambiental, econmica e institucional. conveniente decomp-
las em temas e subtemas, de forma a obter um maior detalhamento e tangibilidade
dos aspectos a serem observados amplamente (quadro 3). A dimenso ambiental
est relacionada ao uso dos recursos naturais e degradao do meio ambiente,
bem como sua preservao e conservao em benefcio das geraes atuais e
futuras. A social compreende os fatores para satisfao das necessidades humanas,
a justia social e a melhoria da qualidade de vida.
Na esfera econmica, inclui-se no somente o desempenho macroeconmi-
co e financeiro, como tambm os impactos do consumo de recursos naturais e
energia primria, e a reproduo econmica sustentvel a longo prazo (eficincia
da produo versus alterao nas estruturas de consumo). A importante dimenso
institucional refere-se orientao poltica, capacidade institucional e esforos
despendidos para a implementao efetiva do desenvolvimento sustentvel.
Quanto aos princpios para o norteamento das aes, existe certo consenso
sobre as diretrizes fundamentais, dentro das referncias cientficas e documentos

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relevantes, como a Agenda 21, marco das discusses globais sobre desenvolvimento
sustentvel. Milanez (2002) compilou da bibliografia um conjunto de 15 princpios
genricos para a sustentabilidade: elementar (direito vida saudvel e produtiva);
gerao de renda; gesto cooperativa e participativa; equidade; eficincia econmica
responsvel; poluidor-pagador; paz; soberania e relaes internacionais (ou entre
esferas do governo); respeito s condies locais; responsabilidade intergeracional;
avaliao de impactos sociais e ambientais; precautrio; preventivo; uso racional
dos recursos naturais; e compensao dos impactos.
QUADRO 3
Dimenses da sustentabilidade, temas e subtemas
Dimenso Tema Subtema
Equidade Pobreza; igualdade de gneros
Condio nutricional; mortalidade; saneamento; gua para
Sade
beber; oferta de servios de sade
Social Educao Nvel de educao; alfabetizao
Moradia Condies de moradia
Segurana Crime
Populao Mudanas da populao
Mudanas climticas; degradao da camada de oznio;
Atmosfera
qualidade do ar
Terra Agricultura; florestas; desertificao; urbanizao
Ambiental
Oceanos, mares e costas Zona costeira; pesca
gua doce Quantidade de gua; qualidade da gua
Biodiversidade Ecossistema; espcies
Estrutura econmica Performance econmica; comrcio; condio financeira
Econmica Consumo de materiais; uso de energia; gerao e gerencia-
Padres de produo e consumo
mento de resduos; transporte
Implementao estratgica do desenvolvolvimento sustent-
Quadro institucional
Institucional vel; cooperao internacional
Acesso informao; infraestrutura de comunicao; cincia
Capacidade institucional
e tecnologia; preparo e resposta a desastres

Fonte: ONU (2001).

Embora a viabilidade da implementao efetiva de um desenvolvimento susten-

tvel seja bastante questionvel, especialmente considerando as escalas em que isto deve
ocorrer, fato que existe uma gama de informaes sistematizadas que oferecem uma
boa referncia para gestes, especialmente as pblicas. Esta referncia, de fato, situa-se
em um nvel pouco prtico, mas por outro lado bastante holstico e estratgico.
Os princpios da sustentabilidade constituem-se em referncias de topo para
a definio de objetivos estratgicos (eles mesmos podem representar objetivos

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mais amplos). Por sua vez, as dimenses oferecem uma perspectiva maior para as
gestes, forando a expanso de sua viso e possibilitando o monitoramento de
aspectos internos e externos relacionados realidade de cada sistema. Tambm
podem influenciar a definio de objetivos estratgicos, oferecendo ambientes para
anlise de prioridades estratgicas.
Um exemplo de estratgia desenvolvida a partir destes dois eixos a Agenda
21. H tambm iniciativas isoladas como administraes pblicas na Austrlia e
Europa, alm das prprias experincias apresentadas pela Assemae, exemplificando
como os conceitos abstratos da sustentabilidade podem adquirir tangibilidade e
aplicao prtica ao nvel gerencial.

4 ESTRUTURAO DA ESTRATGIA UTILIZANDO O BSC

Mintzberg (1987) explica que a estratgia pode ser definida por cinco formas (5
ps), mais ou menos determinantes no comportamento geral das organizaes:
Plano: um conjunto de diretrizes, com a deliberao de um curso de ao
especfico.
Pretexto: uma manobra especfica para superar os concorrentes.
Padro: uma consistncia que pode ser inferida dos comportamentos
dentro da empresa.
Posio: situao da empresa em seu meio (ambiente interno versus externo).
Perspectiva: viso ampla que representa a cultura e a personalidade
organizacionais (MINTZBERG, 1987).
Estas formas so complementares e configuram, deliberada ou implicita-
mente na viso dos gestores, um modelo de decises representado por objetivos
estratgicos, aos quais devem alinhar-se as polticas e sequncias de ao progra-
mas das organizaes (ANDREWS, 1980; QUINN, 1980). O monitoramento
do desempenho necessrio, e assim um conjunto de indicadores consistentes
indispensvel. O BSC atua na sistematizao desta hierarquia estratgica, e a
comunica visualmente atravs dos scorecards (quadros de indicadores) e o mapa
estratgico, responsvel pelo balanceamento dos objetivos e perspectivas em
termos de conquistas em curto ou longo prazo.
O mapa estratgico uma forma de mapa cognitivo que conecta os objetivos
em uma sequncia de causa-efeito, classificados por perspectivas (grupos de temas
com a mesma natureza, assim como as dimenses da sustentabilidade), que nor-
malmente apresentam a seguinte hierarquia:
Aprendizado e crescimento processos internos clientes finanas
(KAPLAN; NORTON, 1996)

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Esta classificao detalhada nos scorecards, um por perspectiva, esclarecen-

do quais so as metas, indicadores para monitoramento do desempenho e aes,
especficos para cada objetivo. Assim, tem-se uma estratgica clara, que comunica
visualmente o caminho a ser seguido, e que alinha as atividades viso gerencial
de longo prazo, monitorando e atualizando a estratgia.
O processo de concepo do BSC obedece seguinte sequncia:
Viso (para o futuro) perspectivas objetivos pontos crticos indicadores
aes
(OLVE; ROY; WETTER, 1999)
As primeiras reunies com a gerncia buscam uma definio objetiva da
viso, ou seja, o que a organizao deseja ser no futuro. Esta a primeira referncia
que em reunies posteriores analisada sob a tica de cada uma das perspectivas.
Nesta anlise, que pode se valer de ferramentas como o mapeamento cognitivo ou
o modelo SWOT (sigla em ingls para foras, fraquezas, oportunidades e ameaas,
as duas primeiras relativas s caractersticas da prpria organizao e as outras
ao seu ambiente externo), so discutidos temas como: cultura e capacitao tc-
nica (perspectiva de aprendizado e crescimento); gesto operacional e de clientes,
aspectos regulatrios (processos internos); qualidade, preo e imagem (clientes); e
produtividade e rentabilidade (financeira) (KAPLAN; NORTON, 2004).
Os aspectos julgados mais crticos e prioritrios so definidos como objetivos
estratgicos. Esta definio tambm deve levar em conta a coeso que existe entre
eles, ou seja, a existncia de relaes ntidas de causa-efeito e que definam o curso
de aes a ser empreendido. Neste sentido, as perspectivas utilizadas pelo BSC so
bastante eficientes. As experincias com estas ferramentas confirmam que a linha
estratgica sugerida pelo BSC de forma ampla de fato capaz de representar com
poucas adaptaes as vises estratgicas da maioria das organizaes em que foi apli-
cada, entre as quais esto as multinacionais, os bancos e as grandes corporaes.
No servio pblico, algumas experincias com o BSC tm sido empreendidas (a
exemplo da prefeitura de Porto Alegre, recentemente), em geral, preservando a linha
estratgica das perspectivas originais j citadas, ou posicionando a dos clientes (popu-
lao) no mesmo nvel da fiduciria, substitutiva financeira que melhor se adqua s
empresas privadas. A perspectiva fiduciria, no entanto, refere-se imagem da organi-
zao pblica e da satisfao dos investidores (KAPLAN; NORTON, 2004).
Muito embora o BSC seja um instrumento gerencial bastante eficiente quanto
sua estrutura e processo, pode haver diversos problemas na sua implantao,
devido, principalmente, a:
Questes de transio: processos de fuses e aquisies envolvem mudana de
controle e liderana, podendo retroceder a sistemas gerenciais tradicionais.

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Questes de projeto: geralmente associadas adoo de poucos ou exces-

sivos indicadores, sem equilbrio. Elas no descrevem bem a estratgia,
sendo aplicaes pontuais e localizadas sem compartilhamento de pro-
cessos gerenciais.
Questes de processo: so as causas mais comuns de fracasso, consistindo
em: falta de comprometimento da alta administrao; envolvimento de
pouqussimas pessoas; encastelamento do scorecard no topo; processos
de desenvolvimento muito longos; tratamento do BSC como projeto
da rea de sistemas; contratao de consultores inexperientes; e im-
plementao do BSC apenas para fins de remunerao (PROCHNIK;
SOARES JR., 2005).
interessante investigar o processo de concepo e as formas que uma estra-
tgia baseada no BSC pode tomar quando aplicada administrao pblica, onde
os conceitos de sustentabilidade devem exercer grande influncia estratgica. No
h conhecimento de uma experincia que tenha buscado adaptar em um modelo
estratgico o modelo e as perspectivas do BSC e as dimenses da sustentabilidade,
assumindo os princpios do desenvolvimento sustentvel como elementos centrais
da viso estratgica de longo prazo.

5 ESTUDO DE CASO: CONCEPO DE UM BSC EM UM CONSRCIO

INTERMUNICIPAL PARA GESTO DE RESDUOS SLIDOS ENTRE OS
MUNICPIOS DE ARARAQUARA E SO CARLOS
Este trabalho baseia-se em uma dissertao de mestrado e teve o objetivo de analisar
o processo de aplicao da metodologia do BSC em um sistema pblico, buscando
obter um consenso entre as vises estratgicas de mais de um gestor e incorporando
os conceitos de desenvolvimento sustentvel. Tambm foram utilizadas noes de
mapeamento cognitivo para o tratamento das informaes obtidas nas entrevistas,
de onde foram extrados todos os conceitos apresentados nos resultados, respeitando
assim a viso e a linguagem dos prprios gestores entrevistados.
As entrevistas foram abertas e feitas individualmente com pessoas que ocupam
cargo de gerncia nos sistemas de resduos slidos dos municpios de Araraquara
e So Carlos. Considerou-se como membros da alta chefia de um consrcio
recentemente formalizado o superintendente do Departamento Autnomo de
gua e Esgoto (DAAE) de Araraquara, autarquia responsvel pelos servios de
saneamento ambiental neste municpio, e o diretor de polticas ambientais de So
Carlos, vinculado Secretaria Municipal de Desenvolvimento Sustentvel, Cincia
e Tecnologia, nos anos de 2006 e 2007. Em fevereiro de 2008, foi estabelecida
entre os dois municpios uma parceria que resultar na criao de um Plano de
Gesto Regional de Resduos Slidos, com a participao de outros municpios da

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 Gesto estratgica de resduos slidos: utilizao do balanced scorecard 215

regio, e a formao de um consrcio pblico, com a misso de gerenciar a implan-

tao deste plano. A tabela 1 apresenta alguns dados que contextualizam a gesto
de resduos slidos nos dois municpios. Ressalta-se, de um lado, o bom nvel de
desenvolvimento e a existncia de universidades importantes, e de outro, o estgio
experimental em que ainda se encontra a coleta seletiva nos mesmos.

TABELA 1
Aspectos da gesto de resduos slidos em Araraquara e So Carlos
Araraquara So Carlos
Populao (habitante ano 2004) 194.401 210.841
ndice de Desenvolvimento Humano
0,830 0,841
(IDH)
Desenvolvimento tecnolgico, inds-
trias (motores, compressores txteis,
Agroindstria (cana e laranja); inds-
Principais atividades econmicas material escolar etc.); agropecuria
tria txtil e metal-mecnica
(leite, cana, laranja, frango, carne
bovina e milho)
Nmero de universidades instaladas 5 4
Departamento de Poltica Ambiental
rgo de gerenciamento de resduos (Secretaria Municipal de Cincia,
DAAE (autarquia)
slidos Tecnologia e Desenvolvimento
Sustentvel)
Produo diria de resduos (t/dia) 94,9 125,8
Qualidade da disposio final (ndice
IQR da Companhia de Tecnologia de
8,5 9,0
Saneamento Ambiental (Cetesb)
ideal: > 7

ndice de atendimento da coleta 80 t/ms

10% da rea urbana
seletiva 40 mil casas
Fontes: Cetesb (2006), Assemae (2006) e Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal (Cepam, 2007).

As entrevistas com os gestores respeitaram trs momentos:

Entrevistas baseadas nos princpios da sustentabilidade: os princpios para
o desenvolvimento sustentvel compilados por Milanez (2002) e j mencionados
foram apresentados aos altos gestores, os quais foram inquiridos a interpret-los
sob a realidade de seus sistemas.
Entrevistas temticas: foram feitas perguntas buscando extrair a viso dos
gestores sobre temas associados s dimenses da sustentabilidade. Exemplo: Quais
os fatores que atualmente influenciam a implantao de polticas de longo prazo na

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gesto de resduos do municpio? (Tema: Continuidade administrativa, dimenso

institucional). Quais devem ser as condies ideais para o tratamento dos resduos
slidos locais e regionais? (Tema: Conservao do meio ambiente, dimenso ambien-
tal). Embora tenha sido feito um roteiro inicial com os principais tpicos a serem
discutidos (temas da sustentabilidade aplicados gesto de resduos slidos), foi
interessante detectar os assuntos introduzidos pelos entrevistados e desenvolv-los, pois
assim visualizavam-se mais amplamente as relaes entre os principais conceitos
mencionados.
Entrevistas para construo do BSC do consrcio: de posse dos objetivos
estratgicos obtidos, foram derivados os indicadores e as possveis aes estratgicas,
alm de construdo o mapa estratgico.
Tambm foram feitas entrevistas com ocupantes de cargos de chefia de
departamentos nestes sistemas em estudo, tendo sido apresentados os objetivos
gerais do consrcio, para que posteriormente fossem analisados sob a tica da-
quelas funes especficas, derivando objetivos restritos, bem como indicadores
e possveis aes.
Com relao s entrevistas temticas aplicadas alta gerncia, as respostas
foram gravadas, transcritas, e ento foram identificados os conceitos e termos
nucleares que permearam os discursos. Neste processo, utilizou-se uma base de
mapeamento cognitivo para verificao da hierarquia entre os fatores mencionados,
e para verificar aqueles que podem ser objetivos estratgicos e aqueles que somente
se referem a aes, instrumentos ou alternativas. A teoria sobre mapeamento cog-
nitivo explica que as relaes (representadas nos mapas por setas) entre as frases
ou conceitos contidos em um relato, conforme expostas pelos interlocutores ao
expressarem suas vises, tendem a obedecer a hierarquia a seguir, que est em
consonncia com a estrutura dos scorecards do BSC:
Objetivos (somente recebem setas) questes-chave opes potenciais viabili-
zao das questes-chave (RIEG; ARAUJO Fo, 2003)
Como exemplo, considere a seguinte citao do Gestor 2, trecho da resposta
dada a uma pergunta relativa aos padres de produo e consumo (dimenso eco-
nmica). A figura 1 apresenta o mapa cognitivo correspondente a este trecho:

(...) a diretriz tem que ser seguida, o arranjo institucional tambm, e da comunicar todos os papis.
Qual o papel do Governo, o do cidado, o da empresa, o do comrcio, todo mundo tem que ter um
papel definido, cada um com seu papel, voc tem que mexer no arcabouo legal, normas, leis... (...) Pra
populao, por exemplo, tem que definir meta. Meta legal quer dizer: leis, normas que sejam exequveis.
No adianta fazer uma lei sem p nem cabea que ningum vai cumprir. Tem que fazer coisa que d
pra fazer, que seja exequvel, que se tenha instrumento e meio pra fazer a lei ser cumprida. Tratar com
eficincia essas coisas. No adianta voc querer copiar uma lei que deu certo na Frana e querer aplicar
aqui, que no vai dar certo.

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 Gesto estratgica de resduos slidos: utilizao do balanced scorecard 217

As entrevistas baseadas nos princpios da sustentabilidade, pela prpria natu-

reza destes conceitos e diante da interpretao dada pelos gestores, apresentaram
fatores mais prximos daquilo que caracteriza um objetivo estratgico, embora
ainda assim o mapeamento cognitivo tenha sido empregado, como no exemplo
da figura 1. Alguns dos potenciais objetivos obtidos nestas entrevistas podem ser
vistos no exemplo a seguir:

Princpio da gesto cooperativa e participativa

Reconhecer e respeitar as diversidades da sociedade, oferecendo uma es-
l
trutura de apoio (Gestor 2).
l Integrar os nveis de governo para garantir a continuidade de polticas
(Gestor 2).
l Integrar horizontalmente as partes para a gesto ambiental adequada, pela
conscientizao, unio das conscincias e respeito ao meio ambiente e sua diver-
sidade (Gestor 1) (SOUZA, 2007).
Os conceitos principais (potenciais objetivos, no total de 54) obtidos por estas
duas formas de entrevistas foram reunidos e ento agrupados de acordo com a
semelhana de seus temas. Dos 11 grupos que surgiram, foi feita uma sntese que
resultou nos 11 objetivos estratgicos do consrcio (quadro 4). Por exemplo:

Grupo de objetivos potenciais n. 5

l Integrar esforos dos municpios para enfrentar os desafios do saneamento
ambiental (Gestor 1, Gestor 2 entrevistas temticas);
l Integrar os sistemas de saneamento ambiental (Gestor 1, Gestor 2 en-
trevistas temticas);

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Integrar os nveis de governo para garantir continuidade de polticas

l
(Gestor 2 princpios: gesto cooperativa e participativa);
Associar a gesto de resduos a outras atividades da administrao pblica
l
(Gestor 1 entrevistas temticas);
l Expandir a gesto de resduos slidos para a populao e o mercado
(Gestor 2 entrevistas temticas);
l Associar a gesto de resduos s atividades diversas da sociedade (Gestor 1
entrevistas temticas);
l Integrar horizontalmente as partes para a gesto ambiental adequada, pela
conscientizao, unio das conscincias e respeito ao meio ambiente e sua diver-
sidade (Gestor 1 princpios: gesto cooperativa e participativa)
l Manter questo ambiental na pauta dos polticos e da populao (Gestor 1
entrevistas temticas).
l Objetivo 05 (integrao dos esforos): Integrar e associar a gesto de re-
sduos com os outros sistemas de saneamento, setores da administrao pblica,
outros municpios, nveis de governo e atividades da sociedade civil, promovendo
a unio de esforos e de conscincias (SOUZA, 2007).

Os objetivos finais foram submetidos a uma avaliao pelos altos gestores, verifi-
cando o seu grau de atendimento a critrios obtidos na literatura sobre as caractersticas
ideais para os objetivos estratgicos corporativos. Foram atribudas pelos gestores notas
de 0 a 10 para cada relao objetivo versus critrio, em uma matriz. Nota-se pela ava-
liao dos gestores, representada em termos dos critrios no grfico 1, que o processo
de definio dos objetivos atravs do mtodo aplicado foi bastante eficiente.
Todos os objetivos foram considerados como bastante representativos dos
pontos crticos da realidade dos sistemas, capturando assim a essncia da vitria,
ou seja, as conquistas necessrias para alcanar a viso de longo prazo. O objetivo
07 melhor capacitao tcnica obteve a menor mdia na avaliao (7,7) e no
respondeu bem aos critrios de estabilidade (fornecer consistncia s aes de
curto prazo e permitir reinterpretao s novas oportunidades) e de fornecer uma
orientao clara para o futuro, mas ainda assim foi considerado essencial pelos
gestores e mantido na estratgia final.

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 Gesto estratgica de resduos slidos: utilizao do balanced scorecard
QUADRO 4
Objetivos estratgicos definidos para o consrcio
Objetivo
01: Otimizao do ciclo de vida dos resduos
02: Sensibilizao e conscientizao
03: Respeito s diversidades
04: Eficincia da coleta seletiva
05: Integrao dos esforos
06: Fortalecimento institucional
07: Melhor capacitao tcnica
08: Internalizao dos custos
09: Precauo nos projetos
10: Compensao dos impactos
11: Gesto das informaes
Fonte: Souza (2007).
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219
Definio
Reduzir, controlar e retornar ao mximo os resduos cadeia
produtiva, respeitando as limitaes da natureza e a diversidade dos
materiais pela avaliao do ciclo de vida, inclusive dentro do geren-
ciamento de resduos, ateno aos produtos novos e recursos naturais
no-renovveis e promoo de polticas de minimizao de rejeitos.
Promover a conscientizao da populao, empresas, cooperativas e cata-
dores informais para que assumam um papel ambientalmente correto.
Garantir que a gesto e as polticas respeitem as diversidades
existentes na sociedade, favorecendo a boa qualidade de vida,
inclusive dos catadores.
Fazer uma coleta seletiva eficiente, expansiva e adequada aos
horrios da populao.
Integrar e associar a gesto de resduos com os outros sistemas de
saneamento, setores da administrao pblica, outros municpios,
nveis de governo e atividades da sociedade civil, promovendo a
unio de esforos e de conscincias.
Fortalecer a instituio e suas diretrizes contra as presses externas,
sejam polticas ou relaes de interdependncia e estratgicas,
atravs da soberania e de um consistente arcabouo legal.
Buscar a alta capacitao tcnica para elaborao e anlise
de projetos e suporte tomada de decises no planejamento,
adequando-se realidade do sistema e evitando a imitao de
outras experincias.
Considerar indissociveis a eficincia econmica e a ambiental, ao
internalizar os custos ambientais e valorar os recursos naturais e os
impactos na medida do possvel.
Prever na elaborao de projetos os impactos, sua reversibilidade e
os custos da futura remediao e medidas mitigadoras. A escolha
da rea de disposio final deve buscar as reas com maior im-
permeabilidade natural, embora haja tecnologia para tal proteo,
mantendo os padres de qualidade dos recursos naturais, inclusive
para os municpios vizinhos.
Fornecer compensao social e ambiental s vtimas e reas de
impacto de projetos, utilizando a moral e a idoneidade de forma a
superar o dano causado.
Promover a boa gesto das informaes para facilitao das avalia-
es e comunicao de riscos e instrues populao, valendo-se
para tal da potencialidade das universidades.
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 220 planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 32 | jan./jun. 2009

Tambm foi verificada a maior influncia dos princpios em relao aos temas
na consecuo dos objetivos estratgicos, mensurada pelo nmero de objetivos
potenciais que geraram, e esto contidos nos grupos de conceitos posteriormente
sintetizados nos objetivos finais. Esta relao est apresentada no grfico 2, em
termos de porcentagem.

Para a construo do mapa estratgico, foram apresentados aos gestores os

objetivos finais, e pela discusso de suas relaes, foi construdo um mapa cognitivo
inicial, onde se adotou a seguinte representao (figura 2):
Setas em um nico sentido: relao causa-efeito direta de um objetivo
em relao ao outro.
Setas em duplo sentido: relao de causalidade mtua entre dois objetivos.

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 Gesto estratgica de resduos slidos: utilizao do balanced scorecard 221

As setas tambm variam em funo da forma de causalidade (direta ou inversa)

entre os objetivos: setas com linha cheia, para relaes onde mais de um implica
mais do outro, e setas com linha tracejada, onde mais de um provoca menos do
outro, ou vice-versa. Ao final, as setas foram quantificadas quanto ao seu fluxo, e
assim foi esboada a hierarquia da estratgia do consrcio (tabela 2, figura 3).
Observou-se que os fatores mais fundamentais da estratgia (aqueles de onde
saem mais setas do que chegam, como a sensibilizao e conscientizao) estavam
associados perspectiva inicial do BSC de aprendizado e crescimento, ao passo
que os objetivos finais (aqueles que recebem mais setas do que originam, como o
fortalecimento institucional) se relacionavam dimenso institucional dos conceitos
de sustentabilidade. Os aspectos intermedirios puderam ser classificados dentro
das perspectivas de processos internos (operacionais) e da sociedade, estabelecendo-se
assim uma hierarquia estratgica que respeita o modelo original do BSC e introduz
com relevncia os aspectos do desenvolvimento sustentvel.

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TABELA 2
Nmero e tipos de conexes dos objetivos estratgicos
01: Otimizao do ciclo de vida
02: Sensibilizao e conscientizao
03: Respeito s diversidades da sociedade
04: Eficincia da coleta seletiva
05: Integrao dos esforos
06: Fortalecimento institucional
07: Melhor capacitao tcnica
08: Internalizao dos custos
09: Precauo nos projetos
10: Compensao dos impactos
11: Gesto das informaes
Fonte: Souza (2007).
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planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 32 | jan./jun. 2009
4 (entrada = 3; sada = 3; duplo sentido = 2)
7 (entrada = 4; sada = 7; duplo sentido = 4)
5 (entrada = 2; sada = 5; duplo sentido = 2)
5 (entrada = 3; sada = 3; duplo sentido = 1)
5 (entrada = 5; sada = 5; duplo sentido = 5)
6 (entrada = 6; sada = 3; duplo sentido = 3)
7 (entrada = 4; sada = 7; duplo sentido = 4)
5 (entrada = 3; sada = 4; duplo sentido = 2)
4 (entrada = 3; sada = 1; duplo sentido = 0)
6 (entrada = 6; sada = 0; duplo sentido = 0)
6 (entrada = 5; sada = 6; duplo sentido = 5)
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 Gesto estratgica de resduos slidos: utilizao do balanced scorecard 223

A estratgia final do consrcio apresentou-se bastante coerente, a julgar

pela hierarquia obtida. A gesto das informaes deve ser a preocupao inicial,
sistematizando e disponibilizando leis, referncias tcnicas e indicadores da rea-
lidade local. Somente com este recurso possvel obter sucesso nos processos de
conscientizao da sociedade e capacitao dos recursos humanos. Estes aspectos,
por sua vez, permitem a maior eficincia da coleta seletiva e, consequentemente,
a otimizao do ciclo de vida dos materiais.
Os objetivos da perspectiva processos operacionais, bem como os de sociedade e
institucional esto relacionados entre si tambm no sentido horizontal. Os fatores
mais esquerda, na figura, representam implicaes de curto prazo, assim como
aqueles direita devem ser conquistados em longo termo. Verifica-se que a otimi-
zao do ciclo de vida tambm uma consequncia do sucesso na coleta seletiva,
e da precauo nos projetos desenvolvidos. Tambm a integrao dos esforos
instrumento para o respeito aos diversos atores. Somente com este respeito, a
sociedade convencida a internalizar parte dos custos deste servio, ao passo que
a instituio e suas diretrizes adquirem segurana no mbito legal e poltico.
O quadro 5 apresenta o scorecard obtido junto alta gerncia para a perspec-
tiva dos processos operacionais atravs de perguntas diretas. O quadro 6 exemplifica
um scorecard construdo para o provvel departamento jurdico, com o auxlio do
chefe da Procuradoria do DAAE-Araraquara. O objetivo monitorar leis reguladoras
buscando reduzir os impactos dos novos produtos deste departamento est alinhado aos
objetivos organizacionais 09 - Precauo nos projetos e 01 - Otimizao do ciclo
de vida dos produtos. Ao 09 tambm se alinhou o objetivo estimular a aceitao
favorvel dos projetos pela populao.

QUADRO 5
Scorecard da perspectiva processos operacionais
Objetivo Indicadores
Quantidade de resduos/ms cole-
04 Eficincia da coleta seletiva tada pela coleta seletiva/populao/
rea (ou bairros)
Nmero de impactos produzidos/
ms, ano
09 Precauo nos projetos
Quantidade de pessoas e seres vivos de para o conhecimento e apreciao
afetados pelos impactos
Quantidade e caracterizao dos
resduos que chegam ao aterro
01 Otimizao do ciclo de vida dos
Taxa de crescimento da populao/
produtos
taxa de crescimento da produo de
resduos
Fonte: Souza (2007).
Iniciativas
Fazer educao ambiental
Tornar obrigatria a separao dos
resduos
Elaborar projetos com alta capacida-
de tcnica, transparncia e publicida-
da sociedade
Programas de coleta seletiva
e de compostveis maximizadas
Gerir resduos slidos perigosos,
resduos tecnolgicos, de servios
de sade e da construo civil

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QUADRO 6
Scorecard do departamento jurdico
Objetivos Iniciativas
Manter a ateno sobre as condies de inconstitucio-
Monitorar leis reguladoras, buscando reduzir os impactos
nalidade das leis aprovadas na Cmara permitindo a
dos novos produtos
insero de novos produtos
Buscar a insero dos catadores num especial sistema
Criar Fundo de Aposentadoria Social no consrcio
previdencirio
Estatuto do consrcio de acordo com a Constituio
Proteo legal da instituio Estimular a formao de equipes multidisciplinares no
planejamento
Estimular a aceitao favorvel dos projetos pela Concesso de isenes de impostos e taxas em funo
populao da desvalorizao do imvel causada pelos projetos
Fonte: Souza (2007).

6 CONCLUSES
A princpio, considera-se o mtodo baseado no BSC bastante aplicvel e til para
os sistemas pblicos, a exemplo da gesto de resduos slidos, analisada neste es-
tudo. Tambm h, aparentemente, boa aplicabilidade para modelos em que a alta
gerncia constituda por mais de um gestor, todos com poderes de deliberao.
Eis o que se observou sobre as referncias tericas e os processos deste mtodo:
Perspectivas do BSC: as perspectivas originais do BSC interagiram bem com
as dimenses da sustentabilidade e mantiveram sua hierarquia.
Dimenses da sustentabilidade: os temas, derivados dos principais aspectos da
sustentabilidade, permitiram entrevistas com respostas mais espontneas, e trouxeram
pontos importantes para a estratgia geral, o que se reflete nos objetivos definidos.
Processo de obteno dos objetivos estratgicos: o processo subsidiado pelo
mapeamento cognitivo e pelos princpios da sustentabilidade foi eficiente, a julgar
pela boa avaliao final dada pelos gestores e pela razovel quantidade de objetivos
finais, bem como a clareza na distino dos seus teores.
Construo do mapa estratgico: obedeceu a hierarquia original do BSC,
embora no tenha prescindido de subjetividade por parte do pesquisador. H
necessidade de reunies conjuntas dos gestores e do arquiteto da estratgia para
um resultado mais fiel viso dos gestores, o que no foi possvel nesta pesquisa
com a dedicao que se exigia.
Comparando os objetivos definidos com aqueles relatados pela Assemae,
notaram-se muitas semelhanas como: fortalecimento institucional (consrcio) e
defender solidez da empresa pblica (Assemae); internalizao dos custos (consrcio)
e desvincular contabilidade das contas da prefeitura (Assemae); melhor capacitao

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 Gesto estratgica de resduos slidos: utilizao do balanced scorecard 225

tcnica (consrcio) e desenvolver os recursos humanos (Assemae); entre outros. Isto

pode indicar uma tendncia nas vises e nas diretrizes para a gesto mais sustentvel
de sistemas de saneamento, que deve ser verificada em anlises posteriores com o
intuito de se obter um modelo de referncia para estratgias nesses servios.
Quanto s possibilidades de aplicao do mtodo estudado em outros sistemas
pblicos de resduos slidos e de saneamento, exige-se um espao amostral maior
para verificar o quo impeditivas podem ser as fragilidades do mtodo. Entre estas,
pode-se citar: a necessidade e dificuldade de ter reunies frequentes com os gestores;
a necessidade de um software para a diagramao e anlise dos mapas cognitivos
(de que no se disponibilizou neste estudo); e a subjetividade na definio das
perspectivas estratgicas finais do mapa estratgico, j que outras experincias podem
definir um padro mais eficiente na representao de hierarquias estratgicas da
gesto pblica de resduos.

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