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ACESSO

INFORMAO PBLICA

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RAFAEL VALIM
ANTONIO CARLOS MALHEIROS
JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM)
Coordenadores

Celso Antnio Bandeira de Mello


Prefcio

Marcus Vinicius Furtado Colho


Apresentao

ACESSO
INFORMAO PBLICA

Belo Horizonte

2015

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2015 Editora Frum Ltda.

proibida a reproduo total ou parcial desta obra, por qualquer meio eletrnico,
inclusive por processos xerogrficos, sem autorizao expressa do Editor.

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A174 Acesso informao pblica / Rafael Valim ; Antonio Carlos Malheiros


; Josephina Bacaria (in memoriam) Coordenadores ; prefcio Celso
Antnio Bandeira de Mello ; apresentao Marcus Vinicius Furtado
Colho. Belo Horizonte : Frum , 2015.

271 p.
ISBN 978-85-450-0022-8

1. Direito Administrativo. 2. Direitos Humanos. 3. Sociologia. 4.


Filosofia. 5. Cincia poltica.

CDD: 341.3
CDU: 342.9

Informao bibliogrfica deste livro, conforme a NBR 6023:2002 da Associao


Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT):

VALIM, Rafael; MALHEIROS, Antonio Carlos; BACARIA, Josephina (in


memoriam) (Coord.). Acesso informao pblica. Belo Horizonte: Frum, 2015.
271 p. ISBN 978-85-450-0022-8.

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querida companheira Josephina Bacaria.

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SUMRIO

Prefcio
Celso Antnio Bandeira de Mello....................................................................... 13

Apresentao
Marcus Vinicius Furtado Colho........................................................................ 15

Homenagens a Josephina Bacaria


QUALQUER DIA, AMIGA, EU VOLTO A TE ENCONTRAR
Antonio Carlos Malheiros.................................................................................... 19

PARA SER GRANDE, S INTEIRO


Rafael Valim............................................................................................................ 21

PARTE I
LEI DE ACESSO INFORMAO PBLICA (LEI N 12.527/2011)

LINEAMENTOS SOBRE A LEI DE ACESSO INFORMAO


Weida Zancaner...................................................................................................... 25

O DIREITO FUNDAMENTAL DE ACESSO INFORMAO


PBLICA
Rafael Valim............................................................................................................ 35
1 Introduo................................................................................................... 35
2 O direito fundamental de acesso informao pblica........................ 36
3 Concluso.................................................................................................... 43
Referncias .................................................................................................. 44

DA CULTURA DO SIGILO RUMO POLTICA DA


TRANSPARNCIA A LEI DE ACESSO INFORMAO
E SEUS PRINCPIOS ESTRUTURANTES
Joelson Dias, Sarah Campos................................................................................ 47
1 Introduo................................................................................................... 47
2 A evoluo dos modelos de Estado e o fenmeno da
constitucionalizao dos princpios......................................................... 50
3 Os princpios estruturantes da Lei n 12.527/2011................................. 54
3.1 O princpio republicano............................................................................. 57
3.2 O princpio democrtico e o controle social da Administrao........... 60

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3.3 Princpio da legalidade.............................................................................. 64
3.4 Princpio da publicidade........................................................................... 66
3.4.1 Observncia da publicidade como preceito geral e do sigilo
como exceo............................................................................................... 68
3.4.1.1 Restrio informao em defesa da segurana nacional e da
sociedade...................................................................................................... 70
3.4.1.2 A restrio do acesso informao em respeito intimidade............. 72
3.4.2 A divulgao de informaes de interesse pblico,
independentemente de solicitao........................................................... 75
3.4.3 Fomento ao desenvolvimento de uma cultura de transparncia
na Administrao Pblica......................................................................... 80
3.5 Princpio da eficincia e a utilizao da tecnologia da informao..... 84
4 Concluso.................................................................................................... 86
Referncias................................................................................................... 89

A LEI N 12.527/2011 E AS ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR


Luis Eduardo Patrone Regules............................................................................ 91
1 Breve exposio do tema........................................................................... 91
2 Aspectos constitucionais do acesso s informaes pblicas.............. 93
2.1 Direito informao O compromisso com a transparncia.............. 94
2.2 Dever de publicidade................................................................................. 95
2.3 Princpio da participao........................................................................... 97
3 Lei n 12.527/11 Pontos de contato com o terceiro setor.................... 98
3.1 Transparncia ativa e transparncia passiva........................................... 98
3.2 O dever de informar e o direito a ser informado O Estado e o
cidado (relao subjetiva).................................................................... 99
3.3 A Lei n 12.527/11 se aplica a todas as entidades do terceiro
setor?........................................................................................................... 101
3.4 O terceiro setor como objeto da Lei n 12.527/11 O regime
jurdico misto............................................................................................. 102
3.5 O terceiro setor como sujeito de direito............................................ 106
4 A Lei de Acesso Informao O Direito como fator de
transformao social.................................................................................... 107

RESTRIES AO ACESSO INFORMAO


Ricardo Marcondes Martins............................................................................... 111
1 Direito ao acesso informao e a teoria constitucional das
restries.................................................................................................... 111
2 Restries ao acesso informao.......................................................... 114
3 Conceito de informao........................................................................... 118
4 Segurana da sociedade e do Estado..................................................... 120
5 Informaes pessoais............................................................................... 123
6 Restries legais ao acesso ...................................................................... 126
7 Restries regulamentares imprprias.................................................. 128
Referncias................................................................................................. 132

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O PROCEDIMENTO DE ACESSO INFORMAO PBLICA
PREVISTO NA LEI N 12.527/2011
Joo Paulo Pessoa................................................................................................. 135
Introduo................................................................................................. 135
1 A Lei n 12.527/2011 e o direito fundamental de acesso
informao pblica................................................................................... 135
2 O procedimento de acesso informao previsto na Lei
n 12.527/2011............................................................................................ 140
2.1 Aspectos gerais......................................................................................... 140
2.2 Princpios e diretrizes O delineamento de uma poltica pblica
da transparncia........................................................................................ 141
2.3 Caractersticas........................................................................................... 142
2.4 O pedido de acesso informao........................................................... 144
2.4.1 Legitimidade ativa.................................................................................... 144
2.4.2 Destinatrios do pedido.......................................................................... 145
2.4.3 O meio pelo qual se deve apresentar o pedido de acesso.................. 145
2.4.4 Contedo do pedido................................................................................ 146
2.4.5 Acesso imediato informao................................................................ 148
2.4.6 Gratuidade................................................................................................. 149
3 Dos recursos ............................................................................................. 150
3.1 Estrutura recursal no mbito do Poder Executivo Federal................ 151
3.2 Procedimento recursal no mbito do Legislativo, do Judicirio
e do Ministrio Pblico............................................................................ 152
4 Aplicao subsidiria da Lei n 9.784/1999........................................... 154
5 mbito de aplicao. Definio de regras especficas pelos
Estados, Distrito Federal e Municpios.................................................. 155
Concluso.................................................................................................. 158

A RESPONSABILIDADE DOS AGENTES PELA PRTICA DE


ATOS ILCITOS E DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NA
LEI DE ACESSO INFORMAO (LEI N 12.527/11)
Augusto Neves Dal Pozzo.................................................................................. 161
1 Introduo................................................................................................. 161
2 Das condutas ilcitas previstas na lei..................................................... 162
2.1 Do princpio da tipicidade...................................................................... 162
2.2 Das condutas tpicas e das sanes aplicveis..................................... 163
3 Da responsabilizao dos agentes pela prtica de ato de
improbidade administrativa................................................................... 166

A OPINIO PBLICA DEMOCRTICA E A INFORMAO


CIDAD
Juarez Guimares, Ana Paola Amorim............................................................ 169
Introduo................................................................................................. 169
1 As antinomias da opinio pblica liberal............................................. 172
2 A opinio pblica antes do liberalismo................................................. 175
2.1 Poltica, retrica e o valor do pblico.................................................... 181

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3 Por uma opinio pblica democrtica................................................... 182
3.1 Princpios do carter democrtico da opinio pblica........................ 184
4 A opinio pblica democrtica e uma agenda de interlocues....... 185
Referncias................................................................................................. 188

PARTE II
DIREITO COMPARADO

EL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA UNA DOBLE


MIRADA CONVENCIONAL Y DEL DERECHO ARGENTINO
Pablo ngel Gutirrez Colantuono.................................................................. 193
1 Introduccin ............................................................................................. 193
2 El acceso a la informacin pblica desde el plano convencional
Sus principios y reglas............................................................................. 196
2.1 El principio de mxima divulgacin...................................................... 198
2.2 Las administraciones pblicas, el procedimiento administrativo
y el principio de mxima divulgacin................................................... 200
2.3 El derecho a la verdad.............................................................................. 200
2.4 Libertad de prensa y de expresin......................................................... 202
3 Los Estados miembros y la permeabilidad de los estndares
internacionales.......................................................................................... 203
4 El marco normativo y jurisprudencial argentino................................. 208
4.1 Libertad de prensa.................................................................................... 210
4.2 Acceso a la informacin pblica............................................................. 213
5 Informacin, participacin y control social.......................................... 215

DERECHO AL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA EN EL


URUGUAY
Augusto Durn Martnez.................................................................................... 219
I Raz del derecho a la informacin pblica............................................ 219
II Principios vinculados con el acceso a la informacin pblica........... 222
III Instrumentos para asegurar el acceso a la informacin pblica........ 223
IV rgano de control..................................................................................... 224
V Obligaciones de trasparencia activa....................................................... 224
VI Procedimiento administrativo para acceder a la informacin
pblica ....................................................................................................... 226
VII Accin de acceso a la informacin......................................................... 228
VIII Lmites y excepciones al acceso.............................................................. 232
IX Clasificacin de informacin................................................................... 234
X Informacin secreta.................................................................................. 234
XI Informacin reservada............................................................................. 235
XII Informacin confidencial......................................................................... 238
XIII Excepcin a las excepciones.................................................................... 239
XIV Apreciaciones finales................................................................................ 240
Referencias................................................................................................. 241

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LA TRANSPARENCIA Y EL ACCESO
A LA INFORMACIN EN MXICO CLAVES PARA UN
CONCIERTO DE PUBLICIDAD ESTATAL
Guillermo A. Tenorio Cueto.............................................................................. 243
1 La transparencia administrativa............................................................. 243
2 La informacin en poder de la administracin.................................... 247
3 La clasificacin de la informacin.......................................................... 249
4 El arribo de la poltica de transparencia al Sistema Jurdico
Mexicano. Notas preliminares................................................................ 252
5 El derecho de acceso a la informacin y la libertad de expresin..... 253
6 La garanta del acceso a la informacin................................................ 255
7 Informacin pblica vs. Informacin reservada................................... 256
8 Vida privada, informacin confidencial y proteccin de datos......... 257
9 Inters y gratuidad................................................................................... 259
10 Mecanismos de acceso, celeridad y autonoma.................................... 261
11 Obligaciones de transparencia................................................................ 262
12 Los retos actuales de la poltica de transparencia y del derecho
de acceso a la informacin en Mxico................................................... 263
13 Conclusiones............................................................................................. 265
Bibliografa................................................................................................ 266

SOBRE OS AUTORES........................................................................................... 269

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Prefcio

A Lei n 12.527/2011, lei sobre o direito informao pblica,


ir certamente provocar no Brasil uma importante transformao nos
costumes polticos e administrativos. Ainda que isto no ocorra de ime
diato, como deveras ainda no ocorreu na extenso que futuramente
ter, o contedo da lei est formulado em termos tais que de maneira
inevitvel haver de produzir um efeito excepcionalmente grande em
prol da melhoria da vivncia democrtica no Pas.
Deveras, a democracia depende em larga escala, no apenas da
eleio dos governantes pelos governados, mas da ativa presena destes
ltimos, quando menos como um fator de real e efetiva presso sobre
os exercentes do Poder.
O reputado e respeitado administrativista francs Marcel Waline,
h muitos anos, j havia dito que [...] mesmo em uma democracia
representativa o cidado, na realidade, no detm seno uma parte
mnima, e quase simblica nos negcios do Estado, pois toda sua
interveno consiste em depositar um voto em uma urna a cada cinco
anos. E pouco alm: O povo soberano, contanto que jamais d sua
opinio (Droit administratif. 9. ed. Paris: Sirey, 1963. p. 285).
Ora, a presso da cidadania que pode modificar tal estado
de coisas e isto s possvel quando a sociedade possui constante e
ampla informao sobre o modo como est sendo exercida a atuao
dos responsveis pela gesto da coisa pblica, seja no que concerne
aos assuntos do interesse de todos seja nos que atinam aos interesses
pessoais de cada um.
Ainda que esta indispensvel informao seja imprescindvel,
embora no suficiente, porque seu uso depende da conscincia cvica
existente em cada Pas e perodo histrico, no h como duvidar que
a mais ampla transparncia na atuao governamental condiciona, fa
vorece e estimula o desenvolvimento da mencionada conscincia e de
sua proveitosa utilizao.
certo que o Texto Constitucional cujo meritrio avano em
favor dos interesses sociais ningum ousa contestar, tanto que sem
pre se buscam aspectos marginais para poder critic-lo j procla
mava a necessidade de uma amplssima publicidade na conduo
dos assuntos a cargo do Estado. Valham como exemplo o art. 37, que

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ACESSO INFORMAO PBLICA
14 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

erige a publicidade em princpio da Administrao Pblica, o art. 5,


inciso XIV, que assegura a todos o acesso informao, o inciso
XXXIII, que assegura tal direito, seja em relao a assuntos de inte
resse particular ou de interesse coletivo perante rgos pblicos, sob
pena de responsabilidade da autoridade, salvo em relao quilo cujo
sigilo seja indispensvel segurana da Sociedade e do Estado, o
inciso XXXIV, no que concerne obteno de certides para defesa
de direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal, o inciso
LXXIII, com a previso de habeas data, para assegurar o conhecimento
de informaes relativas pessoa do impetrante, constantes de bancos
de dados de entidades governamentais ou de carter pblico, e o art. 39,
6, que impe a publicao anual dos valores do subsdio e da remu
nerao dos cargos e empregos pblicos.
Estes preceptivos revelam, para alm de qualquer dvida ou
entredvida, que a Lei Magna prestigia ao extremo a transparncia
nos rgos pblicos. Ora bem, a Lei n 12.527/2011, foi editada com o
propsito de operacionalizar o princpio da publicidade e, consequen
temente, de fornecer aos cidados os meios necessrios obteno da
transparncia mxima dos rgos e entidades pblicas.
Este livro justamente uma coletnea de estudos sobre a referida
lei, de tal sorte que oferece aos leitores um panorama completo sobre
este importantssimo diploma normativo. Da seu extremo relevo,
pois s a divulgao ampla do que ela veio proporcionar aos cidados
que alavancar a utilizao dos recursos ali disponibilizados ao uso
de todos, concorrendo ento para que a verdadeira democracia venha
a ser deveras implantada entre ns.
Assinale-se que este livro dedicado a uma mulher extraordinria,
a Josi (Josephina Bacaria), pedagoga cuja vida foi inteiramente dedicada
a servir ao prximo. Sua viso poltica e social sempre se completou com
uma ao efetiva correspondente aos ideais democrticos e igualitrios,
que sempre professou e que at seu recente falecimento engrandeceram
sua meritria vida, tanto que poca dos anos sombrios do golpe
militar foi presa e barbaramente torturada. Esta obra oferecida em
homenagem a esta batalhadora que lutou corajosamente pelos valores
humanos e democrticos.

Celso Antnio Bandeira de Mello


Professor Emrito da Pontifcia Universidade
Catlica de So Paulo (PUC-SP).

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Apresentao

A presente obra, que tenho a honra de apresentar, configura,


induvidosamente, um marco em nosso Direito Pblico.
A importncia transcendente do tema e a excelncia dos autores,
eminentes administrativistas nacionais e estrangeiros, convertem a
leitura desta livro em um imperativo inafastvel no s ao pblico
especializado, seno que ao pblico em geral.
O direito fundamental de acesso uma conquista da democracia
brasileira, um sinal de civilidade e de participao cidad da sociedade
na conduo dos negcios pblicos. Trata-se, em outras palavras, de
um instrumento poderoso de controle da Administrao Pblica e de
exerccio democrtico. Cumpre agora aos agentes pblicos, cidados
e representantes da sociedade civil engajarem-se no cumprimento
das importantes conquistas estampadas na Lei n 12.527/2011, do que
resultar, inelutavelmente, uma notvel evoluo de nosso Estado e
de nossa sociedade.
nesse contexto que o Conselho Federal da Ordem dos Advo
gados do Brasil, com o apoio decisivo das Seccionais e Subsees, vem
lutando diuturnamente pela observncia da Lei n 12.527/2011 nos
Municpios e nos Estados da Federao. Alis, neste grande esforo que
estamos empreendendo em prol da transparncia temos contado com o
auxlio inestimvel de um dos coordenadores desta obra, o advogado
e professor Rafael Valim, notvel administrativista e reconhecido
especialista no tema.
Saliente-se, ademais, a necessidade de plena implementao da
Lei de Acesso Informao Pblica no mbito do Poder Judicirio.
Segundo relatrio recentemente divulgado,1 exatamente neste Poder
que se concentram os maiores problemas de efetivao no s dos
mecanismos de transparncia ativa, como tambm de transparncia
passiva.
Em suma, os autores desta obra deram uma importantssima
contribuio para a implantao do direito de acesso informa
o pblica em nosso pas. Resta, portanto, louvar e parabenizar os

1
Monitoramento da Lei de Acesso Informao em 2013. Elaborado pela entidade Article 19.
Disponvel em: <http://www.artigo19.org>.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
16 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

coordenadores pela iniciativa e o empenho de todos na concretizao


deste grande projeto.
Por fim, no posso deixar de prestar minhas homenagens
Josephina Bacaria, extraordinria militante que nos legou um lindo e
imorredouro exemplo de dignidade e de luta pelos Direitos Humanos.

Marcus Vinicius Furtado Colho


Presidente do Conselho Federal da
Ordem dos Advogados do Brasil (OAB).

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Homenagens a Josephina Bacaria

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Qualquer dia, amiga,
eu volto a te encontrar

Cada um de ns compe a sua prpria histria, e cada


ser em si carrega o dom de ser capaz...
de ser feliz.
(Renato Teixeira/Almir Sater)

Perdi o velrio, o enterro e a missa de stimo dia. E, se no fosse a


pacincia infinita do Rafael Valim, tambm teria perdido a oportunidade
de me despedir da Josi, por esta mensagem. Ser que vale ter uma vida
to corrida, como a minha, e se afastar das pessoas que nos so queridas?
Acho que no, tento mudar, mas acabo continuando o mesmo. A Josi
se queixava que eu, que a amava tanto, de vez em quando sumia da
vida dela. E agora, quanta saudade...
Ainda um jovem advogado, conheci, encantado, esta mulher
fantstica, que, com coragem, enfrentou os drages da maldade, que,
vrias vezes, quase a devoraram. No conseguiram, mas deixaram
cicatrizes nela, que ela portava como trofus, com o dom de ser capaz...
de ser feliz.
Foi minha grande companheira na Comisso Justia e Paz, em
uma poca em que pouco tnhamos para fazer. Nesse tempo, foi ela que
no permitiu que fechssemos as portas. Depois, com seus inmeros
projetos, chegamos loucura de um trabalho insano. Alguns deram
certo, outros no. Mas, minha querida, de qualquer modo, valeu estar
ao seu lado, aprendendo a ser gente com voc e como voc.
E a vai mais uma obra, com sua marca. A marca dos Direitos
Humanos, que devem sempre estar presentes em tudo que diz respeito
ao Direito Pblico. Mais uma vez, uma honra, para mim, estar ao seu
lado.
Termino lembrando uns versos que, h anos, escrevi e que agora
dedico a voc:

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ACESSO INFORMAO PBLICA
20 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

A vida, esta obra inacabada,


escrita por mo desconhecida,
impressa no livro do destino,
e que termina quando formos despedida.

At breve, amiga.

Antonio Carlos Malheiros


Desembargador do Tribunal de Justia de So Paulo.
Professor de Direitos Humanos da Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP).

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PARA SER GRANDE, S INTEIRO

O ato de escrever estas brevssimas palavras em homenagem


querida Josi se reveste de uma dor indizvel, nascida do reconhecimento,
contra o qual tanto reluto, de que no mais terei a companhia desta
mulher notvel.
Sua partida deu lugar a uma saudade, aguda e contumaz, da
qual, seguramente, nunca me libertarei. Alis, diz-se frequentemente
que, ao falecer uma pessoa querida, parte de ns tambm morre. Nada
mais verdadeiro e triste.
Era impossvel ser indiferente grandeza de seu exemplo. Tudo
em que tocava adquiria um novo colorido e se convertia em uma
oportunidade de reflexo e conscientizao polticas. Desde as mais
singelas discusses aos mais graves assuntos da Repblica, nada fugia
inquietude e lucidez da incansvel Josi.
A sua histria de militncia, marcada pelo mais elevado e puro
desprendimento, traduz uma anttese hipocrisia e ao carreirismo
que, lamentavelmente, sempre contaminaram a sociedade brasileira.
Igualmente, a sua solidariedade representa uma anttese ao egosmo
e intolerncia atuais.
Josi se entregou inteiramente luta. Rompeu preconceitos,
enfrentou a covardia dos militares e, at o seu ltimo sopro de vida,
engajou-se em causas democrticas.
O tema do acesso informao pblica ocupou seus ltimos anos
de vida. Certos da importncia deste direito fundamental, reunimos
amigos, realizamos discusses e, por fim, idealizamos a obra que o
leitor ora tem em mos.
Aqui est nosso livro, minha querida. O ltimo fruto de nossa
eterna amizade.

Rafael Valim
Presidente do Instituto Brasileiro de Estudos
Jurdicos da Infraestrutura (IBEJI). Advogado.

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PARTE I

LEI DE ACESSO INFORMAO


PBLICA (LEI N 12.527/2011)

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LINEAMENTOS SOBRE A LEI DE
ACESSO INFORMAO

WEIDA ZANCANER

A Constituio da Repblica prescreve em seu art. 1, pargrafo


nico: Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de repre
sentantes eleitos ou diretamente, nos termos desta constituio.
A soberania popular, expressamente albergada em nossa Cons
tituio, deveria impedir que os representantes do povo ocultassem
informaes sobre a vida intestina do Estado. Mas no isto o que
ocorre, pois o acesso informao obrigaria os verdadeiros detentores do Poder
a repensar a forma como o Estado Democrtico de Direito , hoje, implementado
em quase todos os quadrantes do ocidente.
Sempre houve um vnculo estreito entre Poder e informao.
Quem detm informao detm Poder. Essa uma mxima que vigora
desde que o homem existe.
O constituinte de 88, depois de o pas viver longo perodo de
exceo, sabendo da resistncia dos poderosos em admitir ser o povo o
verdadeiro detentor da soberania que as Constituies lhes atribuam,
disps sobre o acesso informao de forma bastante clara. Mas foram
necessrios mais de 22 anos aps a entrada em vigor da Constituio
Cidad para que uma lei que garantisse o acesso informao fosse
editada e comeasse a tentar fazer valer o que a Carta Magna j havia
determinado.
A Constituio Cidad obrigou, em seu art. 37, caput, a Admi
nistrao Pblica de qualquer dos Poderes a obedecer, entre outros, ao
princpio da publicidade.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
26 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

Ao alar a publicidade categoria de princpio, quis a Constituio


que o exegeta privilegiasse a publicidade ao interpretar as normas
constitucionais, pois, conforme leciona Celso Antnio Bandeira de
Mello, princpio , por definio, mandamento nuclear de um sistema,
verdadeiro alicerce dele, disposio que se irradia sobre diferentes
normas, compondo-lhes o esprito e servindo de critrio para sua exata
compreenso e inteligncia, precisamente porque define lgica da
racionalidade do sistema normativo, conferindo-lhe a tnica que lhe
d sentido harmnico.1
Sem embargo, a Constituio no fixou apenas o princpio da
publicidade como norte para a Administrao Pblica. Fez mais, de
terminou o acesso dos usurios a registros e informaes sobre atos de
governo, com o fito de garantir-lhes a possibilidade de participao na
Administrao Pblica direta e indireta.
O direito informao conferido aos cidados abrange no
apenas os interesses particulares que lhes dizem respeito, mas abarca,
tambm, o direito de conhecer a vida do Estado, de seus rgos e pes
soas auxiliares, pois estes, inobstante afetarem coletividade como um
todo, afetam a cada indivduo singularmente.
Se, por um lado, a Constituio garantiu o amplo acesso infor
mao, por outro deixou clarssimo que este no irrestrito ou ilimitado,
pois tambm privilegiou o direito intimidade e vida privada, con
dies essenciais dignidade da pessoa humana.
O direito de no ter a intimidade devassada embora possa
soar de maneira estranha em uma poca em que a fascinao de estar
na mdia faz com que inmeras pessoas resolvam se exibir diante das
cmaras de televiso ou internet, nas atitudes mais prosaicas e come
zinhas ainda constitui um bem que merece proteo em inmeras
sociedades, tanto no mundo ocidental como no oriental. Ademais, esse
direito de no ter sua intimidade violada, exposta curiosidade das
pessoas, ou de se ver transformado em objeto de risos, maledicncias
ou piedade alheia, que enseja a impetrao de inmeras aes de
ressarcimento por danos morais.
Assim, ainda que se possa dizer que, na atualidade, inmeras
pessoas possam expor a prpria intimidade de forma despudorada,
inegvel que nosso ordenamento jurdico preserva o direito inti
midade, vida privada, honra e imagem das pessoas, conforme
dispe o art. 5, X, da Constituio Federal.

1
Curso de direito administrativo, 29. ed. So Paulo: Malheiros, 2012.

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WEIDA ZANCANER
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A Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011, veio dar concreo ao


princpio da publicidade e regular de forma bastante clara sua aplicao,
a fim de impedir que os chefetes ou tiranetes que pululam na Admi
nistrao Pblica brasileira amesquinhem o princpio da publicidade,
emprestando-lhe contornos to exguos que o descaracterizem a ponto
de impossibilitar sua aplicao.
A Lei de Acesso Informao tem os seguintes destinatrios, em
conformidade com o disposto nos arts. 1 e 2: I - Os rgos pblicos da
administrao direta dos Trs Poderes, de todas as esferas de governo,
incluindo as Cortes de Contas e o Ministrio Pblico; II - autarquias,
fundaes pblicas, empresas pblicas, as sociedades de economia
mista e demais sociedades controladas direta ou indiretamente pela
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
No que tange aplicao da Lei n 12.527 s empresas pblicas e
s sociedades de economia mistas, mister diferenciar as prestadoras de
servios pblicos das interventoras no domnio econmico, pois estas
competem em condio de igualdade com as empresas privadas, em
obedincia ao art. 173 da Constituio Federal.
As prestadoras de servios pblicos, por atuarem em um campo
exclusivamente pblico, recebem, na integralidade, o influxo das nor
mas da Lei de Acesso Informao.
Por sua vez, sendo a explorao no domnio econmico campo
reservado pela Constituio iniciativa privada, o Estado atua direta
mente, por fora da dico constitucional, quando necessria aos
imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo,
conforme definidos em lei.
Para o Estado cumprir o papel que lhe foi reservado na esfera
econmica, no podem as empresas pblicas e sociedades de economia
mistas tornarem pblicas suas relaes negociais com terceiros com
os quais estejam umbilicalmente ligados para cumprir a finalidade
industrial ou comercial em razo da qual tenham sido criadas, ficando,
portanto, todo este aspecto da vida dessas empresas sob o signo do
sigilo, tal qual as empresas privadas, com as quais elas concorrem em
condies de igualdade.2
Claro est que em todos os outros aspectos da vida destas
empresas, elas se submetem integralmente Lei de Acesso Informao.
Cabe aqui, ainda, esclarecer que as entidades privadas sem fins
lucrativos, que recebam recursos pblicos a qualquer ttulo, tambm

2
Nesse sentido, Maurcio Zockun, em aula na PUC-SP.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
28 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

esto obrigadas, pela Lei da Transparncia, a prestar informaes sobre


o emprego e a utilizao desses recursos.
Sem embargo, no tero estas que escancarar a totalidade de
suas contas, posto que desobrigadas a demonstrar, publicamente, a
utilizao de recursos, quando oriundos da iniciativa privada.
A Lei n 12.527 estabelece diretrizes bsicas para a gesto da
informao em seu art. 3 e, no art. 4, define alguns conceitos essenciais
sua exata compreenso, como o prprio conceito de informao,
que ficou assim definido: dados, processados ou no, que podem ser
utilizados para a produo e transmisso de conhecimento, contidos
em qualquer meio, suporte ou formato, ou o de informao sigilosa,
que aquela submetida temporariamente restrio de acesso pblico
em razo de sua imprescindibilidade para a segurana da sociedade
e do Estado.
A prtica de definir termos em lei nem sempre consiste em boa
tcnica jurdica, pois a utilizao de conceitos indeterminados, inmeras
vezes, promove a comunicao jurdica fazendo com que sob o termo
impreciso possam ser albergadas situaes no pensadas quando da
edio da norma. Ao definir um termo, a lei particulariza os pressupostos
de fato ou de direito que sero colhidos pela norma, excluindo todos os
demais, o que faz com que a norma fique impossibilitada de atualizao
via uma interpretao extensiva.
Entretanto, no caso da Lei de Acesso Informao, agiu bem o
legislador ao definir alguns termos para melhor propiciar a aplicao
do referido diploma legal, j que a cultura do sigilo sempre foi a regra
na Administrao Pblica brasileira.
A Lei n 12.527/2011, como no poderia deixar de ocorrer, para
dar concreo ao princpio da publicidade e cumprir seu desiderato,
determina aos seus destinatrios a obrigatoriedade de divulgar e dispo
nibilizar as informaes de interesse pblico a toda sociedade, inde
pendentemente de solicitao de seus partcipes, por todos os meios
viabilizados pela tecnologia da informao.
por essa razo que a lei exige, em seu art. 8, que, quando da
divulgao das informaes de interesse coletivo, constem I - registro
das competncias e estrutura organizacional, endereos e telefones das
respectivas unidades e horrios de atendimento ao pblico; II - regis
tros de quaisquer repasses ou transferncias de recursos financeiros;
III - registros das despesas; IV - informaes concernentes a procedi
mentos licitatrios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem
como a todos os contratos celebrados; V - dados gerais para o acompa
nhamento de programas, aes, projetos e obras de rgos e entidades;

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WEIDA ZANCANER
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e VI - respostas a perguntas mais frequentes da sociedade, e que sejam


divulgadas pela internet, atravs dos sites oficiais, e que estes possuam
ferramentas que permitam a procura e a obteno das informaes
veiculadas.
A obrigatoriedade do Estado brasileiro de prestar informaes
aos detentores do Poder poltico o povo fica evidenciada no 4
do art. 8, que s libera da divulgao na internet das informaes de
interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas os Mu
nicpios de at 10.000 (dez mil) habitantes, mas os obriga ao cumpri
mento da divulgao nos termos do art. 73-B da Lei Complementar
n 101/2000.3
Como o direito informao a regra, e o sigilo a exceo, do
pedido de acesso informao s necessita constar a identificao do
interessado e a especificao dos dados requeridos. As razes pelas
quais algum pleiteia as informaes so pessoais e no interessam ao
Poder Pblico.
Quando o Estado tem o direito de se imiscuir nas razes pelas
quais algum deseja obter informaes, ele pode manipular as razes
elencadas pelo solicitante com o fito de no disponibilizar as informaes
pleiteadas, quando a prestao destas no lhe for conveniente franquear.
A busca e o fornecimento das informaes devem ser gratuitos,
em obedincia ao disposto no art. 12 da lei em exame. Se o interessado
necessitar reproduzir os documentos consultados arcar, apenas, com
o custo e servios dos materiais utilizados. Ficar desobrigado do paga
mento referente reproduo aquele que se declarar pobre nos termos
da Lei n 7.115/1983.

3
Art. 73-B. Ficam estabelecidos os seguintes prazos para o cumprimento das determinaes
dispostas nos incisos II e III do pargrafo nico do art. 48 e do art. 48-A: I - 1 (um) ano
para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios com mais de 100.000 (cem mil)
habitantes; II - 2 (dois) anos para os Municpios que tenham entre 50.000 (cinquenta mil)
e 100.000 (cem mil) habitantes; III - 4 (quatro) anos para os Municpios que tenham at
50.000 (cinquenta mil) habitantes. Pargrafo nico. Os prazos estabelecidos neste artigo
sero contados a partir da data de publicao da lei complementar que introduziu os
dispositivos referidos no caput deste artigo. E o referido art. 48 do mesmo diploma legal:
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do pargrafo nico do art. 48, os entes
da Federao disponibilizaro a qualquer pessoa fsica ou jurdica o acesso a informaes
referentes a: I - quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no
decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a disponibilizao
mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente processo, ao bem fornecido ou
ao servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento e, quando
for o caso, ao procedimento licitatrio realizado; II - quanto receita: o lanamento e o
recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraor
dinrios.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
30 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

O prazo para o atendimento das informaes requeridas no


dever exceder a 20 dias, sendo possvel sua prorrogao por mais 10
dias, desde que motivadamente.
A Lei n 12.527 classifica as informaes quanto ao grau e ao
prazo de sigilo, em conformidade com o disposto no art. 24 c/c o art. 23
em: I - ultrassecreta: 25 (vinte e cinco) anos; II - secreta: 15 (quinze) anos;
e III - reservada: 5 (cinco) anos. Estes so prazos mximos, portanto,
no passveis de serem prorrogados com base na Lei de Acesso. Sem
embargo, se a manuteno do sigilo for imprescindvel segurana da
sociedade e do Estado, parece possvel invocar o permissivo constante
do art. 5, XXXIII, da Constituio Federal para prorrogar o prazo da
restrio de acesso informao que coloque em riscos os bens acima
tutelados.
Os prazos supracitados, diz a lei, contam da data da sua produo,
no ficando claro se da produo da informao ou da classificao
desta como ultrassecreta.
As autoridades arroladas no art. 27 da Lei n 12.527 tm com
petncia originria para classificar as informaes e estabelecer o prazo
de restrio de acesso, bem como a Comisso Mista de Reavaliao de
Informao a que se refere o art. 35, que tambm possui competncia
recursal para tratar da matria.
O Poder Pblico deve, tambm, colocar disposio dos adminis
trados todas as informaes necessrias para que estes possam conhecer
no apenas as informaes de interesse pblico, mas a vida estatal em
sua intimidade.
Para tanto, mister que o Estado e entidades auxiliares informem
as polticas pblicas e quais as formas de implement-las, e o faam atra
vs de fcil acesso, como a disponibilizao desses dados via internet.
As informaes prestadas pelos destinatrios desta lei devem
ser ntegras, primrias, autnticas e atualizadas.
Qualquer um do povo tem direito de acesso s informaes:
a) contidas em registros e documentos, produzidas ou acumuladas,
recolhidas ou no em arquivo pblico; b) referentes administrao do
patrimnio pblico, utilizao de recursos pblicos, licitao e contratos
administrativos; c) referentes poltica, organizao e servios pblicos;
d) registros de repasses ou transferncias de recursos financeiros; e
f) concernentes a procedimentos licitatrios, editais e contratos celebra
dos pelos destinatrios desta lei.
A Lei n 12.527 contempla a necessidade de no se olvidar das
pessoas com deficincia. Assim, as informaes divulgadas devem ser

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LINEAMENTOS SOBRE A LEI DE ACESSO INFORMAO
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acessveis s pessoas com deficincia, para que estas tambm possam


conhecer os servios postos disposio da coletividade, usufruir de
dados que possam ser de seu interesse e sindicar a atuao estatal.
Merecem proteo estatal informaes pessoais e as necessrias
segurana nacional e ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico do
Estado.
A Lei da Transparncia derroga a restrio de acesso a docu
mentos ou informaes que impliquem o resguardo das violaes dos
direitos humanos, pondo fim no s aos anos de chumbo da ditadura
militar, mas, tambm, a uma cultura segredista em que os verdadeiros
detentores da soberania se tornavam os ltimos a tomar conhecimento
de notcias importantes para o pas.
Com o advento da Lei da Transparncia no se extingue a in
formao ultrassecreta ou secreta, mas esta s permitida quando
fundada em uma razo prestante estabelecida em lei, como: I - pr
em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade do territrio
nacional; II - prejudicar ou pr em risco a conduo de negociaes ou
as relaes internacionais do Pas, ou as que tenham sido fornecidas em
carter sigiloso por outros Estados e organismos internacionais; III - pr
em risco a vida, a segurana ou a sade da populao; IV - oferecer
elevado risco estabilidade financeira, econmica ou monetria do Pas;
V - prejudicar ou causar risco a planos ou operaes estratgicos das
Foras Armadas; VI - prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa
e desenvolvimento cientfico ou tecnolgico, assim como a sistemas,
bens, instalaes ou reas de interesse estratgico nacional; VII - por
em risco a segurana das instituies ou de altas autoridades nacionais
ou estrangeiras e seus familiares; ou VIII - comprometer atividades de
inteligncia, bem como de investigao ou fiscalizao em andamen
to, relacionadas com a preveno ou represso de infraes ex vi do
art. 23 da lei sub examine.
Para as informaes parcialmente sigilosas, o Estado dar acesso
ao interessado, por certido, da parte no sigilosa, ficando ilegvel a
parte sigilosa.
As informaes pessoais, cerne da vida privada, bem como a
honra e a imagem, tm acesso restrito a certos agentes pblicos e
prpria pessoa por 100 (cem) anos.
Esse acesso pode ser liberado pela prpria pessoa ou pode
ocorrer sem consentimento desta, conforme determina o art. 31 da Lei
n 12.527/2011, nos seguintes casos: (i) preveno e diagnstico mdico
de incapacitados, unicamente para tratamento mdico; (ii) cumprimento

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ACESSO INFORMAO PBLICA
32 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

de ordem judicial; (iii) defesa de direitos humanos; (iv) proteo


do interesse pblico geral e preponderante; (v) para a realizao de
estatsticas e pesquisas cientficas, vedada a identificao da pessoa
cujos dados foram coletados.
O 4 do art. 31 da Lei de Acesso Informao explicita o j
determinado no 3, ao dispor: A restrio de acesso informao rela
tiva vida privada, honra e imagem de pessoa no poder ser invocada
com o intuito de prejudicar processo de apurao de irregularidades
em que o titular das informaes estiver envolvido, bem como em aes
voltadas para a recuperao de fatos histricos de maior relevncia.
Como visto, a lei trabalha com dois princpios constitucionais
bsicos: a dignidade da pessoa humana e o interesse pblico.
Honra, vida privada e imagem fazem parte do ncleo do prin
cpio bsico: dignidade da pessoa humana.
No h Estado de Direito sem dignidade da pessoa humana, mas
tambm no h Estado de Direito sem interesse pblico.
Para tratar deste tema evoco as lies magistrais de Celso Antnio
Bandeira de Mello, quando grafa: interesse pblico deve ser con
ceituado como o interesse resultante do conjunto dos interesses que
os indivduos pessoalmente tm quando considerados em sua qualidade
de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem.4
Ora, o interesse pblico pode, em rarssimos casos, verdade,
derrogar o direito intimidade e vida privada de uma pessoa em
particular, como, por exemplo, quando algum tem sua vida exposta
para a preservao de fatos histricos de interesse relevante para o
pas, ou v sua vida pregressa desnudada em razo de violao dos
direitos humanos.
O interesse pblico enquanto princpio jurdico no se ope,
em tese, ao princpio X ou Y, apenas, como diz Celso Antnio, a viso
coletivizada dos interesses individuais.
A lei no deixa impune o agente pblico ou militar que se negar
a cumprir seus mandamentos, considerando condutas ilcitas, entre
outras arroladas no art. 32, as seguintes: a) recusa ao fornecimento da
informao requerida, nos termos na Lei n 12.527/2011, ou seu retar
damento deliberado, ou seu fornecimento incompleto, impreciso ou

4
Idem, ibidem, p. 62. Sobre o tema, vide, tambm, Romeu Fellipe Bacellar Filho e Daniel
Wunder Hachem (Coord.). (Direito administrativo e interesse pblico: estudos em homenagem
ao Professor Celso Antnio Bandeira de Mello. Belo Horizonte: Frum, 2010), e Daniel
Wunder Hachem (Princpio constitucional da supremacia do interesse pblico. Belo Horizonte:
Frum, 2011).

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WEIDA ZANCANER
LINEAMENTOS SOBRE A LEI DE ACESSO INFORMAO
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incorreto; b) utilizao indevida, bem como a subtrao, a destruio, a


inutilizao, a desfigurao, a alterao, ou a ocultao total ou parcial
da informao que se encontre sob sua guarda ou que tenha em razo
do exerccio das atribuies de cargo, emprego ou funo pblica;
c) agir com dolo ou m-f na anlise das solicitaes de acesso in
formao; d) quando o agente impe sigilo informao com o fito
de obter proveito pessoal ou de terceiro, ou para fins de ocultao
de ato ilegal cometido por si ou por outrem; e) destruir ou subtrair,
por qualquer meio, documentos concernentes a possveis violaes de
direitos humanos por parte de agentes do Estado.
As condutas descritas no art. 32 da Lei de Acesso sero consi
deradas: (i) para a aplicao dos regulamentos disciplinares das Foras
Armadas, transgresses militares mdias ou graves, desde que no tipi
ficadas em crimes ou contraveno penal; (ii) para os servidores pblicos
federais, tendo em vista a Lei n 8.112, com alteraes posteriores,
devero ser apenadas, no mnimo, com a suspenso do infrator. Em
ambos os casos, aquele que descumpriu a Lei de Acesso Informao
tambm poder responder por improbidade administrativa, nos termos
das Leis ns 1.079/1950 e 8.429/1992.
A lei tambm prev punies pessoa fsica ou entidade privada
que, em virtude de seu relacionamento com rgo ou entidade pblica,
tiver acesso informao sigilosa ou pessoal e desrespeitar o disposto
nessa lei.
As penalidades que podero ser impostas aos particulares que
infringirem a Lei n 12.527/2011, em sede administrativa so de confor
midade com o art. 33: I - advertncia; II - multa; III - resciso do vnculo
com o poder pblico; IV - suspenso temporria de participar em lici
tao e impedimento de contratar com a administrao pblica por um
prazo no superior a 2 (dois) anos; e V - declarao de inidoneidade para
licitar ou contratar com a administrao pblica, at que seja promovida
a reabilitao perante a prpria autoridade que aplicou a penalidade.
A Lei de Acesso poder ser um marco para o aperfeioamento do
Estado Democrtico de Direito. Para tanto, necessrio que o cidado
brasileiro sindique a conduta de nossos governantes e a conduo da
poltica nacional. Aprender a pedir informaes relevantes e analis-las
criticamente um dos preceitos de uma sociedade democrtica, mas
esse mandamento republicano, infelizmente, ainda no vigora plena
mente no Brasil.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
34 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associao


Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT):

ZANCANER, Weida. Lineamentos sobre a lei de acesso informao.


In: VALIM, Rafael; MALHEIROS, Antonio Carlos; BACARIA, Josephina
(in memoriam) (Coord.). Acesso informao pblica. Belo Horizonte: Frum, 2015.
p. 25-34. ISBN 978-85-450-0022-8.

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O DIREITO FUNDAMENTAL DE ACESSO
INFORMAO PBLICA

Rafael Valim

1 Introduo
1. Nos dias atuais, intuitiva a ideia, to bem expressada por
Norberto Bobbio, de que o governo democrtico o governo do pblico
em pblico,1 ou seja, a concepo de que as funes estatais devem
ser exercidas, em regra, vista de todos, com absoluta transparncia,
enquanto s pessoas deve ser assegurada a inviolabilidade da vida
privada. Eis a lgica que preside um Estado Democrtico de Direito.
2. Nos quadrantes de um Estado Totalitrio h uma completa in
verso desta lgica. O Estado se oculta e, ao mesmo tempo, assenhoreia-
se da vida dos sditos, devassa-lhes a intimidade e os converte, de
acordo com a execrvel expresso nazista, em homens de vidro.2
A dominao totalitria leva s ltimas consequncias o princpio
panptico de Bentham, magistralmente examinado por Foucault,3 por
meio do qual se dissocia o ver do ser visto. Quanto mais escondido
estiver o Estado, vendo tudo, tanto mais subjugados estaro os sditos,
conscientes de que so vistos e de que so incapazes de ver aquele que
os vigia.4

1
BOBBIO. O futuro da democracia, p. 84.
2
RODOT. Democracia y proteccin de datos. Cuadernos de Derecho Pblico, p. 15.
3
FOUCAULT. Vigiar e punir: nascimento da priso, p. 186-214.
4
LAFER. A reconstruo dos direitos humanos, p. 245.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
36 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

3. Embora, em termos aproximativos, comparea este radical contraste


entre o Estado Democrtico de Direito e o Estado Totalitrio, no se pode da
extrair o triunfo definitivo da transparncia no seio do Estado Democrtico
de Direito. No lxico de Bobbio, o poder invisvel resiste ao avano do
poder visvel, reinventa formas para ocultar-se, para ver sem ser visto,
de modo que a vitria deste sobre aquele jamais definitiva.5
4. Lamentavelmente, a realidade brasileira confirma, exausto,
o que se est a afirmar. Apesar do empenho da Constituio Federal na
afirmao do direito fundamental de acesso informao pblica e do avano
que representou a promulgao da Lei n 12.527/2011,6 persiste no Estado
brasileiro, oficial ou oficiosamente, a cultura do sigilo.
5. contra este estado de coisas que se prope, nas linhas que
seguem, uma dogmtica do direito fundamental de acesso informao
consentnea vocao democrtica da Carta de 1988.

2 O direito fundamental de acesso informao pblica


6. na multifacetada liberdade de expresso que encontramos a
gnese histrica do direito de acesso informao pblica.
7. Entre os direitos enfeixados na liberdade de expresso,
reconhece-se o direito informao, traduzido nos direitos de buscar, receber
e difundir informaes. Assim estabelece, por exemplo, o aclamado artigo
19 da Declarao Universal dos Direitos Humanos: Todo ser humano
tem direito liberdade de opinio e expresso; este direito inclui a
liberdade de, sem interferncia, ter opinies e de procurar, receber e
transmitir informaes e idias por quaisquer meios e independentemente
de fronteiras.
8. Em dizeres semelhantes, enuncia o artigo 13 do Pacto de San
Jos da Costa Rica: Toda persona tiene derecho a la libertad de pen
samiento y de expresin. Este derecho comprende la libertad de buscar,
recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin conside
racin de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o
artstica, o por cualquier otro procedimiento de su eleccin.
9. No interior do aludido direito informao, contudo, foi se
delineando um direito com contornos ainda mais especficos, qual
seja, o direito de acesso informao pblica. A propsito, ilustrativa a

5
BOBBIO. Estado, gobierno y sociedad, p. 37.
6
VALIM; SERRANO. Lei de acesso informao: um balano inicial. Le Monde Diplomatique
Brasil, n. 62.

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O DIREITO FUNDAMENTAL DE ACESSO INFORMAO PBLICA
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sentena prolatada pela Corte Interamericana de Direitos Humanos no


dia 16 de setembro de 2006, por ocasio do julgamento do conhecido
caso Claude Reyes y otros vs. Chile:

77. En lo que respecta a los hechos del presente caso, la Corte estima
que el artculo 13 de la Convencin, al estipular expresamente los derechos
a buscar y a recibir informaciones, protege el derecho que tiene toda
persona a solicitar el acceso a la informacin bajo el control del Estado, con
las salvedades permitidas bajo el rgimen de restricciones de la Convencin.
Consecuentemente, dicho artculo ampara el derecho de las personas a recibir
dicha informacin y la obligacin positiva del Estado de suministrarla, de
forma tal que la persona pueda tener acceso a conocer esa informacin o
reciba una respuesta fundamentada cuando por algn motivo permitido
por la Convencin el Estado pueda limitar el acceso a la misma para
el caso concreto.

10. Verifica-se, portanto, um processo histrico de autonomizao do


direito de acesso informao pblica, o qual, alis, est fielmente retratado
na Constituio de 1988.
11. Com efeito, na Constituio Federal esto consagrados, de
maneira inconfundvel, a liberdade de pensamento e de expresso (art. 5,
incisos IV e IX, e art. 220),7 o direito informao (art. 5, inciso XIV, e
art. 220),8 e o direito de acesso informao pblica (art. 5, XXXIII, art. 37,
3, inc. II, e art. 216, 2).9 Os dois primeiros se destinam a garantir
o livre fluxo de notcias, crticas, ideias e informaes, vedada toda
e qualquer pretenso censria, e o ltimo se preordena a assegurar o
acesso s informaes constantes dos registros do Estado.

7
Art. 5 [...] IV - livre a manifestao do pensamento, sendo vedado o anonimato; [...]
IX - livre a expresso da atividade intelectual, artstica, cientfica e de comunicao, inde
pendentemente de censura ou licena.
8
Art. 5 [...] XIV - assegurado a todos o acesso informao e resguardado o sigilo da fonte,
quando necessrio ao exerccio profissional; Art. 220. A manifestao do pensamento, a
criao, a expresso e a informao, sob qualquer forma, processo ou veculo no sofrero
qualquer restrio, observado o disposto nesta Constituio.
9
Art. 5 [...] XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da
lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel
segurana da sociedade e do Estado; [...] Art. 37. 3 [...] II - o acesso dos usurios a
registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o disposto
no art. 5, X e XXXIII; [...] Art. 216. 2 Cabem administrao pblica, na forma da lei, a
gesto da documentao governamental e as providncias para franquear sua consulta a
quantos dela necessitem.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
38 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

12. Anote-se que tais direitos ostentam no s contedos distintos,


como tambm estruturas distintas. Valendo-nos da fecunda classifi
cao das normas constitucionais engendrada pelo eminente Professor
Celso Antnio Bandeira de Mello, resulta claro que a liberdade de ex
presso e o direito informao constituem poderes-direitos, os quais
reclamam uma absteno dos demais sujeitos de direitos, ao passo que o
direito de acesso informao pblica configura um direito em sentido estrito,
cuja fruio depende de uma prestao alheia, no caso, de uma prestao
do Estado.10 Na terminologia corrente, a liberdade de expresso e o
direito informao seriam direitos de defesa e o direito de acesso
informao pblica seria um direito prestacional.11
13. Ultimada essa brevssima delimitao do direito de acesso
informao publica, hora de passar ao exame detido de sua compos
tura, luz da Constituio Federal e da Lei n 12.527/2011.
14. Principiemos por uma obviedade: o direito de acesso
informao pblica conatural democracia,12 sobretudo almejada demo
cracia participativa.13 Em rigor, nos limites de um Estado Democrtico
de Direito, fundado na soberania popular, alm de ser absolutamente
despicienda a proclamao do direito de acesso informao pblica, a
prpria expresso direito de acesso informao pblica parece soar
absurda. Ora, se a informao pblica, a ela todos devem ter acesso.
15. Sublinhe-se, ademais, que o acesso informao pblica se revela
indispensvel participao poltica e ao controle social do Estado,14 convindo
reproduzir a esse respeito o verbo eloquente do saudoso Professor
Eduardo Garca de Enterra:

Ahora bien, ese conocimiento de la racionalidad y de la objetividad


de la actuacin de los gobernantes exige transparencia absoluta en la
actuacin de stos y justificacin constante de sus motivos en cuanto les

10
Eficcia das normas constitucionais e direito sociais, p. 22-23.
11
SARLET. A eficcia dos direitos fundamentais, p. 275-282.
12
DURN MARTNEZ. Derecho a la proteccin de datos personales y al acceso a la informacin
pblica, p. 97.
13
Acerca da democracia participativa, leciona o preclaro Professor Paulo Bonavides: Con
cretizar a democracia , num certo sentido, em termos de faz-la eficaz, remover esses
bloqueios, desobstruir caminhos de participao, afastar os obstculos que lhe foram er
guidos ou lhe so levantados com frequncia, para estancar-lhe a correnteza das ideias
(Teoria constitucional da democracia participativa: por um Direito Constitucional de luta e
resistncia; por uma nova hermenutica; por uma repolitizao da legitimidade, p. 58).
14
BLASCO DAZ. El sentido de la transparencia administrativa y su concrecin legislativa.
In: GARCA MACHO (Ed.) Derecho administrativo de la informacin y administracin
transparente, p. 132-142.

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O DIREITO FUNDAMENTAL DE ACESSO INFORMAO PBLICA
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sea exigida o puesta en duda. Pretender que todo eso ha de entenderse


suplido por una opcin global antecipada en las solemnidades electo
rales es, literalmente, una broma.15

16. A Constituio de 1988, entretanto, talvez pelo pendor totali


trio que marca historicamente o Estado brasileiro, no deixou o direito
de acesso informao pblica na implicitude, seno que, como vimos,
proclamou-o enfaticamente. Em trs passagens do Texto Constitucio
nal figura inteiramente desenhado o referido direito (art. 5, XXXIII,
art. 37, 3, inc. II, e art. 216, 2), ao que se soma a explicitao do prin
cpio da publicidade (art. 37).
17. Disso se conclui que, na ordem constitucional vigente, a regra
sempre foi a publicidade e o sigilo, a exceo,16 no representando qualquer
novidade a diretriz veiculada no art. 3, inc. I, da Lei n 12.557/2011,
vazada nos seguintes termos: observncia da publicidade como pre
ceito geral e do sigilo como exceo.
18. Interessante observar ainda que o direito fundamental de acesso
informao pblica muito mais amplo que o direito de acesso aos elementos
do expediente, entendido este ltimo como o direito do interessado a ter
acesso aos autos do processo administrativo cujo resultado interfere,
de algum modo, em sua esfera jurdica.17 Este, em verdade, encontra
fundamento naquele, visto que, como bem assinala o Professor Celso
Antnio Bandeira de Mello, se o direito de acesso informao pblica
franqueado genericamente a todos, com maior razo dever ser
outorgado parte do processo administrativo.18
19. O direito fundamental de acesso informao pblica incide
sobre qualquer processo administrativo, desde que no protegido por
sigilo,19 e repugna, a teor do que dispe corretamente o art. 10, 3,
da Lei n 12.557/2011, quaisquer exigncias relativas aos motivos
determinantes da solicitao de informaes.
20. Ocupemo-nos agora dos elementos que compem as relaes
jurdicas involucradas no direito de acesso informao pblica, a sa
ber: sujeito passivo, sujeito ativo, contedo e objeto.

15
GARCA DE ENTERRA. Democracia, jueces y control de la administracin, p. 122.
16
CINTRA DO AMARAL. O princpio da publicidade no Direito Administrativo. Revista
Eletrnica de Direito do Estado REDE, p. 6.
17
SCHMIDT-ASSMAN. La teora general del derecho administrativo como sistema, p. 291.
18
Curso de direito administrativo, p. 515.
19
Mito e realidade da transparncia administrativa, Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra:
estudos em homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigus Queir, p. 52.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
40 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

21. No tocante ao sujeito passivo, submetem-se Lei n 12.527/2011:


os rgos pblicos integrantes da Administrao direta dos Poderes
Executivo, Legislativo, incluindo as Cortes de Contas, e Judicirio e do
Ministrio Pblico (art. 1, pargrafo nico, inc. I); as autarquias, as
fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia
mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios (art. 1, pargrafo nico,
inc. II); as entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para
realizao de aes de interesse pblico, recursos pblicos diretamente
do oramento ou mediante subvenes sociais, contrato de gesto,
termo de parceria, convnios, acordo, ajustes ou outros instrumentos
congneres (art. 2).
22. Ainda no que respeita aos sujeitos passivos, importante
realar o art. 2 da Lei n 12.527/2011, segundo o qual os deveres de transpa
rncia ativa e passiva acompanham, invariavelmente, os recursos pblicos
destinados s entidades de direito privado sem fins lucrativos. Significa dizer
que toda e qualquer entidade de direito privado sem fins lucrativos
includos, portanto, os partidos polticos deve respeitar aos ditames
da Lei n 12.527/2011 no que atina parcela dos recursos pblicos
que percebe, independentemente do instrumento de trespasse destes
mesmos recursos.
23. O exame do sujeito ativo do direito fundamental de acesso
informao pblica, por sua vez, insere-se na tormentosa discusso
acerca da titularidade dos direitos fundamentais, cujo aprofundamento
desbordaria os estreitos limites da presente investigao.
24. Limitar-nos-emos a afirmar que a determinao da titularidade
dos direitos fundamentais no se traduz em um juzo apriorstico, generali
zvel a todo o catlogo de direitos fundamentais, seno que exige a apreciao
de cada norma de direito fundamental.20
25. Nesse sentido, parece-nos que a Constituio Federal
outorgou o direito fundamental de acesso informao pblica a todas as
pessoas, sem qualquer restrio. Uma leitura sistemtica do Texto Cons
titucional, obsequiosa ao princpio da mxima efetividade dos direitos
fundamentais, atenta ao vocbulo todos que inaugura o inc. XXXIV
do art. 5 e, aliada ao carter irrestrito do art. 216, 2, converge univo
camente em favor deste entendimento.

20
SARLET. A eficcia dos direitos fundamentais, p. 210.

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O DIREITO FUNDAMENTAL DE ACESSO INFORMAO PBLICA
41

26. Em outras palavras, todas as pessoas, naturais ou jurdicas,21


brasileiras ou estrangeiras, so titulares do direito de acesso informao
pblica, no se podendo olvidar que s pessoas jurdicas de direito pblico
tambm assiste o direito de acesso informao pblica.22
27. O contedo do direito fundamental de acesso informao
pblica, conquanto aparentemente singelo, desdobra-se em diversos
direitos subjetivos, aos quais se ligam correlatos deveres.
28. O dever de divulgao de informaes pblicas, independen
temente de solicitao,23 denominado de transparncia ativa, ao passo
que a prestao de informaes pblicas, a pedido do interessado,
chamada de transparncia passiva.
29. Costuma-se reconhecer na transparncia passiva o exerccio
de um tpico direito subjetivo. Como ensina o ilustre Professor Augusto
Durn Martnez, El derecho de acceso a la informacin pblica pasa
a ser considerado un derecho autnomo, un derecho subjetivo per
fecto, por lo que formulada una peticin en tal sentido genera una
obligacin del Estado de brindar la informacin solicitada, salvo las
excepciones legales.24
30. de salientar-se, porm, que, luz de uma adequada con
cepo de direito subjetivo,25 tambm a transparncia ativa pode ser
sindicada por toda e qualquer pessoa, ou seja, o descumprimento do dever
de divulgao de informaes pblicas, independentemente de solicitaes,
tal como estabelecido em lei, pode ser combatido judicialmente por qualquer
administrado.
31. Finalmente, em relao ao objeto do direito de acesso in
formao pblica, no podemos negligenciar que, nos dias atuais,
em desfavor da publicidade concorrem o ocultamento e o excesso de

21
O Decreto Federal n 7.724/2012 assegurou explicitamente s pessoas jurdicas o direito
de acesso informao: Art. 2 Os rgos e as entidades do Poder Executivo federal
asseguraro, s pessoas naturais e jurdicas, o direito de acesso informao, que ser
proporcionado mediante procedimentos objetivos e geis, de forma transparente, clara e
em linguagem de fcil compreenso, observados os princpios da Administrao Pblica e
as diretrizes previstas na Lei n 12.527, de 2011.
22
SARLET. A eficcia dos direitos fundamentais, p. 224-225.
23
Prescreve a Lei n 12.557/2011: Art. 8 dever dos rgos e entidades pblicas promover,
independentemente de requerimentos, a divulgao em local de fcil acesso, no mbito de
suas competncias, de informaes de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou
custodiadas.
24
DURN MARTNEZ. Derecho a la proteccin de datos personales y al acceso a la informacin
pblica, p. 103.
25
VALIM. O princpio da segurana jurdica no direito administrativo brasileiro, p. 41- 42.

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42 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

informaes.26 Por isso, no basta o livre acesso informao pblica.


Impe-se que a informao seja acessvel, inteligvel, compreensvel.
32. Nesses termos, afigura-se-nos que o direito de acesso
informao pblica tem por objeto no s as informaes contidas
em registros ou documentos, mas tambm as informaes que podem ser
produzidas a partir desses mesmos registros e documentos.
33. Nas palavras de Carlo Marzuoli, o direito de acesso infor
mao pblica pode ser entendido como el derecho a tener informa
cin elaborada con el fin de describir cierta situacin o hecho o una
previsin para el futuro o cualquier dato, cuyo conocimiento resulte
til para una determinada finalidad [...].27
34. O importantssimo art. 7, inciso VIII, da Lei n 12.557/2011,
cujo enunciado digno de reproduo literal, corrobora esta orientao:

Art. 7 O acesso informao de que trata esta Lei compreende, entre


outros, os direitos de obter: [...]
VII - informao relativa:
a) implementao, acompanhamento e resultados dos programas,
projetos e aes dos rgos e entidades pblicas, bem como metas e
indicadores propostos;

35. Descritos os elementos que conformam o direito fundamental


de acesso informao pblica, resta abordar, ainda que brevemente,
as excepcionais hipteses de restrio de acesso s informaes pblicas.
36. No demais recordar que da natureza excepcional das
mencionadas restries de acesso informao pblica dessume-se
inarredavelmente a incidncia do preceito clssico: excepciones sunt
strictissimoe interpretationis (interpretam-se as excees estritissima
mente).28
37. A primeira hiptese consta do art. 5, inc. XXXIII, da Cons
tituio Federal. Neste mandamento constitucional, como j vimos, ao
mesmo tempo que se consagra energicamente o acesso s informaes
pblicas, ressalvam-se as informaes cujo sigilo seja imprescindvel
segurana da sociedade e do Estado.

26
LAFER. A reconstruo dos direitos humanos: um dilogo com o pensamento de Hannah
Arendt, p. 257.
27
MAZUOLI. La transparencia de la administracin y el derecho a la informacin de
los ciudadanos en Italia. In: MACHO (Ed.) Derecho administrativo de la informacin y
administracin transparente, p. 154-155.
28
MAXIMILIANO. Hermenutica e aplicao do direito, p. 183.

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O DIREITO FUNDAMENTAL DE ACESSO INFORMAO PBLICA
43

38. A Lei n 12.557/2011, em seu art. 23, procura diminuir a aguda


indeterminao do conceito veiculado na expresso imprescindvel
segurana da sociedade e do Estado e, alm disso, estabelece uma
classificao das informaes sigilosas em trs categorias ultras
secreta, secreta ou reservada , s quais correspondem distintos prazos
mximos de restrio de acesso informao.29
39. Outra restrio de acesso informao pblica, atrelada ao
avano da tecnologia da informao que prodigaliza a memorizao
de dados das pessoas,30 est presente no art. 5, inc. X, da Constituio,
segundo o qual so inviolveis a intimidade, a vida privada, a honra
e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenizao pelo dano
material ou moral decorrente de sua violao.31
40. Segundo o art. 31 da Lei n 12.557/2011, as informaes
pessoais relativas intimidade, vida privada, honra e imagem tero
seu acesso restrito, independentemente de classificao de sigilo e pelo
prazo mximo de 100 (cem) anos a contar da sua data de produo,
aos agentes pblicos legalmente autorizados e pessoa a que elas se
referirem.
41. Finalmente, cumpre mencionar o sigilo previsto no art. 93,
inc. IX, da Constituio Federal, alusivo esfera jurisdicional, e a res
trio prevista na parte final do art. 22 da Lei n 12.557/2011, concernente
ao segredo industrial derivado da explorao direta de atividade
econmica pelo Estado ou por pessoa fsica ou entidade privada que
tenha qualquer vnculo com o Poder Pblico.

3 Concluso
42. Sabe-se que as normas jurdicas no so aplicadas automati
camente e que os agentes pblicos no se rendero, em um ato de ilu
minao divina, aos imperativos da transparncia.32

29
Preceitua a Lei n 12.557/2011: Art. 24. [...] 1 Os prazos mximos de restrio de acesso
informao, conforme a classificao prevista no caput, vigoram a partir da data de sua
produo e so os seguintes:
I - ultrassecreta: 25 (vinte e cinco) anos;
II - secreta: 15 (quinze) anos; e
III - reservada: 5 (cinco) anos.
30
BOBBIO,. Estado, gobierno y sociedad, p. 38.
31
PITSCHAS. Derecho administrativo de la informacin: la administracin pblica y el
tratamiento de la informacin y del conocimiento en la era del gobierno electrnico e de
la web 2.0. In: BARNS VZQUEZ (Ed.). Innovacin y reforma en el derecho administrativo,
p. 205.
32
CHEVALLIER. La science administrative, p. 445-447.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
44 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

43. imperioso, portanto, o engajamento de todos em prol da


efetivao do direito fundamental de acesso informao pblica. S
assim o povo reconquistar a sua soberania e lograr banir o odioso
patrimonialismo que sempre acompanhou o Estado brasileiro.

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DA CULTURA DO SIGILO RUMO POLTICA
DA TRANSPARNCIA
A LEI DE ACESSO INFORMAO
E SEUS PRINCPIOS ESTRUTURANTES1

JOELSON DIAS

SARAH CAMPOS

1 Introduo
Revolucionando os paradigmas estabelecidos no contexto de uma
Administrao Pblica que cultuava o sigilo, entrou em vigor em 16
de maio de 2012 a Lei de Acesso Informao, como publicamente
j ficou conhecida a Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011.
Com a finalidade de disciplinar o exerccio e garantir a efetiva
o do direito fundamental de acesso s informaes sob domnio do
Poder Pblico, a Lei de Acesso Informao enaltece a observncia da
publicidade como regra e do sigilo como exceo, tendo se tornado, por
isso, um importante passo na consolidao das instituies democrticas
brasileiras, por meio do incentivo participao popular no controle
e no acompanhamento da gesto pblica.
A constitucionalizao do princpio da publicidade e a consa
grao do direito de acesso informao na Constituio de 1988 esto
inseridas no contexto da implantao do Estado Democrtico de Direito

1 Agradecemos a Nbia Martins Domingues, graduada em Direito pela Universidade


Federal de Minas Gerais, pela valorosa colaborao na pesquisa e elaborao deste artigo.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
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no Brasil e constituem importante conquista em relao ao regime


ditatorial e autoritrio que vigorava at ento.
Neste ltimo, a publicidade dos atos do Poder Pblico limitava-
se a fazer o povo conhecer e obedecer lei.
No contexto democrtico, porm, em que a legitimidade do
Poder repousa na vontade popular, o princpio da publicidade assume
particular relevncia, justificando-se a necessidade de dar cincia
sociedade dos atos estatais como verdadeiro instrumento do controle
social.
Releva notar que a Lei n 12.527/2011 tem alcance nacional,
aplicando-se Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios (art. 1).2
A Lei estende-se, ainda, a todos os Poderes e ao Ministrio Pbli
co, devendo ser observada por todos os entes da Administrao Pblica
direta e indireta e pelas demais entidades controladas direta ou indire
tamente pelas pessoas polticas em qualquer mbito federativo (art. 1,
pargrafo nico, incs. I e II).
Tambm se aplica ao chamado Terceiro Setor3 no que respeita
s verbas pblicas que lhe so destinadas (art. 2)4 e s pessoas fsicas
ou entidades privadas que produzam ou detenham a custdia de
informao de interesse pblico, em decorrncia de qualquer vnculo
com rgos ou entidades pblicos, mesmo que esse vnculo j tenha
cessado (art. 7, III).
O direito de acesso informao regulado pela Lei n 12.527/2011
no se confunde com aquele salvaguardado no inc. XIV do art. 5 da
Constituio da Repblica Federativa do Brasil (CR/1988),5 que se refere

2
Art. 1 Esta Lei dispe sobre os procedimentos a serem observados pela Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios, com o fim de garantir o acesso a informaes previsto no
inciso XXXIII do art. 5, no inciso II do 3 do art. 37 e no 2 do art. 216 da Constituio
Federal. Pargrafo nico. Subordinam-se ao regime desta Lei: I - os rgos pblicos
integrantes da administrao direta dos Poderes Executivo, Legislativo, incluindo as
Cortes de Contas, e Judicirio e do Ministrio Pblico; II - as autarquias, as fundaes
pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e demais entidades
controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
3
Cf. BANDEIRA DE MELLO. Curso de direito administrativo, p. 224; e DI PIETRO. Direito
administrativo, p. 455-458.
4
Art. 2 Aplicam-se as disposies desta Lei, no que couber, s entidades privadas sem fins
lucrativos que recebam, para realizao de aes de interesse pblico, recursos pblicos
diretamente do oramento ou mediante subvenes sociais, contrato de gesto, termo de
parceria, convnios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congneres. Pargrafo nico.
A publicidade a que esto submetidas as entidades citadas no caput refere-se parcela dos
recursos pblicos recebidos e sua destinao, sem prejuzo das prestaes de contas a
que estejam legalmente obrigadas.
5
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se
aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida,

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JOELSON DIAS, SARAH CAMPOS
DA CULTURA DO SIGILO RUMO POLTICA DA TRANSPARNCIA A LEI DE ACESSO INFORMAO...
49

ao direito ao acesso informao em sentido amplo, isto , quelas


informaes de interesse geral que tambm so veiculadas pela mdia
e pelos meios de comunicao.
Embora no o exclua, no se limita ao direito de acesso s infor
maes de cunho pessoal constantes de bancos de dados pblicos,
previsto no inc. LXXII do art. 5 6 e regulado pela Lei n 9.507/1997.7
A Lei de Acesso Informao contempla mais especificamente o
direito previsto no inc. XXXIII do art. 5 da CR/88.8 Refere-se, portanto,
quelas informaes que se encontram sob domnio do Poder Pblico
ou de entidades privadas que, em razo de vnculo com a Adminis
trao, detenham a custdia de informaes de interesse coletivo.
Nesse ensaio, prope-se uma leitura da Lei de Acesso Infor
mao luz dos princpios constitucionais que a fundamentam, bem
como a partir das diretrizes enunciadas na prpria Lei e que refletem
justamente esses valores constitucionais.
Inicialmente, ser demonstrado de que maneira a introduo do
elemento democrtico no modelo do Estado de Direito, dando incio ao
Estado Democrtico de Direito, contribuiu para a constitucionalizao
dos princpios que regem a Administrao Pblica.
A perspectiva democrtica consolidar o entendimento de que
o Estado no se submete to somente lei (compreenso restrita do
princpio da legalidade), mas ao Direito como um todo, o que inclui os
princpios, elevados, ento, ao status constitucional.
Na ptica da juridicidade e da centralidade dos princpios, bem
como de seu papel no processo interpretativo, entendemos que a Lei
n 12.527/2011 dever ser interpretada e aplicada em consonncia com
os seus princpios estruturantes.
Para tanto, tomaremos como ponto de partida os princpios
republicano e democrtico, pois deles derivam a ideia de soberania

liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: [...] XIV -


assegurado a todos o acesso informao e resguardado o sigilo da fonte, quando neces
srio ao exerccio profissional.
6
Art. 5 [...]: LXXII - conceder-se- habeas-data: a) para assegurar o conhecimento de
informaes relativas pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados
de entidades governamentais ou de carter pblico; b) para a retificao de dados, quando
no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo.
7
Embora o direito de acesso s informaes de cunho pessoal tambm seja abrangido pela
Lei de Acesso Informao, continua vlido o disposto na Lei n 9.507/1997, que dispe
sobre o habeas data (art. 38 da Lei n 12.527/2011).
8
Art. 5 [...]: XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da
lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel
segurana da sociedade e do Estado.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
50 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

popular. Se o povo o soberano titular do poder, deve-se lhe ser fran


queado o acesso s informaes sobre os atos e contas daqueles que
governam e atuam em seu nome, garantindo-se o controle social.
Defenderemos que alguns princpios definidos como diretrizes
na Lei n 12.527/2011, quais sejam, a divulgao das informaes de
interesse pblico, independentemente de solicitao, o fomento ao
desenvolvimento de uma cultura da transparncia e a observncia da
publicidade como preceito geral e do sigilo como exceo, nada mais
so que desdobramentos do princpio constitucional da publicidade.
O artigo apontar, ainda, a conexo entre o princpio da eficincia
e a utilizao da tecnologia da informao, que garante o acesso
informao de forma mais rpida, ampla e eficiente.
Mesmo que tardiamente, se considerada a promulgao da
Constituio da Repblica em 1988, a Lei de Acesso Informao foi
editada para dar concretude e possibilitar maior avano na consoli
dao dos valores e instituies democrticos no Brasil. Um de seus
principais mritos, portanto, devolver ao titular do poder, o povo, o
conhecimento e o controle dos atos dos poderes institudos.
Da a importncia e o principal desafio na implementao
da Lei n 12.527/2011, como sugerimos, a ttulo de concluso de se
disseminar uma cultura de transparncia no mbito da Administrao
Pblica, bem assim, de se educar e conscientizar os indivduos sobre os
importantes mecanismos que a Lei de Acesso Informao disponibiliza
para o controle dos atos governamentais.

2 A evoluo dos modelos de Estado e o fenmeno da


constitucionalizao dos princpios
O texto da Constituio de 1988 consagrou diversos princpios
administrativos, como o caso daqueles constantes da cabea do art. 37.9
A constitucionalizao10 dos princpios que regem a Adminis
trao Pblica fenmeno que resulta da evoluo do direito admi
nistrativo.

9
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia [...] (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998).
10
A presena de dispositivos sobre a Administrao Pblica nas Constituies modernas
tem incio com as Cartas italiana e alem, em precedentes que foram ampliados nas Consti
tuies portuguesa e espanhola (BARROSO. Curso de direito constitucional contemporneo: os
conceitos fundamentais e a construo do novo modelo, p. 374).

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DA CULTURA DO SIGILO RUMO POLTICA DA TRANSPARNCIA A LEI DE ACESSO INFORMAO...
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Nas monarquias absolutas da Idade Mdia, esse ramo jurdico


no encontrou ambiente fecundo ao seu desenvolvimento. Naquela
poca, todo o poder era titularizado pelo soberano, a sua vontade era
a lei, a que obedeciam todos os cidados que eram considerados servos
ou vassalos.11 O territrio e os bens nele sediados eram patrimnio
particular do soberano e regidos pelo direito privado.12
O rei no podia ser submetido aos Tribunais, pois seus atos se
colocavam acima do ordenamento jurdico. Vigorava, assim, a teoria
da irresponsabilidade do Estado. O Direito Pblico se esgotava na m
xima que estabelecia um direito ilimitado para administrar, segundo
princpios como quod regi placuit lex est, the king can do no wrong,
le roi ne peut mal faire.13
O direito administrativo somente surge como ramo autnomo
no Estado Moderno, com o nascimento do Estado de Direito, estrutu
rado sobre princpios como a legalidade e a separao de poderes. A
partir de ento, no mais a vontade soberana do monarca que governa,
legisla e julga. O Estado passa a se submeter lei e as funes estatais
so desconcentradas, com o objetivo de limitar o exerccio do poder.
A partir deste momento, concebe-se a ideia de Administrao
Pblica, que exerce suas competncias em funo do interesse pblico
e adstrita lei, isto , -lhe permitido fazer somente o que a lei autoriza
(princpio da vinculao positiva).14 Alm disso, surge a compreenso
de que a relao Administrao-administrado deve ser regida por prin
cpios prprios, autnomos em relao ao direito civil.
A concepo liberal de Estado de Direito, no entanto, baseada
numa igualdade meramente formal, com base na submisso de todos
lei, no foi suficiente para a realizao de uma justia material, garan
tindo a todos os indivduos condies de vida dignas.
Nesse contexto, surge a concepo de Estado Social de Direito
que repousava no abandono ou na superao do individualismo e
na busca da socializao dos interesses e dos bens a serem prestados
pelo Estado, para a concretizao da Justia como o reconhecimento e
a garantia dos direitos sociais.15

11
DI PIETRO. Direito administrativo, p. 1.
12
ROCHA. Princpios constitucionais da Administrao Pblica, p. 240.
13
DI PIETRO. Direito administrativo, p. 1.
14
Expresso utilizada em oposio ao princpio da vinculao negativa, segundo o qual a
Administrao pode fazer tudo o que a lei no probe (DI PIETRO. Direito administrativo,
p. 27).
15
ROCHA. Princpios constitucionais da Administrao Pblica, p. 74.

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No entanto, alegando atuar em nome de um pretenso Estado


Social de Direito, certos governantes, mais do que superar excessos
da doutrina individualista, conduziram verdadeira aniquilao das
liberdades pblicas individuais, supostamente, em nome do interesse
pblico. Esses regimes, entretanto, no faziam jus verdadeiramente
nomenclatura que utilizavam para se denominar. Correspondiam, na
verdade, a regimes totalitrios e autoritrios.
Foi o caso da Alemanha nazi-fascista da primeira metade do
sculo XX e, no Brasil, o perodo da ditadura militar que sucedeu o
Golpe de 1964.
Durante a ditadura militar, como o Ministro Celso de Mello j
bem observou, passaram a coexistir duas ordens jurdicas superpostas:
uma, de carter institucional, dotada de eficcia condicionante, e outra,
de natureza constitucional, sujeita s limitaes estabelecidas pelo poder
revolucionrio.16 Desse modo, os atos institucionais representavam
categorias, estruturas ou modelos jurdicos providos de eficcia consti
tucional absoluta e de normatividade plena e irresistvel, infensos, por
sua incontrastabilidade, a qualquer controle estatal externo.17
Alm disso, o Presidente da Repblica tinha competncia para
declarar o recesso do Poder Legislativo das diferentes esferas federativas,
e, em consequncia, conferir ao Poder Executivo correspondente o poder
de legislar em todas as matrias e exercer as atribuies previstas nas
Constituies ou Leis Orgnicas dos Municpios.
No se pode dizer que houvesse, nesse perodo, um verdadeiro
Estado de Direito no Brasil. O que havia era um permanente regime
de exceo, um Estado de no Direito, em que a Constituio, as leis
e as garantias individuais eram vilipendiadas.
Surge, assim, a necessidade de incorporar concepo de Estado
de Direito o elemento democrtico, marcado essencialmente por duas
caractersticas: o reconhecimento e garantia dos direitos fundamentais
do ser humano pelo Estado e a participao democrtica do cidado na
elaborao e efetivao deste Direito.18 Nasce, dessa maneira, o Estado
Democrtico de Direito.

16
Mantivemos aqui o termo utilizado pelo Ministro Celso de Mello, mas importante
enfatizar que, segundo a nossa concepo, o evento histrico que conduziu os militares ao
poder no ano de 1964, questionavelmente denominado Revoluo, na verdade, tratou-
se de verdadeiro golpe militar, com o inequvoco rompimento da ordem constitucional
vigente poca.
17
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Voto do Ministro Celso de Mello. ADPF 153. Rel. Min.
Eros Grau. Tribunal Pleno. Julgado em: 29.04.2010. DJe-145, 06 ago. 2010.
18
ROCHA. Princpios constitucionais da Administrao Pblica, p. 75.

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DA CULTURA DO SIGILO RUMO POLTICA DA TRANSPARNCIA A LEI DE ACESSO INFORMAO...
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Outra caracterstica bsica desse modelo estatal uma concepo


mais ampla do princpio da legalidade, que pretende vincular a lei
aos ideais de justia. Dessa forma, pretende-se submeter o Estado no
apenas lei em sentido puramente formal, mas ao Direito, abrangendo
todos os valores inseridos expressa ou implicitamente na Constituio.19
Vale dizer, o administrador deixa de se ater puramente lei em sentido
estrito, na leitura convencional do princpio da legalidade, e, a partir de
ento, no s pode, como deve, atuar com fundamento na Constituio,
sem necessidade de interveno do legislador. Paralelamente ideia de
Estado Democrtico surge, portanto, a ideia de Estado Constitucional.20
A Administrao se encontra, a partir de ento, submetida ao
Direito em sua inteireza, atendo-se, sobretudo, supremacia constitu
cional, plasmada de princpios que iro nortear a aplicao da lei. O
princpio da legalidade transmuda-se, assim, em princpio da juridi
cidade.
Passam a orientar, portanto, o agir da Administrao Pblica,
inmeros princpios como a dignidade da pessoa humana, os valores
sociais do trabalho e da livre-iniciativa, a erradicao da pobreza, a
prevalncia dos direitos humanos, a publicidade, dentre outros.
Conforme Lus Roberto Barroso, a incidncia dos princpios cons
titucionais em seu domnio foi decisiva para a constitucionalizao do
direito administrativo. Para o renomado professor, a partir da centra
lidade da dignidade da pessoa humana e da preservao dos direitos
fundamentais, alterou-se a qualidade das relaes entre Administrao
e administrado, com a reformulao de paradigmas tradicionais.21
Para Paulo Bonavides, a Constituio de 1988 introduziu o novo
Direito Constitucional22 baseado na juridicidade dos princpios e dos

19
DI PIETRO. Direito administrativo, p. 27-28.
20
Segundo Canotilho, o Estado Constitucional tambm um Estado Democrtico. A legiti
midade do domnio poltico e a legitimao do exerccio do poder radicam na soberania
popular e na vontade popular.
21
Segundo Barroso, possvel destacar, dentre essas mudanas de paradigma a redefinio
da ideia de supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado (conforme tratare
mos a seguir), a vinculao do administrador Constituio e no apenas lei ordinria e,
por ltimo, a possibilidade de controle judicial do mrito administrativo (Curso de direito
constitucional contemporneo: os conceitos fundamentais e a construo do novo modelo,
p. 375-377).
22
Este novo Direito Constitucional, a que muitos se referem como neoconstitucionalis
mo, corresponde, segundo Lus Roberto Barroso, ao constitucionalismo democrtico do
ps-guerra, surgido num contexto filosfico de ps-positivismo. Suas bases so a fora
normativa da Constituio, a expanso da jurisdio constitucional e uma nova herme
nutica (Curso de direito constitucional contemporneo: os conceitos fundamentais e a cons
truo do novo modelo, p. 266).

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direitos fundamentais, que tambm so princpios, e auferem, pelas


prescries do art. 5, aplicabilidade imediata, deixando, assim, o ca
rter de normas programticas.23
Bonavides acrescenta que a soberania do Estado Moderno en
quanto Estado da democracia participativa no h de ser outra seno
a soberania constitucional, que nada mais que a soberania dos prin
cpios. Os mais altos deles radicam na vontade do Povo e da Nao e
s essa vontade, traduzida na Constituio, por obra do constituinte,
faz a legitimidade dos governos. Os princpios so, segundo ele, a
quinta-essncia dos fundamentos da normatividade constitucional no
pensamento jurdico.24 A consagrao dos princpios estruturantes
da Administrao Pblica na Constituio resultou, portanto, de uma
mudana de paradigma na relao Administrao-administrado e da
construo do Estado Democrtico de Direito. Nesse modelo, a Admi
nistrao deve obedincia no s lei, mas Constituio, e o cidado
participa da gesto pblica e de seu controle.
Dentre os princpios administrativos que foram constitucionali
zados, esto aqueles enumerados na cabea do art. 37, quais sejam: a
legalidade, a impessoalidade, a moralidade e a publicidade,25 sendo que
a Emenda Constitucional n 19/1998 acresceu o princpio da eficincia.
Assim, uma exegese adequada da Lei de Acesso Informao
dever ter em conta os princpios albergados na Constituio, pois
sobre eles que o direito de acesso informao previsto na Lei
n 12.527/2011 se sustenta e se fundamenta.

3 Os princpios estruturantes da Lei n 12.527/2011


No ambiente ps-positivista, 26 em que Direito e tica se
reaproximam, os princpios constitucionais representam a porta de

23
BONAVIDES. Teoria geral do Estado, p. 69.
24
BONAVIDES. Teoria geral do Estado, p. 55.
25
Os princpios gerais da Administrao Pblica no se limitam a esses princpios, abrangen
do outros que podem ser inferidos de outros dispositivos constitucionais e da legislao
esparsa.
26
O ps-positivismo uma corrente filosfica que se apresenta como opo alternativa, em
relao ao jusnaturalismo e ao positivismo. O ambiente ps-Segunda Guerra Mundial
foi marcado por uma reaproximao entre Direito e tica. Compreendeu-se que a rgida
demarcao empreendida pelos positivistas entre Direito, Moral e Poltica no podia ser
sustentada, pois a partir dessa concepo, sob o manto da legalidade, foram levadas a
cabo as mais diversas atrocidades e injustias contra os direitos da pessoa humana. A
doutrina ps-positivista se inspira na revalorizao da razo prtica, na teoria da justia
e na legitimao democrtica. Busca ir alm da legalidade estrita, mas sem recorrer

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entrada dos valores no mundo jurdico.27 Justamente por essa dimenso


axiolgica dos princpios que entendemos que eles so capazes de tra
duzir a vontade do Povo e da Nao, conforme afirma Paulo Bonavides,
conferindo legitimidade aos governos.
Antes de elencar os princpios estruturantes da Lei n 12.527/2011,
preciso explicar o conceito de princpio que adotamos neste tra
balho, uma vez que no h um sentido nico para esse termo.
Os significados so de tal forma variados que os professores
catedrticos de Filosofia do Direito da Universidade de Alicante, na
Espanha, Manuel Atienza e Juan Ruiz Manero, com base nos trabalhos
de Carri (1986) e Guastini (1990),28 enumeram oito acepes em que
utilizado o termo princpio: a) princpio como norma muito geral;
b) como norma redigida em termos particularmente muito vagos;
c) como norma programtica ou diretriz; d) no sentido de norma que
expressa valores superiores de um ordenamento jurdico; e) no sen
tido de norma especialmente importante; f) como norma de hierar
quia elevada; g) no sentido de norma dirigida aos rgos de aplicao
jurdicos e que define, com carter geral, como se deve selecionar a
norma aplicvel e interpret-la; h) no sentido de regula iuris, isto , de
enunciado ou mxima da cincia jurdica de um grau de generalidade
considervel e que permite a sistematizao do ordenamento jurdico
ou de um setor do mesmo.29
Neste ensaio, quando nos referirmos aos princpios estruturan
tes da Lei n 12.527/2011, a concepo de princpio que adotaremos
aquela que o entende como norma que expressa valores superiores de
um ordenamento jurdico e que, por isso mesmo, orienta a interpretao
das demais normas do sistema. Contemplaremos, portanto, os sentidos
apontados nas acepes d e g de Atienza e Manero.


s categorias metafsicas do jusnaturalimo; recorre uma leitura moral da Constituio e
das leis. Promove tambm a reentronizao dos valores na interpretao jurdica, com o
reconhecimento de normatividade aos princpios e de sua diferena qualitativa em relao
s regras; reabilita a razo prtica e a argumentao jurdica; contribui para a formao
de uma nova hermenutica e o desenvolvimento de uma teoria dos direitos fundamentais
edificada sobre a dignidade da pessoa humana.
O novo Direito Constitucional ou neoconstitucionalismo , em parte, produto desse reen
contro entre cincia jurdica e Filosofia do Direito. Os valores migram do plano tico para
o jurdico, materializando-se em princpios, que passam a estar abrigados implcita ou
explicitamente na Constituio (BARROSO. Curso de direito constitucional contemporneo: os
conceitos fundamentais e a construo do novo modelo, p. 266-267).
27
BARROSO. Curso de direito constitucional contemporneo: os conceitos fundamentais e a
construo do novo modelo, p. 318.
28
CARRI. Principios jurdicos y positivismo jurdico: notas sobre derecho y lenguaje; e
GUASTINI. Principi del diritto: dalle fonti allle norme.
29
ATIENZA; MANERO. Sobre princpios e regras. Panptica, p. 51-52.

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Nessa mesma linha, entende Celso Antnio Bandeira de Mello:

Princpio j averbamos alhures , por definio, mandamento nu-


clear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposio fundamental
que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o esprito e ser-
vindo de critrio para sua exata compreenso e inteligncia exatamente
por definir a lgica e a racionalidade do sistema normativo, no que
lhe confere a tnica e lhe d sentido harmnico. o conhecimento dos
princpios que preside a inteleco das diferentes partes componentes
do todo unitrio que h por nome sistema jurdico positivo.30

Segundo Lus Roberto Barroso, os princpios incidem na reali


dade jurdica de diferentes formas ou, mais precisamente, em trs
dimenses de eficcia, a saber, direta, interpretativa e negativa.31
A modalidade interpretativa consiste em que o sentido e o alcance
das normas jurdicas em geral devem ser fixados tendo em conta os
valores e fins abrigados nos princpios constitucionais. Funcionam eles,
assim, como vetores da atividade do intrprete, sobretudo na aplicao
de normas jurdicas que comportam mais de uma possibilidade inter
pretativa.32
Os princpios assumem, portanto, um papel voltado para a
orientao das regras em geral (constitucionais e infraconstitucionais).
Dessa maneira, dentre as possveis regras aplicveis ao caso, o intrprete
escolher aquela com maior potencial para alcanar o sentido visado
pelo princpio constitucional.
No entanto, como, em seu art. 3, a Lei n 12.527/2011 tambm
contempla certas diretrizes, cabe distinguir tal conceito da definio
de princpio aqui adotada.
Como vimos antes, uma das acepes do termo princpio
justamente a de norma meramente programtica ou diretriz, isto ,
de norma que estipula a obrigao de perseguir determinados fins.33
Segundo Lus Roberto Barroso, por exemplo, as normas consti
tucionais programticas apenas traariam fins sociais a serem alcan
ados pela atuao futura dos poderes pblicos. Essas normas no
gerariam aos jurisdicionados, portanto, a faculdade de exigir do Poder

30
BANDEIRA DE MELLO. Curso de direito administrativo, p. 948-949.
31
BARROSO. Curso de direito constitucional contemporneo: os conceitos fundamentais e a
construo do novo modelo, p. 319-321.
32
BARROSO. Curso de direito constitucional contemporneo: os conceitos fundamentais e a
construo do novo modelo, p. 320.
33
ATIENZA; MANERO. Sobre princpios e regras. Panptica, p. 52.

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Pblico atos comissivos para a sua efetivao, muito embora obriguem


os rgos estatais a se absterem de adotar posturas contrrias s
diretrizes traadas.34 35
Assim, nota-se que o sentido que adotamos para nos referir a
princpios, como norma que expressa valores superiores de um orde
namento jurdico e que, por isso mesmo, orienta a interpretao das
demais normas do sistema, muito mais profundo e muito mais decisivo
na atividade do intrprete e do aplicador da Lei n 12.527/2011 do que
aquele que o vocbulo diretriz transmite. Conforme analisaremos opor
tunamente, o legislador, ao utilizar a expresso diretriz no art. 3 da
Lei, menosprezou o real sentido da incluso dos enunciados ali enu
merados e a fora normativa que aqueles dispositivos detm. Podemos
dizer que, na verdade, o legislador disse menos do que deveria dizer.
Comeando por aqueles que so os valores estruturantes do
Estado brasileiro os princpios republicano e o democrtico, pilares
de sustentao de todos os demais passemos, ento, anlise dos
princpios que fundam e informam a Lei n 12.527/2011 e, a partir dos
quais, segundo entendemos, dever ser ela interpretada e aplicada.

3.1 O princpio republicano


O art. 1 da Constituio de 1988 estabelece a forma republicana
de governo, que aquela que se ope forma monrquica (dimenso
antimonrquica) e aos privilgios hereditrios e ttulos nobilirquicos
(dimenso antiaristocrtica).36
Para conceituar o termo Repblica, no basta dizer o que
ela no . preciso tambm identificar as caractersticas que lhe so
peculiares.
Para Canotilho, a forma republicana no essencialmente uma
forma antimonrquica, mas um esquema de organizao do poder
que se destina a garantir o exerccio das liberdades cvicas e polticas.
Nesse sentido, a Repblica organiza-se segundo um arranjo que permite
estabelecer limites ao desempenho do poder, mediante mecanismos de
freios e contrapesos (checks and balances).37

34
Seriam exemplos as normas que preconizam a reduo das desigualdades regionais e so
ciais (art. 170, VII), o apoio cultura (art. 215), o fomento s prticas desportivas (art. 217),
o incentivo pesquisa (art. 218).
35
BARROSO. Curso de direito constitucional contemporneo: os conceitos fundamentais e a
construo do novo modelo, p. 203.
36
CANOTILHO. Direito constitucional e teoria da Constituio, p. 222.
37
CANOTILHO. Direito constitucional e teoria da Constituio, p. 222.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
58 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

Ainda segundo o doutrinador portugus, a forma republicana


exige a definio de um catlogo de liberdades que articule a liberdade
dos antigos (direito de participao poltica) e a liberdade dos modernos
(direitos de defesa individuais).38 39
Um governo republicano implica tambm a existncia de corpos
territoriais autnomos (administrao autnoma, self-government)40
que, no caso brasileiro, legitima a forma federativa de Estado (art. 18,
da CR/88).
Conforme o princpio republicano, a legitimao do poder pol
tico encontra-se no povo (governo do povo), de maneira que a legiti
midade das leis funda-se no princpio democrtico. Por isso, a forma
de governo republicana contrape-se s formas de poder pessoal, de
que so exemplos dinastias, governos militares ou religiosos. Dessa
maneira, um governo republicano ser um governo de leis e no de
uma pessoa ou determinado grupo, estabelecendo-se como Estado de
Direito.41
Por ltimo, opondo-se aos privilgios pessoais, a forma republi
cana aponta a eletividade, a colegialidade, a temporariedade e a plura
lidade como critrios ordenadores do acesso funo pblica e aos
cargos pblicos.42
Tambm para Dallari, as caractersticas fundamentais da Rep
blica so a temporariedade, a eletividade e a responsabilidade.43
Esta ltima caracterstica expressa que o Chefe de Governo
politicamente responsvel, o que quer dizer que ele deve prestar contas
de sua orientao poltica, ou ao povo diretamente, ou a um rgo de
representao popular.44

38
Giovanni Sartori defende que existe uma diferena radical entre as concepes de
liberdade moderna e antiga. Segundo ele, esta diferena reside no fato de que os antigos
no reconheciam e no poderiam reconhecer o indivduo como uma pessoa e, ao mesmo
tempo, como um eu privado com direito ao respeito, pela razo bvia de que esse
conceito veio com o cristianismo e foi subseqentemente desenvolvido pela Renascena,
pelo protestantismo e pela escola moderna do direito natural. O que faltava ao esprito
individualista grego era, portanto, a noo de um espao privado legtimo enquanto pro
jeo moral e jurdica da pessoa humana nica. Assim, a experincia grega de liberdade
poltica no significava e no podia significar uma liberdade individual baseada em
direitos pessoais (A teoria da democracia revisitada, p. 43-44).
39
CANOTILHO. Direito constitucional e teoria da Constituio, p. 223.
40
CANOTILHO. Direito constitucional e teoria da Constituio, p. 223.
41
CANOTILHO. Direito constitucional e teoria da Constituio, p. 223.
42
CANOTILHO. Direito constitucional e teoria da Constituio, p. 223.
43
DALLARI. Elementos de teoria geral do Estado, p. 230.
44
DALLARI. Elementos de teoria geral do Estado, p. 230.

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JOELSON DIAS, SARAH CAMPOS
DA CULTURA DO SIGILO RUMO POLTICA DA TRANSPARNCIA A LEI DE ACESSO INFORMAO...
59

A Lei n 12.527/2011 formaliza um desses canais para a prestao


de contas pelos governantes, ao impor o dever e criar instrumentos
para publicizao dos atos e contas do Poder Pblico, assegurando ao
cidado o acesso a essas informaes.
A Lei de Acesso Informao representa, portanto, um daqueles
mecanismos de freios e contrapesos, a que se refere Canotilho, que, em
um governo republicano, objetiva a limitao do exerccio do poder.
Alm disso, refora o papel do povo na legitimao do poder,
porquanto permite ao cidado fiscalizar os atos e despesas daqueles
que instituiu no poder.
Viabiliza, dessa maneira, a participao popular e o controle
social, que integram o referido catlogo de liberdades republicano,
como direito de participao poltica.
A concretizao do princpio republicano, por meio da garantia
de acesso s informaes de carter pblico, j foi expressamente reco
nhecida pelo Supremo Tribunal Federal (STF), no seguinte julgado:

A prevalncia do princpio da publicidade administrativa outra coisa


no seno um dos mais altaneiros modos de concretizar a Rep
blica enquanto forma de governo. Se, por um lado, h um necessrio
modo republicano de administrar o Estado brasileiro, de outra parte
a cidadania mesma que tem o direito de ver o seu Estado republi
canamente administrado. O como se administra a coisa pblica a
preponderar sobre o quem administra falaria Norberto Bobbio ,
e o fato que esse modo pblico de gerir a mquina estatal elemento
conceitual da nossa Repblica. O olho e a plpebra da nossa fisionomia
constitucional republicana.

Na medida em que confere efetividade ao direito de informa


o, a Lei n 12.527/2011 configura-se em um importante instrumento
para corrigir as debilidades de uma Administrao Pblica que ainda
se revela, por vezes, marcada pelo patrimonialismo, clientelismo e pa-
ternalismo caractersticas que se opem frontalmente s concepes
republicanas. Somente conferindo-se transparncia e denunciando
tais mazelas no trato da coisa pblica que ser possvel combat-las
e super-las.
dessa forma que o princpio republicano dever se constituir
em um dos nortes na interpretao e aplicao da Lei de Acesso In
formao, que encontra a sua razo de ser na mudana de uma cultura
do sigilo para uma cultura da transparncia e se mostra, portanto,
como imprescindvel instrumento de combate aos privilgios, ao
clientelismo e a outras deturpaes do modelo republicano que ainda
marcam as relaes na Administrao Pblica brasileira.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
60 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

3.2 O princpio democrtico e o controle social da


Administrao
Nos termos do art. 1 da sua Constituio, a Repblica Federativa
do Brasil elegeu o regime democrtico de governo e adotou como seus
fundamentos a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores
sociais do trabalho e o pluralismo poltico.
Para Dallari, a base do conceito de Estado Democrtico a noo
de governo do povo.45 Como exigncia da democracia, os princpios
que passaram a nortear o Estado so a supremacia da vontade popular,
a preservao da liberdade e a igualdade de direito.
Canotilho, por sua vez, tambm aponta o princpio da soberania
popular46 como um dos elementos para a concretizao do princpio
democrtico. Este doutrinador entende que o domnio poltico necessita
de uma justificao, isto , de legitimao, a qual s pode derivar do
prprio povo e no de qualquer outra instncia fora dele. A democracia,
portanto, no se compatibiliza com regimes no populares, em que o
poder se exerce em nome de uma pessoa ou classe determinada.
O mesmo autor refere-se, ainda, ao princpio da representao
popular, componente do princpio democrtico, assente nos postulados
de: a) exerccio jurdico, constitucionalmente autorizado, de funes
de domnio, em nome do povo, por rgo de soberania do Estado;
b) derivao direta ou indireta da legitimao de domnio do princpio
da soberania popular; e c) exerccio do poder objetivando perseguir os
fins ou interesses do povo.47
O esquema representativo, por si s, entretanto, mostra-se insufi
ciente para realmente fazer valer a vontade do povo e tornar legtimo
o poder exercido por seus representantes.
Assim, o princpio democrtico tambm contempla os princpios
da democracia semidireta48 e da participao.49

45
DALLARI. Elementos de teoria geral do Estado, p. 145.
46
No Brasil, o princpio da soberania popular se expressa, na Constituio da Repblica, no
enunciado do pargrafo nico do art. 1 que dispe: Todo o poder emana do povo, que o
exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio
(CANOTILHO. Direito constitucional e teoria da Constituio, p. 281).
47
CANOTILHO. Direito constitucional e teoria da Constituio, p. 282.
48
Quanto democracia semidireta, Canotilho descreve os procedimentos previstos na
Constituio portuguesa de 1976, que so o referendo, a iniciativa popular, o veto e o
plebiscito (Direito constitucional e teoria da Constituio, p. 284-286).
49
J em relao ao princpio da participao, Canotilho refere-se otimizao da participao
direta e ativa dos indivduos no processo de deciso. Trata-se de acentuar aquilo que em
cincia poltica se chama orientao de input (Direito constitucional e teoria da Constituio,
p. 289).

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61

No Brasil, a chamada Constituio Cidad, ao implantar o


Estado Democrtico de Direito, tambm consagra a democracia parti
cipativa, reforando o papel de participao e controle pelo cidado.
Nesse sentido, previu o plebiscito, o referendo e a iniciativa po
pular (art. 14); o direito do contribuinte de questionar a legitimidade das
contas municipais (art. 31, 3); o direito do cidado, ou suas entidades
representativas, de denunciar irregularidades ou ilegalidades perante os
Tribunais de Contas (art. 74, 2); a gesto democrtica da seguridade
social (art. 194, VII), da sade (art. 198, III) e do ensino pblico (art. 206,
VI); alm dos institutos do habeas data (art. 5, LXXII) e da ao popular
(art. 5, LXXIII) e, em especial, a legitimao de partidos polticos com
representao no Congresso Nacional e de confederaes sindicais ou
entidades de classe de mbito nacional para ajuizamento de ao direta
de inconstitucionalidade (art. 103, VIII e IX).
No julgamento da ADPF n 153,50 o STF entendeu que o direito de
acesso s informaes de interesse coletivo ou geral a que fazem jus
os cidados e, tambm, os meios de comunicao social qualifica-se
como instrumento viabilizador do exerccio da fiscalizao social a que
esto sujeitos os atos do Poder Pblico.
Logo, a previso do inc. XXXIII do art. 5 da CR/88 tambm con
tribui para reforar o papel de controle pelo cidado, pois o acesso
informao meio eficaz de controle dos atos pblicos.
O acesso informao e a transparncia so pilares de um regime
democrtico. Assim j se posicionou o STF:

Princpio constitucional de maior densidade axiolgica e mais elevada


estatura sistmica, a Democracia avulta como sntese dos fundamen
tos da Repblica Federativa brasileira. Democracia que, segundo a
Constituio Federal, se apoia em dois dos mais vistosos pilares: a) o da
informao em plenitude e de mxima qualidade; b) o da transparncia
ou visibilidade do Poder, seja ele poltico, seja econmico, seja religioso.
(art. 220 da CF/88)51

Compreendendo essa finalidade subjacente ao inc. XXXIII do


art. 5 da CR/88, a Lei n 12.527/2011 estabelece o controle social como

50
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADPF n 153. Rel. Min. Eros Grau. Tribunal Pleno.
Julgado em: 29.04.2010. DJe-145, 06 ago. 2010.
51
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADPF n 130 MC, Rel. Min. Carlos Britto. Tribunal
Pleno. Julgado em: 27 fev. 2008. DJe-211, 07 nov. 2008. Republicado no DJe-035, 26 fev.
2010. Ver tambm: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI n 3741. Rel. Ministro Ricardo
Lewandowski. Tribunal Pleno. Julgado em: 06.08.2006. DJ, p. 16, 23 fev. 2007.

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62 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

uma de suas diretrizes, ou, no nosso entender, como um de seus


princpios.52
E assim entendemos porque consideramos o controle social como
corolrio ou reflexo do princpio democrtico e que assume, portanto,
um papel de garantia de outros valores constitucionais.
Nesse sentido, o STF j afirmou que o exerccio do poder estatal,
em um regime democrtico, est permanentemente condicionado
ao controle social pelos cidados e fiscalizao de ordem jurdico-
constitucional pelos juzes e Tribunais.53
Somente atribuindo fora normativa ao controle social e compre
endendo seu papel como princpio estruturante da Lei n 12.527/2011
que daremos efetividade a outros importantes valores constitucionais,
como, por exemplo, os princpios da moralidade e da impessoalidade
inscritos na cabea do art. 37 da CR/88.
Podemos dizer que a Lei n 12.527/2011 um desses esforos
empreendidos pelo legislador no combate quelas vicissitudes que
impregnam a Administrao Pblica, por meio da incorporao do
povo no processo de controle externo, conforme bem esclarece Rogrio
Gesta Leal:

[...] o controle externo da Administrao Pblica desborda os limites


institucionalmente demarcados, incorporando o povo no processo fiscaliza
trio e fazendo da participao popular um instrumento poltico hbil
abertura das inmeras caixas pretas em que, no raro, se constituem os
negcios pblicos em nosso pas, cuja marca de tradio patrimonialista
arqutipo de relaes polticas, econmicas e sociais que predispem
burocracia, ao paternalismo, ineficincia e corrupo herdada
da colonizao portuguesa, permanece, baldados os inegveis esforos
do legislador em espanc-la com normas plasmadas em nosso Direito
positivo.54 (grifos nossos)

52
Como visto alhures, propomos que o termo diretriz insuficiente para indicar o carter
de mandamentos nucleares e estruturantes dos enunciados enumerados no art. 3 da Lei,
bem como o seu sentido de orientao da interpretao e aplicao dos demais dispo
sitivos.
53
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. AI n 239.874 AgR. Rel. Min. Celso de Mello. Segunda
Turma. Julgado em: 10.08.1999. DJ, p. 13, 10 set. 1999. No mesmo sentido BRASIL. Supremo
Tribunal Federal. AI n 241.397 AgR. Rel. Min. Celso de Mello. Segunda Turma. Julgado
em: 10 ago. 1999. DJ, p. 47, 17 set. 1999.
54
LEAL. O controle da Administrao Pblica no Brasil em face de sua necessria transpa
rncia. Revista Brasileira de Estudos da Funo Pblica RBEFP, p. 32-33.

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DA CULTURA DO SIGILO RUMO POLTICA DA TRANSPARNCIA A LEI DE ACESSO INFORMAO...
63

Assim, para alm dos limites do controle institucional, que se


realiza tanto no mbito de cada pessoa jurdica (interno) quanto pela
atuao dos Tribunais de Contas, do Ministrio Pblico e do prprio
Poder Judicirio e outros rgos e entidades (externo), tambm o cida
do cumpre um importante papel no controle da Administrao.
Conferindo-se transparncia aos gastos pblicos e aos atos de
governo, refora-se o controle social. Dessa forma, a Lei n 12.527/2011
apresenta-se ao cidado como mais um mecanismo para se exigir do
Poder Pblico a observncia dos princpios da legalidade, da impes
soalidade, da moralidade e da eficincia.
A Lei n 12.527/2011 contribui, ainda, para assegurar a observncia
dos ditames da Lei n 9.784/1999,55 que vincula a Administrao Pblica
brasileira tambm aos princpios da finalidade, motivao, razoabili
dade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jur
dica, interesse pblico.
Assim, se, por um lado, os princpios consagrados na Constitui
o devem nortear a interpretao da Lei n 12.527/2011, por outro,
o dever de publicidade por ela imposto assume uma dimenso de
garantia destes e de outros princpios constitucionais e legais, por meio
do controle social.
Ademais, o poder do cidado de fiscalizao, estimulado e ga
rantido pela Lei de Acesso Informao, tem um ntido carter de
combate corrupo e improbidade, ilcitos que insistem em reincidir
na prtica administrativa.
Exemplos de como a Lei n 12.527/2011 assegura o exerccio do
controle social so os mecanismos de transparncia ativa (art. 8) e
passiva (Captulo III arts. 10 a 20) e a criao do servio de informao
ao cidado (art. 9, inc. I).
Alm disso, h tambm a previso de realizao de audincias
ou consultas pblicas, o incentivo participao popular ou a outras
formas de divulgao (art. 9, inc. II). Este ltimo dispositivo representa
um mecanismo de democracia direta, inserindo-se no contexto da
chamada democracia participativa.
O acesso informao e o efetivo exerccio do controle social
apresentam-se, portanto, como instrumentos imprescindveis para
a consolidao da democracia brasileira, na medida em que recla
mam e asseguram maior participao popular, to necessria para a
legitimao das decises e aes polticas.

55
A Lei n 9.784/1999 dispe sobre o processo administrativo no mbito da Administrao
Pblica Federal.

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3.3 Princpio da legalidade


Como consequncia da adoo do modelo de Estado de Direito,
no qual o Estado submisso lei, a Constituio consagrou o princpio
da legalidade no inc. II do art. 5. Segundo esse princpio, ningum
obrigado a fazer ou deixar de fazer nada seno em virtude de lei.
Do ponto de vista jurdico-administrativo, o princpio da lega
lidade foi enunciado na cabea do art. 37 e no inc. IV do art. 84 da
CR/88,56 bem como no art. 2 da Lei n 9.784/1999,57 na perspectiva de
que Administrao somente compete fazer o que a lei determina.
Essa concepo do princpio da legalidade traduz, em termos
jurdicos, o propsito poltico de submeter os exercentes do poder em
concreto (o administrativo) a um quadro normativo que impea favori
tismos, perseguies ou desmandos.58
A efetivao desse princpio cumpre, assim, o importante papel
de se contrapor ao passado autoritrio que precedeu a Constituio de
1988, como Bandeira de Mello, por exemplo, enfatiza:

O princpio da legalidade contrape-se, portanto, e visceralmente, a


quaisquer tendncias de exacerbao personalista dos governantes.
Ope-se a todas as formas de poder autoritrio, desde o absolutista,
contra o qual irrompeu, at as manifestaes caudilhescas ou messi
nicas tpicas dos pases subdesenvolvidos. O princpio da legalidade
o antdoto natural do poder monocrtico ou oligrquico, pois tem
como raiz a ideia de soberania popular, de exaltao da cidadania. Nesta
ltima se consagra a radical subverso do anterior esquema de poder
assentado na relao soberano-sdito (submisso).59

Crmen Lcia, por sua vez, prefere a expresso princpio da


juridicidade,60 que, na acepo que lhe teria sido atribuda pela cabea
do art. 37 da CR/88, refere-se ao dever da Administrao de submisso
ao Direito como um todo e no lei em sentido estrito.61

56
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: [...] IV - sancionar,
promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua
fiel execuo.
57
Art. 2 A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade,
finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia.
58
BANDEIRA DE MELLO. Curso de direito administrativo, p. 100.
59
BANDEIRA DE MELLO. Curso de direito administrativo, p. 100.
60
A expresso princpio da juridicidade traduz melhor a concepo neoconstitucionalista da
legalidade.
61
ROCHA. Princpios constitucionais da Administrao Pblica, p. 81.

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JOELSON DIAS, SARAH CAMPOS
DA CULTURA DO SIGILO RUMO POLTICA DA TRANSPARNCIA A LEI DE ACESSO INFORMAO...
65

O princpio da juridicidade administrativa significaria, portanto,


que a Administrao Pblica o Direito em um de seus momentos:
o de sua dinmica. Nem , pois, que ela se submete ao Direito, mas
to-somente que ela o prprio Direito tornado movimento realizador de
seus efeitos para intervir e modificar a realidade social sobre a qual incide.62
Para a renomada doutrinadora e hoje tambm ministra do STF,
inexiste, portanto, qualquer supremacia da atividade legislativa sobre a
atividade administrativa, pois ambas so faces de um mesmo fenmeno
estatal: o fazer o Direito para a concretizao da ideologia insculpida
na Constituio.
inerente ao princpio da legalidade a observncia do princpio
da finalidade, uma vez que os fins so elementos componentes da pr
pria lei. Por fora deste ltimo princpio, previsto tambm na cabea e no
inc. XIII do art. 2 da Lei n 9.784/1999,63 a Administrao subjuga-se ao
dever de observar sempre a finalidade normativa, vinculando-se a ela.
O que confere sentido a uma lei e permite compreender a racio
nalidade que lhe presidiu a edio justamente a sua finalidade. Logo,
nesta ltima que reside o critrio norteador de sua correta aplicao.64
H muito, tambm o Supremo Tribunal Federal elege o princpio
da finalidade como um dos critrios de interpretao:

Acidente do trabalho Sendo finalidade da lei a proteo aos que


trabalham, em ocorrendo duvida na interpretao do texto, deve ser
preferida a que melhor atende ao operario.65

Para a compreenso de seu exato sentido, tambm a Lei de


Acesso Informao estabeleceu algumas diretrizes66 em seu art. 3,
que representam os fins a serem perseguidos na sua interpretao e
aplicao.

62
ROCHA. Princpios constitucionais da Administrao Pblica, p. 82.
63
Art. 2 A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade,
finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia. Pargrafo nico. Nos
processos administrativos sero observados, entre outros, os critrios de: [...] XIII - inter
pretao da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim
pblico a que se dirige, vedada aplicao retroativa de nova interpretao.
64
BANDEIRA DE MELLO. Curso de direito administrativo, p. 106.
65
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE n 18.787. Rel. Min. Afrnio Costa, Segunda
Turma. Julgado em: 05.06.1951. Ementrio v. 51-02. p. 608.
66
Mais do que diretrizes, conforme propomos, essas normas devem ser consideradas prin
cpios da Lei, pois no representam somente fins a serem perseguidos, constituindo, tam
bm, valores superiores que expressam a racionalidade da lei, devendo nortear a sua
interpretao.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
66 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

Alm do j aludido desenvolvimento do controle social da Admi


nistrao, a Lei n 12.527/2011 tambm prev, como analisaremos mais
adiante, a observncia da publicidade como preceito geral e do sigilo
como exceo; a divulgao de informaes de interesse pblico, inde
pendentemente de solicitaes; a utilizao de meios de comunicao
viabilizados pela tecnologia da informao; e o fomento ao desen
volvimento da cultura de transparncia na Administrao Pblica.67
Assim, no que se refere implementao do direito de acesso
informao, a Administrao tambm estar adstrita aos comandos
legais (observncia do princpio da legalidade) e a buscar, para a fiel
execuo das disposies da Lei n 12.527/2011, a finalidade da norma.

3.4 Princpio da publicidade


Em seu art. 1, a Lei de Acesso Informao estabelece proce
dimentos que visam garantir: o direito de receber dos rgos pblicos
informaes sob seu domnio, com ressalva daquelas que comprome
tam a segurana da sociedade e do Estado (art. 5, XXXIII, CR/88); a
participao do usurio na Administrao Pblica, mediante o acesso
a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo
(art. 37, 3, II, CR/88) e o dever da Administrao Pblica de gesto
da documentao governamental e de franquear sua consulta aos que
dela necessitem (art. 216, 2, CR/88).
Os dispositivos aludidos podem ser considerados verdadeiros
desdobramentos de um princpio constitucional administrativo mais
geral e mais amplo estampado na cabea do art. 37 da CR/88, que a
publicidade.
Curiosamente, entretanto, a Lei n 12.527/2011 no faz aluso
expressa ao princpio da publicidade.
Todavia, tambm esse princpio constitui inegvel fundamento
constitucional da Lei n 12.527/2011, uma vez que sua inobservncia
inviabiliza o direito informao.
Enquanto a norma que dispe sobre o acesso informao con
fere um direito ao administrado, o princpio da publicidade impe um
dever correlato Administrao.
O princpio da publicidade consiste no dever que tem a Adminis
trao de manter plena transparncia em seus comportamentos.68

67
Mais adiante, cada uma dessas diretrizes ser tratada em tpico especfico, salvo o con
trole social, j aludido no tpico referente ao princpio democrtico, do qual constitui
corolrio.
68
BANDEIRA DE MELLO. Curso de direito administrativo, p. 114.

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JOELSON DIAS, SARAH CAMPOS
DA CULTURA DO SIGILO RUMO POLTICA DA TRANSPARNCIA A LEI DE ACESSO INFORMAO...
67

Para Crmen Lcia, a publicidade decorre do princpio democr


tico: O poder do povo (art. 1, pargrafo nico, da Constituio
Brasileira), nele reside, logo no se cogita de o titular do poder desco-
nhecer-lhe a dinmica.69
O princpio da publicidade representa, dessa maneira, a con
sagrao dos valores democrticos sobre um passado de autoritarismo
e fechamento, no qual o sigilo era o objeto do ordenamento jurdico e
a nfase das prticas administrativas.
Nesse sentido, no julgamento do Mandado de Injuno n 284,
o Supremo Tribunal Federal entendeu que ao privilegiar e cultivar o
sigilo, transformando-o em prtica governamental institucionalizada, o
regime de exceo implantado no Brasil em 1964 ofendeu frontalmen
te o princpio democrtico, pois de acordo com a doutrina de Noberto
Bobbio, no h, nos modelos polticos que consagram a democracia,
espao possvel reservado ao mistrio.70
Dessa maneira, o novo estatuto poltico brasileiro, rejeitando o
poder que oculta e no tolerando o poder que se oculta, consagrou a publi
cidade dos atos e das atividades estatais como valor constitucional.
Nesse mesmo vis, a Lei de Acesso Informao refora esse
despertar da Administrao para a cultura da transparncia, viabili
zando o controle social dos atos administrativos no contexto de uma
democracia participativa.
No texto da Lei de Acesso Informao, o princpio da publi
cidade se desdobra nas diretrizes71 contempladas nos incs. I, II e IV
do art. 3, com a seguinte redao: observncia da publicidade como
preceito geral e do sigilo como exceo; divulgao de informaes
de interesse pblico, independentemente de solicitaes e fomento ao
desenvolvimento da cultura de transparncia na Administrao Pblica.
Essas diretrizes, na verdade, princpios, insistimos, devero
conduzir a atividade do intrprete visando dar maior eficcia s garan
tias asseguradas pela Lei.
Por isso, cada um desses princpios que, como vimos, nada mais
so do que desdobramentos do princpio da publicidade, merecem
estudo detalhado em tpicos especficos, a fim de demonstrar como
cada um deles se concretiza no texto da Lei n 12.527/2011.

69
ROCHA. Princpios constitucionais da Administrao Pblica, p. 240.
70
BOBBIO. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo.
71
No obstante relegados condio de diretriz, tais enunciados consistem, como temos
sustentado, em verdadeiros princpios, isto , mandamentos nucleares e estruturantes na
interpretao e efetivao da Lei n 12.527/2011.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
68 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

3.4.1 Observncia da publicidade como preceito geral e


do sigilo como exceo
A garantia do acesso informao diz respeito, igualmente,
discusso sobre o sigilo. Afinal, a importncia que se d a ele inver
samente proporcional efetividade ou no do direito de acesso
informao.
A definio de uma margem legtima de restrio do direito de
acesso informao s possvel mediante uma interpretao da Lei
n 12.527/2011 consentnea com os princpios constitucionais, adminis
trativos e legais (referidos como diretrizes) que a norteiam.
Quando houver princpios colidentes, porm, apontando para
mais de uma soluo do caso, a sua compatibilizao dever ser reali
zada a partir de juzos de ponderao.
Assim, o princpio do acesso informao dever ser sopesado
com outras normas constitucionais e sua restrio s ser cabvel se
houver outros valores constitucionalmente protegidos que, no caso
concreto, meream prevalecer sobre o direito de acesso.
No processo interpretativo, segundo os ditames estabelecidos
pela prpria Lei n 12.527/2011, a publicidade dever ser observada
como preceito geral e o sigilo como exceo. Esse dever ser o norte do
intrprete quando interesses conflitantes apontarem tanto no sentido
do sigilo quanto da publicidade.
A restrio do direito de acesso informao ser, portanto,
bastante limitada, j que na ponderao de valores, dentre as vrias
opes viveis, o fiel da balana deve pender sempre para a publicidade,
preceito geral, e no para o sigilo da informao, exceo regra.
Desse modo, afirma-se a gesto transparente da informao, em
conformidade com o inc. I do art. 6 da Lei n 12.527/2011.
Assim, s ser admissvel o sigilo quando houver justificativa
relevante para que prevalea proteo de informaes essenciais
segurana da sociedade e do Estado, ou pessoais (salvo consentimento
expresso ou previso legal) ou, ainda, em outras situaes excepcionais
previstas constitucionalmente ou na legislao ordinria como o
caso do segredo de justia, do segredo industrial, do sigilo das votaes,
fiscal, bancrio, telefnico e outros.
Alis, antes mesmo da edio da Lei n 12.527/2011, o Supremo
Tribunal Federal, com base no prprio texto constitucional, j havia se
pronunciado neste sentido:

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JOELSON DIAS, SARAH CAMPOS
DA CULTURA DO SIGILO RUMO POLTICA DA TRANSPARNCIA A LEI DE ACESSO INFORMAO...
69

Recurso em Mandado de Segurana. Superior Tribunal Militar. Cpia


de processos e dos udios de sesses. Fonte histrica para obra literria.
mbito de proteo do direito informao (art. 5, XIV da Consti
tuio Federal). [...] 2. A publicidade e o direito informao no podem
ser restringidos com base em atos de natureza discricionria, salvo quando
justificados, em casos excepcionais, para a defesa da honra, da imagem e da
intimidade de terceiros ou quando a medida for essencial para a proteo do
interesse pblico. 3. A coleta de dados histricos a partir de documentos
pblicos e registros fonogrficos, mesmo que para fins particulares,
constitui-se em motivao legtima a garantir o acesso a tais informaes.
4. No caso, tratava-se da busca por fontes a subsidiar elaborao de
livro (em homenagem a advogados defensores de acusados de crimes
polticos durante determinada poca) a partir dos registros documentais
e fonogrficos de sesses de julgamento pblico. 5. No configurao
de situao excepcional a limitar a incidncia da publicidade dos docu
mentos pblicos (arts. 23 e 24 da L. 8.159/91) e do direito informao.
Recurso ordinrio provido.72 (grifos nossos)

A restrio de acesso informao, portanto, ser apenas even


tual, incumbindo-se o Estado, nesse caso, do controle ao acesso e divul
gao da informao sigilosa produzida por seus rgos e entidades
(art. 25), bem assim de sua proteo contra perda, alterao indevida,
acesso, transmisso e divulgao no autorizados, conforme regu
lamento (art. 25, 3).
Quando determinado documento contiver informao sigilosa,
por exemplo, dever ser observado se o sigilo diz respeito ao documento
como um todo ou se somente parte da informao. Neste ltimo caso,
no sendo possvel a disponibilizao do inteiro teor do documento,
assegurado o acesso parte no sigilosa por meio de certido, extrato
ou cpia com ocultao da parte sob sigilo (art. 7, 2).
Embora no pretenda esgotar as hipteses de sigilo, pois exis
tem outras disposies constitucionais, legais e regulamentares sobre
a matria, a Lei n 12.527/2011 dispe sobre as hipteses de restrio
informao quando seu acesso irrestrito possa colocar em risco a
segurana da sociedade e do Estado ou quando possa expor a intimi
dade, a honra e a vida privada, conforme veremos a seguir.

72
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RMS 23036, Rel. Min. Maurcio Corra. Rel. para o
Acrdo: Min. Nelson Jobim. Segunda Turma. Julgado em: 28 mar. 2006. DJ, 25 ago. 2006.
RTJ, p. 225, 199/1.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
70 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

3.4.1.1 Restrio informao em defesa da segurana


nacional e da sociedade
A parte final do inc. XXXIII73 do art. 5 da Constituio da Rep
blica restringe o acesso informao cujo sigilo seja imprescindvel
segurana da sociedade e do Estado.
Referido dispositivo constitucional era regulamentado pela
Lei n 11.111/2005, agora revogada pelo inc. I do art. 46 da Lei
n 12.527/2011.
No inc. II do seu art. 47, a Lei de Acesso a Informao tambm
derrogou os arts. 22 a 2474 da Lei n 8.159/1991, denominada Lei de
Arquivos Pblicos, que dispunham sobre o acesso e o sigilo dos docu
mentos pblicos.
Por sua vez, o Decreto n 7.845, de 14 de novembro de 2012,
que regulamenta procedimentos para o credenciamento de segurana
e tratamento de informao classificada em qualquer grau de sigi
lo no mbito do Poder Executivo Federal, revogou, no inc. I do seu
art. 60, o Decreto n 4.553, de 27 de dezembro de 2002, que disciplinava
a salvaguarda de dados, informaes, documentos e materiais sigilosos
de interesse da segurana da sociedade e do Estado, no mbito da
Administrao Pblica Federal.
Com a nova lei, as informaes passveis de classificao, se
gundo o grau de sigilo e cuja limitao de acesso permitida, ficam
restritas quelas que, nos termos do art. 23, possam: I - pr em risco a
defesa e a soberania nacionais ou a integridade do territrio nacional;
II - prejudicar ou pr em risco a conduo de negociaes ou as relaes
internacionais do Pas, ou as que tenham sido fornecidas em carter

73
Art. 5 [...] XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da
lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel
segurana da sociedade e do Estado; [...].
74
Destacamos o texto do art. 23: Decreto fixar as categorias de sigilo que devero ser
obedecidas pelos rgos pblicos na classificao dos documentos por eles produzidos
(Revogado pela Lei n 12.527, de 2011). 1 Os documentos cuja divulgao ponha em
risco a segurana da sociedade e do Estado, bem como aqueles necessrios ao resguardo
da inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas
so originariamente sigilosos (Revogado pela Lei n 12.527, de 2011). 2 O acesso aos
documentos sigilosos referentes segurana da sociedade e do Estado ser restrito por
um prazo mximo de 30 (trinta) anos, a contar da data de sua produo, podendo esse
prazo ser prorrogado, por uma nica vez, por igual perodo (Revogado pela Lei n 12.527,
de 2011). 3 O acesso aos documentos sigilosos referente honra e imagem das pessoas
ser restrito por um prazo mximo de 100 (cem) anos, a contar da sua data de produo
(Revogado pela Lei n 12.527, de 2011).

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JOELSON DIAS, SARAH CAMPOS
DA CULTURA DO SIGILO RUMO POLTICA DA TRANSPARNCIA A LEI DE ACESSO INFORMAO...
71

sigiloso por outros Estados e organismos internacionais; III - pr


em risco a vida, a segurana ou a sade da populao; IV - oferecer
elevado risco estabilidade financeira, econmica ou monetria do Pas;
V - prejudicar ou causar risco a planos ou operaes estratgicos das
Foras Armadas; VI - prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa
e desenvolvimento cientfico ou tecnolgico, assim como a sistemas,
bens, instalaes ou reas de interesse estratgico nacional; VII - pr
em risco a segurana de instituies ou de altas autoridades nacionais
ou estrangeiras e seus familiares; ou VIII - comprometer atividades de
inteligncia, bem como de investigao ou fiscalizao em andamento,
relacionadas com a preveno ou represso de infraes.
Como se observa, os incisos do art. 23 da Lei n 12.527/2011 do
margem classificao de um nmero significativo de informaes
como sigilosas.
No obstante, referidos dispositivos normativos no devero ser
invocados isoladamente, negligenciando a unidade do ordenamento
jurdico brasileiro e os seus valores ou princpios estruturantes, como
temos sustentado ao longo deste texto.
Afinal, a prpria Lei n 12.527/2011 determina que a classificao
das informaes em ultrassecreta, secreta ou reservada (art. 24) observe
o interesse pblico e o critrio menos restritivo possvel, nos termos
do pargrafo 5 do seu art. 24, considerados a gravidade do risco ou
dano segurana da sociedade e do Estado (inc. I) e o prazo mximo
de restrio de acesso ou o evento que defina seu termo final (inc. II).
O acesso a referidas informaes poder ser restringido pelos
prazos de 25, 15 ou cinco anos (art. 24, 1), eventualmente reduzidos
pela ocorrncia de situao que ponha fim ao sigilo.
J as informaes que coloquem em risco o Presidente ou o
Vice-Presidente da Repblica sero classificadas como reservadas e
ficaro sob sigilo somente at o trmino do mandato (art. 24, 2, da
Lei n 12.527/2011).
Por outro lado, a deciso que formalize a classificao de infor
mao dever ser fundamentada (art. 28 da Lei n 12.527/2011),75 em
consonncia com o princpio da motivao (art. 2 da Lei n 9.784/1999).

75
Art. 28. A classificao de informao em qualquer grau de sigilo dever ser formalizada
em deciso que conter, no mnimo, os seguintes elementos: I - assunto sobre o qual versa
a informao; II - fundamento da classificao, observados os critrios estabelecidos no
art. 24; III - indicao do prazo de sigilo, contado em anos, meses ou dias, ou do evento
que defina o seu termo final, conforme limites previstos no art. 24; e IV - identificao da
autoridade que a classificou.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
72 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

Indeferido pedido de desclassificao de informao, eventual


recurso ser dirigido autoridade hierarquicamente superior. Se
desprovido, o caso, ento, ser submetido ao Ministro de Estado da
rea, quando se tratar de deciso proferida no mbito do Poder Exe
cutivo Federal, sem prejuzo das competncias da Comisso Mista de
Reavaliao de Informaes e da Controladoria-Geral da Unio.
Toda informao classificada dever ser reavaliada nos termos
e prazos definidos em regulamento, com vistas sua desclassificao
ou reduo do prazo de sigilo (art. 29 da Lei n 12.527/2011).
Alm disso, o rol das informaes e documentos classificados
dever ser objeto de divulgao em stio eletrnico (art. 30 da Lei
n 12.527/2011), o que demonstra que nem mesmo a classificao da
informao retira do cidado o direito de conhecer sua existncia e os
fundamentos que motivaram o sigilo.
Caber, portanto, ao agente responsvel pela classificao adotar
postura menos restritiva possvel em relao ao direito de acesso
informao, observando critrios de razoabilidade e proporcionalidade,
bem assim o entendimento consolidado pela nova Lei de que a publi
cidade a regra e o sigilo a exceo. Em outras palavras, a segurana
nacional dever ser concebida a partir de uma perspectiva democrtica,
nos moldes delineados pela Constituio.
O fomento cultura de transparncia na Administrao Pblica
e de acesso informao ser, nesse passo, essencial para que a con
cepo da autoridade responsvel pela classificao sobre assunto
pertinente segurana nacional no comprometa a efetividade do
direito assegurado no inc. XXXIII do art. 5 da CR/88.

3.4.1.2 A restrio do acesso informao em respeito


intimidade
Em observncia ao inc. X do art. 5 da CR/88, a Lei de Acesso
Informao cuida de proteger as informaes pessoais, assim consi
deradas aquelas relacionadas pessoa natural identificada ou identi
ficvel (art. 4, inc. IV, da Lei n 12.527/2011).
Nesse sentido, dispe o inc. I do 1 do art. 31 da Lei n 12.527/
2011 que as informaes que digam respeito intimidade, vida privada,
honra e imagem das pessoas (e somente no que digam respeito a esses
bens jurdicos) devero ser mantidas em sigilo por um prazo mximo
de at 100 anos, independentemente de classificao, sendo acessveis
apenas a agentes pblicos legalmente autorizados e pessoa a qual
se refiram.

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JOELSON DIAS, SARAH CAMPOS
DA CULTURA DO SIGILO RUMO POLTICA DA TRANSPARNCIA A LEI DE ACESSO INFORMAO...
73

Contudo, a prpria Lei n 12.527/2011 excepciona referida


hiptese quando prev, no inc. II do 1 do art. 31, a possibilidade de
acesso ou divulgao dessas informaes por terceiros, mediante pre
viso legal ou consentimento expresso do interessado.
Ser possvel, ainda, acessar informaes pessoais, indepen
dentemente de consentimento do titular, quando forem necessrias
preveno e a diagnstico mdico, quando a pessoa estiver fsica ou
legalmente incapaz, e para utilizao nica e exclusivamente para o
tratamento mdico; realizao de estatsticas e pesquisas cientficas
de evidente interesse pblico ou geral, previstos em lei, sendo vedada
a identificao da pessoa a que as informaes se referirem; ao cum
primento de ordem judicial; defesa de direitos humanos ou pro
teo do interesse pblico e geral preponderante (art. 31, 3, da Lei
n 12.527/2011).
Ademais, as restries relativas divulgao de informaes
pessoais no podero prejudicar a apurao de infraes em que o
titular da informao esteja envolvido ou quando se trate de ao vol
tada recuperao de fatos histricos de maior relevncia (art. 31, 4,
da Lei n 12.527/2011).
Ressalte-se que tambm no poder ser restringido o acesso a
informaes que, mesmo sendo sigilosas, sejam elas de cunho pessoal
ou relativas segurana do Estado e da sociedade, versarem sobre
condutas que impliquem violao dos direitos humanos praticada por
agentes pblicos ou a mando de autoridades pblicas (art. 21, pargrafo
nico, da Lei n 12.527/2011).
Nesse sentido, no julgamento da ADPF n 153, o Ministro Celso
de Mello j havia assinalado a importncia de se preservar o direito de
conhecer a verdade e recuperar a memria histrica sobre as violaes
de direitos humanos perpetradas durante o regime militar.76
Assim, no sero albergadas pela proteo conferida intimidade
as informaes pessoais que digam respeito a agentes pblicos envol
vidos com tortura, prises irregulares, restrio liberdade de imprensa
ou outras violaes de direitos humanos.
O fato de se tratar de informao pessoal, portanto, no exclui,
de plano, o direito de acesso informao, pois a regra ser sempre a
publicidade, nunca o sigilo.
O princpio da publicidade como regra e do sigilo como exceo
guiar os juzos de razoabilidade e proporcionalidade referentes

76
V. Informativo, n. 588 do STF.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
74 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

aplicao da Lei n 12.527/2011, cuja racionalidade aponta para a deciso


que prestigie a transparncia.
Exemplo disso tem sido a polmica relativa publicao nominal
da remunerao dos servidores pblicos, em decorrncia, no caso do
Poder Executivo Federal, da previso do inc. VI do 3 do art. 7 do
Decreto Federal n 7.724/2012,77 que regulamenta a Lei n 12.527/2011.
Uma das alegaes que a divulgao da remunerao dos
servidores violaria a sua intimidade, atingindo a sua honra e imagem,
ou mesmo, representaria riscos sua segurana.
Do outro lado est o direito de acesso informao, enquanto
garantia fundamental de participao e controle pelo cidado da gesto
pblica. Eventual restrio ao acesso impossibilitaria o questionamento
e o debate, contrapondo-se aos ideais democrticos.
Assim, se considerarmos que a remunerao percebida pelos
servidores despesa pblica, resultando da o seu inequvoco interesse
coletivo, o aventado direito intimidade cede passo ao no menos
fundamental direito de acesso informao.
Nesse sentido, no julgamento do segundo Agravo Regimental
na Suspenso de Segurana n 3.902,78 de relatoria do ento Ministro
Ayres Britto, o Supremo Tribunal Federal (STF) entendeu, antes mesmo
da edio da Lei n 12.527/2011, que no s a remunerao bruta dos
servidores, mas tambm os cargos e funes por eles titularizados,
rgos de sua formal lotao, tudo constitutivo de informao de
interesse coletivo ou geral, expondo-se, portanto, divulgao oficial.79
J na vigncia da Lei, no julgamento da SL n 623/2012, o ento
Ministro Ayres Britto votou favoravelmente divulgao do salrio dos

77
Art. 7 dever dos rgos e entidades promover, independente de requerimento, a
divulgao em seus stios na internet de informaes de interesse coletivo ou geral por
eles produzidas ou custodiadas, observado o disposto nos arts. 7 e 8 da Lei n 12.527, de
2011. [...] 3 Devero ser divulgadas, na seo especfica de que trata o 1, informaes
sobre: [...] VI - remunerao e subsdio recebidos por ocupante de cargo, posto, graduao,
funo e emprego pblico, incluindo auxlios, ajudas de custo, jetons e quaisquer outras
vantagens pecunirias, bem como proventos de aposentadoria e penses daqueles
que estiverem na ativa, de maneira individualizada, conforme ato do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto.
78
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. SS 3902 AgR-segundo. Rel. Min. Ayres Britto. Tribunal
Pleno. Julgado em: 09 jun. 2011. DJe-189, 03 out. 2011.
79
Ao que tudo indica ser este o posicionamento a ser firmado por aquela Corte, tendo em
vista que, quando da entrada em vigor da Lei n 12.527/2011, o STF decidiu, unanimidade,
em sesso administrativa, realizada em 22 de maio de 2012, divulgar, de forma ativa e
irrestrita, os subsdios dos seus prprios ministros e a remunerao dos servidores do seu
quadro de pessoal, assim como os proventos dos ministros aposentados, dos servidores
inativos e dos pensionistas.

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JOELSON DIAS, SARAH CAMPOS
DA CULTURA DO SIGILO RUMO POLTICA DA TRANSPARNCIA A LEI DE ACESSO INFORMAO...
75

servidores, entendendo que como ainda se faz de facilitada percepo,


a remunerao dos agentes pblicos constitui informao de interesse
coletivo ou geral, nos exatos termos da primeira parte do inc. XXXIII
do art. 5 da Constituio Federal.80
Em concluso, nos casos em que o direito de acesso informao
colida com outras previses constitucionais ou legais que se lhe opo
nham, o interprete dever ter em mente que a publicidade tem peso
maior que o sigilo, que s prevalecer se as justificativas para tanto
forem excepcionalmente relevantes.

3.4.2 A divulgao de informaes de interesse pblico,


independentemente de solicitao
Um dos objetivos da Lei n 12.527/2011 dar transparncia
Administrao Pblica, isto , maior visibilidade s aes governa
mentais, permitindo que o cidado possa conhecer, por exemplo, a
maneira como gerida a mquina pblica, as decises que so tomadas
pelos administradores, os contratos que so celebrados, a destinao
dada aos recursos pblicos e outras informaes de interesse coletivo.
As informaes podem ser disponibilizadas tanto de ofcio pela
prpria Administrao (transparncia ativa), quanto a requerimento
de qualquer interessado (transparncia passiva).
Por transparncia ativa entende-se o dever do Estado de divulgar
informaes de interesse pblico, independentemente de solicitaes,
tornando-as pblicas, inclusive pela internet. Esse o princpio esta
belecido pelo inc. II do art. 3 da Lei n 12.527/2011.81
Para a efetivao desse princpio, a Lei impe, por exemplo, em
seu art. 8, o dever dos rgos e entidades pblicas de promoverem,
independentemente de requerimentos, a divulgao, em local de fcil

80
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. SL 623, Rel. Min. Ayres Britto. Julgado em: 10 jul.
2012. Publicado no DJe-152. Neste mesmo sentido, BRASIL. Supremo Tribunal Federal. SS
4661 Extn-terceira. Rel. Min. Ayres Britto. Julgado em: 20 set. 2012. Publicado em: DJe-188,
25 set. 2012; BRASIL. Supremo Tribunal Federal. SS 4661 Extn-Extn. Rel. Min. Ayres Britto.
Julgado em: 11 set. 2012. Publicado em: DJe-181, 14 set. 2012; Supremo Tribunal Federal.
SS 4661 Extn, Rel. Min. Ayres Britto. Julgado em: 03 set. 2012. Publicado: DJe-176, 06 set.
2012; Supremo Tribunal Federal. SS 4661. Rel. Min. Ayres Britto. Julgado em: 21.08.2012.
Publicado em: DJe-168, 24 ago. 2012; Supremo Tribunal Federal. SL 630. Rel. Min. Ayres
Britto. Julgado em: 30.06.2012. Publicado em: DJe-155, 08 ago. 2012.
81
Art. 3 Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito funda
mental de acesso informao e devem ser executados em conformidade com os princpios
bsicos da administrao pblica e com as seguintes diretrizes: [...] II - divulgao de infor
maes de interesse pblico, independentemente de solicitaes.

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acesso, no mbito de suas competncias, de informaes de interesse


coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.
O 1 do referido artigo estabelece, ainda, rol mnimo de infor
maes que devero ser divulgadas, tais como o registro das compe
tncias e estrutura organizacional, endereos e telefones das respectivas
unidades e horrios de atendimento ao pblico; registros de quais
quer repasses ou transferncias de recursos financeiros; registros das
despesas; informaes concernentes a procedimentos licitatrios, inclu
sive os respectivos a editais e resultados, bem como a todos os contratos
celebrados; dados gerais para o acompanhamento de programas, aes,
projetos e obras de rgos e entidades e respostas a perguntas mais
frequentes da sociedade.
Por outro lado, mais do que garantir a mera disponibilidade
da informao, a Administrao tem tambm o dever de proteger
a autenticidade e integridade da informao (art. 6, inc. II, da Lei
n 12.527/2011), alm de garantir sua primariedade e atualidade (art. 7,
inc. IV, da Lei n 12.527/2011).
Em seu art. 4, a Lei cuida da definio dos conceitos de: 1) dis
ponibilidade, como qualidade da informao que pode ser conhecida
e utilizada por indivduos, equipamentos ou sistemas autorizados
(inc. VI); 2) autenticidade, como qualidade da informao que tenha
sido produzida, expedida, recebida ou modificada por determinado
indivduo, equipamento ou sistema (inc. VII); 3) integridade, como quali
dade da informao no modificada, inclusive quanto origem, trnsito
e destino (inc. VIII) e, finalmente, 4) primariedade, como qualidade da
informao coletada na fonte, com o mximo de detalhamento possvel,
sem modificaes (inc. IX).
Em louvvel disposio (art. 8, pargrafo 3, inc. VIII),82 a Lei
n 12.527/2011 prescreve que a informao a ser franqueada dever ser
acessvel, isto , garantindo que tambm as pessoas com deficincia
tenham acesso informao.
Vale dizer, nos stios eletrnicos onde ser disponibilizada, a
Administrao dever adotar as medidas necessrias para garantir a

82
Art. 8 dever dos rgos e entidades pblicas promover, independentemente de
requerimentos, a divulgao em local de fcil acesso, no mbito de suas competncias,
de informaes de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas. [...] 3
Os stios de que trata o 2 devero, na forma de regulamento, atender, entre outros, aos
seguintes requisitos: [...] VIII - adotar as medidas necessrias para garantir a acessibilidade
de contedo para pessoas com deficincia, nos termos do art. 17 da Lei n 10.098, de 19 de
dezembro de 2000, e do art. 9 da Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia,
aprovada pelo Decreto Legislativo n 186, de 09 de julho de 2008.

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acessibilidade de contedo para pessoas com deficincia, nos termos,


dentre outros, do art. 17 da Lei n 10.098/200083 e do art. 9 da Conveno
Internacional da ONU sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia,84
aprovada pelo Decreto Legislativo n 186/2008.85
Os mecanismos de transparncia ativa antes descritos tm por
objetivo maximizar a disponibilidade das informaes de interesse
coletivo. O propsito da Lei permitir que o interessado acesse direta
mente os dados de que necessita ou, em sendo o caso, seja-lhe devida
mente comunicado, nos termos do 6 do art. 11 da Lei n 12.527/2011,
o lugar e a forma pela qual poder consultar, obter ou reproduzir a
referida informao.
Desta forma, argumenta-se, haveria uma reduo considervel
de gastos com o acionamento constante da mquina pblica para a

83
Art. 17. O Poder Pblico promover a eliminao de barreiras na comunicao e esta
belecer mecanismos e alternativas tcnicas que tornem acessveis os sistemas de
comunicao e sinalizao s pessoas portadoras de deficincia sensorial e com dificuldade
de comunicao, para garantir-lhes o direito de acesso informao, comunicao, ao
trabalho, educao, ao transporte, cultura, ao esporte e ao lazer.
84
Art. 9 Acessibilidade. 1. A fim de possibilitar s pessoas com deficincia viver de forma
independente e participar plenamente de todos os aspectos da vida, os Estados Partes
tomaro as medidas apropriadas para assegurar s pessoas com deficincia o acesso,
em igualdade de oportunidades com as demais pessoas, ao meio fsico, ao transporte,
informao e comunicao, inclusive aos sistemas e tecnologias da informao e comu
nicao, bem como a outros servios e instalaes abertos ao pblico ou de uso pblico,
tanto na zona urbana como na rural. Essas medidas, que incluiro a identificao e a eli
minao de obstculos e barreiras acessibilidade, sero aplicadas, entre outros, a: a) Edi
fcios, rodovias, meios de transporte e outras instalaes internas e externas, inclusive esco
las, residncias, instalaes mdicas e local de trabalho; b) Informaes, comunicaes e
outros servios, inclusive servios eletrnicos e servios de emergncia; 2. Os Estados Partes
tambm tomaro medidas apropriadas para: a) Desenvolver, promulgar e monitorar a im
plementao de normas e diretrizes mnimas para a acessibilidade das instalaes e dos
servios abertos ao pblico ou de uso pblico; b) Assegurar que as entidades privadas que
oferecem instalaes e servios abertos ao pblico ou de uso pblico levem em considerao
todos os aspectos relativos acessibilidade para pessoas com deficincia; c) Proporcionar,
a todos os atores envolvidos, formao em relao s questes de acessibilidade com as
quais as pessoas com deficincia se confrontam; d) Dotar os edifcios e outras instalaes
abertas ao pblico ou de uso pblico de sinalizao em braille e em formatos de fcil
leitura e compreenso; e) Oferecer formas de assistncia humana ou animal e servios de
mediadores, incluindo guias, ledores e intrpretes profissionais da lngua de sinais, para
facilitar o acesso aos edifcios e outras instalaes abertas ao pblico ou de uso pblico;
f) Promover outras formas apropriadas de assistncia e apoio a pessoas com deficincia, a
fim de assegurar a essas pessoas o acesso a informaes; g) Promover o acesso de pessoas
com deficincia a novos sistemas e tecnologias da informao e comunicao, inclusive
internet; h) Promover, desde a fase inicial, a concepo, o desenvolvimento, a produo e
a disseminao de sistemas e tecnologias de informao e comunicao, a fim de que esses
sistemas e tecnologias se tornem acessveis a custo mnimo.
85
Aprova o texto da Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia e de seu
Protocolo Facultativo, assinados em Nova Iorque, em 30 de maro de 2007. Publicado no
DOU, 10 jul. 2008. Republicado em: 20 ago. 2008.

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obteno de uma mesma informao, gerando reduo de custos de


pessoal e servio.86
J no que diz respeito transparncia passiva, as informaes
pblicas sero divulgadas em atendimento a solicitaes da sociedade,
prevendo a Lei n 12.527/2011, em seu Captulo III, procedimento
especfico para obteno da informao pelos eventuais interessados.
No particular, a lei no faz mais que concretizar o direito de
petio, contemplado no art. 5, inc. XXXIV, alnea a, da Constituio
da Repblica, valioso meio de contraste da atuao administrativa,
adequadamente regulado e aparelhado.87
Sendo exercitado por meio de processo administrativo, o direito
de petio, ainda segundo Rogrio Gesta Leal, beneficia-se das clssicas
e fundamentais garantias do processo judicial, como, por exemplo, os
princpios da publicidade, do contraditrio e da ampla defesa (art. 5, inc. LV
da CR/88).88
Importante registrar que a solicitao de informao no pode ser
condicionada exposio das justificativas do pedido (art. 10, 3, da Lei
n 12.527/2011), sendo gratuito o acesso, ressalvada a cobrana de cus
tos de servio e materiais de reproduo (art. 12 da Lei n 12.527/2011).
O prazo para o atendimento do pedido, sua recusa fundamentada
ou seu encaminhamento ao rgo competente de 20 dias, prorrogveis
por mais 10 dias (art. 11 da Lei n 12.527/2011).
Indeferido o pedido, o requerente poder obter certido de inteiro
teor da deciso (art. 14 da Lei n 12.527/2011 e alnea b do inc. XXXIV
do art. 5 da CR/88 direito de certido).

86
BRASIL. Controladoria-Geral da Unio. Transparncia ativa e passiva. In: RUMO a uma
cultura de acesso informao: Lei 12.527. H de se considerar, tambm, que, em muitos
casos, o acionamento da Administrao para obteno de certas informaes reduzido
frente aos custos financeiros e de pessoal para disponibilizao, sobretudo virtualmente,
dessas informaes. S os Estados Unidos gastam cerca de US$380 milhes (R$685
milhes) por ano para manter o sistema de acesso informao em funcionamento. No
Reino Unido, so gastos anualmente 35 milhes de libras esterlinas, cerca de R$99,2
milhes. Na Irlanda, os custos equivalem a R$6 milhes e na Austrlia, a R$57 milhes.
So custos altos, mas necessrios, que podem, inclusive, ajudar a diminuir o desperdcio
de dinheiro nos governos. importante entender que o dinheiro necessrio para que a lei
funcione, defende Hage (HAUBERT. Transparncia necessria, mas sai cara. Congresso
em Foco Jornalismo para mudar).
87
LEAL. O controle da Administrao Pblica no Brasil em face de sua necessria
transparncia. Revista Brasileira de Estudos da Funo Pblica RBEFP, p. 33.
88
Lembrando que esses princpios so enumerados ainda no art. 2 da Lei n 9.784/1999, que
dispe sobre princpios bsicos da Administrao Pblica e do processo administrativo.
Tambm os demais princpios desse dispositivo e aqueles da cabea do art. 37 devero ser
observados pelo Poder Pblico no atendimento de pedidos de informaes.

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De acordo com o disposto no art. 7, 4, da Lei n 12.527/2011,


estar sujeito s medidas disciplinares previstas em seu art. 3289 o agente
pblico ou militar que, imotivadamente, recusar fornecer informaes
objeto de pedido formulado aos rgos e entidades da Administrao.
Da mesma forma, tambm a pessoa fsica ou entidade privada
que detiver informaes em virtude de vnculo de qualquer nature
za com o Poder Pblico respondero, nos termos da Lei, pela recusa
ou atraso deliberado no fornecimento da informao (art. 33, da Lei
n 12.527/2011).90
O direito informao no se limita ao conhecimento dos atos
do Poder Pblico, mas, mais que isso, assegura o acesso aos motivos
que porventura tenham levado recusa no prprio fornecimento da
informao, consagrando, assim, o princpio da motivao previsto no
art. 2 da Lei n 9.784/1999.
Logo, a Administrao ter a incumbncia de explicitar o motivo
da recusa, apontando os fundamentos de direito e de fato, assim como
a correlao lgica entre a situao ftica e a deciso tomada.91
Ademais, nos moldes da Lei de Processo Administrativo,92 a
Lei n 12.527/2011 assegura um amplo sistema de recorribilidade, em
observncia aos princpios do devido processo legal93 e da ampla defesa
(art. 5, LIV e LV, da CR/88).

89
Saliente-se que tambm o retardamento deliberado ou o fornecimento intencional de for
ma incorreta, incompleta ou imprecisa constitui conduta ilcita nos termos do art. 32, inc. I.
90
Art. 33. A pessoa fsica ou entidade privada que detiver informaes em virtude de
vnculo de qualquer natureza com o poder pblico e deixar de observar o disposto nesta
Lei estar sujeita s seguintes sanes: I - advertncia; II - multa; III - resciso do vnculo
com o poder pblico; IV - suspenso temporria de participar em licitao e impedimen
to de contratar com a administrao pblica por prazo no superior a 2 (dois) anos; e
V - declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a administrao pblica, at
que seja promovida a reabilitao perante a prpria autoridade que aplicou a penalidade.
91
BANDEIRA DE MELLO. Curso de direito administrativo, p. 112.
92
Com efeito, no obstante a discusso doutrinria sobre o seu limitado alcance no que
diz respeito garantia da interposio de recursos, a Lei n 9.784/1999 assegura a re
corribilidade ao menos nos processos de que possam resultar sanes e nas situaes
de litgio (art. 2, pargrafo nico, inc. X): Art. 2 A Administrao Pblica obedecer,
dentre outros, aos princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, propor
cionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse
pblico e eficincia. Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados,
entre outros, os critrios de: [...] X - garantia dos direitos comunicao, apresentao de
alegaes finais, produo de provas e interposio de recursos, nos processos de que
possam resultar sanes e nas situaes de litgio.
93
Vale ressaltar que, no julgamento do Mandado de Segurana n 25.787, entendeu-se que
o direito informao (Recht auf Information), que obriga o rgo julgador a informar
parte contrria dos atos praticados no processo e sobre os elementos dele constantes, ine
rente ao devido processo legal (art. 5, LV) (Informativo, n. 449 do STF) (BRASIL. Supremo

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ACESSO INFORMAO PBLICA
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Inicialmente, o interessado poder interpor recurso adminis


trativo, no prazo de 10 dias da cincia do indeferimento do pedido
de acesso a informao, endereado autoridade hierarquicamen
te superior, que dever examin-lo em at cinco dias (art. 15 da Lei
n 12.527/2011).
Negado provimento ao recurso, sua reviso poder ser reque
rida Controladoria-Geral da Unio (art. 16, caput, 1, da Lei
n 12.527/2011), quando se tratar de decises proferidas no mbito do
Poder Executivo Federal.
Os Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico conta
ro com regulao prpria, nos termos do art. 18, devendo o Conselho
Nacional de Justia (CNJ) e o Conselho Nacional do Ministrio Pblico
(CNMP), serem informados de decises denegatrias, em grau de re
curso, proferidas, respectivamente, pelo Poder Judicirio e pelo Minis
trio Pblico.
Tambm os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devero
editar suas respectivas legislaes, respeitadas as normas gerais da Lei
n 12.527/2011, consoante o disposto em seu art. 45.
Apesar de a Constituio, h muito, contemplar o princpio da
publicidade (art. 37, cabea, CR/88) e o dever de informao (art. 5,
XXXIII, CR/88), a Administrao Pblica, antes da Lei n 12.527/2011,
jamais esteve submetida a um rol mnimo de informaes que, obriga
toriamente, deveriam ser prestadas ao pblico, independentemente de
prvia solicitao. Tampouco havia a obrigao de divulgar tais infor
maes em stio eletrnico para que a sociedade pudesse acess-las de
modo ainda mais amplo, rpido e eficiente.
Ao dispensar o cidado do nus de solicitar a informao, o art. 8
da Lei de Acesso Informao atende, portanto, s novas perspectivas
da democracia participativa, fomentando o dever de transparncia e
estimulando o controle social.

3.4.3 Fomento ao desenvolvimento de uma cultura de


transparncia na Administrao Pblica
O fomento ao desenvolvimento de uma cultura de transparncia
na Administrao Pblica outro princpio orientador da interpretao
e aplicao da Lei n 12.527/2011.


Tribunal Federal. MS n 25.787. Rel.Min. Gilmar Mendes. Tribunal Pleno. Julgado em:
08.11.2006. DJe-101, 14 set. 2007). No mesmo sentido: BRASIL. Supremo Tribunal Federal.
MS n 24.268, Rel. Min. Ellen Gracie, Relator para o Acrdo: Min. Gilmar Mendes.
Tribunal Pleno. Julgado em: 05 fev. 2004. DJ, p. 53, 17 set. 2004 (Informativo, n. 343 do STF).

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Embora o direito de informao tenha ndole constitucional e


aplicabilidade imediata (art. 5, 1, da CR/88), a Lei de Acesso Infor
mao consiste em mais uma tentativa de se romper de uma vez por
todas com a cultura do sigilo na Administrao Pblica brasileira.
Apesar de nos ltimos tempos terem sido significativos os avan
os na rea da transparncia pblica, o excerto, a seguir, extrado de
deciso do STF anterior edio da Lei n 12.527/2011, explicita essa
resistncia da Administrao em assegurar o acesso a documentos
pblicos:

Direito de acesso a documentos pblicos. Prerrogativa de ndole consti


tucional (CF, art. 5, XXXIII). Documentos comprobatrios de despesas
pblicas. Verba indenizatria do exerccio parlamentar. Imprensa.
Pretenso de acesso a tais documentos. Legitimidade. Meios de comu
nicao social. Poder-dever de transmitir, ao pblico, informaes de
interesse coletivo ou geral (CF, art. 220, 1, c/c o art. 5, IV e XIV).
Liminar mandamental deferida. Assiste, aos cidados e aos meios de
comunicao social (mass media), a prerrogativa de fiscalizar e de
controlar a destinao, a utilizao e a prestao de contas relativas a
verbas pblicas. O direito de receber, dos rgos integrantes da estrutura
institucional do Estado, informaes revestidas de interesse geral ou
coletivo qualifica-se como prerrogativa de ndole constitucional, sujeita,
unicamente, s limitaes fixadas no prprio texto da Carta Poltica (CF,
art. 5, XIV e XXXIII).94

Uma das razes para essa tradio do segredo na Administra


o brasileira era justamente o fato de a legislao infraconstitucional
pr-existente Lei n 12.527/2011 regulamentar no o acesso, mas, na
verdade, o sigilo das informaes pblicas.
Eneida Bastos Paes afirma que a Lei n 11.111/2005 (que regula
mentava a parte final do disposto no inc. XXXIII da cabea do art. 5
da CR/88) e a Lei n 8.159/1991 (Lei de Arquivos Pblicos) podem ser
tomadas como exemplos de normas que, embora devessem se ocupar
em fornecer detalhes sobre a estrutura e organizao interna das in
formaes governamentais, sejam elas pblicas ou sigilosas, apenas
delegavam essa funo a normativos inferiores, ou seja, ao gestor,
burocracia estatal.

94
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MS n 24.725 MC. Deciso monocrtica proferida pelo
Rel. Min. Celso de Mello. Julgado em: 28.11.2003; DJ, p. 47, 27 fev. 2004 (Informativo, n. 331
do STF).

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ACESSO INFORMAO PBLICA
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Assim, at 2011, no havia legislao propriamente dita sobre o


direito de acesso informao, pois a Lei n 11.111/2005 apenas regu
lamentava o sigilo das informaes governamentais.
Certamente, o longo perodo em que se sucederam governos
autoritrios, intercalados por curtos perodos democrticos, tambm
contribuiu para a formao dessa cultura do sigilo.
Por muitos anos, o acesso da sociedade s informaes detidas
pelo Poder Pblico era limitado, no havendo canais adequados para
solicit-las. Alm disso, os agentes pblicos muitas vezes entendiam
que a informao era de sua propriedade, ou do seu rgo ou setor.95
No propsito de combater essa viso restritiva que predominava
nos rgos pblicos, e buscando eliminar condicionamentos excessivos
ao pedido de acesso informao, a nova Lei buscou, ento, criar esses
canais para que os indivduos possam ter acesso s informaes sob
domnio do Poder Pblico.
Nesse sentido, a Lei n 12.527/2011 determina, por exemplo,
que a identificao do requerente no poder conter exigncias que
inviabilizem a solicitao (art. 10, 1), nem condicionar, conforme j
abordado, o fornecimento das informaes exposio dos motivos do
seu requerimento (3 do art. 10).
Em seu art. 9, a Lei estabelece a obrigatoriedade da criao de
Servios de Informao ao Cidado (SIC), que se destinam a atender
e orientar o pblico quanto ao acesso a informaes e ao protocolo e
tramitao de documentos e requerimentos.
Em observncia a esse dispositivo, o Poder Executivo Federal
criou o e-SIC, um sistema centralizado e unificado de informao,
por meio do qual qualquer pessoa fsica ou jurdica pode encaminhar
pedidos de informao.96
Outro importante mecanismo de superao da cultura do si
gilo, como demonstrado anteriormente, diz com a divulgao obriga
tria, pela Administrao, das informaes de interesse pblico, mesmo
sem solicitao prvia de qualquer interessado.
A Lei n 12.257/2011 significa verdadeira mudana de paradigma,
ao instituir importantes ferramentas que facilitam o acesso informao
pelo cidado e impem uma postura proativa da Administrao Pblica
em favor da transparncia.

95
BRASIL. Controladoria-Geral da Unio. Em um passado no to distante. In: RUMO a
uma cultura de acesso informao: Lei 12.527.
96
O endereo eletrnico do e-SIC : <http://www.acessoainformacao.gov.br/acessoainforma
caogov/>.

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83

No entanto, certo que a implementao dos canais de trans


parncia voltados efetivao do direito informao depende, na
verdade e em grande medida, da transformao da prpria cultura da
Administrao Pblica brasileira.
Afinal, a existncia, agora, de previso legal sobre as ferramentas
e procedimentos de acesso s informaes de interesse pblico, no im
plica automaticamente na concretizao desse novo marco normativo
do direito informao.
preciso que, aliada a uma legislao adequada, existam pol
ticas pblicas que traduzam esse direito em um conjunto de normas,
procedimentos e rotinas administrativas a serem seguidos pelo gestor
e pela burocracia estatal.97
A efetivao do direito depender, portanto, tambm da vontade
poltica dos agentes pblicos, especialmente das autoridades superiores
da Administrao, responsveis pela formulao das polticas pblicas,
bem assim dos servidores, que, em seu dia a dia, executaro tais pol
ticas, garantindo, assim, o acesso s informaes.
De qualquer sorte, bom lembrar, a prpria Lei impe sanes
nos casos de recusa ou atraso deliberado no fornecimento das infor
maes, a evidenciar, portanto, que a responsabilizao dos agentes
pblicos recalcitrantes tambm configura importante fator de desenvol
vimento da cultura da transparncia.
A burocracia estatal atua sempre em determinada conjuntura
poltico-cultural, que, no caso do Brasil, marcada, historicamente,
pelo patrimonialismo, pelo clientelismo, pelo autoritarismo e por uma
cultura do sigilo.
Em razo dessa tradio, mesmo os novos servidores, que che
gam ao servio pblico imbudos de valores republicanos, acabam por
ser absorvidos por essa perniciosa estrutura de poder.
O desenvolvimento de uma cultura de transparncia na Admi
nistrao Pblica depender, portanto, de uma verdadeira revoluo
cultural, de reforo dos valores republicanos e democrticos e inves
timento na capacitao dos profissionais que garantiro o atendimento
do cidado e a disponibilizao das informaes.

97
PAES. Os desafios da implementao da nova Lei de Acesso Informao Lei 12.527/11.
Revista de Informao Legislativa, p. 228.

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3.5 Princpio da eficincia e a utilizao da tecnologia da


informao
Em homenagem ao princpio da eficincia, a disponibilizao das
informaes de que trata a Lei n 12.527/2011 dever ser realizada, em
regra, por meio do uso da tecnologia da informao. Com isso, o acesso
informao e, por consequncia, o prprio controle social, ganham
em agilidade, alcance e eficincia.
Referido princpio se evidenciaria de duas maneiras: em relao
ao modo de atuao do agente pblico, do qual se espera o melhor
desempenho possvel de suas atribuies a fim de lograr os melhores
resultados; e em relao ao modo de organizar, estruturar e disciplinar
a Administrao Pblica, tambm com o mesmo objetivo de alcanar
o melhor resultado na prestao do servio pblico.98
Nesse sentido, com o fim de garantir a eficincia, a Lei n 12.527/
2011 estabelece que o acesso informao deve ser imediato e, no
sendo possvel, que a Administrao dever atend-lo ou indicar as
razes da recusa em at 20 dias ou, no mesmo prazo, adotar uma das
providncias previstas no 1 do seu art. 11.99 Havendo justificativa,
o prazo para fornecimento da informao poder ser prorrogado por
mais 10 dias (art. 11, 2, da Lei n 12.527/2011).
O art. 5 tambm estabelece que dever do Estado garantir o
direito de acesso informao mediante procedimentos objetivos e geis,
de forma transparente, clara e em linguagem de fcil compreenso.
A objetividade e agilidade exigidas sero contempladas com a
utilizao de meios de comunicao viabilizados pela tecnologia da
informao (III, art. 3), que constitui mais um dos princpios elencados
pela Lei.
A importncia da internet para garantir transparncia e eficincia
no atendimento aos cidados j foi reforada inclusive pelo Ministro
Gilmar Mendes, do STF, no julgamento do Agravo Regimental na Sus
penso de Segurana n 3.902:

98
DI PIETRO. Direito administrativo, p. 75.
99
Art. 11. O rgo ou entidade pblica dever autorizar ou conceder o acesso imediato
informao disponvel. 1 No sendo possvel conceder o acesso imediato, na forma
disposta no caput, o rgo ou entidade que receber o pedido dever, em prazo no superior
a 20 (vinte) dias: I - comunicar a data, local e modo para se realizar a consulta, efetuar a
reproduo ou obter a certido; II - indicar as razes de fato ou de direito da recusa, total
ou parcial, do acesso pretendido; ou III - comunicar que no possui a informao, indicar,
se for do seu conhecimento, o rgo ou a entidade que a detm, ou, ainda, remeter o reque
rimento a esse rgo ou entidade, cientificando o interessado da remessa de seu pedido de
informao [...].

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Ao mesmo tempo, os novos processos tecnolgicos oportunizaram um


aumento gradativo e impressionante da informatizao e compartilha
mento de informaes dos rgos estatais, que passaram, em grande
medida, a serem divulgados na internet, no s como meio de concreti
zao das determinaes constitucionais de publicidade, informao e
transparncia, mas tambm como propulso de maior eficincia admi
nistrativa no atendimento aos cidados e de diminuio dos custos na
prestao de servios.100

A internet permite o acesso informao a um nmero muito


maior de pessoas. Ela torna possvel aos indivduos conhecerem as
decises tomadas e que interferiro diretamente em sua esfera jurdica.
Alm disso, torna o acesso informao muito mais gil e eficaz
e permite ao cidado economia de tempo, dinheiro e esforos no deslo
camento para obter as informaes de seu interesse. Ela incentiva,
portanto, o controle social.
Por tais motivos, o 2 do art. 8 da Lei n 12.527/2011 estabelece
a obrigatoriedade da disponibilizao das informaes referidas no 1
desse mesmo artigo101 em stio eletrnico.
Muito embora os municpios com at 10.000 (dez mil) habitantes
sejam dispensados dessa obrigao, o 4 do art. 8 da Lei n 12.527/2011
exige deles, entretanto, a divulgao, em tempo real, da execuo ora
mentria e financeira.
Na medida em que aproxima os cidados de seus representantes
e permite o controle social das decises, a rede mundial de computa
dores pode servir inclusive como um importante mecanismo de reforo
da prpria legitimidade das instituies polticas.
Nesse sentido, Eneida Bastos Paes defende que existe uma
separao cada vez maior entre o cidado e as estruturas sociais. Cada
campo, funcionando na sua prpria lgica, acaba por trazer uma

100
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. SS n 3.902 AgR-segundo. Rel. Min. Ayres Britto.
Tribunal Pleno. Julgado em: 09 jun. 2011. DJe-189, 03 out. 2011.
101
Art. 8 dever dos rgos e entidades pblicas promover, independentemente de reque
rimentos, a divulgao em local de fcil acesso, no mbito de suas competncias, de
informaes de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas. 1 Na
divulgao das informaes a que se refere o caput, devero constar, no mnimo: I - registro
das competncias e estrutura organizacional, endereos e telefones das respectivas
unidades e horrios de atendimento ao pblico; II - registros de quaisquer repasses
ou transferncias de recursos financeiros; III - registros das despesas; IV - informaes
concernentes a procedimentos licitatrios, inclusive os respectivos editais e resultados,
bem como a todos os contratos celebrados; V - dados gerais para o acompanhamento de
programas, aes, projetos e obras de rgos e entidades; e VI - respostas a perguntas mais
frequentes da sociedade.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
86 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

opinio pblica que resultado no da escolha do eleitor, mas antes


das disputas travadas em seu nome. E complementa:

O acesso informao, a liberdade de expresso e o princpio da transpa


rncia aparecem como oportunidade de os cidados recuperarem um
pouco de sua autonomia. As novas tecnologias de informao, como a
internet, talvez possibilitem a formao de novos consensos fora dessas
tradicionais fontes de formao da opinio.102

De fato, a internet, sobretudo com o avano das redes sociais,


transformou-se numa nova arena para os embates polticos e para a
formao de opinio, alm de se constituir em mecanismo de presso
social.
A utilizao da tecnologia da informao, portanto, permite
garantir eficincia ao acesso informao, conferir maior transparncia
Administrao Pblica, bem como recuperar a legitimidade dos pro
cessos de representao e permitir a participao do cidado na gesto
pblica.

4 Concluso
A Lei de Acesso Informao dever ser interpretada e apli
cada a partir dos princpios constitucionais e administrativos que a
fundamentam e das suas prprias diretrizes. Essas ltimas, na verdade,
como defendemos, tambm se constituem em verdadeiros princpios,
na medida em que expressam o esprito da lei, isto , representam os
valores que nortearam sua edio e que devero guiar sua interpretao.
Somente a observncia dos princpios estruturantes da Lei de
Acesso Informao pode conduzir a uma interpretao e aplicao
que no restrinjam desproporcional ou desarrazoadamente o direito
fundamental de acesso informao.
Qualquer interpretao da Lei n 12.527/2011, que considere
isoladamente os seus dispositivos, apartados dos princpios constitu
cionais e legais, pode derturpar o sentido real da lei e acabar privile
giando o sigilo.
Assim, a superao da cultura do sigilo e a consolidao de uma
cultura de transparncia se efetivam pela incorporao dos valores

102
PAES. Os desafios da implementao da nova Lei de Acesso Informao Lei 12.527/11.
Revista de Informao Legislativa, 231.

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JOELSON DIAS, SARAH CAMPOS
DA CULTURA DO SIGILO RUMO POLTICA DA TRANSPARNCIA A LEI DE ACESSO INFORMAO...
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constitucionais do Estado Democrtico de Direito pela Administrao


Pblica.
Um dos princpios bsicos que devero orientar a interpretao
da Lei o republicano que exige dos governantes uma atuao res
ponsvel, sujeita prestao de contas ao povo, titular do poder. A
forma republicana tem por pressuposto, portanto, a transparncia dos
atos e contas do Poder Pblico.
Uma vez que essa forma de governo se legitima com a partici
pao popular, -lhe inerente a garantia do direito de acesso infor
mao, pois a participao consciente e efetiva do cidado pressupe
o conhecimento da maneira como gerida a coisa pblica.
Alm disso, o exerccio do poder em uma Repblica est sujeito
a limitaes na medida em que exercido em nome e em prol do povo.
Nesse sentido, a sujeio dos governantes fiscalizao e ao controle
pelos cidados, por meio do acesso s informaes de carter pblico,
constitui-se em importante mecanismo de restrio do abuso de poder.
Tambm o princpio democrtico, que, como vimos, encontra-se
atrelado ao princpio do controle social, impe a fiscalizao dos atos
do Poder Pblico pelo povo.
Se a democracia o governo do povo e sustenta-se na soberania
da vontade popular, fundamental garantir o direito de acesso infor
mao sobre os atos daqueles que atuam em nome do povo, sob pena
de perda da legitimao do esquema representativo.
Ao exigir visibilidade e transparncia dos poderes constitudos, o
princpio democrtico permite o combate corrupo e improbidade,
bem como aos inmeros privilgios que perduram como herana de uma
tradio patrimonialista, pois permite a fiscalizao e o questionamento
por parte da populao, conduzindo a transformaes sociais.
A observncia do princpio da legalidade, por sua vez, detm o
autoritarismo e exalta a soberania popular e a cidadania, uma vez que
impe a sujeio dos governantes aos ditames do Direito.
J o princpio da publicidade, que o princpio correlato do
direito de acesso informao, na esfera da Administrao, se desdobra,
como vimos, nos princpios da observncia da publicidade como regra
e do sigilo como exceo; da divulgao de informaes de interesse
pblico, independentemente de solicitao e do fomento ao desenvol
vimento de uma cultura de transparncia na Administrao Pblica.
O primeiro deles impe uma mudana radical de paradigma
para o setor pblico, uma vez que demonstra que a tnica da lei a
predominncia da publicidade em detrimento do sigilo. Vale dizer, nos
casos em que o princpio da publicidade se contrapuser a princpios

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ACESSO INFORMAO PBLICA
88 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

outros que eventualmente tambm resguardem o sigilo, o fiel da


balana, no juzo de proporcionalidade, dever pender em relao ao
primeiro. Isto , somente diante de razes excepcionalmente relevantes
que prevalecer o sigilo das informaes.
A Lei n 12.527/2011 tambm inovou ao trazer um rol mnimo
de informaes que devero ser divulgadas independentemente da
apresentao de requerimento pelo interessado. Essa disposio esti
mula sobremaneira o controle social, pois retira do cidado o nus
de se deslocar s reparties pblicas para requerer a informao,
podendo acessar diretamente no stio eletrnico do rgo pblico os
dados desejados.
Alm disso, a Lei cuidou de estabelecer um procedimento para a
apresentao do pedido de informao, disciplinando e instrumentali
zando o exerccio do direito constitucional de petio (art. 5, inc. XXXIV,
a, da CR/88).103
A Lei de Acesso Informao impe tambm a observncia dos
princpios da eficincia e da utilizao da tecnologia da informao
para a divulgao de informaes de carter pblico.
A eficincia administrativa reclama no somente o melhor desem
penho possvel do agente pblico na disponibilizao das informaes,
mas que a prpria Administrao Pblica tambm se estruture de modo
a garantir procedimentos objetivos e geis na garantia do direito de
acesso.
J a tecnologia da informao, incluindo o uso da rede mundial
de computadores, um importante aliado do controle social, uma vez
que facilita, agiliza e amplia o acesso informao.
A disponibilizao das informaes de carter pblico em am
biente virtual, ao ampliar os limites do controle social e da participao
popular, representa um importante mecanismo de reforo da prpria
legitimidade das instituies polticas, uma vez que possibilita a apro
ximao de representantes e representados.
A efetivao do direito informao e a implementao da Lei
n 12.527/2011 dependero de vontade poltica, da disseminao de
uma cultura de transparncia no mbito da Administrao Pblica
tanto entre as autoridades que cuidaro de sua regulao, quanto dos

103
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se
aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida,
liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: [...] XXXIV - so
a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de petio
aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder.

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JOELSON DIAS, SARAH CAMPOS
DA CULTURA DO SIGILO RUMO POLTICA DA TRANSPARNCIA A LEI DE ACESSO INFORMAO...
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operadores da lei, que a aplicaro em suas atividades cotidianas ,


assim como de investimentos na capacitao dos servidores.
Por outro lado, de nada adiantar colocar disposio do cida
do todos os mecanismos para um amplo acesso informao e no
conscientiz-lo do poder que lhe assim conferido.
Mais do que a mudana de cultura da prpria Administrao, a
efetivao do direito de acesso informao reclama ampla conscien
tizao dos indivduos.
No se poder falar em controle social se a sociedade no tiver
um mnimo de compreenso do seu direito de acesso e do contedo da
informao que lhe disponibilizada. Somente se o indivduo e a cole
tividade conhecerem e efetivamente exercitarem o seu poder de controle
das decises e atos governamentais que as mudanas pretendidas com
a Lei de Acesso Informao sero, de fato, alcanadas.

Referncias
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ACESSO INFORMAO PBLICA
90 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

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Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associao


Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT):

DIAS, Joelson; CAMPOS, Sarah. Da cultura do sigilo rumo poltica da


transparncia: a Lei de Acesso Informao e seus princpios estruturantes.
In: VALIM, Rafael; MALHEIROS, Antonio Carlos; BACARIA, Josephina
(in memoriam) (Coord.). Acesso informao pblica. Belo Horizonte: Frum, 2015.
p. 47-90. ISBN 978-85-450-0022-8.

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A LEI N 12.527/2011 E AS ENTIDADES
DO TERCEIRO SETOR

LUIS EDUARDO PATRONE REGULES

1 Breve exposio do tema


O tema que nos foi proposto diz respeito interseco entre a
Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011, a recm-promulgada Lei de
Acesso s Informaes Pblicas, e as entidades de terceiro setor. Adotamos
a noo de terceiro setor, conforme salientado em outras oportunidades,1
como o campo integrado pelas organizaes do Terceiro Setor, ou
ONGs organizaes no-governamentais, como as associaes, as
sociedades e fundaes de direito privado, com autonomia e adminis-
trao prpria, cujo objetivo o atendimento de alguma necessidade
social ou a defesa de direitos difusos ou emergentes.2

1
REGULES, Luis Eduardo Patrone. Notas sobre o papel do terceiro setor na consolidao
dos direitos humanos no Brasil. In: Antonio Carlos Malheiros, Josephina Bacaria e Rafael
Valim coordenadores. Direitos Humanos: desafios e perspectivas. Belo Horizonte: Frum,
2011. p. 127.
REGULES, Luis Eduardo Patrone. Terceiro setor: regime jurdico das OSCIPs. So Paulo:
Mtodo, 2006. p. 47: [...] vale observar que as organizaes integrantes do terceiro setor
destacam-se do Estado, pois a sua criao e funcionamento decorrem do princpio da
autonomia da vontade, prpria das iniciativas privadas. Por outro lado, no se confundem
com o mercado na medida em que este busca fundamentalmente o lucro, enquanto aquelas
visam satisfazer s necessidades de grupos sociais ou da coletividade, desprovidas, frise-
se, de esprito lucrativo.
2
PAES, Jos Eduardo Sabo. Fundaes e entidades de interesse social: aspectos jurdicos, admi
nistrativos, contbeis e tributrios. 5. ed. Braslia, Braslia Jurdica, 2004. p. 99. Fazemos o
registro que o art. 981 do Cdigo Civil estabelece distino entre as categorias sociedade
e associao, pois o termo sociedade consiste na unio de pessoas (fsicas e/ou jurdicas)

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ACESSO INFORMAO PBLICA
92 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

A Repblica Federativa do Brasil se coloca em posio de van


guarda a partir da edio de referida lei, pois os cidados passam a
contar com instrumentos tangveis no acesso s informaes pblicas.
oportuno destacar, todavia, que a Lei n 12.527 no institui um direito
novo, na medida em que esta matria recebeu tratamento especial
pela Constituio Federal, que consagrou, em carter primrio e
inaugural, o direito de acesso s informaes pblicas pela cidadania.
O acesso informao se revela medida indispensvel ao Estado
Democrtico de Direito (art. 1, CF/88). No se pode cogitar em par
ticipao popular sem o acesso s informaes, aos dados e documentos
pblicos que permitam a atuao e a interferncia nos destinos da
coletividade. Oportuno lembrar que a ignorncia no milita em favor
da democracia.3
Neste contexto, as entidades do terceiro setor tm relevo e des
taque inquestionveis no processo de consolidao da nova legislao
cuja finalidade garantir o acesso s informaes pblicas (art. 1,
Lei n 12.527/11). O terceiro setor se apresenta no raramente como
parceiro4 do Estado ao firmar convnios, termos de parcerias e outros
ajustes, recebe recursos pblicos e se compromete a atuar em prol da
coletividade. Portanto, essas entidades tm o dever de apresentar de
maneira transparente coletividade as suas iniciativas de interesse
coletivo. Saber se isto efetivamente ocorre parece tarefa mais simples
a partir da Lei n 12.527.
Em outra perspectiva, podem-se listar em nossa sociedade v
rias organizaes do terceiro setor5 cuja atuao precpua consiste na

que, reciprocamente, se obrigam a contribuir, com bens ou servios, para o exerccio de


atividade econmica e a partilhar, entre si, os resultados, o que no ocorre nas associaes civis
e nas fundaes de direito privado (sem fins lucrativos).
3
O acesso informao, a nosso ver, crucial para a superao daquilo que Crmen Lcia
Antunes Rocha denominou de democracia da ignorncia. Segundo a autora, no se h
desconhecer que no se pretende mais aceitar, como legtima, a democracia da ignorncia,
aquela na qual todos so iguais no desconhecimento do que se passa no exerccio do Poder
usurpado e silenciosamente desempenhado (Princpios constitucionais da Administrao
Pblica. Belo Horizonte: Del Rey, 1994. p. 249).
4
O termo parceria tem sido objeto de crticas (acertadas) no mbito do direito administrativo,
vez que remonta a outro campo do direito: vem associado ao direito agrrio, mais preci
samente ao Estatuto da Terra (Lei n 4.504/64, art. 96), assim como ao antigo Cdigo Civil
brasileiro, que tratou da parceria agrcola nos arts. 1.410 a 1.415. No obstante, a no
menclatura parceria tem sido adotada tambm para designar, em sntese, os instrumentos
firmados entre o Poder Pblico e as organizaes no governamentais, visando a realizao
conjunta de iniciativas de interesse pblico, como o convnio (art. 116, Lei n 8.666/93) e
o termo de parceria (Lei n 9.790/99).
5
Existem organizaes do terceiro setor em nosso pas que atuam nesta perspectiva, como
a Transparncia Internacional Brasil (http://www.transparencia.org.br), a Contas Abertas
(http://www.contasabertas.com.br), a Amarribo (http://www.amarribo.org.br).

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LUIS EDUARDO PATRONE REGULES
A LEI N 12.527/2011 E AS ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR
93

obteno de informaes para o controle (por elas mesmas, ou por


outras organizaes e cidados) dos rgos pblicos e o combate
corrupo. Muitas destas iniciativas tm como foco a defesa de direitos
fundamentais (individuais, sociais, coletivos ou difusos). Portanto,
possvel assinalar, como ponto de partida, que o direito de acesso s
informaes pblicas est umbilicalmente ligado consolidao dos
direitos fundamentais.
Algumas indagaes afloram naturalmente da anlise do arca
bouo constitucional e legal: quais os pontos de interseco entre a
Lei n 12.527 e o terceiro setor? Pode o Estado (e a sociedade) dissecar
as informaes concernentes s entidades do terceiro setor? Existem
limites para isso? Todas as entidades do terceiro setor se submetem
aos ditames dessa lei? Qual perspectiva a lei em questo traz para o
Estado e o terceiro setor?
Antes de enfrentar essas questes deve-se apresentar o desenho
constitucional e legal que envolve o direito de acesso s informaes
pblicas.

2 Aspectos constitucionais do acesso s informaes


pblicas
Consideramos que o direito de acesso s informaes pblicas
encontra amparo e se apoia em princpios e normas constitucionais
ora relacionados:
- princpio republicano (art. 1);
- princpio democrtico: todo o poder emana do povo (art. 1,
pargrafo nico);
- direito de receber informaes de rgos pblicos (art. 5,
XXXIII);
- direito de obter certido (art. 5, XXXIV, b);
- garantia de habeas data: para o conhecimento de informaes
concernentes ao cidado constantes de registros ou bancos de
dados de instituies governamentais ou de carter pblico,6
bem como para a retificao de dados (art. 5, LXXII);
- princpio da publicidade: aplicvel Administrao direta e
indireta (art. 37, caput).

6
Em relao informao de pessoa, fsica ou jurdica, constante de registro ou banco de
dados de entidades governamentais ou de carter pblico, aplica-se, no que couber, a Lei
n 9.507/97 (assim prev o art. 38 da Lei n 12.527/11).

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ACESSO INFORMAO PBLICA
94 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

- formas de participao do usurio na Administrao Pblica


direta e indireta, mecanismo para reclamaes relativas pres
tao dos servios pblicos em geral (art. 37, 3), bem como,
especificamente, o acesso dos usurios a registros administrativos
e a informaes sobre atos de governo (art. 37, 3, II), observado o
disposto no art. 5, X (intimidade/vida privada) e XXXIII (se
gurana da sociedade e do Estado).

2.1 Direito informao O compromisso com a


transparncia
O direito informao perante os rgos pblicos integra o rol
de direitos fundamentais e decorre diretamente do texto constitucional;
entre os dispositivos nucleares destacamos o art. 5, XXXIII:

XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de


seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero pres
tadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas
cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado.

Cumpre observar que o direito a ser informado (ou de receber


informaes pblicas) tem carter bilateral: somente pode ser consi
derado se o ordenamento atribuir a algum o dever de informar.7
Para Luiz Alberto David Arajo e Vidal Serrano Jr., esse dever
fica restrito aos organismos pblicos, pois, conforme o disposto no
art. 5, XXXIII, da Constituio da Repblica, os indivduos tm o
direito de receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral [...], donde se conclui que
o Poder Pblico tem a obrigao de manter o cidado constante e inte
gralmente informado, municiando-lhe com todas as informaes acerca
das atividades pblicas.8
O indivduo tem direito de receber informaes sobre a atividade
pblica fundamentalmente por fora do art. 5, XXXIII (direito in
formao) e XXXIV, b, esse dispositivo especfico trata da obteno
de certido para a defesa de direitos e esclarecimentos de situaes de
interesse pessoal.9

7
ARAJO, Luiz Alberto David; NUNES JR., Vidal Serrano. Curso de direito constitucional.
13. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 150.
8
Ibidem, p. 150.
9
Ibidem, p. 151.

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LUIS EDUARDO PATRONE REGULES
A LEI N 12.527/2011 E AS ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR
95

A transparncia nos moldes constitucionais e legais10 deve nortear


a atividade administrativa em todas as unidades da Federao, cujo
fundamento constitucional decorre do art. 37 (caput11 e 3), bem como
do rol de direitos fundamentais constantes do art. 5, acima mencio
nado, que se aplicam, por bvio, a toda a Federao. O compromisso
com a transparncia transcende a mera publicidade. Conforme sugere
Carlos E. Delpiazzo, a transparncia implica a superao da tradicional
publicidade: portanto, mais do que mostrar, deve dejar ver.12

2.2 Dever de publicidade


O direito tem como contraponto o dever. Neste aspecto, o direito
a ser informado tem como contraponto o dever de informar. Este dever
se apresenta como amlgama do dever de publicidade.
O dever de publicidade decorre da Constituio e pode sofrer
restrio diante de hipteses estritamente gizadas pela prpria Lei
Maior. Sobre a publicidade ensina Jos Afonso da Silva:13

Agora a Constituio que a exige. Em princpio, por conseguinte, no


se admitem aes sigilosas da Administrao Pblica, por isso mesmo
pblica, maneja coisa pblica, do povo (publicum > populicum > populum >;
pblico = do povo). Mas a prpria Constituio admite informaes
sigilosas imprescindveis segurana da sociedade e do Estado (art. 5,
XXXIII), o que, porm, h de ser excepcional, sob pena de infringir o
princpio que o da publicidade.

10
A transparncia no se resume a uma palavra-chave de estmulo s boas prticas admi
nistrativas, mas se incorpora no plano infraconstitucional como um dever do Estado
brasileiro. Basta analisar a nova lei (Lei n 12.527/11) para notar que esta se incorporou
definitivamente ao repertrio jurdico. Os procedimentos previstos na lei devem seguir
como diretriz, entre outras, o fomento ao desenvolvimento da cultura de transparncia
na administrao pblica (art. 3, IV). O Poder Pblico federal deve fomentar a cultura
da transparncia (art. 41, I), bem como treinar agentes pblicos para o desenvolvimento de
prticas relacionadas com a transparncia na Administrao Pblica (art. 41, II).
11
Princpio da publicidade.
12
Artigo Dimension tecnologica de la participacion del administrado en el derecho
uruguayo, do jurista uruguaio Carlos E. Depiazzo: Dimension tecnologica de la
participacion del administrado en el derecho uruguayo: Asimismo, viabiliza la efectiva
transparencia del obrar de la Administracin, superando la tradicional publicidad de sus
actuaciones ya que la transparencia implica un paso ms respecto a la publicidad... como
que la publicidad implica mostrar pero la transparencia implica algo ms que mostrar,
implica dejar ver; simplemente que el actuar de la Administracin se deje ver a travs
de un cristal (LEAL, Rogrio Gesta (Org.). Administrao Pblica e participao social na
Amrica Latina. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2005. p. 121).
13
Curso de direito constitucional positivo. 32. ed. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 670.

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96 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

Celso Antnio Bandeira de Mello, ao tratar do princpio da publi


cidade, em reforo noo de transparncia (a que nos referimos acima),
leciona acertadamente que no pode haver em um Estado Democrtico
de Direito, no qual o poder reside no povo (art. 1, pargrafo nico, da
Constituio), ocultamento aos administrados dos assuntos que a todos
interessam, e muito menos em relao aos sujeitos individualmente
afetados por alguma medida.14
Mais adiante, Celso Antnio elenca os dispositivos constitu
cionais que a seu juzo versam diretamente sobre o dever de publici
dade: o princpio da publicidade art. 37, caput; art. 5, XXXIII (direito
informao) e XXXIV, b (certido), alm do art. 5, LXXII (habeas
data). Considera o ilustre jurista que na esfera administrativa o sigilo
s se admite, a teor do art. 5, XXXIII, precitado, quando imprescindvel
segurana da Sociedade e do Estado.15
Maria Sylvia Zanella Di Pietro considera que o direito de acesso
ao processo administrativo s pode ser restringido por razes de se
gurana da sociedade e do Estado, hiptese em que o sigilo deve ser
resguardado (art. 5, XXXIII, da Constituio); ainda possvel restringir
a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o
interesse social o exigirem (art. 5, LX).16
Com efeito, o conhecimento das informaes pblicas (acesso)
representa um passo prvio e inexorvel para o controle do Estado.
Difcil falar em Estado de Direito sem o dever de publicidade, sem a
transparncia que deve pautar o Estado em seus atos.
Crmen Lcia Antunes Rocha, ao tratar da publicidade na Admi
nistrao, expe com clareza acerca da relevncia da informao para
o prprio processo de fiscalizao do Estado:

No se exige que se fiscalize, se impugne o que no se conhece. O acesso


a quanto praticado administrativamente pelo Estado que oferece os
elementos para o exerccio dos direitos do cidado. A publicidade ,
pois, fundamental para que os direitos conferidos constitucional e
legalmente ao cidado possam ser mais que letra de norma jurdica,
mas tenham efetividade jurdica e social. Sem a publicidade da conduta
administrativa do Estado no h como se cogitar da juridicidade e da
moralidade administrativa, logo, no se pode pensar tambm na eficcia
do princpio da responsabilidade pblica.17

14
Curso de direito administrativo. 29. ed. So Paulo: Malheiros, 2012. p. 117.
15
Curso de direito administrativo. 29. ed., p. 118.
16
Direito administrativo. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2010. p. 628.
17
Princpios constitucionais da Administrao Pblica. Belo Horizonte: Del Rey, 1994. p. 241.

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LUIS EDUARDO PATRONE REGULES
A LEI N 12.527/2011 E AS ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR
97

Portanto, sem acesso s informaes pblicas, repita-se, parece-


nos despiciendo falar em controle do Estado. No h como imaginar
a adoo de medidas para submeter o Estado ordem jurdica sem
que todas as informaes necessrias, com clareza e objetividade, para
o pleno exerccio desse controle sejam previamente franqueadas ao
cidado e s instituies que o representam.

2.3 Princpio da participao


Nesta perspectiva, o direito de acesso s informaes pblicas
deve ser analisado no bojo da participao popular, princpio este
igualmente prestigiado pela Carta de 1988. Para ns, tambm pode ser
catalogado como direito participao.
Segundo Jos Afonso da Silva, o princpio da participao do
usurio do servio pblico18 emerge diretamente do 3 do art. 37 da
Carta Magna, que reza:

3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na adminis


trao pblica direta e indireta, regulando especialmente: (Redao
dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral,
asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a
avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios;
II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos
de governo, observado o disposto no art. 5, X e XXXIII;
III - a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abu
sivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica.

Com efeito, o direito participao justifica o acesso dos cidados


aos registros administrativos e s informaes sobre os atos de governo.
O usurio de servio pblico em geral deve dispor de informaes
de modo que possa oferecer sugestes ou apresentar reclamaes no
tocante aos servios a cargo do Estado.
Delineados os contornos constitucionais que o tema exige pode-
se passar ao exame da Lei n 12.527/11.

18
Curso de direito constitucional positivo. 32. ed. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 675.

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98 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

3 Lei n 12.527/11 Pontos de contato com o terceiro setor


3.1 Transparncia ativa e transparncia passiva
A legislao que trata do direito de acesso s informaes p
blicas deve ser abordada sob o prisma da transparncia ativa e da
transparncia passiva. A primeira envolve o dever de promover a divul
gao de informaes de interesse coletivo ou geral dos rgos pblicos,
independentemente de requerimento, em stios na internet, conforme
disposto nos arts. 7 e 8 do Decreto n 7.724/12 (regulamenta a Lei
n 12.527/11). A segunda, por sua vez, diz respeito ao direito decorrente
do pedido formulado pelos cidados e demais organizaes: o pedido
de acesso informao (art. 11, Decreto n 7.724/12).
A sistemtica de acesso s informaes pblicas (ativa e passiva),
oportuno realar, recebe tratamento semelhante na legislao de outros
pases. Tal fenmeno se verifica na Lei n 27.805 da Repblica do Peru
(Lei de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica).19
Nesta perspectiva dplice, Claudia Arriaga Villamil considera o
direito humano ao acesso informao nos seguintes moldes: en su
fase pasiva el derecho a reciber informacin sin ser perturbado; y en
su fase activa: el derecho a buscar informacin sin ser obstaculizado.20
Assim sendo, o carter dplice deste direito nas facetas ativa e passiva
transcende o nosso direito e tambm deita razes na doutrina e na
legislao de outras naes.

19
Importante observar que a noo de transparncia ativa e passiva transcende o nosso
direito. Em primoroso ensaio intitulado La participacin ciudadana en el ejercicio de
las funciones administrativas em el Per, Jorge Dans Ordeez (p. 80) estabelece essas
categorias tambm incorporadas pela legislao peruana: [...] obligaciones de carcter
material positiva por parte de la Admnistracin porque impone la obligacin de poner a
disposicin de los administrados (difusin activa) informacin general sobre las entidades
pblicas, su organizacin, presupuesto, actividades que realicen e informacin de carter
fiscal [...] todas la entidades de la administracin pblica deben contar progresivamente,
de acuerdo a su presupuesto, con portales para la difusin via Internet [...]. De outra
banda, observa Ordoez: [...] el aspecto mas resaltante de la nueva ley es la cobertura
amplia que otorga al ejercicio del derecho de acceso a la informacin que obra em poder
de la administracin pblica (difusin pasiva), porque establece el principio de que toda
informacin que posea el Estado se presume pblica (salvo las excepciones expresamente
prevista por la Constitucin y la propria ley)... (LEAL, Rogrio Gesta (Org.). Administrao
Pblica e participao social na Amrica Latina. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2005).
20
El derecho de acceso a la informacin pblica. Revista de Derecho Pblico, Montevideo,
n. 28, p. 69, 2005.

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LUIS EDUARDO PATRONE REGULES
A LEI N 12.527/2011 E AS ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR
99

3.2 O dever de informar e o direito a ser informado


O Estado e o cidado (relao subjetiva)
A Lei n 12.527/11, nas suas disposies gerais (Captulo I), esta
belece normas relativas ao terceiro setor nos seguintes termos:

Art. 2 Aplicam-se as disposies desta Lei, no que couber, s entidades


privadas sem fins lucrativos que recebam, para realizao de aes
de interesse pblico, recursos pblicos diretamente do oramento ou
mediante subvenes sociais, contrato de gesto, termo de parceria,
convnios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congneres.
Pargrafo nico. A publicidade a que esto submetidas as entidades
citadas no caput refere-se parcela dos recursos pblicos recebidos e
sua destinao, sem prejuzo das prestaes de contas a que estejam
legalmente obrigadas.

Com efeito, a Lei n 12.527 aplica-se no que couber s entidades


do terceiro setor, o que demanda certo esforo de interpretao para se
aferirem quais dispositivos incidem sobre este segmento.
De plano podemos afirmar, no tocante transparncia ativa, que
as organizaes do terceiro setor a que se refere o diploma legal (art. 2)
devero disponibilizar, independentemente do requerimento do inte
ressado, informaes de interesse pblico.
Neste aspecto, o Decreto n 7.724/12 (art. 63) estabeleceu as
informaes a serem divulgadas pelo terceiro setor tendo em vista os
recursos pblicos recebidos: I - cpia do estatuto social atualizado da
entidade; II - relao nominal atualizada dos dirigentes da entidade; e
III - cpia integral dos convnios contratos, termos de parcerias, acordos,
ajustes ou instrumentos congneres realizados com o Poder Executivo
federal, respectivos aditivos, e relatrios finais de prestao de contas,
na forma da legislao aplicvel.
Essas informaes devero ser divulgadas em stio na internet
da entidade do terceiro setor e em quadro de avisos de amplo acesso
ao pblico em sua sede (art. 63, 1). A divulgao em stio na internet
poder ser dispensada por deciso do rgo ou entidade pblica,
mediante justificativa, nos casos em que a entidade do terceiro setor
no disponha de meios para realiz-la (2, art. 63, Decreto n 7.742/12).
A dispensa de divulgao (stio) na internet deve ser motivada
e pautada pelo princpio da razoabilidade, de modo a se aferir no
caso concreto aquelas organizaes que efetivamente no renam
condies de adotar esse mecanismo de transparncia ativa. Quanto
obrigatoriedade de divulgao na sede da entidade em local de acesso

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100 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

ao pblico no existe exceo no decreto regulamentador. Portanto,


sempre dever ser cumprida a mencionada obrigao especfica.
Entendemos, todavia, que a transparncia passiva aquela
considerada como clssica pela qual o cidado formula pedido de acesso
informao no envolve diretamente o terceiro setor, pois diz
respeito ao dever que recai sobre a Administrao Pblica direta e in
direta de fornecer informaes e documentos especficos decorrentes do
requerimento apresentado pelos indivduos. Portanto, a relao sujeito
ativo-passivo vincula o Estado ao cidado somente, pois o pedido de
acesso s informaes pblicas ser dirigido ao Poder Pblico.
Em sntese, a Lei n 12.527/11 no prev a obrigao de informar
por parte das organizaes do terceiro setor no tocante transparncia
passiva. Dito em outras palavras, as informaes relacionadas s organi
zaes do terceiro setor parceiras devem ser obtidas junto Adminis
trao Pblica direta ou indireta (art. 1, pargrafo nico, I e II, Lei
n 12.527/11). A tramitao do pedido de acesso s informaes pblicas,
regulado pelo art. 10 da Lei, refora tal entendimento.21
No tocante transparncia, especialmente na dimenso ativa
(conjunto de informaes que a lei estipula para a divulgao na internet
e na sede das organizaes do terceiro setor), avaliamos que a lei tem em
mira evitar desvios e fraudes nas parcerias firmadas entre o Estado e o
terceiro setor. Neste aspecto, a divulgao de dados atualizados sobre
os estatutos sociais e a diretoria se revela medida importante para coibir
a celebrao de parcerias com entidades fantasmas.
Por fim, oportuno destacar que o Decreto n 7.724/12, impres
cindvel para a percepo do que se entende por transparncia ativa
e transparncia passiva, deve ser interpretado nos estritos limites da
legislao que visa regulamentar, especialmente por esmiuar certas
obrigaes aplicveis s entidades do terceiro setor. Os decretos so
atos infralegais. Lembremo-nos de que a competncia do Presidente
da Repblica, para expedir decreto e regulamento, se limita fiel
execuo da lei (art. 84, IV, CF/88). Deste modo, no existe margem
para interpretao vlida do decreto em tela sem o devido calo na lei
erigida pela Constituio como garantia do cidado (art. 5, II).

21
Art. 10. Qualquer interessado poder apresentar pedido de acesso a informaes aos
rgos e entidades referidos no art. 1 desta Lei, por qualquer meio legtimo, devendo o pedido
conter a identificao do requerente e a especificao da informao requerida.

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A LEI N 12.527/2011 E AS ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR
101

3.3 A Lei n 12.527/11 se aplica a todas as entidades do


terceiro setor?
Entendemos que a Lei n 12.527/11 no se aplica a todas as enti
dades do terceiro setor. Em rigor, a legislao trata especificamente do
terceiro setor em seu art. 2 (caput e pargrafo nico). A sua incidncia
ocorre em relao s entidades do terceiro setor que recebam recursos
do Estado para a realizao de aes de interesse pblico (caput). O
referido diploma legal, ao demarcar os recursos oriundos diretamente
do oramento, de subvenes sociais, contratos de gesto, termo de
parceria, convnios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congneres
(art. 2), exclui de sua incidncia aquelas entidades do terceiro setor
que no sejam alvo da atividade administrativa de fomento (incentivo
s iniciativas dos particulares de interesse coletivo).
Portanto, as entidades que no celebrem convnios, termos de
parcerias e outros ajustes congneres ficam isentas de cumprir as
obrigaes decorrentes da Lei de Acesso s Informaes Pblicas. Por
bvio, o desejvel e existem organizaes que assim atuam que
o terceiro setor se paute pela transparncia, independentemente de
utilizar recursos pblicos, pois a sua atuao, por natureza, se volta
consecuo de interesses coletivos.
Consideramos que haver sempre clara contradio em enti
dade cujas atividades precpuas estejam ligadas aos interesses da
coletividade (entidade tpica do terceiro setor) e que, paralelamente,
no se disponha a divulgar os seus princpios, diretrizes, critrios de
boa governana, entre outros elementos comumente relacionados
transparncia (passiva). Em sntese, a transparncia se afigura como
elemento inerente ao terceiro setor.
Contudo, no nos parece possvel que se obrigue o terceiro setor
a divulgar os seus atos e atividades em geral, pois, alm de no existir
lei que assim disponha, a Constituio Federal estabelece o princpio
da no interveno do Estado no funcionamento das organizaes da
sociedade civil (art. 5, XVIII)22 como elemento nuclear do direito
livre associao.
No tocante divulgao de informaes, determinadas organi
zaes do terceiro setor se sujeitam tambm a leis especiais, como
ocorre com a Lei n 9.790/99, que trata das OSCIPs (Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico). De certa forma, a aplicao da Lei

22
Art. 5 [...] XVIII - a criao de associaes e, na forma da lei, a de cooperativas independem
de autorizao, sendo vedada a interferncia estatal em seu funcionamento.

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n 12.527/11, que em certa medida estabelece um arcabouo normativo


geral, deve conviver com outros diplomas de carter especial.

3.4 O terceiro setor como objeto da Lei n 12.527/11 O


regime jurdico misto
A expresso terceiro setor pode se relacionar tambm com o
objeto legal (Lei n 12.527/11), e tal perspectiva nos permite perquirir
sobre o que deve ser alvo do acesso s informaes pblicas.
Neste aspecto cabem breves indagaes: quais atividades devem
ser objeto de divulgao por meio das regras de acessos s informaes
pblicas? Todas as organizaes se submetem igualmente a normas
gerais ou tambm se aplicam normas especiais? Afinal, existem limites
para o acesso s informaes ou tudo est franqueado coletividade?
Em suma, qual o regime jurdico das organizaes do terceiro setor e
o seu impacto para a aplicao da Lei n 12.527/11?
Iniciemos pelo regime jurdico vital consistente na compreenso
dos princpios peculiares e que guardem entre si uma lgica de coerncia e
unidade compondo um sistema (ou regime).23 Acreditamos, j h algum
tempo,24 que se aplica o regime misto s organizaes do terceiro setor,
ou seja, o regime jurdico de direito privado com derrogaes especiais
de direito pblico (posio adotada por Maria Sylvia Zanella Di Pietro).
Tal entendimento se nutre da perceptvel constatao de que existem
iniciativas privadas que se sujeitam ao influxo de regras especficas de
fomento administrativo.
Isto implica afirmar que as organizaes da sociedade civil que
so criadas sob as regras de direito privado (Cdigo Civil) mantm a
incidncia dessas regras no tocante ao seu funcionamento, todavia, no
raramente, ao obter ttulos jurdicos especficos (OSCIP, OS, Utilidade
Pblica) e recursos do Estado, se sujeitam a certos comandos tpicos

23
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de direito constitucional positivo. 32. ed. So
Paulo: Malheiros, 2009. p. 53.
24
REGULES, Luis Eduardo Patrone. Terceiro setor: o regime jurdico das OSCIPs. So Paulo:
Mtodo, 2006. p. 157. Ao tratar das OSCIPs dissemos nessa oportunidade que no lhes
quadra a vestimenta decorrente da adoo pura dos regimes de Direito Pblico ou de
Direito Privado. Dito em outras palavras: o regime jurdico destas organizaes do terceiro
setor e dotado de caractersticas mistas. Mistas, pois emergem do direito liberdade de
associao e da autonomia privada (tpicos dos particulares), assim como desempenham
atividades qualificadas pela lei como de interesse pblico, submetendo-se, por conta disto,
a controle especial diverso a que se sujeitam os particulares cujos servios atingem um
nmero restrito de associados.

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de direito pblico, mormente no tocante ao controle especial sobre


elas exercido.
Note-se que a Lei n 9.790/99 (OSCIPs), entre outros instru
mentos que aproximam estas figuras privadas do regime de direito
pblico, instituiu para as OSCIPs a obrigao de observar os princpios
da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e da
eficincia (art. 4, I).
Pois bem. Os princpios constitucionais da Administrao Pbli
ca, expressamente estampados na Constituio Federal (art. 37, caput),25
dizem respeito Administrao Pblica direta e indireta. No h como
transportar esses princpios tpicos do regime jurdico administrativo
para as organizaes da sociedade civil qualificadas como OSCIPs.
Seria uma incongruncia tal medida.
Sempre acreditamos que a aplicao destes princpios, renove-se,
tpicos do direito pblico, s organizaes da sociedade civil, quando
previstas em lei, deveriam sofrer certas mitigaes sob pena de incom
patibilidade com a Carta Magna.
No podemos cogitar que o princpio da publicidade aplicvel
Administrao direta e indireta tenha o mesmo significado para as
OSCIPs, conforme explicitamos oportunamente:

Neste contexto, as organizaes do terceiro setor (qualificadas como


OSCIPs) submetem-se ao princpio da publicidade, devendo tornar
pblico o relatrio de atividades e das demonstraes financeiras da
entidade (art. 4, inciso VII, b). Uma vez mais se constata a derrogao
das normas de direito privado pela introduo de regras prprias do
regime jurdico de direito pblico.
Acerca do acesso s informaes da entidade qualificada com o ttulo
jurdico, o Ministrio da Justia permitir, mediante requerimento dos
interessados, livre acesso pblico a todas as informaes pertinentes s
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (art. 17).
Se a publicidade exsurge como princpio aplicvel s organizaes do
terceiro setor, parece-nos cabvel salientar que o Ministrio da Justia
no detm competncias para esquadrinhar todos os atos perpetrados
pela entidade social, abrangendo, sim, as informaes relativas s
atividades institucionais ligadas dos fins precpuos destas organizaes
[...] e armazenadas nas reparties deste Ministrio.26

25
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte [...].
26
REGULES, Luis Eduardo Patrone. Terceiro setor: o regime jurdico das OSCIPs. So Paulo:
Mtodo, 2006. p. 107-108.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
104 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

Afirmamos, ainda, a impossibilidade jurdica na transposio


automtica dos princpios da Administrao Pblica s ONGs.27 Nessa
oportunidade admitimos a incluso mitigada destes princpios ao
universo das ONGs, desde que compreendida como extenso da ativi
dade de fomento, por conseguinte resguardadas as peculiaridades das
organizaes sem fins lucrativos, sempre mediante instrumento passvel
de inovao primria da ordem jurdica (a lei), como se depreende do
regime jurdico das OSCIPs.
Assim sendo, o regime de direito pblico no se mescla com o
regime jurdico das OSCIPs, logo no se pode admitir que a aplicao
da Lei n 12.527/11 ao seu espectro se iguale ao manto de publicidade
que recai sobre a Administrao Pblica, at porque referida lei esta
belece que as suas disposies se apliquem ao terceiro setor no que
couber (art. 2).
Deste modo, as OSCIPs devem prestar informaes relativas
ao regime prprio (Lei n 9.790/99), que consistem, a nosso juzo, nas
atividades institucionais ligadas aos fins precpuos dessas organizaes,
como o termo de parceria e demais dados armazenados nas reparties
do Ministrio da Justia,28 assim como ao relatrio de atividades e de
monstraes financeiras da entidade, entre outros documentos mencio
nados na lei a serem colocados disposio para exame de qualquer
cidado (art. 4, VII, b, Lei n 9.790/99).
Alm disso, aplica-se a norma geral decorrente do Decreto
n 7.724/12 (art. 63) s OSCIPs com obrigaes especficas (divulgao
na internet e na sede da entidade) que em alguma medida j estavam
contempladas no regime prprio: cpia do estatuto social atualizado, re
lao nominal atualizada dos dirigentes, cpia integral dos termos de parceria,
aditivos, e relatrios finais de prestao de contas.
No tocante aos convnios, contratos de repasse e termos de
parceria existem regras que fixam o dever do Poder Pblico federal
para divulgar (aberto ao pblico), via rede mundial de computadores
(internet) por meio de pgina especfica (Portal dos Convnios), a
celebrao, a liberao de recursos, o acompanhamento da execuo
e a prestao de contas destes instrumentos de parceria registrados

27
REGULES, Luis Eduardo Patrone. Notas sobre os princpios constitucionais da adminis
trao pblica e as organizaes do terceiro setor. In: SILVA, Roberto B. Dias (Org.). Direito
constitucional: temais atuais: homenagem Professora Leda Pereira da Mota. So Paulo:
Mtodo, 2007. p. 118.
28
REGULES. Notas sobre os princpios constitucionais da administrao pblica e as organi
zaes do terceiro setor. In: SILVA (Org.). Direito constitucional: temais atuais: homenagem
Professora Leda Pereira da Mota, p. 127.

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LUIS EDUARDO PATRONE REGULES
A LEI N 12.527/2011 E AS ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR
105

no SICONV Sistema de Gesto de Convnios e Contratos (Decreto


n 6.170/07,29 em seu art. 13, com alterao pelo Decreto n 6.619/08).
Note-se que no h referncia no SICONV aos contratos de gesto
celebrados pelo Poder Pblico federal com as Organizaes Sociais (Lei
n 9.637/98), ao passo que a Lei n 12.527/11 (de Acesso s Informaes
Pblicas) se aplica a essas organizaes (contratos de gesto).
Pelo art. 13-A do Decreto n 6.170/07 (includo pelo Decreto
n 7.568/11), o SICONV dever manter atualizada a relao de todas
as entidades sem fins lucrativos aptas a receber transferncias volunt
rias de recursos por meio de convnios, contratos de repasse e termos
de parceria do Governo Federal. Neste sentido, parece-nos que a Lei
n 12.527/11(sobretudo, a partir de regulamentao Decreto n 7.724/12)
acrescenta novos elementos quilo que trazia o Decreto n 6.170/07,
devendo o intrprete conciliar os seus regimes que no so colidentes,
mas complementares.
Em nosso sentir existem limites para o acesso s informaes
pblicas, inclusive quando decorrente do terceiro setor. Acreditamos
que determinadas informaes que se afigurem imprescindveis
para a segurana da sociedade e do Estado (art. 5, XXXIII, da CF/88)
devero, nos termos da legislao, ser preservadas. Imagine-se uma
organizao do terceiro setor que mantenha convnio cujo objeto
consista em atendimento dentro de programa de proteo de teste
munhas (ameaadas). No resta dvida acerca da impossibilidade de
fornecimento pblico de informaes sobre a pessoa protegida ou sua
localizao.
Parece-nos tambm que a intimidade e a vida privada das pes
soas (art. 5, X, da CF/88) devam ser preservadas. Neste sentido, as
medidas adotadas por determinados rgos pblicos visando a divul
gao da relao nominal de funcionrios pblicos e as suas respectivas
remuneraes se revelam, em nosso sentir, inconstitucionais, apesar
de no ter sido esse o entendimento do Supremo Tribunal Federal
(Ag Reg na Suspenso de Segurana n 3902, Rel. Min. Ayres Britto,
j. 09.06.2011). Com maior razo ainda no h como se exigir a divulgao
de uma relao nominal de funcionrios da organizao do terceiro setor
com os seus respectivos salrios, mesmo considerando que o dever de
publicidade recaia somente sobre a parcela dos recursos pblicos e
sua destinao, como prudentemente delimitou o legislador (pargrafo
nico do art. 2, Lei n 12.527/11).

29
Dispe sobre as normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante con
vnios e contratos de repasse, e d outras providncias.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
106 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

que a preservao da intimidade e da vida privada no autoriza


que se divulguem a terceiros dados especficos de natureza pessoal dos
funcionrios de ONG e aqui inclumos o salrio, a remunerao,
dados pessoais, como endereo por melhores que sejam as intenes
de controle que reclamam a sociedade e os rgos de fiscalizao. Tais
dados podero (e devero) ser objeto de apurao (controle), sobre
tudo diante de denncias consistentes ou indcios plausveis de mal
versao de recursos pblicos e outros desvios. Contudo, a fiscalizao
desempenhada pelo rgo competente dever preservar as informaes
de carter meramente pessoal e trabalhar com elas sem franquear a sua
abertura a terceiros ou coletividade em geral.
Ademais, o dever de publicidade se aplica Administrao
Pblica direta e indireta por fora da Constituio (art. 37, caput); tal
condio impede que se estenda essa sistemtica s organizaes do
terceiro setor sem o devido respaldo na lei e na Carta Magna.
Note-se, ainda, que no se est a falar em sigilo como instrumento
de mitigao do controle pblico sobre o terceiro setor, menos ainda de
impunidade no plano das instituies em geral. O controle inerente ao
Estado de Direito, portanto no se discute o seu completo, inalienvel
e rigoroso cabimento.
No obstante, devemos realar que a fiscalizao dos recursos
pblicos e o sigilo de informaes preservado pela Constituio Federal
no so figuras antitticas. Cabe ao intrprete do direito (e, por bvio, ao
Estado) extrair o sentido que preserve a inteleco sistemtica e fina
lstica das normas constitucionais, e no outorgar Carta Magna uma
aplicao fragmentada ou em tiras (Eros Grau).

3.5 O terceiro setor como sujeito de direito


Outra dimenso tambm liga o terceiro setor com esta lei: a de
sujeito de direito. Em suma, o terceiro setor no aparece apenas como
objeto da Lei n 12.527/11, mas tambm de sujeito na aplicao da
lei. Sobre este ponto vamos nos deter brevemente.
Aplicar a lei dar-lhe vida. O terceiro setor est autorizado a
solicitar o acesso s informaes pblicas conforme assegura expressa
mente o art. 11 da Lei n 12.527 (qualquer pessoa [...] jurdica). Nesta
dimenso, o art. 37, caput (princpio da publicidade) e 3, II (acesso
dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de
governo), da Constituio Federal consagra este direito na sua ple
nitude, o que se revela inerente ao princpio republicano e noo de
submisso do Estado ordem jurdica (Estado de Direito).

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LUIS EDUARDO PATRONE REGULES
A LEI N 12.527/2011 E AS ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR
107

Portanto, o terceiro setor poder integrar as duas pontas da Lei


de Acesso s Informaes Pblicas: de um lado, o produto final, o
resultado das aes pblicas decorrentes da relao de parceria aqui
falamos em objeto das informaes pblicas; de outro lado, o sujeito
terceiro setor: fiscalizador, denunciante, divulgador das informaes
pblicas indispensveis para a superao da chamada democracia da
ignorncia, expresso adotada por Crmen Lcia Antunes Rocha.30
A democracia verdadeira no prescinde da participao efetiva,
permanente e vigilante do cidado, seja isoladamente, seja em grupo,
nesta ltima modalidade, por meio das mais variadas instituies
(sindicatos, associaes de classe, partidos polticos), destaquem-se as
entidades do terceiro setor.

4 A Lei de Acesso Informao O Direito como fator


de transformao social31
No incio da dcada de 1990, perodo em que cursamos a Fa
culdade de Direito da Pontifcia Universidade Catlica (PUC-SP),
imaginvamos que a chamada transformao social seria alcanada rapi
damente por meio do Direito.32 Talvez fosse mais um desejo de nossa
gerao do que propriamente uma realidade palpvel. A efetivao da
nova ordem constitucional representava um imenso desafio.33
O avano nos estudos sobre a aplicabilidade e a eficcia das nor
mas constitucionais, mais especificamente a denominada eficcia social
da norma constitucional, a que fez aluso Jos Afonso da Silva em seu

30
Detalhes no item 1 deste escrito (Breve exposio do tema).
31
Este tpico remonta obra de Eduardo Novoa Monreal, jurista chileno, cujo ttulo O
direito como obstculo transformao social, que teve considervel influncia em nossos
estudos jurdicos em 1990. Novoa Monreal pautou suas inquietantes reflexes numa
viso em que buscava a aproximao do direito com as cincias sociais. Esse autor abor
dou, em meados dos anos 1970, o descompasso entre o Direito e as realidades sociais que
experimentavam as instituies, especialmente a partir da experincia desse jurista com a
queda do governo socialista de Salvador Allende e a instaurao do regime militar (Chile
1973). O autor refletiu com afinco acerca das limitaes da legislao tradicional pautada
na sociedade burguesa e os entraves para a transformao social (O direito como obstculo
transformao social, Srgio Antonio Fabris Editor, trad. Grson Pereira dos Santos, Porto
Alegre, 1988).
32
O Direito entendido, em sntese, como o conjunto de regras positivadas que regem a vida
humana em sociedade.
33
Nem sempre o intrprete do Direito se postou ao lado daqueles que mais sofriam as injus
tias, o abandono, a violncia, a misria. Enfim, oportuno lembrar que o pas recon
quistava a democracia e o sonho de uma igualdade real, acompanhada de liberdade, para
assegurar a todos um novo patamar de civilidade e de convivncia humana.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
108 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

estudo clssico (Aplicabilidade das normas constitucionais), permitia-


nos, em alguma medida, melhor observar as questes concernentes ao
grau de aceitao das normas constitucionais pela sociedade em geral
e pelos setores dominantes (que renem melhores condies eco
nmicas, polticas e sociais para impor a sua prpria vontade, sendo
maioria ou no).34
Com o passar do tempo, ainda na academia e a partir dos estu
dos suscitados por talentosos Mestres do Direito destaque para as
aulas ministradas na disciplina de Direito Administrativo pelo Professor
Celso Antnio Bandeira de Mello,35 adotamos o entendimento de que
o Direito, se no se presta isoladamente transformao social, tem a
serventia, ao menos, de condicionar a conduta humana, numa viso,
sem dvida, de coloraes kelsenianas.36
Assim, o Direito no faz a mudana, mas condiciona (prescreve)
a conduta dos homens (comportamento humano) de modo a conduzi-
la e a induzir a sociedade numa dimenso consentnea com as
leis e a Constituio (dever ser). Em certa medida, redimensionamos
as expectativas que nutramos em relao ao Direito, e passamos a
enfatizar o seu papel e sua potencialidade em condicionar a atividade
humana num sentido condizente com a Constituio Federal, que consa
grou entre ns, de maneira vigorosa, o Estado Democrtico de Direito.
Pois bem. O novo diploma legal que trata do acesso s informa
es pblicas supera o que j examinamos em termos normativos: se
no transforma a realidade diretamente, aludida lei traz com certeza

34
Para Luiz Alberto Moniz Bandeira, a verso dominante a verso das classes dominantes
(O Governo Joo Goulart: as lutas sociais no Brasil 1961-1964. 7. ed. Braslia: Ed. UnB; Ed.
Revan, 2001. p. 36).
35
O Professor Celso Antnio Bandeira de Mello, mestre em cultura humanstica e jurdica
superior, em oportunidades como aulas e palestras, destacava a relevncia do significado
do Direito como instrumento que condiciona a atividade humana.
36
KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. 6. ed. Traduo de Joo Baptista Machado. Coimbra:
Armenio Amado, 1984. Um dos mritos da teoria de Kelsen reside em buscar uma clareza
metodolgica para a compreenso do fenmeno jurdico (mundo do dever ser), o que
no pode ser tomado como simples rejeio realidade social (mundo do ser). Explicita
o jusfilsofo, ao apartar o Direito de outras disciplinas sociais: quando a Teoria Pura
empreende delimitar o conhecimento do Direito em face destas disciplinas, f-lo, no
por ignorncia ou, muito menos, por negar essa conexo, mas porque intenta evitar um
sincretismo metodolgico que obscurece a essncia da cincia jurdica e dilui os limites
que lhe so impostos pela natureza de seu objecto (p. 18). Adiante prossegue Kelsen
sobre a norma como esquema de interpretao, o que remonta ao tema da validade
no Direito: se uma assemblia de homens constitui um parlamento e se o resultado de
sua actividade juridicamente uma lei vinculante por outras palavras: se estes factos
tm esta significao isso quer dizer, em suma, que o contedo de um acontecer fctico
coincide com o contedo de uma norma que consideramos vlida (p. 21).

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LUIS EDUARDO PATRONE REGULES
A LEI N 12.527/2011 E AS ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR
109

uma carga profundamente inovadora no cenrio nacional, talvez in


dita, pelas possibilidades que engendra como elemento propulsor
das transformaes sociais. Referido diploma legal guarda um con
tedo transformador conforme observaes percucientes de Pedro
Serrano e Rafael Valim.37
Em rigor, a lei abre o Estado ao cidado e sociedade. O que antes
era meramente formal, hermtico, opaco, atualmente se rejuvenesce
e revitaliza na claridade, na transparncia, no acesso s informaes
pblicas, no mostrar e deixar ver. A situao anterior, anacrnica, por
certo, nada tinha a ver com o querer do constituinte de 88, antes
demandava instrumental jurdico mais detalhado, lacuna esta que foi
suprida com a promulgao da Lei n 12.527/11.
A nova lei integra-se efetivamente ao universo de todos os
cidados. A res publica (coisa pblica) se incorpora, finalmente, no incio
do sculo XXI, cidadania, por obra do legislador infraconstitucional
e, tudo leva a crer, de maneira definitiva, irreversvel.
O terceiro setor deve cumprir nesta hora um duplo papel fun
damental: de um lado, o de divulgar as informaes de interesse da
cidadania concernentes s parcerias celebradas com o Estado, nos
limites da lei e da Constituio e, de outro, cerrar fileiras ao lado da
cidadania no acesso s informaes pblicas para o efetivo controle do
Estado e a consolidao dos direitos fundamentais.

Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associao


Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT):

REGULES, Luis Eduardo Patrone. A Lei n 12.527/2011 e as entidades do


terceiro setor. In: VALIM, Rafael; MALHEIROS, Antonio Carlos; BACARIA,
Josephina (in memoriam) (Coord.). Acesso informao pblica. Belo Horizonte:
Frum, 2015. p. 91-109. ISBN 978-85-450-0022-8.

37
Em brilhante artigo intitulado Lei de Acesso Informao Pblica: um balano inicial
(Le Monde Diplomatique Brasil, p. 38, set. 2012), os citados juristas explicitam que o desafio
da Lei n 12.527/11, depois da sua aprovao, consiste na sua aplicao: Uma vez
superada a infausta fase de aprovao da aludida lei, o que, por si s, representou um
inestimvel avano em termos democrticos, as preocupaes agora devem se concentrar
em sua plena aplicao. chegado o difcil momento da afirmao de todo o contedo
transformador da lei, contra o qual militam, aberta ou ocultamente, a improbidade e a
ineficincia administrativas.

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RESTRIES AO ACESSO INFORMAO

RICARDO MARCONDES MARTINS

1 Direito ao acesso informao e a teoria constitucional


das restries
Nos termos do inciso XXXIII do art. 5 da Constituio Federal,
todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero pres
tados no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas
informaes cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade
e do Estado, comando reiterado pelo constituinte no inciso II do 3
do art. 37 e no 2 do art. 216. Trata-se do direito fundamental ao acesso
informao, disciplinado pela Lei Federal n 12.527, de 18.11.2012; re
gulamentada no mbito federal pelo Decreto n 7.724, de 16.05.2012, e
no Municpio de So Paulo pelo Decreto n 53.623, de 12.12.2012.
Numa absoluta simplificao, toda norma jurdica estrutura-se
da seguinte forma: H C (se a hiptese, deve ser a consequncia). A
hiptese do direito fundamental chamada de suporte ftico e refere-se
ao mbito de proteo, quilo que protegido, e interveno, quilo contra
o qual protegido.1 Tornaram-se correntes no direito constitucional
duas teorias sobre o suporte ftico: a teoria do suporte ftico amplo e a
teoria do suporte ftico restrito. Pela primeira, o direito fundamental
protege prima facie toda ao, estado ou posio jurdica que faa parte

1
Sobre os conceitos de suporte ftico, mbito de proteo e interveno, vide, por todos: ALEXY.
Teoria dos direitos fundamentais, p. 301 et seq.; SILVA. Direitos fundamentais: contedo essen
cial, restries e eficcia, p. 67 et seq.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
112 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

de seu mbito temtico. Noutros termos: tudo que estiver abrangido pelo
contedo semntico do dispositivo subsome-se hiptese do direito
fundamental. Pela teoria restrita, certas aes, condutas ou situaes
jurdicas so, de plano, excludas do mbito de proteo ou do conceito
de interveno, apesar de compreendidas no mbito temtico ou no
contedo semntico do texto constitucional.2 Adota-se aqui a teoria
do suporte ftico amplo: prima facie, vale dizer, no plano abstrato, tudo
que semanticamente compreendido no texto receber dos rgos
pblicos informaes sobre interesse particular, coletivo ou geral est
compreendido no mbito de proteo do direito ao acesso informao
e toda conduta que impea esse acesso est compreendido no conceito
de interveno.
Todos reconhecem em coro unssono inexistir direitos absolutos:
h intervenes que so admitidas pelo Direito.3 Em relao a elas, apre
sentam-se duas teorias: a teoria interna dos direitos fundamentais e a
teoria externa. Pela primeira, os direitos fundamentais so compreen
didos como regras e, pois, como determinaes no mbito do ftico
e do jurdico;4 so, pois, normas definitivas.5 Para quem a adota no
existem propriamente restries, mas limites: o direito o resultado da
leitura global do ordenamento jurdico; toda regra constitucional ou
legislativa que restringe o mbito de proteo extrado da hiptese de
incidncia do enunciado constitucional e, pois, torna admissvel
uma interveno ou, noutros termos, torna admissvel o embarao ao
exerccio do direito estabelece, no uma restrio, mas os contornos

2
Sobre ambas, vide: ALEXY. Teoria dos direitos fundamentais, p. 307 et seq.; SILVA. Direitos
fundamentais: contedo essencial, restries e eficcia, p. 79 et seq. Os dois autores so
partidrios da teoria do suporte ftico amplo. Entre os partidrios da teoria do suporte
ftico restrito, destaca-se Mller (Teoria estruturante do direito, p. 192 et seq.). Pela metdica
estruturante de Mller, a norma composta de duas partes: programa normativo e mbito
normativo; a primeira refere-se compreenso do texto normativo a partir dos mtodos
hermenuticos conhecidos; a segunda refere-se aos aspectos da realidade que o programa
normativo incorpora em sua disciplina (Cf. MLLER. Mtodos de trabalho do direito consti
tucional, p. 56 et seq.). Vale dizer: o sentido e o alcance do texto so obtidos pela anlise
hermenutica do prprio texto (programa) e da realidade perante a qual ele estabelecido
(mbito). Diante disso, muitos aspectos que se subsumiriam redao do dispositivo (ao
programa normativo) so de plano afastados pelo mbito normativo. Resultado: Mller
defende a adoo de um suporte ftico restrito.
3
Por todos, afirma o benemrito Jos Horcio Meirelles Teixeira: no existe liberdade
absoluta, ilimitada, indiferente ao Bem Comum (Curso de direito constitucional, p. 708).
E pouco adiante: essa relatividade dos direitos individuais, esta necessidade, que lhes
inerente, de adaptarem-se aos direitos dos demais indivduos e ao Bem Comum, torna-se
mais aguda, mais imperativa, no Estado Social (Idem, p. 709).
4
O conceito de regra de Alexy (Teoria dos direitos fundamentais, p. 91).
5
Idem, p. 103 et seq.

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RICARDO MARCONDES MARTINS
RESTRIES AO ACESSO INFORMAO
113

do direito fundamental. H, segundo os partidrios da doutrina interna,


limites imanentes, extrados do prprio texto constitucional, e limites
extrados dos textos legislativos: ambos indicam os contornos da norma
de direito fundamental.6
Pela teoria externa, os direitos fundamentais so compreendidos
como princpios: como mandados de otimizao no mbito do ftico e do
jurdico.7 So, pois, normas prima facie: asseguram no plano abstrato a
mxima proteo possvel.8 Ao lado da norma que estabelece o direito
prima facie, encontram-se no ordenamento outras normas jurdicas,
que restringem esse direito. Para quem adota a teoria externa, existem
autnticas restries aos direitos fundamentais.9 Num primeiro contato
com as teorias, pode-se supor uma vinculao entre, de um lado, a teoria
do suporte ftico restrito e a teoria interna e, de outro, a teoria do su
porte ftico amplo e a teoria externa. Contudo, inexiste vinculao entre
elas: perfeitamente possvel a adoo concomitante da teoria restrita
e externa e da teoria ampla e interna.10 Adota-se aqui a teoria ampla e
a teoria externa: alm da norma-princpio de direito fundamental, que
estabelece uma proteo prima facie, h as normas-regra, que estabelecem
restries no plano abstrato (prima facie) e no plano concreto (definitivas).
A adoo da teoria do suporte ftico amplo e da teoria externa
no se baseia num caprichoso gosto subjetivo. Teorias cientficas no
devem ser escolhidas do mesmo modo que se escolhe o sabor de um
sorvete: baunilha ou chocolate, teoria A ou teoria B. Ao se admitir
como positivada a proteo prima facie de todas as situaes jurdicas

6
Sobre a teoria interna dos direitos fundamentais, vide, por todos: ALEXY. Teoria dos direitos
fundamentais, p. 276 et seq.; SILVA. Direitos fundamentais: contedo essencial, restries e
eficcia, p. 127 et seq. Um dos mais famosos partidrios da teoria interna Peter Hberle
(La garanta del contenido esencial de los derechos fundamentales, p. 56-57).
7
O conceito de princpio de Alexy (Teoria dos direitos fundamentais, p. 90). A palavra princpio
ambgua na Cincia do Direito. Muitos a utilizam para denominar os elementos estruturantes
do sistema jurdico, ncleos aglutinadores das regras, cuja funo principal fazer com
que o conjunto normativo seja um ordenamento, um sistema, dotado de racionalidade
e coerncia; e muitos a utilizam para denominar as normas que determinam a realizao
de ponderao, que positivam valores. Conforme sustentamos em outra oportunidade, as
propostas no so excludentes: sem o primeiro significado (princpio-mandamento nuclear)
no h Cincia do Direito, sem o segundo (princpio mandamento de otimizao) no h
aplicao correta do Direito. (Cf. nosso Abuso de direito e a constitucionalizao do direito
privado, p. 21-31).
8
Cf. ALEXY. Teoria dos direitos fundamentais, p. 103 et seq.
9
Sobre a teoria externa vide, por todos: ALEXY. Teoria dos direitos fundamentais, p. 276 et seq.;
SILVA. Direitos fundamentais, p. 127 et seq. Ambos so partidrios da teoria externa.
10
o que esclarece com muito didatismo (SILVA. Direitos fundamentais: contedo essencial,
restries e eficcia, p. 158-159).

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ACESSO INFORMAO PBLICA
114 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

abarcveis pelo contedo semntico do dispositivo constitucional e o


afastamento prima facie de todas as intervenes sobre essas situaes,
e ao se distinguir essa norma das normas que restringem a proteo
e admitem a interveno, possibilita-se de modo muito mais efetivo
o controle no estabelecimento das normas restringentes. A diferena
prtica entre as teorias est exatamente nisto: as teorias restrita/interna
dificultam o controle ao negarem a existncia de um direito previamente
garantido; para os partidrios da teoria restrita, certas condutas so,
de plano, extradas da proteo constitucional, e para os que adotam
a teoria interna, a proteo constitucional s se configura a partir da
leitura de toda as normas constitucionais e legislativas.
Como nesta exposio adotam-se as teorias ampla e externa,
tudo que restrinja a obteno de informaes dos rgos pblicos
sobre interesse particular, coletivo ou geral configura restrio ao direito
fundamental ao acesso e exige fundamentao. Pretende-se aqui identificar
todas as restries enunciadas pelos agentes normativos e verificar sua
validade.

2 Restries ao acesso informao


Admitem-se quatro tipos de restries. Duas diretamente constitu
cionais: a) restries estabelecidas por regras constitucionais; b) restries
estabelecidas por princpios constitucionais. E duas indiretamente consti
tucionais: c) restries estabelecidas por regras legislativas, a partir de
clusula de reserva expressa na Constituio; d) restries estabelecidas
por regras legislativas a partir de clusulas de reserva implcita na Cons
tituio.11 A Constituio brasileira estabeleceu expressas restries ao
acesso informao: no sero fornecidas informaes cujo sigilo
seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado (restries
diretamente constitucionais estabelecidas em regras constitucionais).
Por outro lado, no h clusula de reserva explcita em relao a ele: ao
contrrio do que fez, por exemplo, no inciso XIII do art. 5, o cons
tituinte no previu expressamente a competncia para o legislador
estabelecer em lei restries ao acesso (no foram admitidas restries
indiretas baseadas em clusula de reserva expressa). O constituinte
deixou expressamente ao encargo do legislador apenas a definio do
prazo para prestao das informaes, o que tecnicamente configura
uma conformao e no uma restrio ao direito fundamental h

11
Sobre as quatro espcies vide, por todos: ALEXY. Teoria dos direitos fundamentais, p. 285-295.

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RICARDO MARCONDES MARTINS
RESTRIES AO ACESSO INFORMAO
115

conformao do direito fundamental quando a norma constitucional


atribui ao legislador o encargo de definir o prprio contedo do direito
fundamental.12
Uma rpida leitura do texto constitucional deixa claro que, in
dependentemente da ponderao legislativa, outros valores constitu
cionais impem restries ao acesso, dentre eles os previstos no inciso X
do art. 5, vale dizer, a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem
das pessoas. Esquematicamente, representando o direito ao acesso por
P1 e os valores mais pesados ao direito ao acesso por P2, sempre
que P2 > P1, configurar-se- uma restrio diretamente constitucional
baseada em princpios constitucionais.
Mesmo quando no consta clusula de reserva expressa,13 o
legislador possui competncia para, luz da ponderao dos prin
cpios constitucionais por ele efetuada no plano abstrato, fixar em lei
restries ao direito fundamental. So as chamadas restries indi
retamente constitucionais baseadas em clusula de reserva implcita.
Pode-se indagar: se so possveis restries legislativas mesmo que no
expressamente autorizadas, qual a razo de ser das clusulas de reserva
expressa? H diferena dogmtica importante: quando h uma clusula
de reserva expressa, a imposio da restrio reforada pelo peso do
princpio formal que d primazia s ponderaes do constituinte.14
Alis, a teoria dos princpios formais fundamental para correta
compreenso das restries legislativas, sejam as decorrentes de clusula
de reserva expressa, sejam as decorrentes da clusula de reserva implcita.
Muitas vezes, no plano abstrato, no exame do texto constitucional,
no h como afirmar, independentemente das divergncias prprias
do pluralismo poltico, que P2 tem mais peso que P1 (P1 P2).
Contudo, levando-se em conta a discricionariedade legislativa e o peso do

12
Por todos, vide: MENDES. mbito de proteo de direitos fundamentais e as possveis
limitaes. In: MENDES; COELHO; BRANCO. Hermenutica constitucional e direitos funda
mentais, p. 215-217. H quem negue o instituto: para Virglio Afonso da Silva toda confor
mao consiste numa autntica restrio (Direitos fundamentais, p. 180-181).
13
So exemplos de clusula de reserva expressa previstas no art. 5 da Constituio: nos
termos da lei constante do inciso VII; que a lei estabelecer constante do inciso XIII;
nos termos da lei constante do inciso XV.
14
Sobre a teoria dos princpios formais vide nosso Abuso de direito e constitucionalizao do
direito privado (p. 39-44). Um princpio formal aumenta, no plano abstrato, o peso de um
princpio material. Existem cinco princpios formais fundamentais, que tm a misso
de fundamentar a competncia discricionria dos agentes pblicos e a liberdade dos
particulares: princpio formal que d primazia s ponderaes do constituinte originrio
(Pfco); do constituinte derivado (Pfcd); do legislador (Pfl); da Administrao (Pfa); e do
particular (Pfp).

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ACESSO INFORMAO PBLICA
116 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

princpio formal que a fundamenta, possvel que P1 seja afastado.


Esquematicamente: P2 + Pfl > P1, sendo que Pfl o princpio formal
que d primazia s ponderaes do legislador. As restries fundamen
tadas nesse princpio formal so autnticas restries legislativas. Nos
termos expostos, quando h clusula de reserva expressa, a restrio
reforada pelo peso do princpio formal que d primazia s ponde
raes do constituinte originrio (P2 + Pfl + Pfco > P1); quando no
h clusula de reserva expressa, inexiste esse reforo argumentativo.
Quando, no plano abstrato, o peso do direito fundamental restringido
maior do que o peso dos valores que justificam a restrio legislativa
(P1 > P2 + Pfl), esta inconstitucional.
Conforme exposto, quando o constituinte enuncia em uma re
gra constitucional uma restrio a um direito fundamental, h uma
restrio diretamente constitucional baseada em regra. Por trs de
toda regra existe um princpio, ou melhor, um valor positivado.15 No
caso, quando o constituinte enuncia uma regra de restrio, ele deixa
consignado no sistema o resultado de sua ponderao no plano abs
trato. Noutros termos, o prprio constituinte constatou que os valores
contrrios ao direito fundamental so mais pesados do que os valores
concretizados pelo referido direito (P2 > P1) e, ao faz-lo, reforou
esse resultado com o peso do princpio formal que d primazia s
ponderaes do constituinte originrio (P2 + Pfco > P1, sendo que P2
+ Pfco consiste numa regra constitucional Rc). Assim, restries
diretamente constitucionais decorrentes de regras constitucionais podem
ser representadas por Rc ou por P2 + Pfco.
Muitas vezes, pela ponderao dos princpios constitucionais,
independentemente do peso de qualquer princpio formal, seja do
princpio formal que d primazia s ponderaes do constituinte
no h regra constitucional ( Rc) , seja do princpio formal que d
primazia s ponderaes do legislador independente, pois, de regra
legislativa , o direito fundamental tem, no plano abstrato, um peso
menor do que outros valores constitucionais (P2 > P1). Eis as restries
diretamente constitucionais decorrentes de princpios constitucionais. Nesses
casos, cabe, na falta de regra abstrata, Administrao ou ao Judicirio,
luz dos casos concretos, reconhecer a existncia dessas restries. Isso
gera dois inconvenientes. Como a enunciao da restrio s ocorre
numa norma concreta, a certeza de sua existncia s surge luz do caso

15
Cf. nosso Efeitos dos vcios do ato administrativo, p. 30; Abuso de direito e a constitucionalizao
do direito privado, p. 18.

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RICARDO MARCONDES MARTINS
RESTRIES AO ACESSO INFORMAO
117

concreto, o que contraria a segurana jurdica. Ademais, essa enunciao


depende do acerto dos agentes administrativos e judiciais e, como
eles so seres humanos, esto sujeitos a erro. Por vrios motivos (no
ocorrncia de impugnao, trnsito em julgado, etc.), os erros podem
ser assimilados pelo sistema e, diante disso, resultarem em decises
distintas, o que contraria a igualdade. Da uma diretriz importante no
sistema: sempre que o resultado de uma ponderao de princpios
constitucionais for vinculante, isto , independer da divergncia de
opinio, do pluralismo e, pois, dos princpios formais que justificam
as competncias discricionrias, esse resultado deve ser fixado numa
norma abstrata, em respeito segurana jurdica e igualdade. Justa
mente por isso, muitas das restries estabelecidas pelo legislador no
so propriamente restries legislativas, aliceradas no princpio formal
que d primazia s ponderaes do legislador (Pfl), mas, sim, a enun
ciao pelo legislador de restries diretamente constitucionais baseadas
em princpios.
H, assim, restries legislativas prprias e restries legislativas
imprprias. Enquanto aquelas decorrem da competncia discricionria
do legislador, estas no se apoiam nessa competncia: so simples
enunciao legislativa de uma imposio do texto constitucional. Nas
restries legislativas imprprias, a ponderao no plano abstrato dos
princpios constitucionais vinculante. Vale dizer: trata-se, na verdade,
de uma restrio diretamente constitucional baseada em princpios
constitucionais que, em homenagem segurana jurdica e igualdade,
enunciada pelo legislador. A regra legislativa (Rl) na verdade traduz
algo que imposto pela Constituio (P2 > P1) e no algo que depende
da discricionariedade do legislador (P2 + Pfl > P1). Caso o legislador se
omitisse ( Rl), essa restrio seria impositiva.
Muitas vezes o legislador se omite e no enuncia a restrio im
prpria. Como se trata de uma imposio do texto constitucional e a
inexistncia de regra abstrata viola a segurana e a igualdade, est o
Poder Executivo autorizado, nesses casos, a enunciar a restrio num
regulamento. So regulamentos executivos no da lei, mas da Consti
tuio.16 Trata-se de restries regulamentares imprprias: no se apoiam na
competncia discricionria da Administrao; so, na verdade, restries
diretamente constitucionais baseadas em princpios constitucionais
enunciadas pelo Executivo em regulamento administrativo, diante da
omisso legislativa, por exigncia da segurana jurdica e da igualdade.

16
Sobre eles vide nosso Regulao administrativa luz da Constituio Federal, p. 110-112.

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118 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

Alis, o sistema jurdico no admite restries a direitos funda


mentais aliceradas na discricionariedade administrativa, isto , no
princpio formal que d primazia s ponderaes da administrao
(P2 + Pfa > P1). Se os pesos de P1 e P2 forem mais ou menos equi
valentes (P1 P2), o peso deles no pode ser reforado pelo princpio
que d primazia s ponderaes administrativas (Pfa). Com efeito:
restries administrativas prprias so inconstitucionais. Restries admi
nistrativas imprprias s podem ser enunciadas em regras adminis-
trativas abstratas quando, no plano abstrato, de modo vinculante, os
princpios opostos ao direito fundamental forem mais pesados que ele.
Pode acontecer que a superioridade dos pesos s se verifique luz das
circunstncias do caso concreto. Nesse caso, a enunciao da restrio
s ser efetuada na norma concreta. Tratar-se-, enfim, de restrio
diretamente constitucional baseada em princpios constitucionais e
reconhecida por ato administrativo ou jurisdicional. Aps essa anlise,
possvel se torna verificar as restries ao acesso informao estabe-
lecidas na Lei Federal n 12.527/11, no Decreto Federal n 7.724/12 e no
paulistano n 53.623/12.

3 Conceito de informao
O direito previsto no inciso XXXIII do art. 5 assegura o acesso
informao de rgos pblicos. E o que informao? O legislador
conceituou-a no inciso I do art. 4 da Lei Federal n 12.527/11 como:
dados, processados ou no, que podem ser utilizados para produ
o e transmisso de conhecimento, contidos em qualquer meio, su
porte ou formato. O conceito foi reproduzido no inciso I do art. 3
do Decreto Federal n 7.724/12 e no inciso I do art. 6 do Decreto
paulistano n 53.623/12. Informao , a, algo que existe nos quadros
administrativos, que a Administrao possui no momento em que
protocolado o pedido, algo, enfim, contido em algum meio, suporte ou
formato. Exclui-se do direito ao acesso o fornecimento de dados que a
Administrao no disponha. Coerentemente, o legislador denominou
esse direito fundamental de direito ao acesso informao e no de
direito informao. Ao enunciar o significado de informao para os
fins do inciso XXXIII do art. 5 da Constituio Federal, est o legislador,
para os partidrios da teoria restrita, apenas enunciando o suporte ftico
do direito fundamental ao acesso; para os que adotam a teoria interna
dos direitos fundamentais ou diferenciam conformao legislativa de
restrio legislativa, est o legislador conformando o direito; e para os

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RICARDO MARCONDES MARTINS
RESTRIES AO ACESSO INFORMAO
119

que adotam a teoria restrita do suporte ftico e negam a diferenciao,


o legislador estabeleceu verdadeira restrio.
Seja como for, o dispositivo vlido: no se confundem o direito
fundamental informao, previsto no inciso XIV do art. 5 da Cons
tituio, com o direito ao acesso informao, previsto no referido inciso
XXXIII. O direito geral de liberdade compreende vrios direitos especficos,
dentre eles o direito de expresso do pensamento (inciso IV do art. 5 da
CF) e o direito de informao (inciso XIV), que, por sua vez, compreende
trs direitos: o direito de informar, o direito de se informar e o direito de
ser informado.17 A informao do direito fundamental informao tem
significado prximo liberdade de informao jornalstica, referida no
1 do art. 220 da CF/88. Compreende a notcia e a crtica.18 Por bvio,
o direito informao diz respeito liberdade para obter dados que
no constem de pronturios, documentos ou registros, sejam pblicos
ou privados. Compreende o direito de se inteirar de fatos at ento
desconhecidos.
No se confundem, portanto, o direito informao, direito
liberdade e, pois, direito de defesa, com o direito ao acesso informao,
direito ao estatal positiva. Como afirma Martin Borowski, do ponto
de vista formal, os direitos de defesa dizem respeito a uma omisso
estatal e os direitos de prestao a uma ao estatal; do ponto de vista
material, os direitos de defesa asseguram ao indivduo uma esfera de
livre interveno estatal, ainda que exijam do Estado prestaes neces
srias garantia de intangibilidade a essa esfera (estabelecimento e
manuteno, v.g., do aparato policial e judicial que permitam aos
indivduos obter, ainda que por meio da coero estatal, o respeito a
sua esfera de liberdade) e os direitos prestao exigem uma atuao
estatal positiva para o prprio gozo do direito, independente da ordem
jurdica infraconstitucional e das atuaes estatais anteriores.19 Assim,
ambos dependem de atuao do Estado, mas em diferente medida:
os direitos de defesa exigem do Estado o implemento das condies
institucionais para a efetivao da defesa, os direitos prestao exigem

17
Cf. CANOTILHO; MOREIRA. Constituio da Repblica Portuguesa anotada, p. 573.
18
Em notvel monografia sobre o tema, Vidal Serrano assim as conceitua: Por notcia pode-
se entender toda nota, ou anotao, sobre fato ou pessoa. Em suma, so aqueles fatos
cujo conhecimento necessrio para que o indivduo tenha concreta participao na vida
coletiva de determinada sociedade (A proteo constitucional da informao e o direito
crtica jornalstica, p. 38). E pouco adiante: O segundo componente da informao, como j
frisado, a crtica. Esta, com efeito, o exame valorativo, em que se apontam a perfeio e
as deficincias do fato noticiado (idem, p. 39).
19
BOROWSKI. La estructura de los derechos fundamentales, p. 111-115.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
120 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

a prestao estatal referida no suporte ftico.20 Dito isso, indiscutvel:


o direito informao previsto no inciso XIV do art. 5 tpico di
reito de defesa e, implementadas as condies institucionais, exige do
Estado uma absteno, o direito ao acesso informao previsto no
inciso XXXIII do mesmo art. 5 tpico direito prestao e exige do
Estado o efetivo fornecimento dos dados. Informao num e noutro dis
positivo tem significados diferentes. No primeiro refere-se a qualquer
notcia e crtica; no segundo refere-se aos dados que o Estado possua.
Trata-se, certamente, da principal restrio ao direito fundamental
ao acesso informao: o administrado s tem, pelo inciso XXXIII do
art. 5 da CF/88, direito de obter do Estado dados que este possua. O
administrado pode at ter direito a dados no disponveis para o Estado,
mas por outro fundamento (um vnculo contratual, outro dever cons
titucional, o prprio direito a ser informado, etc.). O direito ao acesso
informao decorrente do inciso XXXIII do art. 5 da Constituio
e disciplinado na Lei Federal n 12.527/11 diz respeito a dados que
existem nos acervos da Administrao. O Poder Pblico no obrigado
a fornecer pelo comando ora analisado dados que no possua.

4 Segurana da sociedade e do Estado


Nos termos dantes referidos, h apenas uma restrio direta
mente constitucional prevista em regra constitucional: o risco segu
rana da sociedade e do Estado. Essa restrio foi disciplinada pelo
legislador nos artigos 23 a 30 da Lei n 12.527/11, nos artigos 25 a 54 do
Decreto Federal n 7.724/12 e nos artigos 30 a 60 do Decreto paulistano
n 53.623/12. Pelo nmero de dispositivos percebe-se: o aspecto central
da disciplina legislativa. Em junho de 2009, a imprensa brasileira revelou
que o Senado Federal, com fundamento nessa restrio constitucional,
escusava-se de divulgar atos de nomeao e remunerao de pessoal,
o que era de ululante invalidade. 21 O caso ficou conhecido como

20
Sobre a exigncia de prestao estatal em relao aos direitos de defesa, vide Silva (Direitos
fundamentais, p. 231 et seq.).
21
Apenas a ttulo de exemplo, menciona-se: Folha de S. Paulo, sexta-feira, 12.06.2009, Senado
usa ato secreto para dar benefcios a servidores, reportagem assinada por Adriano Ceolin
e Maria Clara Cabral. Dois dias antes, em 10.06.2009, o jornal Estado de S. Paulo publicou
a seguinte notcia: Atos administrativos secretos foram usados para nomear parentes,
amigos, criar cargos e aumentar salrios. Levantamento feito por tcnicos do Senado nos
ltimos 45 dias, a pedido da Primeira-Secretaria, detectou cerca de 300 decises que no
foram publicadas, muitas adotadas h mais de 10 anos (Disponvel em: <http://www.
estadao.com.br/noticias/impresso,senado-acumula-mais-de-300-atos-secretos-para-
criar-cargos-e-nomear,385153,0.htm>. Acesso em: 02 jun. 2013). Em 23 de junho de 2009,

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RICARDO MARCONDES MARTINS
RESTRIES AO ACESSO INFORMAO
121

escndalo dos atos secretos do Senado e incitou a edio da Lei


Federal n 12.527/11. Como a lei federal foi editada em decorrncia desse
escndalo, compreensvel que seu objeto principal seja a disciplina da
restrio ao acesso em decorrncia do risco segurana da sociedade
e do Estado. Ao disciplinar o assunto, o legislador buscou evitar os
abusos at ento cometidos.
O produto legislativo nesse tema foi lapidar. A informao que
coloque em risco a segurana da sociedade ou do Estado deve ser
classificada como ultrassecreta, secreta ou restrita, nos termos do art. 24
da Lei n 12.527/11. A restrio ao acesso s ultrassecretas vigora pelo
prazo mximo de 25 anos, s secretas pelo prazo mximo de 15 anos
e s restritas pelo prazo mximo de 5 anos; e pode ser estabelecida
at a ocorrncia de determinado evento, desde que este ocorra antes
do decurso dos referidos prazos (3 do art. 24). A classificao deve
fundamentar-se numa das oito hipteses discriminadas no art. 23 do
diploma legal: I - quando a informao ponha em risco a defesa e a
soberania nacionais ou a integridade do territrio nacional; II - pre
judique ou ponha em risco a conduo de negociaes ou as relaes
internacionais do Pas, ou as que tenham sido fornecidas em carter
sigiloso por outros Estados e organismos internacionais; III - ponha
em risco a vida, a segurana ou a sade da populao; IV - oferea ele
vado risco estabilidade financeira, econmica ou monetria do Pas;
V - prejudique ou cause risco a planos ou operaes estratgicos das
Foras Armadas; VI - prejudique ou cause risco a projetos de pesquisa
e desenvolvimento cientfico ou tecnolgico, assim como a sistemas,
bens, instalaes ou reas de interesse estratgico nacional; VII - ponha
em risco a segurana de instituies ou de altas autoridades nacionais
ou estrangeiras e seus familiares; ou VIII - comprometa atividades de
inteligncia, bem como de investigao ou fiscalizao em andamento,
relacionadas com a preveno ou represso de infraes. O legislador
restringiu o sentido semntico da expresso segurana da sociedade
e do Estado: a expresso, ao menos prima facie, s pode ser invocada
quando estiver presente uma das oito hipteses.

o Estado publica os 663 atos secretos descobertos pela Comisso do Senado, instaurada por
fora do escndalo (Disponvel em: <http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,veja-os-
663-atos-secretos-apontados-por-comissao-do-senado-,391983,0.htm>. Acesso em: 02 jun.
2013). Segundo notcia publicada em 13.07.2009, todos os 663 atos foram anulados pelo
ento presidente do Senado, Jos Sarney (Disponvel em: <http://www.estadao.com.
br/noticias/nacional,sarney-determina-a-anulacao-dos-663-atos-secretos-do-senado,
402016,0.htm>. Acesso em: 02 jun. 2013).

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ACESSO INFORMAO PBLICA
122 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

Exige-se a edio de um ato administrativo que classifique a


informao como sigilosa. A Lei Federal disciplinou o procedimento
administrativo de classificao das informaes, determinou que a
classificao seja revista de ofcio ou por provocao e instituiu uma
Comisso para reavaliar as informaes classificadas. Disciplinou a
restrio ao acesso e ao faz-lo lei nacional , e estabeleceu re
gras para a classificao das informaes federais e ao faz-lo
lei federal. O intrprete deve, com ateno, identificar as regras da Lei
n 12.527/11 que disciplinam o direito fundamental e as regras que, a
partir da disciplina fixada, regem a atuao da Unio. S as primeiras
so impositivas aos Estados e aos Municpios. Contudo, no fcil
separ-las: ao estabelecer regras sobre o exerccio do direito ao acesso
perante a Unio, o legislador disciplinou o prprio direito ao aces
so. Por isso, na disciplina estadual e municipal impe-se a simetria
com a disciplina federal. Por exemplo: deve ser institudo nos Estados
e nos Municpios Comisso similar Comisso Federal; as autoridades
competentes para classificar as informaes devem ser correlatas s
autoridades federais etc. Como o legislador federal o competente para
disciplinar as restries ao direito fundamental, imps, ao disciplinar o
exerccio do direito pela Unio, aos Estados e Municpios que observem
a disciplina por simetria.22
Toda regra abstrata prima facie.23 O constituinte j havia enun
ciado que a segurana da sociedade e do Estado (P2) prevalece sobre
os valores que esto por trs do direito ao acesso (P1). Trata-se, nos
termos expostos, de restrio diretamente constitucional (P2 > P1).
O legislador disciplinou essa prevalncia: estabeleceu regras sobre
a definio da segurana da sociedade e do Estado e, no mbito de

22
O Executivo do Municpio de So Paulo procurou respeitar essa simetria: a ttulo de exem
plo, criou uma Comisso de Acesso Informao similar Comisso Federal (art. 52);
estabeleceu um procedimento para classificao das informaes sigilosas muito parecido
com o procedimento federal (art. 32 et seq.); atribuiu a competncia para classificar a
informao como ultrassecreta, secreta ou reservada a autoridades que correspondem na
estrutura do Municpio s autoridades arroladas no art. 27 da Lei Federal (art. 35). O
princpio da simetria regra fundamental da forma federativa brasileira. Sobre ele vide
nosso O Municpio e o princpio da simetria (Revista da Procuradoria-Geral do Municpio
de Belo Horizonte RPGMBH, p. 261-283). No estudo do direito fundamental ao acesso
percebe-se algo no antevisto no estudo publicado em 2010: o princpio da simetria no se
restringe s normas constitucionais. Incide tambm nos casos em que o legislador federal
competente para disciplinar um instituto no mbito nacional e ao disciplin-lo o faz
tendo em vista o cumprimento da lei pela Unio. Noutras palavras: quando o legislador
federal edita, conjuntamente, normas nacionais e federais sem estabelecer clara separao
entre elas, a disciplina nacional impe aos Estados e Municpios a simetria com as normas
federais.
23
Cf. nosso Efeitos dos vcios do ato administrativo, p. 73, rodap 17.

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RICARDO MARCONDES MARTINS
RESTRIES AO ACESSO INFORMAO
123

sua discricionariedade, no plano abstrato, enunciou casos em que a


prevalncia no ocorre. Quando a informao necessria para a tutela
judicial ou administrativa de direitos fundamentais, a prevalncia se
inverte: o administrado tem direito ao acesso, ainda que este gere risco
sociedade e ao Estado (P1 > P2), o que estabelece o caput do art. 21
da Lei n 12.527/11. Ademais, quando as informaes digam respeito
violao dos direitos humanos praticada por agentes polticos ou a
mando de autoridades pblicas, tambm no h a prevalncia: vigora
o direito ao acesso (P1 > P2), o que estabelece o pargrafo nico do
referido art. 21. Evidente que toda regra abstrata prima facie, ou seja,
pode ser afastada luz da ponderao no caso concreto: dependendo
das circunstncias fticas, o resultado da ponderao legislativa pode
ser afastado. Mas o administrador e o julgador devem, sempre, atentar
para o princpio formal que d primazia s ponderaes do legislador,
o que significa que nos dois casos mencionados P1 reforado pelo
peso de Pfl (P1 + Pfl > P2).
No se pretende neste estudo o exame completo da disciplina
legislativa sobre a restrio diretamente constitucional. Pretende-se aqui
chamar a ateno para uma obviedade que pode passar despercebida
ao intrprete apressado: apesar de constar do inciso XXXIII do art. 5
apenas essa ressalva, que o acesso s ser obstado quando ele causar
risco segurana da sociedade e do Estado, no existe no sistema nor
mativo apenas essa restrio ao acesso. Ela , apenas, a nica restrio
diretamente constitucional baseada em regra constitucional. Enfatiza-se, por
outro lado, que o legislador federal possui competncia para disciplinar
as restries diretamente constitucionais baseadas em regra e, para
tanto, goza de alargado campo discricionrio. No tema em exame, a
disciplina elogivel, de altssima qualidade.

5 Informaes pessoais
Conforme antecipado, h outras restries diretamente consti
tucionais, decorrentes da ponderao de princpios. evidente que o
direito ao acesso informao no pode fazer tbula rasa do disposto no
inciso X do art. 5 da CF, segundo o qual so inviolveis a intimidade, a
vida privada, a honra e a imagem das pessoas. Entre essa inviolabilidade
(P2) e os valores concretizados pelo acesso informao (P1), antev-se
uma prevalncia da primeira (P2 > P1): trata-se de restrio diretamente
constitucional fundada em princpios constitucionais. Nos termos
explicados, por fora da segurana jurdica e da igualdade, o sistema
clama que esse resultado ponderativo, vinculante, antevisto no prprio

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124 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

plano abstrato, seja enunciado numa regra abstrata. O legislador


cumpriu a exigncia e previu no artigo 31 da Lei n 12.527/11 a restrio
ao acesso informao decorrente da inviolabilidade da intimidade,
vida privada, honra e imagem. Trata-se de autntica restrio legislativa
imprpria, pois ela independe do peso do princpio formal que d
primazia s ponderaes do legislador e, assim, da discricionariedade
legislativa.
Segundo o inciso I do 1 do referido art. 31, o acesso s infor
maes pessoais restrito e independe de classificao do sigilo. Ao
contrrio do que ocorre com as informaes cuja publicidade gera
risco segurana da sociedade e do Estado, no caso das informaes
pessoais no se faz necessrio edio de ato administrativo para que o
acesso seja negado. Noutras palavras: as informaes pessoais possuem
essa natureza independentemente de classificao pelo Poder Pblico.
Enfatiza-se: a restrio ao acesso decorre propriamente do inciso X do
art. 5 da CF e no do art. 31 da Lei Federal.
O obstculo ao acesso no decorre da competncia discricio
nria do legislador, mas este possui competncia para disciplinar a
restrio e para tanto possui ampla discricionariedade. No exerccio
dessa competncia, o legislador submeteu-a ao prazo mximo de cem
anos, a contar da produo da informao (inciso I do 1 do art. 31).
Permitiu o acesso desde que haja consentimento expresso da pessoa a que
a informao se refere (inciso II do 1 do art. 31)24 e previu hipteses
em que a prevalncia valorativa se inverte e o acesso permitido inde
pendentemente do consentimento da pessoa a que se refere a informao
(P1 > P2): a) quando o acesso for necessrio preveno e diagnstico
mdico, a pessoa estiver fsica ou legalmente incapaz e a informao
for utilizada exclusivamente para o tratamento mdico (inciso I do 3
do art. 31); b) quando a informao for necessria para a realizao de
estatsticas e pesquisas cientficas de evidente interesse pblico, sendo
vedada a identificao da pessoa a que a informao se refere (inciso II
do 3 do art. 31); c) quando o acesso for necessrio apurao de

24
O tema da renncia ao direito fundamental progrediu na teoria do direito constitucional.
No passado, a doutrina limitava-se a afirmar a irrenunciabilidade. Por todos: SILVA. Curso
de direito constitucional positivo, p. 180. Mais recentemente, a doutrina afirma textualmente
a possibilidade de renncia: SILVA. A constitucionalizao do direito, p. 62-63. Houve at
quem propusesse uma teoria: ADAMY. Renncia a direito fundamental. evidente que, at
certo limite, o titular do direito vida privada, honra e imagem pode renunciar proteo
constitucional. Virglio chega a propor dois critrios importantes: a autonomia real das
partes envolvidas e a intensidade da restrio aos direitos fundamentais (idem, p. 158-160).
Para um aprofundamento do tema vide nosso Abuso de direito e a constitucionalizao do
direito privado, p. 74 et seq.

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RICARDO MARCONDES MARTINS
RESTRIES AO ACESSO INFORMAO
125

irregularidades em que o titular das informaes estiver envolvido (4


do art. 31); d) quando o acesso for necessrio recuperao de fatos
histricos de maior relevncia (4 do art. 31). Nesses casos, o peso de
P1 reforado pelo peso do princpio formal que d primazia s
ponderaes do legislador (P1 + Pfl > P2).
Nos incisos III, IV e V do 3 do art. 31, o legislador previu o
acesso em decorrncia de cumprimento de ordem judicial, defesa de
direitos humanos e proteo do interesse pblico preponderante. Como
para muitos juristas as regras abstratas so definitivas, o legislador
preferiu evitar controvrsias: consignou no texto legislativo a neces
sidade da ponderao no plano concreto. Deve a Administrao e o
Judicirio, luz do caso concreto, efetuar a ponderao e examinar qual
a prevalncia valorativa (P1 > P2 ou P2 > P1). Deveras: a lei simples
mente antev a possibilidade de que, dependendo das circunstncias
fticas, a inviolabilidade da intimidade, vida privada, honra e imagem
seja afastada. Por bvio, a lei no est permitindo o acesso sempre que
for proposta uma ao judicial, invocado um direito humano ou um
bem coletivo. evidente que o acesso nos casos mencionados depende
do exame das circunstncias fticas e jurdicas e, pois, da ponderao
no plano concreto.
O acesso s informaes pessoais, segundo a disciplina prevista
no Regulamento, ao contrrio do que ocorre em relao s demais
informaes, exige do interessado a indicao do motivo determinante
da solicitao (art. 61 do Decreto n 7.724/12 e art. 67 do Decreto
paulistano n 53.623/12). Trata-se de uma restrio regulamentar imprpria:
evidente que sem justo motivo no h razo constitucional para ser
admitida a violao da inviolabilidade da intimidade, vida privada,
honra e imagem das pessoas.
O Executivo, ao disciplinar a Lei n 12.527/11, recomendou ao
agente pblico que, nos casos de recuperao de fatos histricos de
maior relevncia, antes de afastar a inviolabilidade, seja solicitado
parecer de universidade, instituies de pesquisa ou outras entidades
com notria experincia em pesquisa historiogrfica (art. 59, 1, do
Decreto n 7.724/12, e art. 65, 1, do Decreto paulistano n 53.623/12).
As disciplinas legislativa e regulamentar deixam patente que a deciso
administrativa de deferimento ou indeferimento do pedido de acesso
informao pessoal deve ser criteriosa, bem fundamentada, justificada
pela ponderao realizada luz do caso concreto. No existem nesse
tema respostas apriorsticas. A permisso do acesso no se justifica pela
mera afirmao de que se d em decorrncia da recuperao de fatos
histricos: deve alicerar-se em fundamentao sria, documentada,
convincente.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
126 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

6 Restries legais ao acesso


Uma leitura apressada dos diplomas normativos pode levar a
supor que existem apenas estas duas restries: a Administrao s
poderia recusar o acesso informao ou para proteo da segurana
da sociedade e do Estado ou em respeito inviolabilidade da intimi
dade, vida privada, honra e imagem das pessoas. O legislador, porm,
estabeleceu restries legislativas prprias. Primeira: negou o acesso aos
documentos ou s informaes neles contidas utilizados como funda
mento da tomada de deciso e do ato administrativo enquanto no
editado o ato decisrio (3 do art. 7 da Lei n 12.527/11). Segunda:
vedou o acesso s hipteses de segredo industrial decorrentes da
explorao direta de atividade econmica pelo Estado (art. 22 da Lei
n 12.527/11). Terceira: assegurou a vigncia de todas as hipteses de
sigilo legal e de segredo de justia (art. 22 da Lei n 12.527/11). Pela
ordem, as previses exigem ao menos um breve exame.
A primeira de extraordinria importncia prtica. Antes de
editar o ato decisrio, geralmente a Administrao ouve vrios agentes,
colhe vrios pareceres. No Municpio de So Paulo, por exemplo,
comum que se manifestem: a assessoria jurdica do respectivo rgo,
a Procuradoria-Geral do Municpio, a assessoria jurdica da Secreta
ria de Negcios Jurdicos. O assessor jurdico, muitas vezes, no
o competente para dar a ltima palavra sobre o tema no mbito da
respectiva entidade; novo parecer pode ser solicitado da Advocacia-
Geral da Unio ou da Procuradoria-Geral Estadual ou Municipal. O
legislador estabeleceu uma restrio importante: todas as informaes
utilizadas como fundamento para uma deciso administrativa s so
acessveis quando publicado o ato decisrio. Assim, at a publicao
do ato administrativo decisrio, os administrados no tm assegurado
o acesso aos pareceres que o fundamentam. Trata-se de uma restrio
propriamente legislativa, alicerada no princpio formal que d primazia
s ponderaes do legislador (P2 + Pfl > P1). Ressalvadas circunstncias
fticas excepcionais, passveis de inverter no caso concreto o peso
valorativo, nada h de invlido nessa restrio. Como a Administrao
Pblica pode obter a reviso do parecer, no obrigada a public-lo de
imediato. A publicao do parecer antes do ato decisrio s enfraquece
a segurana jurdica, pois desperta a crena nos administrados de que a
deciso ser no sentido do parecer publicado, apesar de ainda sujeito
a reviso pelos superiores hierrquicos. Evidente que aps a prola
o do ato final, assegurado ao administrado o acesso no apenas
aos pareceres que o fundamentaram, mas tambm aos pareceres e
elementos informativos que foram afastados pela Administrao.

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RICARDO MARCONDES MARTINS
RESTRIES AO ACESSO INFORMAO
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A segunda mais polmica e ao regulament-la o Executivo


foi mais incisivo: a divulgao de informaes de empresas estatais,
segundo o art. 5, 1, do Decreto n 7.224/12, est submetida s normas
pertinentes da Comisso de Valores Mobilirios, regra essa reprodu
zida no 1 do art. 8 do Decreto paulistano n 53.623/11. De longa
data a doutrina brasileira chama a ateno para a abissal diferena
entre as empresas estatais e as empresas privadas: o Estado, ao explorar
a atividade econmica, no um empresrio a mais no mercado pelo
bvio fato de que no possui liberdade e, portanto, no persegue lucro.
As atividades estatais, por definio, no tm por finalidade principal
a obteno de maior vantagem econmica. Empresas estatais so enti
dades auxiliares da Administrao, so instrumentos personalizados
da ao do Poder Pblico,25 foram constitudas no para obter mais
e mais vantagem econmica para seus dirigentes, mas para atender
os imperativos da segurana nacional e o relevante interesse coletivo
(art. 173 da CF/88). Os interesses das empresas estatais, em rigor, no
so interesses dos diretores dessas entidades, mas do povo; os recursos
que elas administram, sendo recursos pblicos, so recursos do povo.
o que basta para asseverar: no pode o legislador, sob o pretexto de que
se trata de atividade econmica, impedir o administrado de ter acesso
s informaes sobre a gesto dessas empresas. Nesse campo, uma
interpretao extensiva da restrio legislativa inconstitucional, pois
o princpio formal que d primazia s ponderaes do legislador no
assegura um peso maior aos valores contrrios aos valores assegurados
pelo acesso (P1 > P2 + Pfl).
A submisso dessas entidades ao direito privado s se justifica
em dois casos: a) as normas de direito pblico no se aplicam quando a
aplicao torne mais vantajosa a posio da Administrao em relao
aos demais agentes econmicos, pois do contrrio haveria concorrn
cia desleal; b) as normas de direito pblico no se aplicam quando a
aplicao inviabilize a prpria explorao da atividade econmica, pois
do contrrio estaria comprometida a prpria atividade. Fora desses
casos, elas so integralmente regidas pelo direito pblico.26 Em relao

25
Por todos: BANDEIRA DE MELLO. Natureza essencial das sociedades de economia
mista e empresas pblicas: consequncias em seus regimes. In: BANDEIRA DE MELLO.
Grandes temas de direito administrativo, p. 329-338; BANDEIRA DE MELLO. Sociedades
de economia mista, empresas pblicas e o regime de direito pblico. In: BANDEIRA DE
MELLO. Grandes temas de direito administrativo, p. 339-349; BANDEIRA DE MELLO. Curso
de direito administrativo, p. 198-202. No mesmo sentido, nosso Regulao administrativa luz
da Constituio Federal, p. 272 et seq.
26
Cf. nosso Regulao administrativa luz da Constituio Federal, p. 273-274.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
128 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

aos monoplios estatais, nos quais, por definio, inexiste concorrncia


com os particulares, o direito pblico s afastado quando configu
rado o segundo critrio.27 Assim, a restrio ao acesso s hipteses
de segredo industrial decorrentes de explorao direta de atividade
econmica pelo Estado, prevista no art. 22 da Lei n 12.527/12, e a
restrio s informaes de empresas estatais, prevista no 1 do art. 5
do Decreto Federal n 7.224/12 e no 1 do art. 8 do Decreto paulistano
n 53.623/11, exigem interpretao conforme: s so constitucionais
quando imprescindveis ao prprio exerccio da atividade econmica.
Intui-se a excepcionalidade: o acesso s informaes das empresas
estatais, no mais das vezes, no obstaculiza o exerccio da atividade
econmica e, por isso, no pode ser negado.
A terceira e ltima hiptese tem a misso de evitar discusso
sobre a revogao de outros diplomas normativos que imponham res
tries ao acesso informao de rgos pblicos. Em decorrncia da
regra lex posterior derogat legi priori (Decreto-Lei n 4.657/42, art. 2, 1),
a publicao da Lei n 12.527/11 poderia suscitar a revogao de todos
os diplomas legais que estabelecem o sigilo de informaes e o segredo
de justia. O legislador, por expressa disposio legal, manteve-os em
vigor. Muitos deles tm base constitucional. O prprio inciso XIV do
art. 5, por exemplo, assegura o sigilo da fonte, quando necessrio ao
exerccio profissional. Assim, jornalistas no precisam revelar suas
fontes.28 Do mesmo modo, as informaes prestadas aos defensores
pblicos pelos hipossuficientes tambm so acobertadas pelo sigilo.
Enfim, todas as hipteses de sigilo previstas em lei, sejam restries
diretamente constitucionais fundadas em princpio e enunciadas em
regras legislativas, sejam restries aliceradas na discricionariedade
do legislador, foram mantidas em vigor pelo art. 22 da Lei Federal
n 12.527/11.

7 Restries regulamentares imprprias


Por fora do 3 do art. 10 da Lei Federal n 12.527/11, o direito
ao acesso informao independe da explicitao de justificativa do
interessado. Eis uma das regras mais importantes (e problemticas) da
lei federal: o administrado no precisa dizer Administrao o motivo
determinante de sua solicitao. Basta requer-la. O que a lei exige

27
Idem, p. 329-331.
28
Sobre a proteo constitucional do sigilo da fonte na comunicao jornalstica vide, por
todos: FRANCO. Proteo constitucional do sigilo da fonte na comunicao jornalstica.

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RICARDO MARCONDES MARTINS
RESTRIES AO ACESSO INFORMAO
129

que o pedido de informaes no seja apcrifo: deve o requerente


se identificar (caput do art. 10), mas no precisa dizer o motivo pelo
qual quer a informao. Em sentido contrrio, a boa doutrina sempre
considerou a indicao da finalidade pressuposto para o acesso
informao.29 Antes da lei, a jurisprudncia majoritria era tolerante com
a caracterizao da legitimao do requerente, mas no lhe dispensava
de informar o propsito do requerimento.30 Ainda que seja clara a boa
inteno do legislador, intuitivo seu equvoco.
Pela correta lio de Carlos Maximiliano, interpretatio illa sumenda
quae absurdum evitetur adota-se a interpretao que evite o absur
do.31 Interpretada a lei sem ressalvas, um partido poltico de oposio
poderia facilmente inviabilizar a administrao pelo partido rival. Bas
taria, para tanto, solicitar a alguns de seus filiados que se dirigissem
aos rgos da administrao e neles formulassem genricos pedidos de
informao. Por certo, qualquer grupo conseguiria paralisar a atuao
da Administrao Pblica. Pelo texto da lei, seria plenamente possvel
requerer informao de todos os processos administrativos em trami
tao em determinado Municpio. Ou ento, poder-se-ia solicitar de um
grande Municpio ou de um Estado da Federao a informao sobre o
nmero de canetas azuis existentes em suas reparties. Pedidos como
esse, apesar de absurdos, deveriam ser respondidos. A lei clara: a
formulao do pedido independe da apresentao dos motivos que
o fundamentam. Estudantes de sociologia estariam dispensados de

29
Num dos poucos estudos sobre o assunto Nina Ranieri discriminou como pressupostos
para o exerccio do direito de certido: a) ser o requerente o interessado; b) destinar-se a
certido a uma das hipteses discriminadas na Constituio, o que supe a indicao da
finalidade do requerimento; c) no estar o documento sob sigilo (RANIERI. A obteno
de certides em reparties pblicas: hipteses constitucionais de expedio e de
indeferimento: tentativa de identificao. Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica,
p. 156). E ao analisar a jurisprudncia, afirmou: A indicao da finalidade essencial.
O requerente deve dizer a ligao do contedo do ato certificvel com o direito a ser
deduzido para que o pedido possa ser acolhido. A questo pacfica na jurisprudncia
(idem, p. 157).
30
Nas palavras de Nina Ranieri: A corrente jurisprudencial majoritria, que amplia a titu
laridade para requerer certides, parte do pressuposto de que frente ao pedido apresentado
no se pode averiguar, com preciso, o que serve, ou possa servir, para a defesa do direito
do interessado [...]. Da ser grande o espectro da legitimao. Esta circunstncia, contudo,
no supre a exigncia de informar a autoridade administrativa sobre a legitimidade do
propsito (A obteno de certides em reparties pblicas: hipteses constitucionais de
expedio e de indeferimento: tentativa de identificao. Cadernos de Direito Constitucional
e Cincia Poltica, p. 157).
31
MAXIMILIANO. Hermenutica e aplicao do direito, p. 166, 179, rodap 1). E explica:
Deve o Direito ser interpretado inteligentemente: no de modo que a ordem legal envolva um
absurdo, prescreva inconvenincias, v ter concluses inconsistentes ou impossveis (idem,
p. 166, 179).

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ACESSO INFORMAO PBLICA
130 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

fazer pesquisa de campo, bastariam solicitar as informaes dos rgos


pblicos. Jornalistas teriam seu trabalho facilitado ao extremo. O direito
ao acesso informao seria a principal ferramenta de jornalistas,
sociolgicos, estudantes e partidos de oposio.
O equvoco legislativo foi corrigido pelo Executivo. Nos ter
mos do art. 13 do Decreto Federal n 7.724/12, no sero admitidos
pedidos de acesso informao: I - genricos; II - desproporcionais
ou desarrazoados; III - que exijam trabalhos adicionais de anlise,
interpretao ou consolidao de dados e informaes, ou servios
de produo ou tratamento de dados que no seja de competncia
do rgo ou entidade. A norma foi reproduzida no art. 16 do Decreto
paulistano n 53.623/12. As trs hipteses no constam da lei federal.
Conforme explicado, o sistema no admite restrio administrativa a
direito fundamental, vale dizer, restrio alicerada na competncia
discricionria da Administrao Pblica. Restries regulamentares
prprias so inconstitucionais. O que deve a Administrao fazer
explicitar, nos casos concretos, as restries constitucionais decorrentes
das ponderaes de princpios constitucionais. Pois bem, ainda que
essas trs hipteses no fossem previstas no regulamento, a ponderao
dos princpios constitucionais no admitiria o atendimento a pedidos
genricos, desproporcionais ou desarrazoados. Por outro lado, o direito
ao acesso, independentemente das normas expressas, no obriga a
Administrao a reunir informaes que se encontrem dispersas.
A reunio de informaes consiste numa atividade trabalhosa, dis
pendiosa, muitas vezes dificlima de ser empreendida. O direito ao
acesso no garante o direito reunio de informaes. Nas trs hip
teses referidas, os princpios da boa administrao, da eficincia, do
adequado desempenho das reparties pblicas (P2) prevalece sobre os
princpios concretizados pelo direito ao acesso (P1). Donde, mesmo na
falta dessas regras regulamentares, luz do caso concreto, o acesso seria
obstado em decorrncia da ponderao dos princpios constitucionais
(P2 > P1).
Trata-se, portanto, de restrio regulamentar imprpria. Nos termos
anteriormente explicados, quando no prprio plano abstrato configura-
se, de modo vinculante, independente das divergncias prprias do
pluralismo, um resultado ponderativo, o sistema jurdico clama que esse
resultado seja fixado numa regra abstrata. Trata-se de uma exigncia
da segurana jurdica e da igualdade. O ideal que a enunciao se
d em regra legislativa. Diante da omisso do legislador, viu-se o Exe
cutivo obrigado a enunci-la em regulamento administrativo. Trata-se
de regulamento executivo da Constituio, explicitador de restrio

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RICARDO MARCONDES MARTINS
RESTRIES AO ACESSO INFORMAO
131

diretamente constitucional decorrente de princpios constitucionais.


As restries enunciadas pelo Executivo so, portanto, plenamente
vlidas.32
O signo genrico ambguo. Segundo o Houaiss, trata-se de
adjetivo: a) relativo a gnero; b) que abrange vrias coisas; c) expresso
ou tratado em termos vagos, gerais.33 No devem ser respondidos
pela Administrao tanto pedidos vagos, imprecisos, como pedidos
especficos, mas excessivamente abrangentes. Suponha-se o seguinte
pedido de informaes: quantas denncias foram protocoladas na
Administrao desde o sculo passado at o presente. Ou ento
esta: quantas pessoas foram atendidas nas unidades de sade desta
Administrao durante os ltimos trinta anos. Ainda que a Adminis
trao consiga obter em seus registros essas informaes, evidente o
carter genrico do pedido.
Sempre que o pedido for especfico, mas exigir que a Adminis
trao rena dados disponveis em vrios locais diferentes, tambm
se impe o indeferimento. O direito ao acesso restringe-se ao forne
cimento de informaes que constem dos acervos da Administrao,
independentemente de qualquer outra providncia. Se o pedido do
administrado demandar providncias administrativas outras que no o
mero fornecimento da informao, escapa do regime jurdico da Lei
n 12.527/11. Muitas vezes, a Administrao possui as informaes
solicitadas, mas o fornecimento exige um rduo trabalho de sistema
tizao, de reunio das informaes. Basta imaginar um pedido de
informaes que constem de dezenas de processos administrativos.
Finalmente, pedidos desproporcionais ou desarrazoados no
devem ser atendidos. Escapa aos limites deste estudo precisar o signi
ficado jurdico do que seja desproporcional ou desarrazoado.34 A
proporcionalidade exige a ponderao entre os valores concretizados pelo
fornecimento da informao e os valores contrrios ao fornecimento; a
razoabilidade exige que o fornecimento no atente contra o que a maio
ria das pessoas considera compatvel com a razo. Sem desconsiderar
toda a controvrsia que possa surgir, o fato que a vedao extrada
do texto constitucional e no do decreto. Trata-se, sem dvida alguma,
de restrio regulamentar imprpria.

32
Em sentido contrrio: CANHADAS. O princpio da transparncia na Administrao Pblica: a
transparncia obrigatria, a transparncia permitida e a transparncia permitida, f. 287.
33
HOUAISS; VILLAR (Ed.). Dicionrio Houaiss da lngua portuguesa, p. 1441.
34
Sobre a proporcionalidade, por todos, vide: BERNAL PULIDO. El principio de proporcionalidad
y los derechos fundamentales. Sobre a relao entre proporcionalidade e razoabilidade, vide
nosso Efeitos dos vcios do ato administrativo, cap. VI-4.4, p. 166-174.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
132 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

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RICARDO MARCONDES MARTINS
RESTRIES AO ACESSO INFORMAO
133

MENDES, Gilmar Ferreira. mbito de proteo de direitos fundamentais e as possveis


limitaes. In: MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo
Gustavo Gonet. Hermenutica constitucional e direitos fundamentais. 2. tiragem. Braslia:
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MLLER, Friedrich. Mtodos de trabalho do direito constitucional. 2. ed. So Paulo: Max
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MLLER, Friedrich. Teoria estruturante do direito. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008.
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Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associao


Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT):

MARTINS, Ricardo Marcondes. Restries ao acesso informao. In: VALIM,


Rafael; MALHEIROS, Antonio Carlos; BACARIA, Josephina (in memoriam)
(Coord.). Acesso informao pblica. Belo Horizonte: Frum, 2015. p. 111-133.
ISBN 978-85-450-0022-8.

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O PROCEDIMENTO DE ACESSO
INFORMAO PBLICA PREVISTO NA
LEI N 12.527/2011

JOO PAULO PESSOA

Introduo
A Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011, denominada Lei de
Acesso Informao, apresenta-se como um grande avano na seara
da transparncia da Administrao Pblica. Amplamente noticiada
pelos meios de comunicao, tornou-se, sem dvida alguma, objeto
de elevada expectativa por parte da sociedade.
Alm de estabelecer procedimentos uniformes que procuram,
a princpio, assegurar o acesso informao pblica, a promulgao
da Lei n 12.527/2011 estimulou a discusso e reflexo sobre um tema
que estava, nesses quase 25 de anos sob a gide da atual Constituio
Federal, um pouco adormecido: o dever do Estado de franquear acesso
livre s informaes que a todos interessam.
O objetivo deste artigo analisar o procedimento implantado
pela Lei n 12.527/2011 sob a perspectiva do direito fundamental de
acesso informao pblica.

1 A Lei n 12.527/2011 e o direito fundamental de acesso


informao pblica
Como anuncia a rubrica da Lei n 12.527/2011, esta regula o acesso
a informaes previsto no inciso XXXIII do art. 5, no inciso II do 3 do
art. 37 e no 2 do art. 216, todos da Constituio Federal.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
136 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

O inciso XXXIII do art. 5 da Constituio Federal dispe que


todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de
seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas
aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do
Estado.
Nesse dispositivo, o Constituinte reservou espao para o direito
fundamental de acesso informao pblica.
O inciso II do 3 do art. 37 da Constituio Federal, acrescido
pela Emenda Constitucional n 19/1998, dispe que:

3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na adminis


trao pblica direta e indireta, regulando especialmente: [...];
II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes
sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5, X e XXXIII;

Este dispositivo se refere, portanto, aos incisos X e XXXIII do


art. 5, tambm da Constituio.
O inciso X do art. 5 cuida do direito privacidade e afirma que
so inviolveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das
pessoas, assegurado o direito a indenizao pelo dano material ou
moral decorrente de sua violao.
Por sua vez, o 2 do art. 216 da Constituio Federal (Cultura)
dispe que cabem Administrao Pblica, na forma da lei, a gesto
da documentao governamental e as providncias para franquear sua
consulta a quantos dela necessitem.
Se no bastasse, o inciso XIV do art. 5 da Constituio Federal
tambm aborda o acesso informao: assegurado a todos o acesso
informao e resguardado o sigilo da fonte, quando necessrio ao
exerccio profissional. O direito a previsto, contudo, diz respeito
mais ao acesso s informaes de maneira geral, como decorrncia,
por exemplo, da livre manifestao do pensamento (inciso IV, do
art. 5), da livre expresso de atividade intelectual (inciso IX, do art. 5)
e da comunicao social (art. 220, da CF).
Tal panorama nos permite reconhecer, portanto, que a Consti
tuio diferencia o direito informao em duas acepes: em sentido
amplo (art. 5, inciso XIV), como uma garantia fundamental de toda
pessoa de informar, de se informar e de ser informada, e em sentido
estrito (art. 5, inciso XXXIII), como a prerrogativa de toda pessoa de
conhecer registros e dados em poder dos rgos do Estado. 1 2

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O PROCEDIMENTO DE ACESSO INFORMAO PBLICA PREVISTO NA LEI N 12.527/2011
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O objetivo da Lei n 12.527/2011 , portanto, regulamentar o


1 2

acesso de todos s informaes governamentais, consideradas pblicas.


Em outros termos, o direito informao em sua acepo estrita.
So tpicos do autoritarismo o segredo e o impedimento do acesso
dos cidados s informaes pblicas. Em um Estado Democrtico, ao

1
Como afirma Ernesto Villanueva: El derecho a la informacin tiene dos acepciones,
la primera propiamente dicha derecho a la informacin , en su sentido amplio:
el artculo 19 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos establece: Todo
individuo tiene derecho a la libertad de opinin y de expresin; este derecho incluye el de no
ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informacin y opiniones,
y el de difundirlas, sin limitacin de fronteras, por cualquier medio de expresin. De lo
anterior debemos entender que este tratado coloca al derecho a la informacin como una
garanta fundamental que toda persona posee para atraerse informacin, informar y ser
informada.
De acuerdo con la segunda acepcin, en sentido estricto, el derecho a la informacin lo
podemos definir como la regulacin jurdica del acceso de la sociedad a la informacin
de inters pblico, particularmente la generada por los rganos del Estado. No se debera
confundir la libertad de expresin ni la libertad de informacin con el derecho a la
informacin cuando se hace referencia en stricto sensu. Y ello es as ya que el papel
que desempea el Estado es diferente con respecto al derecho a la informacin; mientras
que en los primeros el Estado se abstiene de actuar, en el derecho a la informacin el Estado
tiene la obligacin de poner a disposicin del pblico los archivos y datos generados
por sus rganos constitutivos. Esta segunda acepcin est relacionada con la nocin de
derecho de acceso a la informacin pblica en el sentido de que constituye la prerrogativa
de toda persona a conocer registros y datos en poder de los rganos del Estado, salvo las
excepciones mnimas establecidas en la ley (VILLANUEVA, Ernesto. Tendencias en el
reconocimiento constitucional del derecho de acceso a la informacin pblica. In: LPEZ-
AYLLN, Sergio (Coord.). Democracia, transparencia y constitucin: propuestas para un
debate necesario. Mxico: Universidad Nacional Autnoma de Mxico; Instituto Federal
de Aceso a la Informacin, 2006. p. 23).
2
Ao comentarem o art. 37 da Constituio portuguesa, que trata da liberdade de expresso
e informao, J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira destacam que o direito de informao
integra trs nveis, o direito de informar, o direito de se informar e o direito de ser informado
(CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituio da Repblica Portuguesa anotada:
artigos 1 a 107. 4. ed. portuguesa revista. 1. ed. brasileira. Coimbra: Coimbra Ed.; So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. v. 1, p. 573). Por sua vez, em relao ao direito de
ser informado pelos poderes pblicos, merece transcrio o comentrio dos autores ao
art. 48 da Constituio portuguesa, que trata da participao na vida pblica, e, no item
n 2, assevera que Todos os cidados tm o direito de ser esclarecidos objectivamente
sobre actos do Estado e demais entidades pblicas e de ser informados pelo Governo e
outras autoridades acerca da gesto dos assuntos pblicos. Vejamos o que dizem: IV. O
direito ao esclarecimento sobre actos do Estado e o direito informao acerca da gesto dos
assuntos pblicos (n 2) so componentes essenciais do prprio direito de tomar parte na
direo dos assuntos pblicos (n 1). Trata-se de direitos a aes positivas do Estado, a que
correspondem as respectivas obrigaes de esclarecer e informar. O direito de informao
a que se refere este artigo no diz respeito ao cidado como particular, interessado num
certo procedimento da Administrao (cfr. art. 268), mas ao cidado como membro da
comunidade interessado na res publica, dizendo respeito esfera poltica propriamente
dita. Alm de instrumento da transparncia dos negcios pblicos, o direito informao e ao
esclarecimento constitui uma garantia da responsabilidade pblica (accountability) dos rgos
do poder poltico e dos seus titulares (art. 117) (CANOTILHO; MOREIRA. Constituio
da Repblica Portuguesa anotada: artigos 1 a 107, p. 665-666).

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ACESSO INFORMAO PBLICA
138 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

contrrio, imperam a transparncia na gesto da coisa pblica e o amplo


acesso dos cidados s informaes em poder do Estado.
O acesso informao pblica se apresenta como um direito
fundamental, cujo efetivo exerccio pressuposto para a configurao
de um Estado Democrtico de Direito. No h sequer indcio de demo
cracia onde as informaes pblicas no sejam acessveis a todos. Mais
do que isso, como pondera Norberto Bobbio, a democracia nasceu
com a perspectiva de eliminar para sempre das sociedades humanas
o poder invisvel e de dar vida a um governo cujas aes deveriam ser
desenvolvidas publicamente.3
Quando aborda o tema A democracia e o poder invisvel,
Bobbio traz citao do Catecismo republicano de Michele Natale, obra do
tempo da revoluo francesa, nos seguintes termos: No h nada de
secreto no Governo Democrtico? Todas as operaes dos governantes
devem ser conhecidas pelo Povo Soberano, exceto algumas medidas
de segurana pblica, que ele dever conhecer apenas quando cessar o
perigo.
Esse trecho, segundo o autor, sintetiza um dos princpios fun
damentais do Estado constitucional: o carter pblico a regra, o
segredo a exceo, e mesmo assim uma exceo que no deve fazer
a regra valer menos, j que o segredo justificvel apenas se limitado
no tempo, no diferindo neste aspecto de todas as medidas de exceo
(aquelas, para nos entendermos, que podiam ser tomadas pelo ditador
romano).4 E continua: Que todas as decises e mais em geral os atos
dos governantes devam ser conhecidos pelo povo soberano sempre
foi considerado um dos eixos do regime democrtico, definido como o
governo direto do povo ou controlado pelo povo (e como poderia ser
controlado se estivesse escondido?).5
No por outra razo que o Constituinte reservou espao pr
prio para o direito fundamental de acesso informao pblica em
nossa Constituio. Est, especialmente, ali no inciso XXXIII do art. 5.
No parece ser de difcil compreenso o que est escrito nesse dispo
sitivo: Todos tm direito de receber informaes do Poder Pblico, seja
de seu interesse particular, seja de interesse coletivo ou geral.
Trata-se de norma constitucional de aplicao imediata e que
produz todos os seus efeitos. Ou seja, norma constitucional que h
quase 25 anos obriga o Poder Pblico a fornecer as informaes pblicas

3
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Traduo de Marco Aurlio Nogueira. So
Paulo: Paz e Terra, 2006. p. 41.
4
BOBBIO. O futuro da democracia, p. 100.
5
BOBBIO. O futuro da democracia, p. 100.

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O PROCEDIMENTO DE ACESSO INFORMAO PBLICA PREVISTO NA LEI N 12.527/2011
139

solicitadas por qualquer pessoa (todos). Somente quando o sigilo for


imprescindvel segurana da sociedade e do Estado que no ser
franqueado o acesso informao, com a devida fundamentao. Alm
disso, o inciso XXXIII do art. 5 delimita, expressamente, a reserva legal
apenas definio dos prazos para atendimento dos pedidos de acesso
informao (que sero prestadas no prazo da lei).6
A rigor, portanto, no se mostra necessrio para o exerccio
desse direito fundamental qualquer ato normativo regulamentador.
Isso porque, como argumenta Jos Afonso da Silva, ao analisar o 1 do
art. 5 da Constituio Federal, Por regra, as normas que consubstan
ciam os direitos fundamentais democrticos e individuais so de efi
ccia contida e aplicabilidade imediata [...].7
Normas de eficcia contida, como ensina o autor, so aquelas
em que o legislador constituinte regulou suficientemente os interesses
relativos a determinada matria, mas deixou margem atuao res
tritiva por parte da competncia discricionria do Poder Pblico, nos
termos que a lei estabelecer ou nos termos de conceitos gerais nela
enunciados.8
Apesar da indiscutvel amplitude dos efeitos produzidos pelo
inciso XXXIII do art. 5 de nossa Constituio, propaga-se a impresso
de que somente agora, com a entrada em vigor da Lei n 12.527/2011,
que se torna efetivo o acesso informao pblica, como se dependesse
dessa lei, e no da Constituio, o dever de o Poder Pblico fornecer
as informaes de interesse do povo.
Celso Antnio Bandeira de Mello soube muito bem identificar e
explicar esse tipo de fenmeno:

[...] Por que imaginar necessrio que o Poder Legislativo disponha sobre
a matria para s ento considerar o Poder Executivo ou terceiro obri
gado a respeit-los em matria de liberdades pblicas ou de direitos
sociais?
A explicao simples. Ainda aqui comparece uma posio ideol
gica, autoritria, s vezes inconsciente de que nada mais representa
seno reminiscncia de um autocratismo privilegiador do Estado, mera
reverberao enaltecedora de prerrogativas regalengas.9

6
Sobre a limitao dos direitos fundamentais e reserva legal. In: DIMOULIS, Dimitri;
MARTINS, Leonardo. Teoria geral dos direitos fundamentais. 2. ed. rev. atual. e ampl. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. p. 138-148.
7
SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 8. ed. So Paulo: Malheiros,
2012. p. 161.
8
SILVA. Aplicabilidade das normas constitucionais, p. 114.
9
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Eficcia das normas constitucionais e direitos sociais.
So Paulo: Malheiros, 2009. p. 29.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
140 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

Por essa razo, entendemos que a Lei n 12.527/2011 deve ser


analisada tendo em mente que o inciso XXXIII do art. 5 da Constituio
Federal consagra um direito fundamental e este, como tal, em que pese
admitir certas restries, impe limitaes insuperveis a estas.10 11

2 O procedimento de acesso informao previsto na Lei


n 12.527/2011
2.1 Aspectos gerais
A Lei n 12.527/2011, em seu captulo I, cuida das disposies
gerais relativas aos procedimentos nela previstos, que, a rigor, so: o
procedimento de acesso informao e o procedimento de classificao,
reclassificao e desclassificao de informao sigilosa. Outros dois
procedimentos mais especficos poderiam ser apontados: (i) aquele
relativo ao tratamento de informao sigilosa, cuja regulamentao a
lei reservou expressamente a regulamento (art. 25, 3); (ii) e o neces
srio ao tratamento de informao pessoal, cuja regulao a Lei tambm
reservou a regulamento (art. 31, 5).
O objetivo de tais procedimentos, nos termos do art. 3, asse
gurar o direito fundamental de acesso informao.
Diante do contedo das normas constitucionais, mostra-se claro
que o objeto desses procedimentos a informao pblica gover
namental, entendida esta como os dados e registros em poder do
Estado, podendo ser de interesse da coletividade ou de um particular.
Tratando-se desta ltima hiptese, tendo em vista o direito fundamental

10
Em sntese, o que importa destacar, nesta quadra, que eventuais limitaes dos direitos
fundamentais somente sero tidas como justificadas se guardarem compatibilidade
formal e material com a Constituio. Sob perspectiva formal, parte-se da posio de
primazia ocupada pela Constituio na estrutura do ordenamento jurdico, no sentido
de que suas normas, na qualidade de decises do poder constituinte, representam atos
de autovinculao fundamental-democrtica que encabeam a hierarquia normativa
imanente ao sistema. No que diz com a perspectiva material, parte-se da premissa de que a
Constituio no se restringe a regulamentar formalmente uma srie de competncias, mas
estabelece, paralelamente, uma ordem de princpios substanciais, calcados essencialmente
nos valores da dignidade da pessoa humana e na proteo dos direitos fundamentais que
lhe so inerentes (SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais: uma teoria
geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 10. ed. rev. atual. e ampl.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2009. p. 395).
11
Sobre as restries a direitos fundamentais, rejeitando a ideia de definio a priori de
contedos e ressaltando a necessidade de fundamentao constitucional da interveno
estatal: Silva, Virglio Afonso da. Direitos fundamentais: contedo essncia, restries e
eficcia. So Paulo: Malheiros, 2009.

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O PROCEDIMENTO DE ACESSO INFORMAO PBLICA PREVISTO NA LEI N 12.527/2011
141

privacidade, condies adicionais para o acesso podero ser exi


gidas, por exemplo, franqueando-se o teor das informaes apenas ao
interessado direto no assunto, ou seja, a pessoa sobre a qual tratam as
informaes.

2.2 Princpios e diretrizes O delineamento de uma


poltica pblica da transparncia
Alm de se submeter aos princpios bsicos da Administrao
Pblica,12 o procedimento de acesso informao deve ser executado
em conformidade com as diretrizes elencadas na Lei n 12.527/2011.13
De acordo com o art. 3, essas diretrizes so: observncia da
publicidade como preceito geral e do sigilo como exceo (inciso I);
divulgao de informaes de interesse pblico, independentemente de
solicitaes (inciso II); utilizao de meios de comunicao viabilizados
pela tecnologia da informao (inciso III); fomento ao desenvolvimento
da cultura de transparncia na Administrao Pblica (inciso IV) e o de-
senvolvimento do controle social da Administrao Pblica (inciso V).
Essas diretrizes traduzem, na verdade, a opo pela implantao
de uma poltica pblica com o objetivo de tornar efetiva a transparncia
nos rgos pblicos.
Isso se torna claro quando analisamos o conceito de polticas
pblicas. Como afirma Marcelo Figueiredo, estas so um conjunto
heterogneo de medidas e decises tomadas por todos aqueles obrigados
pelo Direito a atender ou realizar um fim ou uma meta consoante com o
interesse pblico.14 Ou, mais especificamente, um programa de ao

12
Celso Antnio Bandeira de Mello arrola, alm daqueles princpios expressamente pre
vistos no art. 37, caput, da Constituio Federal, alguns que so consequncias irrefra
gveis destes ou que esto previstos de maneira esparsa no texto constitucional. Tambm
aponta a existncia de princpios do direito administrativo brasileiro que so aplicaes
evidente do prprio Estado de Direito e, pois, do sistema constitucional como um todo
(cf. Curso de direito administrativo. 29. ed. So Paulo: Malheiros, 2012. p. 98). O autor elenca
os seguintes princpios constitucionais do direito administrativo brasileiro: princpio
da Supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado; princpio da legalidade; princpio da
finalidade; princpio da razoabilidade; princpio da proporcionalidade; princpio da motivao;
princpio da impessoalidade; princpio da publicidade; princpios do devido processo legal e da
ampla defesa; princpio da moralidade administrativa; princpio do controle judicial dos atos admi
nistrativos, princpio da responsabilidade do Estado por atos administrativos; princpio da boa
administrao; princpio da segurana jurdica. (cf. Curso de direito administrativo. 29. ed. So
Paulo: Malheiros, 2012. p. 99-128).
13
Conforme incisos I a V do art. 3 da Lei n 12.527/2011.
14
O controle das polticas pblicas pelo poder judicirio no Brasil: uma viso geral. In:
FIGUEIREDO, Marcelo. Direito constitucional: estudos interdisciplinares sobre federalismo,
democracia e Administrao Pblica. Belo Horizonte: Frum, 2012. p. 159.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
142 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

que tem por objetivo realizar um fim constitucionalmente determinado.


As polticas pblicas so mecanismos imprescindveis fruio dos
direitos fundamentais, inclusive os sociais e culturais.15
Observa-se que as diretrizes arroladas nos incisos I a V do art. 3
da Lei n 12.527 nada mais so do que medidas a serem tomadas pelos
rgos e entidades subordinados Lei n 12.527/2011 (arts. 1 e 2).
O objetivo claro: tornar tais rgos e entidades mais transparentes,
o que imprescindvel, sem dvida, para o real exerccio do direito
fundamental de acesso informao pblica.
No se confundem, contudo, o direito fundamental de acesso
informao pblica e a poltica pblica da transparncia nos rgos e enti
dades do Estado.16

2.3 Caractersticas
Alm de ratificar que dever do Estado garantir o direito de
acesso informao, a Lei n 12.527/2011 pontua que os procedimen
tos de acesso informao devem ser objetivos e geis, franqueando-
se a informao de forma transparente, clara e em linguagem de fcil
compreenso.

15
O controle das polticas pblicas pelo poder judicirio no Brasil: uma viso geral. In:
Figueiredo, Marcelo. Direito constitucional: Estudos interdisciplinares sobre federalismo.
democracia e Administrao Pblica. Belo Horizonte: Frum, 2012. p. 159.
16
Mauricio Merino, ao analisar o acesso informao no Mxico, faz essa diferenciao: La
poltica de transparencia, en cambio, se refiere a las decisiones y los procesos asumidos por
el Estado para darle contenido sustantivo a los principios democrticos de responsabilidad,
publicidad e inclusin en la agenda gubernamental. De modo que esta segunda entrada
al tema reclama una poltica definida, capaz de responder a los problemas que se derivan
de las asimetras de informacin en la accin pblica y de vincular las decisiones tomadas
por los distintos gobiernos con la mayor transparencia posible. As pues, mientras que el
derecho de acceso a la informacin pblica ha de ser universal para todos los ciudadanos,
la poltica de transparencia ha de responder a las caractersticas propias de los gobiernos.
Si la primera supone un conjunto de garantas para afirmar la igualdad de los ciudadanos
ante la ley, la segunda exige un proceso de adaptacin diferenciado entre los gobiernos
que componen la federacin, dadas las condiciones organizacionales propias de cada
uno. Y de ah la importancia de diferenciar esas dos entradas: de un lado, porque resulta
inaceptable que el cumplimiento de un derecho universal est condicionado por razones
organizacionales o incluso polticas derivadas de las normas que se han producido en
cada entidad federativa; pero de otro, porque una poltica pblica especialmente compleja
como la de transparencia no podra ser desarrollada de modo uniforme en todo el pas, ni
tener xito estando al margen de las caractersticas especficas de los gobiernos que han de
ponerla en accin (MERINO, Mauricio. Muchas polticas y un solo derecho. In: LPEZ-
AYLLN, Sergio (Coord.). Democracia, transparencia y constitucin: propuestas para un
debate necesario. Mxico: Universidad Nacional Autnoma de Mxico; Instituto Federal
de Aceso a la Informacin, 2006. p. 128-129).

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143

Dois so os planos apresentados: um relativo s caractersticas


do procedimento e outro referente s caractersticas do resultado deste,
ou seja, a forma de apresentao da informao.
Por se tratar de um procedimento que visa especialmente o
acesso informao, no seria de esperar que fosse marcado por outras
caractersticas que no essas.
Pela forma como est colocada no texto do art. 5, v-se que a
objetividade diz respeito ideia de simplificao, ou seja, o procedimento
objetivo deve ser compreendido como aquele que se desenvolve de
forma simples, sem formalidades exageradas e desnecessrias.
No processo administrativo, por exemplo, a Lei n 9.784/1999
prev a elaborao de modelos ou formulrios padronizados para
assuntos que importem pretenses equivalentes (art. 7).17 Isso algo
que pode ser aplicado no mbito do processo de acesso informao.
Alis, foi o que fez o Decreto n 7.724/2012, que regulamenta no mbito
do Poder Executivo Federal o procedimento de acesso informao,
conforme 1 do art. 11.18
No tocante agilidade, h comando constitucional expresso,
o inciso LXXVIII do art. 5 da Constituio Federal, que assegura a
celeridade na tramitao do processo administrativo: a todos, no
mbito judicial e administrativo, so assegurados a razovel durao
do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao.
Tais caractersticas podem ser vistas como consequncia do prin
cpio da eficincia, previsto no art. 37, caput, da Constituio Federal.19

17
Como afirma Vera Monteiro quando trata do processo administrativo: A busca pela
simplicidade processual tambm um objetivo. Facilita-se a participao de interessados
quanto a Administrao fornece modelos ou formulrio padronizados para assuntos
que importem pretenses equivalentes (art. 7, da lei federal). Da mesma forma, quando
existirem pedidos de uma pluralidade de interessados com contedo e fundamentos
idnticos, a lei federal autoriza a sua formulao em um nico requerimento (art. 8, da
lei federal) (Princpio da eficincia: uma leitura operacional. In: SUNDFELD, Carlos
Ari; MUOZ, Guillermo Andrs (Coord.). As leis de processo administrativo: Lei Federal
n 9.784/99 e Lei Paulista n 10.177/98. 2. tiragem. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 360-361).
18
1 O pedido ser apresentado em formulrio padro, disponibilizado em meio eletrnico
e fsico, no sitio na internet e no SIC dos rgos e entidades.
19
Ao abordar o processo administrativo e o princpio da eficincia, explicitando a interdis
ciplinaridade entre Direito Processual Civil, Penal e Administrativo, Egon Bockmann
Moreira afirma que, sob o aspecto processual, a eficincia garante o desenvolvimento
de um processo clere, simples, com finalidade predefinida, econmico e efetivo. E
afirma que Ser simples o processo que no se revestir de formalidade extravagantes ou
desnecessrias ao atingimento da finalidade por si visada (Cf. Processo administrativo e
princpio da eficincia. In: SUNDFELD, Carlos Ari; MUOZ, Guillermo Andrs (Coord.).
Princpio da eficincia: uma leitura operacional: as leis de processo administrativo. Lei
Federal n 9.784/99 e Lei Paulista n 10.177/98. 2. tiragem. So Paulo: Malheiros, 2006.
p. 333-334).

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ACESSO INFORMAO PBLICA
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Por fim, transparncia, clareza e linguagem de fcil compreenso20


mostram-se como caractersticas importantes para tornar efetivo o
acesso informao, uma vez que de nada adiantar a disponibili
zao de informaes se estas no forem acessveis aos seus destinat
rios. Mostrar-se-ia incuo um procedimento objetivo e gil se o seu
resultado consistisse em informaes obscuras e em linguagem de
difcil compreenso.

2.4 O pedido de acesso informao


Como preconiza o art. 8 da Lei n 12.527/2011, independente
mente de requerimentos, os rgos e entidades pblicas devero
promover, em local de fcil acesso, a divulgao de informaes de
interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas. Trata-se
da denominada transparncia ativa.21
Afora essa disponibilizao espontnea pelos rgos e enti
dades pblicas, outra via de acesso informao pblica ocorre por
meio de pedido direcionado a eles por qualquer interessado. a deno
minada transparncia passiva,22 consistente no procedimento previsto
no captulo III da Lei n 12.527/2011. este o tema que passamos a tratar.

2.4.1 Legitimidade ativa


O procedimento de acesso informao pblica tem incio com
o pedido formulado por qualquer interessado.23
A legitimidade ativa, portanto, ampla. Caminhou bem o legis
lador ao usar a expresso interessado em vez de cidado, pois,
assim, evita-se qualquer interpretao que possa levar restrio do
rol de legitimados para apresentar o pedido.

20
Art. 5 da Lei n 12.527/2011.
21
Expresso adotada pelo Decreto n 7.724/2012 no Captulo III.
22
Expresso adotada pelo Decreto n 7.724/2012 no Captulo IV.
23
Art. 10. Qualquer interessado poder apresentar pedido de acesso a informaes aos
rgos e entidades referidos no art. 1 desta Lei, por qualquer meio legtimo, devendo o
pedido conter a identificao do requerente e a especificao da informao requerida.
1 Para o acesso a informaes de interesse pblico, a identificao do requerente no
pode conter exigncias que inviabilizem a solicitao.
2 Os rgos e entidades do poder pblico devem viabilizar alternativa de encaminhamento
de pedidos de acesso por meio de seus stios oficiais na internet.
3 So vedadas quaisquer exigncias relativas aos motivos determinantes da solicitao
de informaes de interesse pblico.

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O PROCEDIMENTO DE ACESSO INFORMAO PBLICA PREVISTO NA LEI N 12.527/2011
145

Dessa forma, o pedido de acesso informao poder ser utili


zado por pessoa fsica ou jurdica, por indivduo ou grupo de indivduos
e por nacionais ou estrangeiros.24

2.4.2 Destinatrios do pedido


De acordo com o art. 10, caput, da Lei n 12.527/2011, o pedido
de acesso informao poder ser dirigido aos rgos e entidades
elencados no seu art. 1. Dessa forma, no h dvida de que devero
atender s solicitaes apresentadas os rgos pblicos integrantes da
Administrao direta dos Poderes Executivo, Legislativo, incluindo as
Cortes de Contas, Judicirio e o Ministrio Pblico.
A Administrao Pblica indireta, em todos os nveis federati
vos, tambm dever atender aos pedidos de acesso informao, ou
seja, as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as
sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta
ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
Apesar de o art. 10, caput, mencionar expressamente apenas os
rgos e entidades elencados no art. 1 da Lei n 12.527/2011, deve-se
considerar tambm abarcados por esse dispositivo, a partir de uma
interpretao sistemtica da lei, as entidades privadas sem fins lucra
tivos que receberem recursos pblicos, nos termos do art. 2 da Lei.25

2.4.3 O meio pelo qual se deve apresentar o pedido de


acesso
A Lei n 12.527/2011 possibilita que o pedido de acesso seja
apresentado por qualquer meio legtimo. Optou-se, portanto, por um
carter abrangente quanto ao meio pelo qual se formula o pedido,
afastando-se qualquer requisito formal que seja causa de embarao ao
direito fundamental de acesso informao.

24
O Decreto n 7.724/2012, que regulamenta a Lei n 12.527/2011 no mbito da Administrao
Federal, especifica que qualquer pessoa, natural ou jurdica, poder formular pedido de
acesso informao (art. 11, caput).
25
Art. 2 Aplicam-se as disposies desta Lei, no que couber, s entidades privadas sem fins
lucrativos que recebam, para realizao de aes de interesse pblico, recursos pblicos
diretamente do oramento ou mediante subvenes sociais, contrato de gesto, termo de
parceria, convnios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congneres.
Pargrafo nico. A publicidade a que esto submetidas as entidades citadas no caput
refere-se parcela dos recursos pblicos recebidos e sua destinao, sem prejuzo das
prestaes de contas a que estejam legalmente obrigadas.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
146 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

Diante da previso abrangente quanto aos meios de apresentao


do pedido e como forma de melhor garantir o direito fundamental de
acesso informao, deve-se permitir o pedido verbal. Eventual exi
gncia de admisso do pedido apenas na forma escrita contraria, sem
dvida alguma, o disposto no art. 10, caput, da Lei n 12.527/2011 e o
prprio contedo do direito fundamental previsto no art. 5, XXXIII,
da Constituio Federal.
O adjetivo legtimo deve ser lido como aquele que no contra
ria o ordenamento jurdico.
Deve-se aplicar nessa seara o princpio do informalismo a favor
do administrado. Como enuncia Lcia Valle Figueiredo, o infor
malismo a favor do administrado (jamais contra) tambm outra regra
do processo administrativo.26
Dentro desse contexto de facilitao da apresentao dos pedi
dos de acesso informao, a Lei n 12.527/2011 determina que os
rgos e entidades do Poder Pblico devem viabilizar alternativa de
encaminhamento de pedidos de acesso por meio de seus stios oficiais
na internet, conforme 2 do art. 10.
Mais uma demonstrao da preocupao do legislador com o
efetivo exerccio do direito fundamental de acesso informao pblica.

2.4.4 Contedo do pedido


Exige-se que o pedido de acesso informao contenha a iden
tificao do requerente e a especificao da informao requerida
(art. 10, caput). Por outro lado, vedam-se quaisquer exigncias relativas
aos motivos determinantes da solicitao de informaes de interesse
pblico (3, art. 10).
A exigncia de identificao do requerente constitui uma res
trio inconstitucional ao direito fundamental de acesso informao,
pois se mostra desnecessria, inadequada e desproporcional.
Ora, se o objetivo da Lei n 12.527/2011 justamente garantir o
acesso informao em poder dos rgos e entidades que integram
o Estado brasileiro, pressupe-se que essas informaes so de pro
priedade do povo, ou seja, pblicas. Se so pblicas, por qual razo
se mostra justificvel exigir que o interessado se identifique quando
apresenta o pedido?

26
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de direito administrativo. 9. ed. rev. ampl. atual. So Paulo:
Malheiros, 2008. p. 451.

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JOO PAULO PESSOA
O PROCEDIMENTO DE ACESSO INFORMAO PBLICA PREVISTO NA LEI N 12.527/2011
147

A nosso ver, no h qualquer razo a justificar a necessidade


dessa identificao, a no ser naquelas hipteses em que o contedo
da informao seja de carter pessoal.
Ao exigir a identificao do requerente, possibilita-se uma inti
midao quele que pretende usar as informaes, por exemplo, para
fiscalizar os atos da Administrao, consistindo em uma restrio, ainda
que indireta, ao direito fundamental de acesso informao.
A regra geral deveria ser a desnecessidade de identificao do
interessado e, excepcionalmente, quando se tratar de informaes de
natureza pessoal, exigir-se a identificao.
No esse o sistema implementado pela Lei n 12.527/2011,
que torna a identificao do requerente a regra geral, conforme caput
do art. 10, para depois afirmar que, quando se tratar de informaes
de interesse pblico, a identificao no poder conter exigncias que
inviabilizem a solicitao, conforme o 1 do art. 10.
Em outros termos, a Lei n 12.527/2011 parte do pressuposto de
que as informaes que detm so de carter pessoal e no pblico.
Alis, a prpria Lei atesta o potencial dano ao direito fundamen
tal de acesso informao quando afirma que a identificao no
poder conter exigncias que inviabilizem o exerccio do direito. Como
no aponta que informaes so ou no suficientes para identificar o
requerente, cria-se uma zona pantanosa que s causa prejuzo ao acesso
informao pblica.
Por outro lado, justifica-se a exigncia de que seja especificada a
informao objeto do pedido, pois, caso contrrio, tornar-se-ia impos
svel atender solicitao. Evidentemente, essa especificao deve
ser compreendida como aquela minimamente suficiente para que o
pedido seja respondido, no se admitindo um grau de especificao
elevado que torne invivel o exerccio do direito fundamental de acesso
informao.
Naquelas situaes em que a especificao da informao no for
realmente suficiente, quando responder o pedido, o rgo ou entidade
dever apresentar quais so as informaes adicionais que necessita
conhecer para respond-lo adequadamente.
Por fim, a Lei n 12.527/2011 probe qualquer exigncia em relao
demonstrao dos motivos determinantes do pedido de informao de
interesse pblico apresentado pelo interessado, conforme 3 do art. 10.
Veja-se que a Lei especifica a hiptese em que no se pode exigir
a demonstrao das razes do pedido: quando o objeto do pedido for
informao de interesse pblico.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
148 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

O que comentamos acima tambm vale para essa questo. Teria


sido melhor tornar regra geral a no necessidade de demonstrao dos
motivos determinantes do pedido e, excepcionalmente, nas hipteses
elencadas na Lei, exigir-se essa demonstrao.
Mais uma vez, a Lei n 12.527/2011 restringe de forma indevida
o direito fundamental de acesso informao pblica.

2.4.5 Acesso imediato informao


O acesso informao pblica deve ser imediato se estiver dis
ponvel. Essa a regra. Na impossibilidade da disponibilizao ime
diata da informao requerida, o Poder Pblico dever, no prazo de
20 dias, prorrogvel por mais 10 dias, desde que justificado de modo
expresso, cientificando-se o requerente: (i) comunicar a data, local e
modo para se realizar a consulta, efetuar a reproduo ou obter a certido;
(ii) indicar as razes de fato ou de direito da recusa, total ou parcial, do acesso
pretendido; ou (iii) comunicar que no possui a informao, indicar, se for
do seu conhecimento, o rgo ou a entidade que a detm, ou, ainda, remeter o
requerimento a esse rgo ou entidade, cientificando o interessado da remessa
de seu pedido de informao.27
Decorrido o prazo, observe-se que trs so as condutas possveis
do Poder Pblico de acordo com a Lei: (i) comunicar quando, onde e
como se realizar a consulta; (ii) negar o acesso informao, apre
sentando suas razes e (iii) informar que no possui a informao,
indicando, quando possvel, onde poder ser obtida a informao.
Ora, na hiptese de a informao se tornar disponvel, a Lei
cria um procedimento burocrtico para seu acesso: o requerente ser
informado sobre a data, local e o modo para realizar a consulta.
Nesse caso no seria mais fcil simplesmente responder o Pedido
com a disponibilizao da informao, enviando-a ao Requerente?
Ao que parece, o Poder Executivo federal percebeu tal situao
e fez constar no 1 do art. 15 do Decreto regulamentador da Lei
n 12.527/2011 uma hiptese de conduta adicional por parte dos rgos
e entidades pblicas: enviar a informao ao endereo fsico ou eletr
nico informado.
Evidente que essa hiptese se coaduna muito mais com o objetivo
da Lei n 12.527/2011 de assegurar o direito fundamental de acesso
informao pblica.

27
Art. 11, 1, da Lei n 12.527/2011.

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JOO PAULO PESSOA
O PROCEDIMENTO DE ACESSO INFORMAO PBLICA PREVISTO NA LEI N 12.527/2011
149

Ainda no que diz respeito ao acesso imediato s informaes


pblicas, os rgos e entidades pblicas podero oferecer meios para
que o prprio requerente possa pesquisar a informao de que neces
sita, desde que no exista prejuzo segurana e proteo das infor
maes e ao cumprimento da legislao aplicvel.
Isso pode ocorrer por meio de estaes digitais de pesquisa, pela
prpria internet ou por meio de pesquisa fsica em arquivos, como
ocorre em uma biblioteca, por exemplo. Para tanto, claro, os meios
disponibilizados devem ser adequados, organizados, sem qualquer
embarao ao acesso do requerente.
Com o objetivo de tambm tornar mais eficiente a resposta do
Poder Pblico, evitando-se procedimentos repetitivos e onerosos, a
informao armazenada em meio digital ser fornecida nesse formato,
desde que haja anuncia do requerente (5 do art. 11). Quando a
informao solicitada j estiver disponibilizada ao pblico, em qualquer
meio de acesso universal, bastar o Poder Pblico informar o lugar
e a forma pela qual ser possvel o acesso informao, exceto se o
requerente no possuir condies de realizar a consulta nesses termos.
Nesta ltima situao, o Poder Pblico dever prestar esse escla
recimento por escrito (6, art. 11). Considerando o que afirmamos
acima, sobre a possibilidade de pedido verbal de acesso informao,
ressaltamos que seria mais eficiente a possibilidade de tambm existir
esse esclarecimento por meio verbal. Tanto o requerente quanto o Poder
Pblico seriam poupados de formalizar pedido e resposta por escrito em
uma situao que bastaria a indicao do local e forma para consulta,
considerando que a informao j se encontra franqueada ao pblico.

2.4.6 Gratuidade
O procedimento de acesso informao pblica gratuito, no
implicando qualquer custo ao requerente o servio de busca e forne
cimento de informao pelos rgos e entidades pblicas. Somente sero
cobrados os valores referentes ao custo da reproduo de documentos.
Nesses casos, contudo, ficaro isentos de pagamento aqueles que no
possurem condio financeira para tanto.28
Nesse contexto, a gratuidade contribui para assegurar o direito
fundamental de acesso informao pblica medida que impossi
bilita que eventual cobrana de taxa constitua embarao ao exerccio
pleno desse direito.

28
Art. 12 da Lei n 12.527/2011.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
150 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

3 Dos recursos
Um dos princpios aplicveis a qualquer tipo de procedimento
administrativo o da revisibilidade, que consiste no direito de o admi
nistrado recorrer de deciso que lhe seja desfavorvel.29
Nesse sentido, a Lei n 12.527/2011 faculta ao interessado a inter
posio de recurso contra a deciso que indefere o pedido de acesso a
informaes ou s razes da negativa do acesso, no prazo de 10 (dez)
dias a contar da sua cincia. Tambm prev que o recurso ser diri
gido autoridade hierarquicamente superior que exarou a deciso
impugnada, que dever se manifestar no prazo de 5 (cinco) dias.30
Para que seja possvel a interposio de recurso, a obteno do
inteiro teor da deciso de negativa de acesso direito do interessado,
devendo o Poder Pblico disponibiliz-la por certido ou cpia.31
Alis, quando negado o acesso por se tratar de informao total
ou parcialmente sigilosa, o Poder Pblico dever informar o reque
rente sobre a possibilidade de recurso, prazos, condies para sua
interposio e indicar a autoridade competente para a qual deve ser
dirigido o recurso.32 Todos os esclarecimentos sobre a possibilidade
de interposio de recurso devem ser prestados pelo Poder Pblico
com a finalidade de facilitar o exerccio dessa faculdade do requerente.
No demais dizer que o princpio do informalismo tambm
encontra espao na seara recursal do procedimento de acesso infor
mao. Sendo assim, se o recurso for dirigido para autoridade hie
rrquica incompetente ou para o prprio rgo que proferiu a deciso
recorrida, cabe ao Poder Pblico proceder ao encaminhamento correto
do recurso, sendo flexvel para superar equvocos desse tipo.33

29
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 29. ed. So Paulo:
Malheiros, 2012. p. 511.
30
Art. 15 da Lei n 12.527/2011.
31
Art. 14 da Lei n 12.527/2011.
32
Art. 11, 4, da Lei n 12.527/2011.
33
Vale a pena mencionar exemplo da aplicao do princpio do informalismo dado por
Celso Antnio Bandeira de Mello: Princpio do informalismo, a ser considerado em favor do
administrado, como querem Gordillo e Escola, significa que a Administrao no poder
ater-se a rigorismos formais ao considerar as manifestaes do administrado.
Assim, conforme exemplrio deste ltimo autor, se algum entra com recurso nominando-o
erradamente ou serve-se de um quando tecnicamente cabvel seria outro, ou se prope sua
petio ou alegao de prova em formulao no ortodoxa, a Administrao no deve
mostrar-se rigorosa, mas flexvel, para aceitar tais impropriedades. A ser de outro modo
observa Gordillo a gente simples e humilde que pleiteia algo da Administrao ou
que perante ela queira fazer valer seus direitos ficaria desatendida, peiada nos rigores do
formalismo (cf. Curso de direito administrativo. 29. ed. So Paulo: Malheiros, 2012. p. 513).

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JOO PAULO PESSOA
O PROCEDIMENTO DE ACESSO INFORMAO PBLICA PREVISTO NA LEI N 12.527/2011
151

A deciso negativa de acesso informao deve ser fundamen


tada. Tal se d no apenas por aplicao do princpio da motivao,
mas tambm por imposio da Lei n 12.527/2011, a qual determina a
aplicao de medidas disciplinares ao responsvel que no fundamentar
esse tipo de deciso.34

3.1 Estrutura recursal no mbito do Poder Executivo


Federal
De acordo com a Lei n 12.527/2011, no mbito do Poder Exe
cutivo Federal, contra a deciso negativa de acesso informao dos
seus rgos e entidades, o recurso dever ser apreciado por pelo menos
uma autoridade hierarquicamente superior quela que a exarou, que
ter o prazo de 5 (cinco) dias para deliberar a respeito.35
O Decreto n 7.724/2012 passou a prever que contra a deciso
que negar provimento a esse recurso, o requerente poder recorrer, no
prazo de 10 (dias) contados da cincia da deciso, autoridade mxima
do rgo ou entidade, conforme o art. 21, pargrafo nico.
Se negado provimento a esse recurso, o requerente poder re
correr Controladoria-Geral da Unio que, no prazo de 5 (cinco) dias,
deliberar se: (i) o acesso informao no classificada como sigilosa
for negado; (ii) a deciso de negativa de acesso informao total
ou parcialmente classificada como sigilosa no indicar a autoridade
classificadora ou a hierarquicamente superior a quem possa ser
dirigido pedido de acesso ou desclassificao; (iii) os procedimentos de
classificao de informao sigilosa estabelecidos na Lei n 12.527/2011
no tiverem sido observados; e (iii) estiverem sendo descumpridos
prazos ou outros procedimentos previstos na Lei n 12.527/2011.36
Se considerar procedentes as razes do recurso, a Controladoria-
Geral da Unio determinar ao rgo ou entidade que adote as
providncias necessrias para dar cumprimento ao disposto na Lei
n 12.527/2011.
Por fim, se negado provimento ao recurso pela Controladoria-
Geral da Unio, o requerente poder recorrer Comisso Mista de
Reavaliao de Informaes.37

34
Art. 7, 4, da Lei n 12.527/2011.
35
Art. 16 da Lei n 12.527/2011.
36
Art. 16 da Lei n 12.527/2011.
37
A Comisso Mista de Reavaliao de Informaes integrada pelos titulares dos se
guintes rgos: Casa Civil da Presidncia da Repblica, que a preside; Ministrio da

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ACESSO INFORMAO PBLICA
152 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

As competncias da Comisso Mista de Reavaliao esto


especificadas no art. 47 do Decreto n 7.724/2012, entre as quais se
destaca a de decidir recursos apresentados contra deciso proferida:
a) pela Controladoria-Geral da Unio, em grau recursal, a pedido de
acesso informao ou s razes da negativa de acesso informao.
Nesse caso, a Comisso Mista de Reavaliao de Informaes
dever apreciar o recurso, impreterivelmente, at a terceira reunio
ordinria subsequente data de sua autuao38 a Comisso se reu
nir, ordinariamente, uma vez por ms39 e a deciso ser tomada
por maioria simples dos votos.40

3.2 Procedimento recursal no mbito do Legislativo, do


Judicirio e do Ministrio Pblico
De acordo com o art. 18 da Lei n 12.527/2011, os procedimentos
de reviso de decises denegatrias proferidas no recurso previsto no
art. 15 sero objeto de regulamentao prpria dos Poderes Legislativo
e Judicirio e do Ministrio Pblico, em seus respectivos mbitos, asse
gurado ao solicitante, em qualquer caso, o direito de ser informado
sobre o andamento de seu pedido.
Justifica-se tal previso, uma vez que a sistemtica recursal de
pender da organizao administrativa de cada um deles.
Com relao aos rgos do Poder Judicirio e do Ministrio P
blico, estes devero informar ao Conselho Nacional de Justia (CNJ) e
ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP), respectivamente,
as decises que, em grau de recurso, negarem acesso a informaes de
interesse pblico, conforme 2 do art. 18.
Veja-se que esse dispositivo refere-se expressamente a infor
maes de interesse pblico. Considerando que a Lei n 12.527/2011
impe a publicidade das informaes de interesse pblico, restringindo
o acesso apenas quelas que esto sob sigilo ou tratam de dados pes
soais, evidente que a negativa desse tipo de informao constitui uma
ilegalidade, implicando a responsabilidade do agente nesse caso. Parece

Justia; Ministrio das Relaes Exteriores; Ministrio da Defesa; Ministrio da Fazenda;


Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; Secretaria de Direitos Humanos da
Presidncia da Repblica; Advocacia-Geral da Unio e Controladoria-Geral da Unio (cf.
art. 46 do Decreto n 7.724/2012).
38
Art. 50 do Decreto n 7.724/2012.
39
Art. 48 do Decreto n 7.724/2012.
40
Art. 52, II, do Decreto n 7.724/2012.

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JOO PAULO PESSOA
O PROCEDIMENTO DE ACESSO INFORMAO PBLICA PREVISTO NA LEI N 12.527/2011
153

ser esse o sentido dessa previso. Contudo, difcil imaginar que algum
rgo negar acesso informao de interesse pblico, reconhecendo
esta qualidade da informao. No mnimo, fundamentar sua deciso
esclarecendo que no se trata de informao de interesse pblico. E se
o rgo entende que no de interesse pblico, no encaminhar sua
deciso ao CNJ ou ao CNMP, mostrando-se essa previso, por isso
mesmo, incua.
De todo modo, independentemente desse dispositivo, tanto o
Conselho Nacional de Justia quanto o Conselho Nacional do Minis
trio Pblico possuem, respectivamente, competncia constitucional
para exercer o controle da atuao administrativa e financeira, respec
tivamente, dos rgos integrantes do Poder Judicirio (art. 103-B, 4,
da Constituio Federal) e do Ministrio Pblico (art. 130-A, 2, da
Constituio Federal).
Dessa forma, identificado o descumprimento da Lei n 12.527/
2011 por esses rgos, qualquer interessado poder oferecer recla
mao perante o CNJ (art. 103-B, 4, III) ou o CNMP (art. 130-A,
2, III, da Constituio Federal).
Alis, anteriormente promulgao da Lei n 12.527/2011,
tanto o CNJ quanto o CNMP j haviam editado Resolues com obje
tivo de tornar mais transparente a gesto administrativa e financeira do
Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, respectivamente. No mbito
do CNJ foi editada Resoluo n 102, de 15 de dezembro de 2009. No
CNMP editou-se a Resoluo n 66, de 23 de fevereiro de 2011, revo
gada pela Resoluo n 86, de 26 de maro de 2012.
Com a entrada em vigor da Lei n 12.527/2011, o Presidente do
CNJ editou a Portaria n 66, de 15 de maio de 2012, que institui em seu
mbito o servio de atendimento ao cidado, vinculado ao Gabine
te da Ouvidoria. Tambm alterou o art. 3, inciso VI, da Resoluo
n 102/2009, para tornar disponvel em stios eletrnicos na rede mun
dial de computadores dos rgos do Judicirio, as remuneraes,
dirias, indenizaes e quaisquer outras verbas pagas aos membros
da magistratura e aos servidores a qualquer ttulo, colaboradores e
colaboradores eventuais ou deles descontadas, com identificao nomi
nal do beneficirio e da unidade na qual efetivamente presta os seus
servios (cf. Resoluo n 151, de 05 de julho de 2012).41

41
Deciso do STF relacionada ao tema: Direito informao de atos estatais, neles embu
tida a folha de pagamento de rgos e entidades pblicas. [...] Caso em que a situao
especfica dos servidores pblicos regida pela 1 parte do inciso XXXIII do art. 5 da
Constituio. Sua remunerao bruta, cargos e funes por eles titularizados, rgos

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ACESSO INFORMAO PBLICA
154 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

Por sua vez, o CNMP editou a Resoluo n 89, de 28 de agosto


de 2012, que regulamenta a Lei de Acesso Informao no mbito do
Ministrio Pblico da Unio e dos Estados.

4 Aplicao subsidiria da Lei n 9.784/1999


A Lei n 9.784/1999, que regula o processo administrativo no
mbito da Administrao Pblica Federal, ser aplicada subsidia
riamente, no que couber, ao procedimento de acesso informao,
conforme o art. 20 da Lei n 12.527/2011. A rigor, tal previso no se
faz necessria, uma vez que aquela Lei j dispe, em seu art. 69, que
os processos administrativos especficos continuaro a reger-se por
lei prpria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos
desta lei.
Dessa forma, eventual omisso da Lei n 12.527/2011 sobre
determinado assunto poder ser suprida por meio da aplicao da Lei
n 9.784/1999. Na hiptese de conflito entre essas duas leis, a soluo ser
dada em favor daquela, pela razo de que trata de um procedimento
especfico.42

de sua formal lotao, tudo constitutivo de informao de interesse coletivo ou geral.


Expondo-se, portanto, a divulgao oficial. Sem que a intimidade deles, vida privada e
segurana pessoal e familiar se encaixem nas excees de que trata a parte derradeira do
mesmo dispositivo constitucional (inciso XXXIII do art. 5), pois o fato que no esto em
jogo nem a segurana do Estado nem do conjunto da sociedade. No cabe, no caso, falar
de intimidade ou de vida privada, pois os dados objeto da divulgao em causa dizem
respeito a agentes pblicos enquanto agentes pblicos mesmos; ou, na linguagem da
prpria Constituio, agentes estatais agindo nessa qualidade (6 do art. 37). E quanto
segurana fsica ou corporal dos servidores, seja pessoal, seja familiarmente, claro que
ela resultar um tanto quanto fragilizada com a divulgao nominalizada dos dados em
debate, mas um tipo de risco pessoal e familiar que se atenua com a proibio de se
revelar o endereo residencial, o CPF e a CI de cada servidor. No mais, o preo que
se paga pela opo por uma carreira pblica no seio de um Estado republicano. [...] A
negativa de prevalncia do princpio da publicidade administrativa implicaria, no caso,
inadmissvel situao de grave leso ordem pblica (SS 3.902-AgR-segundo, Plenrio,
Rel. Min. Ayres Britto, julgamento em 09.06.2011, DJE, 03 out. 2011).
42
Maria Sylvia Di Pietro, ao tratar do carter subsidirio da Lei de processo administrativo,
afirma: Exatamente por conter normas bsicas sobre processo administrativo que a Lei
n 9.784/99 tem carter subsidirio em relao a outras leis que disciplinam procedimentos
especficos. O seu art. 69 deixou expresso esse carter subsidirio, ao estabelecer que os
processos administrativos especficos continuaro a reger-se por lei prpria, aplicando-se-lhes
apenas subsidiariamente os preceitos desta lei. [...]
Em caso de conflito entre norma contida em uma dessas leis e a Lei n 9.784/99, resolver-
se- em favor daquelas (desde que vlidas perante o ordenamento jurdico-constitucional)
e no desta. Por outro lado, quando houver qualquer omisso da lei especfica sobre
determinado aspecto, como instruo, direito de defesa e contraditrio, recursos, anulao,
revogao, convalidao, impedimento, suspeio, dever ser aplicada a Lei n 9.784/99.

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O PROCEDIMENTO DE ACESSO INFORMAO PBLICA PREVISTO NA LEI N 12.527/2011
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5 mbito de aplicao. Definio de regras especficas


pelos Estados, Distrito Federal e Municpios
A Lei n 12.527/2011 caracteriza-se por ser uma lei de mbito
nacional, pois suas normas gerais vinculam tanto a Unio quanto os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios. o que se depreende da
leitura do art. 45: Cabe aos Estados, ao Distrito Federal e aos Muni
cpios, em legislao prpria, obedecidas as normas gerais estabelecidas
nesta Lei, definir regras especficas, especialmente quanto ao disposto
no art. 9 e na Seo II do Captulo III.
A utilizao do advrbio especialmente destaca a matria
principal que deve ser abordada pelos Estados, Distrito Federal e
Municpios em suas legislaes a criao do servio de informaes
ao cidado (art. 9) e a organizao da estrutura recursal no mbito
do procedimento de acesso informao (Seo II do Captulo III) ,
mas no restringe nem impede que outros temas sejam tratados por
eles, desde que obedecidas as normas gerais estabelecidas pela Lei
n 12.527/2011.
Esse panorama propicia uma importante questo: a limi
tao imposta pela Lei n 12.527/2011 aos Estados, Distrito Federal e
Municpios, consistente na obedincia s normas gerais que apresenta,
encontra fundamento constitucional ou, ao contrrio, no passa de
uma v tentativa de estruturar uma repartio de competncia por
via infraconstitucional, o que seria manifestamente inconstitucional?
Em que pese no existir uma norma constitucional expressa
indicando de qual ente federativo a competncia para legislar sobre
o acesso informao pblica, reconhece-se a competncia da Unio
para legislar acerca dos direitos fundamentais.
Fernanda Dias Menezes de Almeida esclarece que as competn
cias legislativas privativas da Unio previstas no art. 22 da Constituio
Federal no constituem um rol exaustivo. Afirma que muitas das leis que
regulamentaro as normas constitucionais carecedoras de integrao
legislativa so, pela natureza dos temas versados, indubitavelmente

inaceitvel qualquer justificativa para afastar essa aplicao. Especialmente, inaceitvel


o argumento de que este ou aquele procedimento est disciplinado por lei especfica. Esse
tipo de argumento constitui burla inteno do legislador, expressa no art. 69 da Lei
(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. A lei de processo administrativo: sua ideia matriz e mbito
de aplicao. In: NOHARA, Irene Patrcia; MORAES FILHO, Marco Antonio Praxedes
de. Processo administrativo: temas polmicos da Lei n 9.784/99. So Paulo: Atlas, 2011.
p. 192).

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ACESSO INFORMAO PBLICA
156 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

de competncia da Unio.43 A autora cita como exemplos as normas


de direitos fundamentais previstas nos incisos VIII, XII, XVIII, XXVI,
LXXVIII do art. 5 da Constituio Federal, todas carecedoras de lei
federal.44
Jos Afonso da Silva assevera que a Constituio utiliza a
palavra lei de maneira abundante, algumas vezes sem um primor
tcnico e uniformidade terminolgica, sendo necessrio recorrer-se
aos princpios da competncia para se decidir se a matria s postula
regulamentao por lei federal, ou tambm admite interferncia de lei
estadual, como no art. 37, I, II, V, VIII e XI, e art. 39, 1.45
Ao comentar as expresses a lei dispor, a lei assegurar, a lei regu
lar, a lei estabelecer, nos termos da lei, como dispuser a lei presentes em
diversos dispositivos constitucionais (arts. 5, XXVIII e XXIX; 7, XX e
XXVII; 88; 90, 2; 91, 2, etc.), Jos Afonso da Silva afirma: essa lei
pode ser federal ou estadual, mais raramente municipal; tudo depende
da competncia para regular a matria prevista; na maior parte, trata-
se de lei federal, ou, pelo menos, a Unio tambm fica autorizada a
emitir lei de validade nacional sobre o assunto; raramente a matria
de competncia privativa dos Estados ou Municpios, para que fique
a Unio impedida de dispor sobre ela; enfim, como se disse acima, a
situao de competncia decidir de que lei se cuida.46
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ao tratar do mbito de aplicao
da lei federal sobre processo administrativo, fundamenta a competncia
da Unio para legislar sobre a matria no fato de que esta representa
interesse de amplitude nacional.47

43
ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competncias na Constituio de 1988. 5. ed. So
Paulo: Atlas. p. 82.
44
De acordo com a autora: Deixando de mencionar competncias legislativas que obvia
mente s poderiam ser da Unio, porque referentes estruturao de rgos e servios
federais, cumpre ainda apontar, a ttulo ilustrativo, desdobramentos das competncias
legislativas do poder central identificveis ao longo do texto constitucional.
Assim, em tema de direitos e garantias fundamentais, caber lei federal fixar a prestao
alternativa no caso de invocao de objeo de conscincia (art. 5, VIII); as hipteses
em que, para fins de investigao criminal ou instruo processual penal, ser possvel
quebrar o sigilo das comunicaes telefnicas (art. 5, XII); as condies para criao
de cooperativas (art. 5, XVIII); a definio da pequena propriedade rural para efeito
de iseno de penhora (art. 5, XXVI); a definio dos atos necessrios ao exerccio da
cidadania, para se caracterizar a gratuidade (art. 5, LXXVIII); a definio dos servios ou
atividades essenciais, para efeito de se estabelecer a forma de seu entendimento em caso
de greve (art. 9, 1) (ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competncias na Constituio
de 1988. 5. ed. So Paulo: Atlas. p. 83-84).
45
SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 8. ed. So Paulo:
Malheiros, 2012. p. 232.
46
Aplicabilidade das normas constitucionais. 8. ed. So Paulo: Malheiros, 2012. p. 225.
47
Quando se faz uma interpretao literal do texto legal, verifica-se que a Lei dispe sobre
processo administrativo; em consequncia, a concluso sobre o seu alcance estar limitado

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JOO PAULO PESSOA
O PROCEDIMENTO DE ACESSO INFORMAO PBLICA PREVISTO NA LEI N 12.527/2011
157

Mais especificamente, sendo o objetivo da Lei n 12.527/2011


regular procedimento de acesso informao, a competncia legislativa
da Unio assenta-se no art. 24, inciso XI, da Constituio Federal, que
prev hiptese de competncia concorrente da Unio, Estados e Distrito
Federal para legislar concorrentemente sobre procedimentos.48 Por

esfera federal parece correta, j que se trata de matria no reservada competncia


privativa da Unio, no art. 22 da Constituio Federal, nem mesmo competncia concor
rente estabelecida no art. 24. Cada ente da federao tem competncia prpria para
legislar sobre seus processos administrativos.
No entanto, surgiram alguns posicionamentos dando maior amplitude a alguns disposi
tivos, que tm sido aplicados em mbito nacional.
Tal entendimento merece ser acatado. Note-se que a Lei no estabeleceu procedimento
especfico a ser adotado pelos rgos administrativos. Ela estabeleceu normas bsicas
sobre os processos administrativos em geral. O objetivo da Lei no foi apenas estabelecer
normas sobre processo; se fosse o caso, a Lei poderia ser considerada de mbito federal
apenas. Ocorre que ela no se limitou a isso. Ela foi alm. O seu principal objetivo foi o
de dar aplicao a princpios constitucionais pertinentes aos direitos do cidado perante
a Administrao Pblica. Ora, quando se fala em princpios constitucionais e em direitos
do cidado, entra-se na esfera de temas de interesse nacional e, portanto, de competncia
da Unio. [...]
Como conceber que normas que constituem aplicao de princpios constitucionais no
sejam de mbito nacional? A algum pode ser negado o direito de vista? O direito de
informao? O direito de recorrer? O direito ao contraditrio e ampla defesa? O direito
observncia dos princpios constitucionais, como legalidade, moralidade, segurana
jurdica, razoabilidade, boa-f? Algum poderia afirmar que as leis que dispem sobre
direito informao (n 11.111/05), Habeas data (n 9.507/97), Mandado de Segurana
(n 1.533/51) so apenas de mbito nacional? Certamente que no.
Pela mesma razo, as normas da Lei n 9.784/99, sendo de carter principiolgico, so
de mbito nacional. Isso no impede que Estados e Municpios tambm legislem sobre a
matria de processo administrativo, com vistas aplicao dos mesmos princpios consti
tucionais. Com relao s leis estaduais e municipais validamente promulgadas, a Lei
federal ter aplicao subsidiria, da mesma forma que ocorre com relao s leis federais
sobre procedimentos especficos.
Na realidade, as normas da lei que se limitam a fazer exigncias mnimas essenciais aos
princpios constitucionais devem ser aplicadas em mbito nacional (A lei de processo
administrativo: sua ideia matriz e mbito de aplicao. In: NOHARA, Irene Patricia;
MORAES FILHO, Marco Antonio Praxedes (Org.). Processo administrativo: temas polmicos
da Lei n 9.784/99. So Paulo: Atlas, 2011. p. 190-192).
48
Ao tratarem do mbito de aplicao da Lei Federal n 9.784/1999, Adilson Abreu Dallari
e Sergio Ferraz afirmam: Que no se obscurea: palmar que todas as pessoas jurdicas
de direito pblico, dotadas de competncia normativa na Lei Maior, podem regular,
exaurientemente at, seus processos (e procedimentos) administrativos. O que h
de comando normativo nacional, aplicvel a toda a arquitetura federal brasileira, a pauta
principiolgica, figurando a consagrada na Constituio do Brasil como um patamar
mnimo indeclinvel, de obrigatria observncia para a Unio, Estados, Municpios e
Distrito Federal. Mas h que compatibilizar inteiramente os comandos constitucionais dos
arts. 22, I (competncia privativa da Unio para legislar sobre direito processual, sem
qualquer especificao), e 24, XI (competncia concorrente da Unio, Estados e Distrito
Federal para legislar sobre procedimentos) (FERRAZ, Sergio; DALLARI, Adilson
Abreu. Processo administrativo. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2012. p. 36).

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ACESSO INFORMAO PBLICA
158 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

essa razo, levando em conta o disposto no art. 24, 1,49 justifica-se a


competncia da Unio para editar normas gerais sobre o procedimento
de acesso informao pblica.
Apesar de as normas gerais estarem limitadas ao estabeleci
mento de padres mnimos, estes devem ser observados pelas demais
unidades federadas, sob pena de a norma valer to somente perante a
Unio, como assevera Rafael Valim.50 As normas gerais, portanto, nos
dizeres de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, so declaraes que
estabelecem diretrizes nacionais sobre certos assuntos enumerados
constitucionalmente.51
Entendemos que essa a soluo mais adequada para a imple
mentao do procedimento de acesso informao pblica. Caso
contrrio, a ampla e irrestrita autonomia dos Municpios, Estados e
Distrito Federal para legislar sobre a matria possibilitaria a estruturao
de procedimentos to diversos que colocaria em risco o efetivo exerccio
do direito fundamental de acesso informao pblica.

Concluso
O acesso informao pblica esbanja status constitucional.
Trata-se de um direito fundamental. No a Lei n 12.527/2011 que
o garante e sim a Constituio (art. 5, inciso XXXIII). A indiscutvel
qualidade dessa Lei criar uma poltica pblica da transparncia e
torn-la uma pauta constante de ateno da sociedade e opinio pblica
no Estado Democrtico brasileiro, contribuindo para o controle social
sobre a Administrao Pblica, que se torna possvel, como afirma
Odete Medauar, por meio do acesso informao pblica.52

49
1 No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabe
lecer normas gerais.
50
VALIM, Rafael. Normas gerais: sentido e alcance: ouvidorias. Revista Trimestral de Direito
Pblico, 57,206.
51
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Competncia concorrente limitada: o problema
da conceituao das normas gerais. Revista de Informao Legislativa, Braslia, ano 25, n. 100,
p. 161, out./dez. 1988. Tambm sobre o tema: ATALIBA, Geraldo. Regime constitucional e
leis nacionais e federais. RDP 53/54/58 jan./jun. 1980.
52
A transparncia facilita a participao e tambm o controle da atividade administrativa.
Um dos meios de efetivao da transparncia e do controle se encontra no acesso a
informaes relativas a atuaes, planos, projetos, oramento e despesas. A lei Federal
12.527/2011, de 18.11.2011, regula o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do
art. 5 e em outros dispositivos da Constituio Federal, enunciando, entre as diretrizes
dos procedimentos a previstos, o desenvolvimento do controle social da Administrao
Pblica (art. 3, V) (MEDAUAR, Odete. Controle da Administrao Pblica. 2. ed. rev. atual.
e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2012. p. 176). Ver tambm: PAIVA JNIOR,

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JOO PAULO PESSOA
O PROCEDIMENTO DE ACESSO INFORMAO PBLICA PREVISTO NA LEI N 12.527/2011
159

A tentativa de uniformizao de parte do procedimento outro


benefcio da Lei, mas que encontra limitaes, evidentemente, na sepa
rao de poderes e na autonomia dos entes federativos, constitucio
nalmente consagrados. Mudanas mais ousadas, como a criao de um
rgo imparcial e independente para avaliar o cumprimento da Lei e
dar a ltima deciso em grau recursal, ainda necessitam ser avaliadas
e implementadas.53
Dessa forma, o desafio que se coloca daqui para frente est menos
na criao de mecanismos de acesso informao e mais nas garantias
de cumprimento dos deveres do Poder Pblico.

Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associao


Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT):

PESSOA, Joo Paulo. O procedimento de acesso informao pblica previsto


na Lei n 12.527/2011. In: VALIM, Rafael; MALHEIROS, Antonio Carlos;
BACARIA, Josephina (in memoriam) (Coord.). Acesso informao pblica. Belo
Horizonte: Frum, 2015. p. 135-159. ISBN 978-85-450-0022-8.

Wallace. Transparncia administrativa: publicidade, motivao e participao popular. 2. ed.


So Paulo: Saraiva, 2010.
53
Para tanto, vale a pena analisar os desafios da efetivao do acesso informao pblica
no Mxico: CARBONELL, Miguel. El rgimen constitucional de la transparencia. Mxico:
Instituto de Investigaciones Jurdicas; Universidad Autnoma de Mxico, 2008. (Serie
Ensayos Jurdicos, n. 33); LPEZ-AYLLN, Sergio; GAULT, David Arellano. Estudio en
materia de transparencia de otros sujetos obligados por la ley federal de transparencia y acceso
a la informacin pblica gubernamental. Mxico: Instituto de Investigaciones Jurdicas;
Universidad Autnoma de Mxico, 2008. (Serie Ensayos Jurdicos, n. 103); LPEZ-
AYLLN, Sergio (Coord.). Democracia, transparencia y constitucin: propuestas para un
debate necesario. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Instituto Federal de Acceso
a la Informacin. Mxico, 2006.

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A RESPONSABILIDADE DOS AGENTES
PELA PRTICA DE ATOS ILCITOS E DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NA LEI DE
ACESSO INFORMAO (LEI N 12.527/11)

AUGUSTO NEVES DAL POZZO

1 Introduo
Com o advento da Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011, se
inseriu no ordenamento jurdico brasileiro relevantssimas garantias ao
administrado no tocante ao acesso s informaes contidas nos rgos
da Administrao Direta e nas entidades da Administrao Indireta na
esfera da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e Municpios.
Trata-se de diploma legal de importncia fundamental, tanto para
proteo da esfera de direitos do administrado, especialmente no que
se refere a eventuais atos que possam restringir essa dimenso, quanto
para possibilitar o controle dos atos praticados pela Administrao, in
serindo a publicidade e a transparncia como diretrizes fundamentais
da conduta administrativa e o sigilo como exceo, conforme se denota
do seu artigo 3, inciso I.
Dentro do quadro de Estado Social de Direito emoldurado em
nossa Constituio Federal de 1988, o acesso pleno s informaes
mantidas nas entidades estatais de curial importncia, j que o controle
dos atos administrativos, bem como a responsabilizao do Estado pelas
condutas praticadas so requisitos imprescindveis para a manuteno
desse modelo estatal, fazendo parte de sua essncia.
Diante dessa incontrastvel realidade, e da importncia que as
condutas disciplinadas pela Lei de Acesso ostenta, qualquer violao aos

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ACESSO INFORMAO PBLICA
162 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

seus ditames implica na necessria responsabilizao do agente infrator


com aplicao das sanes cabveis. E no se trata de qualquer sano,
justamente pela gravidade da agresso ao direito que a transgresso
dessas condutas implica, deve o infrator estar sujeito incidncia de
uma sano ainda mais grave, a depender da situao em concreto. Por
isso mesmo a lei prev a possibilidade da prtica de ato de improbidade
administrativa pelos agentes responsveis pela observncia da lei em
exame.
O assunto encontra-se disciplinado no artigo 32 da Lei de Acesso
e justamente esse dispositivo que ser o objeto principal do presente
estudo, de maneira a conferir a efetividade que todos almejam na
aplicao de to importante diploma normativo.

2 Das condutas ilcitas previstas na lei


2.1 Do princpio da tipicidade
No pairam dvidas de que para se evidenciar a prtica de uma
infrao administrativa, com a aplicao da consequente sano, o prin
cpio da tipicidade tem elevadssima importncia.
A lei, ao estabelecer na hiptese da norma a descrio das con
dutas que podem provocar srias restries na esfera jurdica de algum,
deve faz-lo de maneira tal que seja possvel verificar, in concreto,
se o comportamento considerado pode ou no se subsumir naquela
hiptese.
No basta, portanto, a descrio da conduta de maneira amb
gua ou equvoca; faz-se imprescindvel que o texto normativo seja
claro o suficiente para que se compreenda o seu exato significado e
alcance, de maneira a possibilitar que, de um lado, o administrado
possa, antecipadamente, conhecer e entender qual sejam as condutas
vedadas e, de outro, para que o aplicador da norma em questo possa
promov-la com segurana, dado que a descrio da conduta no deixa
muita margem a dvidas.
claro que toda norma legal carece de interpretao mas esta
deve defluir de um texto o quanto possvel unvoco, claro e preciso,
que so fundamentais segurana jurdica que a seu turno um dos
elementos constitutivos do Estado de Direito. Nas palavras de Jacques
Chevallier:

Segurana jurdica significa antes de tudo que o direito existente possa


ser conhecido e entendido. Trata-se de remediar os desvios decorrentes
da inflao normativa, enfatizando a exigncia de acessibilidade e

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AUGUSTO NEVES DAL POZZO
A RESPONSABILIDADE DOS AGENTES PELA PRTICA DE ATOS ILCITOS E DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA...
163

de inteligibilidade do direito: a igualdade perante a lei e a garantia


dos direitos so de fato questionados, se os cidados no dispem de
suficiente conhecimento das normas aplicveis; correlativamente,
necessrio melhorar a redao e a formulao dos textos, para eliminar
os elementos de complexidade, de obscuridade e de contradio que
eles encobrem.1

Qualquer norma que deixe de cumprir os requisitos clssicos


do Estado de Direito deve ser invalidada, posto que compromete sua
prpria e efetiva aplicao.
Outro ponto de extremo relevo no tocante ao princpio da tipici
dade concerne sua incidncia no mbito das sanes administrativas.
Alm da hiptese, imprescindvel que o preceito da norma, isto
, a sano decorrente de sua verificao esteja devidamente expressa
para que possa ensejar sua real aplicao, sendo vedada qualquer im
preciso no tocante ao seu grau e natureza.
A norma que no seja suficientemente clara e precisa quanto
descrio da sano prevista deve ser inquinada de vcio, posto
que sua validade depende de tais requisitos. Assim, qualquer norma
administrativa que preveja sano em grau de generalidade deveras
elevado e que no estabelea limites precisos de sua incidncia deve,
inevitavelmente, estar sujeita invalidao.
Cabe, nesse passo de ideias, verificar se as condutas descritas na
Lei n 12.527/12, a chamada Lei de Acesso Informao, atendeu aos
ditames desses princpios, especialmente quanto a sua correta descrio
normativa e quanto sano a ser aplicada.

2.2 Das condutas tpicas e das sanes aplicveis


Passemos agora a examinar, mesmo que a brevi temporis, as con
dutas e as respectivas sanes que luz do disposto no artigo 32 da Lei
n 12.527/12 sero impostas ao sujeito infrator.
Em primeiro lugar, cumpre anotar que o caput do referido artigo
menciona que os responsveis pela prtica das condutas entendidas
ilcitas sero o agente pblico ou o militar envolvido. A lei estabelece, em
seu artigo subsequente, a possibilidade de ampliao da sujeio ativa

1
CHEVALLIER, Jacques. O Estado de direito. Traduo de Antonio Araldo Ferraz Dal Pozzo
e Augusto Neves Dal Pozzo. Belo Horizonte: Frum, 2013. p. 85. Ttulo original: Ltat de
Droit.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
164 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

para pessoas fsicas ou entidades privadas em circunstncia em que elas


detiverem informaes em virtude de vnculo de qualquer natureza com
o Poder Pblico e deixarem de observar os ditames prescritos na lei.
As condutas entendidas ilcitas e passveis de responsabiliza
o so as seguintes, em conformidade com os incisos descritos no
artigo 32 da Lei n 12.527/12:

(i) recusar-se a fornecer informao requerida nos termos desta Lei,


retardar deliberadamente o seu fornecimento ou fornec-la intencio
nalmente de forma incorreta, incompleta ou imprecisa;
(ii) utilizar indevidamente, bem como subtrair, destruir, inutilizar,
desfigurar, alterar ou ocultar, total ou parcialmente, informao que se
encontre sob sua guarda ou a que tenha acesso ou conhecimento em
razo do exerccio das atribuies de cargo, emprego ou funo pblica;
(iii) agir com dolo ou m-f na anlise das solicitaes de acesso in
formao;
(iv) divulgar ou permitir a divulgao ou acessar ou permitir acesso
indevido informao sigilosa ou informao pessoal;
(v) impor sigilo informao para obter proveito pessoal ou de terceiro,
ou para fins de ocultao de ato ilegal cometido por si ou por outrem;
(vi) ocultar da reviso de autoridade superior competente informao
sigilosa para beneficiar a si ou a outrem, ou em prejuzo de terceiros; e
(vii) destruir ou subtrair, por qualquer meio, documentos concernentes a
possveis violaes de direitos humanos por parte de agentes do Estado.

Da leitura das aludidas condutas no se denota grandes dificul


dades interpretativas, uma vez que elas se encontram suficientemente
claras para a compreenso daqueles que recebem seu influxo e tambm
para aqueles que iro aplicar a norma ao caso concreto.
Todavia, o 1 do artigo 32 da Lei de Acesso estabelece que, aten
dido aos princpios do contraditrio, ampla defesa e devido processo
legal, as condutas descritas no caput sero consideradas, nos casos dos
militares, transgresses mdias ou graves, desde que no tipificadas em lei
como crime ou contraveno penal, segundo os critrios estabelecidos
nos regulamentos disciplinares das Foras Armadas.
Nesse particular, por serem condutas tpicas que inovam na
ordem jurdica, a utilizao dos regulamentos disciplinares das Foras
Armadas j em vigncia somente tero utilidade se trouxerem par
metros exatos para qualific-las como transgresso mdia ou grave. A
consequncia inexorvel reside na enorme dificuldade de aplicao
da respectiva sano que, certamente, demandar uma construo
pretoriana a respeito.

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AUGUSTO NEVES DAL POZZO
A RESPONSABILIDADE DOS AGENTES PELA PRTICA DE ATOS ILCITOS E DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA...
165

No tocante responsabilizao dos agentes pblicos, a Lei de


Acesso, em seu inciso II, do mesmo preceptivo faz remisso expressa
Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, diploma normativo que
dispe acerca do Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da
Unio, das Autarquias e das Fundaes Pblicas Federais. Nesse caso,
as condutas ilcitas praticadas sero consideradas infraes administra
tivas a serem apenadas, no mnimo, com a pena de suspenso, segundo
critrios estabelecidos na Lei dos Servidores Federais.
Consoante se observa no artigo 127 da Lei n 8.112/90:

Art. 127. So penalidades disciplinares:


I - advertncia;
II - suspenso;
III - demisso;
IV - cassao de aposentadoria ou disponibilidade;
V - destituio de cargo em comisso;
VI - destituio de funo comissionada.

Como se pode ver, o dispositivo estabelece as penas a serem apli


cadas aos agentes pblicos infratores e as coloca em ordem sequencial
nos incisos subsequentes, de acordo com a sua gravidade: da pena de
menor potencial quela de maior potencial ofensivo ao bem jurdico
protegido. Como a Lei de Acesso estabelece que as infraes cometidas
pelos agentes pblicos sero apenadas, no mnimo, com suspenso, exclui-
se a possibilidade de aplicao da sano de advertncia, prevista no
inciso I do artigo 127 da Lei n 8.112/90, admitindo-se aplicao das
demais penas, consideradas mais graves.
A grande questo que merece investigao refere-se justamente
ao exato enquadramento da sano no momento de sua aplicao. Com
exceo do artigo 128, da Lei n 8.112/90, que estabelece alguns parcos
requisitos genricos para aplicao das sanes, os demais preceptivos
legais vinculam, de maneira expressa, as condutas tpicas respectiva
sano a ser aplicada.
Nesse sentido, no momento em que a Lei de Acesso Informao
se vale dos critrios estabelecidos na Lei n 8.112/90 para aplicao das
sanes, cria para o aplicador uma difcil tarefa, j que as infraes e
sanes estabelecidas nesse ltimo diploma legal so categricas e vin
culadas reciprocamente, no havendo espao para serem utilizadas em
condutas tpicas previstas em outro diploma legal.
justamente o princpio da tipicidade que exige a expressa vin
culao entre a conduta prescrita como ilcita e a sano a ser aplicada.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
166 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

O aludido princpio, infelizmente, acabou restando prejudicado e, em


consequncia, salvaguarda dos direitos daquele que se imputar ter
praticado uma infrao dessa natureza.

3 Da responsabilizao dos agentes pela prtica de ato de


improbidade administrativa
Consoante se pode depreender do disposto no 2 do artigo 32
da Lei n 12.527/11, pelas condutas descritas no caput, poder o agente
infrator responder por improbidade administrativa, luz do quanto
disposto nas Leis ns 1.079, de 10 de abril de 1950, e 8.429, de 02 de
junho de 1992.
Ora, considerando que a Lei de Improbidade Administrativa
admite como sujeito ativo os servidores pblicos (conceito que alcana
os responsveis pelo cumprimento das normas da Lei de Acesso
Informao), a norma somente ser til se a interpretarmos como
ressalvando a possibilidade de aplicao da Lei n 8.429/92. Ou seja,
alm das sanes que a Lei de Acesso prev, pode o agente responder
por ato de improbidade administrativa, desde que sua conduta se
subsuma numa daquelas hipteses previstas nos artigos 9, 10 ou 11
da Lei de Improbidade Administrativa.
Isso significa, pois, que a prtica de ato ilcito em face da Lei de
Acesso Informao, por si s, no constitui a prtica de um ato de
improbidade administrativa pois, se assim fosse, estaramos con
trariando os princpios anteriormente expostos, dada a falta de descrio
de conduta mproba ou em face da no criao de ato de improbidade
administrativa prpria para o caso de sua violao.
Pela gravidade das sanes que so impostas quele que pratica
um ato de improbidade administrativa, sobreleva-se de importncia o
princpio da tipicidade. Deve haver uma expressa meno a que conduta
deve ensejar a responsabilizao por ato de improbidade e mais do que
isso, as sanes que devem ser aplicadas.
Por essas razes, o 2 da Lei de Acesso prescreve que as condutas
descritas no caput podero ensejar a responsabilizao do militar ou do
agente pblico em ato de improbidade norma que pode cumprir uma
contramotivao mais sria sua violao, dadas as graves sanes da
Lei de Improbidade Administrativa.
Por outro ngulo de anlise, e que ainda nos parece mais grave,
a incerteza quanto s sanes da Lei de Improbidade Administrativa que
deveriam ser aplicadas s violaes tpicas previstas na Lei de Acesso:
as do inciso I, II ou III do artigo 12 da Lei n 8.429/92?

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AUGUSTO NEVES DAL POZZO
A RESPONSABILIDADE DOS AGENTES PELA PRTICA DE ATOS ILCITOS E DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA...
167

Ora, no havendo margem de discricionariedade por parte do


aplicador e no trazendo a Lei de Acesso condutas mprobas tipificadas,
a nica exegese que nos parece se coadunar com os princpios gerais
expostos a de que a aplicao das suas sanes no impede as da Lei
de Improbidade Administrativa.
Dessa forma, somente atentar contra improbidade administra
tiva em relao s condutas disciplinadas pela Lei de Acesso o ato que
seja por ela considerado ilcito e ao mesmo tempo esteja inserido numa
das hipteses da Lei de Improbidade (especialmente em seu caput, que
prev condies mais gerais e abstratas) e, consequentemente, que as
sanes respectivas estejam devidamente enumeradas no artigo 12 da
mesma Lei de Improbidade Administrativa.
Registre-se, ainda e por fim, que de extrema importncia que a
deciso a ser exarada pelo aplicador da norma estabelea, de maneira
minuciosa e fundamentada, as razes pelas quais aplicou a sano espe
cfica contida na Lei de Improbidade, para que seja permitido, no caso
de qualquer descompasso interpretativo, submeter a aludida deciso a
novo crivo de apreciao, de maneira a garantir uma aplicao efetiva
e adequada da norma.

Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associao


Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT):

DAL POZZO, Augusto Neves. Responsabilidade dos agentes pela prtica de


atos ilcitos e de improbidade administrativa na Lei de Acesso Informao (Lei
n 12.527/11). In: VALIM, Rafael; MALHEIROS, Antonio Carlos; BACARIA,
Josephina (in memoriam) (Coord.). Acesso informao pblica. Belo Horizonte:
Frum, 2015. p. 161-167. ISBN 978-85-450-0022-8.

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A OPINIO PBLICA DEMOCRTICA E A
INFORMAO CIDAD

JUAREZ GUIMARES

ANA PAOLA AMORIM

Introduo
Este ensaio aparentemente desloca o enfoque desta obra coletiva
porque prope uma discusso sobre a opinio pblica ou, mais preci
samente, sobre as possibilidades de formao de uma opinio pblica
democrtica. O objetivo que essa reflexo contribua para pensar a
dimenso do pblico contida no conceito de acesso informao p
blica, o objeto que unifica os ensaios desta obra. A proposta contribuir
para ampliar a discusso sobre o contexto poltico, considerando o
esforo de relacionar o acesso informao ao exerccio da cidadania
por meio do fortalecimento da opinio pblica.
Acreditamos que essa questo passa por uma reviso histrica
do conceito, incorporando o debate entre republicanismo e liberalismo
como duas formas distintas de se pensar a organizao poltica tendo
como centro a ideia de liberdade.1 No se corrige a opinio pblica

1
vasta a literatura que incorpora o debate entre republicanismo e o liberalismo, a partir
dos estudos historiogrficos inaugurados nos anos 1950 por Hans Baron que discutem o
carter poltico do humanismo cvico e seus impactos na formao do pensamento poltico
moderno no mundo ocidental. Hankins (2000) traz uma reviso sobre as contribuies
do humanismo cvico. Em Honohan (2010), h uma reviso geral das diferenas entre o
liberalismo e o republicanismo. A disputa entre as duas correntes de pensamento alimenta
o debate liberal-comunitrio contemporneo. Sobre esse debate, cf. Taylor (2000), que o
descreve a partir das diferenas, mas apontando pontos de entrelaamento, que permitem
perceber a diversidade dentro de cada corrente de pensamento.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
170 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

exclusivamente com reposio do direito de acesso informao sem


considerar os impasses nascidos da desconfiana de sua matriz liberal
que impedem a qualificao do prprio conceito de opinio pblica.2
O que se pretende neste ensaio mobilizar fundamentos repu
blicanos para desenvolver um conceito de opinio pblica democrtica
como resposta ao conceito agnico de opinio pblica desenvolvido
no centro do pensamento liberal. Nesse exerccio, identificamos esses
fundamentos presentes de forma embrionria no pensamento repu
blicano de Rousseau, que incorpora as tenses entre o indivduo e o
pblico, mas apresenta questes para que sejam desenvolvidas em
outros caminhos distintos daquele que desqualifica o pblico para
proteger o indivduo. O que se pretende explorar esses outros cami
nhos nos quais a defesa e desenvolvimento do indivduo possa ser feito
em conjunto com os processos democrticos de promoo do pblico.
Apresentamos essa discusso porque esperamos que a dimen
so pblica da informao ultrapasse a questo da visibilidade e no
fique restrita s informaes governamentais. H questes que dizem
respeito prpria natureza da informao que compe o debate pblico
e que tem o potencial de democratizar a opinio pblica. A discusso
que trazemos para este ensaio uma sntese do terceiro captulo de
um livro, ainda indito, no qual discutimos o conceito de liberdade de
expresso e sua relao com o exerccio da cidadania, incorporando o
debate entre republicanismo e liberalismo.3 A distino entre as duas
correntes de pensamento feita a partir da diferena do conceito de
liberdade que, em cada uma dessas tradies, vai instituir as relaes
entre as esferas pblica e privada.
Trazer essa discusso para esse esforo conjunto de reflexo
sobre o significado e as consequncias da Lei de Acesso Informao
integra um movimento de interlocuo com vistas s possibilidades de

2
No verbete desenvolvido no Dictionnaire de Philosophie Politique, Dominique Reiny
(1996) descreve a opinio pblica como um conceito contraditrio e impreciso, com
pouca substncia ou interferncia no processo de deciso poltica e a manifestao dessa
opinio tratada como julgamento pblico resultado de uma agregao de opinies
pessoais formada atomisticamente. Reyni acredita que isso tenha comprometido sua
compreenso como objeto consistente para a filosofia poltica. Sobre a predominncia da
abordagem da opinio pblica como conceito de origem liberal, conferir, alm de Reiny
(cit.), os verbetes desenvolvidos em outros dicionrios por Matteucci (2004), May (2008),
Johnson (1997), Sousa, Garcia e Carvalho (1998), Rabaa e Barbosa (2002). Ver, ainda,
reviso de literatura realizada por Mateus (2008).
3
O livro O cidado e a liberdade de expresso encontra-se em fase final de edio. O
terceiro captulo apresenta a proposta de desenvolver o conceito de opinio pblica
democrtica como base discursiva da soberania popular. A sntese trazida para este
ensaio foi elaborada com extratos das questes principais do captulo. O propsito
reapresentar o argumento, ampliando o espao de interlocuo e crtica.

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JUAREZ GUIMARES, ANA PAOLA AMORIM
A OPINIO PBLICA DEMOCRTICA E A INFORMAO CIDAD
171

desdobramento dos exerccios conceituais. O que pretendemos que


os questionamentos em torno do conceito de opinio pblica no geral,
e, especificamente sobre as possibilidades de formao de uma opinio
pblica democrtica, possam ser mobilizados para pensar as questes
que ajudam e as que dificultam estabelecer a relao direta entre acesso
informao e democratizao da opinio pblica.
O argumento deste ensaio encontra-se organizado de modo a
destacar e detalhar a discusso em torno dos fundamentos republica
nos para formulao do conceito de opinio pblica democrtica. Para
isso, foi dividido em quatro partes. A primeira identifica, de maneira
sucinta, as principais antinomias herdadas do pensamento liberal que
formam a concepo desacreditada de opinio pblica que prevalece no
pensamento moderno poltico ocidental. Em exerccio de reviso mais
detalhado, podemos identificar as origens dessas antinomias em trs
momentos histricos organizados em torno de pensadores liberais de
larga influncia no pensamento contemporneo.4 Optamos por destacar
as antinomias, de maneira sinttica, como forma de contextualizar os
principais questionamentos que sero reformulados ao mobilizar os
princpios republicanos para pensar a opinio pblica democrtica.
A segunda busca uma reconstruo histrica da opinio pbli
ca dentro da gramtica republicana, tendo como principal referncia
os princpios da teoria de Rousseau que permitem identificar e valo
rizar as dimenses sociais e polticas da opinio pblica explorando e
evidenciando os seus principais pontos de tenso.5

4
O primeiro momento se configura na noo de opinio pblica desenvolvida no embrio
do pensamento liberal a partir de John Locke e, depois, tambm em Tocqueville e John
Stuart Mill no sculo XIX. Essa concepo vai informar a desconfiana da opinio pblica
presente no elitismo democrtico de Walter Lippman que, por sua vez, atualizado
em um terceiro momento de descrdito do conceito de opinio pblica, incorporado
nas abordagens econmicas da teoria democrtica, tendo como principais referncias
Schumpeter, Downs e Converse. Mesmo a Teoria Crtica da Escola de Frankfurt, apesar
de se vincular tradio do pensamento marxista ocidental na demarcao de um campo
oposto ao elitismo, incorpora, em sua base crtica razo instrumental, a concepo
de desconfiana em relao opinio pblica, produto da apropriao de dimenses
estruturais da modernidade em base weberiana, o que lhe imporia a dificuldade de
pensar a democracia. Habermas, a partir do giro lingustico, permite o desenvolvimento
de uma teoria crtica da democracia e aponta para uma revalorizao da opinio pblica
na organizao poltica, mas no supera completamente o estado problemtico ou de
descrdito do conceito. Sobre o papel de Habermas no redirecionamento da crtica da
Escola de Frankfurt sociedade de massa a partir do conceito de esfera pblica, cf. Avritzer
(1999, 2000). Sobre a reviso do pensamento de Habermas, cf. Calhoun (1992). Sobre o
papel do giro lingustico habermasiano e o resgate da dimenso da intersubjetividade e do
discurso na construo da vida poltica (Cf. GUIMARES, 1998).
5
Habermas afirma que o genebrino foi o primeiro a utilizar o termo opinio pblica, em
1750, indicando sua centralidade na organizao do conceito de opinio pblica. Gunn
(1989), ao descrever a trajetria do conceito de opinio pblica na Frana e na Inglaterra,

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ACESSO INFORMAO PBLICA
172 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

Essa reviso histrica vai orientar a formulao, na terceira


parte do ensaio, do que seria a base de um conceito de opinio pblica
democrtica transcrita em uma gramtica republicana. So essas formu
laes que apresentamos ao debate, na quarta e ltima parte que estru
tura as consideraes finais do ensaio, como parte do contexto para se
pensar o carter pblico do debate sobre acesso informao dentro
de uma agenda mais ampla de interlocuo.
Concordamos com Matteucci,6 quando ele aponta, como soluo
para impedir o declnio da opinio pblica, a criao de espaos
institucionais que permitam tornar efetiva a liberdade de expresso,
de associao e de imprensa, por meio de uma real participao dos
cidados na formao da opinio pblica.7 Ele defende a promoo
de uma nova organizao dos sistemas de comunicao na democracia,
de modo a criar condies de dilogo. No entanto, seria necessrio
buscar novos fundamentos de legitimidade para renovar as bases e
estabelecer os parmetros dessa nova organizao e, por isso, prope-se
sua revalorizao conceitual em dilogo com as tradies republicanas
democrticas. Esse caminho terico no arbitrrio j que, embora
problematizado amplamente pela gramtica liberal como objeto de
estudo no perodo recente, o conceito de opinio pblica tem suas bases
originrias elaboradas e discutidas em momentos histricos anteriores,
nas linguagens polticas herdadas do humanismo cvico.

1 As antinomias da opinio pblica liberal


O liberalismo, desde a origem de sua fundamentao filosfica,
guarda uma relao ambgua e por vezes contraditria com a opinio
pblica. Sheldon Wolin,8 em ampla reviso da formao do pensamento
moderno ocidental, chega a identificar essa questo como uma fonte

identifica referncias literais do termo lopinion publique por Montaigne, em 1580. Des-
creve outras referncias ao termo anteriores data indicada por Habermas e faz um le-
vantamento sobre as polmicas em torno da relevncia do conjunto de opinies privadas
na organizao da vida poltica. No entanto, admite o pioneirismo de Rousseau no desen-
volvimento de uma concepo poltica de opinio pblica. Embora considere equivocado
creditar ao genebrino a introduo do termo na literatura, reconhece como inovadora a
abordagem rousseauniana que descreve o legislador como aquele que orienta a opinio
pblica e a direciona para a grande finalidade de reformar os costumes. Segundo Colette
Ganochaud, em Carta a dAlembert, texto de 1758, Rousseau usa, pela primeira vez, o termo
opinio pblica para designar uma fora social (GANOCHAUD, 1978).
6
MATTEUCCI, 2004.
7
Op. cit., p. 845.
8
WOLIN, 2004.

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JUAREZ GUIMARES, ANA PAOLA AMORIM
A OPINIO PBLICA DEMOCRTICA E A INFORMAO CIDAD
173

de precariedade da teoria, fruto do modo como o liberalismo acolhe


o problema da liberdade como contraposio ideia de autoridade.
Como a soluo liberal aponta para limitao da autoridade em favor
da liberdade, essa autoridade seria substituda pela sociedade sem,
contudo, estabelecer uma reflexo sobre efeitos do que seria esse
controle social.9 Wolin interpreta essa abordagem como um esforo
dos liberais em buscar um substituto para o senso de comunidade
que perdera, por conta do reforo do individualismo e da restrio do
campo da poltica como forma de proteo liberdade.
Por esse motivo, Wolin no aceita a interpretao do liberalismo
como uma teoria contrria a todas as formas de coero porque eles
estariam cegos ao problema da coero social. O que Wolin chama
de cegueira s coeres sociais dentro do liberalismo constitui o que
podemos identificar como sendo o primeiro momento de elaborao
da opinio pblica como um conceito problemtico ou agnico. Esse
momento tem como expoentes as formulaes de John Locke, ampliada
posteriormente pelos primeiros utilitaristas ingleses e problematizada
na sequncia, em uma linha j modernizada do liberalismo, por Alexis
de Tocqueville e pelo utilitarismo ampliado de John Stuart Mill.10 Essas
referncias fornecem as bases de construo do conceito de opinio
pblica em dimenses antinmicas.
A abordagem do pblico como oposto ao Estado e voltado
para a defesa da liberdade individual est na base das contradies
presentes no conceito de opinio pblica das tradies do liberalismo
democrtico. No lugar do pblico ampliado, coloca-se o problema da
massa que dilui o carter crtico do pblico originalmente esclarecido.
Essa inconsistncia do conceito abre brechas para os riscos autocrticos
da opinio pblica. No h como descartar a opinio pblica da vida
poltica, pois ela se relaciona com a exigncia de transparncia da
Administrao Pblica e aos mecanismos de conteno dos excessos
de poder. Mas ela vista, em seu agregado, como essencialmente no
democrtica, sendo criticada por sua dimenso potencialmente tirnica
de imposio de uma opinio da maioria.
Dessa forma, o conceito liberal da opinio pblica incorpora
os dilemas decorrentes de uma concepo de autoridade poltica

9
Op. cit., p. 314.
10
Mesmo em pensadores como Mill e Tocqueville, que incorporam a crtica do risco da tira
nia da minoria em suas formulaes tericas, Wolin sustenta a crtica ao que considera
cegueira ao problema da coero social porque mantm a concepo de opinio pblica
ideia de conformidade social.

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174 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

que nasce em contraposio s liberdades individuais, seguindo os


princpios da teoria hobbesiana. Esses dilemas se traduzem em pelo
menos trs antinomias que evidenciam e alimentam a fragilidade da
opinio pblica liberal.
A primeira antinomia se manifesta dentro do prprio funda
mento da gramtica liberal, na ciso entre liberdade individual e opinio
pblica. o que leva a enfatizar, em seu ncleo conceitual, uma espcie
de contradio interna que coloca em polos antagnicos a dimenso
individual (opinio) e a coletiva (pblica).11 Ao estabelecer a equao
dessa forma, torna-se evidente a relao entre formao de uma opinio
a uma liberdade individual que se forma independente do pblico e
em oposio a ele. Por isso prevalece o tratamento da opinio pblica
como agregao de preferncias individuais. Ou seja, as tradies libe-
rais elaboram o conceito de opinio pblica a partir do plano privado.
Sob essa base argumentativa, se desenvolvem as teorias elitistas
da opinio pblica, o que conduz a concluses como as de Schumpeter,
segundo as quais no h como identificar a formao de uma vontade
geral, pois ela no passaria da agregao de vontades individuais. Essa
dimenso liga-se segunda antinomia: a que desvincula a liberdade da
soberania popular. Formula-se, nessa linha, o descrdito da soberania
popular, ela mesma tratada como elemento opressor, porque se
relaciona formao de uma identidade comum e compartilhada.
Estamos falando de uma compreenso baseada na contraposio da
esfera privada esfera estatal, sendo a primeira o lugar de excelncia
a ser protegido da interveno do Estado. A construo do comum ,
portanto, vista como instrumentalizada pelo Estado, numa equao
na qual a concepo de pblico esvaziada. Sobre essa dimenso,
assentam-se os argumentos dos que desconfiam da capacidade de
elaborao de uma opinio esclarecida por um pblico ampliado, tra
tado na gramtica liberal sob o conceito disforme de massa, caminho
pelo qual se dissemina o vis do elitismo democrtico.
A terceira antinomia advm da supresso da retrica da vida
poltica. A desconfiana que nasce da percepo da opinio pblica
como um conhecimento vago, impreciso e inconstante, resulta de uma
concepo da poltica como controle e, para isso, assentada sob uma
autoridade imparcial e antissubjetiva. Na formao dessa autoridade,
ainda que sejam reconhecidas a base discursiva do processo poltico
e a necessidade de formao de consensos, a retrica vista como um

11
Cf. MATEUS, 2008.

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JUAREZ GUIMARES, ANA PAOLA AMORIM
A OPINIO PBLICA DEMOCRTICA E A INFORMAO CIDAD
175

problema. Trata-se da prpria negao do carter contingencial da


poltica, procurando substitu-lo por abordagens tcnicas, orientadas
pelo conhecimento cientfico que contrape, com a busca da linguagem
exata, as definies comuns e legitimamente aceitas pela maioria.
Se essas antinomias se desenvolvem sobretudo a partir do
embrio da filosofia liberal que orienta a gramtica para uma percepo
predominantemente individualista, elas no se desvanecem quando
pensadores liberais incorporam princpios normativos cvicos em suas
formulaes tericas. Mill e Tocqueville, por exemplo, que podem ser
vistos como liberais cvicos, combinam a preocupao de limitar o poder
governamental com ideias de cidadania ativa e liberdade individual.
Ambos tambm guardam preocupaes com a qualidade do debate
pblico, mas conservam, em suas interpretaes liberais, o indivduo
como medida central das liberdades, em detrimento da importncia
do pblico e, em alguma medida, em contraposio formao desse
pblico. Assim, diante da necessidade de incorporar a discusso pblica
com vistas defesa de uma cidadania ativa, esse mesmo pblico
incorporado com uma srie de restries que o tornam quase que um
inconveniente dentro da teoria.
A incorporao de princpios normativos cvicos feita em
dilogo com a tradio republicana e evidencia os impasses produzidos
por conta da concepo utilitarista que conforma o conceito liberal de
liberdade. A preocupao com a tirania do Estado e com os riscos de
manipulao da opinio pblica est presente tambm nas tradies
republicanas, sobretudo entre as de matriz democrtica. Mas na gram
tica liberal, a relao reforada pela contraposio entre o privado
domnio amplo da liberdade e o poltico articulado e conformado
a partir da esfera estatal, pensado, nessa gramtica, como o lugar de
restrio das liberdades. Assim, o pblico j no teria a mesma fora
e coeso conceituais encontradas nas linhas de pensamento que se
pautam pela matriz republicana, como veremos a seguir.

2 A opinio pblica antes do liberalismo


Na tradio republicana, nas suas variadas matrizes, o conceito
de liberdade que se forma no na oposio, mas na tenso entre o
pblico e privado estabelece parmetros para trabalhar o conceito
de opinio pblica em bases distintas das elaboradas pela gramtica
liberal. A questo da subjetividade, introduzida no pensamento poltico
moderno ocidental a partir do humanismo cvico, incorpora-se nas

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ACESSO INFORMAO PBLICA
176 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

vrias matrizes republicanas e orienta as discusses sobre a legitimidade


da constituio do corpo poltico a partir da tenso entre o indivduo
e o cidado.
O pensamento de Jean-Jacques Rousseau incorpora essa ten
so, ao formular o desafio de promover o ideal da vida ativa que no
implique na submisso do indivduo ao Estado. No contexto dessa
preocupao moderna, Rousseau desenvolve sua concepo de opinio
pblica em correlao, embora no completamente resolvida em sua
teoria, com a noo de soberania popular. Com isso, assume um papel
central para a identificao de uma opinio pblica democrtica orien
tada por princpios republicanos.
A originalidade de Rousseau no exerccio de sistematizao
do conceito de opinio pblica em gramtica republicana se explica
no s pela originalidade no emprego do termo e de uso poltico, mas
principalmente pelo modo como formula as questes relativas ao tema.
Colette Ganochaud, que se dedicou a explorar esse assunto no pensa
mento de Rousseau, observa que sua contribuio ao debate inscreve-
se menos por uma definio precisa, que ausente em sua obra, mas
pela compreenso dos fundamentos da opinio pblica,12 que ajuda a
esclarecer os seus princpios republicanos.
Rousseau aponta e denuncia o carter heternomo da linguagem
e da opinio pblica, base do processo de socializao.13 Mas, ao invs
de rejeit-la, trata de problematiz-la, em um exerccio que podemos
relacionar como reflexo de sua preocupao em pensar o desafio de
formao de Estados livres, em sintonia com os princpios do hu
manismo cvico e recepcionando a complexidade de seu conceito de
liberdade.14 Oferece, com isso, princpios para discutir o processo de
formao da opinio pblica, permitindo que, no desdobramento do
dilogo crtico com sua obra, se introduzam questionamentos sobre a
possibilidade de democratiz-la.
Rousseau acredita, seguindo a linha dos humanistas cvicos,
que a defesa da individualidade no se faz fora da cidade, onde se
constroem as referncias da virtude e da vida poltica, como ob-
serva Newton Bignotto,15 mas no deixa de apontar as tenses que

12
Cf. GANOCHAUD, 1978.
13
A compreenso poltica de Rousseau sobre o papel da linguagem est em Ensaio sobre a
origem das lnguas (STAROBINSKI, 2011).
14
Sobre a complexidade do conceito de liberdade em Rousseau (Cf. SIMPSON, 2006).
15
[] s no interior da cidade que o homem encontra a possibilidade do exerccio pleno de
sua liberdade e o terreno para expresso de qualidades que no se acomodam no mundo
privado (BIGNOTO, 2010, p. 106).

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JUAREZ GUIMARES, ANA PAOLA AMORIM
A OPINIO PBLICA DEMOCRTICA E A INFORMAO CIDAD
177

decorrem desse processo, como na distino que faz entre virtude


moral/liberdade poltica e virtude cvica/liberdade de conscincia.
Essa distino, no entanto, no feita para identificar incompatibili
dades, mas para alertar para o fato de que no podem ser fundidas,16
pois a figura do indivduo no se dilui na do cidado.
Esse campo conflituoso se reflete na compreenso de Rousseau
sobre a opinio pblica que, apesar do carter heternomo derivado de
seu fundamento como fora social, tem sua fora ligada autonomia
dos cidados que a formam. Nada mais distante do ideal republicano
em geral (e rousseausta em especial) do que a compreenso iluminista
de uma opinio pblica esclarecida por homens de letras, baseada no
pressuposto de uma verdade factual. Esse um princpio que conduz
a uma concepo de opinio pblica una, que seja o nico poder, o juiz
supremo, a prpria verdade. Forma-se uma opinio pblica despida de
poltica e revestida com o manto da vigilncia do poder.
Rousseau incorpora, em sua definio de opinio pblica, a
referncia Lei de Opinio, de John Locke, principalmente no que
diz respeito sua dimenso como instncia julgadora, materializada
como estima pblica,17 no entanto, no abre mo de problematiz-la,
reforando o espao de tenso que percorre toda sua obra. Milton
Meira organiza a compreenso rousseauniana de opinio pblica da
seguinte maneira: o olhar do outro tratado como elemento que marca
a degradao do homem em Discurso sobre a origem da desigualdade, mas
tambm um meio de desenvolver a virtude cvica em Consideraes
sobre o governo da Polnia.
No entanto, as ambivalncias da concepo rousseausta de
opinio pblica so ainda mais aprofundadas e no se dividem como
contraponto entre a funo social e a funo poltica, pois o carter de
regulao social contraditrio e no se forma exclusivamente pelo
risco de corrupo do homem que passa a viver na dependncia do
olhar alheio, como observa Colette Ganochaud.18 A autora identifica a
mesma diviso de funes da opinio pblica: uma social, voltada para
conformidade, e outra poltica, que defende as liberdades e impede que
o Poder Executivo seja absoluto. Mas a funo social no se apresenta
exclusivamente pela dimenso passiva, incorporando nela mesma as
vias para reduzir a dependncia do olhar do outro por meio do desafio
pedaggico de desenvolver a autonomia dos indivduos.

16
Cf. BIGNOTTO, 2010.
17
NASCIMENTO, 1989, p. 38-39.
18
GANOCHAUD, 1978

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A opinio pblica de Rousseau, incorporadas suas tenses


, assim, descrita como fonte de vigor do Estado, ressaltando o seu
papel de manter as tradies e de legitimar as instituies adequadas
liberdade. Sem considerar a opinio pblica, observa Ganochaud, o
Estado fica prximo de sua runa, pois compromete a liberdade pelo
risco de abusos do poder, de desrespeito s leis e, como consequncia,
a prevalncia de interesses particulares. Para isso, as duas funes a
de regulao social e a de controle poltico devem ser tratadas de
maneira interligadas. Ganochaud destaca a primeira funo como o
aspecto fundamental da opinio pblica de Rousseau, porque apenas
na medida em que as pessoas conseguem escapar de um individualismo
estreito que so capazes de se preocupar com o bem comum.19 Essa
observao importante porque justifica a importncia que assu
me o problema da opinio pblica na base da tradio republicana,
relacionando-a com a necessidade de estabelecer os fundamentos de
uma identidade coletiva capaz de organizar o bem comum. E, embora a
funo da defesa da liberdade esteja diretamente relacionada funo
de controle do poder poltico, ela no se estrutura sem um fundamento
de liberdade em sua conformao social. H, portanto, uma relao de
mtua configurao entre as duas funes da opinio pblica.
A fora do carter pblico da opinio em Rousseau assume as
bases do princpio da legitimidade da ordenao do corpo poltico.20
No se trata exclusivamente de definir a liberdade individual em relao
ao Estado ou de definir e resguardar o espao individual de formao
da conscincia livre de presso do Estado. Implica saber tambm o
quanto das particularidades esto presentes no corpo poltico e isso
se expressa na opinio pblica formada em condies de liberdade.
Com base nos trechos de O contrato social, nos quais Rousseau
trata a opinio pblica como um tipo de lei, Ganochaud chega a
relacion-la com o poder soberano, como um dos modos de expresso
do Poder Legislativo, entretanto, no podemos aceitar essa relao de
maneira direta como se ela estabelecesse o espao para uma dimenso
participativa do modelo democrtico de Rousseau, pois esse aspecto
no est desenvolvido em sua obra. Ao destacar o aspecto poltico da
opinio pblica, Rousseau o localiza na tarefa de inspecionar a aplicao
das leis, no na elaborao destas.21 Isso significa que a opinio pblica

19
Op. cit., p. 923.
20
Cf. ROUSSEAU, 1982.
21
Rousseau atribui ao soberano a funo de aprovar as leis, e tambm de fiscaliz-las,
mas essas funes podem estar separadas. A defesa da soberania como inalienvel e

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A OPINIO PBLICA DEMOCRTICA E A INFORMAO CIDAD
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incorpora uma dimenso do soberano e est relacionada figura do


legislador na funo de legitimar o direito de representao.
Em Carta a dAlembert, Rousseau valoriza a formao e o exerccio
de uma opinio pblica saudvel como uma forma de participao
poltica comum, no formalizada, como uma assembleia regular.22 O
valor que ele confere opinio pblica na manuteno do corpo pol
tico a aproxima do conceito de soberania popular, como observado
por Ganochaud. No entanto, essa relao apenas parcial e ele no
a formula de modo a incorporar a opinio pblica como uma base
discursiva da soberania popular. Esse impasse se configura em sintonia
com as ambivalncias em relao desconfiana da capacidade do
homem comum na formulao das leis e nas suas crticas s deliberaes
pblicas, mas no se explica por elas. O reconhecimento da centralidade
do papel da linguagem e de sua funo poltica no fundamento do
corpo poltico e na estrutura da soberania23 no permite aceitar a leitura,
simplificadora, de uma repblica muda24 em Rousseau, como fonte
de desqualificao da opinio pblica.
A linguagem fonte de desigualdade no pensamento rous
seausta, pois por meio dela que se perpetua nossa dependncia na
aparncia, mas tem tambm a forma de combater essa condio de
heteronomia. Sem a linguagem no formamos nossa liberdade. Para
Rousseau, a pluralidade lingustica se legitima ligada ao interesse
pblico e, por isso, a vontade geral corrompida muda, no permite
comunicao. Fora disso, a falta de comunicao porque, mesmo que
se ouam vozes, elas no estabelecem o dilogo.
A soberania de Rousseau no , portanto, muda; a participao
poltica do cidado assenta-se em bases lingusticas; a fala pblica, a
eloquncia cumprem um papel instituinte na organizao do corpo
poltico. No entanto, o genebrino no desenvolve a base discursiva da
soberania de modo que permita aprofundar a radicalidade que habita o
conceito de soberania popular, democratizando a participao popular
por meio da fala pblica.

indivisvel no significa que sua obra se consolide e se firme na interdio representao,


considerando que ele faz distino entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo. Richard
Fralin sugere distinguir entre a relao da soberania e a participao da vontade geral de
um lado e, do outro, o papel do povo na formao da vontade. A participao do homem
comum na formulao das leis vista com desconfiana por Rousseau, a despeito de sua
defesa da ampla participao poltica (FRALIN, 1978).
22
Cf. FRALIN, 1978.
23
Cf. STAROBINSKI, 2011.
24
Heck (2008) faz essa leitura.

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No pensamento de Rousseau, a base, ao mesmo tempo tributria


e crtica ao jusnaturalismo, conduz um exerccio radical de desnatu
ralizao dos princpios do contrato que logra afastar-se de um modelo
universal do homem natural,25 mas ainda no consegue se livrar de
todos os princpios de uma lei natural na justificativa do pacto. Rousseau
avana no sentido de identificar, na base do pacto, a troca da liberdade
natural pela liberdade civil, desnaturalizando a liberdade e ao mesmo
tempo incorporando-a como fundamento. Com isso, oferece elementos
para contrapor os princpios de obrigao no contrato dos jurisconsultos
que fundamentam o contrato como pacto de submisso. Para Rousseau,
para que o pacto seja legtimo, no deve haver uma submisso do
direito liberdade, mas uma mudana de natureza desse direito.
Por outro lado, ele no explica o que justifica e legitima essa troca da
liberdade natural pela liberdade civil. A desnaturalizao do homem
rousseauniano que entra na condio poltica do pacto incompleta
porque no se estende s mulheres e a lei natural permanece entre todos
os homens no instituto de sobrevivncia e no sentimento da piedade
que seria uma espcie de ethos gentico, formando a base do amor de
si, princpio que conduziria e serve de parmetro para todas as aes,
conduzindo o processo de socializao.
Assim, o princpio da justia-fraternidade que Rousseau vincula
liberdade uma retomada em bases morais, polticas e de novos
costumes (opinio pblica) da piedade natural, que havia sido
deformada. O prprio mecanismo de combate aos vcios da corrupo
est diretamente ligado corte de honra, baseada na autoestima, que
nasce do amor a si mesmo,26 fazendo com que uma condio natural
sustente o pacto que vai conferir ao legislador a funo de corrigir,
conformar e orientar os costumes. Com isso, a virtude ainda re
cebe uma certa base de naturalizao. Por um lado, no podemos
afirmar que haja espao para opor, em Rousseau, virtude liberdade,
mas tampouco podemos dizer que o espao da liberdade pblica que
forma e garante a virtude esteja plenamente elaborado como o interesse

25
Sobre a influncia dos jusnaturalistas na formao do pensamento de Rousseau, cf. Derath
(2009). O dilogo crtico com os jusnaturalistas em conjunto com leituras sobretudo de
Hobbes e Locke levam Rousseau a propor uma reviso das bases da teoria contratualista,
promovendo uma desnaturalizao de suas bases e uma compreenso contratual das
leis naturais. Os direitos naturais defendidos pelo pacto, na teoria de Rousseau no so
tratadas como prolongamento do estado natural (Cf. DERATH; BIGNOTTO, 2010;
FRALIN, 1978). Fralin explora a base crtica de Rousseau a partir da influncia do modelo
das instituies polticas de Genebra.
26
Cf. GANOCHAUD, 1978.

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A OPINIO PBLICA DEMOCRTICA E A INFORMAO CIDAD
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comum livremente formulado entre todos que compem a cidadania.


Falta, ento, desenvolver uma noo de opinio pblica democrtica
que tornasse a virtude que fundamenta o pacto mais indeterminada
e menos geneticamente formada. A liberdade civil se fundamentaria
na possibilidade de se formular alternativas s condies de opresso,
o que implicaria em questionar as bases patriarcais do contrato rous
seauniano, abrindo espao tambm para questionar todas as outras
formas de excluso.27

2.1 Poltica, retrica e o valor do pblico


O conceito de opinio democrtica se configura no propsito
de aprofundar os princpios republicanos que se relacionam com a
dimenso discursiva da poltica, explorando, em sua complexidade,
o potencial de defesa pblica das liberdades individuais. Percebe-se
que, nessa gramtica, a questo a ser discutida o prprio processo de
formao da opinio pblica, no a opinio pblica tomada como ma
nifestao agregativa ou como somatrio de preferncias individuais.
Isso porque a repblica se constitui como sinnimo de participao
poltica, organizada em bases discursivas, de modo a impedir, com
base no princpio da publicidade, situaes de dominao e ampliar
os espaos de consenso em detrimento dos espaos de coero. Co
mo tributria de uma tradio do humanismo cvico revisitada por
Maquiavel, o conceito de opinio pblica de Rousseau mobiliza e atua
liza os princpios da noo de visibilidade e do papel do juzo pblico
para legitimao da autoridade dentro do pensamento republicano.
Maquiavel, entre os princpios clssicos formuladores das tradi
es republicanas descreve, nos Discursos, que a formao de consenso
a base de formao das repblicas e de sua organizao poltica.
Isso no elimina a necessidade de se estabelecer um nvel de coero,
mas o prprio estabelecimento da coero deve ser consensual entre
os cidados. Assim, a fundao do carter pblico do Estado e das
leis vincula a vida poltica ao processo de formao de uma opinio
pblica plural e democrtica, uma vez que as leis devem ser produzidas
pelo debate pblico, considerando a experincia do autogoverno
como medida de liberdade. Com esse propsito, a repblica resgata
e valoriza o princpio aristotlico de isegoria todos devem ter as

27
A crtica feminista a Rousseau feita a partir da obra de Mary Wollstonecraft (Cf. MOTTA,
2009).

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mesmas condies de tornar pblica sua fala. A opinio nasce como


conceito republicano no problema da formao das leis e do Estado,
pois o reconhecimento de uma autoridade se daria pela formulao de
um juzo pblico, segundo o princpio maquiaveliano.28
O poder no pode ser exercido seno a partir da produo de
juzo.29 esse juzo que conforma o Estado e as leis. E as suas condies
de formao assunto fundamental entre os republicanos, pois se liga
principalmente discusso sobre um espao poltico compartilhado, no
qual se discute e define o interesse pblico e, a partir dele, as estratgias
de combate corrupo.
No basta a existncia de um espao pblico, na gramtica repu
blicana. necessrio, antes, que essa existncia seja compartilhada e
que todos participem em condies de visibilidade. Isso traz para a
discusso o problema da dominao e da desigualdade, incompatvel
com a repblica a partir do momento em que compromete o desenvol
vimento de uma cidadania ativa, e o da dominao.
Os princpios histricos das vrias matrizes republicanas que
sustentam a importncia do direito fala so redimensionados em
outros momentos histricos e revisitados por concepes distintas que
compem as tradies republicanas e estruturam a valorizao de uma
opinio pblica em bases distintas da gramtica liberal. No movimento
de retomada contempornea do pensamento republicano, Iseult
Honohan30 cita Hannah Arendt, que tem no princpio da publicidade o
centro de sua discusso em torno da recuperao do poltico, e Charles
Taylor, que incorpora a agenda republicana em sua leitura crtica
do liberalismo. Definindo-se como um liberal-republicano, Taylor
trabalha com uma abordagem republicana do conceito de liberdade
e prope a valorizao do pblico como alternativa frmula liberal
de resolver a tenso da sociedade contempornea entre liberdade
individual e autogoverno coletivo.

3 Por uma opinio pblica democrtica


O desafio descrito na gramtica liberal prope a limitao do
pblico para que seja preservada a liberdade do indivduo. Na gramtica
republicana, o desafio de construir a condio de liberdade para que

28
Cf. ADVERSE, 2009.
29
Op. cit., p. 208.
30
HONOHAN, 2010.

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o pblico receba o indivduo, de modo que os dois se fortaleam. Isso


requer reconhecer a fluidez como resultado do carter histrico da
opinio pblica e incorporar as dimenses pblica e privada do conceito
em bases que permitam acolher a tenso entre elas, em um processo
de formao da cidadania ativa que mantenha ntegra a figura do indi
vduo na figura do cidado e da cidad.
A necessidade de uma opinio pblica democrtica se orienta
pelo princpio republicano da publicidade, identificado em Maquiavel
a partir da percepo de que a poltica se d na aparncia. Nesse
sentido, ser aparecer e, por isso, negar a uma pessoa ou a um grupo
a possibilidade de uma expresso pblica significa uma condenao
ao no ser. Se pblico pode ser definido pela sua universalidade,
em oposio ao que privado, tambm se define como espao da
publicidade, ou da visibilidade comum, por todos e todas. O pblico
do conceito de opinio pblica democrtica inclui essas duas noes;
ou seja, no suficiente apenas o direito de falar e de estar presente na
praa pblica; necessrio que a voz seja ouvida e tenha repercusso
nas decises pblicas.
O sentido democrtico da opinio pblica se organiza quando
ela se configura em base ampliada e radicalizada da soberania po
pular, seguindo a pista de Rousseau na busca pela articulao dos
fundamentos da universalidade e particularidade da condio cidad
em sua dimenso de indivisibilidade. Ou a vontade geral e nessa
condio se estabelece como um ato de soberania que constitui uma lei,
ou no passa de uma vontade particular capaz de produzir no mais do
que um decreto. Mas Rousseau alerta que a definio da generalidade
no dada pela unanimidade, mas pela garantia de que todos os votos
(ou vontades) sejam considerados.31 A incorporao da vontade geral
nas leis condio de liberdade para Rousseau, mas ainda depende
da virtude do legislador, descrito como aquele que deve ser capaz de
traduzir manifestaes e orientar os costumes, no regulamentar os
costumes a partir de valores externos soberania popular.
Se Rousseau avana na elaborao do conceito de soberania po
pular e em incorporar a tenso entre cidado e indivduo, ele ainda no
indica a soluo para o problema ao que se prope. O desdobramento,

31
A indivisibilidade da soberania popular, que Rousseau identifica na vontade geral, est
descrita no captulo II do Livro II dO Contrato Social. Em uma nota de rodap, refora
a noo de generalidade construda na pluralidade: para que uma vontade seja geral,
nem sempre necessrio que seja unnime, mas sim que todos os votos sejam contados:
qualquer excluso formal rompe a generalidade (Cf. ROUSSEAU, 2011, p. 78).

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em base ampliada e crtica, dessa abordagem vai requerer atualizao


de leituras dos princpios da teoria rousseausta, apropriados a partir
de uma rede de bases republicanas articulada, em sua pluralidade, no
dilogo com variadas matrizes herdeiras dessa tradio.
Para que se cumpra a potncia democrtica e libertria da opi
nio pblica na esfera da soberania popular, necessrio observar
as condies para existncia de um espao de comunicao pblica
que estabelea, incorpore e estimule formas comunicativas de vozes
plurais e autnomas na sociedade. Ou seja, um espao que respeite e
permita a manifestao das particularidades dos cidados e cidads
que participam do processo poltico. Assim configurada, a opinio p
blica democrtica se constitui como a expresso pblica da liberdade
individual de cada pessoa participar da voz coletiva, apresentando
uma base pblica da liberdade de expresso ao mesmo tempo em que
conformada por ela.

3.1 Princpios do carter democrtico da opinio pblica


O conceito de opinio pblica democrtica procura estruturar o
caminho, no percorrido em Rousseau, que leva a fortalecer a ligao
entre a lei e a vontade geral em bases participativas. Para se estabelecer,
esse conceito deve, em primeiro lugar, acolher os princpios do
pensamento republicano para se firmar como uma ordem normativa
que torne pblica a formulao de valores na vida poltica e social e que
seja, ao mesmo tempo, universal (valores civilizatrios compartilhados
e que permitam identificar um todo), plural (incorporao de variadas
opinies particulares na elaborao dos valores comuns, de modo que
cada um se veja representado no todo) e reflexiva (elaborao de juzos
orientados pela informao e discusso pblicas e no por imposies
abstratas exteriores).
Em seguida, como desdobramento do dilogo crtico com
Rousseau com o propsito de explorar o potencial democrtico da
opinio pblica aprofundando sua relao com a soberania popular,
necessrio se debruar sobre as condies para superao do carter
heternomo da opinio pblica, como forma de traduzir o conceito de
opinio pblica democrtica em categorias mensurveis e possveis de
poltica pblica.
Essas condies partem do pressuposto de que o potencial
democrtico e libertrio da opinio pblica na esfera da soberania
popular depende da existncia de mecanismos de combate ao processo

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corrupo, isto , impedir a sobreposio e imposio de opinies


particulares ou governamentais. A medida de vigor e fora poltica
da opinio pblica democrtica deve se assentar pela capacidade de
incorporar pluralidade em sua formao. A distino entre as duas
funes da opinio pblica social e poltica , presente em Rousseau,
nos ajuda a compreender os processos de formao e atuao do juzo
pblico, alm de destacar sua fora poltica. Essa distino tambm
nos fornece elementos para identificar as origens do fundamento de
sua fora poltica, demonstrando que as duas funes esto inter-
relacionadas. Por isso, no podemos aceitar a separao, indicada na
leitura da teoria de Rousseau, que localiza na esfera social da opinio
pblica o espao para promover o seu fortalecimento de modo que tenha
reflexo para o exerccio de seu potencial poltico. Essa formulao de
Rousseau ainda sustenta um princpio de naturalizao da liberdade
pblica e deixa um espao para que algum se apresente como porta-
voz do fundamento da vontade geral. Em nossa resposta, seguindo
as pistas das razes argumentativas de Gramsci em seu dilogo com
Marx, a desnaturalizao dessa liberdade pblica passa pela conscincia
e crtica dos mecanismos de opresso, identificando os processos
comunicacionais nos fundamentos desse processo. Assim, o vigor da
opinio pblica democrtica depende tambm das condies polticas
de sua formao e de sua manifestao pblica.
Desta forma, a existncia e a manifestao de uma opinio p
blica democrtica dependem fundamentalmente do reconhecimento
do estatuto pblico da comunicao, como um princpio que organiza
a regulamentao das relaes entre Estado, sociedade e mdia, enten
dendo a mdia com um poder social e, por isso, precisa de proteo para
evitar concentrao ou apropriao particular desse poder.

4 A opinio pblica democrtica e uma agenda de


interlocues
A definio de uma opinio pblica democrtica nos oferece,
assim, um conjunto de resposta s crticas elitistas que alimentam a
desconfiana na capacidade de participao poltica do cidado e da
cidad comuns, ao mesmo tempo em que se amparam nessa descon
fiana. Primeiro, estabelece um dilogo profcuo com as teorias partici-
pativas das teorias democrticas, incorporando, por meio da valorizao
da voz, a pessoa comum no corpo poltico. E essa incorporao deve
ser feita estabelecendo parmetros de gnero, de classe e multitnicos
de modo a corrigir as assimetrias de direitos e deveres. Outra questo

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que a defesa da participao no implica na reivindicao de uma


deliberao pblica constante e sobre todos os temas, a impor aos ci-
dados e cidads um envolvimento exclusivamente na esfera poltica.
O dilogo com a razo participativa filia-se, ainda, a uma base
terica que se coloca em relao de complementaridade, no em opo
sio, democracia representativa. A dimenso da indivisibilidade da
soberania popular traduzida, no exerccio de atualizao do contexto
contemporneo, com o propsito da pluralidade. Tambm necessrio
traduzir o princpio segundo o qual a soberania popular tambm
inalienvel. Essa traduo no vai manter coerncia com as atualizaes
dos princpios da teoria rousseauniana se for tratada como sinnimo
de democracia direta, como se a representao, em si, significasse um
ataque fatal soberania, sem explorar as prprias ambivalncias e
complexidades da teoria do genebrino.32 O carter inalienvel da sobe
rania, no caso, a soberania popular, pode, seguindo criticamente as
pistas de Fralin, ser interpretada como uma interpelao qualidade
da representao, identificando os caminhos pelos quais se manifesta
a vontade geral, em sua pluralidade de vozes, nas leis e nas decises
polticas fundamentais.
A internet surge, nesse contexto, como uma possibilidade de
formao de fruns argumentativos com capacidade de disseminar
opinies de grupos marginalizados, apresentar contra-argumentos e
interpelar generalidades que tenham se formado sem representao
de todas as particularidades.
Com isso, estabelece-se um fundamento vivel, contrrio e alter
nativo s bases do elitismo democrtico, usualmente evocadas para
sustentar que no h opinio pblica, mas soma de opinies individuais,
valorizando concepes agregacionistas. A opinio pblica, nessa
concepo elitista, no seria apenas enfraquecida, mas praticamente
eliminada. Norbert Elias33 rejeita tal argumentao, defendendo a exis
tncia de uma opinio pblica como base comum para formao do
pensamento coletivo e identidades, o que ele chama de ns ideal. Por
seu carter plural, a opinio pblica seria mutvel, malevel e adaptvel
s contingncias, no necessariamente inconsistente. A forma de ver o
mundo mutvel, observa Elias. Afinal, o pblico no s audincia;
ele participa do processo de conformao do mundo.

32
Nesse sentido, o trabalho de Richard Fralin um bom material para discusso sobre o
tema, ao mostrar as mudanas de posio de Rousseau diante das instituies repre
sentativas (Cf. FRALIN, 1978).
33
ELIAS, 2006.

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Essas reflexes so necessrias na medida em que o reconheci


mento da opinio pblica na base da legitimidade, sem questionar as
condies de sua formao, no suficiente. As ditaduras tambm
reivindicam o juzo pblico para legitimar a autoridade. Contudo, a
publicidade das repblicas depende no s da visibilidade, mas da ca
pacidade de vocalizao de seus cidados e de suas cidads; depende
fundamentalmente, de um pblico ativo. Voltar as preocupaes para
as condies de formao da opinio pblica uma proposta para evitar
os riscos de manipulao da opinio pblica e dominao dos espaos
pblicos por interesses privados e intenes totalitrias.
O enfraquecimento da opinio pblica no um produto intrn
seco complexidade da vida moderna, descrita como incapaz de tratar
o desafio de incorporao da voz do homem comum nas decises
democrticas. O problema do enfraquecimento da opinio pblica se
evidencia, antes, pela falta de condies para que ela se forme demo
craticamente, pela ausncia de mecanismos que estabeleam os fluxos
plurais de circulao e manifestao da opinio. O que promove o
declnio da opinio pblica nas sociedades modernas contemporneas
sua privatizao, sobretudo pelos processos de formao de oligoplios
e monoplios do sistema de mdia, pois promove um ataque soberania
popular. O processo de socializao, no qual a opinio pblica cumpre
um importante papel, s pode remeter falta de liberdade quando os
lugares de manifestao legtima das vontades encontram-se inter
rompidos por situaes de dominao e opresso.
Por fim, identificamos a interlocuo que o conceito de opinio
pblica abre com a questo do acesso informao pblica. O fortale
cimento da opinio pblica, por sua democratizao, qualifica a questo
pblica da informao que deve circular no seu processo de formao.
O acesso informao se inscreve na prpria formao da opinio e no
descolada ou externa ao cidado e cidad. Isto , interroga a prpria
participao do cidado e da cidad na produo dessa informao, ao
mesmo tempo em que questiona os canais de disseminao e circulao
da informao de modo que ela seja apropriada pelo pblico.
O que estamos discutindo a questo da qualidade da informa
o que recebe o status de pblica a partir de exigncias definidas com
base em princpios e critrios republicanos. O que se pretende tratar
o acesso informao pblica no s como informao governamental
e no s como exigncia de transparncia. Alm desses requisitos,
propomos direcionar a ateno tambm para identificar a publicizao
da informao como um processo de torn-la integralmente pblica.

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necessrio pensar tambm qual informao tornada pblica e o


que ela contm.
Essas questes devem compor os fundamentos de uma pro
posta que visa impedir o declnio da opinio pblica democrtica
a partir da criao de espaos institucionais que permitam tornar
efetiva a liberdade de expresso, de associao e de imprensa, como
descrito na citao de Matteucci no incio deste ensaio. O que se pro
pe a organizao da defesa da liberdade de expresso dentro do
paradigma de formao de uma opinio pblica democrtica como
fundamento da vida poltica, seguindo e radicalizando os princpios das
tradies republicanas democrticas. Esse caminho, como se procurou
demonstrar, se traduz no resgate de valores cvicos e na construo
poltica da liberdade individual, recuperando a dimenso discursiva
da poltica.

Referncias
ADVERSE, Helton. Maquiavel, poltica e retrica. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2009.
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JUAREZ GUIMARES, ANA PAOLA AMORIM
A OPINIO PBLICA DEMOCRTICA E A INFORMAO CIDAD
189

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ACESSO INFORMAO PBLICA
190 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

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Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT):

GUIMARES, Juarez; AMORIM, Ana Paola. A opinio pblica democrtica


e a informao cidad. In: VALIM, Rafael; MALHEIROS, Antonio Carlos;
BACARIA, Josephina (in memoriam) (Coord.). Acesso informao pblica. Belo
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PARTE II

Direito Comparado

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EL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA
UNA DOBLE MIRADA CONVENCIONAL1
Y DEL DERECHO ARGENTINO

PABLO NGEL GUTIRREZ COLANTUONO

1 Introduccin
El derecho que posee todo ciudadano a buscar informacin
pblica, recibirla, procesarla y transmitirla, posee un anclaje claro en el
Pacto San Jos de Costa Rica en adelante PSJCR, especficamente en
su articulo 13.2 Se establece as un marco mnimo homogneo en todos
los Estados miembros, a partir de los cuales estos estn obligados a:
a) promover tal derecho, b) eliminar cualquier traba en el sistema
interno que impida directa o indirectamente su validez y eficacia,

1
Un completo estudio sobre el tema desde la perspsectiva del SIDH puede verse en la
publicacin de la CIDH El derecho de acceso a la informacion en el marco juridico interamericano,
segunda edicion, formulado por la Relatoria especial para la libretad de expression de la
CIDH 2011.
2
Artculo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresin 1. Toda persona tiene derecho a la
libertad de pensamiento y de expresin. Este derecho comprende la libertad de buscar,
recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin e fronteras,
ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por cualquier otro
procedimiento de su eleccin. 2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no
puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar
expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a) el respeto a los derechos o
a la reputacin de los dems, o b) la proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico
o la salud o la moral pblicas. 3. No se puede restringir el derecho de expresin por vas o
medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para
peridicos, de frecuencias radioelctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusin de
informacin o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicacin y la
circulacin de ideas y opiniones....

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ACESSO INFORMAO PBLICA
194 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

c) interpretar los alcances de tal derecho conforme las pautas que


proporciona el sistema convencional o en su caso el interno, segn sea
de mayor proteccin uno u otro, d) aumentar los niveles internos de
proteccin ms no a disminuirlos, siendo posible su reglamentacin
slo bajo los principios y mecanismos que el propio PSCR establece.3
A partir de ello es que tanto la Comisin Americana en ade
lante CIDH como la Corte Interamericana de Derechos Humanos
en adelante Corte IDH se han encargado de brindar un amplio
contenido al derecho a la libertad de pensamiento y de expresin como
as tambin al de acceso a la informacin, a traves de la descripcion
tanto de su dimensin individual como social. El derecho de acceso a
la informacin pblica posee, como integrante del de libre expresin,
una dimensin individual y una dimensin social: requiere, por un
lado, que nadie sea arbitrariamente menoscabado o impedido de
manifestar su propio pensamiento y representa, por tanto, un derecho
de cada individuo; pero implica tambin un derecho colectivo a recibir
cualquier informacin y a conocer la expresin del pensamiento ajeno.4
Reafirmando el carcter personal de tal derecho, podemos
ocuparnos tambin desde una perspectiva mayor la cual encierra su
propia dimensin social por ser funcional a la democracia como sistema
de gobierno en el marco de nuestros modernos Estados constitucionales,
convencionales y sociales de derecho. Y ello hace que este derecho al
igual que el de la libertad de expresin del cual emerge, sean de aquellos
que bien podemos calificar de derechos preferidos en nuestros sistemas
democrticos.

3
En el caso Furlan y Familiares vs. Argentina la Corte IDH aplic tal principio hermenutico
como estructurante de todo el SIDH y las normas internas de cada Estado miembro, a
fn de invocar una norma ms favorable en el derecho interno que en el propio sistema
internacional. La Corte IDH expresamente sostuvo: Al respecto, la Corte Interamericana
ha establecido que, en trminos generales, se entiende por nio a toda persona que
no ha cumplido 18 aos de edad. No obstante lo anterior, el Tribunal tiene en cuenta
que al momento de la ocurrencia de los hechos se encontraba vigente el artculo 126 del
Cdigo Civil de Argentina que estableca que eran menores [de edad] las personas que no
hubieren cumplido la edad de veintin aos, razn por la cual en aplicacin del principio
pro persona (artculo 29.b de la Convencin) se entender que Sebastin Furlan adquiri
la mayora de edad slo al cumplir los 21 aos de edad, es decir, el 6 de junio de 1995.
4
Corte IDH, Caso Lpez lvarez, 1.02. 2006. Serie C No. 141; caso Palamara Iribarne, 22.11.
2005. Serie C No. 135; caso Ricardo Canese, 31.08.2004. Serie C No. 111; caso Herrera Ulloa,
2.07. 2004, Serie C No. 107; caso Ivcher Bronstein, 6.02.2001, Serie C No. 74; caso La ltima
Tentacin de Cristo (Olmedo Bustos y otros), 5.02.2001, Serie C No. 73; y La Colegiacin
Obligatoria de Periodistas (Arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos),
Opinin Consultiva OC-5/85 del 13.11.1985, Serie A No. 5; caso Kimel vs. Argentina. Fondo,
Reparaciones y Costas, 2.05.2008, Serie C No. 177, prr. 53; Corte IDH. Caso Fontevecchia y
D`Amico Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas, 29.11.2011. Serie C No. 238.

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PABLO NGEL GUTIRREZ COLANTUONO
EL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA UNA DOBLE MIRADA CONVENCIONAL Y DEL DERECHO ARGENTINO
195

Tal ubicacin en el plano del sistema democrtico de gobierno


es el que nos permite adoptar una mirada restrictiva frente a la
posibilidad de regulacin del mismo; existe a nuestro criterio una suerte
de sospecha de inconvencionalidad en todo intento por restringir tal
derecho, generando por ello en quin restringe una mayor necesidad
de argumentar la convencionalidad y constitucionalidad de la medida.
El tema del acceso a la informacin es de suma actualidad y
trascendencia ya que ciertamente el ocultamiento de la informacin o
registros pblicos, la obstruccin en el acceso a los documentos estatales,
son prcticas que an residen en los poderes pblicos de nuestra Lati
noamrica pese a la fuerte regulacin positiva tanto en el plano inter
nacional como domstico de los diversos Estados miembros del PSCR.
Es un problema, a nuestro criterio, de orden cultural institucional y no
de regulacin normativa. Esta por lo general existe y en abundancia, es
de variada especie y, ciertamente, exquisita en algunos ordenamientos
en punto a su formulacin. Por lo general quienes se encuentran en
posicin de poder frecuentemente deniegan el acceso a la informacin
pblica ya que acceder a la misma es aquello que permite activar el
debido control ciudadano de la gestin pblica. Sin informacin no
existe el control ciudadano, es claramente una precondicin. Menos
an, la posibilidad de incidir en las polticas pblicas cuando estas
encierran regulacin de sectores vulnerables o especialmente protegidos
por los textos constitucionales internos. Ntese que por estos tiempos
es comn observar una notable discusin sobre los alcances del control
ciudadano sobre las polticas pblicas de contenido sociales, culturales
y econmicas. Parece no ser sencillo aceptar que las mismas puedan ser
sometidas al control de razonabilidad como cualquier otra actividad de
nuestras administraciones pblicas, con el fin de despejar sospechas de
arbitrariedad en el manejo de los asuntos pblicos.5 Conocer, participar,

5
La Corte Federal Argentina sent algunos principios sobre el tema que bien pueden
proyectar alguna teora general sobre las polticas pblicas en derecho sociales, su
finalidad y el control que sobre las mismas se puede activar ante las afectaciones concretas.
En referencia al derecho a la vivienda sostuvo el Tribunal: a. el derecho a la vivienda
como derecho social se encuentra contenido en una norma constitucional cuya naturaleza
es de operatividad derivada en tanto consagra obligaciones de hacer a cargo del Estado.
b. los derechos fundamentales que consagran obligaciones de hacer a cargo del Estado
con operatividad derivada, estn sujetos al control de razonabilidad por parte del Poder
Judicial y c. La razonabilidad significa entonces que, sin perjuicio de las decisiones
polticas discrecionales, los poderes deben atender a las garantas mnimas indispensables
para que una persona sea considerada como tal en situaciones de extrema vulnerabilidad
CSJN, Recurso de Hecho Q. C., S. Y. c. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/amparo, Buenos
Aires, 24.04.2012. Nos hemos expresado a favor de aceptar como regla que los programas
sociales de las agendas gubernamentales bien pueden ser controlados va la razonabilidad,

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ACESSO INFORMAO PBLICA
196 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

incidir y controlar son todas acciones ciudadanas cuyas efectividad


dependern de los niveles reales de acceso a la informacin pblica
que cada gobierno exhiba.

2 El acceso a la informacin pblica desde el plano


convencional Sus principios y reglas
El derecho a recibir y difundir informacin contemplado en
el articulo 13 del PSJCR comprende segn la Corte IDH el derecho a
acceder a la informacin y documentacin pblica.
En el caso Claude Reyes6 la Corte IDH explic las pautas precisas
de este derecho:7

... el articulo 13 de la Convencion, al estipular expresamente los derechos


a buscar y a recibir informaciones, protege el derecho que tiene
toda persona a solicitar el acceso a la informacion bajo el control del
Estado, con las salvedades permitidas bajo el regimen de restricciones
de la Convencion. Consecuentemente, dicho articulo ampara el derecho
de las personas a recibir informacion y la obligacion positiva del Estado
de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a
conocer esa informacion o de recibir una respuesta fundamentada
cuando por algun motivo permitido por la Convencion el Estado pueda
limitar el acceso a la misma para el caso concreto. La informacion debe
ser entregada sin necesidad de acreditar un interes directo para su
obtencin o una afectacion personal, salvo en los casos en que se aplique
una legtima restriccion. Su entrega a una persona puede permitir a su
vez que esta circule en la sociedad de manera que pueda conocerla,
acceder a ella y valorarla. De esta forma, el derecho a la libertad de
pensamiento y de expresin contempla la proteccion del derecho de
acceso a la informacion bajo el control del Estado, el cual tambien
contiene de manera clara las dos dimensiones, individual y social, del
derecho a la libertad de pensamiento y de expresin, las cuales deben
ser garantizadas por el Estado de forma simultanea.

segn nuestro sistema de derechos. Y ello, en parte, es consecuencia de entender en igual


dad de jerarqua a los derechos, independientemente de sus clasificaciones, y todos plena
mente exigibles. Ello es de especial importancia en aquellos derechos econmicos, sociales
y culturales sobre los cuales existen siempre fuertes discusiones sobre los niveles de exigi
bilidad de los mismos, transformndolos algunos en derechos sujetos al diseo previo de
determinadas polticas pblicas en la materia.
6
Corte IDH, caso Claude Reyes y otros vs. Chile, 19.09. 2006.
7
Corte IDH caso Cabrera Garca y Montiel Flores vs. Mxico, 26.11.2010 (excepcin preliminar,
fondo, reparaciones y costas).

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PABLO NGEL GUTIRREZ COLANTUONO
EL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA UNA DOBLE MIRADA CONVENCIONAL Y DEL DERECHO ARGENTINO
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Derecho que por cierto tambin se encuentra en otros instru


mentos internacionales, tales como la Declaracin Universal de Derechos
Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, al
establecer el derecho positivo a buscar y a recibir informacin.
El derecho al acceso a la informacin pblica en la opinin de
la Corte IDH:8

... no es un derecho absoluto, pudiendo estar sujeto a restricciones. Sin


embargo, estas deben, en primer trmino, estar previamente fijadas por
ley en sentido formal y material como medio para asegurar que no
queden al arbitrio del poder pblico. En segundo lugar, las restricciones
establecidas por ley deben responder a un objetivo permitido por el
artculo 13.2 de la Convencin Americana, es decir, deben ser necesarias
para asegurar el respeto a los derechos o a la reputacin de los dems
o la proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico o la salud o la
moral pblicas. Las limitaciones que se impongan deben ser necesarias
en una sociedad democrtica y orientadas a satisfacer un inters pblico
imperativo. Ello implica que de todas las alternativas deben escogerse
aquellas medidas que restrinjan o interfieran en la menor medida posible
el efectivo ejercicio del derecho de buscar y recibir la informacin.

La Corte en su opinin consultiva 5/859 al establecer que el arti


culo 13 del PSCR comprende la libertad de buscar, recibir y difundir
informaciones e ideas de toda ndole, permite concluir que quienes
estn bajo la proteccin del PSCR tienen no slo el derecho y la
libertad de expresar su propio pensamiento, sino tambin el derecho y
la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda
ndole. Por tanto, cuando se restringe ilegalmente la libertad de
expresin de un individuo, no slo es el derecho de ese individuo el
que est siendo violado, sino tambin el derecho de todos a recibir
informaciones e ideas, de donde resulta que el derecho protegido por
el artculo 13 tiene un alcance y un carcter especiales. Se ponen as de
manifiesto las dos dimensiones de la libertad de expresin. En efecto,
sta requiere, por un lado, que nadie sea arbitrariamente menoscabado
o impedido de manifestar su propio pensamiento y representa, por
tanto, un derecho de cada individuo; pero implica tambin, por otro
lado, un derecho colectivo a recibir cualquier informacin y a conocer
la expresin del pensamiento ajeno.

8
Corte IDH, caso Gomes Lund y otros (Guerrilha do Araguaia) vs. Brasil, 24.11.2010 (excep
ciones preliminares, fondo, reparaciones y costas).
9
Opinin Consultiva 5/85, 13.11.1985.

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198 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

2.1 El principio de mxima divulgacin


La Corte IDH luego de establecer que tal derecho se encuentra
contemplado en el PSCR se ha encargado de delinear los principios y
reglas bajo los cuales se rige este derecho. Y all aparecen como centrales
al meno dos principios que les son especficos: el de mxima divulgacin
y el de la amplia legitimidad para solicitar tal informacin.
Tiene dicho la Corte IDH:

... en una sociedad democrtica es indispensable que las autoridades


estatales se rijan por el principio de mxima divulgacin, el cual esta
blece la presuncin de que toda informacin es accesible, sujeto a un
sistema restringido de excepciones.

Este principio de mxima divulgacin establece entonces la


presuncin de que toda informacin en poder del Estado es accesible.
Ese acceso resulta por lo tanto una condicin esencial de validez de la
actuacin de las autoridades estatales en una sociedad democrtica.10
La trascendencia de este principio reside en garantizar el contacto
directo del pblico con todas las actuaciones estatales, lo cual hace que
la accesibilidad de los terceros a la sustanciacin y resolucin de un
procedimiento trascienda el mero inters del afectado y se presente
como una garanta republicana invocable por todo ciudadano.
Es que el principio de mxima divulgacin impone al Estado no
solamente una obligacin negativa consistente en el deber de abste
nerse de toda prctica que tenga por resultado retacear la accesibilidad
pblica a la informacin, sino tambin una obligacin positiva consis
tente en adoptar todas las medidas necesarias para asegurar que este
derecho pueda ser ejercido en la prctica por cualquier ciudadano.
Desde el abordaje convencional del procedimiento administrativo,
resulta entonces insostenible denegar pedidos de vista de un expediente
administrativo con fundamento en la ausencia de un derecho subjetivo
o inters legtimo. Ello es contrario al segundo principio que rige esta
materia: el de amplitud de legitimacin ciudadana para acceder a los
registros pblicos.
En cuanto a su contenido, el principio de mxima divulgacin
se encuentra delineado por diferentes reglas.
En primer lugar se encuentra sujeto a un sistema restringido de
excepciones11 que deben estar previamente fijadas por ley como medio

10
Corte IDH, caso Claude Reyes y otros, cit.
11
Corte IDH, caso Lpez lvarez v. Honduras. Fondo, Reparaciones y Costas. 01.02.2006.

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PABLO NGEL GUTIRREZ COLANTUONO
EL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA UNA DOBLE MIRADA CONVENCIONAL Y DEL DERECHO ARGENTINO
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tendiente a asegurar que aquellas no queden libradas al mero arbitrio


del poder pblico en cada caso. Dichas leyes deben serlo en sentido
formal, esto es, dictadas por el Poder Legislativo por razones de in
ters general y con el propsito para el cual han sido establecidas.12
En segundo lugar, la restriccin establecida por ley debe
responder a un objetivo permitido por el PSCR. Al respecto, el artculo
13.2 de ese tratado permite que se realicen restricciones necesarias para
asegurar el respeto a los derechos o a la reputacin de los dems o
la proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico o la salud o la
moral pblicas. Fuera de estas causales no cabe admitir restricciones
al principio de mxima divulgacin, siendo deber del Estado acreditar
en qu supuesto se encuadra cada limitacin.
Finalmente, las restricciones que se impongan deben ser nece
sarias en una sociedad democrtica, y este depende de que estn orien
tadas a satisfacer un inters pblico imperativo. Entre varias opciones
para alcanzar ese objetivo, debe escogerse aqulla que restrinja en menor
escala el derecho protegido de acceso a la informacin.13
Corresponde a la administracin demostrar que al establecer
restricciones respecto del acceso a la informacin bajo su control, ha
cumplido con los anteriores requisitos para lo cual la decisin sobre el
punto deber satisfacer la garanta de debida fundamentacin.
En palabras de la Corte IDH14

... para garantizar el ejercicio pleno y efectivo de este derecho es necesario


que la legislacin y la gestin estatales se rijan por los principios de
buena fe y de mxima divulgacin, de modo que toda la informacin en
poder del Estado se presuma pblica y accesible, sometida a un rgimen
limitado de excepciones. Igualmente, toda denegatoria de informacin
debe ser motivada y fundamentada, correspondiendo al Estado la carga
de la prueba referente a la imposibilidad de relevar la informacin,
y ante la duda o el vaco legal debe primar el derecho de acceso a la
informacin. Por otro lado, la Corte recuerda lo indicado sobre la obli
gacin de las autoridades estatales de no ampararse en mecanismos
como el secreto de Estado o la confidencialidad de la informacin en
casos de violaciones de derechos humanos (supra prr. 202).

12
Corte IDH, OC-6/86, 09.05.1986.
13
Corte IDH, caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica, 02.07.2004 (Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas); Corte IDH OC-5/85, cit.
14
Corte IDH, caso Gomes Lund y otros (Guerrilha do Araguaia) vs. Brasil, cit.

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200 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

2.2 Las administraciones pblicas, el procedimiento


administrativo y el principio de mxima divulgacin
El principio de mxima divulgacin, de acuerdo con el cual se
presume que toda informacin en poder del Estado es accesible, tiene
en el procedimiento administrativo un gravitante campo de influencia
en lo atinente a la publicidad15 del expediente administrativo, nocin
que abarca a las vistas y a la notificacin.
Al ser expresiones de este principio, estos elementos de la publi
cidad del trmite se encuentran condicionados a diferentes reglas.
En tanto reglamentacin de una garanta fundamental protegida
por el artculo 13 del PSCR, todo lo relativo al acceso al expediente,
vistas, notificaciones y elementos vinculados debe ser regulado por ley
en sentido formal y no por va reglamentaria.16 Esa ley debe cumplir
naturalmente con los requisitos de proporcionalidad, persiguiendo una
finalidad legtima por medios adecuados y necesarios.
El sistema perfila al derecho a la informacin como un derecho
preferido, bajo la presuncin de la mxima divulgacin y por ende
acceso a los registros e informaciones pblicas y con una legitimacin
en trminos procesales para exigir tal derecho tambin de base amplia.
Y ello debe verse reflejado en los procedimientos administrativos que
sirven de cauce institucional para proteger el derecho al acceso a la
informacin en manos del Estado.

2.3 El derecho a la verdad


El derecho a la verdad se conecta directamente con el derecho
a acceder a la informacin, especialmente en aquellos casos de graves
violaciones a los derechos humanos.
La Corte IDH ha remarcado la importancia de reconocer el
derecho a la verdad como un derecho individual y tambin social en

15
Sobre la publicidad como principio rector del derecho administrativo puede verse la
opinin de BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio en su clsica obra Curso de Direito
Administrativo, 25 edicin, 2008, Malheiros Editores, p. 85.
16
La normativa federal argentina no cumplira ese requisito, pues la materia relativa a las
vistas del expediente se encuentra regulada por un decreto del Poder Ejecutivo, el 1172/03,
que ha venido a reemplazar al decreto 1759/72 Reglamento del decreto-ley 19549 en el
punto. Esto, sin embargo, puede ser sorteado si conceptualizamos al decreto 1172/03 como
reglamentario de esa norma. Puntualmente, puede decirse que el Anexo VII del decreto
1172/03 ha sustituido parcialmente la regulacin del artculo 38 del decreto 1759/72, el que
ha perdido vigencia en las partes que se oponen al primero, dando lugar a nuevas reglas
aplicables al acceso al expediente administrativo y su reserva.

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PABLO NGEL GUTIRREZ COLANTUONO
EL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA UNA DOBLE MIRADA CONVENCIONAL Y DEL DERECHO ARGENTINO
201

aquellos casos especialmente de desaparicin forzada de personas.17


Este derecho a buscar la verdad es conectado por la Corte IDH con el
derecho a buscar y recibir informacin consagrado en el artculo 13 de
la Convencin Americana, amen de aquello que se vincula directamente
con la violacin al acceso a la justicia como garanta propia del sistema.
As ha sostenido la Corte IDH:18

... que en casos de violaciones de derechos humanos, las autoridades


estatales no se pueden amparar en mecanismos como el secreto de
Estado o la confidencialidad de la informacin, o en razones de inters
pblico o seguridad nacional, para dejar de aportar la informacin
requerida por las autoridades judiciales o administrativas encargadas
de la investigacin o proceso pendientes.19 Asimismo, cuando se trata
de la investigacin de un hecho punible, la decisin de calificar como
secreta la informacin y de negar su entrega jams puede depender
exclusivamente de un rgano estatal a cuyos miembros se les atribuye
la comisin del hecho ilcito.20 De igual modo, tampoco puede quedar
a su discrecin la decisin final sobre la existencia de la documentacin
solicitada.

... el derecho a conocer la verdad tiene como efecto necesario que en una
sociedad democrtica se conozca la verdad sobre los hechos de graves
violaciones de derechos humanos. Esta es una justa expectativa que el
Estado debe satisfacer, por un lado, mediante la obligacin de investigar
las violaciones de derechos humanos y, por el otro, con la divulgacin
pblica de los resultados de los procesos penales e investigativos.
Resulta esencial para garantizar el derecho a la informacin y a conocer
la verdad que los poderes pblicos acten de buena fe y realicen
diligentemente las acciones necesarias para asegurar la efectividad de
ese derecho, especialmente cuando se trata de conocer la verdad de lo
ocurrido en casos de violaciones graves de derechos humanos como las
desapariciones forzadas del presente caso.21

17
Corte IDH caso Gomes Lund y otros (Guerrilha do Araguaia) vs. Brasil, cit.
18
Corte IDH caso Gomes Lund y otros (Guerrilha do Araguaia) vs. Brasil, cit.
19
Cfr. Caso Tiu Tojn Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas, 26.11.2011 2008.
20
Cfr. Corte IDH caso Myrna Mack Chang Vs. Guatemala, 25.11. 2003 (Fondo, Reparaciones y
Costas).
21
Corte IDH caso Contreras y otros vs. El Salvador, 31.08.2011 (Fondo, reparaciones y costas).

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ACESSO INFORMAO PBLICA
202 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

2.4 Libertad de prensa y de expresin


La Corte IDH ha fijado una importante doctrina sobre el derecho
contenido en el artculo 13 y que segn hemos expresado contiene al
derecho al acceso a la informacin pblica.
De su jurisprudencia22 podemos entender que: a) toda persona
amparada por el PSCR posee el derecho de buscar, recibir y difundir
ideas e informaciones de toda ndole, as como tambin el de recibir
y conocer las informaciones e ideas difundidas por los dems; b) el
abuso de la libertad de expresin no puede ser objeto de medidas de
control preventivo sino fundamento de responsabilidad para quien
lo haya cometido; c) para que tal responsabilidad pueda establecerse
vlidamente, segn el articulo 13.2 de la Convencin, es preciso que
se renan los siguientes requisitos c) la existencia de causales de
responsabilidad previamente establecidas, c) la definicin expresa
y taxativa de esas causales por la ley, c) la legitimidad de los fines
perseguidos al establecerlas, y c) que esas causales de responsabilidad
sean necesarias para asegurar los mencionados fines.23
Es interesante el conflicto que se pueda acaso verificar en el m
bito de la libertad de expresin entre dos derechos fundamentales y
como es resuelto por la Corte IDH ya que es un regla claramente apli
cable a otros supuestos. Entre el derecho a la libertad de expresin y el
respeto por la vida privada de un funcionario pblico, la Corte segn
sus propias palabras ha tenido que encontrar un equilibrio entre
la vida privada y la libertad de expresin que, sin ser absolutos, son
dos derechos fundamentales garantizados en el PSCR y de la mayor
importancia en una sociedad democrtica.
All expres:

... El Tribunal recuerda que el ejercicio de cada derecho fundamental


tiene que hacerse con respeto y salvaguarda de los dems derechos
fundamentales. En ese proceso de armonizacin le cabe un papel
medular al Estado buscando establecer las responsabilidades y sanciones
que fueren necesarias para obtener tal propsito. La necesidad de
proteger los derechos que pudieran verse afectados por un ejercicio
abusivo de la libertad de expresin, requiere la debida observancia de
los lmites fijados a este respecto por la propia Convencin.24

22
Ver por todos Corte IDH caso Fontevecchia y Damico vs. Argentina, cit.
23
Opinin Consultiva 5/85, cit.
24
Corte IDH caso Fontevecchia y Damico vs. Argentina, cit.

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PABLO NGEL GUTIRREZ COLANTUONO
EL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA UNA DOBLE MIRADA CONVENCIONAL Y DEL DERECHO ARGENTINO
203

Cabe recordar que es criterio de la Corte IDH afirmar que los


funcionarios pblicos estn ms expuestos al escrutinio y a la crtica
del pblico, y que por ello poseen un umbral de proteccin distinta el
cual se basa no solo en la calidad del sujeto, sino en el inters pblico
de las actividades que realiza.
Segn la Corte IDH son dos los criterios relevantes al analizar la
afectacin de la difusin de informaciones sobre eventuales aspectos de
la vida privada: a) el diferente umbral de proteccin de los funcionarios
pblicos, mas aun de aquellos que son elegidos popularmente, respecto
de las figuras pblicas y de los particulares y b) el inters pblico de
las acciones que aquellos realizan.
En cuanto al carcter de inters pblico, la Corte ha reafirmado:

... la proteccin a la libertad de expresin respecto de las opiniones o


informaciones sobre asuntos en los cuales la sociedad tiene un legitimo
inters de mantenerse informada, de conocer lo que incide sobre el
funcionamiento del Estado, o afecta derechos o intereses generales o le
acarrea consecuencias importantes...25

3 Los Estados miembros y la permeabilidad de los


estndares internacionales26
Ahora bien tales criterios del Sistema Interamericano de Dere
chos Humanos en adelante SIDH deben trasladarse a la experiencia
interna de forma tal de brindar el Estado miembro a sus ciudadanos,
niveles mnimos compatibles con los determinados en el PSCR. En tal
sentido nos hemos pronunciado en distintas publicaciones27 sobre la
importancia que posee el principio de subsidiariedad que rige al SIDH.
Este es el que indica que es esperable que sea el Estado miembro quien
espontneamente de cumplimiento al marco obligacional general de
los artculos 1.1. y 2 del PSJR, unido a que ello habr de serlo bajo el
principio de buena f que se desprende de la Convencin de Viena de
los Tratados.
Se trata de un abordaje preventivo de los propios gobiernos de
los Estados miembros del sistema de derechos humanos con el fin de

25
Corte IDH, caso Fontevdecchia y DAmico, cit, parrafo 61.
26
Para ampliar se puede consultar nuestro trabajo, El valor de la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos y su aplicacin en los mbitos nacional y local, AAVV.
Jornadas de Derecho Administrativo, Universidad Austral, RAP, mayo 2013, Bs.As.
27
Ver por todas nuestra obra Administracin Pblica, Juridicidad y Derechos Humanos, Abeledo
Perrot, Bs.As. 2009, escrita con colaboracin de Justo, Juan.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
204 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

no infraccionarlo. Para entender la dimensin estatal que la prevencin


posee es necesario atender a la estructura del sistema americano. ste
no es un modelo limitado a la institucin de rganos supranacionales,
sino que se compone de dos niveles diversos de proteccin de relevancia
equivalente. Inicialmente, la tarea fundamental se encuentra en el plano
nacional, donde los Estados deben dar vigencia a sus obligaciones
y en caso de incurrirse en violaciones indemnizar a las vctimas y
sancionar a los responsables. El segundo nivel del sistema encarnado
en la CIDH y la Corte IDH slo opera cuando el primero no ha
cumplido su rol,28 y es por ello subsidiario y coadyuvante de la labor
nacional.29
Empero, cierto es que el SIDH a diferencia de otros sistemas de
promocin de los derechos humanos posee una instancia contenciosa:
la de la Corte IDH. En ella se dirimen controversias que puedan ocurrir
por violacin de los derechos humanos previstos en el PSCR. Ello ha
abierto un campo de discusiones interesantes sobre los alcances de las
decisiones de la Corte IDH en los Estados miembros.
La Corte IDH viene insistiendo ya hace un tiempo en la obligacin
de los jueces internos de cada Estado miembro en realizar el debido
estudio de compatibilidad entre las normas internacionales del SIDH
y las normas internas.
Sin embargo ello es apenas una simplificacin un tanto inexacta
del mandato emitido por la Corte IDH vinculado al control de conven
cionalidad30 ya que: a) exige el estudio de compatibilidad no slo en
el plano normativo sino tambin en el propio jurisprudencial, b) pre
determina que el mismo sea ejercido de oficio por los jueces, c) entiende
que deben realizarlo todos aquellos que ejerzan en el sistema interno
actividad materialmente jurisdiccional, incluyendo en tal frmula a los
rganos extrajudiciales. Este ltimo aspecto es especialmente relevante
para el estudio del derecho pblico ya que por lo general encontramos
tarea de contenido jurisdiccional fuera del mbito de los jueces, por ejemplo,
en aquellos procedimientos institucionales orgnicos o no en los
cuales se pretenden la destitucin de funcionarios de determinadas

28
Corte IDH, Las Palmeras v. Colombia. Fondo. 6 de diciembre de 2001.
29
Corte IDH, Ros y Otros vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y
Costas. 28.01.2009. All se enfatiz que el SIDH es coadyuvante, subsidiario y comple
mentario de la proteccin que debe ofrecer el derecho interno de los Estados partes.
30
Se puede consultar, entre otros: El control de constitucionalidad de oficio y control de conven
cionalidad, GELLI,Mara Anglica, GOZAINI, Osvaldo Alfredo y SAGES, Nestor P. LL
16.03.2011, 3; BIANCHI, Alberto B. en su trabajo Una reflexin sobre el llamado Control de
convencionalidad, LL Sup. Const. 2010 (septiembre), 15.

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PABLO NGEL GUTIRREZ COLANTUONO
EL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA UNA DOBLE MIRADA CONVENCIONAL Y DEL DERECHO ARGENTINO
205

trascendencias en los sistemas internos (juicios polticos, jurados de


enjuiciamiento, etc.).
La Corte IDH en lo que creemos es una posicin ya consolidada,
define al control de convencionalidad bajo los siguientes alcances:

... Este Tribunal ha establecido en su jurisprudencia que es consciente


que las autoridades internas estn sujetas al imperio de la ley y, por
ello, estn obligadas a aplicar las disposiciones vigentes en el orde
namiento jurdico. Pero cuando un Estado es parte de un tratado
internacional como la Convencin Americana, dicho tratado obliga a
todos sus rganos, incluidos sus jueces, quienes deben velar por que
los efectos de las disposiciones de la Convencin no se vean mermados
por la aplicacin de normas o interpretaciones contrarias a su objeto y
fin. Los jueces y rganos vinculados a la administracin de justicia en
todos los niveles estn en la obligacin de ejercer ex officio un control
de convencionalidad entre las normas internas y la Convencin Ame
ricana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de
las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, los jueces y
rganos vinculados a la administracin de justicia deben tener en cuenta
no solamente el tratado, sino tambin la interpretacin que del mismo
ha hecho la Corte Interamericana.31

Este control ejercido no tan solo por jueces deber realizarse


de oficio y tendr por objeto analizar la compatibilidad en el sistema
interno de la norma domstica no tan slo con el marco normativo
del PSJCR sino tambin con la interpretacin que del Pacto realiza la
Corte IDH.
De tal formulacin nos permitimos realizar algunas preguntas,
entre tantas otras posibles:
a) La Corte IDH generalmente en sus sentencias entiende que
el tratado le permite invocar otras normas. Aqu aparece una
de las primeras preguntas posibles en esta nueva dimensin:
Incluye el control de convencionalidad al PSJCR o tambin
a los diversos instrumentos de derechos humanos?32

31
Corte IDH, caso Ibsen Crdenas e Ibsen Pea vs. Bolivia, sentencia de 01.09.2010 (Fondo,
Reparaciones y Costas); caso Gelman vs. Uruguay, sentencia de 24.02.2011 (Fondo y Repa
raciones); entre tantos otros posibles de ser citados.
32
Ello ha sido, por ejemplo, invocado por la Corte IDH en relacin a determinados instru
mentos de la OIT. Ha indicado ... que los tratados de derechos humanos son instrumentos
vivos, cuya interpretacin tiene que acompaar la evolucin de los tiempos y las
condiciones de vida actuales. Tal interpretacin evolutiva es consecuente con las reglas
generales de interpretacin establecidas en el artculo 29 de la Convencin Americana,
as como en la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados. En este sentido,

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ACESSO INFORMAO PBLICA
206 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

b) La Corte IDH interpreta bajo dos grandes funciones, la estricta


mente jurisdiccional y la consultiva. Componen el control de
convencionalidad tanto las sentencias de la Corte IDH como
sus opiniones consultivas?. En su caso, Las sentencias de
fondo, las preliminares y las resoluciones cautelares?
c) El Estado miembro debe incorporar internamente en el con
trol de convencionalidad la actividad interpretativa desarro
llada por la Corte IDH en todos los casos, o tan slo en aquellos
que ha sido parte? Existe una suerte de efecto erga omnes de las
sentencias de la Corte IDH? Se debe internalizar el mandato
judicial estrictamente o tambin la regla sentada en el fallo?
d) Los jueces estn obligados a seguir todos los criterios de la
Corte IDH?
Estos interrogantes as como sus posibles respuestas, pueden
conducir en menor o mayor intensidad a puntos de tensin entre el
sistema interno y el internacional. Aqu tan slo adelantaremos que la
eficacia de las sentencias de la Corte IDH puede, entonces, plantearse
al menos desde las siguientes perspectivas.
Una primera aparece como una verdad casi revelada de que el
Estado miembro condenado en la instancia internacional debe acatar
la parte resolutiva del fallo de la Corte IDH e internalizarlo por las vas
respectivas. Cumplir tal mandato judicial internacional es una obligacin
esencial asumida por los Estados miembros consecuencia directa del
principio entre otros de la buena f que rige a los compromisos
internacionales de los Estados. En tal tarea el juez interno es claramente
uno de los facilitadores, dentro del mbito de sus competencias y por
los carrilles procesales existentes. Es esta interpretacin acorde con el
margen de libre apreciacin que poseen los Estados miembros en la
aplicacin de los tratados de derechos humanos con el fin de otorgarle
efectividad cierta a todo el sistema.

esta Corte ha afirmado que al dar interpretacin a un tratado no slo se toman en cuenta
los acuerdos e instrumentos formalmente relacionados con ste (artculo 31.2 de la
Convencin de Viena), sino tambin el sistema dentro del cual se inscribe (artculo 31.3
de mismo instrumento). Igualmente, este Tribunal ha considerado que podra abordar
la interpretacin de un tratado siempre que est directamente implicada la proteccin de
los derechos humanos en un Estado Miembro del sistema interamericano, aunque dicho
instrumento no provenga del mismo sistema regional de proteccin. En este sentido, la
Corte ha interpretado el artculo 21 de la Convencin a la luz de la legislacin interna
referente a los derechos de los miembros de los pueblos indgenas y tribales en casos
de Nicaragua, Paraguay y Surinam, por ejemplo, as como tambin teniendo en cuenta
el Convenio N 169 de la OIT... (Corte IDH, caso Pueblo Indgena Kichwa de Sarayaku vs.
Ecuador, sentencia de 27.6.2012 Fondo y reparaciones).

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PABLO NGEL GUTIRREZ COLANTUONO
EL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA UNA DOBLE MIRADA CONVENCIONAL Y DEL DERECHO ARGENTINO
207

Una segunda apunta al alcance que puede brindrsele a las


doctrinas judiciales sentadas en los diversos casos en que ha sido
condenado el Estado miembro ms all de la condena en particular,
en la medida que la doctrina establecida por la Corte IDH se subsuma
correctamente en el supuesto de hecho y derecho.
Una tercera interroga sobre la obligatoriedad de los fallos de
la Corte IDH con independencia de quin ha sido parte en el proceso
judicial internacional. Aqu, las posturas pueden ser a) o bien se le
otorga el carcter erga omnes a las sentencias de la Corte IDH, o b) tan
slo se las toma como simples guas interpretativas.
Una cuarta dimensin puede referir a la actividad consultiva de
la Corte IDH. Aqu no se discute la fuerza vinculante o interpretativa de
la actividad netamente jurisdiccional, sino los efectos que posee la actividad
interpretativa normativa de la Corte IDH. Las opiniones consultivas
poseen una destacada trascendencia en el mbito normativo del sistema
americano. Basta leer detenidamente a algunas de ellas para que el
lector pueda advertir la importancia de esta va interpretativa de la
Corte IDH y la incidencia directa de ellas en la real vigencia de los
derechos humanos: la igualdad33 y no discriminacin como parte del
derecho imperativo del derecho internacional de los derechos humanos,
parece no admitir la posibilidad de que un Estado le quite eficacia
interna por el solo hecho de no haber sido quien solicit la respectiva
opinin consultiva donde se estableci tal principio. En esta actividad,
nos parece claro, que si la va de interpretar los alcances de los tratados
son las opiniones consultivas, y estas son solamente solicitadas por
los Estados miembros, parece razonable entender que estas integran
el contenido del control de convencionalidad que debern ejercer los
jueces independientemente de quin ha solicitado la consulta.
Estas dimensiones en que podemos analizar la eficacia de la
actividad de la Corte IDH, desde el plano interno estatal generan tanto
desde lo operativo como desde lo institucional poltico una serie de
tensiones difciles muchas veces de resolver. Llegando incluso a crearse
zonas de no dialogo entre jueces quitndole as eficacia a los derechos
fundamentales.
Por ello se busca que los propios Estados acten por s mismos de
acuerdo con las directivas convencionales. De esa forma, la garanta

33
Ver el alcance que se le brinda a la igualdad en el voto de la mayora de la CSJN en el caso
Recurso de Hecho lvarez, Maximiliano y otros c. Cencosud S.A. s/accin de amparo, 07.12.2010.
El tratamiento que ha recibido por parte de la Corte IDH puede, entre otros, consultarse en
la O.C. N 18/03 Condicin Jurdica y Derechos de los Migrantes Indocumentados, de 17.09.2003.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
208 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

internacional de proteccin pasa a encontrar en los rganos internos


de cada Estado parte a sus actores principales, desde el entendimiento
que en la tlesis de lograr la vigencia efectiva y cotidiana del sistema
frente a las personas, entendidas como sus sujetos esenciales no
alcanza con instituir rganos supranacionales que protejan por va de la
responsabilidad internacional los derechos reconocidos por los tratados.
Es imprescindible que esa proteccin subsidiaria se vea acompaada
en rigor, precedida por una incorporacin cultural y hermenutica
que asegure el acatamiento directo de cada Estado parte.
Por lo tanto, los gestores esenciales del sistema americano
de proteccin de los derechos humanos no son estrictamente los
rganos instituidos en la PSJCR. Corresponde en primer trmino a
los departamentos estatales la tarea cotidiana de dar vida y aplicacin
concreta a las normas convencionales. El resultado jurdico tangible
de ese distingo debe ser la aplicacin directa del ordenamiento
convencional no slo como regla vinculante en la relacin inter
partes, sino como fuente de derecho para las personas por sobre toda
disposicin interna.
El sistema americano se apoya, as, en la pretensin de lograr
la incorporacin de oficio de los parmetros internacionales por parte
del Estado y mantener en un papel subsidiario a su accin protectora.
El denominador comn de ese enfoque es la nocin de internalizacin
espontnea de las normas y criterios de proteccin como instrumento
preventivo por excelencia de la violacin de los derechos humanos.
No es casual que ya desde el propio prembulo del PSCR se
declare que la proteccin internacional es coadyuvante o complementaria
de la ofrecida por el derecho interno. No hemos de equivocarnos cuando
hablamos de internacionalizacin del ordenamiento: el papel esencial
de proteccin sigue siendo efectivamente del derecho interno, de
las prcticas estatales domsticas, pero necesariamente a partir de
trasladar al conjunto de la experiencia nacional el plexo normativo
e interpretativo que los tratados imponen.

4 El marco normativo y jurisprudencial argentino


El derecho a la informacin pblica se encuentra consagrado
en los arts. 1 sistema republicano de gobierno, 14 derecho a
peticionar a las autoridades pblicas, 33 derechos implcitos y 42
derecho a la informacin en la relacin de consumidores y usuarios
de la Constitucin Nacional y en los tratados de derechos humanos

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EL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA UNA DOBLE MIRADA CONVENCIONAL Y DEL DERECHO ARGENTINO
209

con jerarqua constitucional que expresamente y en las condiciones de


su vigencia, lo consagran (art. 13 del Pacto de San Jos de Costa Rica
ya citado, y los artculos 19 y 26 del Pacto Internacional de Derecho
Civiles y Polticos).34
En el orden legal no encontramos ley federal que lo regule, el
Congreso de la Nacin se encuentra en deuda con la sociedad Argentina
pese a la diversidad de proyectos legislativos presentados y que esperan
un tratamiento por parte del Parlamento Nacional.
En cambio, el Poder Ejecutivo Nacional, para el mbito que
le es propio, s se ha ocupado de regular lo atinente a la publicidad
de sus actos y el acceso a la informacin. Para ello ha dictado una
norma de carcter general, Decreto 1172/2003, en cuyo anexo VII35
expresamente dispone un rgimen de acceso a la informacin pblica.
No es intencin detenernos en el mismo sino tan solo indicarlo como
un rgimen enclavado en dos principios bsicos del sistema argentino:
a) la participacin ciudadana,36 tanto porque la presupone en el pedido
de la informacin cuanto porque esta es la finalidad de brindar la
informacin por parte de los organismos pblicos o privados segn

34
Artculo 19. Nadie podr ser molestado a causa de sus opiniones. 2. Toda persona tiene
derecho a la libertad de expresin; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir
y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea
oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por cualquier otro procedimiento
de su eleccin. 3. El ejercicio del derecho previsto en el prrafo 2 de este artculo entraa
deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas
restricciones, que debern, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser
necesarias para: a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputacin de los dems;
b) La proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico o la salud o la moral pblicas.
Artculo 26. Todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho sin discriminacin
a igual proteccin de la ley....
35
Reglamento General del Acceso a la Informacin Pblica para el Poder Ejecutivo Nacional.
36
La reforma constitucional argentina del ao 1994 incorpor en el captulo de los nuevos
derechos las instituciones de la democracia participativa, ante las que cabe mencionar el
derecho de iniciativa del art. 39 para presentar proyectos de ley en la Cmara de Diputados
y el de consulta popular del art. 40; el derecho de todos los habitantes a la informacin y
educacin ambientales y a una informacin adecuada y veraz en la relacin de consumo, as
como la necesaria participacin de las asociaciones de consumidores y usuarios, en los
organismos de control de los servicios pblicos y entes reguladores. Adems, La Carta
Democrtica Interamericana dice que participacin de la ciudadana en las decisiones
relativas a su propio desarrollo es una condicin necesaria para el pleno y efectivo ejercicio
de la democracia (art. 6) y los Tratados de Derechos Humanos con jerarqua constitucional
consagran el derecho de todos los ciudadanos, sin restricciones indebidas, a participar
en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes
libremente elegidos (PIDCP, Art. 25.a; PSJCR Art. 23.1.a; DUDH Art. 21.1) y La Convencin
Interamericana Contra la Corrupcin dice que los Estados Partes convienen en considerar
la aplicabilidad de medidas destinadas a crear, mantener y fortalecer mecanismos para
estimular la participacin de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en
los esfuerzos destinados a prevenir la corrupcin.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
210 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

se indica y b) la necesidad de mejorar la calidad de la democracia y


con la certeza de que el buen funcionamiento de sus instituciones es
condicin indispensable para el desarrollo sostenido.
Se parte de entender al acceso a la informacin pblica como
vinculada directamente a la vigencia del sistema democrtico que
permite el fortalecimiento de las instituciones al tiempo que afianza
un sistema de control publico: control pblico en dos direcciones:
a) conocimiento y critica del comportamiento estatal y b) real incidencia
por parte del ciudadano en la toma de decisin que se efecta desde
los niveles estatales.
Luego, al ser el sistema argentino de distribucin territorial
del poder de aquellos moldeados en el esquema federal, aparecen
regulaciones propias en la materia tanto en las provincias como las
esferas municipales. La informacin pblica, el acceso a los registros,
los mecanismos procedimentales y procesales para hacer efectivo tal
derecho, entre otros aspectos, todos son manifestaciones del derecho
pblico local provincial o municipal de all la amplia libertad con
la que se cuenta en tales escenarios a fin de regular la materia. Claro
bajo el lmite que viene impuesto por el sistema federal y de ah en
ms por el internacional, donde una norma local en caso alguno puede
regular el instituto en violacin de los estndares mnimos internos e
internacionales existentes en la materia.
Veremos seguidamente cmo las decisiones del Mximo Tribunal
de Justicia Argentina han logrado afianzar fuertemente dos derivados
del principio republicano y democrtico de derecho: la libertad de
prensa y el acceso a la informacin pblica.

4.1 Libertad de prensa


La CSJN ha explicado la vinculacin existente entre la publicidad
oficial y el derecho al acceso a la informacin pblica bajo los siguientes
trminos:

... es deber de los tribunales proteger los medios para que exista un
debate plural sobre los asuntos pblicos, que constituye un presupuesto
esencial para el gobierno democratico (confr. considerando 10, voto
de la mayora), dando cuenta de que la expresin y la difusin del
pensamiento y de la informacion son indivisibles, de modo que una
restriccion a las posibilidades de divulgacion representa directamente,
y en la misma medida, un limite al derecho de expresarse libremente.
Asimismo recordo que la dimensin social de la libertad de expresin
[...] implica [...] un derecho colectivo a recibir cualquier informacion y a

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PABLO NGEL GUTIRREZ COLANTUONO
EL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA UNA DOBLE MIRADA CONVENCIONAL Y DEL DERECHO ARGENTINO
211

conocer la expresin del pensamiento ajeno... (confr. segundo parrafo


del considerando 10 Y sus citas, y en el mismo sentido confr. Fallos:
334:109 y causa E.84.XLV Editorial Perfil S.A. y otro c/ E. N. Jefatura
de Gabinete de Ministros SMC, sentencia del 2 de marzo de 2011)37

Dos son los temas que principalmente nos interesan destacar en


el presente trabajo y sobre los cuales la Corte Argentina ha contribuido
con sus fallos a consolidar este derecho individual y social que se
encuentra amparado tanto por el SIDH como por las normas internas
constitucionales argentinas. Uno de ellos, es la proteccin al periodismo
en su ejercicio vinculado a las crticas formuladas a personas pblicas.
El segundo, se relaciona con la pauta publicitaria, esto es el aporte
que realizan los gobiernos para publicitar sus actos y de cmo el uso
del mismos puede en algunos casos transformarse en restricciones
indirectas a la libertad de prensa, cuestin esta expresamente prohibida
por el SIDH.
En palabras de la CSJN la principal importancia de la libertad
de prensa reside:

... en que permite al ciudadano llamar a toda persona que inviste


autoridad, a toda corporacin o reparticin pblica, y al gobierno
mismo en todos sus departamentos, al tribunal de la opinin pblica,
y compelerlos a un anlisis y crtica de su conducta, procedimientos y
propsitos, a la faz del mundo, con el fin de corregir o evitar errores
o desastres; y tambin para someter a los que pretenden posiciones
pblicas a la misma crtica con los mismos fines...38

Ha dicho la Corte que la crtica a los funcionarios es esencial


manifestacin del derecho de libre expresin, ya que ello hace a los
fundamentos mismos del sistema republicano.
As, dijo la Corte en el precedente Patit,39 que sin el debido
resguardo de la libertad de expresin existira slo una democracia
desmembrada o puramente nominal,40 y puso de resalto la necesidad
de fundamentar, propiciar y proteger los consensos bsicos para el
funcionamiento de una sociedad en la que se pueda convivir con

37
Asociacin Derechos Civiles c/ E.N. PAMI (dto. 1172/03) s/ amparo ley 16.986, 04.12.2012.
38
CSJN, Patit, Jos ngel y otro c/ Diario La Nacin y otros, 24.06.2008, Fallos: 331:1530. citando
a Gonzlez, Joaqun V., Manual de la Constitucin Argentina, N 158, pg. 167, Buenos Aires,
1897.
39
CSJN, Patit, Jos ngel y otro c/ Diario La Nacin y otros, cit.
40
Citando la doctrina del caso CSJN, Abal, Edelmiro, y otros c/ Diario La Prensa, 1960, Fallos
248:291.

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212 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

tolerancia de opiniones diferentes. Uno de esos principios funda


mentales es el de la libertad de expresin y el control de los funcionarios
pblicos, as como el debate sobre sus decisiones.41
La relacin entre los gobiernos y los medios de prensa cierta
mente es compleja y debe moverse entre los propios parmetros que
la Corte IDH ha afirmado: libertad de prensa que debe garantizar el
Estado y el ejercicio responsable de tal derecho por los medios de prensa
en tanto se encuentra comprometido un inters social en tal actividad.
Uno de los temas que surgen en tal tensin es el de la denominada
pauta publicitaria, esto es la publicacin de los asuntos del gobierno
en los medios de prensa y la debida contraprestacin dineraria a estos.
Ello pude ser utilizado en algunos casos como medio disuasivo de la
libertad de prensa, si es que la asignacin de la pauta publicitaria es
manejada bajo parmetros de arbitrariedad.
La CSJ en el caso Editorial Ro Negro42 sent algunas pautas sobre
el tema que ahora resumimos:
a. no existe un derecho subjetivo por parte de los medios a
obtener publicidad oficial. Sin embargo, el Estado no puede
asignar los recursos por publicidad de manera arbitraria, en
base a criterios irrazonables.
b. los actos indirectos pueden ser, entre otras posibles, aquellos
que se valen de medios econmicos para limitar la expresin
de las ideas.
c. la distribucin de publicidad estatal puede ser utilizada como
un fuerte disuasivo de la libertad de expresin, obstruyendo
este derecho de manera indirecta.
d. existe un derecho contra la asignacin arbitraria o la violacin
indirecta de la libertad de prensa por medios econmicos.
e. el pleno ejercicio de las libertades es la regla en un Estado de
Derecho, mientras que toda limitacin de ellas es de inter
pretacin restrictiva. En consecuencia, quien pretende afectar
gravemente un derecho fundamental tiene la carga argumen
tativa de probar la existencia de una razn que lo justifique.

41
Del Consid. 11 del fallo Patit, cit. All agreg que los debates ardorosos y las crticas pene
trantes no deben causar temor, ya que son el principal instrumento para fortalecer una democracia
deliberativa, que es principal reaseguro contra las decisiones arbitrarias y poco transparentes.
Sobre estos temas y especialmente lo referente a los aportes de publicidad estatal pueden
consultarse los siguientes fallos de la CSJN: CSJN, Editorial Ro Negro S.A. c/Neuqun,
Provincia del s/accin de amparo, 05.09.2007, Fallos: 330:3908; CSJN, Editorial perfil S.A. y
otro c/ E.N. Jefatura de gabinete de Ministros SMC s/ amparo Ley 16.986, 2.03.011, Fallos:
334:109.
42
CSJN, Editorial Ro Negro S.A. c/Neuqun, Provincia del s/accin de amparo, cit.

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PABLO NGEL GUTIRREZ COLANTUONO
EL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA UNA DOBLE MIRADA CONVENCIONAL Y DEL DERECHO ARGENTINO
213

4.2 Acceso a la informacin pblica43


La CSJN ha tenido posibilidad de explicar los alcances que puede
drsele a la relacin jurdica ciudadano-administraciones pblicas
cuando la tensin entre unos y otros se vincula con el derecho al acceso
a la informacin pblica y la potestad que por otra parte poseen estas
de negar tal informacin en base a temas procesales insuficiente
legitimacin activa o pasiva o sustanciales materia no susceptible
de acceso a la informacin pblica.
En relacin a lo procesal, el derecho al acceso a la informacin
pblica muestra un estndar diverso a aquellos que por lo general
se vinculan con el control de las administraciones pblicas. Aqu se
presupone tanto la amplia legitimacin para requerir la misma como
para ser sujeto pasivo del pedido. Cualquier ciudadano sin necesidad
de exhibir un derecho subjetivo o inters legitimo puede solicitar
tal acceso, con tal de enunciar el inters simple de conocer y saber
aquello que sucede en las instancias pblicas porque ya que as ello se
desprende del carcter de ciudadano en nuestras actuales democracias.
En aquello que tiene que ver con la legitimacin pasiva, esta tambin
se presupone alcanzado por todas las personas pblicas que dentro
de sus estructuras se encuentra el manejo y tratamiento de los asuntos
pblicos. Documentos, expedientes, informes, reglamentos, dictmenes,
contratos, y cualquier otra forma de exteriorizacin de la voluntad
administrativa es el objeto del derecho al acceso de la informacin
pblica. Por ende, cualquier persona pblica que titularice la voluntad
estatal queda atrapada por la condicin de sujeto pasivo obligado
a brindar tal informacin, exhibir expedientes, entre otros aspectos.
Pero ello no es todo, ya que la informacin en tanto sea pblica y se
vincule a fondos pblicos la actividad que da origen a la bsqueda de
la informacin, debe ser exhibida aun en aquellos supuestos en que
la persona que titulariza la informacin pueda ser privada. Esto es el
tpico caso de terceros que por delegacin estatal desarrollan funciones
pblicas, o que siendo privados reciben asistencia del presupuesto
pblico para desarrollar determinadas actividades subsidios, ayudas
econmicas, fomento, etc.

43
Se puede consultar un detallado anlisis de la jurisprudencia ltima de la CSJN en El
acceso a la informacin pblica en un reciente fallo de la Corte Suprema, PUSTERLA, Jos C., LL
Suplemento de Derecho Constitucional, en prensa.

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214 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

La CSJN44 no hace mucho tiempo atrs tuvo la oportunidad de


sentar determinas reglas en materia del acceso a la informacin pblica.
Se pueden extraer las siguientes:
a) cualquier ciudadano posee el derecho a acceder a la informa
cin de inters pblico que haga a la transparencia y publi
cidad de los actos de gobierno, pilares fundamentales de una
sociedad que se precie de democrtica.45 Adopta as las reglas
fijadas por la Corte IDH en el caso Claude Reyes,46 y consagra
la legitimacin amplia para solicitar el acceso a la informacin
pblica, afirmando que el artculo 13 del Pacto de San Jos
de Costa Rica protege el derecho de toda persona sin
necesidad de acreditar inters directo a solicitar el acceso a
la informacin que se encuentra bajo el control de Estado con
un rgimen limitadsimo de restricciones y la contracara de
ello es la obligacin positiva del Estado de suministrarla.
b) lo trascendental en este tipo de casos es la naturaleza de la
informacin (pblica) y no la naturaleza organizacional
pblica, estatal no estatal, privado de quin es el obligado
a corresponder tal derecho.
c) en la materia rige el principio de mxima divulgacin, que
deriva del deber de publicidad y transparencia de la gestin
pblica segn el cual toda informacin se presume accesible,
con un sistema restringido de excepciones las que deben
ser legales.
d) en materia de derechos fundamentales rige la regla de que
quin pretenda afectar gravemente un derecho fundamental
tiene la carga argumentativa de probar la existencia de una
razn que lo justifique.47 Esto implica junto al deber de mxima
divulgacin el traslado hacia las esferas gubernamentales del
deber de argumentar y justificar la concurrencia en el caso
de una causal legal y justificada conforme el ordenamiento
nacional e internacional48 restrictiva a dichos principios.

44
CSJN, Asociacin Derechos Civiles c/ E.N. PAMI cit.
45
CSJN, Asociacin Derechos Civiles c/ E.N. PAMI cit, considerando 7.
46
Corte IDH, Claude Reyes y otros v. Chile., cit.
47
CSJN, Editorial Ro Negro, cit. consid. 11.
48
En especial las provenientes del art. 13. 2 del PSCR.

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PABLO NGEL GUTIRREZ COLANTUONO
EL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA UNA DOBLE MIRADA CONVENCIONAL Y DEL DERECHO ARGENTINO
215

5 Informacin, participacin y control social


Hemos expuesto49 la importancia que tiene desde nuestra pers
pectiva la participacin ciudadana en sentido amplio desde el nuevo
constitucionalismo y que impacta seriamente en el diseo de las polticas
pblicas, de la formulacin orgnica del poder, de las competencias
estatales y que fiscaliza tambin aquellas actividades privadas que por
su relevancia adquieren una dimensin social o pblica.
El acceso a la informacin pblica desde la perspectiva de la
propia Corte IDH en el ya citado caso Claude Reyes importa que las
personas que se encuentran bajo la jurisdiccin de un Estado puedan
ejercer el control democrtico de las gestiones estatales, de forma tal
que puedan cuestionar, indagar y considerar si se est brindando un
adecuado cumplimiento de las funciones pblicas.
Es por ello que al hablar de este tema debemos necesariamente
abordar la problemtica del control, ya que acceder a la informacin
permite luego, entre otras actividades, desarrollar el control ciudadano
de la gestin pblica.
En este sentido cabe explicar que el control por estos tiempos
debe tener un alcance mayor que exhiba el impacto real de los modelos
constitucionales, convencionales y sociales de derecho.50
Como es sabido, parte del contexto en el cual hoy se pueden
explicar las instituciones administrativas es dentro del constitucionalismo
moderno encargado de discutir los alcances de la fuerte sujecin que
de la actividad de los poderes del Estado se pregona a la Constitucin.
Estos son constitucionales antes que legales, tanto en trminos de
diseo de los mismos como de competencias. De tal forma los poderes
deberan responder en su estructuracin a un patrn constitucional
determinado para que, posteriormente, la ley que los organiza responda
a los estndares de un modelo de Estado que ha sido previamente
determinado por el acuerdo social contrato social consumado en
lo procesos constituyentes. En tal sentido, por ejemplo, sera impo
sible pensar en un sistema constitucional de gobierno republicano la

49
GUTIRREZ COLANTUONO, Pablo , El control social, RAP XXXXIV-403 nmero
especial - IV Congreso Internacional de Derecho Disciplinario y II Jornadas Provinciales
de Control Pblico, 12 y 13 de abril 2012, Bs.As., 2012.
50
Siempre en nuestros trabajos intentamos reflejar en el derecho administrativo los para
digmas constitucionales propios de nuestros nuevos tiempos. Sobre el marco general
posible del nuevo orden de discusin en temas constitucionales, nos permitimos sugerir
la lectura de los libros CARBONELL, MIGUEL-JARAMILLO GARCA, Leonardo, El
canon neoconstitucional Universidad Externado de Colombia, Bogot, 2010; Ricardo
LORENZETTI en su Teora de la decisin judicial, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2006.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
216 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

existencia de una ley que consagre parcelas de irresponsabilidad estatal


y/o de sus funcionarios en trminos civiles, penales y polticos ya
que el deber de asumir las consecuencias por los actos de gobierno
es consustancial a un sistema republicano de organizar ese gobierno.
O tambin lo sera que un derecho consagrado en la Constitucin
carezca de proteccin efectiva alguna por ausencia de norma que
regule la pertinente garanta de proteccin. En este caso tanto el siste
ma constitucional mismo como la propia base antropolgica sobre la
cual se construye el moderno constitucionalismo el hombre y su
dignidad51 no permiten la indefensin de un derecho constitucional
bajo la excusa de la inexistencia de ley que regule un procedimiento
efectivo garantas para la vigencia y contenido mismo de un dere
cho constitucional.52
Volviendo al control, nosotros intentamos una formulacin que
tanto en su enunciacin como en su contenido exhiba la dimensin
integrada orgnica y ciudadana del control y creemos que llamarlo
control social al captulo que trata sobre las distintas formas y meca
nismos del control de las administraciones pblicas, nos permite
acercarnos suficientemente a tal idea bajo los alcances que ahora
desarrollaremos.
Por qu, entonces, social?
Creemos que esta es la nota ms fuerte del moderno sistema
constitucional donde las dimensiones individuales, pluriindividuales
y colectivas53 del hombre se manifiestan en el escenario de la actividad
estatal y no estatal de una sociedad determinada. Es la participacin
ciudadana en sentido amplio la que aparece como una emergente
importante desde el nuevo constitucionalismo y que impacta seriamente
en el diseo de las polticas pblicas, de la formulacin orgnica del

51
Tal como nos ensea el Profesor Romeo Bacellar Filho, AAVV, Ordenamientos internacionales
y Ordenamientos Administrativos Nacionales, SALOMONI, BACELLAR FILHO, SESN,
Bs.As., Ad Hoc, octubre 2006 pp. 34-35.
52
En el derecho argentino se ha construido una regla consolidada en materia de derechos
formulada por la CSJN bajo los siguientes alcances: ... Esta Corte ha dicho que donde
hay un derecho hay un remedio legal para hacerlo valer toda vez que sea desconocido;
principio del que ha nacido la accin de amparo, pues las garantas constitucionales
existen y protegen a los individuos por el solo hecho de estar en la Constitucin e
independientemente de sus leyes reglamentarias, cuyas limitaciones no pueden constituir
obstculo para la vigencia efectiva de dichas garantas (Fallos: 239:459; 241:291 y 315:1492).
CSJN, 24.02.2009 Halabi, Ernesto c/Poder Ejecutivo Nacional ley 25.873 dto. 1563/04
s/amparo ley 16.986.
53
Sobre el tema se puede consultar la obra Justicia Colectiva, LORENZETTI, Ricardo Luis,
Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2010.

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PABLO NGEL GUTIRREZ COLANTUONO
EL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA UNA DOBLE MIRADA CONVENCIONAL Y DEL DERECHO ARGENTINO
217

poder, de las competencias estatales y que fiscaliza tambin aquellas


actividades privadas que por su relevancia adquieren una dimensin
social o pblica.
Tal como se ha indicado54 por parte del Director Regional para
Amrica Latina y el Caribe del PNUD y Subsecretario General de la
ONU, Heraldo Muoz, la participacin ciudadana junto a un mayor
control ciudadano constituye uno de los cuatros principios sobre los
cuales parece haber Latinoamrica logrado consensos bsicos en los
ltimos tiempos.
Nuestras administraciones deben disearse bajo la idea de
lograr el fin tuitivo del mayor desarrollo equitativo de los ciudada
nos en proteccin de la dignidad de las personas. No se trata tan slo
de administrar, sino por el contrario de disponer todo el aparato
estatal a la prosecucin activa de polticas pblicas que promuevan
el progreso activo e igualitario de nuestras sociedades. Es el progreso
social del bienestar de nuestra gente el que se encuentra en juego en
cada competencia estatal que se disea.55 El ciudadano es un actor activo
principalsimo en el escenario del poder: sus derechos y sus deberes
se enderezan en exigir y promover una sociedad que en esencia sea
igualitaria en trminos reales de acceso a las condiciones mnimas que
les son debida a cada persona.
Por ello es que hablamos de control social bajo la idea de refe
rirnos al control que en el plano individual o el colectivo puede realizar
ese ciudadano. Tambin ubicamos en tal tarea a los sistemas de control
tradicionales pero sabiendo que son parte de un diseo mayor consti
tucional y social del control ciudadano.
La tutela administrativa56 y judicial ambas efectivas permiten
indicar la obligacin de adoptar en los sistemas internos tanto en los
mbitos administrativos como judiciales mecanismos procedimentales
y procesales que brinden el recurso respectivo que proteja al derecho
de acceder a la informacin pblica. Teniendo en vistas que tal derecho

54
PINTO, Albaro FLISFISCH, Angel Coordinadores , El estado de ciudadana.
Transformaciones, logros y desafos del Estado en Amrica Latina en el siglo XXI, pg.11,
Sudamericana, PNUD2011, Argentina.
55
Con razn se ha sostenido que Transforma un Estado en un Estado Social no es tarea fcil...este
es el verdadero problema del derecho constitucional de nuestra poca: descubrir como legalizar el
Estado Social, como establecer e inaugurar nuevas tcnicas e institutos procesales para garantizar
los derechos sociales bsicos, a fin de tornarlos efectivos., ZANCANER ZOCKUN, Carolina,
Da intervenao do Estado no domnio social, Coleao Temas de Direito Administrativo,
Nmero 21, Malheiros Editores, 2009, pp. 22.
56
La Corte IDH delineo el contenido de la garanta de la tutela administrativa efectiva en el
caso Baena Ricardo y otros v. Panam, 02.02.2001.

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218 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

permite un ejercicio efectivo del control social e individual de la


administracin pblica y del debido proceso democrtico en la toma de
las decisiones, por parte de aquellos individuos, grupos o comunidades
que resultarn particularmente afectados por una determinada medida.
Caso contrario, el SIDH permitir en ltima instancia hacer efectiva
la responsabilidad del Estado miembro por violacin a sus deberes
generales artculo 1.1. y 2 del PSCR y los especficos de acceso a la
informacin pblica artculo 13 del PSCR y a un recurso efectivo
artculo 25 PSCR.

Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associao


Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT):

GUTIRREZ COLANTUONO, Pablo ngel. El acceso a la informacin


pblica una doble mirada convencional y del derecho argentino. In: VALIM,
Rafael; MALHEIROS, Antonio Carlos; BACARIA, Josephina (in memoriam)
(Coord.). Acesso informao pblica. Belo Horizonte: Frum, 2015. p. 193-218.
ISBN 978-85-450-0022-8.

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DERECHO AL ACCESO A LA INFORMACIN
PBLICA EN EL URUGUAY

AUGUSTO DURN MARTNEZ

I Raz del derecho a la informacin pblica


1 El derecho al acceso a la informacin pblica tiene races muy
remotas. En efecto, forma parte del derecho a la informacin en general
que, a su vez, deriva del derecho a averiguar la verdad proveniente de
la naturaleza especfica de ser racional del hombre, y se lo ha vinculado,
adems, con el derecho a la expresin del pensamiento.1
2 La evolucin del derecho en virtud del desarrollo del cono
cimiento humano ha ido perfilando una distincin entre diversos
derechos: derecho de expresin, derecho de recibir, de buscar y difundir
la informacin, sin perjuicio de su raz comn. Se avanza as hacia la
consideracin de la informacin como un bien jurdico autnomo.2
3 Dentro de este derecho a la informacin en trminos amplios se
fue perfilando uno ms especfico, el derecho a la informacin pblica.3

1
URIOSTE BRAGA, F., Derecho de la informacin, p. 85; CARBONELL, M., Constitucin
poltica de los Estados Unidos Mexicanos comentada. Editorial Porra Mxico/ Universidad
Autnoma de Mxico/Comisin Nacional de los Derechos Humanos. Mxico. Mxico,
2007, pp. 79 y ss.; DURN MARTNEZ, A., Derecho a la proteccin de datos personales y al
acceso a la informacin pblica. Hbeas Data. 2 edicin actualizada y ampliada. Amalio M.
Fernndez. Montevideo, 2012, pp. 91 y ss.
2
URIOSTE BRAGA, F., Derecho de la..., p. 85; DURN MARTNEZ, A., Derecho a la
proteccin..., p. 93.
3
CARBONELL, M., Constitucin poltica..., p. 82.

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220 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

Este derecho, como especie del gnero aludido, derecho a la


informacin, tiene el mismo fundamento que este, pero adems deriva
de la dimensin social, ms precisamente poltica, del estrato racional
de la naturaleza humana.
Al ser el poder poltico connatural al hombre,4 todos tenemos
derecho a participar de l y, para hacerlo, tenemos derecho a estar ade
cuadamente informados.5 Por eso es que, razonablemente, se ha vin
culado el derecho a la informacin pblica con el derecho de peticin.6
4 El derecho al acceso a la informacin pblica se ha desarrollado
en el marco de las ideas impulsadas por el neoconstitucionalismo que
ha impuesto un nuevo modelo de Estado, el Estado Constitucional,
basado en la centralidad de la persona humana.7
Este modelo presupone la democracia y esta, a su vez, la tras
parencia.8 Por esa razn Lorenzo, con acierto, encuentra la raz consti
tucional de la trasparencia, en nuestro pas, en el artculo 82 de la
Constitucin.9
La trasparencia, se ha dicho, tiene una triple finalidad que se
traduce en el derecho a saber, el derecho a controlar y el derecho a ser
actor y no simple espectador en la vida pblica.10

4
ARISTTELES, La Poltica, Editorial Tor S.R.L., Buenos Aires, 1965, pp. 7 y ss; TOMS
DE AQUINO, Opsculo sobre el gobierno de los Prncipes, en Tms de AQUINO,
Tratado de la Ley. Tratado de la Justicia. Opsculo sobre el gobierno de los Prncipes. Editorial
Porra S.A., Mxico, 1975, pp. 257 y ss.; SUREZ, F., Seleccin de Defensio Fidei y otras obras,
El Pensamiento poltico hispanoamericano. Depalma, Buenos Aires, 1966, pp. 31 y ss.
5
DURN MARTNEZ, A., Derecho a la proteccin..., p. 93.
6
SHEFFER TUN, J. Constitucionalizacin del Derecho a la informacin, su acceso y tutela.
INCEP/Konrad Adenauer Stiftung. Guatemala, 2007, pp. 29 y ss.
7
DURN MARTNEZ, A., En torno al neoconstitucionalismo, en DURN MARTNEZ,
A., Neoconstitucionalismo y Derecho Administrativo. LA LEY Uruguay. Buenos Aires, 2012,
pp. 3 y ss.
8
GMEZ-ROBLEDO, A.,/ ORNELAS NEZ, L., Proteccin de datos personales en Mxico:
el caso del Poder Ejecutivo Federal. Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico,
2006, p. 3; SHEFFER TUN, J. Constitucionalizacin del Derecho a la..., pp. 42 y 45 y ss.;
OCHS, D., Acceso a la informacin en poder del Estado y restricciones fundadas en la
confidencialidad,en Instituto del Derecho Informtico. Facultad de Derecho. Universidad de
la Repblica. Proteccin de datos personales y acceso a la informacin pblica. F.C.U./AGECIC.
Montevideo, 2009, pp. 26 y ss.; URIOSTE BRAGA, F., Derecho de la..., p. 108; FLORES,
M.L., El acceso a la informacin pblica en el marco de la OEA, en Revista de Derecho
Pblico. F.C.U., Montevideo, 2009, N 35, pp. 28 y ss.; DURN MARTNEZ, A., Derecho
a la proteccin..., pp. 97 y ss.; JINESTA LOBO, E., Transparencia administrativa y derecho de
acceso a la informacin administrativa. Editorial Juricentro. San Jos de Costa Rica, 2006,
pp. 20 y ss.; RODRGUEZ-ARANA MUOZ, J., Prlogo al libro de SHEFFER TUN, J.,
Constitucionalizacin del derecho a la..., p. 14.
9
LORENZO, S., Acceso a la informacin pblica y sus limitaciones, en DELPIAZZO,
C.E., (Coordinador). Nuevos aspectos de las relaciones administrativas. Instituto de Derecho
Administrativo. F.C.U., Montevideo, 2011, p. 269.
10
JINESTA LOBO, E., Transparencia administrativa..., p. 20.

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AUGUSTO DURN MARTNEZ
DERECHO AL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA EN EL URUGUAY
221

Es ms, hace medio siglo en nuestro pas Cassinelli Muoz


llam la atencin sobre la publicidad como resorte esencial del sistema
republicano. Con particular nfasis proclam la publicidad como
principio y la restriccin como excepcin.
En tal sentido expres:
No hay que olvidar que la restriccin debe tener siempre un
motivo legtimo, derivar de un acto inspirado en alguna razn atendible.
No puede decirse: puesto que no hay razn especial para dar acceso, no se
da; slo cabe decir: como en el caso hay razones para negar el acceso, se
establece la reserva. Pero si no hay razones para la restriccin, aunque
tampoco existan motivos especiales para la publicidad, sta procede;
precisamente, porque sta es la solucin de principio bajo el sistema
republicano.11
5 De lo expuesto se deriva la raz natural del derecho al acceso a la
informacin pblica, ms all de su reconocimiento expreso o implcito
efectuado por diversas normas que integran el derecho internacional
de los derechos humanos y algunos artculos de nuestra Constitucin
como el 29, el 72 y el 82.
Por esa razn, nuestra Ley N 18.381, de 17 de octubre de 2008,
por su artculo 1 calific el derecho de acceso a la informacin pblica
como derecho fundamental.
Esta expresin derecho fundamental ha sido tomada en la ley como
sinnimo de derecho humano, ya que por su artculo 3 se aclara que el
acceso a la informacin pblica, es un derecho de todas las personas,
sin discriminacin por razn de nacionalidad o carcter del solicitante.
Hemos seguido as la tendencia de las legislaciones y concepcio
nes doctrinarias ms avanzadas. As, SHEFFER TUN habla del
derecho humano a la informacin12 y ABREU BLONDET dice que el de
recho de acceso a la informacin es un derecho humano fundamental.13
Tambin esta ltima terminologa es usada por el Comit Jurdico
Interamericano.14

11
CASSINELLI MUOZ, H., El principio de publicidad de la gestin administrativa, en
La Revista de Derecho, Jurisprudencia y Administracin, 1962, t. 58, pp. 165 y ss.
12
SHEFFER TUN, J., Constitucionalizacin del derecho a la..., p. 45.
13
ABREU BLONDET, R., Derecho de acceso a la informacin, en Revista Iberoamericana de
Derecho Pblico y Administrativo. Colegio de Abogados de Costa Rica/Asociacin e Instituto
Iberoamericano de Derecho Administrativo, Prof. Jess Gonzlez Prez. San Jos de Costa
Rica, ao 11, N 11-2011, pp. 51 y ss.
14
SCHIAVI, P., El control del acceso a la informacin pblica y de la proteccin de datos personales
en el Uruguay. Universidad de Montevideo. Facultad de Derecho. Montevideo, 2012, p. 33.

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II Principios vinculados con el acceso a la informacin


pblica
1 El Comit Jurdico Interamericano15 enumer los siguientes
principios sobre el acceso a la informacin:
a) Toda informacin es accesible en principio. El acceso a la
informacin es un derecho humano fundamental que establece
que toda persona puede acceder a la informacin en posesin
de rganos pblicos, sujeto solo a un rgimen limitado de
excepciones....
b) El derecho de acceso a la informacin se extiende a todos los
rganos pblicos en todos los niveles de gobierno, incluyendo
los pertenecientes al poder ejecutivo, al legislativo y al poder
judicial, a los rganos creados por las constituciones o por otras
leyes, rganos de propiedad o controlados por el gobierno,
y organizaciones que operan con fondos pblicos o que
desarrollan funciones pblicas.
c) El derecho de acceso a la informacin se refiere a toda
informacin significante, cuya definicin debe ser amplia,
incluyendo toda la que es controlada y archivada en cualquier
formato o medio.
d) Los rganos pblicos deben difundir informacin sobre sus
funciones o actividades... de forma rutinaria y proactiva, an
en la ausencia de una peticin especfica....
e) Deben implementarse reglas claras, justas, no discriminatorias
y simples respecto al manejo de solicitudes de informacin....
f) Las excepciones al derecho de acceso a la informacin deben
ser establecidas por la ley, ser claras y limitadas.
g) La carga de la prueba para justificar cualquier negativa de
acceso a la informacin debe recaer en el rgano al cual la in
formacin fue solicitada.
h) Todo individuo debe tener el derecho de recurrir cualquier
negativa u obstruccin de acceso a la informacin ante una
instancia administrativa. Tambin debe existir el derecho de
apelar las decisiones de este rgano administrativo ante los
tribunales de justicia.

15
Principios sobre el Derecho de Acceso a la Informacin, CJI/RES. 147 (LXXIII-O/08), 7 de
agosto de 2008, Ro de Janeiro, Brasil, citado por SCHIAVI, P., El control del acceso..., p. 38.

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AUGUSTO DURN MARTNEZ
DERECHO AL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA EN EL URUGUAY
223

i) Toda persona que intencionadamente niegue u obstruya el


acceso a la informacin violando las reglas que caracterizan
ese derecho deben ser sujetos a sancin.
j) Deben adoptarse medidas para promover, implementar y
asegurar el derecho al acceso a la informacin incluyendo la
creacin y mantenimiento de archivos pblicos... la capaci
tacin y entrenamiento de funcionarios pblicos, la implemen
tacin de programas para aumentar la importancia en el
pblico de este derecho, el mejoramiento de los sistemas de
administracin y manejo de informacin, y la divulgacin
de las medidas que han tomado los rganos pblicos para
implementar el derecho de acceso a la informacin....16
2 En nuestro medio, el Decreto N 232/010, de 2 de agosto de
2010, enumer los siguientes principios:
a) de libertad de informacin (artculo 4);
b) de trasparencia (artculo 5):
c) de mxima publicidad (artculo 6):
d) de divisibilidad (artculo 7);
e) de ausencia de ritualismos (artculo 8);
f) de no discriminacin (artculo 9);
g) de oportunidad (artculo 10);
h) de responsabilidad (artculo 11);
i) de gratuidad (artculo 12).

III Instrumentos para asegurar el acceso a la informacin


pblica
1 Para asegurar el acceso a la informacin pblica la ley prev
una serie de instrumentos, algunos administrativos y otro jurisdiccional.
2 Dentro de los instrumentos administrativos incluyo el rgano
de control (artculos 19 a 21 de la Ley N 18.381), lo que se ha llamado
obligaciones de trasparencia activa (artculo 5 de la Ley N 18.381),17
as como un procedimiento administrativo especial (artculos 13 y ss.
de la Ley N 18.381).
3 El instrumento jurisdiccional es el hbeas data impropio, llamado
por nuestra ley accin de acceso a la informacin (artculos 22 y ss. de la
Ley N 18.381).

16
SCHIAVI, P., El control del acceso..., pp. 39 y ss.
17
SCHIAVI, P., El acceso a la informacin pblica en el Uruguay, en Estudios de Derecho
Administrativo. LA LEY Uruguay, 2011, N 3, pp. 405 y ss.

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224 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

IV rgano de control
1 El rgano de control es la Unidad de Acceso a la Informacin
Pblica.
Es un rgano desconcentrado de la Agencia para el Desarrollo
del Gobierno de Gestin Electrnica y la Sociedad de la Informacin,
y del Conocimiento (AGESIC), dotado de la ms amplia autonoma
tcnica (artculo 19 de la Ley N 18.381).
A su vez, la AGESIC es un rgano dependiente de la Presidencia
de la Repblica, a travs de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.18
Por tanto, puesto que la Presidencia de la Repblica integra el sistema
orgnico del Poder Ejecutivo,19 el rgano de control en estudio es un
rgano del Poder Ejecutivo.
2 La Unidad de Acceso a la Informacin est designada por un
Consejo Ejecutivo integrado por tres miembros: el Director Ejecutivo
de la AGESIC y dos miembros ms designados por el Poder Ejecutivo.
Dicho Consejo Ejecutivo es asistido por un Consejo Consultivo
compuesto por cinco miembros (art. 20 de la Ley N 18.381).
3 El rgano de control carece de potestades de administracin
activa. Sus potestades son de asesoramiento, coordinacin, orientacin,
promocin, capacitacin, informacin y control pero en este aspecto,
ante irregularidades comprobadas, sus potestades se limitan a la
denuncia ante las autoridades competentes para sancionar (artculo 21
de la Ley N 18.381).

V Obligaciones de trasparencia activa


1 La ley no se limita a imponer a los organismos pblicos la obli
gacin de suministrar la informacin solicitada sino que les impone
el deber de organizarse de manera que su informacin sea de amplio
y fcil acceso, as como, de oficio difundir, en sus sitios web u otros
medios que el rgano de control establezca, determinada informacin
mnima. Es lo que se llama obligacin de trasparencia activa.
2 La trasparencia activa implica una accin proactiva del Estado
de presentar informacin determinada como mnima sin que las per
sonas deban solicitarlo, siendo fundamental para el fortalecimiento

18
DURN MARTNEZ, A., Derecho a la proteccin..., pp. 122 y ss.
19
DURN MARTNEZ, A., Poder Ejecutivo: funcionamiento y sistema de gobierno, en
DURN MARTNEZ, A., Estudios de Derecho Constitucional. Ingranusi Ltda. Montevideo,
1998, pp. 76y ss.

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DERECHO AL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA EN EL URUGUAY
225

democrtico en la medida que coadyuva en la generacin de partici


pacin y confianza entre gobernantes y gobernados.20
3 Conforme al artculo 5 de la Ley N 18.381, esa informacin
mnima es la siguiente:
a) Su estructura orgnica.
b) Las facultades de cada unidad administrativa.
c) La estructura de remuneraciones por categora escalafonaria,
funciones de los cargos y sistema de compensacin.
d) Informacin sobre presupuesto asignado, su ejecucin, con los
resultados de las auditoras que en cada caso corresponda.
e) Concesiones, licitaciones, permisos o autorizaciones otorgadas,
especificando los titulares o beneficiarios de estos.
f) Toda informacin estadstica de inters general, de acuerdo
a los fines de cada organismo.
g) Mecanismos de participacin ciudadana, en especial domicilio
y unidad a la que deben dirigirse las solicitudes para obtener
informacin.
Adems, el artculo 7 impone a los organismos pblicos el deber
de producir determinados informes respecto del cumplimiento de las
obligaciones impuestas por esta ley as como de las solicitudes de acceso
a la informacin recibida y su tramitacin.21
4 Para garantizar que el derecho de acceso a la informacin
pblica se pueda ejercer en plenitud, el artculo 6 impone a los sujetos
obligados por esta ley el deber de crear y mantener registros de manera
profesional y responsabiliza a los funcionarios que administren, mani
pulen, archiven o conserven la informacin pblica en forma solida
ria con el jerarca, por sus acciones u omisiones que se traduzcan en
ocultacin, alteracin, prdida o desmembramiento de la informacin
pblica.

20
SCHIAVI, P., El acceso a la..., loc. cit., p. 406.
21
Artculo 7. (Presentacin de informes). Todos los sujetos obligados por la presente ley
presentarn ante el rgano de control, hasta el ltimo da hbil del mes de marzo de cada
ao, un informe anual sobre el cumplimiento del derecho de acceso a la informacin
pblica, que contendr:
A) Informacin del perodo anterior sobre el cumplimiento de las obligaciones que le
asigne esta ley.
B) Detalle de las solicitudes de acceso a la informacin y el trmite dado a cada una de
ellas.
Sin perjuicio de las disposiciones anteriores, estarn tambin obligados a producir un
informe semestral actualizado conteniendo la lista de informacin reservada.

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226 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

VI Procedimiento administrativo para acceder a la


informacin pblica
1 Los artculos 13 a 18 de la Ley N 18.381 regulan el procedimiento
administrativo de acceso a la informacin pblica.
2 Se trata de un procedimiento administrativo especial.
Como procedimiento especial se rige por la ley en estudio. Pero
como se trata de un procedimiento administrativo, en lo no previsto
por esta ley se rige por el Decreto N 500/991, de 27 de setiembre de
1991, en cuanto condiga con su naturaleza, conforme a lo establecido
por el artculo 1 del citado decreto, por lo menos en lo que respecta a
la Administracin Central.
3 El procedimiento comienza con una peticin de acceso a la
informacin pblica dirigida al jerarca del organismo (artculo 13).
Cualquier persona fsica o jurdica puede formular esta peticin
(arts. 13 y 15).
Dicha solicitud deber contener:
a) La identificacin del solicitante, su domicilio y forma de
comunicacin.
b) La descripcin clara de la informacin requerida y cualquier
dato que facilite su localizacin.
c) Y, opcionalmente, el soporte de informacin preferido, sin
constituir este ltimo una obligacin para el organismo.
4 Esta peticin obliga al organismo que la recibe a brindar la
informacin que posee (art. 15), salvo los casos de excepcin (art. 18),
pero no implica la obligacin de producir la informacin que no dispone
(art. 14).
La ley aclara que no se entender produccin de informacin la
recopilacin de informacin que se encuentra dispersa en las diversas
dependencias del organismo. De manera que si se da esta situacin, el
sujeto obligado por la ley deber compilar esa informacin y brindarla
al peticionario.
5 Recibida la solicitud de acceso a la informacin, esta debe ser,
si es posible, contestada de inmediato. Si no es posible, el organismo
destinatario de la peticin dispondr de veinte das hbiles para de
cidir. Este plazo podr prorrogarse por otros veinte das hbiles si
median circunstancias excepcionales que lo justifiquen, lo que se deber
disponer en forma adecuadamente motivada y por escrito (art. 15).
El acceso a la informacin ser siempre gratuito pero la repro
duccin de los documentos suministrada ser de cargo del solicitante,
el que deber pagar nicamente el costo del soporte que se le entrega

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DERECHO AL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA EN EL URUGUAY
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sin que sea legtimo que se le cobre cualquier tipo de arancel adicional
(art. 17).
El rgano competente para decidir es el jerarca mximo del
servicio (art. 16).
La ley aclara que tambin puede decidir quien ejerza facultades
delegadas al respecto.
Una interpretacin literal de este pasaje del artculo 16, el que
refiere a la delegacin, llevara a considerarlo superfluo, puesto que es
obvio que quien posee potestades delegadas para decidir esta peticin
puede hacerlo, puesto que su resolucin se imputa al jerarca delegante.
Por tanto, la nica forma de interpretar este texto de manera que tenga
algn sentido es ver en l una norma que, aunque de manera indirecta,
prev de manera general en la materia la posibilidad de delegacin.
Esta norma habilitante no es necesaria en el caso del Poder Ejecutivo
o de las Intendencias Municipales, pues ya est prevista la delegacin
en la Constitucin (art. 168, numerales 24, 262, 278 y 280); pero s lo es
en el caso de los otros organismos jerarcas mximos del Estado, de los
Entes Autnomos, Servicios Descentralizados, Juntas Departamentales,
Municipios Autnomos y personas pblicas no estatales.
Esta solucin es legtima porque la delegacin sera prevista por
la misma norma atributiva de la competencia que se procura delegar.
El rechazo de la peticin solo puede efectuarse mediante
resolucin del jerarca del organismo motivada en el carcter reservado
o confidencial de la informacin, con indicacin de la disposicin legal
en que se funde (art. 18). Aunque la ley aqu no menciona los casos
de informaciones secretas, es obvio que tambin aqu corresponde el
rechazo de la solicitud pues esta es una de las excepciones previstas
en el artculo 8.
El inciso final del artculo 18 asigna un valor positivo al silencio
del destinatario de la peticin. En efecto, establece que vencidos los
veinte das hbiles desde la presentacin de la solicitud o su prrroga,
si no existe resolucin expresa notificada el peticionante puede acceder
a la informacin solicitada. Asimismo, considera falta grave la negativa
de cualquier funcionario a proveer la informacin.
Si bien las peticiones en estudio, en cuanto se dirigen a una Admi
nistracin estatal, se encuentran comprendidas en el artculo 318 de la
Constitucin y artculo 8 de la Ley N 15.869, de 22 de junio de 198722

22
El artculo 318 de la Constitucin dice: Toda autoridad administrativa est obligada
a decidir sobre cualquier peticin que le formule el titular de un inters legtimo en la
ejecucin de un determinado acto administrativo, y a resolver los recursos administrativos

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228 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

puesto que son formuladas por el titular de un derecho subjetivo,


el silencio positivo de la ley en estudio no colide con el silencio negativo
previsto por la norma constitucional. Estimo que el silencio positivo
de la ley no colide con el silencio negativo de la Constitucin porque
el primero se produce dentro de los cientos veinte das previstos por
la Constitucin.
Por cierto que respecto a las personas pblicas no estatales no
se plantea ninguna duda, porque no les es aplicable el artculo 318 de
la Constitucin.

VII Accin de acceso a la informacin


1 La Ley N 18.381 dedica el Captulo Quinto, cuyo nomen juris
es Accin de Acceso a la Informacin (artculos 22 a 30), a la accin de
acceso a la informacin pblica. As es llamada esta accin por el artculo 22.
Es frecuente que esta accin en otros pases se denomine hbeas
data impropio23 para distinguirla del hbeas data tradicional, tambin
llamado hbeas data propio, pero esa terminologa no es recogida por
nuestra legislacin.
2 El artculo 22 de la Ley N 18.381, cuyo nomen juris, como se
dijo, es accin de acceso a la informacin pblica, establece: Toda persona
tendr derecho a entablar una accin judicial efectiva que garantice el
pleno acceso a las informaciones de su inters (artculo 694 de le Ley
N 16.736, de 5 de enero de 1996).24

que se interpongan contra sus decisiones, previos los trmites que correspondan para la
debida instruccin del asunto, dentro del trmino de ciento veinte das, a contar de la fecha
de cumplimiento del ltimo acto que ordene la ley o el reglamento aplicable.
Se entender desechada la peticin o rechazado el recurso administrativo, si la autoridad
no resolviera dentro del trmino indicado.
El artculo 8 de la Ley N 15.869, de 22 de junio de 1987, en la redaccin dada por el artculo
180 de la Ley N 16.462, de 11 de enero de 1994, reglamentario del artculo 318 de la
Constitucin transcrito precedentemente dice: Las peticiones que el titular de un derecho
o de un inters directo, personal y legtimo formule ante cualquier rgano administrativo,
se tendrn por desechadas si al cabo de 150 das siguientes al de la presentacin, no se
dict resolucin expresa sobre lo pedido.
El vencimiento de dicho plazo no exime al rgano de su obligacin de pronunciarse
expresamente sobre el fondo del asunto.
La decisin expresa o ficta sobre la peticin, podr ser impugnada de conformidad a lo
prevenido en los artculos 4 y siguientes.
Cuando el peticionante sea titular de un derecho subjetivo contra la Administracin, la
denegatoria expresa o ficta no obstar el ejercicio de las acciones tendientes a hacer valer
aquel derecho.
23
SHEFFER TUN, J., Constitucionalizacin del derecho a la..., pp. 166 y 169.
24
El artculo 694 de la Ley N 16.736 dice:

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Este artculo recoge el hbeas data impropio en toda su am


plitud, por lo que podemos as llamarlo aunque la ley no utilice esa
denominacin.
3 La legitimacin activa para promover esta accin es muy
amplia. Puede promover esta accin cualquier interesado, sea persona
fsica o jurdica, por s o por sus representantes. En caso de personas
fallecidas, podrn actuar los sucesores a ttulo universal, en lnea directa
o colateral hasta el segundo grado (art. 24). Basta un inters simple, ya
que la ley no exige un inters especial; simplemente dice sujeto interesado.
Esta solucin es coherente con la del artculo 3 y la del 13 que
asigna el derecho a acceder a la informacin y a solicitarla en va admi
nistrativa respectivamente a cualquier persona sin especificar una
situacin jurdica subjetiva en particular.
4 El hbeas data impropio procede cuando el organismo pblico
que ha recibido una solicitud de acceso a la informacin la ha rechazado
o no se expidi en los plazos legales (art. 23).
Como se percibe, esa solicitud de acceso formulada extraju
dicialmente es requisito de admisibilidad de la accin en anlisis.
5 El Juez competente es:
a) en Montevideo, los Juzgados Letrados de Primera Instancia en
lo Contencioso Administrativo, cuando la accin se dirige
contra una persona pblica estatal, y los Juzgados Letrados
de Primera Instancia en lo Civil en los restantes casos;
b) en el interior, los Juzgados Letrados de Primera Instancia a
los que se haya asignado competencia en la materia (art. 23
de la Ley N 18.381).
6 El procedimiento es especialmente fijado en la ley, pero se aplica
en lo pertinente los artculos 14 y 15 del Cdigo General del Proceso25
(art. 25 de la Ley N 18.381). Esa remisin expresa a los criterios de

Las administraciones pblicas impulsarn el empleo y aplicacin de medios informticos


y telemticos para el desarrollo de sus actividades y el ejercicio de sus competencias,
garantizando a los administrados el pleno acceso a las informaciones de su inters.
25
Art. 14. Interpretacin de las normas procesales. Para interpretar la norma procesal, el
tribunal deber tener en cuenta que el fin del proceso es la efectividad de los derechos
sustanciales.
En caso de duda se deber recurrir a las normas generales teniendo presente los principios
generales de derecho y especiales del proceso y la necesidad de preservar las garantas
constitucionales del debido proceso y de la defensa en el mismo.
Art. 15. Integracin de las normas procesales. En caso de vaco legal, se deber recurrir a los
fundamentos de las leyes que rigen situaciones anlogas y a los principios constitucionales
y generales de derecho y especiales del proceso y las doctrinas ms recibidas, atendidas
las circunstancias del caso.

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interpretacin e integracin del C.G.P. hace que se ample el elenco


de normas procesales que pueden ser utilizadas en el caso del proceso
en anlisis.26
La ley en estudio se inspira en la Ley N 16.011, de 19 de
diciembre de 1988, que regula la accin de amparo, pero presenta
algunas diferencias.
El trmite de la primera instancia ser el siguiente:
a) recibida la demanda, se fijar audiencia pblica dentro de tres
das de la fecha de la presentacin, salvo que la accin fuese
manifiestamente improcedente, en cuyo caso se rechazar y
archivar;
b) en la audiencia se oir al demandado, se recibirn las pruebas
y se producirn los alegatos. El juez presidir la audiencia
so pena de nulidad, con los ms amplios poderes de polica
y de direccin podr rechazar las pruebas manifiestamente
impertinentes o innecesarias, interrogar a los testigos y a las
partes sin perjuicio de que aqullos puedan ser repreguntados
por los abogados;
c) en la misma audiencia, si se advierte que la demanda no
es rechazable pero faltan algunos elementos de fondo o de
forma, a peticin de parte o de oficio se puede subsanar los
vicios asegurando, en forma sumaria, la vigencia del prin
cipio de contradictorio. A juicio de ALEM DEACES, el Juez
debera otorgar un plazo para salvar las observaciones bajo
apercibimiento de rechazo, pero no rechazar de plano la de
manda;27
d) eventualmente el Juez podr ordenar en cualquier momento
medidas para mejor proveer;
e) la sentencia se dictar en la audiencia o dentro de las veinticuatro
horas de su celebracin. Solo en casos excepcionales podr
prorrogarse la audiencia por hasta tres das;
f) las notificaciones podrn realizarse por intermedio de la auto
ridad policial. A los efectos del cmputo de los plazos para el
cumplimiento de la sentencia, se dejar constancia de la hora
en que se practic la notificacin (art. 26 de la Ley N 18.381).

26
GAIERO, B.J./SOBA, I.M., La regulacin procesal del habeas data. Editorial B de F. Buenos
Aires, 2010, p. 89.
27
ALEM DEACES, J.A., Nuevos procedimientos judiciales. Editorial B de F. Buenos Aires, 2010,
p. 117.

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DERECHO AL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA EN EL URUGUAY
231

El Juez puede adoptar medidas provisionales en amparo del


derecho o libertad presuntamente violadas (art. 27 de la Ley N 18.381).
7 La sentencia que haga lugar al hbeas data impropio deber
contener:
a) la identificacin concreta de la autoridad o el particular a quien
se dirija y contra cuya accin, hecho u omisin se garantice
el acceso;
b) la determinacin precisa de lo que deba o no deba hacerse y el
plazo por el cual dicha resolucin regir, si es que corresponde
fijarlo;
c) el plazo para el cumplimiento de lo dispuesto, que ser fijado
por el tribunal conforme a las circunstancias de cada caso, pero
no podr ser mayor de quince das corridos e ininterrumpi
dos computados a partir de la notificacin (art. 28 de la Ley
N 18.381).
8 La apelacin y segunda instancia estn reguladas en el artcu
lo 29 de la Ley N 18.381 que dice:
Recurso de apelacin y segunda instancia. En el proceso solo
sern operables la sentencia definitiva y la que rechaza la accin por
ser manifiestamente improcedente.
El recurso de apelacin deber interponerse en escrito fundado,
dentro del plazo de tres das. El tribunal elevar sin ms trmite los
autos al superior cuando hubiere desestimado la accin por improce
dencia manifiesta, y lo sustanciar con un traslado a la contraparte, por
tres das perentorios, cuando la sentencia apelada fuere la definitiva.
El tribunal de alzada resolver en acuerdo, dentro de los cuatro
das siguientes a la recepcin de los autos. La interposicin del recurso
no suspender las medidas de amparo decretadas, las cuales sern
cumplidas inmediatamente despus de notificada la sentencia, sin
necesidad de tener que esperar el transcurso del plazo para su im
pugnacin.
9 Como se percibe, se trata de un proceso sumario y, adems, se
establece expresamente que no pueden deducirse cuestiones previas,
reconvenciones ni incidentes. Se establece adems que el tribunal, a
pedido de parte o de oficio, subsanar los vicios de procedimiento,
asegurando, dentro de la naturaleza sumaria del proceso, la vigencia
del principio contradictorio. Se dispone tambin que en caso de que
se plantee la inconstitucionalidad de la ley, por va de excepcin o de
oficio, se suspender el procedimiento solo despus que el Magistrado
haya adoptado las medidas provisionales del caso, o en caso de que

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232 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

no lo haga deber dejar constancia de las razones por las cuales las
considera innecesarias (art. 30 de la Ley N 18.381).
Es un proceso que, adems de sumario, reviste el carcter de
principal y autnomo.28
Tambin suele considerrsele, como el hbeas data propio, proceso
constitucional.29
Son procesos constitucionales aquellos previstos expresamente por
la Constitucin.30 Pero tambin se consideran procesos constitucionales
aquellos especialmente destinados a tutelar principios, valores o
derechos constitucionales.31 Desde esta ltima perspectiva no cabe
duda de que en Uruguay tanto el hbeas data propio, como el hbeas data
impropio son procesos constitucionales.

VIII Lmites y excepciones al acceso


1 El derecho al acceso a la informacin pblica no es ilimitado.
Pero por tratarse de un derecho humano, las limitaciones solo pueden
disponerse por ley dictada por razones de inters general o provenir
de otro derecho humano que es preciso conciliar.
En virtud de lo expuesto, cabe afirmar que el acceso a la infor
macin es el principio, la limitacin es de excepcin. Por tanto, las
normas que limitan el acceso, como toda norma de excepcin, son de
interpretacin estricta, como acertadamente lo establece el artculo 8
de la Ley N 18.381.
No obstante lo expresado, advierto que a menudo esas normas
de excepcin acuden a frmulas abiertas empleando conceptos jurdi
cos indeterminados y como, asimismo, es frecuente que nos encon
tremos ante otros derechos humanos que es preciso conciliar, no
podemos acudir as solamente a la subsuncin sino tambin y en
mayor medida a la ponderacin, con sus tres pasos de idoneidad,
de necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto.32

28
GAIERO, B.J./ SOBA, I.M., La regulacin procesal..., p. 85.
29
GOZANI, O.A., Hbeas Data. Proteccin de datos personales. Segunda edicin ampliada y
reformada. Rubinzal-Culzoni editores. Buenos Aires, 2011, pp. 445 y ss.
30
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31
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Stiftung. Ad-Hoc. Buenos Aires, 2006, p. 22.
32
ALEXY, R., Teora de los derechos fundamentales. 2 edicin. Centro de Estudios Polticos y
Constitucionales. Madrid, 2007, pp. 91 y ss. y 513 y ss.; DURN MARTNEZ, A., Derecho

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AUGUSTO DURN MARTNEZ
DERECHO AL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA EN EL URUGUAY
233

Eso hace que, en la especie, resulte muy difcil efectuar afir


maciones genricas; en principio, cada situacin en particular que se
plantee deber resolverse apreciando las circunstancias de cada caso.
2 Las limitaciones al acceso a la informacin pblica comprenden
lo que el artculo 14 de la Ley N 18.381 denomina lmites del acceso a la
informacin pblica y lo que el artculo 8 de la misma ley llama excepciones
a la informacin pblica.
3 Por el artculo 14 se establece que la solicitud de acceso no
implica crear o producir informacin que no dispongan los sujetos
obligados o no tengan obligacin de contar al momento de efectuarse
el pedido. Por el artculo 8 se enumeran las excepciones. Son aquellas
informaciones definidas como secretas por la ley, as como las de
carcter reservado y confidencial.
Tambin pueden aparecer excepciones en el texto constitucio
nal. As, el rgano de Control por dictamen N 02/2010 ante consulta
formulada por ANTEL acerca de si poda utilizar escuchas telefnicas
solicitadas por el Ministerio del Interior y autorizadas por el Poder
Judicial, entendi que la comunicacin entre los particulares se encuen
tra garantida por la inviolabilidad recogida en el artculo 28 de la
Constitucin. Este artculo garantiza no solo la inviolabilidad del con
tenido de las conversaciones telefnicas sino tambin, la inviolabilidad
de toda lista o nmina de las llamadas que se han hecho, de las que se
han recibido, de quines y cundo. Consider as el rgano de Control
que la informacin solicitada a ANTEL es una de las excepciones al
acceso a la informacin pblica.33
A mayor abundamiento el rgano de control record que el
Decreto-Ley N 14.705, de 23 de setiembre de 1977, el Decreto-Ley
N 15.604, de 27 de julio de 1984 y la Ley N 16.603, de 14 de setiembre de
1992 establecen la obligatoriedad del secreto de las telecomunicaciones,
por lo que la cuestin planteada configura una de las excepciones al
acceso a la informacin pblica establecidas a texto expreso en el artculo
8 de la Ley N 18.381.34

a la proteccin..., pp. 94 y ss.; DELPIAZZO, C.E., Los derechos a la privacidad y a la


transparencia pblica, en Revista Iberoamericana de Derecho Pblico y..., N 11-2011, pp. 73
y ss.
33
SENA, S., Casustica de derecho de acceso a la informacin pblica, en DELPIAZZO,
C.E., (Coordinador). Instituto de Derecho Administrativo. F.C.U. Montevideo, 2011, p. 284.
34
SCHIAVI, P., El control del acceso..., p. 122.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
234 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

IX Clasificacin de informacin
1 En la materia se suele emplear un trmino: clasificacin. Con
cretamente hablamos de clasificacin de informacin.
2 Clasificacin, conforme al diccionario de la Real Academia
Espaola, es accin y efecto de clasificar.35 Y clasificar es, segn el
mismo diccionario, ordenar o disponer por clases.36
3 Por tanto, conforme al lenguaje corriente, la clasificacin de
informacin consiste en una ordenacin de la informacin en clases.
Esta operacin importa para conocer si la informacin es de libre
acceso o no y, en definitiva, su rgimen jurdico.
4 Conforme a la Ley N 18.381, el principio es el acceso a la infor
macin pblica, la excepcin es la restriccin. Y esto, segn el artculo 8,
procede en caso de informacin secreta, reservada o confidencial.
Por eso, segn lo expresado, podemos decir que la clasificacin
de la informacin tiene por objeto ordenar la informacin a fin de
identificarla como secreta, reservada o confidencial o, en forma residual,
fuera de esas categoras.
5 No obstante lo expresado, advierto que el Decreto N 232/010,
de 2 de agosto de 2010, por el artculo 17, literal b) define la clasificacin
como el procedimiento por el cual se determina que la informacin de
un sujeto obligado es informacin confidencial o reservada.
Como se percibe, esta definicin es ms restrictiva que la que
hemos efectuado siguiendo el significado natural del trmino clasi
ficacin.
Tal vez la explicacin de esta definicin restrictiva del decreto
obedezca a que el carcter secreto de la informacin ya viene impuesto
por la ley. Pero en realidad hay tambin en este caso clasificacin hecha
por el legislador.

X Informacin secreta
1 La informacin secreta es aquella as considerada por la ley
(artculo 8 de la Ley N 18.381).
2 A los efectos del acceso a la informacin pblica no deben
considerarse secretas las informaciones as consideradas por otros
actos jurdicos infravalentes a la ley. As, por ejemplo, las actuaciones

35
REAL ACADEMIA ESPAOLA. Diccionario de la Lengua Espaola. Vigsima Segunda
Edicin. Espasa Calpe S.A. Buenos Aires, 2002, t. I, p. 566.
36
REAL ACADEMIA ESPAOLA. Diccionario..., t. I, p. 566.

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AUGUSTO DURN MARTNEZ
DERECHO AL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA EN EL URUGUAY
235

sumariales calificadas como secretas por el artculo 174 del Decreto


N 500/991, de 27 de setiembre de 1991, no lo son a los efectos de la
Ley N 18.381. Eso no quiere decir que necesariamente sean de libre
acceso; para determinar este aspecto hay que ver si pueden clasificarse
en las otras dos categoras previstas en el artculo 8, es decir, reservada
o confidencial.
3 AGESIC ha redactado un manual de clasificacin de informa
cin en poder de los sujetos obligados por la Ley de Acceso a la Infor
macin Pblica y all prolijamente indic las leyes que declaran secreta
determinadas informaciones y clasific los secretos con un criterio
temtico, a saber: a) secretos comerciales-industriales; b) secretos que
deben guardar los funcionarios; c) secreto de las comunicaciones;
d) secreto bancario-tributario; e) secreto estadstico; f) profesional;
g) secreto poltico y militar; h) otras disposiciones.
A esta lista debe agregarse la informacin comprendida en la
reciente Ley N 18.930, de 17 de julio de 2012,37 cuyo artculo 5 declar
de carcter secreto.

XI Informacin reservada
1 La informacin reservada es la indicada en el artculo 9 de la
ley.38
2 Solo esa informacin puede clasificarse como reservada y
no otra. No debe olvidarse que el acceso es el principio, la limitacin
la excepcin y las excepciones son de interpretacin estricta. La
enumeracin del artculo 9 es taxativa.

37
Esta ley impone a los titulares de acciones, ttulos y dems participaciones patrimoniales
al portador, suministrar, con destino al Banco Central del Uruguay, determinada informa
cin expresamente prevista tendiente a permitir su identificacin como titulares de dichos
valores.
38
Este artculo dice: Artculo 9. (Informacin reservada).- Como informacin reservada podr
clasificarse aquella cuya difusin pueda:
a) Comprometer la seguridad pblica o la defensa nacional.
b) Menoscabar la conduccin de las negociaciones o bien, de las relaciones internacionales,
incluida aquella informacin que otros estados u organismos internacionales entreguen
con carcter de reservado al Estado uruguayo.
c) Daar la estabilidad financiera, econmica o monetaria del pas.
d) Poner en riesgo la vida, la dignidad humana, la seguridad o la salud de cualquier
persona.
e) Suponer una prdida de ventajas competitivas para el sujeto obligado o pueda daar su
proceso de produccin.
f) Desproteger descubrimientos cientficos, tecnolgicos o culturales desarrollados o en
poder de los sujetos obligados.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
236 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

3 Los tres primeros literales procuran tutelar objetivos de


cometidos esenciales del Estado como polica del orden y seguridad,
defensa nacional, relaciones exteriores y actividad financiera del Estado.
El literal D) procura tutelar la vida, la dignidad, la seguridad o
la salud de cualquier persona.
Son bienes jurdicos o valores de mxima importancia, por lo
que merecen la proteccin legal.
Por este literal se conecta esta ley con la N 18.331, de 11 de agosto
de 2008, puesto que los bienes jurdicos all enumerados son algunos de
los tutelados con la ley de proteccin de datos personales. Como bien
ha expresado DELPIAZZO, es preciso preservar que, por la va del
acceso a la informacin de que disponen las reparticiones oficiales, no
pueda haberse herido el derecho a la proteccin de los datos personales
inherente a la privacidad de las personas.39
Corresponde aqu una ponderacin muy cuidadosa para coor
dinar adecuadamente el derecho al acceso a la informacin pblica con
la proteccin de datos personales.
Por este literal D) se puede, y debe, clasificar como reservadas
las actuaciones sumariales, pues el secreto dispuesto por el artculo 174
del Decreto N 500/991, de 27 de setiembre de 1991, lo es para tutelar la
dignidad y honra del imputado.40 Por eso, no est de ms aclarar que ese
secreto o reserva no alcanza al sumariado, puesto que de lo contrario
se desconocera el principio del debido proceso.41
5 El literal E) procura asegurar un adecuado funcionamiento del
derecho de la competencia y, en caso de actividades no competitivas,
proteger los procesos de produccin.
6 El literal F) procura proteger el know how en determinadas
situaciones comerciales.
7 La AGESIC, en su manual, ha efectuado una correcta interpre
tacin de este artculo en lo que refiere a su significado.
8 El acpite del artculo 9 dice que esa informacin podr
clasificarse como reservada.
El trmino podr normalmente indica un poder-deber.42 Es
lo que ocurre en el caso. Por la importancia de los valores en juego, el
rgano competente debe clasificar como reservada esa informacin.

39
DELPIAZZO, C.E., Los derechos a la privacidad y..., loc. cit., p. 73.
40
DURN MARTNEZ, A., El secreto de las actuaciones sumariales no alcanza al suma
riado, en Estudios de Derecho Administrativo. LA LEY Uruguay, 2010, N 2, p. 753.
41
DURN MARTNEZ, A., El secreto..., loc. cit., pp. 743 y ss.
42
DURN MARTNEZ, A., Casos de Derecho Administrativo. Montevideo, 2003, vol. III,
pp. 390 y ss.

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AUGUSTO DURN MARTNEZ
DERECHO AL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA EN EL URUGUAY
237

9 Conforme al artculo 21 del Decreto N 232/010, esta clasificacin


la efecta el jerarca mximo del rgano obligado.
El reglamento aclara adems, lo que es innecesario, que de existir
delegacin tambin podr clasificar quien ejerza facultades delegadas.
10 El jerarca, al efectuar la clasificacin de la informacin como
reservada, no goza de potestad discrecional. Muy bien ha destacado
la AGESIC este aspecto en el manual (Captulo 2,I,1).
Pero como los supuestos previstos en el artculo 9 son conceptos
jurdicos indeterminados, el rgano competente posee un razonable
margen de apreciacin para la determinacin del concepto. Margen
de apreciacin, por cierto, solo en el halo del concepto y guiado por el
ncleo del concepto.43
Para la determinacin del concepto se debe proceder a lo que se ha
denominado prueba de dao. En efecto, el Decreto N 232/010, establece:
Artculo 25. Prueba de dao. La informacin podr clasificarse como
reservada, siempre que en la resolucin de la autoridad responsable,
debidamente fundada y motivada, se demuestre la existencia de
elementos objetivos que permitan determinar la expectativa razonable
de un dao al inters pblico protegido, de acuerdo con lo establecido
en el artculo 9 de la Ley que se reglamenta.
11 La clasificacin de una informacin como reservada es tem
poral.
Conforme a la ley la clasificacin es por 15 aos, pero puede ser
ampliada cuando existen razones que as lo justifican (art. 11).
Vencido ese plazo, la informacin deber ser desclasificada. El
artculo 33, en su actual redaccin dada por el artculo 150 de la Ley N
18.719, de 27 de diciembre de 2010, impone, adems, que la informacin
deber ser desclasificada cuando se extingan las causas que dieron
lugar a su clasificacin.
Conforme al artculo 33 de la ley en estudio, en la redaccin
vigente, los rganos obligados debern elaborar la lista de informacin
clasificada como reservada al 31 de julio de 2012.
12 La clasificacin de una informacin como reservada debe ser
concreta y fundada en algunos de los supuestos del artculo 9 de la ley
en estudio.

43
GARCA DE ENTERRA, E., La lucha contra las inmunidades del poder. Cuadernos Civitas.
Madrid, 1995, tercera edicin, p. 38; GARCA DE ENTERRA, E., Democracia, jueces y
control de la Administracin. Civitas. Madrid, 2000, quinta edicin ampliada, p. 247; DURN
MARTNEZ, A., Eficacia y eficiencia: mrito o legalidad?, en Revista Iberoamericana de
Derecho Pblico y..., loc. cit., p. 109.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
238 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

Por tal razn no puede aceptarse la Resolucin N 1525/09, de


4 de noviembre de 2009 del Directorio de ANTEL, en cuanto por su
numeral 1 dispuso: Declarar como reservada toda informacin que
pueda afectar a ANTEL en su competencia de hecho o de derecho en
el mercado de las telecomunicaciones.
Se comparte as el Dictamen N 002, de 12 de mayo de 2011, del
Consejo Ejecutivo de la Unidad de Acceso a la Informacin Pblica
en cuanto, tras analizar la citada Resolucin de ANTEL concluy:
Este Consejo entiende que la informacin en poder de los sujetos
obligados, debe ser clasificados conforme a la Ley N 18.381 y su Decreto
Reglamentario 232/2010, es decir en forma particular, no siendo ajustado
a la normativa vigente la realizacin de una reserva genrica.
Advierto, no obstante, que la casustica es tan grande que es
imposible prever de antemano todas las hiptesis. Por tanto, si bien
parece razonable que no se admita una clasificacin genrica como la
efectuada por ANTEL ya comentada, me parece tambin razonable
que se admita que se pueda efectuar la clasificacin en el momento
de analizar una solicitud concreta cuando existan razones para ello.44

XII Informacin confidencial


1 La informacin confidencial es la prevista en el artculo 10.
Este artculo establece:
Artculo 10. (Informacin confidencial). Se considera informacin
confidencial:
I) Aquella entregada en tal carcter a los sujetos obligados, siem
pre que:
a) Refiera al patrimonio de la persona.
b) Comprenda hechos o actos de carcter econmico, contable,
jurdico o administrativo, relativos a una persona fsica o jurdica, que
pudiera ser til para un competidor.
c) Est amparada por una clusula contractual de confidencialidad.
II) Los datos personales que requieran previo consentimiento
informado. Tendrn el mismo carcter los documentos o secciones de
documentos que contengan estos datos.
Pienso que esa informacin es confidencial ms all de lo que
declare su titular.

44
As lo ha sostenido la sentencia N 125, de 13 de octubre de 2011, del Tribunal de Apela
ciones en lo Civil de 1er. Turno con relacin a una informacin confidencial.

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AUGUSTO DURN MARTNEZ
DERECHO AL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA EN EL URUGUAY
239

El Decreto N 232/010 impone al respecto un deber a los titulares


de la informacin. En efecto, all se expresa: Artculo 30. Informacin
confidencial entregada por particulares. Cuando los particulares entreguen
a los sujetos obligados informacin confidencial, debern sealar los
documentos o secciones en los que se contenga tal informacin. Tambin
debern presentar un resumen no confidencial breve y conciso. En
caso que, la naturaleza de la informacin impida elaborarlo, se expli
citar tal imposibilidad ante la autoridad competente.
Aunque el decreto dice algo que no dice la ley, no creo que sea
ilegal puesto que no prev la consecuencia del incumplimiento. No
toda diferencia implica ilegalidad.
Pero una cosa diferente ocurre con el Manual redactado por
AGESIC. En efecto, en el Captulo 3, apartado III, dice que los parti
culares debern sealar o identificar los documentos o secciones que
contengan dicha informacin. De lo contrario, la informacin entregada
no ser considerada como confidencial.
Estimo que esta conclusin no se extrae de la ley. El Manual
as se extralimita, con relacin a la ley, por lo que, en este aspecto, lo
considero ilegal.
2 La condicin de confidencial de una informacin no tiene plazo
de vencimiento. Tendr ese carcter en forma indefinida (art. 32 del
Decreto N 232/010).

XIII Excepcin a las excepciones


1 No obstante las excepciones previstas ya analizadas que limitan
el acceso a la informacin pblica, el artculo 12 de la ley en estudio
establece que ellas no podrn invocarse cuando refieran a violaciones
de derechos humanos.
2 Nuestra ley sigui aqu una tendencia ya asentada en el derecho
comparado. As, el artculo 14 de la ley mexicana establece: No podr
invocarse el carcter de reservado cuando se trate de la investigacin
de violaciones graves de derechos fundamentales o delitos de lesa
humanidad.45
3 Lamentablemente la ley uruguaya, en este punto, es imprecisa.
Estimo que aqu refiere nicamente a violaciones de derechos humanos
que revistan carcter penal, no aquellos casos en que no son tipificadas

45
ABREU BLONDET, R., Derecho de acceso..., loc. cit., p. 55.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
240 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

como delitos, pues son los nicos que, por su gravedad, justifican
desconocer la excepcin legal.46

XIV Apreciaciones finales


1 De lo expuesto se puede convenir que el marco legislativo
uruguayo, en la materia, es razonablemente bueno.
Desde luego, todo es perfectible y podra ser mejor, pero no cabe
duda de que se encuentra en la lnea de las legislaciones ms avanzadas.
Se puede decir, por tanto, que nuestro Poder Legislativo ha cumplido.
2 Claro es que no basta tener buenos textos para que el derecho
al acceso a la informacin pblica rija en plenitud. Es preciso aplicarlo
y aplicarlo bien.
Esto por cierto es posible, sobre todo si tenemos en cuenta
nuestra Constitucin y ms aun los derechos humanos. Si hacemos
una interpretacin y aplicacin de la Ley N 18.381 conforme al bloque
de constitucionalidad desaparecen todas las preocupaciones.
3 Pero eso hay que hacerlo. El Derecho no solo hay que redactarlo
bien. Hay que interpretarlo y aplicarlo bien; y esto es lo ms difcil.
La dificultad del caso radica en que el xito de un adecuado
sistema de acceso a la informacin pblica depende de una cuestin
cultural.
Vivimos una cultura del secreto de la Administracin pblica,
propia del autoritarismo derivado del modelo que tomamos de la
Revolucin Francesa. Autoritarismo que se ha acrecentado en los
ltimos tiempos al comps de la ideologa totalitaria que predomina
en la coalicin poltica que nos gobierna.
4 No es fcil as el avance en este terreno. Sobre todo, en el mbito
de las empresas pblicas, que habituadas a una cultura monoplica
se resisten a abandonar los monopolios jurdicamente derogados, no
saben cmo comportarse en un derecho de la competencia y ocultan
indebidamente informacin, sin advertir que sus intereses pblicos
secundarios se encuentran subordinados al inters pblico primario
y, en definitiva, al inters general.
5 Tiempo quieren las cosas y, sin duda, la ley en estudio ser un
instrumento educativo de primer orden. No dudo de que, a la larga, los
derechos humanos, la libertad, la igualdad, la democracia, el sistema
republicano, en definitiva, el derecho, se impondrn.

46
DURN MARTNEZ, A., Derecho a la proteccin..., p. 116.

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AUGUSTO DURN MARTNEZ
DERECHO AL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA EN EL URUGUAY
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Editorial Porra S.A., Mxico, 1975.
URIOSTE BRAGA, F., Derecho de la informacin. B. de F. Buenos Aires, 2008.

Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associao


Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT):

DURN MARTNEZ, Augusto. Derecho al acceso a la informacin pblica en


el Uruguay. In: VALIM, Rafael; MALHEIROS, Antonio Carlos; BACARIA,
Josephina (in memoriam) (Coord.). Acesso informao pblica. Belo Horizonte:
Frum, 2015. p. 219-242. ISBN 978-85-450-0022-8.

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LA TRANSPARENCIA Y EL ACCESO
A LA INFORMACIN EN MXICO
CLAVES PARA UN CONCIERTO DE
PUBLICIDAD ESTATAL

GUILLERMO A. TENORIO CUETO

1 La transparencia administrativa
La transparencia es una cualidad del concepto transparente.
Transparente (del latn trans a travs, y parens, entis, que aparece) segn
el Diccionario de la Real Academia de la lengua evoca un adjetivo dicho
de un cuerpo: a travs del cual pueden verse los objetos claramente. En
otra evocacin transparente, significa claro, evidente, que se comprende
sin duda o ambigedad.1
El cuerpo transparente no implica necesariamente fragilidad. El
poder observar a travs del mismo implica poder captar sin duda su
funcionamiento, su estructura, sus consecuencias ms prximas y sus
causas remotas. La idea de transparencia supone una negacin de lo
secreto o de lo escondido. El cuerpo transparente no oculta, muestra.
El cuerpo transparente no guarda, exhibe.
Esta cualidad del objeto transparente permite al mismo ser
identificado y comprendido en toda su extensin, en toda su dimensin,
en sntesis esta cualidad evoca posibilidades infinitas de percepcin
y conocimiento del mismo objeto. Esta cualidad ha sido exportada a
diversas disciplinas del saber con la finalidad de poder identificar el
debido funcionamiento de algn objeto o cuerpo.

1
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola, voz Transparente.

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ACESSO INFORMAO PBLICA
244 RAFAEL VALIM, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, JOSEPHINA BACARIA (IN MEMORIAM) (COORD.)

En el tratamiento que se hace del Estado Moderno, la cualidad


de transparencia evoca una serie de obligaciones por parte del mismo a
travs de la funcin de administracin que se encuentra inmersa dentro
del elemento gobierno del mismo Estado. En ese sentido trataremos
de aproximarnos a esta cualidad del Estado que, convertida en una
obligacin permite al ciudadano, a travs de la informacin pblica,
conocer el debido desempeo de la administracin estatal.
Acercarse a esta cualidad de transparencia administrativa es un
asunto complejo. La transparencia administrativa puede identificarse
no slo con una variedad de posibilidades conceptuales como lo pro
pone Lorenzo Cotino2 cuando refiere que la misma puede identificarse
con la publicidad de normas, con una poltica de informa