Maestra en Polticas Pblicas Comparadas, V Promocin

Tesis para obtener el grado de:

Maestro en Polticas Pblicas Comparadas

MS AYUDA EL QUE NO ESTORBA: LA INFLUENCIA DE LOS ESTILOS

DE CONDUCCIN SOBRE EL FUNCIONAMIENTO DE LOS CONSEJOS
CONSULTIVOS

Que presenta:
David Lpez Garca
Estudiante de la Maestra en Polticas Pblicas Comparadas - V Promocin
FLACSO Mxico. Mail: davlogar@gmail.com

Director de Tesis:
Dr. Basilio Verduzco Chvez - Universidad de Guadalajara.
Mail: basiliov@cucea.udg.mx

Lectores:
Dr. Mario Torrico Tern FLACSO Mxico
Mtra. Sughei Villa Snchez FLACSO Mxico

Distrito Federal, Mxico, Julio de 2014

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ndice.

Introduccin 5

Captulo 1. Marco terico. 16

1.1 El funcionamiento eficaz de los consejos consultivos. 16
1.2 Los actores en los consejos consultivos... 22
1.3 Los estilos de conduccin de los consejos ciudadanos. 24

Captulo 2. Diseo de la investigacin... 31

2.1 La variable dependiente: La percepcin del funcionamiento
eficaz..................... 31
2.2 La variable explicativa: Los estilos de conduccin.. 33
2.3 La seleccin de la muestra.. 36
2.4 El contexto de las unidades de observacin.... 39
2.5 Limitantes del diseo de investigacin.. 41

Captulo 3. Resultados de la investigacin... 43

3.1 La percepcin del funcionamiento eficaz.. 43
3.2 Los estilos de conduccin de los responsables institucionales. 45
3.3 El responsable institucional y la construccin del consenso. 46
3.4 El responsable institucional y la conformacin de equipos 51
3.5 El responsable institucional y la negociacin de las reglas 57

Captulo 4. Conclusiones y recomendaciones de poltica.. 66

4.1 Conclusiones. 66
4.2 Recomendaciones de poltica. 68

Bibliografa. 73

( 2(
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Anexos
Anexo 1. Relacin de entrevistas levantadas en el trabajo de
campo 77
Anexo 2. Gua de entrevista con Regidores de los Ayuntamientos
del rea Metropolitana de Guadalajara, Presidentes de la
Comisin de Participacin Ciudadana. 79
Anexo 3. Clasificacin de los consejos consultivos del AMG
(Guadalajara, Zapopan, Tlaquepaque, Tonal y
Tlajomulco). Enero 2014 81
Anexo 4. Gua de entrevista a los integrantes de consejos
consultivos 85
Anexo 5. Construccin de la variable dependiente: la Percepcin
del Funcionamiento Eficaz. 88
Anexo 6. Construccin de la variable explicativa: los Estilos de
Conduccin... 89

( 3(
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Resumen

En este trabajo se lleva a cabo un estudio de casos comparados de consejos

consultivos municipales del rea Metropolitana de Guadalajara, en Mxico. Se
explora el efecto que tienen los estilos de conduccin que utilizan los
responsables institucionales sobre la percepcin de los participantes respecto al
funcionamiento eficaz de los consejos consultivos. Los principales hallazgos del
estudio son que los consejos funcionan de forma ms eficaz cuando los
responsables institucionales (1) facilitan los trabajos pero dejan en manos de
los participantes la decisin a la que se habr de llegar, (2) utilizan la
negociacin y el debate para la construccin del consenso, (3) conforman
equipos con otros participantes al interior del consejo y (4) no negocian
(discrecionalmente) el arreglo institucional del consejo consultivo.

Palabras clave: innovaciones democrticas, mecanismos de participacin

directa, consejos consultivos, estilos de conduccin.

( 4(
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Introduccin

La presente investigacin tiene el propsito de aportar en la discusin sobre la

efectividad de las innovaciones democrticas que han surgido en los ltimos
aos en la regin de Amrica Latina.1 Se trata de la discusin de una
importante gama de iniciativas que buscan reducir el dficit democrtico entre
los que se incluyen opciones o experimentos con diferentes niveles de
institucionalizacin, no necesariamente vinculados entre s, y sujetos a
modificacin y ampliacin en funcin de los resultados obtenidos (Whitehead,
2011). Entre las innovaciones democrticas ms utilizadas a lo largo de la
regin se encuentran los presupuestos participativos, los consejos consultivos,
las contraloras ciudadanas, las audiencias pblicas, las asambleas barriales,
entre otra amplia variedad de interfaces de interaccin entre Estado y sociedad
(Hevia e Isunza, 2010). Este trabajo centra la atencin en un tipo especfico de
innovacin democrtica, los consejos consultivos, que han sido definidos como
espacios de participacin y deliberacin donde se incorpora la voz de expertos
y representantes en la asesora que se da a la autoridad para que sta tome
decisiones. Son mecanismos de participacin que buscan incluir a algunos
ciudadanos en el diseo, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas
(Hevia e Isunza, 2012).

Sin embargo, la discusin sobre los consejos consultivos es muy amplia y

resulta imposible ser exhaustivos en su estudio. En este trabajo se privilegia
una perspectiva que hace nfasis en el papel que juegan las personas
encargadas de la implementacin de los consejos y la forma en que su
desempeo incide sobre los resultados que se alcanzan. Lo cual no implica
dejar de reconocer otras perspectivas que pueden abordar aspectos como su
diseo institucional, el contexto poltico en el que se implementan o el tipo de
poltica pblica a la que buscan aportar.

(((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((
1
Cmo(un(ejemplo(de(esta(discusin(vanse(los(trabajos(de(Welp(y(Whitehead((2011),(Caleidoscopio+de+
la+innovacin+democrtica+en+Amrica+Latina(y(el(de(Cameron,(Hershberg(y(Sharp((2012),(Nuevas+
instituciones+de+democracia+participativa+en+Amrica+Latina:+la+voz+y+sus+consecuencias.(

( 5(
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As, la presente investigacin tiene el objetivo de estudiar los estilos de

conduccin que utilizan los encargados de la implementacin de los consejos
consultivos y evaluar su efecto sobre los resultados que son alcanzados a
travs de ellos. En este trabajo se lleva a cabo un estudio de casos comparados
de consejos consultivos municipales del rea Metropolitana de Guadalajara, en
Mxico. Se busca ampliar el conocimiento existente sobre la forma en que se
conducen los trabajos de los consejos consultivos con el objetivo de mejorar su
desempeo. Se pretende aportar recomendaciones de poltica que sean de
utilidad para los gobiernos municipales que se proponen crear consejos
consultivos, as como para aquellos que tienen la responsabilidad de conducir
los trabajos de uno de ellos.

Planteamiento del problema.

Durante los ltimos aos, se ha presentado en Mxico una creciente demanda

social por mayores espacios de participacin ciudadana en las polticas
pblicas. Una forma en que los gobiernos en Mxico han decido responder a
esta demanda es a travs de la institucionalizacin del funcionamiento de
Consejos Consultivos (CC). Estas son instancias que acompaan el diseo,
implementacin y evaluacin de las polticas pblicas en campos especficos de
accin cuyo desempeo se puede ver afectado por mltiples factores.

En el contexto de la transicin a la democracia los consejos consultivos han

despertado mltiples expectativas sobre su contribucin a la democratizacin
de los procesos de toma de decisin y su capacidad de atender las demandas
de los ciudadanos. Como resultado de la institucionalizacin de cada CC, se
espera que el mecanismo funcione de forma eficaz, que satisfaga la demanda
social por espacios de participacin ciudadana y que aporte de forma
constructiva en las polticas pblicas. La eficacia de los CC est determinada
por el grado en que los consejos alcanzan los objetivos que se plantean. Sin
embargo, la evidencia emprica recolectada al respecto sugiere que esto no

( 6(
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siempre sucede as. En la prctica, unos consejos funcionan de forma ms

eficaz que otros.

Sin duda, la eficacia de los CC se explica a partir de diversos factores. Entre los
elementos que la literatura especializada en la materia ha identificado que
tienen incidencia sobre ello se encuentran: i) el diseo institucional, ii) el apoyo
poltico que reciben de parte los gobiernos y iii) la fuerza con que la sociedad
civil los respalda (Fung y Wright, 2003; Fung, 2006; Avritzer, 2008,
Progrebinschi, 2012; Schneider y Welp, 2011). Esta literatura contribuye al
entendimiento de la influencia de factores de tipo comprensivo derivados de los
cambios estructurales de la relacin sociedad-Estado, como son la disposicin
a participar, la construccin de nuevos arreglos institucionales y las preferencias
polticas de los lderes con poder. Sin embargo, en ella se presta menos
atencin a los procesos de interaccin que efectivamente tienen lugar en los
consejos consultivos en donde los actores involucrados deben utilizar los
marcos institucionales existentes para resolver diferencias, interpretar
situaciones, proponer soluciones y jugar un papel clave en el impulso de
acciones dirigidas a resolver problemas especficos.

En esta investigacin el anlisis se centra en otro factor: los estilos con que los
encargados de los consejos conducen sus actividades y la implementacin de
su mandato. Con ella se espera hacer aportaciones al entendimiento sobre la
relacin entre instituciones, actores y procesos participativos de decisin
dirigidos a influir en polticas pblicas. En este enfoque subyace el supuesto de
que los arreglos institucionales delimitan fronteras de accin dentro de los CC,
pero que los actores tienen cierto grado de maniobra para definir estilos de
conduccin que pueden arrojar resultados diversos.

Existen diferentes estilos de conduccin porque los arreglos institucionales no

acotan en forma rigurosa los espacios de accin para actores con intereses,
trayectorias, prcticas y agendas propias. El propio proceso de democratizacin

( 7(
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crea incentivos para definir formas y estrategias que se consideran valiosas

para la solucin de problemas. De esta manera, aunque hay un proceso
estructurado para el funcionamiento de un CC, los facilitadores pueden hacer
ajustes en la implementacin de las actividades.

Los reglamentos de los consejos establecen quines sern los responsables de

llevar a cabo la implementacin de los consejos, que en esta investigacin
sern llamados los responsables institucionales (RI). Ya sea que el arreglo
institucional establezca la figura de presidente del consejo, secretario ejecutivo,
coordinador, etc., los RI son los encargados de convocar a sesiones, estructurar
el orden del da, conducir el desahogo de las sesiones, llevar la interaccin
entre los participantes, levantar la minuta de la sesin, hacer el seguimiento de
los acuerdos, etc. La conduccin de los CC se refiere a la secuencia de pasos
que los RI llevan a cabo para cumplir con estas tareas.

La secuencia de pasos de la conduccin de los consejos est establecida ex

ante por el reglamento de cada consejo. Sin embargo, en la prctica se observa
que algunos RI, adems de llevar a cabo la secuencia de pasos establecida en
el arreglo institucional, buscan incidir en los resultados finales de los consejos.
Se dan casos donde los RI asumen que son ellos los expertos en la materia que
aborda el consejo. Que ellos poseen las definiciones ms acertadas de los
problemas y que tienen las soluciones de poltica pblica ms adecuadas para
resolver los problemas. En este escenario los RI se toman atribuciones extras a
las establecidas por el arreglo institucional. Buscan que los participantes
adopten su visin y tratan de convencerlos sobre los mritos de sus propuestas.

Ms que facilitar los trabajos del consejo, para que sean los participantes
mismos los que lleguen a las mejores soluciones de poltica, los RI buscan
coordinar a los participantes para que los resultados se apeguen a sus propias
preferencias. Este estilo de conduccin representa una intromisin de los RI en
la naturaleza de los CC, que buscan ser espacios plurales de discusin y

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representativos del sentir de la sociedad. Los CC buscan que las decisiones a

los que se llegue sean un reflejo de las preferencias de la comunidad,
representada por los participantes en el consejo, no de las preferencias de los
RI. Cuando los RI tratan de tener influencia en los resultados de los consejos se
corre el riesgo de entorpecer su funcionamiento y generar la percepcin en los
participantes de que el consejo no es til.

Esta situacin representa un problema de poltica pblica porque el resultado de

la implementacin de la poltica de participacin ciudadana de los gobiernos
municipales se pone en manos de los RI. Si el estilo de conduccin que utilizan
los RI no es acertado, se corre el riesgo de echar por la borda el consenso al
que se lleg para adoptar la decisin de institucionalizar el consejo como
mecanismo de participacin, el tiempo invertido en el diseo del arreglo
institucional del CC, los recursos invertidos por gobierno y ciudadanos en la
implementacin del consejo. Todos esos esfuerzos habrn sido en vano.

sta situacin tambin representa un problema de gobernanza. Cuando los

estilos de conduccin de los RI obstaculizan que el CC alcance un
funcionamiento eficaz, se pierde la oportunidad de que la respuesta institucional
de los gobiernos a las demandas de espacios participativos contribuya a
fortalecer los procesos de gobernanza. Si los CC no alcanzan de forma
satisfactoria sus objetivos se corre el riesgo de acrecentar el descontento de la
ciudadana con las figuras de participacin directa, incrementando la crisis de
representatividad actual y debilitando la calidad de la democracia.

Pregunta de investigacin.

Dada la posibilidad de existencia de diferentes estilos de conduccin de CC que

en la prctica utilizan los RI, se plantea la siguiente pregunta de investigacin:
Cules son los efectos que tienen los estilos de conduccin de los RI sobre el
funcionamiento de los CC?

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Hiptesis.

Los RI utilizan diferentes estilos de conduccin que van desde los estilos
orientados a ejercer ms influencia personal hasta los estilos donde se otorga
mayor libertad a los participantes. En el extremo orientado a la influencia
personal, se tiene el estilo que se denominar coordinacin directiva, en el que
el RI intenta coordinar a los participantes del consejo y dirigirlos hacia lo que l
concibe son las mejores opciones de poltica. Aqu, el coordinador asume que
cuenta con las mejores opciones de poltica y trata de convencer a los
participantes de los mritos de sus propuestas.

En el otro extremo, en el ms libre, se tiene un estilo que se denominar

facilitacin orientada al consenso, en el que el RI propicia que los participantes
alcancen el consenso, pero no trata de influir en las opciones de consenso a las
que se llegar. El RI que utiliza la facilitacin orientada al consenso busca que
los participantes lleguen por s solos a tomar las decisiones que pueden
acarrear beneficios para todos.

Figura 1.Hiptesis de la investigacin.

Fuente: Elaboracin propia.

As, la hiptesis general de esta investigacin es que la posibilidad de

funcionamiento eficaz de los CC es mayor cuando los RI utilizan el estilo de
facilitacin orientada al consenso, que cuando utilizan el estilo de coordinacin
directiva (Figura 1). Ahora bien, con el objetivo de modelar el estilo de
conduccin que utilizan los RI en las unidades de observacin y evaluar su

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efecto sobre el funcionamiento eficaz de los consejos, en esta investigacin se

ponen a prueba tres hiptesis de trabajo que permitirn avaluar la validez de la
hiptesis general.

Hiptesis de trabajo 1: Los CC mostrarn un mayor funcionamiento eficaz

cuando los RI utilizan el debate o la negociacin para propiciar la construccin
del consenso, que cuando utilizan el dilogo dirigido por sus propias visiones de
xito.

La conducta de los actores supone una construccin cognitiva de cmo es el

problema de poltica en cuestin. Las orientaciones de accin estn
determinadas por las representaciones propias del contexto en el que se
interacta, en el cual intervienen consideraciones como las expectativas futuras,
las relaciones de poder, el conocimiento sobre la situacin, entre otros factores.
Al mismo tiempo, el arreglo institucional influye en las orientaciones de accin
porque tiene influencia sobre las expectativas de los actores. Esto supone como
consecuencia natural que cada uno de los actores que integran un consejo
consultivo tendr diferentes visiones del problema de poltica en cuestin y
sobre las mejores opciones para tratar de solucionarlo. En esta situacin es
imposible llegar al consenso, lo cual incrementa la responsabilidad del RI de
propiciar que los participantes lo logren.

En la prctica se identifican diferentes estrategias que los RI pueden utilizar

para propiciar la construccin del consenso. De acuerdo con Forester (2007) los
RI pueden propiciar el dilogo, el debate o la negociacin para alcanzar el
consenso. Promover el dilogo es un estilo de conduccin que se acerca ms al
tipo coordinador directivo. Promover el debate y la negociacin son estilos de
conduccin que se acercan ms al tipo facilitacin orientada al consenso.

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Hiptesis de trabajo 2: Los CC ms eficaces son aquellos donde los RI

propician que los participantes conformen equipos, es decir, que conjunten y
orienten sus capacidades individuales hacia el logro de objetivos comunes.

Los actores tienen capacidades individuales, entendidas estas como el conjunto

de recursos de accin con los que cuentan para tratar de influir sobre los
resultados de las interacciones polticas. Los mecanismos de participacin
suponen el ejercicio de capacidades individuales y colectivas. El arreglo
institucional determina quin participa y cunto puede usar sus capacidades,
adems de otorgar capacidades especficas a determinados actores. Los
mecanismos participativos pueden inhibir a los actores para utilizar sus
capacidades, pueden dejar que los actores hagan uso de sus capacidades de
forma aislada, o incentivar a los actores a cooperar y unir sus capacidades para
el logro de los objetivos comunes. Debido a que los CC son espacios plurales,
con ensambles complejos de actores, el consenso sobre las definiciones de
poltica pblica ser difcil de alcanzar. En la medida en que se conformen
equipos se podrn contar con definiciones comunes sobre los problemas y sus
causas, sobre las mejores opciones para resolver los problemas y sobre los
diseos de poltica y su implementacin.

Hiptesis de trabajo 3: Los CC con mayor eficacia sern aquellos en donde los
RI negocian la aplicacin de las reglas en los casos donde el arreglo
institucional vigente no funciona para resolver situaciones conflictivas.

Las interacciones polticas entre actores estn estructuradas, y los resultados

estn moldeados, por las caractersticas del arreglo institucional dentro del cual
ocurren (Scharpf, 1997). Sin embargo, el establecimiento del arreglo
institucional de los CC es un proceso que ocurre ex ante a su implementacin.
Durante el desarrollo del consejo, los participantes se pueden enfrentar a
situaciones en las que el arreglo institucional no funciona para resolver

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situaciones conflictivas especficas. Adems, es posible que se enfrenten a

circunstancias que no fueron previstas durante el diseo de las reglas.

Justificacin.

Investigar sobre los estilos de conduccin y su efecto en el funcionamiento de

los CC se justifica, por lo menos, por dos razones. Primero, por el inters
acadmico que el estudio de los mecanismos de participacin directa ha
despertado en los ltimos aos. De acuerdo con Progrebinschi (2012: 78):

Ha surgido entre los acadmicos un marcado inters por estudiar los

diseos deliberativos y participativos, como lo sugiere la amplia
bibliografa especializada en el tema (Pateman, 1970; Mansbridge,
1983; Barber, 1984; Cohen, 1989; Fishkin, 1991; Habermas, 1992;
Gutmann, 1996; Bohman, 1996; Dryzek, 2000; Fung, 2003; Avritzer,
2009; Sintomer, 2007; Geissel, 2009). Este inters se ha extendido
ms all de las universidades hasta otras esferas de la vida pblica.
Gobiernos de todo el mundo han institucionalizado de manera
creciente nuevas prcticas participativas y experiencias deliberativas.

En este sentido, el presente trabajo pretende contribuir al estudio de las

dinmicas que efectivamente tienen lugar en los CC dentro de un marco
institucional determinado y la forma en que los estilos de conduccin utilizados
por los RI contribuyen a administrar estas dinmicas para lograr que los CC
transiten hacia un funcionamiento eficaz.

Segundo, en el caso mexicano la desconfianza de los ciudadanos con las

instituciones representativas se explica a partir del deficiente desempeo que
los ciudadanos atribuyen a sus representantes (Del Tronco, 2012). Los CC que
funcionan de forma eficaz pueden contribuir a aumentar la confianza de los
ciudadanos en las instituciones pblicas. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos

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de los gobiernos por crear CC, en la prctica los resultados obtenidos son an
pobres. En algunos casos incluso contraproducentes. Si se siguen
implementando CC sin ampliar los conocimientos existentes sobre los estilos de
conduccin que utilizan los RI, el riesgo es disear consejos con estilos de
conduccin inapropiados, que generen resultados pobres. Se puede presentar
insatisfaccin con los esfuerzos institucionalizados que buscan propiciar la
participacin ciudadana en la gestin pblica, incrementando la crisis de
representacin actual y debilitando la calidad de la democracia.

En este sentido, el trabajo intenta identificar factores concretos que influyen en

la efectividad de los CC a partir de los estilos de conduccin que desarrollan los
RI, lo cual puede generar insumos para pensar en mejores arreglos
institucionales y mejores procesos de seleccin de involucrados y de RI en
particular.

Estructura del documento.

En el primer captulo de este trabajo se expone el marco terico que da

sustento al diseo de la investigacin. En primer trmino se expone lo que en
esta investigacin se debe entender por el funcionamiento eficaz de los CC, as
como las bases que permiten su operacionalizacin y medicin en las unidades
de observacin del estudio. En seguida, se expone el papel que juegan los
actores en la implementacin de los consejos. Finalmente, se ofrecen las bases
tericas que sern utilizadas para modelar los estilos de conduccin que utilizan
los RI en la conduccin de los CC.

En el segundo captulo se expone el diseo de investigacin de este trabajo. En

primer trmino se explica la forma en que se ha calculado la variable
dependiente del estudio: la percepcin del funcionamiento eficaz (PFE). En
seguida, se presenta la forma en que se ha construido la variable explicativa de
la investigacin: los estilos de conduccin que utilizan los RI. Contina el

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captulo con la exposicin de la forma en que se llev a cabo la seleccin de la

muestra. Tambin se ofrece un contexto general de las unidades de
observacin. Finalmente, se apuntan algunas limitantes del diseo de
investigacin que deben tenerse en cuenta al analizar los resultados.

En el tercer captulo se ofrecen los resultados de la investigacin. Se exponen

de forma general los resultados obtenidos en el clculo de la percepcin del
funcionamiento eficaz. En seguida, se muestran los resultados tras la
modelacin de los estilos de conduccin que utilizan los RI en las unidades de
observacin. Luego, se ahonda en la discusin de los RI como constructores de
consensos, como conformadores de equipos y como negociadores de las
reglas. Todas ellas categoras analticas que fueron utilizadas para la
modelacin de los estilos de conduccin.

Finalmente, en el cuarto captulo se exponen las conclusiones de la

investigacin y se ofrece una serie de recomendaciones de poltica con base en
la evidencia emprica recolectada durante el estudio. Se hacen
recomendaciones de poltica dirigidas a los gobiernos municipales que se
proponen crear e implementar CC. Tambin se ofrecen algunas
recomendaciones para aquellos que tienen el encargo de ser RI de algn CC y
que tienen bajo su responsabilidad la conduccin de los trabajos.

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Captulo 1. Marco terico

En este captulo se elabora un marco terico para el anlisis de los estilos de

conduccin de los RI y su efecto sobre la posibilidad de funcionamiento eficaz
de los CC. El captulo se divide en tres apartados. El primero conceptualiza lo
que en esta investigacin se debe entender por el funcionamiento eficaz de
los CC, y aporta los elementos que permiten operacionalizar su medicin. En el
segundo apartado se expone el papel que juegan los actores en la
implementacin de los CC y se discute la pertinencia de su anlisis. Finalmente,
en el tercer apartado se ofrecen las bases tericas que permiten modelar los
estilos de conduccin que utilizan los RI en la conduccin de los trabajos de
consejos consultivos.

1.1 El funcionamiento eficaz de los consejos consultivos.

Los CC son Mecanismos de Participacin Directa (MPD) que los gobiernos

utilizan para canalizar la participacin de los ciudadanos en las polticas
pblicas. La literatura especializada sobre participacin o sobre poltica pblica
(Fung y Wright, 2003; Fung, 2006; Avritzer, 2008; Hevia e Isunza, 2012) no
ofrece una definicin acabada y definitiva sobre lo que representa el
funcionamiento eficaz de los consejos consultivos. As, conceptualizar lo que
en este trabajo se debe entender por el funcionamiento eficaz requiere recurrir a
proxis que posibiliten esta tarea. La literatura sobre este tema ofrece una serie
de listados sueltos sobre los objetivos de la participacin a travs de
mecanismos de participacin directa.

Por ejemplo, Cant (2010) seala que la participacin ciudadana proporciona

informacin sobre el ambiente en el que se ejecutarn las polticas pblicas,
revela de manera eficiente las preferencias de los beneficiarios, genera
aprendizajes sociales e innovacin, fortalece las instituciones locales, genera
legitimidad y confiabilidad a las evaluaciones, contribuye a mejorar la eficiencia
de las instituciones locales y genera formacin de capital social.

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Por su parte, Michels (2011) establece que la participacin ciudadana le otorga

a los ciudadanos una opinin en las decisiones de poltica, contribuye a la
inclusin individual de los ciudadanos en los procesos polticos, promueve la
construccin de habilidades y virtudes ciudadanas, conduce a decisiones
racionales basadas en el razonamiento pblico, e incrementa la legitimidad de
las decisiones de poltica pblica.

En esta investigacin se asume que los CC mostrarn un funcionamiento eficaz

en la medida en que alcancen los objetivos de la participacin a travs de este
tipo de mecanismos. Con base en las aproximaciones tericas existentes, en
esta investigacin se hace una compilacin de las explicaciones y objetivos
sueltos de otros trabajos para proponer una clasificacin de elementos
constitutivos de la eficacia en tres dimensiones:

1) Efectos democratizadores Objetivos que buscan ampliar y profundizar la

democracia.
2) Discusin y toma de decisiones Objetivos que buscan facilitar los procesos
de discusin para llegar a la toma de decisiones.
3) Incidencia en las polticas pblicas Objetivos que buscan mejorar el diseo
e implementacin de las polticas pblicas a travs de la participacin en CC.

1.1.1 Dimensin: efectos democratizadores.

En una primera dimensin, la eficacia de los CC se puede vincular a las

contribuciones que tiene la participacin ciudadana en dichos consejos en el
avance de los procesos de democratizacin. A continuacin, se hace una
recopilacin de ideas sobre la existencia de este vnculo y de la importancia de
ampliar y profundizar la democracia a travs de la participacin en MPD. La
Carta Iberoamericana de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica (CLAD,
2009) establece que los poderes pblicos de los pases Latinoamericanos
promovern la creacin, mantenimiento y correcto funcionamiento de las

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instituciones y mecanismos que hagan posible el ejercicio del derecho de

participacin ciudadana en la gestin pblica. Por ello, los MPD buscan generar
entre los participantes la percepcin de que, a travs de ellos, el Estado ha
garantizado su derecho a participar.

Siguiendo a Maxwel et al (2012), los MPD representan nuevas formas de

participacin poltica y popular que dan voz a grupos de la sociedad que rara
vez son escuchados en los procesos electorales o a travs del sistema de
representacin poltica. Por ello, uno de los objetivos de los MPD es incluir y dar
voz a grupos de la sociedad excluidos que normalmente no tienen participacin
en las polticas pblicas. De acuerdo con Tolbert y Smith (2006), existe
evidencia emprica que demuestra que cuando se llevan a cabo procesos
participativos, a la par de la decisin en la forma de hacer gobierno que se
obtiene como resultado del proceso, se inspira y se educa a la ciudadana, lo
que incrementa la participacin ciudadana en otros mbitos y espacios. Canto
(2010) coincide con este planteamiento y seala que la participacin ciudadana
produce aprendizajes sociales. Por ello, un objetivo de la participacin de la
ciudadana en los MPD es producir un efecto educativo que contribuye en su
formacin como ciudadanos.

Finalmente, Canto (2010) seala que la participacin de los ciudadanos en los

asuntos pblicos contribuye en la generacin de capital social. Esto se explica
porque la participacin implica llegar a acuerdos con otras personas que,
cuando son respetados, generaran lazos de colaboracin y confianza entre los
participantes. Por esto, los MPD tienen el objetivo de generar capital social
entre los participantes. Se sabe que la participacin otorga representatividad a
las decisiones de poltica (Canto, 2010; Font et al, 2000). As, un objetivo de los
MPD es que las decisiones a las que se haya llegado a travs de ellos gocen
del respaldo de la mayora de sus integrantes, es decir, que sean
representativas.

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1.1.2 Dimensin: discusin y toma de decisiones.

Una segunda dimensin de la eficacia est relacionada con la posibilidad de

conocer en el seno de los MPD los intereses y preferencias de la ciudadana. A
continuacin, se hace una recopilacin de interpretaciones sobre las
contribuciones que se pueden lograr con los MPD entre las que se destaca la
idea de facilitar la discusin y la toma de decisiones pblicas. De acuerdo con
Canto (2010), la participacin ciudadana proporciona informacin sobre el
ambiente social en el que se ejecutarn las polticas pblicas. Adems, la
participacin revela de manera ms eficiente las preferencias de los usuarios de
las polticas (Cant, 2010; Font, 2000) y agiliza la consideracin de los
problemas sociales ms relevantes en la agenda gubernamental (Valverde,
2007). Por ello, la interaccin entre los participantes de los MPD tiene como
objetivo brindar informacin sobre el ambiente social en torno a la poltica,
revelar de manera eficiente las preferencias de la poblacin de la poltica, as
como orientar los objetivos de la poltica hacia los problemas sociales ms
relevantes.

La participacin ciudadana contribuye a obtener propuestas innovadoras para

resolver los restos del desarrollo (ELLA, 2012). Por ello, se espera que las
decisiones a las que se ha llegado por medio de los MPD sean innovadoras. De
acuerdo con Fung (2006), las inequidades polticas en la sociedad pueden tener
como consecuencia que algunas decisiones de poltica sean injustas. Existen
sectores de la sociedad que no tienen capacidad para incidir en la agenda
poltica o no cuentan con informacin suficiente para evaluar el impacto sobre
ellos de las alternativas de polticas. As, los MPD contribuyen a que las
decisiones de poltica sean ms justas.

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1.1.3 Dimensin: incidencia en las polticas pblicas.

Finalmente, en esta dimensin se asocia eficacia con incidencia en polticas

pblicas. A continuacin, se hace una recopilacin de ideas sobre la relacin
entre la participacin y el logro del objetivo de incidir en el diseo e
implementacin de las polticas pblicas. En la literatura hay una amplia
aceptacin de la nocin de que la participacin ciudadana otorga legitimidad a
las polticas pblicas y a las instituciones que las generan (Font et al, 2000;
Fung, 2006; Canto, 2010; Bazdresch, 2003). Esto se explica porque una
decisin respaldada por un consenso, cuando es respetada, legitima la accin
gubernamental. As, un objetivo de los MPD es generar legitimidad.

Se ha establecido que la participacin ciudadana mejora la responsividad de las

polticas (ELLA, 2012). Los procesos participativos revelan de mejor manera las
preferencias de la beneficiarios de las polticas y contribuyen a focalizar los
esfuerzos en las necesidades reales de la poblacin objetivo. Por ello, un
objetivo de los MPD es incrementar la responsividad de las polticas. La
participacin contribuye a mejorar la efectividad y eficacia de las polticas
pblicas (Lahera, 2002; Canto, 2010); De acuerdo con Font et al (2000) y Canto
(2010), la participacin ciudadana contribuye a evitar riesgos de fracaso de las
polticas. Incrementar la responsividad, mejorar la efectividad y eficacia de las
polticas, as como aumentar su representatividad y legitimidad, puede explicar
la disminucin del riesgo de fracaso.

A partir de lo establecido en las tres dimensiones anteriores es posible proponer

un esquema de interpretacin de objetivos que se buscan alcanzar con la
participacin a travs de consejos consultivos (Tabla 1).

( 20(
 FLACSOMxico(

Tabla 1. Objetivos de la participacin a travs de CC.

Dimensin Objetivo
Efectos 1. Garantizar el derecho a participar en la gestin
democratizadores pblica (CLAD, 2009).
2. Otorgar voz a grupos de la sociedad que rara vez son
escuchados (Cameron et al, 2012).
3. Generar aprendizajes sociales y contribuir en la
construccin de ciudadana (Cant, 2010; Tolbert y
Smith, 2006).
4. Generar formacin de capital social (Cant, 2010).
5. Otorgar representatividad a las decisiones de poltica
(Cant, 2010; Font et al, 2000).
Discusin y toma de 6. Proporcionar informacin sobre el ambiente social en
decisiones el que se ejecutarn las polticas pblicas (Cant,
2010).
7. Revelar de manera ms eficiente las preferencias de
los usuarios (Cant, 2010; Font et al, 2000).
8. Orientar los objetivos de la poltica hacia los
problemas sociales ms relevantes. (Valverde, 2007).
9. Obtener propuestas innovadoras para resolver los
retos del desarrollo (ELLA, 2012).
10. Contribuir a que las decisiones de poltica sean ms
justas (Fung, 2006).
Incidencia en las 11. Otorgar legitimidad a las polticas pblicas y a las
polticas pblicas instituciones que las generan (Font et al, 2000;
Cant, 2010; Bazdresch, 2003).
12. Mejora la responsividad de las polticas (ELLA, 2012).
13. Contribuir a mejorar la efectividad y eficacia de las
polticas pblicas (Lahera, 2002; Cant, 2010).
14. Evitar riesgos de fracaso de la poltica (Font et al,
2000; Cant, 2010; Bazdresch, 2003).
Fuente: Elaboracin propia con base en CLAD, 2009; Cameron et al, 2012; Cant,
2010; Tolbert y Smith, 2006; Font et al, 2000; Valverde, 2007; ELLA, 2012; Bazdresch,
2003; Lahera, 2002.

( 21(
 FLACSOMxico(

En resumen, para los fines de esta investigacin, por el funcionamiento eficaz

de los CC se debe entender el grado en que la participacin a travs de ellos
(1) ha permitido ampliar y profundizar la democracia, (2) ha facilitado la
discusin y toma de decisiones, y (3) ha permitido incidir en el diseo e
implementacin de las polticas pblicas. Ms adelante se proponen criterios de
operacionalizacin de los avances logrados en los CC estudiados. Antes de
seguir en esa direccin conviene detenerse a exponer el papel de los actores
participantes en los CC para poder explicar la importancia que tiene el estilo de
conduccin de las actividades de dichos consejos.

1.2 Los actores en los consejos consultivos.

Un marco analtico que puede ser de utilidad para abordar el papel que juegan
los RI en los resultados de los CC es el institucionalismo centrado en los
actores. De acuerdo con Scharpf (1997), los fenmenos sociales deben ser
explicados como el resultado de las interacciones entre actores intencionados
individuos, colectivos o corporaciones pero que estas interacciones estn
estructuradas, y los resultados estn moldeados, por las caractersticas del
arreglo institucional dentro del cual ocurren. En una dinmica de juegos
interactivos, son las decisiones de los actores involucrados las que finalmente
determinan el resultado de las instituciones (Van Lieshout, 2008).

De acuerdo con Van Lieshout (2008), el institucionalismo centrado en los

actores no asume que los actores cuenten con informacin completa sobre las
situaciones que enfrentan. Tampoco asume que los actores cuentan con
capacidades de clculo lo suficientemente buenas como para seleccionar el
curso de accin que maximizar sus beneficios. El institucionalismo centrado en
los actores parte de los siguientes supuestos: 1) que los actores no actan
sobre la base de una realidad objetiva, sino sobre la base de su percepcin de
la realidad y sobre las relaciones de causa y efecto que ellos asumen que
existen a partir del mundo que perciben; 2) que adems de actuar sobre la base

( 22(
 FLACSOMxico(

de necesidades objetivas, tambin actan sobre la base de las preferencias que

reflejan sus intereses y valoraciones subjetivas, as como sus convicciones
normativas de cmo es correcto o apropiado actuar bajo determinadas
circunstancias; y 3) que muy a menudo los actores no tendrn informacin
completa sobre las situaciones que enfrentan por lo que sus capacidades de
clculo son limitadas (Van Lieshout, 2008).

Por otro lado, los actores cuentan con capacidades propias, entendidas estas
como todos los recursos de accin que le permiten a un actor influenciar hasta
cierto grado algunos aspectos de los resultados de las interacciones polticas.
Los recursos de accin pueden incluir caractersticas personales como fuerza
fsica, inteligencia o capital social y humano (Coleman, 1990 citado en Scharpf,
1997). Algunos recursos de accin son creados por el propio arreglo
institucional que define competencias y otorga o limita derechos de
participacin, de veto o de decisin en algunos aspectos especficos del
proceso poltico (Scharpf, 1997).

Los actores tambin se caracterizan por sus orientaciones de accin (Scharpf,

1997). Se trata de las percepciones de la realidad y preferencias de los actores,
que pueden ser relativamente estables o que pueden cambiar a lo largo del
tiempo a travs del aprendizaje y la persuasin. Estas orientaciones de accin
sern activadas y determinadas por los estmulos que reciben los actores en
cada problema de poltica especfico. Se refieren a la orientacin que toma el
actor sobre la naturaleza deseable o indeseable del mantenimiento del status
quo, la forma en que percibe las causas de los problemas, a la eficacia o
pertinencia de los cursos de accin que percibe, as como a los resultados
asociados a los cursos de accin. Al mismo tiempo, las orientaciones de accin
tambin estn influenciadas por el arreglo institucional (Scharpf, 1997).

Los actores rara vez se desenvuelven en un ambiente en el que ellos son los
nicos actores involucrados. En lugar de ello, la mayor parte de las

( 23(
 FLACSOMxico(

interacciones polticas tienen lugar en una pluralidad de actores, llamada

constelacin de actores, en la que los resultados de poltica dependen de las
decisiones de varios actores independientes que pueden estar actuando desde
preferencias y percepciones separadas y potencialmente conflictivas (Scharpf,
2000). As, esta constelacin de actores le da una dimensin relacional a las
orientaciones de los actores. A diferencia de la economa neoclsica donde se
asume que los actores buscan maximizar sus beneficios sin preocuparles las
ganancias o prdidas de otros actores, el institucionalismo centrado en los
actores asume que la envidia entre los actores puede jugar un rol importante,
los amigos pueden apreciar las ganancias mutuas, y los enemigos pueden
alegrarse de las prdidas de sus oponentes (Scharpf, 1997).

Los resultados de poltica no son un simple cumplimiento de reglas

institucionalizadas o normas culturales, sino que es una accin que el actor
desarrolla con una intencionalidad, la de obtener resultados preconcebidos
(Zurbriggen, 2006). El arreglo institucional importa para el anlisis, pero no
influye en las decisiones de los actores de una manera determinista, puesto que
siempre existen distintas posibilidades de accin que dejan un amplio margen
para que stos elijan entre diferentes estrategias (Scharpf, 1997). Los objetivos
que los actores persiguen y los intereses que defienden pueden variar a lo largo
del tiempo debido a que sus percepciones de la realidad y sus preferencias
tambin pueden variar (Scharpf, 1997).

1.3 Los estilos de conduccin de los consejos ciudadanos.

En el caso mexicano, el arreglo institucional de los CC municipales est

determinado por los reglamentos que son aprobados por los Ayuntamientos.
Tienen el carcter de ordenamientos legales. Estos reglamentos establecen
quines sern los responsables del funcionamiento de los CC. En algunos
casos se seala que habr un presidente del consejo. En otros se establece
que habr un secretario tcnico, o un coordinador. En la mayor parte de los

( 24(
 FLACSOMxico(

casos stas designaciones recaen en algn funcionario del Ayuntamiento, ya

sea el Presidente Municipal, algn regidor o algn funcionario municipal de alto
nivel. Slo en algunos casos la responsabilidad de la implementacin recae en
algn miembro del CC que no pertenece a la administracin pblica municipal.
Para los fines de esta investigacin, a las personas que son designadas por los
reglamentos de los CC para ocupar alguno de los cargos recin mencionados,
se les llamar Responsables Institucionales (RI). Los RI son los encargados de
convocar a sesiones, estructurar el orden del da, conducir su desahogo,
levantar la minuta de la sesin y hacer el seguimiento de los acuerdos. Es decir,
son los encargados de la implementacin del CC hasta el logro de sus
objetivos.

Ante la complejidad del ensamble de actores en los CC descrita en el apartado

anterior, resulta pertinente analizar el desempeo de los RI como encargados
de la implementacin de los consejos. La conduccin de los CC se refiere a la
secuencia de pasos que los RI llevan a cabo para alcanzar los objetivos del
consejo. La teora de la negociacin aplicada es til para el anlisis de los
diferentes estilos de conduccin que utilizan los promotores de los CC. Para
hacer uso de esta teora, se parte de suponer que los CC son una negociacin,
que los actores que participan en el consejo son las partes involucradas, y que
los RI son los lderes en la negociacin.

De acuerdo con Verduzco (2013), el rol de los lderes en una negociacin

puede tomar dos grandes rumbos. El primero consiste en convencer a los
participantes de los mritos de una meta central que ha sido aceptada
ampliamente en otros espacios de discusin (Bass, 1997; Pedreja et al, 2006;
citados en Verduzco, 2013). El segundo rumbo es negociar con los
participantes las opciones de poltica que traern beneficios para todos.
Siguiendo a Verduzco (2013), el elemento clave para entender cmo es que los
lderes guan una negociacin es que ellos representan los intereses de otros.
Adems, donde hay representacin tambin existe la posibilidad de que se

( 25(
 FLACSOMxico(

presente un conflicto entre las elecciones sociales y las propias perspectivas del
lder sobre los problemas y sus soluciones. Este tipo de tensiones influye para
que los RI puedan desarrollar estrategias dirigidas a facilitar los procesos o a
dirigirlos hacia metas que son ms acordes a sus intereses y los intereses que
ellos representan en el seno del consejo.

Siguiendo a Scharpf (1997), el RI del consejo tambin es un actor intencionado

que participa en el CC con el objetivo de obtener resultados preconcebidos. As,
un elemento relevante para el anlisis de los estilos de conduccin de los CC es
identificar cules son los resultados preconcebidos que persiguen los RI
durante su participacin en el consejo. Siguiendo a Verduzco (2013), el lder en
una negociacin es el agente de los intereses que representa, y tratar de
moldear los intereses del pblico con el propsito de alcanzar el consenso. Los
lderes en una negociacin utilizarn los recursos a su alcance para moldear,
transformar en influir en las percepciones y preferencias de los actores o de sus
representados, y lo harn en la medida en que el arreglo institucional se los
permite.

Si el lder es carismtico, y el arreglo institucional y las condiciones polticas lo

permiten, el lder empujar su agenda y tratar de moldear los intereses de los
participantes de forma que los intereses estn ms cerca de sus propias
preferencias. De lo contrario, si el arreglo institucional permite la existencia de
ms debate o requiere la bsqueda de nuevos consensos polticos, entonces el
lder tendr menos espacio para empujar su propia agenda y tendr que
ajustarse ms a las preferencias de los participantes (Verduzco, 2013).

As, en este trabajo se propone la conceptualizacin de un continuo de estilos

de conduccin donde en un extremo se encuentra un estilo ms orientado a la
influencia personal del RI, y, en el otro, un estilo ms libre. En el extremo ms
influenciador del continuo se encuentra el estilo que ser denominado
coordinacin directiva, y se refiere al estilo de conduccin donde el RI trata de

( 26(
 FLACSOMxico(

convencer a los participantes del consejo sobre los mritos de opciones

preconcebidas. En este estilo, el RI asume que l posee las respuestas
correctas y que los participantes deben estar de acuerdo con l. Por ello, ms
que facilitar el debate de las ideas para crear opciones de beneficio mutuo, trata
de convencer a los participantes para que las decisiones del consejo se
acerquen ms a sus propias preferencias. Ms que facilitar, el RI coordina y
dirige a los miembros del consejo, quienes deben ir en la direccin que l les
indique.

Por otro lado, en el extremo ms libre del continuo se encuentra el estilo de

conduccin que ser denominado facilitacin orientada al consenso, y se refiere
al estilo donde el RI facilita el proceso para que sean los mismos miembros del
consejo los que discutan y lleguen, por ellos mismos, a las opciones de poltica
que pueden traer beneficios para todos. En este estilo, el RI no intenta que las
decisiones se apeguen a sus propias preferencias, sino que deja el destino de
las decisiones en manos de los participantes. Su tarea es facilitar la
construccin del consensos, ms no empuja que el consenso vaya en alguna
direccin predeterminada. Se trata de un estilo de conduccin que otorga
mayores libertades a los participantes, y donde el RI renuncia a dirigir el destino
de los acuerdos. Entre los dos puntos del continuo de estilos de conduccin de
CC se pueden ubicar otros estilos que se acercan ms a un extremo o al otro.
Adems, los RI pueden adoptar diferentes estilos de conduccin a lo largo del
tiempo, acercndose en algunas ocasiones hacia el extremo ms influenciador
y en otras hacia el extremo ms libre.

Ahora bien, con el objetivo de brindar un soporte terico al estudio de los estilos
de conduccin, en esta investigacin se propone construir tres categoras
analticas sobre la forma en que los RI conducen los trabajos de los consejos.
Las categoras analticas que se proponen son los siguientes: (1) la forma en
que se construye el consenso; (2) la conformacin de equipos al interior del

( 27(
 FLACSOMxico(

consejo; y (3) la aplicacin consensuada de las reglas para superar situaciones

conflictivas.

1.3.1 La construccin del consenso.

Siguiendo a Scharpf (1997), los actores que participan en un CC tienen

diferentes orientaciones de accin, as como diferentes orientaciones de
interaccin. Cada participante tendr sus propias preferencias y buscar
objetivos diferentes con su participacin en el consejo. Esta circunstancias
limita las posibilidades de consenso entre los actores y los RI deben utilizar
estrategias para llevar a los participantes hasta el consenso.

Forester (2007) identifica tres estilos que los RI pueden utilizar para llevar un
grupo hacia el consenso: el dilogo, el debate y la negociacin. En el estilo
donde se propicia el dilogo el RI busca que los participantes hablen y se
escuchen unos a otros. Busca la comprensin de significados y sentimientos, y
que cada participante entienda las perspectivas y las motivaciones de los
dems (Forester, 2007a). El dilogo busca el entendimiento, no necesariamente
el consenso. Estos dilogos buscan promover la comunicacin, lo que llevar a
una mayor comprensin, a construir respeto y confianza, que servir para la
cooperacin futura.

Por otra parte, en el estilo donde se promueve el debate se busca que los
participantes ofrezcan datos e informacin precisa sobre los hechos que se
discuten. Que den forma a sus argumentos con informacin til. Se privilegian
los resultados de los estudios por encima de los sentimientos o las
percepciones. En este caso, el facilitador debe tener habilidades para moderar
el debate entre datos encontrados, de argumentos y contraargumentos. Se
espera que, como resultado del debate, las partes puedan llegar al
entendimiento (Forester, 2007; Forester, 2007a).

( 28(
 FLACSOMxico(

Finalmente se tiene el estilo donde se utiliza la negociacin. En este estilo,

adems de propiciar el dilogo y el debate, el facilitador busca que las partes
satisfagan de forma colaborativa sus intereses. Se espera que las partes
clarifiquen sus intereses para identificar los puntos en los que difieren. Luego,
los facilitadores tratan de que los participantes encuentren la opcin en la que
podran llegar a un acuerdo y los intereses de todos puedan ser satisfechos.
(Forester, 2007; Forester, 2007a).

1.3.2 La conformacin de equipos.

De acuerdo con Scharpf (1997) los participantes en un CC cuentan con

capacidades individuales y tratarn de utilizarlas para orientar los resultados del
consejo hacia sus propias preferencias. De entrada, los RI se enfrentan a una
situacin en la que los participantes podran utilizar sus recursos de accin en
direcciones encontradas, lo que puede conducir a la parlisis en el
funcionamiento del consejo.

Por ello, un elemento relevante para el anlisis es identificar si los RI intentan

que los participantes tengan objetivos comunes y logran que las capacidades
individuales se conjunten y se orienten hacia el logro de objetivos comunes. En
la medida en que los participantes establecen objetivos comunes y conjunten
sus capacidades individuales el riesgo de parlisis del CC se minimiza y
aumentan las posibilidades de un funcionamiento eficaz.

1.3.3 La aplicacin consensuada de las reglas.

El arreglo institucional de los CC normalmente es diseado y elevado nivel de

ordenamiento legal antes de la implementacin de los consejos. Es decir, los
reglamentos son aprobados sin una experiencia previa de cmo ser la
interaccin entre el ensamble de actores que se conforma. Esta caracterstica

( 29(
 FLACSOMxico(

dificulta la tarea de disear un arreglo institucional certero, que garantice el

funcionamiento eficaz de los consejos.

En la prctica se observa que una vez que los CC han iniciado sus trabajos, se
pueden presentar situaciones no previstas por el reglamento, o en que el
arreglo institucional vigente no brinda opciones viables de solucin. Ante este
tipo de situaciones los RI pueden decidir actuar de diferentes maneras. Pueden
optar por no hacer nada. Pueden proponer modificaciones al arreglo
institucional, pero esto requiere de una cantidad de tiempo considerable y los
conflictos no sern resueltos en el corto plazo. Por ltimo, pueden promover
entre los participantes una aplicacin consensuada de las reglas. Es decir,
consensuar con los participantes la adaptacin de las reglas que obstaculizan el
consenso.

En suma, la existencia de espacios institucionales e intereses y orientaciones

concretas de los participantes en un CC deriva en dinmicas particulares que
pueden dar lugar a distintos niveles de eficacia. La existencia del consejo no
garantiza que lograr contribuir a los objetivos de democratizacin, discusin e
incidencia en las polticas que se espera y se predice en las teoras generales
sobre participacin ciudadana o sobre procesos de democratizacin. Hace falta
investigacin emprica sobre procesos concretos de participacin en CC para
entender los factores que influyen en su eficacia.

( 30(
 FLACSOMxico(

Captulo 2. Diseo de la investigacin

En este captulo se describe el diseo de investigacin que se utiliz para el

anlisis de los estilos de conduccin de los RI y evaluar su efecto sobre los
resultados de los CC. En primer lugar se exponte la metodologa utilizada para
la construccin de la variable dependiente del estudio, la percepcin del
funcionamiento eficaz de los CC. En seguida se expone la forma en que se
construy la variable explicativa, los estilos de conduccin que adoptan los RI.
Luego, se explica la forma en que se llev a cabo la seleccin de la muestra y
se ofrece un contexto sobre las unidades de observacin del estudio.
Finalmente, se apuntan algunas limitantes del diseo de investigacin que se
deben tener en cuenta al analizar los resultados.

En este trabajo se lleva a cabo un estudio de casos comparados de CC

municipales del rea Metropolitana de Guadalajara (AMG), en Mxico. El
diseo de investigacin se basa en la estrategia comparativa de los sistemas
ms similares (Preworski y Teune, 1970). Las unidades de observacin son CC
de los Ayuntamientos del AMG. La seleccin de la muestra se hizo a partir de
una evaluacin de 54 CC que cuentan con reglamento municipal en el AMG. El
mtodo de investigacin utilizado es una combinacin entre los mtodos
cualitativo y cuantitativo. El levantamiento de la informacin se realiz a partir
de trabajo de gabinete y de entrevistas a profundidad con informantes clave.

2.1 La variable dependiente: La percepcin del funcionamiento eficaz.

En el captulo anterior se expuso lo que en esta investigacin se debe entender

por el funcionamiento eficaz de los CC: el grado en que la participacin a travs
de ellos (1) ha permitido ampliar y profundizar la democracia, (2) ha facilitado la
discusin y toma de decisiones, y (3) ha permitido incidir en el diseo e
implementacin de las polticas pblicas. Para operacionalizar la variable
dependiente del estudio se realiz un sondeo entre los participantes de los

( 31(
 FLACSOMxico(

consejos. Se pidi a los entrevistados que evaluaran los logros que, desde su
percepcin, se han alcanzado a travs del consejo. En una escala del 1 al 6, los
entrevistados otorgaron una calificacin al grado en que consideran que el
consejo ha logrado alcanzar los objetivos que se enlistan en la tabla 2.

Tabla 2. Lneas de logros para evaluar el funcionamiento

eficaz de los consejos consultivos.

Dimensin Descripcin Lneas de logros

Efectos La percepcin de los - Garantizar el derecho a participar de las
democratizadores participantes sobre el personas.
grado en que el CC ha - Otorgar voz a grupos de la sociedad que
contribuido a garantizar rara vez son escuchados.
su derecho a participar y - Generar aprendizajes sociales y contribuir
fortalecer la democracia. en la construccin de ciudadana.
- Generar formacin de capital social.
- Otorgar representatividad a las decisiones
de poltica.
Discusin y toma La percepcin de los - Proporcionar informacin sobre el ambiente
de decisiones participantes sobre el social en el que se ejecutarn las polticas
grado en que el CC ha pblicas.
contribuido a facilitar la - Revelar de manera ms eficiente las
discusin del problema preferencias de los participantes.
pblico en cuestin y a - Orientar los objetivos de la poltica hacia los
tomar decisiones problemas sociales ms relevantes.
consensuadas entre los - Obtener propuestas innovadoras para
participantes. resolver los problemas pblicos.
- Contribuir a que las decisiones de poltica
sean ms justas.
Incidencia en las La percepcin de los - Otorgar legitimidad a las polticas pblicas y
polticas pblicas participantes sobre el a las instituciones que las generan.
grado en que su - Mejora la responsividad de las polticas.
participacin en el CC les - Contribuir a mejorar la efectividad y eficacia
ha permitido incidir en el de las polticas pblicas.
diseo e implementacin - Evitar riesgos de fracaso de la poltica.
de la poltica pblica del - Propiciar la redistribucin de recursos entre
problema en cuestin. la poblacin objetivo de la poltica.
Fuente: Elaboracin propia con base en CLAD, 2009; Cameron et al, 2012; Cant, 2010;
Tolbert y Smith, 2006; Font et al, 2000; Valverde, 2007; ELLA, 2012; Bazdresch, 2003; Lahera,
2002;

La relacin de entrevistados de cada una de las unidades de observacin se

puede consultar en el anexo 1 de este trabajo. El cuestionario utilizado para
( 32(
 FLACSOMxico(

recabar la percepcin de los entrevistados puede ser consultado en el anexo 4.

La calificacin que cada entrevistado otorg a los logros del CC en el que
participan, se puede consultar en el anexo 5.

En total, se levantaron 15 entrevistas en 3 CC diferentes. En el primer consejo

se levantaron 6 entrevistas, 5 en el segundo y 4 en el tercero. Una vez que se
levantaron las evaluaciones se promedi la calificacin otorgada por cada
entrevistado. De esta manera, en cada uno de los consejos se obtuvo el valor
de cada dimensin de anlisis, que, al promediarse, arroja el grado total en que
los participantes consideran que el consejo ha logrado un funcionamiento
eficaz. Por tratarse de la percepcin de los entrevistados, la variable
dependiente de este estudio ser denominada percepcin de funcionamiento
eficaz.

Esta es una estrategia que puede tener limitaciones pues deja que el concepto
de eficacia sea construido por los propios participantes, pero por otro lado
recoge la satisfaccin que dichos involucrados pueden obtener a partir de sus
propias nociones de lo que se espera de la democracia y la participacin directa
en consejos consultivos.

2.2 La variable explicativa: Los estilos de conduccin.

En esta investigacin el concepto estilo de conduccin se refiere a la

combinacin de comportamientos, estrategias y prcticas que adopta el RI en la
conduccin de los trabajos del CC. Como se seal en el apartado del marco
terico, se identifican dos grandes estilos que los RI pueden adoptar en la
conduccin de los CC. En el extremo ms influenciador se tiene el estilo
coordinador directivo. En el extremo ms libre se tiene el estilo facilitacin
orientada al consenso. A continuacin, se ofrecen las definiciones de estos dos
estilos de conduccin.

( 33(
 FLACSOMxico(

Coordinacin directiva Estilo de conduccin de los trabajos de un CC en el

que el RI intenta coordinar a los participantes del consejo y dirigirlos hacia las
que l considera las mejores opciones de poltica. El coordinador directivo trata
de convencer a los participantes de los mritos de sus propias propuestas. Para
avanzar en esa direccin el RI puede hacer uso de mltiples recursos que
incluyen su interpretacin de su funcin como RI, su capacidad de interpretar la
situacin, manejar informacin y de comunicacin con los dems miembros del
CC.

Facilitacin orientada al consenso Estilo de conduccin de los trabajos de un

CC en el que el RI propicia que los participantes alcancen un consenso, pero no
trata de influir en el tipo de consenso al que se llegar. El RI busca que los
participantes lleguen por si solos a tomar las decisiones que pueden acarrear
beneficios para todos. En este estilo de conduccin, el RI tiende a orientar sus
acciones a lograr una eficacia consensuada, lo cual implica restringir su propia
capacidad de coordinar en el sentido ms cercano a los intereses que podra
tener con relacin a las decisiones tomadas en el consejo.

Como se mencion en el marco terico de este documento, con el objetivo de

brindar un respaldo terico al estudio emprico de los estilos de conduccin, en
esta investigacin se ha decidido construir tres categoras analticas sobre la
forma en que los RI conducen los trabajos de los consejos. Para cada una de
estas categoras analticas se ha elaborado una variable y se ha propuesto una
forma de operacionalizarla (Tabla 3).

La primera variable se denomina construccin de consensos, y se refiere a la

forma en que el RI trata de construir el consenso durante el desarrollo de los
trabajos. La variable puede tomar tres diferentes valores: dilogo dirigido,
debate o negociacin.

( 34(
 FLACSOMxico(

Tabla 3.Categoras de anlisis para el estudio de los estilos de conduccin.

Variable Posibles valores Hiptesis de trabajo

Dilogo dirigido
Los RI propician el dilogo y el
entendimiento entre los participantes
para dirigir el consenso hacia sus Hiptesis de trabajo 1:
propias preferencias. Los CC mostrarn un
Construccin del Debate mayor funcionamiento
consenso Se busca que los participantes ofrezcan eficaz en los casos en que
Los RI propician la datos e informacin precisa sobre los los RI utilizan el debate o la
bsqueda de hechos. Se privilegian los argumentos negociacin para propiciar
opciones viables de sobre los sentimientos o las la construccin del
consensos. percepciones. consenso, que en los casos
Negociacin en donde utilizan el dilogo
Los RI tratan de que los participantes dirigido.
encuentren la opcin en la que podran
llegar a un acuerdo y los intereses de
todos puedan ser satisfechos.
Alto
Formacin de equipos Los RI se preocupan por formar equipo Hiptesis de trabajo 2:
Los RI propician que con otros participantes con el objetivo Los CC ms eficaces son
las capacidades de conjuntar las capacidades aquellos donde los RI
individuales de los individuales y orientarlas hacia objetivos propician que los actores
participantes se comunes. conjunten y orienten sus
conjunten y se Bajo capacidades individuales
orienten hacia el logro Los RI del consejo no realizan esfuerzos hacia el logro de objetivos
de objetivos comunes. para conformar equipos al interior del comunes.
consejo.
Alto
Negociacin de las Hiptesis de trabajo3:
Ante situaciones en que las reglas no
reglas Los CC con mayor eficacia
funcionan para resolver los obstculos,
Cuando se presentan sern aquellos en donde
los RI realizan una negociacin de las
situaciones no sus RI propician la
reglas con los participantes, las adaptan
previstas en el arreglo aplicacin consensuada de
y resuelven las situaciones conflictivas.
institucional, los RI las reglas en los casos
Bajo
consensuan la donde el arreglo
Los promotores del consejo se apegan
aplicacin de las institucional vigente no
a las reglas y vigilan su cumplimiento.
reglas con los funciona para resolver
No negocian el arreglo institucional ante
participantes. situaciones conflictivas.
ninguna situacin.
Fuente: Elaboracin propia.

La segunda variable se denomina formacin de equipos, y se refiere a los

esfuerzos que realizan los RI para conjuntar las capacidades individuales de los
participantes y orientarlas hacia objetivos comunes. La variable formador de
equipos puede tomar dos diferentes valores, alto o bajo.

( 35(
 FLACSOMxico(

La tercer variable de ha denominado negociacin de las reglas, y se refiere a

los esfuerzos que realiza el RI para hacer una aplicacin consensuada de las
reglas del consejo en los casos en que el arreglo institucional vigente no es til
para resolver situaciones conflictivas. La variable puede tomar dos valores, alto
o bajo.

2.3 La seleccin de la muestra.

En palabras de Scharpf (2000), los diseos de investigacin en polticas

pblicas tienen que lidiar con la multidimensionalidad y multicausalidad de los
fenmenos polticos. Si el investigador aspira a llegar a conclusiones que sean
potencialmente generalizables, los diseos de investigacin deben encontrar la
forma de sobrellevar la excesiva variedad y complejidad de las constelaciones
causales. De acuerdo con el autor, esto se puede alcanzar si la comparacin se
enfoca en un subconjunto de casos en los que sea posible mantener constante
la influencia de otras posibles variables que tambin podran explicar los
fenmenos polticos a estudiar, para permitir que la influencia de la principal
variable explicativa sea identificada y evaluada con cierta confianza.

Sin embargo, para lograr esto, el investigador debe tener una comprensin
terica de las variables que debe mantener constantes (Scharpf, 2000). En este
trabajo se identifican las variables que podran tener influencia sobre la variable
dependiente y se controlan a travs de la seleccin de la muestra. Adems,
esta estrategia aporta las bases tericas que permiten afirmar que las unidades
de observacin son comparables entre s.

Los expertos identifican tres variables principales que tienen influencia sobre la
posibilidad de funcionamiento eficaz de los CC. Se trata de (1) el tipo de diseo
institucional del consejo (Fung y Wright, 2003; Fung, 2006; Souza Rocha, 2011;
Goldfrank, 2011; Duque Brasil y Carneiro, 2011; Hevia e Isunza, 2012), (2) el
apoyo poltico de las autoridades municipales para impulsar los consejos

( 36(
 FLACSOMxico(

consultivos (Avritzer, 2008, Progrebinschi, 2012; Montambeault, 2012, Grgori,

2012), y (3) el respaldo poltico que reciben los consejos consultivos por parte
de la ciudadana (Avritzer, 2008, Schneider y Welp, 2011, Montambeault, 2012,
Grgori, 2012) (Figura 2).

Figura 2. Variables del diseo de investigacin.

Fuente: Elaboracin propia.

El universo de unidades de observacin en este estudio est constituido por 54

consejos municipales que cuentan con reglamento vigente, distribuidos en cinco
ayuntamientos del AMG. El ayuntamiento de Guadalajara cuenta con 20,
Zapopan tiene 10, Tlaquepaque 11, Tonal 6 y Tlajomulco 7. El anlisis del
diseo institucional de cada CC que compone el universo se hizo a travs de
trabajo de gabinete. Se analizaron los reglamentos de los 54 CC que componen
el universo. Con base en una clasificacin elaborada por Fung (2006), este
anlisis permiti categorizar los CC en tres diferentes tipos de diseo
institucional.

El tipo A es un diseo donde el consejo es un instrumento informativo y el papel

de los participantes es ms bien como espectadores pasivos, sin poder influir
en la discusin sobre la poltica en cuestin. El tipo B es un diseo donde los
participantes son consultados para brindar opiniones a las autoridades, pero
stas no estn obligadas a acatar las recomendaciones de los participantes.

( 37(
 FLACSOMxico(

Finalmente, el tipo C es un diseo donde las autoridades estn obligadas a

acatar las decisiones del consejo y se tiene una mayor incidencia en la poltica
en cuestin.

Para investigar el impulso poltico que reciben los CC por parte de las
autoridades municipales, as como de la ciudadana, se levantaron entrevistas a
profundidad a los regidores presidentes de las comisiones de participacin
ciudadana o su equivalente, de los ayuntamientos que componen el universo. A
travs del anlisis del discurso de los regidores, en funcin del respaldo poltico
que recibe cada consejo, las entrevistas permitieron clasificar estas variables
con una escala donde se otorgaron los valores alto, medio y bajo. As, de
los 54 CC municipales que cuentan con reglamento en los Ayuntamientos del
AMG, solamente 4 de ellos resultaron comparables (Tabla 4).

Tabla 4. La seleccin de la muestra. Consejos Ciudadanos

comparables en el AMG.

Diseo( Apoyo(del(
Apoyo(de(la(
#( Ayuntamiento( Consejo(Ciudadano( Institu8 Ayunta8
sociedad(civil(
cional( miento(
Consejo(Consultivo(de(las(
C1( Guadalajara( Organizaciones(de(la(Sociedad(Civil( B( Alto( Alto(
para(el(Desarrollo(Humano(
Consejo(Consultivo(de(Seguridad(
C2( Guadalajara( B( Alto( Alto(
Ciudadana(

Consejo(de(Promocin(Econmica(
C3( Zapopan( B( Alto( Alto(
de(Zapopan(

Consejo(Ciudadano(de(Seguridad(
( Tlajomulco( B( Alto( Alto(
Pblica(Municipal(
Fuente:(Elaboracin(propia(con(base(en(investigacin(de(campo(y(trabajo(de(gabinete.(

Sin embargo, a pesar de que el Consejo Ciudadano de Seguridad Pblica

Municipal de Tlajomulco resulta comparable, en realidad este consejo no ha
sido instalado y, por tanto, en la prctica no funciona. Por ello, la muestra
seleccionada para el estudio se integra de tres consejos consultivos: 1) el
Consejo Consultivo de las Organizaciones de la Sociedad Civil para el

( 38(
 FLACSOMxico(

Desarrollo Humano de Guadalajara, en adelante C1; 2) el Consejo Consultivo

de Seguridad Ciudadana de Guadalajara, en adelante C2; y 3) el Consejo de
Promocin Econmica de Zapopan, en adelante C3. Los resultados completos
de esta primera exploracin de CC municipales del AMG se pueden consultar
en el anexo 3 de este documento.

2.4 El contexto de las unidades de observacin.

2.4.1 Consejo de las Organizaciones de la Sociedad Civil para el Desarrollo

Humano de Guadalajara (C1).

Tiene como propsito orientar y promover programas sociales en materia de

desarrollo humano, adems busca realizar recomendaciones y observaciones a
las polticas pblicas de la materia implementadas por el ayuntamiento. Est
integrado por 18 representantes de organizaciones de la sociedad civil que
trabajan temas de desarrollo humano en Guadalajara, por los regidores
presidentes las comisiones edilicias de desarrollo humano y derechos humanos
del Ayuntamiento, as como por algunos funcionarios municipales de segundo
nivel. En la actual administracin municipal hubo cambios en su integracin. Su
ltima renovacin tuvo lugar en agosto del 2013. Desde entonces ha sesionado
peridicamente una vez al mes.

Los RI del consejo son el coordinador y el secretario tcnico. El coordinador

debe ser elegido por los mismos miembros del consejo y debe ser alguien de la
sociedad civil. El secretario tcnico es un funcionario del ayuntamiento, en este
caso se trata de una funcionaria de la Secretara de Desarrollo Social del
Ayuntamiento.

( 39(
 FLACSOMxico(

2.4.2 Consejo Consultivo de Seguridad Ciudadana de Guadalajara (C2).

Este consejo consultivo no cuenta con un reglamento propio, sino que basa su
funcionamiento en el reglamento general de los consejos consultivos del
municipio de Guadalajara. Entre sus objetivos tiene el asesorar en la
elaboracin de planes y programas municipales, sugerir sistemas y tcnicas de
operacin para las distintas dependencias municipales y disear, fomentar y
proponer proyectos, mediante los cuales la sociedad civil se involucre en los
programas municipales de seguridad ciudadana.

Est integrado por un Presidente, quien debe ser un ciudadano designado por
el Ayuntamiento, un representante vecinal por cada una de las siete zonas del
municipio, el regidor presidente de la comisin edilicia de seguridad y por
representantes de agrupaciones sociales. Una particularidad de este consejo es
que la administracin municipal actual no lo instal al principio de la
administracin, tuvo que pasar un ao y tres meses para que se llevara a cabo
su instalacin. La razn por la que se retras la puesta en marcha de este
consejo, en palabras de los regidores del Ayuntamiento, es porque encontrar la
persona idnea para ser el RI de este consejo tom ms tiempo del que se
haba pensado. El RI del consejo es el Presidente, quin debe ser un ciudadano
designado por el Ayuntamiento y, en este caso, se trata de un acadmico local
especialista en temas de seguridad ciudadana. El Consejo de Seguridad
Ciudadana de Guadalajara fue instalado en diciembre del 2013 y desde
entonces ha sesionado tres veces ms.

2.4.3 Consejo de Promocin Econmica de Zapopan (C3).

Tiene el objetivo de promover la planeacin de proyectos, dirigir el proceso de

elaboracin e implementacin del plan estratgico para la reactivacin
econmica y turstica del municipio. Tiene el encargo de trabajar por la
promocin econmica del municipio de Zapopan en el rea industrial, comercial,

( 40(
 FLACSOMxico(

turstica, financiera y de servicios. Est conformado por el Presidente Municipal,

quin preside el consejo de forma honorfica, y de un gabinete tcnico en
materia de promocin econmica por parte del Ayuntamiento. Tambin se
integra por representantes de los sectores productivos, asociaciones
empresariales y por los representantes de las universidades ubicadas en el
municipio.

ste consejo tiene casi una dcada de existencia, su instalacin tuvo lugar en el
ao 2005. Su renovacin ms reciente se llev a cabo en 2012 y desde
entonces ha sesionado peridicamente en seis ocasiones. El RI de este consejo
es el Director General del Centro de Promocin Econmica y Turismo del
Ayuntamiento.

2.5 Limitantes del diseo de investigacin.

Es pertinente explicitar tres limitantes que enfrenta el presente diseo de

investigacin y que se deben tener en cuenta en el momento de analizar los
resultados del estudio.

Primero. Esta investigacin se enfrenta al problema de contar con pocas

unidades de observacin. A pesar de que el universo de consejos consultivos
en el AMG que cuentan con reglamento municipal es de 54, tras el anlisis para
llevar a cabo la seleccin de la muestra result que slo 3 de ellos son
comparables. Como se puede ver en el Anexo 3 de este documento, habra
ms consejos comparables si se hubieran seleccionado unidades de
observacin que tuvieran bajo apoyo poltico por parte del ayuntamiento y bajo
apoyo por parte de la sociedad civil. Sin embargo, muchos de ellos a pesar de
que cuentan con reglamento aprobado slo existen en el papel. Estas
consideraciones llevaron a seleccionar consejos que reciben un alto impulso
poltico por parte de las autoridades municipales y de la sociedad civil, y que
tienen el mismo tipo de diseo institucional. As, las conclusiones y las

( 41(
 FLACSOMxico(

recomendaciones de poltica de este estudio cuentan con validez interna, pero

la validez externa debe ser tomada con reservas.

Segundo. El clculo del funcionamiento eficaz de los CC est hecho con base
en las percepciones de los entrevistados. Hubiera sido deseable hacer el
clculo del funcionamiento eficaz de los consejos con otra estrategia. Quiz un
estudio del efecto neto de los consejos sobre polticas pblicas especficas. Sin
embargo, por razones de tiempo y recursos no fue posible llevar a cabo otro
tipo de anlisis. La decisin fue tomar como vlida la percepcin de los
participantes en el consejo. En todo caso, en la seleccin de los entrevistados
se trat de levantar la entrevista a por lo menos una persona de cada grupo de
actores que conforman el consejo. Ello con la intencin de que el conjunto de
las entrevistas fuera lo ms representativa posible del ensamble de actores que
integran cada consejo y, por lo tanto, con el menor sesgo posible. Sin embargo,
el clculo del funcionamiento eficaz de los consejos consultivos no es ms que
la suma de valoraciones de las percepciones de los entrevistados, y debe ser
tomado con reservas.

Tercero. En este estudio se analizan tres categoras analticas para modelar los
etilos de conduccin de los RI. Se analiza la forma en que los RI construyen el
consenso, la forma en que conforman equipos al interior del consejo y la
manera en que negocian la adaptacin del arreglo institucional cuando se
presentan situaciones conflictivas. Pero cualquier crtico podra cuestionar, y
con bastante razn, cules fueron las razones por las que se escogieron estas
categoras analticas, y no otras. Las categoras analticas seleccionadas
representan, por lo menos, un punto de partida til para brindar respaldo terico
al estudio emprico de los CC. Se reconoce que existen otros factores
relevantes para el anlisis y la modelacin de los estilos de conduccin de los
consejos consultivos. Sin embargo, con fines heursticos, en este estudio se
decidi analizar slo las tres categoras analticas que fueron seleccionadas.

( 42(
 FLACSOMxico(

Captulo 3. Resultados de la investigacin

En este captulo se exponen los resultados obtenidos tras el clculo de la

percepcin de funcionamiento eficaz (PFE). En seguida, se presenta la
modelacin de los estilos de conduccin utilizados por los RI. Finalmente, se
hace un anlisis sobre papel de los RI como constructores de consensos,
conformadores de equipos y negociadores de las reglas. En trminos
generales, el captulo muestra que, con la informacin levantada en campo, la
PFE en las unidades de observacin puede ser calificada como satisfactoria.
Adems, se observa que en los CC donde se obtienen las PFE ms altas, los
RI utilizan un estilo de conduccin del tipo facilitacin orientada al consenso,
mientras que donde se obtiene la PFE ms baja los RI utilizan un estilo de
conduccin del tipo coordinador directivo.

3.1 La percepcin del funcionamiento eficaz.

Luego de levantar las encuestas a los entrevistados se obtiene que, en general,

la PFE puede ser calificada como satisfactoria. En una escala del 1 al 6, la PFE
promedio de los CC que componen el estudio es de 4.58, un nmero que puede
interpretarse como una valoracin positiva sobre su funcionamiento (Tabla 5).

Tabla 5. Percepcin del funcionamiento eficaz (PFE) de la muestra.

Dimensin
Percepcin de
Efectos Dilogo y toma Incidencia en Distancia
Consejo funcionamiento
democrati- de decisiones polticas a la media
eficaz
zadores pblicas
C1 3.99 3.97 3.55 3.84 -0.74

C2 4.92 4.88 4.95 4.92 0.34

C3 5.1 5.15 4.75 5.0 0.42

Media 4.67 4.67 4.42 4.58 -

Fuente: Elaboracin propia con base en trabajo de campo.

( 43(
 FLACSOMxico(

El CC que tiene la PFE ms alta, con 5.0, es el Consejo Ciudadano de

Promocin Econmica de Zapopan (C3). Le sigue, con 4.92, el Consejo de
Seguridad Ciudadana de Guadalajara (C2). El CC que obtuvo la PFE ms baja,
con una valoracin de 3.84, fue el Consejo Ciudadano de las OSC para el
Desarrollo Humano de Guadalajara (C1).

En cuanto a las dimensiones de anlisis que integran la PFE, se observa que

los entrevistados valoran en la misma medida, con 4.67, los efectos
democratizadores y su contribucin para facilitar el dilogo y la toma de
decisiones. Es decir, los participantes en el estudio consideran que los CC son
espacios vlidos para ejercer su derecho a participar en las polticas pblicas, y
que los consejos son espacios de participacin que contribuyen de manera
satisfactoria a incentivar el dilogo y facilitar la toma de decisiones colectivas.

Sin embargo, es de llamar la atencin que la valoracin que tienen sobre la

forma en que los consejos les permiten incidir en las polticas pblicas es menor
que las otras dimensiones de anlisis. En la dimensin incidencia en las
polticas pblicas los entrevistados otorgaron una valoracin promedio de 4.42,
valor ligeramente ms bajo que las otras dimensiones. A pesar de que la
mayora de los estudios empricos sobre CC toman con reservas su incidencia
en las polticas pblicas, los participantes en este estudio tienen la percepcin
de que existe cierta incidencia como resultado de su participacin en el consejo.

Tanto en la dimensin de anlisis de los efectos democratizadores, como en la

dimensin del dilogo y la toma de decisiones, el consejo que obtuvo las
valoraciones ms altas fue el Consejo de Promocin Econmica de Zapopan
(C3). Sin embargo, en cuanto a la dimensin de la incidencia en las polticas
pblicas, el consejo que obtuvo la valoracin ms alta fue el Consejo de
Seguridad Ciudadana de Guadalajara (C2). En cuanto a las valoraciones ms
bajas, el Consejo de las OSC para el Desarrollo Humano de Guadalajara (C1)
obtuvo los resultados ms bajos en las tres dimensiones de anlisis.

( 44(
 FLACSOMxico(

3.2 Los estilos de conduccin de los responsables institucionales.

Tras levantar la investigacin de campo se observa que en el Consejo de las

OSC para el Desarrollo Humano de Guadalajara (C1) los RI utilizan un estilo de
conduccin del tipo coordinador directivo, mientras que en el Consejo de
Seguridad Ciudadana de Guadalajara (C2) y en el Consejo de Promocin
Econmica de Zapopan (C3), los RI utilizan un estilo de conduccin del tipo
facilitacin orientada al consenso (Tabla 6).

Tabla 6. Estilos de Conduccin Participativa de la muestra.

Categora Consejo Ciudadano

analtica C1 C2 C3
Construccin de
Dilogo dirigido Debate Negociacin
consensos

Formacin de
Bajo Alto Alto
equipos

Negociacin de las
Alto Alto Bajo
reglas
Facilitacin Facilitacin
Estilo de Coordinador
orientada al orientada al
Conduccin directivo
consenso consenso
Fuente: Elaboracin propia con base en investigacin de campo.

La clasificacin del estilo de conduccin se realiz con base en la informacin

recabada tras la exploracin de las tres hiptesis de trabajo del estudio. Por
ejemplo, en la categora construccin de consensos, se observa que el Consejo
de las OSC para el Desarrollo Humano de Guadalajara (C1) utiliza el dilogo
dirigido para la construccin del consenso, mientras que en el Consejo de
Seguridad Ciudadana de Guadalajara (C2) y en el Consejo de Promocin
Econmica de Zapopan (C3) se utiliza el debate y la negociacin,
respectivamente.

( 45(
 FLACSOMxico(

En lo que respecta a la segunda categora de anlisis, la conformacin de

equipos, en el Consejo de las OSC para el Desarrollo Humano de Guadalajara
(C1) se obtiene un valor bajo, mientras que en el Consejo de Seguridad
Ciudadana de Guadalajara (C2) y en el Consejo de Promocin Econmica de
Zapopan (C3) es valor de la variable es alto.

Finalmente, en lo que respecta a la tercera categora analtica, la negociacin

de las reglas, el Consejo de las OSC para el Desarrollo Humano de
Guadalajara (C1) y el Consejo de Seguridad Ciudadana de Guadalajara
obtienen un valor alto, mientras que el Consejo de Promocin Econmica de
Zapopan obtiene un valor bajo.

3.3 El responsable institucional y la construccin del consenso.

La primer hiptesis de trabajo que se puso a prueba en esta investigacin fue

que los CC mostrarn un mayor funcionamiento eficaz cuando los RI utilizan el
debate o la negociacin para propiciar la construccin del consenso, que
cuando utilizan el dilogo dirigido. La evidencia emprica recolectada en esta
investigacin permite confirmar que la hiptesis de trabajo es vlida (Tabla 7).

Como se puede observar en la tabla, los RI del Consejo de Seguridad

Ciudadana de Guadalajara (C2), as como los del Consejo de Promocin
Econmica de Zapopan (C3), utilizan el debate y la negociacin,
respectivamente, como medio para propiciar la construccin del consenso. La
evidencia emprica permite observar que ambos consejos tienen una mayor
PFE que el Consejo de las OSC para el Desarrollo Humano de Guadalajara,
donde los RI utilizan el dilogo dirigido como medio para la construccin del
consenso.

( 46(
 FLACSOMxico(

Tabla 7. La construccin del consenso y la percepcin

del funcionamiento eficaz.

Consejo ciudadano
Variable
C1 C2 C3
Construccin del
Dilogo Dirigido Debate Negociacin
consenso
Percepcin del
funcionamiento 3.84 4.92 5.0
eficaz
Fuente: Elaboracin propia con base en investigacin de campo.

A continuacin se ofrece una descripcin de la forma en que los RI propician la

construccin del consenso en cada uno de los CC del estudio.

3.3.1 Consejo de las OSC para el Desarrollo Humano de Guadalajara (C1).

El consejo se encuentra dividido en 4 comisiones de trabajo permanentes y una

temporal. En cada comisin nombraron un coordinador. Este coordinador tiene
el encargo de propiciar el dilogo y la discusin sobre los temas que son
competencia de su comisin. Se busca que cada participante pueda tener la
oportunidad de hablar y de expresar sus puntos de vista.

(La forma de ponerse de acuerdo es) en la comisin directiva, son

actualmente 4 comisiones, cada comisin tiene un coordinador, entonces
es ms fcil ponerse de acuerdo entre coordinadores que con todos.
(Miriam Magdaleno, RI del consejo).

En las comisiones se busca que los acuerdos sean alcanzados por medio del
consenso. Incluso, los entrevistados reportaron que el RI organiz y llev a
cabo un curso para los consejeros sobre el consenso y la forma en que se
puede alcanzar. A travs de este curso, el RI trat de construir capacidades
entre los participantes para ello.

( 47(
 FLACSOMxico(

Nosotros desde el segundo periodo hemos insistido () en que los

acuerdos deben de ser por consenso, de tal manera que evitamos la
votacin principalmente en la coordinacin directiva, pero ah en el
consejo manejamos que deben de ser consensos, entonces nosotros
dimos un cursos de lo que son los consensos para los consejeros y
empezamos a practicar. (Filemn Garca, RI del consejo).

Una vez que las comisiones han tomado sus decisiones, y antes de cada sesin
general del consejo, los 5 coordinadores de comisin se renen en un cuerpo al
que los consejeros han llamado la Comisin Directiva. En esta comisin
directiva, los coordinadores de comisin suben los asuntos que trabajaron en
comisiones y comparten las decisiones a las se ha llegado. La comisin
directiva debe avalar las decisiones tomadas en las comisiones de trabajo. La
forma en que se toman las decisiones en la comisin directiva es a travs del
consenso. La sesin de la comisin directiva tiene lugar quince das antes de la
sesin general del consejo. Funciona como una reunin previa de la sesin
general. De esta forma, cuando tiene lugar la sesin general del consejo los
asuntos y las decisiones han sido trabajadas previamente en comisiones y en la
comisin directiva. As, las decisiones a tomar durante la sesin general
cuentan de antemano con un alto grado de consenso.

Ya en la asamblea se discuten los puntos importantes, es la forma en

que nos ponemos de acuerdo, cada vez se hace una reunin directiva, 15
das antes de las sesin, se sesiona el segundo martes de cada mes y la
reunin directiva es el ltimo mircoles de cada mes, por la misma razn,
para coordinarnos. (Miriam Magdaleno, RI del consejo).

Durante la sesin general se tiene un orden del da elaborado por el

coordinador, se presentan uno por uno los asuntos contenidos en ella, y se
votan. El coordinador del consejo refiere que en la sesin general se trata de
incentivar el dilogo para que las decisiones se tomen por consenso. Sin
embargo, los miembros del consejo que provienen del Ayuntamiento han sido
muy insistentes en que las decisiones en la sesin general del consejo de

( 48(
 FLACSOMxico(

deben de tomar por medio de votacin, argumentado que es lo que seala el

reglamento del consejo.

3.3.2 Consejo de Seguridad Ciudadana de Guadalajara (C2).

Se observa que los RI utilizan el debate como estrategia para la construccin

del consenso. A pesar de que el consejo solo ha sesionado en dos ocasiones,
en la segunda sesin enfrentaron una situacin conflictiva que puso a prueba
las capacidades de los RI para llevar al grupo hasta tomar una decisin. El
orden del da de la segunda sesin del consejo contemplaba nombrar a la
Comisin de Honor y Justicia del Ayuntamiento. Esta comisin es relevante
para la poltica de seguridad ciudadana porque es la encargada de decidir las
sanciones que se aplicarn a los miembros de los cuerpos de seguridad que no
desempeen sus funciones de forma correcta. La Comisin de Honor y Justicia
est conformada por nueve personas, de las cuales 6 son nombradas por el
pleno del Ayuntamiento y tres son nombradas por el Consejo de Seguridad
Ciudadana.

El conflicto surgi cuando algunos miembros del Consejo impulsaron

abiertamente la candidatura de personas especficas para integrarlas a la
comisin. Como no se lleg a un consenso de inmediato, los RI propiciaron un
debate en el que los consejeros pudieron expresar y defender sus argumentos.
Un grupo de consejeros argumentaba que los miembros de la Comisin de
Honor y Justicia deberan de contar con conocimientos sobre leyes y, por tanto,
era necesario que fueran abogados.

Te pongo el caso de la comisin de honor y justicia en donde ya tenan

sus cuotas de poder, y los diferentes regidores queran poner sus
posiciones. Nosotros llegamos y desquebrajamos eso y lo sacamos
directamente a la luz pblica a travs de una convocatoria donde se
pueden hacer propuestas de quien quisiera. (Dante Haro, RI del
consejo).

( 49(
 FLACSOMxico(

En la segunda sesin para elegir a los ciudadanos que van a integrar las
comisin de honor y justicia de la polica de GDL, ah como que no se
llev bien la metodologa de esa votacin. Hubo empates y al final eso
trajo conflictos porque cada uno llevaba a su representante. (Javier
Delgado, consejero).

Otro grupo de consejeros argumentaba que no era necesario ser abogado para
ser miembro de la comisin. Inclusive, se argument que personas con
cualquier tipo de formacin deberan ser parte de la comisin con el objetivo de
enriquecer las visiones y aportar pluralidad de las decisiones. Finalmente, el
conflicto se resolvi despus del debate, se llev a cabo una votacin, y se
conform la Comisin de Honor y Justicia del Ayuntamiento.

3.3.3 Consejo de Promocin Econmica de Zapopan (C3).

Los RI utilizan la negociacin para propiciar la construccin del consenso. Se

pueden identificar tres pasos que los RI utilizan previo a las sesiones del
consejo, y que resultan clave para la construccin del consenso. Primero, los
asuntos y proyectos que se van poniendo a consideracin del consejo se
mandan a comisiones. Estas comisiones estn integradas por algunos
miembros del consejo y los secretarios tcnicos de cada una de ellas son
directores de rea de la Direccin de Promocin Econmica del Ayuntamiento.

Hay una serie de comisiones en las cuales los proyectos que se

proponen en el desarrollo del pleno, se turnan a dichas comisiones para
poder analizan con los funcionarios del municipios, con todos los
directores de las reas de promocin econmica, ellos son los secretarios
tcnicos de dichas comisiones con lo cual se enriquece y se fortalece ()
ya una vez que (los proyectos) estn totalmente diseados se turnan
directamente al pleno para su autorizacin, as se puede hacer una
recomendacin directa al presidente municipal. (Roberto de Alba,
consejero).

Una vez que los asuntos son resueltos en comisiones viene el segundo paso,
que consiste en enviar con anticipacin a los consejeros el orden del da y las
( 50(
 FLACSOMxico(

propuestas de resolucin de cada punto. Por ltimo, el tercer paso es que el RI

entra en contacto con cada consejero previo a la sesin general para negociar
con ellos el orden del da y las propuestas de resolucin. El RI utiliza estos
acercamientos para preguntar la opinin de los consejeros e inicia un proceso
de negociacin de las decisiones que sern tomadas durante la sesin del
consejo.

Son proyectos que los hemos venido viendo, el plan de trabajo nos lo
hacen llegar a nosotros mucho antes de la sesin, ya lo tenemos todo
aterrizado aunque de repente nos echamos un telefonazo para
preguntar, oye tu cmo ves? Y nos ponemos de acuerdo y cuando
llegamos al consejo todo es miel sobre hojuelas, es ms estamos
empatados tanto los de la iniciativa privada como los que asisten por
parte del gobierno. (Javier Gutirrez Trevio, consejero).

Este proceso de negociacin termina cuando la mayor parte de los consejeros

est de acuerdo con los proyectos de resolucin que se sometern a votacin
durante la sesin del consejo. Como resultado de este proceso el debate o la
negociacin son mnimos durante las sesiones generales porque todos los
proyectos de resolucin han sido negociados de forma previa.

3.4 El responsable institucional y la conformacin de equipos.

La segunda hiptesis de trabajo que se puso a prueba en esta investigacin es

que los CC ms eficaces sern aquellos donde los RI propician la conformacin
de equipos entre los participantes, es decir, que los actores conjunten y orienten
sus capacidades individuales hacia el logro de objetivos comunes. La evidencia
emprica recolectada en esta investigacin permite confirmar que la hiptesis de
trabajo es vlida (Tabla 8).

Como se puede observar en la tabla, los RI en el Consejo de Seguridad

Ciudadana de Guadalajara (C2), as como en el Consejo de Promocin
Econmica de Zapopan (C3), muestran altos esfuerzos para conformar equipos

( 51(
 FLACSOMxico(

al interior del consejo. Ambos consejos tienen una mayor PFE respecto al
Consejo de las OSC para el Desarrollo Humano de Guadalajara (C1), donde los
RI no muestran esfuerzos significativos para lograr la conformacin de equipos
al interior del consejo.

Tabla 8. La conformacin de equipos y la percepcin

del funcionamiento eficaz.

Consejo ciudadano
Variable
C1 C2 C3
Conformacin de
Bajo Alto Alto
equipos
Percepcin del
funcionamiento 3.84 4.92 5.0
eficaz
Fuente: Elaboracin propia con base en investigacin de campo.

A continuacin se ofrece una descripcin de la forma en que los RI propician la

conformacin de equipos en los CC de este estudio.

3.4.1 Consejo de las OSC para el Desarrollo Humano de Guadalajara (C1).

No se observan esfuerzos significativos por parte de los RI para propiciar la

conformacin de equipos. Por el contrario, se observan actitudes y
comportamientos que podran desincentivar la formacin de equipos. Por
ejemplo, los entrevistados mencionan con frecuencia que en el consejo
prevalecen actitudes individualismo. Es decir, cada participante trata de
sobresalir por medio de sus intervenciones.

Cada uno tiene sus fortalezas, pero hay mucho individualismo. (Filemn
Garca, RI del consejo).

En este caso yo creo que un dato muy interesante de que todos quieren
ser protagonistas, entonces a veces eso les afecta para llegar a un
acuerdo, es el detalle que veo en este consejo, o sea todos saben mucho

( 52(
 FLACSOMxico(

en su mbito, sin embargo a la hora de ponerse de acuerdo en algo es

cuando si le batallan un poquito, por el protagonismo ms que nada.
(Miriam Magdaleno, RI del consejo).

Refieren que como la mayor parte de los integrantes tiene varios aos de
experiencia trabajando los temas de desarrollo humano desde la sociedad civil,
cada uno de ellos cree tener la estrategia correcta para solucionar los
problemas, y trata de venderle la idea a los dems miembros del consejo. Este
individualismo ha obstaculizado la conformacin de equipos.

Adems, con frecuencia se presentan casos en que alguna organizacin decide

participar en el consejo con la esperanza de obtener recursos econmicos para
su propia organizacin. Cuando las organizaciones se dan cuenta de que ello
no es posible dejan de participar en el consejo. Algunos entrevistados refieren
que haran cambios en la forma de seleccionar a los participantes. Sealan que
sera conveniente explicar con claridad a los aspirantes a integrarse los
alcances de la participacin en el consejo. Ello con la intencin de no crear
falsas expectativas sobre la posibilidad de acceder a recursos a travs de la
participacin. Esto podra ser un filtro para que slo accedieran aquellas
organizaciones que buscan aportar sus recursos al consejo, en lugar de obtener
recursos de l.

Yo creo que la gente que pretende llevar agua a su molino se sale, por
eso empiezan 28 y terminan 18, no hemos sido muy eficientes, hemos
divagado y dado vueltas. () Hace falta una mayor claridad para las
instituciones de lo que hace el consejo antes de que digan yo quiero
participar para que no vengan esperando cosas que no puede darles el
consejo (Alberto Dez de Sollano, consejero).

Algunas organizaciones se han retirado porque no le ven ningn

beneficio, y por qu ven ningn beneficio? Esperan algn beneficio
econmico para su asociacin y no es ese el objetivo del consejo.
(Norma Plascencia, consejera).

( 53(
 FLACSOMxico(

Adems, cuando los miembros del consejo identifican que alguna organizacin
trata de sacar provecho a partir de su participacin, como por ejemplo, acceder
a recursos usando como etiqueta que se es miembro del consejo, los denuncian
ante el consejo general y tratan de detenerlos. Lejos de formar equipo para
acceder a recursos, son los mismos integrantes del consejo los que
obstaculizan el acceder a recursos.

Cualquier otra situacin que se hiciera de manera individual nosotros

como consejo lo parbamos, yo creo que si yo requiero algo del gobierno,
o de los medios, yo como A.C., yo voy y lo pido como A.C., y no
aprovechando la participacin que tengo en el consejo. (Alina Ruiz,
consejera).

Finalmente, se observa que el consejo se ha divido en dos grupos que podran

considerarse antagnicos. Uno de los grupos es liderado por el actual
coordinador del consejo, a quien se han unido los miembros que tienen mayor
tiempo participando. El otro grupo es liderado por una ex coordinadora del
consejo, a la que se han unido los consejeros ms crticos y escpticos sobre
los resultados del actual consejo.

El equipo que ms nos atacaba a nosotros, que ramos propositivos,

casi todos se fueron con Teresita. Todos ellos estn en la misma
comisin, y a nosotros nos convino que se fueran con ella, hicieron como
un bloque crtico, analistas, de ataque y a nosotros nos sirve. (Filemn
Garca, RI del consejo).

Estos dos grupos se hacen contrapeso mutuamente. Si bien podran

considerarse como dos equipos que se han conformado al interior del consejo,
estos equipos no se han conformado para conjuntar y orientar las capacidades
individuales hacia el logro de objetivos comunes. Ms bien conjuntan sus
voluntades con el objetivo de neutralizar al equipo antagnico.

( 54(
 FLACSOMxico(

3.4.2 Consejo de Seguridad Ciudadana de Guadalajara (C2).

Se puede observar la existencia de un equipo entre el RI y el regidor del

Ayuntamiento que participa en el consejo. Esta alianza tiene el objetivo comn
de hacer que el consejo alcance sus objetivos. El RI ha encontrado en el regidor
un medio para hacerse de los recursos que el consejo necesita para funcionar.
Adems, el regidor es el canal que lleva las propuestas que son aportadas por
el consejo al pleno del Ayuntamiento. El regidor, a cambio, obtiene legitimidad
poltica para su trabajo al frente de la Comisin Edilicia de Seguridad
Ciudadana del Ayuntamiento.

Yo con el presidente del consejo tengo una relacin de cercana porque

me he puesto a las rdenes, es importante que nosotros que estamos en
el cabildo y que podemos hacer las modificaciones pertinentes, tomemos
en cuenta dentro y fuera de lo institucional a quien representa a la voz
ciudadana en materia de seguridad. (Csar Ruvalcaba, Regidor de
Guadalajara, consejero).

En palabras de los entrevistados, esta alianza es visible hasta en la forma en

que se sientan durante el desarrollo de las sesiones del consejo. El acomodo es
en forma de u. En un lado de la mesa se sientan las personas que trabajan
para el gobierno municipal y en el otro lado se sientan los ciudadanos.

Desde el acomodo de la mesa se vean a los ciudadanos de un lado y las

autoridades y los representantes sociales del otro. Eso marc una lnea,
nosotros somos las autoridades y ustedes son los vecinos. (Javier
Delgado, consejero).

Si bien la alianza principal que el RI ha buscado es con el regidor del

Ayuntamiento, tambin ha hecho esfuerzos para ganarse la confianza de los
dems miembros del consejo. Una de las primeras actividades que llevaron a
cabo como consejo fue que el RI promovi la organizacin de talleres de
capacitacin en materia de seguridad ciudadana.

( 55(
 FLACSOMxico(

Una vez que elegimos a los consejeros y para que no haya ningn
problema, organizamos un curso de 3 sesiones muy intensivas de todo el
da, () les organizamos un curso y quedaron ms o menos en la parte
introductoria de todo esto. (Danto Haro, RI del consejo).

Todos estamos en la misma sintona, todos estamos buscando un fin

comn, todos estamos apoyando al doctor Dante Haro. (Carlos Robles,
consejero).

El anlisis del discurso en las entrevistas realizadas para la investigacin

permite identificar que los integrantes del consejo valoran de forma positiva la
realizacin de los talleres de capacitacin. En general, los consejeros afirman
que darn su apoyo y respaldo al RI del consejo.

3.4.3 Consejo de Promocin Econmica de Zapopan (C3).

Es evidente que los RI han realizado esfuerzos significativos en lo que respecta

a la conformacin de equipos. Se pueden identificar por lo menos dos equipos
que funcionan al interior del consejo. El primero de ellos es el equipo entre el
RI, quin es Director General de Promocin Econmica del Ayuntamiento, y los
funcionarios adscritos a su dependencia quienes le asisten para implementar
los trabajos del consejo. Cada director de rea de su dependencia es secretario
tcnico de una comisin de trabajo del consejo, decisin que ha sido valorada
de forma positiva por los integrantes.

La principal fortaleza es el vital equipo de trabajo que est atrs, hay un

equipo muy profesional, altamente especializado, es un equipo muy
comprometido que me permite garantizar a los propios miembros del
consejo y al alcalde, que los temas van a marchar con, sin, o a pesar de
que yo est. (Ian Paul Otero, RI del consejo).

El segundo equipo identificable est conformado por el RI del consejo, el

Presidente Municipal y un ex funcionario del Ayuntamiento que ahora es

( 56(
 FLACSOMxico(

integrante del consejo en representacin de una organizacin del sector

popular.

Bueno a este consejo me integro por invitacin del Presidente municipal

de Zapopan, Hctor Robles, anteriormente fung como el director general
de promocin econmica y turismo del municipio y a partir de la relacin
que he venido fomentando con distintos empresarios, e industrias
establecidas en el municipio. (Roberto de Alba, consejero).

La gran mayora, te puedo decir que el setenta u ochenta por ciento son
amigos, junto con el presidente municipal acordamos quienes iban a ser
los integrantes del propio consejo para poder cubrir todos los sectores
productivos del municipio. (Roberto de Alba, consejero).

Yo me integro por invitacin, el Alcalde le recomend una serie de

nombres a Ian Paul (RI del consejo), y l me hizo el favor de invitarme.
(Alfredo Molina, consejero).

Este equipo funciona desde el inicio de la administracin municipal y

prcticamente fue el que decidi a quin ms se le extendera la invitacin para
formar parte del consejo. La conformacin de este equipo le ayuda al RI a
negociar el consenso con los dems miembros del consejo.

3.5 El responsable institucional y la negociacin de las reglas.

La tercera hiptesis de trabajo que se puso a prueba en esta investigacin fue

que los CC con mayor eficacia sern aquellos en donde los RI propician la
posibilidad de adaptar la aplicacin de las reglas de forma consensuada en los
casos donde el arreglo institucional vigente dificulte la generacin de
consensos. La evidencia emprica recolectada en esta investigacin permite
observar que esta hiptesis de trabajo no es vlida (Tabla 9).

Como se puede observar en la tabla, el RI en el Consejo de Promocin

Econmica de Zapopan (C3), no muestra esfuerzos significativos por negociar
una aplicacin consensuada de las reglas. ste consejo tiene una mayor PFE
( 57(
 FLACSOMxico(

que el Consejo de las OSC para el Desarrollo Humano de Guadalajara y que el

Consejo de Seguridad Ciudadana de Guadalajara, donde los RI s muestran
altos esfuerzos por negociar la aplicacin consensuada de las reglas.

Tabla 9. La negociacin de las reglas y la percepcin

del funcionamiento eficaz.

Consejo ciudadano
Variable
C1 C2 C3
Negociacin de las
Alto Alto Bajo
reglas
Percepcin del
funcionamiento 3.84 4.92 5.0
eficaz
Fuente: Elaboracin propia con base en investigacin de campo.

A continuacin se ofrece una descripcin de la forma en que los RI negocian la

aplicacin consensuada de las reglas en los CC de este estudio.

3.5.1 Consejo de las OSC para el Desarrollo Humano de Guadalajara (C1).

Se observan esfuerzos amplios y significativos por parte de los RI para hacer

una aplicacin consensuada de las reglas. La investigacin permite observar
que se han presentado varias situaciones en las que el arreglo institucional
vigente no ha sido til para resolver situaciones conflictivas. Por ejemplo,
cuando se identific que se presentaban obstculos para alcanzar el consenso
en las sesiones generales de consejo, el coordinador lanz la propuesta de
crear una comisin directiva que facilitara la toma de decisiones. Esta sera una
reunin previa a la sesin general del consejo, en la que solo participaran los
coordinadores de cada comisin permanente y temporal.

Lo que hicimos fue una propuesta de que antes de cada plenaria, nos
reunimos los coordinadores de cada comisin. Llamamos a esto la
coordinacin directiva, entonces cada coordinador pone sus propuestas y

( 58(
 FLACSOMxico(

yo nada ms soy coordinador de los coordinadores, porque eso no estaba

muy claro dentro del ayuntamiento. (Filemn Garca, RI del consejo).

En palabras del RI, con esta propuesta l se convirti en un coordinador de

coordinadores. La propuesta fue aceptada por los miembros del consejo
general y desde entonces se ha facilitado la construccin del consenso en las
sesiones generales.

Otra situacin en la que se tuvieron que negociar las reglas fue cuando se
identific que dos comisiones permanentes no estaban funcionando
correctamente. Los coordinadores de esas comisiones no asumieron funciones
y, como consecuencia, las comisiones no sesionaban. Cuando la situacin fue
identificada por el RI, le propuso a los consejeros convocar a sesin a las
comisiones que no haban sesionado y, en esa misma sesin, someter a
votacin de los miembros de la comisin la eleccin de un nuevo coordinador.
El procedimiento funcion, se eligieron nuevos coordinadores, y desde
entonces las comisiones han trabajado con regularidad.

En el periodo pasado dos comisiones permanentes no quisieron

participar, no fue nadie, entonces dijimos que hay renovar y nombrar a
otro a coordinador, como las comisiones mismas nombran a su
coordinador no haba una decisin directa del coordinador, lo que hicimos
fue visitar a la comisin. (Filemn Garca, RI del consejo).

Otra situacin que no ha sido resuelta con apego a los lineamientos

establecidos en el reglamento del consejo son las ausencias de los consejeros
en las sesiones. El reglamento establece que los consejeros que falten a cuatro
sesiones consecutivas del consejo sern dados de baja. Sin embargo, esto no
ha sucedido as. Se han presentado casos en que algunos consejeros no
asisten por ms de cuatro sesiones consecutivos y el coordinador no los ha
dado de baja.

( 59(
 FLACSOMxico(

A veces faltan a las sesiones, al tener 4 faltas consecutivas pues

obviamente se tienen que dar de baja, entonces hay varias asociaciones
que han estado pues al borde de la baja. Despus de la tercera falta
vuelven a asistir, son cosas que si funcionan porque son cosas que ellos
saben que tienen que hacer como est en el reglamento. (Miriam
Magdaleno, RI del consejo).

No queda muy claro el reglamento cuando se debe de renovar el

consejo. Cada inicio de administracin es la renovacin de los consejeros.
Tambin establece que si una asociacin tiene varias faltas se le va a dar
de baja, eso tampoco se respeta. (Alejandra Orozco, consejera).

La aplicacin consensuada de las reglas ha generado una tensin fuerte entre

los consejeros que son funcionarios del Ayuntamiento y los que son miembros
de la sociedad civil. En 2012, cuando recin comenz trabajos el consejo como
se encuentra integrado actualmente, el coordinador tuvo un fuerte
enfrentamiento con una regidora del Ayuntamiento. El coordinador gan la
batalla y logr negociar cambios en la aplicacin de algunas reglas. Uno de los
aspectos en conflicto fue el qurum necesario para sesionar. El reglamento
estableca que para sesionar, y que los acuerdos tomados durante la sesin
fueran vlidos, se debera tener un qurum mnimo de la mitad ms uno de los
consejeros. Sobre la marcha el coordinador se dio cuenta de que este requisito
no se cumpla, as que negoci con la regidora y con los dems consejeros que,
cuando se citara a reunin y no hubiera qurum, se pudiera convocar a una
segunda sesin extraordinaria una hora despus de la sesin fallida. En ese
caso se sesionar con los consejeros presentes y los acuerdos tiendrn validez.

La regidora no nos dejaba sesionar, ella decida todo, entonces muchos

de los consejeros se alejaron, el consejo prcticamente no tena el
qurum para poder sesionar. Entonces nosotros diseamos una
estrategia, primero decir que en la misma convocatoria se dijera que a
una hora despus con los que estuvieran se sesionar y fueran vlidos
los acuerdos. (Filemn Garca, RI del consejo).

( 60(
 FLACSOMxico(

Tambin se negoci que se nombrara un moderador del dilogo en cada sesin

general, y que las intervenciones de los participantes no fueran superiores a los
3 minutos.

Finalmente logramos enfrentarnos a ella y entonces tuvo que apegarse a

la normatividad que nosotros habamos puesto. Que no habra una
intervencin mayor a 3 minutos y nombramos a un coordinador de
debates. (Filemn Garca, RI del consejo).

En palabras del RI del consejo, el reglamento est diseado en funcin de los

intereses del Ayuntamiento, y no de los ciudadanos, pero como el reglamento
seala que debe ser un espacio democrtico, ha luchado por negociar la
democratizacin del consejo.

Estos consejos estn alineados a que el municipio tiene toda la decisin,

entonces ellos dicen cundo, cmo. Aunque ah dice que debe de ser
democrtico, que el municipio solamente coordina y que da las
condiciones para que se d, la realidad es que no, la realidad es que el
municipio tiene intereses. (Filemn Garca, RI del consejo).

La tensin ha sido tal que los entrevistados que son parte del Ayuntamiento
sealan que su funcin en el consejo ha tenido que ver sobre todo con asesorar
a los consejeros sobre lo que est permitido hacer en por el reglamento y lo que
no. Sobre lo que es legal y lo que no.

Mi participacin ha sido bsicamente como asesora jurdica. Mi trabajo

ha consistido, aunque no es propiamente mi labor, en decir que tenemos
un reglamento que nos rige, entonces eso que estn proponiendo est
fuera de reglamento. (Alejandra Orozco, consejera).

Una vez que los consejeros se dieron cuenta de que el reglamento actual no les
funcionaba, han dedicado esfuerzos a discutir y disear un nuevo reglamento.
Como resultado de ello, en este momento cuentan ya con una propuesta de
reglamento nuevo que sustituir al vigente. La propuesta de reglamento se

( 61(
 FLACSOMxico(

encuentra a punto de ser presentada al pleno del Ayuntamiento para su

aprobacin.

3.5.2 Consejo de Seguridad Ciudadana de Guadalajara (C2).

Se observa una alta negociacin de las reglas por parte del RI del consejo. A
pesar de que el consejo ha sesionado solo dos veces desde su instalacin en
diciembre de 2014 es posible identificar dos situaciones conflictivas en las que
el RI tuvo que aplicar una negociacin consensuada del arreglo institucional. La
primera situacin se present cuando el RI se dio cuenta de que los consejeros
estaban faltando a las sesiones o mandaban un representante diferente a cada
reunin. El RI puso sobre la mesa la propuesta de que cada consejero titular
nombrara un suplente y, en caso de faltar el titular, fuera siempre el mismo
suplente el que acudira a las sesiones del consejo. La propuesta fue bien
recibida por parte de los miembros del consejo y desde entonces es aplicada.

Los representantes de las autoridades, a veces no van ellos y mandan a

un representante, en unas ocasiones van unos y en otra otros. Entonces
se tom la decisin que si van a mandar a alguien, pues que no lo
cambien, esa fue la decisin para saber con quienes estamos
interactuando. (Dante Haro, RI del consejo).

La segunda situacin se present en la segunda sesin del consejo, cuando

tuvieron que elegir a las personas que se integraran a la Comisin de Honor y
Justicia del Ayuntamiento. Para resolver la situacin conflictiva el RI propuso a
los miembros del consejo que l se iba a abstener de votar con la intencin de
no sesgar el voto de los dems consejeros. Adems, sin el voto del RI el
nmero total de votos resultaba en impar, lo que permiti que los consejeros
adoptaran una decisin. La propuesta fue aceptada por los miembros del
consejo y finamente se pudo elegir a los miembros de la Comisin de Honor y
Justicia.

( 62(
 FLACSOMxico(

Yo en la parte de las propuestas, yo me abstuve de votar para no llevar

el liderazgo de decir voy a votar por este paquete, de manera clara yo les
dije que me iba a abstener. (Dante Haro, RI del consejo).

Finalmente, es de resaltar que tanto el RI como otros consejeros entrevistados

demuestran una inconformidad con el arreglo institucional vigente. Critican que
la conformacin del consejo establecida por el reglamento tiene como resultado
que dos terceras partes de los integrantes son funcionarios pblicos, y solo una
tercera parte son ciudadanos. Sealan que sta es una situacin que les
gustara cambiar, para lograr que la conformacin del consejo fuera al revs,
dos terceras partes de ciudadanos y solo una tercera parte de funcionarios
pblicos.

Es un reglamento que nicamente regula las sesiones que se tienen, yo

tengo una crtica muy fuerte y estamos trabajando en el cambio del
reglamento, no en su funcionamiento, sino en su integracin. Que esto
todava se queda corto en el nmero de ciudadanos que participan en el
consejo. (Csar Ruvalcaba, Regidor del Ayuntamiento y consejero).

Bueno realmente estamos tratando de mejorar el reglamento anterior,

estamos todava en ese punto. (Fernando Lizaldi, consejero).

Una tercera parte de ciudadanos y dos terceras partes de funcionarios

pblicos. Lo que nosotros queremos es presentar una propuesta de
reglamento propio, donde le demos la vuelta a la tortilla, donde estemos
integrados dos terceras partes de ciudadanos y una tercera parte de
funcionarios. (Dante Haro, RI del consejo).

Tambin sealan que la integracin del consejo debe ser ms representativa.

Es decir, que adems de que participen los representantes vecinales de las
zonas de Guadalajara, tambin participen otros actores como las universidades
locales o las organizaciones empresariales. Los entrevistados mencionaron en
varias ocasiones que en estos momentos se impulsa el cambio de reglamento
del consejo.

( 63(
 FLACSOMxico(

3.5.3 Consejo de Promocin Econmica de Zapopan (C3).

Los esfuerzos por aplicar una negociacin consensuada de las reglas son
bajos. En general, los entrevistados refieren estar de acuerdo con el arreglo
institucional. Sealan que una fortaleza de este consejo es que desde el
principio les comunicaron con claridad las reglas, cmo funcionaba el consejo,
cules eran sus alcances, cundo tenan voto y cuando no. Se observa que el
arreglo institucional no ha necesitado de cambios mayores para solucionar
alguna situacin conflictiva.

Lo que s me gust de este consejo es que desde un principio se

establecieron cules eran las reglas del juego en cuanto a los que ramos
invitados al consejo y cuales nuestras funciones y limitaciones.
Bsicamente yo creo que uno de los grandes atractivos de este consejo
es que pusieron las reglas desde el principio. (Alfredo Molina, consejero).

No obstante lo anterior, la investigacin permiti identificar tres situaciones en

las que el RI ha tenido que hacer ligeros cambios en la aplicacin de las reglas.
La primera tiene que ver con que, a pesar de que el arreglo institucional no le
otorga el carcter de vinculantes a las decisiones del consejo, el RI se propuso
hacerlas vinculantes de facto, y trata de que toda recomendacin del consejo
sea atendida por el Presidente Municipal. Esto ha sido posible porque el Alcalde
ha demostrado brindar un amplio respaldo y apoyo poltico al consejo.

Creo que es un ordenamiento que nos da el marco suficiente como para

poder actuar, no obstante creo que le falta dientes, hay que tener un poco
ms de repercusiones coercitivas para el cumplimiento de los acuerdos, y
esto es algo que, aun no estando en el reglamento, hemos asumido con
mucha responsabilidad. (Ian Paul Otero, RI del consejo).

La segunda adaptacin de las reglas se dio cuando el RI propuso a los

miembros del consejo crear comisiones de trabajo para ahondar en las
propuestas presentadas durante las sesiones. Los consejeros recibieron bien la
propuesta. Inclusive, un consejero que representa a una universidad del

( 64(
 FLACSOMxico(

municipio se ofreci para hacer el diseo organizacional y manual de

procedimientos de las comisiones de trabajo. Las comisiones de trabajo han
demostrado funcionar de forma satisfactoria para los consejeros.

Tenemos ah cuadros distinguidos del Tec de Monterrey, la universidad

nos dise la metodologa para el funcionamiento de la comisiones y el
procesamiento de los proyectos del propio consejo. (Roberto de Alba,
consejero).

La tercera adaptacin de las reglas tiene que ver con la negociacin previa de
los acuerdos que los RI llevan a cabo antes de las sesiones generales del
consejo. El arreglo institucional no seala que habr proceso de negociacin
previo a las sesiones. Sin embargo, el RI ha llevado a cabo ese proceso de
negociacin al margen del arreglo institucional. No obstante lo anterior, se trata
de adaptaciones menores que no han necesitado de grandes esfuerzos por
parte del RI para negociar una aplicacin consensuada de las reglas.

En suma, esta revisin de tres experiencias revela que los estilos de

conduccin s influyen en la percepcin sobre la eficacia que tienen los propios
participantes en los CC. En trminos generales las variaciones observadas en
los tres casos pueden vincularse al papel desempeado por el RI, sin que ello
signifique que es la nica fuerza que influye en los resultados obtenidos.

El grado de confirmacin de hiptesis que se puede lograr con los casos

estudiados sugiere, por lo tanto, que es necesario hacer investigaciones ms
profundas para entender la manera en la que la participacin es
institucionalizada y ejercida en el mbito pblico, y la interpretacin que hacen
los propios actores de los avances de los procesos de democratizacin en la
toma de decisin. En el captulo siguiente se presenta una interpretacin ms
amplia de los resultados y se proponen recomendaciones derivadas de la
investigacin.

( 65(
 FLACSOMxico(

Captulo 4. Conclusiones y recomendaciones de poltica.

En este captulo se presentan las conclusiones obtenidas a partir de este

trabajo de investigacin. Tambin se ofrecen algunas recomendaciones de
poltica dirigidas a los gobiernos municipales que se proponen implementar
consejos consultivos, as como para las personas que tienen la responsabilidad
institucional de conducir los trabajos de uno. Se presentan primero las
conclusiones del estudio y en seguida las recomendaciones de poltica.

4.1 Conclusiones.

De acuerdo con los resultados de esta investigacin los estilos de conduccin s

importan y tienen un efecto sobre la percepcin que tienen los participantes
respecto al funcionamiento eficaz del consejo. No obstante que la secuencia de
pasos est establecida ex ante por el arreglo institucional, los RI tienen un
margen para aportar su estilo personal en la conduccin del consejo. Este estilo
personal est determinado por la visin del RI sobre la forma en que se debe
desarrollar el consejo. Unos RI empujan que los resultados del consejo se
apeguen a sus propias preferencias. Otros RI buscan que los integrantes del
consejo lleguen por si mismos a las opciones de poltica que pueden acarrear
beneficios mutuos.

La evidencia emprica recolectada en este trabajo permite confirmar que la

hiptesis general de la investigacin es vlida. Los CC donde los RI utilizan un
estilo de conduccin del tipo facilitacin orientada al consenso tienen una mayor
posibilidad de funcionamiento eficaz que los CC donde los RI utilizan un estilo
de conduccin del tipo coordinacin directiva. Esto permite concluir que en
cuanto a los estilos para conducir los trabajos de un CC, es ms conveniente
adoptar un estilo de facilitador que de coordinador. Las decisiones del CC se
deben apegar ms a las preferencias de los participantes, no a las preferencias
de los RI.

( 66(
 FLACSOMxico(

Los casos estudiados demuestran que los CC donde los RI utilizan el debate o
la negociacin para la construccin del consenso tienen un funcionamiento ms
eficaz que aquellos donde utilizan el dilogo dirigido. La negociacin es la
estrategia para propiciar el consenso que genera la mayor percepcin de
funcionamiento eficaz. Despus de la negociacin, el estilo que demostr
generar una mayor percepcin de funcionamiento eficaz es el debate. Por el
contrario, propiciar un dilogo para tratar de convencer a los participantes de
que los RI tienen las mejores opciones de solucin a los problemas, no parece
ser una buena estrategia.

Los CC donde los RI propician la conformacin de equipos al interior del

consejo muestran un funcionamiento ms eficaz que aquellos donde no se
presentan esfuerzos por conformar equipos. Estos equipos ayudan a los RI a
reducir el conflicto y a minimizar las resistencias de otros consejeros. Junto con
los RI, tambin participan en la negociacin y el debate para la construccin del
consenso. Adems, se observa que los consejos con un mayor funcionamiento
eficaz son aquellos donde los RI se preocupan por conformar un equipo de staff
que les asista en la conduccin de los trabajos. Los participantes valoran que el
staff del RI tenga altas capacidades profesionales para la conduccin del
consejo.

Una de las hiptesis de trabajo de esta investigacin sostena que los CC con
mayor funcionamiento eficaz seran aquellos donde los RI propician una
aplicacin consensuada de las reglas en los casos en que el arreglo
institucional vigente no fuera til para resolver alguna situacin conflictiva. La
evidencia emprica recolectada en este estudio lleva a rechazar esta hiptesis.
Los procesos de negociacin de las reglas generan desgaste entre los
participantes, que distrae su atencin de los objetivos originales del consejo.
Esto entorpece los trabajos y genera una percepcin entre los participantes de
que el consejo no avanza. Los participantes valoran que no se cambien las

( 67(
 FLACSOMxico(

reglas. Esto lleva a reafirmar la importancia de contar con un arreglo

institucional funcional previo al arranque de trabajos de los consejos.

En general, la percepcin del funcionamiento eficaz que tienen los entrevistados

sobre los logros que se han alcanzado con su participacin a travs del
consejo, es buena. Los consejeros entrevistados valoran de forma positiva los
aportes de los consejos a la democracia y su utilidad para facilitar los procesos
de dilogo y toma de decisiones. Sin embargo, su valoracin sobre la utilidad de
los consejos para incidir en las polticas pblicas es ligeramente menor. An
queda pendiente la tarea de incrementar la percepcin entre los participantes
sobre la incidencia que tienen los CC en las polticas pblicas.

4.2 Recomendaciones de poltica.

Este trabajo de investigacin permite ofrecer algunas recomendaciones de

poltica en dos niveles. El primero de ellos es dirigido a los RI que tienen el
encargo de conducir los trabajos de un CC. El segundo nivel es dirigido a los
gobiernos municipales que se proponen impulsar la creacin de CC como una
forma de satisfacer la demanda social por mayores espacios de participacin
ciudadana.

En cuanto a las recomendaciones que se pueden hacer para los RI se tiene que
es recomendable utilizar un estilo de conduccin del tipo facilitacin orientada al
consenso. Los RI deben permitir que sean los propios integrantes del consejo
los que construyan opciones de poltica que generen beneficios para todos. Los
RI no deben tratar de convencer a los participantes de los mritos de opciones
preestablecidas, ms bien los miembros del consejo deben construir sus
propias opciones, y llegar ellos mismos a establecer las mejores opciones de
poltica. El proceso debe ser libre, abierto al debate y a la negociacin. Los RI
deben facilitar este proceso, ms que coordinar y dirigir a los participantes.

( 68(
 FLACSOMxico(

Adems, los RI deben desarrollar sus capacidades y utilizar el marco

institucional del CC para tratar de lograr procesos de construccin del consenso
basados en la negociacin y el debate. Los RI deben propiciar que los
participantes debatan entre ellos, que elaboren y expongan sus argumentos, as
como sus contraargumentos. Los participantes valoran la oportunidad de
discutir y replantear las decisiones que toma el consejo. Siempre que sea
posible, los RI deben socializar con anticipacin entre los consejeros las
propuestas de resoluciones que se tomarn durante las sesiones del consejo.
Adems, deben tratar de recibir las observaciones de los consejeros sobre los
proyectos de resolucin y estar dispuestos a integrarlas en el proyecto final que
ser votado en sesin del consejo. Este proceso de negociacin de los
acuerdos, una especie de previa de las sesiones, tiene como consecuencia que
las decisiones a tomar durante las sesiones estn lo suficientemente discutidas
y consensuadas. Esto facilita la construccin del consenso y genera una mayor
percepcin de funcionamiento eficaz del consejo entre los participantes.

Los RI deben propiciar la construccin de equipos al interior del consejo. Los RI

deben evaluar a los participantes e identificar cules son aquellos cuyos
recursos les ayudarn a conducir los trabajos del consejo hacia el logro de los
objetivos. Para obtener poder poltico se puede hacer equipo con el Presidente
Municipal, con regidores del Ayuntamiento que forman parte del consejo o con
funcionarios municipales de alto rango. Para obtener el recurso de legitimidad
se puede hacer equipo con algn consejero del grupo de actores no
gubernamentales que cuente con altos niveles de legitimidad ante el resto de
los consejeros. Tambin es conveniente la conformacin de un equipo de staff,
con altas competencias profesionales, que ayude a los RI en la implementacin
del consejo.

Se debe evitar entrar en procesos de negociar la aplicacin de las reglas con

los miembros del consejo. Negociar la aplicacin de las reglas genera desgaste
entre los consejeros. A pesar de que la intencin del RI sea mejorar el arreglo

( 69(
 FLACSOMxico(

institucional, los procesos de negociacin de las reglas no son bien vistos por
los participantes. Los RI pueden hacer pequeas modificaciones a la aplicacin
de las reglas siempre y cuando no representen amplios procesos de
negociacin. Una vez que el arreglo institucional ha sido definido, aprobado por
el pleno del Ayuntamiento en el reglamento del consejo, los RI deben apegarse
a l lo ms posible, y buscar las soluciones a las situaciones conflictivas en el
mismo arreglo institucional, evitando en la medida de lo posible la negociacin
de las reglas.

Por otro lado, se debe continuar con la creacin e implementacin de consejos

consultivos. Los resultados de esta investigacin sugieren que los entrevistados
valoran de forma positiva la forma en que funcionan los consejos consultivos.
Otorgan una valoracin aceptable al grado en que los consejos consultivos
canalizan la participacin ciudadana en la gestin pblica, y a la forma en que
facilitan la discusin y la toma de decisiones en los asuntos pblicos. Inclusive,
aun cuando la valoracin que hacen sobre el grado en que los consejos
consultivos inciden en las polticas pblicas es ligeramente menor a las otras
mediciones, tambin es una valoracin aceptable.

Sin embargo, se debe trabajar para incrementar el grado en que los consejos
consultivos inciden en las polticas pblicas. Los gobiernos municipales deben
hacer el mayor esfuerzo para acercar las labores de los consejos consultivos a
los procesos de toma de decisiones. An queda pendiente la tarea de disear
estrategias que permitan a los consejos consultivos tener mayor incidencia en
las polticas pblicas a las que se proponen fortalecer.

Los gobiernos municipales deben dedicar esfuerzos a construir capacidades de

conduccin entre los responsables institucionales de los consejos. No se debe
poner a cualquier persona al frente de un consejo, se debe seleccionar
cuidadosamente el perfil y capacitarlo para realizar el encargo. Se requieren
diferentes capacidades para conducir los trabajos de un consejo consultivo. Si

( 70(
 FLACSOMxico(

la conduccin de los consejos consultivos se deja en manos de personas que

no sean aptas para el trabajo, se corre el riesgo de generar una baja percepcin
de la eficacia del consejo consultivo.

Finalmente, se debe invertir la mayor cantidad posible de tiempo, recursos y

talento para elaborar el arreglo institucional ms funcional para el consejo
consultivo. Una vez que el arreglo institucional del consejo ha sido diseado y
aprobado, es importante no cambiarlo durante la implementacin del consejo.
Se debe dedicar el mayor esfuerzo para disear el arreglo institucional ms
conveniente para el desarrollo del consejo y, siempre que sea posible, no
modificarlo una vez que el consejo ha iniciado su implementacin.

En resumen, los resultados de esta investigacin permiten afirmar que los CC

son espacios de participacin que son valorados de forma positiva por los
participantes y que han demostrado tener un funcionamiento aceptable. No
obstante, los estilos de conduccin que adoptan los RI s influyen, en alguna
medida, en la posibilidad de funcionamiento eficaz del consejo. Esta influencia
es positiva en algunos casos. Sin embargo, en otros casos es negativa,
generando en los participantes la sensacin de que el consejo no concreta, no
avanza, lo que pone en riesgo la utilidad de los CC como respuesta institucional
de los gobiernos municipales para satisfacer la demanda de mayores espacios
de participacin ciudadana.

Se debe trabajar en la construccin de capacidades entre los RI para que

adopten estilos de conduccin ms apropiados, que tengan un efecto positivo
en el funcionamiento de los CC. Si se fortalece la percepcin entre los
participantes de que los consejos alcanzan resultados positivos, las respuestas
institucionalizadas de los gobiernos para canalizar la participacin ciudadana en
las polticas pblicas se vuelven vlidas. Si los CC consultivos contribuyen de
forma eficaz en los procesos de democratizacin, a facilitar la discusin y la
toma de decisiones pblicas, y tienen una mayor incidencia en el diseo,

( 71(
 FLACSOMxico(

implementacin y evaluacin de las polticas pblicas, se estar contribuyendo

a fortalecer los procesos de gobernanza y, con ello, a incrementar la calidad de
la democracia en Mxico.

( 72(
 FLACSOMxico(

Bibliografa.

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( 76(
 FLACSOMxico(

Anexo 1
Relacin de entrevistas levantadas en el trabajo de campo

Regidores presidentes de las comisiones edilicias de Participacin ciudadana, o

su equivalente:

# Nombre Ayuntamiento Cargo Fecha

1 Victoria Anah Olgun Guadalajara Regidor presidente de la 16 de enero,
Rojas comisin edilicia de 14:00 hrs.
Participacin Ciudadana.
2 Mara Elizabeth Cruz Zapopan Regidor presidente de la 17 de enero,
Macas comisin edilicia de 11:00 hrs.
Participacin Ciudadana.
3 Lucio Miranda Tlajomulco Regidor presidente de la 17 de enero,
Robles comisin edilicia de 14:00 hrs.
Participacin Ciudadana.
4 Mara Cristina Tlaquepaque Regidor presidente de la 23 de enero,
Romero comisin edilicia de 11:00 hrs.
Participacin Ciudadana.
5 Magali Figueroa Tonal Regidor presidente de la 3 de febrero,
Lpez comisin edilicia de 15:00 hrs.
Participacin Ciudadana.

Consejo Consultivo de las Organizaciones de la Sociedad Civil para el

Desarrollo Humano de Guadalajara:

# Nombre Sector Cargo Fecha

6 Miriam Isabel Magdaleno Ayuntamiento Secretaria tcnica 18 de febrero,
9:00 hrs.
7 Alberto Diez de Sollano Sociedad civil Integrante 21 de febrero,
11:00 hrs.
8 Filemn Garca Sociedad civil Coordinador 24 de febrero,
general 8:00 hrs.
9 Alejandra Orozco Ayuntamiento Integrante 26 de febrero,
9:00 hrs.
10 Alina Ruiz Garibaldi Sociedad civil Integrante 27 de febrero,
10:00 hrs.
11 Norma Plascencia Sociedad civil Integrante 5 de marzo,
09:00 hrs.

( 77(
 FLACSOMxico(

Consejo Consultivo de Seguridad Ciudadana de Guadalajara:

# Nombre Sector Cargo Fecha

12 Dante Haro Reyes Academia Presidente 19 de febrero,
8:00 hrs.
13 Carlos Gustavo Robles Vecinos, zona 7 Integrante 20 de febrero,
9:30 hrs
14 Javier Delgado Godnez Gobierno del Integrante 20 de febrero,
Estado 18:00 hrs.
15 Csar Ruvalcaba Ayuntamiento Integrante 24 de febrero,
12:00 hrs.
16 Fernando Lizardi Vecinos, zona 1 Integrante 14 de marzo,
12:00 hrs

Consejo de Promocin Econmica de Zapopan:

# Nombre Sector Cargo

17 Ian Paul Otero Ayuntamiento Secretario tcnico 7 de marzo,
16:00 hrs
18 Alfredo Molina Academia/ Integrante 14 de marzo,
ITESM 8:30 hrs
19 Javier Gutirrez Trevio Empresarial Integrante 19 de marzo,
11:00 hrs
20 Roberto de Alba Sector popular/ Integrante 20 de marzo,
CNC 13:00 hrs

( 78(
 FLACSOMxico(

Anexo 2
Gua de entrevista con Regidores de los Ayuntamientos del rea
Metropolitana de Guadalajara, Presidentes de la Comisin de
Participacin Ciudadana

Para comenzar, me gustara hacerle la siguiente pregunta:

En general, cmo describira su experiencia como presidente(a) de la
comisin de participacin ciudadana?

Y en cuanto a la agenda de participacin ciudadana en el municipio:

Siente que se ha avanzado en el tema durante esta administracin, en

su experiencia, cmo sera su valoracin?

Me interesa mucho el tema de las figuras de participacin ciudadana que

cuentan con reglamento municipal. Esta es una ficha de los consejos y figuras
de participacin que pude identificar a partir de una bsqueda en la pgina de
internet del Ayuntamiento.

Desde lo que le ha tocado ver como regidor, cmo considera que han
sido los resultados de estos consejos en lo general?

Uno de los aspectos que me interesa conocer es la forma en que la sociedad

civil impulsa el funcionamiento de estos mecanismos. Me he encontrado con
ayuntamientos donde la sociedad civil es muy activa y demanda con mucha
fuerza que algn mecanismo en particular funcione, pero tambin me he
encontrado con otros ayuntamientos donde la sociedad civil casi no es visible.

Desde su percepcin, cmo calificara a la sociedad civil organizada de

su ayuntamiento en trminos de empuje de estos mecanismos?

( 79(
 FLACSOMxico(

En lo que le ha tocado observar, de estas figuras de participacin

ciudadana, cules son los que usted considera que la sociedad civil las
demanda con mayor intensidad y cules son los que menos?

Otro aspecto con el que me he encontrado es que los alcaldes tambin tienen
prioridades en el impulso de los consejos. Lo que me he encontrado es que los
alcaldes apoyan con mayor fuerza una o dos figuras de participacin, y hay
otras que no estn del todo dentro de sus prioridades.

Desde lo que le ha tocado observar, Cules seran las figuras de

participacin ciudadana que son ms prioritarias para el alcalde?
En su percepcin, Cules seran las figuras de participacin ciudadana
que no reciben tanta atencin por parte del alcalde?

Por ltimo, me gustara preguntarle sobre el futuro de la agenda de

participacin ciudadana del ayuntamiento.

Hacia dnde cree que deberan ir los esfuerzos del ayuntamiento en el

futuro en la agenda de trabajo de la participacin ciudadana?

( 80(
 FLACSOMxico(

Anexo 3
Clasificacin de los consejos consultivos del AMG (Guadalajara, Zapopan,
Tlaquepaque, Tonal y Tlajomulco). Enero 2014.

Diseo Apoyo de la
Apoyo del
# Ayuntamiento Consejo Ciudadano Institu- sociedad
municipio
cional civil
Consejo Consultivo para la
1 Guadalajara Prevencin y el Combate de C Bajo Bajo
Adicciones
Comit de Planeacin para el
2 Guadalajara B Bajo Bajo
Desarrollo Municipal
Consejo Acadmico Consultivo
3 Guadalajara B Bajo Bajo
de Poltica Social
Consejo Consultivo para la
4 Guadalajara Atencin e Inclusin de las B Bajo Medio
Personas con Discapacidad
Consejo Consultivo de
5 Guadalajara B Alto Alto
Seguridad Ciudadana
Consejo Consultivo del
6 Guadalajara B Bajo Bajo
Mercado Libertad
Consejo Consultivo del Rastro
7 Guadalajara B Bajo Bajo
Municipal
Consejo Consultivo Ciudadano
8 Guadalajara Coordinador del Centro C Bajo Bajo
Histrico
Consejo Consultivo Ciudadano
9 Guadalajara para la Proteccin y Asuntos de B Bajo Alto
la Niez
Consejo Consultivo de las
Organizaciones de la
10 Guadalajara B Alto Alto
Sociedad Civil para el
Desarrollo Humano
Consejo Consultivo del
11 Guadalajara C NF NF
Programa DARE
Consejo de la Crnica y la
12 Guadalajara C Bajo Bajo
Historia de Guadalajara
Consejo para la Cultura y las
13 Guadalajara B Bajo Bajo
Artes

14 Guadalajara Consejo de Mejora Regulatoria C Bajo Bajo

Consejo de Participacin Social

15 Guadalajara C Alto Bajo
en la Educacin

( 81(
 FLACSOMxico(

Diseo Apoyo de la
Apoyo del
# Ayuntamiento Consejo Ciudadano Institu- sociedad
municipio
cional civil
Consejo de Promocin
16 Guadalajara B Bajo Bajo
Econmica

17 Guadalajara Consejo Tcnico de Catastro B Bajo Bajo

Consejo para la Transparencia

18 Guadalajara B Bajo Bajo
y la tica Pblica
Consejo Ciudadano de
19 Guadalajara B Bajo Bajo
Movilidad No Motorizada
Consejo Consultivo de Cultura
20 Guadalajara B Bajo Bajo
Ambiental
Comit de Apoyo para la
21 Zapopan Conservacin y Desarrollo del C Bajo Bajo
Archivo Municipal
Consejo Ciudadano de
22 Zapopan B Bajo Bajo
Transparencia
Consejo de Ciudades
23 Zapopan C Bajo Bajo
Hermanas

24 Zapopan Consejo de Crnica e Historia C Bajo Bajo

Consejo Municipal de
25 Zapopan Participacin Social en la C Bajo Alto
Educacin
Consejo Municipal de Giros
Restringidos sobre Venta y
26 Zapopan C Bajo Bajo
Consumo de Bebidas
Alcohlicas
Consejo Consultivo Municipal
27 Zapopan B Bajo Bajo
de Turismo
Consejo de Promocin
28 Zapopan B Alto Alto
Econmica
Consejo Municipal de
29 Zapopan B Bajo Bajo
Desarrollo Urbano
Comit de Planeacin para el
30 Zapopan B Bajo Alto
Desarrollo Municipal
Consejo Ciudadano de
31 Tlaquepaque Transparencia e Informacin B Bajo Bajo
Pblica

32 Tlaquepaque Consejo Consultivo Hacendario B Bajo Bajo

( 82(
 FLACSOMxico(

Diseo Apoyo de la
Apoyo del
# Ayuntamiento Consejo Ciudadano Institu- sociedad
municipio
cional civil
Consejo de Colaboracin
33 Tlaquepaque C Bajo Bajo
Municipal
Consejo Municipal de
34 Tlaquepaque C Bajo Bajo
Desarrollo Rural Sustentable
Consejo de Fomento Turstico y
35 Tlaquepaque C Bajo Bajo
Artesanal

36 Tlaquepaque Consejo Ecolgico Municipal B Bajo Bajo

37 Tlaquepaque Consejo Tcnico de Catastro B Bajo Bajo

Consejo Econmico y Social

38 Tlaquepaque del Municipio para el Desarrollo B Bajo Bajo
y la Competitividad
Consejo de Promocin
39 Tlaquepaque C Bajo Bajo
Agropecuario Municipal
Consejo Ecolgico para la
40 Tlaquepaque B Bajo Bajo
Calidad del Aire
Consejo Municipal de
41 Tlaquepaque Participacin Social en la C Bajo Bajo
Educacin
Comit de Planeacin para el
42 Tonal C Alto Alto
Desarrollo Municipal
Consejo Municipal de Giros
43 Tonal C Bajo Bajo
Restringidos

44 Tonal Consejo Tcnico Catastral B Bajo Bajo

Consejo Municipal de
45 Tonal C Bajo Bajo
Desarrollo Rural Sustentable

46 Tonal Comit de Ciudades Hermanas C Bajo Bajo

Consejo Municipal de
47 Tonal B Bajo Bajo
Desarrollo Urbano
Consejo Municipal de
48 Tlajomulco C Bajo Alto
Participacin Ciudadana

49 Tlajomulco Consejo Tcnico Catastral C Bajo Medio

Comit de Planeacin para el

50 Tlajomulco C Alto Alto
Desarrollo Municipal

( 83(
 FLACSOMxico(

Diseo Apoyo de la
Apoyo del
# Ayuntamiento Consejo Ciudadano Institu- sociedad
municipio
cional civil
Consejo Municipal de
51 Tlajomulco B Bajo Bajo
Desarrollo Urbano

52 Tlajomulco Consejo Tarifario del Agua B Medio Bajo

Consejo Ciudadano de
53 Tlajomulco B Alto Alto
Seguridad Pblica Municipal
Consejo Econmico y
54 Tlajomulco B Bajo Medio
Acadmico del Municipio

Fuente: Elaboracin propia con base en investigacin de campo y de gabinete.

NF= No funciona.

( 84(
 FLACSOMxico(

Anexo 4
Gua de entrevista a los integrantes de Consejos Consultivos

Para comenzar, me gustara hacerte las siguientes preguntas:

1. Cmo se integr este consejo?

2. Cmo explicas tu llegada y presencia en este consejo?
3. Qu te motiv para participar?
4. Ya participando aqu, qu objetivos te has planteado?
5. Tengo conocimiento de que este consejo tiene un reglamento y en l se
establecen las reglas para su funcionamiento, participacin, hacer uso de
la voz y para acceder qu opinas sobre estas reglas?
6. Cuando llegaste y ocupaste tu lugar por primera vez, y viste quienes iban
a ser tus compaeros de consejo, qu impresin te llevaste?
7. Y en trminos de los trabajos cotidianos, cmo ha sido la relacin entre
los participantes del consejo?
8. En el trabajo del da a da, cmo ha sido t relacin con los dems
miembros del consejo?
9. Cules consideras que son tus fortalezas o tus recursos para participar
en este consejo, y cmo los has utilizado?
10. Cules consideras que son las fortalezas y los recursos de los dems
miembros del consejo, y cmo las han utilizado?
11. Y estas fortalezas y recursos, Consideras que los participantes las
consideran para fines comunes, o cada quien jala agua para su molino?
12. Durante el desarrollo del consejo, cmo le hacen para ponerse de
acuerdo?
13. Cul ha sido la principal diferencia entre ustedes y, si es el caso, cmo
la resolvieron?

En seguida, me gustara pedirte que le otorgaras una calificacin a algunos

aspectos del funcionamiento y de los resultados del consejo. En una escala del
1 al 6, donde 6 significa que el consejo alcanz totalmente el objetivo, y 1

( 85(
 FLACSOMxico(

significa que el consejo no logr para nada el objetivo, califica el grado en que
consideras que el consejo alcanz los siguientes logros:

Logros del consejo consultivo Califica-

cin
1. En qu medida consideras que el consejo garantiza a las personas el
derecho a participar en la poltica en cuestin del municipio?
2. En qu medida consideras que el consejo le permite participar a grupos de
la sociedad marginados?
3. En qu medida consideras que el consejo permite conocer las preferencias
de los ciudadanos para resolver el problema en cuestin?
4. En qu medida crees que los diferentes grupos de la sociedad estn bien
representados en el consejo?
5. En qu medida consideras que participar en el consejo permite a las
personas incrementar sus conocimientos sobre tema en cuestin?
6. En qu medida consideras que el consejo permite generar redes de
colaboracin?
7. En qu medida consideras que el consejo permite generar propuestas
innovadoras para la materia en cuestin?
8. En qu medida consideras que el consejo es un buen canal de
comunicacin entre la sociedad y el gobierno?
9. En qu medida consideras que el consejo ha orientado la poltica en
cuestin del municipio?
10. En qu medida crees que el consejo ha contribuido a que las decisiones de
la poltica en cuestin sean ms justas?
11. En qu medida crees que el consejo ayuda a obtener respaldo amplio y
respeto de la ciudadana hacia la poltica en cuestin?
12. En qu medida consideras que el consejo permite orientar las acciones de
seguridad ciudadana hacia las causas reales del problema en cuestin?
13. En qu medida consideras que el consejo contribuye a resolver el problema
en cuestin en el municipio?
14. En qu medida consideras que el consejo contribuye a evitar fracasos de la
poltica en cuestin?

Finalmente, me gustara preguntarte si haras reformas en los siguientes

aspectos del consejo. Te pedira que contestaras si/no, y un breve por qu.

Haras reformas en? Si / No Por qu?

1. La manera como se selecciona a los
participantes.
2. Los integrantes del consejo.
3. Los recursos y fortalezas de los
participantes.
4. Los alcances del consejo.

( 86(
 FLACSOMxico(

5. Las dinmicas de trabajo del consejo.

6. El ambiente entre los participantes
durante las sesiones.
7. La forma de resolver conflictos.

Fin de la entrevista.

( 87(
 Anexo 5
Construccin de la variable dependiente: la Percepcin del Funcionamiento Eficaz

Consejo Consultivo de las OSC para el Consejo Consultivo de Seguridad Consejo de promocin econmica
Desarrollo Humano de GDL Ciudadana de Guadalajara de Zapopan

Pregunta

Miriam
Magdaleno
Alberto
Diez
Filemn
Garca
Alejandra
Orozco
Alina
Garibaldi
Norma
Plascencia
Promedio
Dante
Haro
Carlos
Robles
Javier
Delgado
Csar
Ruvalcaba
Fernando
Lizardi
Promedio
Ian Paul
Otero
Alfredo
Molina
Roberto
de Alba
Javier
Gutirrez
Promedio

En qu medida consideras que el consejo garantiz a personas

como t el derecho a participar en la poltica de seguridad pblica 5 4 4 2 - 4 3.8 5 6 5 4 4 4.8 5 5 6 6 5.5
del municipio?
En qu medida consideras que el consejo le permiti participar a
6 2 1 2 6 4 3.5 5 6 4 3 5 4.6 3 3 3 6 3.8
grupos de la sociedad que rara vez son escuchados?
En qu medida consideras que tu participacin en el consejo te
6 5 4 2 5 6 4.7 6 6 6 5 5 5.6 6 5 4 6 5.3
permiti incrementar tus conocimientos sobre seguridad ciudadana?
En qu medida consideras que el consejo permiti generar redes
4 5 5 3 4 6 4.5 6 6 5 6 5 5.6 6 6 6 6 6.0
de colaboracin?
En qu medida crees que los diferentes grupos de la sociedad
4 3 3 1 5 5 3.5 4 5 5 3 3 4.0 6 3 6 5 5.0
estn bien representados en el consejo?
Dimensin: Efectois Democratizadores 3.99 4.92 5.10
En qu medida consideras que el consejo le permiti conocer el
sentir de la gente para disear la estrategia de seguridad 5 4 3 2 6 6 4.3 5 6 5 5 5 5.2 5 4 4 6 4.8
ciudadana?
En qu medida consideras que el consejo permiti conocer las
6 1 5 3 - 4 3.8 6 6 5 4 5 5.2 5 5 5 6 5.3
preferencias de los participantes?
En qu medida consideras que el consejo permiti orientar la
estrategia de seguridad ciudadana hacia los problemas de 4 4 1 3 3 4 3.2 1 6 4 4 4 3.8 5 5 4 6 5.0
seguridad ms relevantes?
En qu medida consideras que el consejo permiti obtener
6 6 5 3 6 6 5.3 6 6 4 5 5 5.2 6 5 6 6 5.8
propuestas innovadoras para la estrategia de seguridad pblica?
En qu medida crees que un consejo como este ha contribuido o
5 4 1 2 - 4 3.2 5 6 4 5 5 5.0 4 5 5 6 5.0
puede contribuir a que las decisiones de poltica sean ms justas?
Dimensin: Dilogo y toma de decisiones 3.97 4.88 5.15
En qu medida crees que el consejo ayud a obtener respaldo
amplio y respeto de la ciudadana hacia la poltica de seguridad 4 4 2 2 3 4 3.2 5 6 5 5 5 5.2 5 4 4 5 4.5
ciudadana?
En qu medida consideras que el consejo permiti orientar las
acciones de seguridad ciudadana hacia las causas reales de la 5 5 3 3 4 6 4.3 6 6 4 5 4 5.0 4 3 4 5 4.0
inseguridad?
En qu medida consideras que el consejo contribuy a resolver el
5 4 1 3 4 4 3.5 5 6 4 4 5 4.8 6 5 5 5 5.3
problema de inseguridad en el municipio?
En qu medida consideras que el consejo contribuy a evitar
4 4 3 1 - 4 3.2 5 6 4 5 4 4.8 6 5 4 6 5.3
fracasos de la poltica de seguridad ciudadana?
Dimensin: Incidencia en polticas pblicas 3.55 4.95 4.75

Percepcin del funcionamiento eficaz 3.84 4.92 5.00

Fuente: Elaboracin propia con base en investigacin de campo.

! 88!
 Anexo 6
Construccin de la variable explicativa: los Estilos de Conduccin.
!
!
Consejo Consultivo de las OSC para el Desarrollo Humano de Consejo consultivo de seguridad ciudadana de Consejo de promocin econmica
VARIABLES EXPLICATIVAS
GDL GDL de Zapopan
Dante Carlos Javier Ian
Pregunta(s)
Variable Definicin Escala Miriam Alberto Filemn Alejandra Alina Norma Haro Gustavo Delgado Csar Fernando Paul Alfredo Roberto Javier
ancla
Magdaleno Diez Garca Orozco Garibaldi Plascencia Reyes Robles Godnez Ruvalcaba Lizardi Otero Molina de Alba Gutirrez
Los promotores del consejo
propician el dilogo y la
bsqueda de opciones Dilogo Dilogo Dilogo Dilogo Dilogo Dilogo
viables de consensos. Los
Facilitador Dilogo,
promotores del consejo
de debate, 12 y 13
pueden utilizar diferentes
consensos negociacin
estilos para la construccin
de consensos, el "dilogo", Debate Debate Debate Debate Debate Debate Debate Debate Debate
el "debate", o la
"negociacin".
Los promotores del consejo
propician que las Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto
capacidades individuales de
Formador
los participantes se Alto, Bajo 11
de equipos
conjunten y se orienten
hacia el logro de objetivos Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo
comunes del consejo.
Los promotores del consejo
vigilan que los actores
cumplan las reglas del Alto Alto Alto Alto Alto Alto
consejo. Sin embargo,
Negociador
cuando se presentan Alto, Bajo 5
de las
situaciones no previstas en
reglas
el arreglo institucional
Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo
propician una aplicacin
consensuada de las reglas.

Fuente: Elaboracin propia con base en investigacin de campo.

!

! 89!