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11. PROCESSO LEGISLATIVO


1 CONCEITO
O termo processo legislativo pode ser compreendido num duplo sentido, jurdico e sociolgico. Juridicamente,
consiste no conjunto coordenado de disposies que disciplinam o procedimento a ser obedecido pelos rgo
competentes na produo das leis e atos normativos que derivam diretamente da prpria constituio, enquanto
sociologicamente podemos defini-lo como o conjunto de fatores reais que impulsionam e direcionam os legisladores a
exercitarem suas tarefas.
Assim, juridicamente, a CF define uma seqncia de atos a serem realizados pelos rgos legislativos, visando
formao das espcies normativas previstas no art. 59: Emendas Constitucionais, leis complementares e ordinrias, leis
delegadas, medidas provisrias, decretos legislativos e resolues.
O desrespeito s normas de processo legislativo constitucionalmente previstas acarretar a inconstitucionalidade
formal da lei ou ato normativo produzido, possibilitando pleno controle repressivo de constitucionalidade por parte do
Poder Judicirio, tanto pelo mtodo difuso quanto pelo mtodo concentrado.
Observe-se que o STF considera as regras bsicas de processo legislativo previstas na CF como modelos
obrigatrios s Constituies Estaduais.
Importantssimo ressaltar, que a CF de 88 aboliu o instrumento do decurso de prazo (se o Congresso Nacional no
analisasse o projeto de lei enviado pelo Presidente da Repblica no tempo hbil considerava-se aprovado), verdadeira
aberrao legislativa que constitua um capitis diminutio ao Poder Legislativo, pois permitia a aprovao de um projeto de
lei ou Decreto-lei, sem que houvesse anlise por parte do Congresso Nacional.

2 NOES GERAIS

2.1 Conceitos iniciais


- Desconstitucionalizao a manuteno em vigor, perante uma nova ordem jurdica, da Constituio anterior,
que porm perde sua hierarquia constitucional para operar como legislao comum. Tal fenmeno no encontra acolhida
em nosso sistema constitucional.
A substituio de uma constituio por outra implica na perda de eficcia da anterior. As demais normas conflitantes
(emendas constitucionais, leis complementares, leis ordinrias etc.), retirar-se-o do ordenamento jurdico.
- Recepo consiste no acolhimento que uma nova constituio posta em vigor d s leis e atos normativos
editados sob a gide da Carta anterior, desde que compatveis consigo.
- Repristinao quando a norma que revogou uma anterior posteriormente revogada, recoloca a primeira
novamente em estado de produo de efeitos. Esta verdadeira restaurao de eficcia proibida em nosso Direito, em
nome da segurana jurdica, salvo se houver expressa previso da nova lei (art. 2, 3, da LICC).
2.2 Processos legislativos
Podemos classificar os processos legislativos em 2 grandes gneros:

- Autocrtico caracteriza-se por ser expresso do prprio governante,


que fundamenta em si mesmo a competncia para editar leis, excluindo
desta atividade legiferante o corpo de cidados, seja diretamente, seja por
intermdio de seus representantes.
Em relao forma de organizao poltica - Direto aquele discutido e votado pelo prprio povo.
- Semidireto consubstanciava-se em um procedimento complexo, pois
necessitava da concordncia da vontade do rgo representativo com a
vontade do eleitorado, atravs de referendum popular.
- Indireto ou representativo adotado no Brasil e na maioria dos pases,
pelo qual o mandante (povo) escolhe seus mandatrios (parlamentares),
que recebero de forma autnoma poderes para decidir sobre os assuntos
de sua competncia constitucional.1

- Ordinrio ou comum aquele que se destina elaborao


das leis ordinrias, caracterizando-se pela sua maior extenso.
- Sumrio apresenta somente uma diferenciao em relao
ao ordinrio, a existncia de prazo para que o Congresso
Nacional delibere sobre determinado assunto.
Em relao seqncia das fases procedimentais - Especiais estabelecidos para a elaborao das emendas
Constituio, leis complementares, leis delegadas, medidas
provisrias, decretos-legislativos, resolues e leis financeiras (lei
de plano plurianual, lei de diretrizes oramentrias, leis do
oramento anual e de abertura de crditos adicionais) Leis

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No se adota modernamente a teoria do mandato imperativo, pelo qual os representados elegiam seus representantes no Parlamento, determinando-
lhes, rigidamente, as atribuies que podiam exercer.
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Orgnicas dos Municpios (CF, art. 29) e Lei Orgnica do Distrito


Federal (CF art. 32).

3 PROCESSO LEGISLATIVO ORDINRIO

O procedimento de elaborao de uma lei ordinria (o mais completo e amplo) denomina-se processo legis lativo
ordinrio e apresenta as seguintes fases: fase introdutria, fase constitutiva e fase complementar.
3.1 Fase introdutria
A iniciativa para apresentar projetos de lei pode ser ao Legislativo, podendo ser parlamentar ou extra-parlamentar e
concorrente ou exclusiva.
A iniciativa parlamentar prerrogativa de todos os membros do Congresso Nacional (Deputados
Federais/Senadores) de apresentao de projetos de lei.
A iniciativa extra-parlamentar a conferida ao Chefe do Poder Executivo, aos Tribunais Superiores, ao Ministrio
Pblico e aos cidados (iniciativa popular de lei).
A iniciativa concorrente aquela pertencente a vrios legitimados de uma s vez (por exemplo: parlamentares e
Presidente da Repblica), enquanto iniciativa exclusiva aquela reservada a determinado cargo ou rgo (por exemplo:
art. 61, 1 CF).
Anote-se que importante definir qual das casas legislativas analisar primeiramente o assunto (Deliberao
Principal) e qual atuar como revisora (Deliberao Revisional). Assim, a discusso e votao dos projetos de lei de
iniciativa do Presidente da Repblica, do STF, dos Tribunais Superiores e dos cidados, tero incio na Cmara dos
Deputados, conforme preceituam os arts. 61, 2 e 64, caput, da CF.
3.1.1 Iniciativa de lei do poder judicirio
A CF preconiza que compete privativamente ao STF, aos Tribunais Superiores e aos TJs propor ao Poder
Legislativo respectivo, observado o disposto no art. 169, a criao e a extino de cargos e a remune rao de seus
servios auxiliares e dos juzos que lhes forem vinculados, bem como a fixao do subsdio de seus membros e dos
juzes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver, respeitado o art. 48, XV, que determina competir ao Congresso
Nacional, por meio de lei ordinria, a fixao do subsdio dos Ministros do STF, por lei de iniciativa conjunta dos
Presidentes da Repblica, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e do STF.
O Estatuto da Magistratura Nacional, lei complementar de iniciativa privativa do STF.
Eventuais alteraes nas disposies relacionadas remunerao, decorrentes de emenda parlamentar ao projeto
original, de iniciativa dos referidos Tribunais, sero incompatveis com as regras dos arts. 2 e 96, II, alnea b, da CF,
uma vez que estaro maculadas pelo vcio de inconstitucionalidade formal, alm de violarem, pela imposio de
aumento da despesa, o princpio da autonomia administrativa e financeira do Poder Judicirio.
Anote-se que a iniciativa privativa dos Tribunais aplica-se, igualmente, em relao s normas das Constituies
Estaduais (art. 96, II, b e d), no havendo possibilidade de usurpao da iniciativa prevista pela CF pelo legislador-
constituinte derivado do Estado-membro. 2
3.1.2 Iniciativa privativa do Presidente da Repblica - art. 61
As referidas matrias cuja discusso legislativa dependem da iniciativa privativa do Presidente da Repblica (CF,
art. 61, 1) so de observncia obrigatria pelos Estados-membros.
Assim, por exemplo, a iniciativa reservada das leis que versem o regime jurdico dos servidores pblicos,
incidindo em inconstitucionalidade formal a norma inscrita em Constituio do Estado que, dispe sobre provi mento de
cargos que integram a estrutura jurdico-administrativa do Poder Executivo local.
A CF inseriu, ainda, na esfera de atribuies do Executivo, o poder de elaborar e de encaminhar ao Legislativo o
projeto de lei referente ao oramento anual, funo esta que dever observar somente as limitaes da prpria Carta
Magna, da lei de diretrizes oramentrias e do plano plurianual, inexistindo possibilidade (sob pena de afronta
Separao dos Poderes), do Poder Judicirio determinar ao Presidente da Repblica a incluso, no texto do projeto de
lei oramentria anual, de clusula pertinente fixao da despesa pblica, com a conseqente alocao de recursos
financeiros destinados a satisfazer determinados encargos.
Observe-se que a regra de iniciativa privativa do Poder Executivo para os projetos de lei referentes a matria
oramentria obrigatria para os Estados e Municpios. A competncia exclusiva do Poder Executivo para iniciar o
processo legislativo das matrias pertinentes ao Plano Plurianual, s Diretrizes Oramentrias e aos Oramentos Anuais.
No h tal reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo para a propositura de leis referentes matria tributria,
face a ausncia de previso do art. 61 da CF, podendo-se reduzir o valor da alquota do IPVA. O legislador constituinte
consagrou, em matria tributria, a concorrncia de iniciativa entre Executivo e Legislativo, havendo possibilidade de
iniciativa parlamentar. O ato de legislar sobre direito tributrio, ainda que para conceder benefcios jurdicos de ordem
fiscal, no se equipara ao ato de legislar sobre o oramento do Estado.
Essa regra, por configurar norma geral de processo legislativo, aplicvel aos Estados, Distrito Federal e
Municpios, cujos respectivos diplomas legislativos devem, obrigatoriamente, consagrar a iniciativa concorrente para
matria tributria.
3.1.3 Emenda que aumenta a despesa em projeto de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo

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O STF, declarou inconstitucional o art. 58, caput e seu 1, da CE de Pernambuco, que determinou o aumento do nmero de desembargadores sem
proposta do TJ.
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Os projetos de lei enviados pelo Presidente da Repblica Cmara dos Deputados, quando de sua iniciativa
exclusiva, em regra, podero ser alterados, atravs de emendas apresentadas pelos parlamentares. H, entretanto,
exceo no texto constitucional, uma vez que no so permitidas emendas que visem o aumento de despesa prevista
nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica, sendo, de flagrante inconstitucio nalidade, por ofensa ao
princpio de independncia e harmonia entre os Poderes da Repblica. 3
Porm, a prpria exceo no se aplica na matria oramentria, pois o art. 166, 3 e 4, da CF, permite a
apresentao de emendas que aumentem as despesas, no projeto de lei do oramento anual ou projetos que o
modifiquem, desde que compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias, bem como desde
que indiquem os recursos necessrios para o aumento destas despesas.
3.1.4 Vcio de iniciativa e sano
Quando os projetos de lei forem de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica, e este for apresentado por um
parlamentar discutido e aprovado pelo Congresso Nacional; a futura sano executiva, no supri o inicial vcio formal de
constitucionalidade. Estando a Smula 5 do STF, que previa posicionamento diverso, abandonada desde 1974.
3.1.5 Iniciativa de lei do Ministrio Pblico
Pode o MP propor a criao e extino dos cargos da instituio e de seus servios auxiliares, com provimento
obrigatrio por concurso pblico de provas e provas e ttulos, para a iniciativa das respectivas leis complementares (arts.
127, 2, e 128, 5 da CF).
Mesmo em relao matria oramentria, apesar da iniciativa das leis que definem o plano plurianual, as
diretrizes oramentrias e o oramento anual pertencerem ao Poder Executivo, o MP possui dotao oramentria
prpria, devendo receber mensalmente os recursos determinados no oramento (arts. 127, 3, e 168 da CF).
A CF previu hiptese de iniciativa legislativa concorrente (entre o Presidente da Repblica e o Procurador-Geral da
Repblica) para apresentao de projeto de lei federal que dispor sobre a organizao do MP da Unio, do DF e dos
Territrios (art. 61, 1, II, d e art. 128, 5 da CF). O Ministro Seplveda Pertence discorda desta iniciativa
concorrente.
Da mesma forma, faculta-se com exclusividade aos PGJs de cada Estado-membro a iniciativa para lei
complementar que estabelecer a organizao, as atribuies e o estatuto de cada MP (art. 128, 5 da CF).
3.1.6 Iniciativa popular de lei
A CF consagrou no art. 14, III c/c art. 61, 2, a iniciativa popular de lei, que poder ser exercida pela apresentao
Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, 1% do eleitorado nacional, distribudo pelo menos
por 5 Estados, com no menos de trs dcimos por cento (3/10 %) dos eleitores de cada um deles.
Interessante ressaltar que as Constituies estaduais devem prever, a iniciativa popular de lei estadual (art. 27 4
da CF).
3.1.7 Iniciativa conjunta de lei para fixao de subsdios dos Ministros do STF (teto salarial)
Determina a CF, com a redao da EC n 0 19/98 (alterou o rt. 37, inciso XI da CF), que a remunerao e o subsdio
dos ocupantes de cargos, funes e empregos pblicos da administrao direta, autrquica e fundacional, dos membros
de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do DF e dos Municpios, dos detentores de mandato eletivo e dos
demais agentes polticos e os proventos, penses ou outra espcie remuneratria, percebidos cumulativamente ou no,
includas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, no podero exceder o subsdio mensal, em espcie,
dos Ministros do STF.
Esse teto salarial, porm, ser fixado por meio de lei federal ordinria, editada pelo Congresso Nacional, partir de
projeto de lei de iniciativa conjunta dos Presidentes da Repblica, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e do
STF.
Observe-se que somente lei ordinria poder fixar o teto de remunerao bruta do funcionalismo pblico, sendo
incabvel a edio de Decreto do Executivo, ou mesmo Resolues do Legislativo ou Judicirio, sob pena de
inconstitucionalidade formal.
3.2 Fase constitutiva
Nesta fase, uma vez apresentado o projeto de lei ao Congresso Nacional, haver ampla discusso e votao sobre
a matria nas 2 Casas, delimitando-se o objeto a ser aprovado ou mesmo rejeitado pelo Poder Legislativo. Caso o
projeto de lei seja aprovado pelas 2 Casas Legislativas, haver participao do chefe do Poder Executivo, por meio do
exerccio do veto ou da sano (deliberao executiva).
3.2.1 Deliberao parlamentar
O projeto de lei seguir, na respectiva Casa Legislativa, para a fase da instruo, na Comisso de Constituio e
Justia e Comisses Temticas, respectivamente (art. 58, 2, I da CF), onde ser analisada inicialmente sua
constitucionalidade e posteriormente seu mrito.
Ressalte-se que a anlise da constitucionalidade do projeto de lei ser realizada tanto na Cmara dos Deputados,
atravs de sua Comisso de Constituio, Justia e de Redao, quanto no Senado Federal, atravs da Comisso de
Constituio, Justia e Cidadania, cabendo-lhes, precipuamente, a anlise dos aspectos constitucionais, legais, jurdicos,
regimentais ou de tcnica legislativa dos projetos, emendas ou substitutivos, bem como admissibilidade de proposta de
emenda CF. O mesmo ocorrer em relao ao mrito nas Comisses temticas, havendo possibilidade de
apresentao de emendas, tanto por parte dos Deputados Federais quanto pelos Senadores.

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formalmente inconstitucional norma resultante de emenda parlamentar que estende a outras categorias de servidores pblicos vantagens
remuneratrias que o projeto de lei encaminhado pelo Executivo concedia, de forma restrita, a determinado segmento do funcionalismo (arts. 61, 1
II, a e c, e 63, I, da CF).
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Aprovado nas comisses, se necessrio for, o projeto seguir para o plenrio da Casa deliberativa principal, onde
ser discutido e votado, uma vez que o art. 58, 2, I, da CF permite s comisses a votao de projeto de lei que
dispensar, na forma do respectivo regimento, a competncia do Plenrio, ressalvada a possibilidade de recurso de um
dcimo dos membros da casa.
Tratando-se de lei ordinria, a aprovao do projeto de lei condiciona-se a maioria simples dos membros da
respectiva Casa, ou seja, somente haver aprovao pela maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus
membros (art. 47, da CF). Note-se que o quorum constitucional de maioria simples corresponde a um n varivel, pois
dependendo de quantos parlamentares estiverem presentes, este n poder alterar-se. O que a CF exige um quorum
mnimo para instalao da sesso, ou seja, no mnimo, a maioria absoluta dos membros da respectiva Casa Legislativa,
aplicando-se como quorum de votao a maioria dos presentes. Devemos, portanto, diferenciar o quorum para instalao
da sesso, do quorum de votao de um projeto de lei ordinria.

a) simblico - realiza-se, geralmente, conservando-se sentados os parlamen-


1) ostensivo tares favorveis ao projeto, e levantando-se os contrrios.
Gneros de votao b) nominal - os congressistas respondem sim ou no ao projeto, medida em
que so chamados.
2) secreto = verifica-se por meio de cdulas, que so lanadas em urna colocada em cabine
indevassvel. No Senado, tambm se pode votar secretamente por meio eltrico,
e, nas comisses, com esferas.

Uma vez aprovado o projeto de lei por uma das Casas, seguir para a outra, que exercer o papel de Casa
Revisora, em um s turno de discusso e votao (art. 65, caput da CF).
Na Casa Revisora, igualmente, o projeto de lei ser analisado pelas Comisses, discutido e votado.
Se o projeto de lei for aprovado nos mesmos termos da Casa Inicial, seguir para o Presidente da Repblica.
Se, porm, o projeto de lei for rejeitado, a matria nele constante somente poder constituir objeto de novo projeto
na prxima sesso legislativa. Esta regra excetuada, no caso da reapresentao mediante proposta da maioria
absoluta dos Deputados Federais ou dos Senadores (art. 67 da CF).
Caso o projeto de lei seja aprovado com alteraes, haver retorno destas alteraes Casa Legislativa inicial para
anlise e votao em um nico turno. Na Casa Inicial, as alteraes passaro novamente pela Comisso de Constituio
e Justia, seguindo, posteriormente, a votao. As emendas da Casa Revisora ao projeto de lei aprovado na Casa
Legislativa Inicial no so suscetveis de modificaes por meio de subemenda, fazendo-se sua discusso e votao, em
regra, globalmente, salvo se qualquer comisso manifestar-se favoravelmente a uma e contrariamente a outras, caso em
que a votao se far em grupos, segundo os pareceres, ou se for aprovado destaque para a votao de qualquer
emenda. As excees, porm, s se aplicam se a emenda da Casa Revisora for suscetvel de diviso.
Importante ressaltar que em face do princpio do bicameralismo, qualquer emenda ao projeto aprovado por uma
das Casas, haver, obrigatoriamente, que retornar outra, para que se pronuncie somente sobre esse ponto, para
aprov-lo ou rejeit-lo, de forma definitiva. Dessa forma, o posicionamento da Casa que iniciar o processo legislativo
(Deliberao Principal) prevalecer nesta hiptese.
Aps a aprovao do projeto de lei pelo Congresso Nacional, esse seguir para o autgrafo que constitui o
instrumento formal consubstanciador do texto definitivamente aprovado pelo Poder Legislativo, devendo refletir, com
fidelidade, em seu contedo intrnseco, o resultado da deliberao parlamentar, antes de ser remetido ao Presidente da
Repblica. O autgrafo equivale a cpia autntica da aprovao parlamentar do projeto de lei, devendo refletir as
transformaes introduzidas na proposio legislativa. O Presidente da Repblica no pode sancionar texto de projeto
de lei cujo autgrafo contenha indevidamente, clusulas que foram expressamente suprimidas pelo congresso Nacional,
na fase da deliberao parlamentar, sob pena de inconstitucionalidade.
A. Emendas parlamentares
Emenda a proposio apresentada, com exclusividade, pelos parlamentares, como acessria de outra.

- Supressivas = so aquelas que determinam a erradicao de qualquer parte da proposio


principal.
- Aditivas = so aquelas que acrescentam algo proposio principal.
- Aglutinativas = resultam da fuso de outras emendas, ou a destas com o texto original, por
transao tendente aproximao dos respectivos objetos.
Tipos de emendas - Modificativas = so aquelas que alteram a proposio sem a modificar substancialmente.
- Substitutivas = so apresentadas como sucedneo a parte de outra proposio, que tomar o
nome de substitutivo quando a alterar, substancial ou formalmente, em seu
conjunto; considerando-se alterao formal aquela que visar exclusivamente ao
aperfeioamento legislativo.
- De redao = se constitui na apresentada para sanar vcio de linguagem, incorreo de tcnica
legislativa ou lapso manifesto.

Aos titulares da iniciativa extraparlamentar no se admite a apresentao de emendas, somente se tem tolerado
mensagens aditivas, por elas, no pode o titular extraparlamentar da iniciativa suprir ou substituir dispositivos, s pode
acrescentar dispositivos na propositura original. E isso se justifica porque os novos dispositivos podem ser considerados
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no modificao do proposto, mas nova proposio. Assim, para realmente modificar o projeto, s h um caminho -
retir-lo e apresent-lo de novo, reformulado.
B. Prazo para deliberao parlamentar - regime de urgncia
A CF, como regra, no fixou prazo para que o Poder Legislativo exera sua funo legiferante; a no ser os prazos
imprprios eventualmente fixados no regimento interno de cada uma das Casas. Porm, h uma exceo prevista no art.
64, 1 da CF, que estabelece o chamado regime de urgncia constitucional ou processo legislativo sumrio.
O regime de urgncia constitucional (art. 64, 1 a 4 CF) depende da vontade do Presidente da Repblica, ao
qual concedida a faculdade de solicitar urgncia para apreciao de projetos de sua iniciativa, seja privativa, seja
concorrente.
Dois so os requisitos constitucionais para este procedimento legislativo especial:
a) projetos de iniciativa do Presidente da Repblica;
b) solicitao sua ao Congresso Nacional.
Cada uma das Casas Legislativas ter o prazo de 45 dias, sucessivamente, para apreciao do projeto de lei. Alm
disso, a apreciao de eventuais emendas do Senado Federal (como Casa Revisora) pela Cmara dos Deputados,
dever ser feita no prazo de 10 dias.
Assim, o processo legislativo sumrio no poder exceder 100 dias. Se a Cmara dos Deputados ou Senado
Federal no se manifestarem, cada qual, sucessivamente, em at 45 dias, ser includa na ordem do dia, sobrestando-
se a deliberao quanto aos demais assuntos, com exceo das matrias que tenham prazo constitucional determinado
(por exemplo: medidas provisrias), at que se ultime a votao.
No h possibilidade de ocorrncia do processo legislativo sumrio durante o recesso do Congresso Nacional, nem
tampouco para apreciao de projetos de cdigo.
3.2.2 Deliberao executiva
Aps o trmino da deliberao parlamentar, o projeto de lei aprovado pelo Congres so Nacional remetido
deliberao executiva, onde ser analisado pelo Presidente da Repblica, podendo este vet-lo ou sancion-lo. A sano
ou veto incidir sobre o texto formalmente consubstanciado no autgrafo, que deve retratar fielmente o projeto aprovado
pelo Congresso Nacional.
a) Sano - a aquiescncia do Presidente da Repblica aos termos de um projeto de lei devidamente aprovado
pelo Congresso Nacional.
A sano poder ser:
- expressa = nos casos em que o Presidente manifesta-se favoravelmente, no prazo de 15 dias teis;
- tcita = quando silencia nesse mesmo prazo;
- total = concorda com a totalidade do projeto de lei j aprovado pelo Parlamento;
- parcial = no concorda com a totalidade do projeto de lei j aprovado pelo Parlamento.
Havendo sano, o projeto de lei segue para a fase complementar.
b) Veto - a manifestao de discordncia do Presidente da Repblica com o projeto de lei aprovado pelo Poder
Legislativo, no prazo de 15 dias teis (art. 66, caput e 1, 2, 4, 5 e 6 da CF). O veto irretratvel, pois uma vez
manifestado e comunicadas as razes ao Poder Legislativo, tornar-se- insuscetvel de alterao de opinio do
Presidente da Repblica.
A natureza jurdica do veto discutida sendo para alguns um direito, para outros um poder; ou um poder-dever do
Presidente.
O veto poder ser:
- jurdico = discorda do projeto de lei por entend-lo inconstitucional (aspecto formal);
- poltico = discorda do projeto de lei por entend-lo contrrio ao interesse pblico (aspecto material);
- jurdico-poltico = discorda do projeto por entender inconstitucional e contrrio ao interesse pblico;
Caractersticas do veto
1. Expresso: sempre decorre da manifestao de vontade do Presidente, no prazo de 15 dias teis, pois, em caso
de silncio, a prpria CF determina a ocorrncia da sano.
2. Motivado ou formalizado: o veto h de ser sempre motivado, a fim de que se conheam as razes que
conduziram discordncia, se referentes inconstitucionalidade ou falta de interesse pblico ou, at se por ambos os
motivos. Importante na anlise da mantena ou derrubada do veto.
3. Total ou parcial: o Presidente da Repblica poder vetar total ou parcialmente o projeto de lei aprovado pelo
Legislativo, desde que esta parcialidade somente alcance texto integral de artigo, de pargrafo, de inciso ou de alnea.
Dessa forma, impossvel o veto de palavras, frases ou oraes isoladas.
Manoel Gonalves Ferreira Filho afirma que a existncia do veto parcial visa expurgar dos textos legislativos as
denominadas rders (causas legais), que constituam disposies que, sem conexo com a matria principal tratada,
eram enxertadas pelos parlamentares, forando o Presidente da Repblica a aceit-las, sancionando-as, sob pena de
fulminar todo o projeto com o veto total.
4. Supressivo: s possvel eliminar artigo, pargrafo, inciso ou alnea, no sendo possvel adicionar-se algo no
texto do projeto de lei.
5. Supervel ou relativo: no encerra o andamento do projeto de lei, podendo ser afastado pela maioria absoluta
dos Deputados e Senadores, em escrutnio secreto, em sesso conjunta do Congresso Nacional.
C. Tramitao do veto
Havendo veto do Presidente da Repblica ao projeto de lei, esse retornar ao Congresso Nacional, onde, ser
reapreciado pelo Poder Legislativo. Se houver sano parcial, somente o texto vetado retornar ao Congresso Nacional
para deliberao. A parte sancionada dever ser, no prazo de 48 horas, promulgada e publicada.
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A votao sobre a manuteno ou derrubada do veto ser realizada em escrutnio secreto, para garantia de
independncia dos congressistas.
Se o veto for superado, pela maioria absoluta dos Deputados e Senadores, a lei ser remetida, novamente, ao
Presidente da Repblica, para promulgao.
Se, porm, for mantido, o projeto de lei ser arquivado, no havendo possibilidade de nova e posterior anlise por
parte do Poder Legislativo deste mesmo veto, pois a confirmao parlamentar das razes subjacentes ao veto
governamental importa em extino definitiva do processo legislativo e impede, conseqentemente, a reabertura das
fases procedimentais
Observe-se que, esgotado sem deliberao o prazo de 15 (quinze) dias teis, o veto ser colocado na ordem do
dia da sesso imediata, sobrestadas as demais proposies, at sua votao final.
3.3 Fase complementar
A fase complementar compreende a promulgao e a publicao da lei, sendo que a primeira garante a
executoriedade lei, enquanto a segunda lhe d notoriedade.
3.3.1 Promulgao
Promulgar atestar que a ordem jurdica foi inovada, declarando que uma lei existe e, em conseqncia, dever
ser cumprida. Assim, a promulgao incide sobre um ato perfeito e acabado, ou seja, sobre a prpria lei, constituindo-se
mera atestao da existncia da lei e promulgao de sua executoriedade, confere lei certeza quanto sua existncia
e autenticidade.
Assim, o projeto de lei torna-se lei, ou com a sano presidencial, ou mesmo com a derrubada do veto por parte do
Congresso Nacional.
Em regra, o prprio Presidente da Repblica que promulga a lei, mesmo nos casos em que seu veto haja sido
derrubado pelo Congresso Nacional. Para tanto, a CF fixa um prazo de 48 horas, contados da sano expressa ou tcita
ou da comunicao da rejeio do veto, findo o qual, a competncia transfere-se ao Presidente do Senado Federal e, se
este no promulg-la no mesmo prazo, ser feito pelo Vice-Presidente do Senado Federal (art. 66, 7).
3.3.2 Publicao
A publicao consiste em uma comunicao dirigida a todos os que devem cumprir o ato normativo, informando-os
de sua existncia e de seu contedo, constituindo-se, atualmente, na insero do texto promulgado no Dirio Oficial,
para que se torne de conhecimento pblico a existncia da lei, pois condio de eficcia da lei.
A publicao da lei ordinria compete ao Presidente da Repblica, embora isto no esteja expresso na CF.
Uma vez publicada a lei, no silncio do texto, entrar em vigncia aps 45 dias em todo o Pas, e, nos Estados
estrangeiros, 3 meses depois de publicada (LICC, art. 1), no lapso temporal denominado vacatio legis. A prpria lei,
porm, poder estabelecer a data de incio de sua vigncia, sendo costumeiramente fixada de forma imediata.

4 ESPCIES NORMATIVAS

A CF no art. 59 estabelece como espcies normativas primrias: emendas constituio, leis complementares, leis
ordinrias, leis delegadas, medidas provisrias, Decretos-legislativos e as resolues.
O pargrafo nico do citado art. 59, prev que a lei complementar dispor sobre a elaborao, redao, alterao e
consolidao das leis (Lei complementar n 95, de 26-2-1998).

4.1 Emendas constitucionais

O legislador constituinte de 1988, ao prever a possibilidade de alterao das normas constitucionais atravs de um
processo legislativo especial e mais dificultoso que o ordinrio, definiu nossa CF como rgida, fixando-se a idia de
supremacia da ordem constitucional.
A reviso serve, para alterar a constituio, mas no para mud-la, uma vez que no ser uma reforma
constitucional o meio propcio para fazer revolues constitucionais. A possibilidade de alterabilidade constitucional,
permitida ao Congresso Nacional, no autoriza o inaceitvel poder de violar o sistema essencial de valores da
constituio, tal como foi explicitado pelo poder constituinte originrio.
A emenda aprovada respeitando o art. 60 da CF ingressa no ordenamento jurdico, como preceito constitucional, de
mesma hierarquia das normas constitucionais originrias. Porm, se qualquer das limitaes impostas pelo citado artigo
for desrespeitada, a emenda constitucional ser inconstitucional, sendo plenamente possvel a incidncia do controle de
constitucionalidade, difuso ou concentrado, sobre emendas constitucionais.
Portanto, o Congresso Nacional, no exerccio do Poder Constituinte derivado reformador, submete-se s
limitaes constitucionais; essas limitaes ao Poder de reform-la, podem ser: expressas e implcitas.

4.1.1 Quadro geral sobre limitaes ao poder reformador

Materiais clusulas ptreas (CF, art. 60, 4)


Expressas Circunstanciais CF, art. 60, 1
Emendas Formais referentes ao proc. legislativo (CF, art. 60, I, II e III, 2, 3 e 5)
Constitucionais Limitaes
Implcitas Supresso das expressas.
Alterao do titular do poder constituinte derivado reformador.
7

4.1.2 Limitaes expressas


So aquelas previstas textualmente pela CF.
A. Materiais
Tais matrias no podem ser objeto de deliberao de proposta de emenda, formando o ncleo intangvel da
constitucional, denominado tradicionalmente por clusulas ptreas.
A inconstitucionalidade diz respeito ao prprio andamento do processo legislativo, j existe antes de o projeto ou de
a proposta se transformar em lei ou em emenda constitucional, porque o prprio processamento j desrespeita,
frontalmente a constituio. Possibilita-se assim, o controle difuso de constitucionalidade, via mandado de segurana
ajuizado por parlamentar, durante o processo legislativo.
No haver emenda tendente :
a) abolir a forma federativa de Estado; 4
b) o voto direto, secreto, universal e peridico;
c) a separao dos Poderes;
d) os direitos e garantias individuais.
Os direitos e garantias individuais, por no se encontrarem restritos ao rol do art. 5, resguardam um conjunto mais
amplo de direitos constitucionais de carter individual dispersos na CF. Neste sentido, decidiu o STF ao considerar
clusula ptrea, a garantia constitucional assegurada ao cidado no art. 150, III, b, da CF (princpio da anterioridade
tributria).
Importante, tambm, ressaltar, que na citada Adin, o Ministro Carlos Velloso referiu-se aos direitos e garantias
sociais, direitos atinentes nacionalidade e direitos polticos como pertencentes categoria de direitos e garantias
individuais, logo, imodificveis, enquanto o Ministro Marco Aurlio afirmou que no exaustivo o rol do art. 5, havendo
relao de continncia dos direitos sociais, no art. 7 e, tambm, em outros dispositivos da CF, isto sem considerar a
regra do 2, do art. 5, segundo o qual os direitos e garantias expressos nesta constituio no excluem outros
decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados.... Houve o agasalho, portanto, de direitos e garantias explcitos
e de direitos e garantias implcitos.
B. Circunstanciais
So limitaes que pretendem evitar modificaes na constituio em certas ocasies anormais e excepcionais.
Dessa forma, no haver possibilidade de alterao constitucional, durante a vigncia:
a) do estado de stio;
b) de Estado de defesa;
c) de Interveno Federal.
As limitaes circunstanciais no se confundem com as chamadas limitaes temporais, no consagradas por
nossa CF e consistentes na vedao, por determinado lapso temporal, de alterabilidade das normas constitucionais.
C. Procedimentais ou formais
Referem-se as disposies especiais, em relao ao processo legislativo ordinrio, para permitir a alterao da CF.
A iniciativa para apresentao de uma proposta de emenda constitucional mais restrita do que a existente no
processo legislativo ordinrio, permitindo-se somente:
a) ao Presidente da Repblica;
b) a um tero (1/3), no mnimo e separadamente, dos membros da Cmara dos Deputados ou do
Fase introdutria Senado Federal;
c) a mais da metade (+ 1/2) das Assemblias Legislativas das unidades da Federao,
manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.

a) Deliberao parlamentar: a proposta de emenda constitucional ser discutida e votada em cada


Casa do Congresso Nacional, em 2 turnos, considerando-se aprovada se
obtiver, em ambos, trs quintos (3/5) dos votos dos respectivos membros.
Dessa forma, ressalte-se o quorum diferenciado (maioria qualificada) para
aprovao, bem como a necessidade de dupla votao em cada Casa
Legislativa.
Fase constitutiva b) Deliberao executiva: no existe participao do Presidente da Repblica na fase constitutiva,
uma vez que o titular do poder constituinte derivado reformador o Poder
Legislativo. Assim, no haver necessidade de sano ou veto. A emenda
constitucional aprovada pelas duas Casas do Congresso Nacional seguir,
diretamente, fase complementar, para promulgao e publicao.
c) Fase complementar: a promulgao ser realizada, conjuntamente, pelas Mesas do Senado
Federal e da Cmara dos Deputados, com o respectivo nmero de ordem.
Sobre a publicao, o texto constitucional silencia, devendo-se entender,
entretanto, que essa competncia do Congresso Nacional.

4
Da proposta de emenda constitucional tendente abolio da repblica cabe mandado de segurana contra ato da Mesa do Congresso, em
hipteses em que a vedao constitucional se dirige ao prprio processamento da lei ou da emenda, vedando sua apresentao (como o caso
previsto no pargrafo nico do artigo 57) ou a sua deliberao (como na espcie).
8

O art. 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias previa um procedimento diferenciado para alterao
da constituio, atravs de reviso, que iniciar-se-ia aps 5 anos, contados da promulgao da constituio, pelo voto da
maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sesso unicameral. A reviso encerrou-se com a
promulgao das 6 emendas constitucionais de reviso (ECR), sendo inadmissvel, nova utilizao do procedimento de
reviso.
Por fim, ressalte-se ainda como limitao formal ou procedimental o 5 do art. 60 da CF, que expressamente veda
a possibilidade de matria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada ser objeto de nova
proposta na mesma sesso legislativa.
4.1.3 Limitaes implcitas
Canotilho refere-se a certas garantias que pretendem assegurar a efetividade das clusulas ptreas como limites
tcitos desdobrar-se em:
a) limites textuais implcitos, deduzidos do prprio texto constitucional,
b) limites tcitos imanentes numa ordem de valores pr-positiva, vinculativa da ordem constitucional concreta.
So implicitamente irreformvel o art. 60 da CF, que prev as limitaes expressas. Alm disto, observa-se a
inalterabilidade do titular do Poder Constituinte derivado-reformador, sob pena de tambm afrontar a Separao dos
Poderes da Repblica.

4.2 Lei complementar

A razo de existncia da lei complementar consubstancia-se no fato do legislador constituinte ter entendido que
determinadas matrias, apesar da evidente importncia, no deveriam ser regulamentadas na prpria CF, sob pena de
engessamento de futuras alteraes; mas, ao mesmo tempo, no poderiam comportar constantes alteraes atravs de
um processo legislativo ordinrio. O legislador constituinte pretendeu resguardar determinadas matrias de carter
infraconstitucional contra alteraes volveis e constantes, sem, porm, lhes exigir a rigidez que impedisse a
modificao.
4.2.1 Lei complementar e lei ordinria - diferenas

LEI COMPLEMENTAR LEI ORDINRIA


somente poder ser objeto de lei todas as demais matrias
Diferena material complementar a matria taxativamente devero ser objeto de lei
prevista na CF5 ordinria
o quorum para aprovao de maioria quorum para aprovao
absoluta (art. 69), ou seja, o 1 n inteiro de maioria simples (art. 47)
Diferena formal
subseqente diviso dos membros da
Casa Legislativa por 2

Note-se que, nas votaes por maioria absoluta, no devemos nos fixar no nmero de presentes, mas sim no
nmero total de integrantes da Casa Legislativa. Portanto, a maioria absoluta sempre um nme ro fixo,
independentemente dos parlamentares presentes.
Por exemplo, a maioria absoluta dos membros da Cmara dos Deputados ser sempre 257 deputados, enquanto
no Senado Federal ser de 41 senadores, independentemente do nmero de parlamentares presentes sesso, pois
esses nmeros correspondem ao primeiro nmero inteiro subseqente diviso dos membros da Casa Legislativa
(Cmara 513 / Senado = 81) por dois.
A lei ordinria que dispe a respeito de matria reservada lei complementar usurpa competncia fixada na CF,
incidindo no vcio de inconstitucionalidade.
4.2.2 Processo legislativo especial da lei complementar
O procedimento de elaborao da lei complementar segue o modelo padro do processo legislativo ordinrio, com
a nica diferena em relao sub-fase de votao, pois como j salientado, o quorum ser de maioria absoluta.
4.2.3 Hierarquia - lei complementar e lei ordinria
Discusso eternizada na doutrina, a eventual existncia 6 ou no7 de hierarquia entre lei complementar e lei
ordinria. Neste ponto, porm, filiamo-nos ao argumento de Manoel Gonalves Ferreira Filho, aceitando a hierarquia. A
lei complementar se coloca entre a lei ordinria (e os atos que tm a mesma fora que esta - a lei delegada e o medidas
provisrias) e a Constituio (e suas emendas). Pois s pode ser aprovada por maioria absoluta, para que no seja,
nunca, o fruto da vontade de uma minoria ocasionalmente. Essa maioria assim um sinal certo da maior ponderao
que o constituinte quis ver associada ao seu estabelecimento. Paralelamente, deve-se convir, no quis o constituinte
deixar ao sabor de uma deciso ocasional a desconstituio daquilo para cujo estabelecimento exigiu ponderao
especial.
Os que ponderam contra alegam que ambas retiram seu fundamento de validade da prpria constituio, bem
como possuem diferentes campos materiais de competncia.

5
Dagoberto Liberato Cantizano discorda desse posicionamento e afirma que: so leis complementares no s as enumeradas na CF pois esta no
exaustiva, e desde que elas tenham assento em preceito no auto-aplicvel (ou no auto-executvel) da CF e venham a ser aprovadas pela maioria
absoluta indicada em seu art. 69.
6
Manoel Gonalves Ferreira Filho, Haroldo Valado, Pontes de Mitanda, Wilson Accioli, Nelson Sampaio, Geraldo Ataliba, entre outros ilustres juristas.
7
Celso Bastos, Michel Temer, igualmente, entre outros ilustres juristas.
9

Em relao ao primeiro argumento, devemos lembrar que todas as espcies normativas primrias retiram seu
fundamento de validade da prpria CF, inclusive as prprias Emendas Constitucionais, e nem por isso se diga que
estariam no mesmo patamar hierrquico que as demais.
O segundo argumento, tecnicamente corretssimo, com relao as matrias pelas quais poder ser editada, pois a
matria reservada lei complementar poder possuir tantas subdivises, que em uma delas poder acabar confundindo-
se com outra matria residual a ser disciplinada por lei ordinria.

4.3 Medidas provisrias

O antecedente imediato das atuais medidas provisrias o antigo decreto-lei.


Apesar dos abusos efetivados com o decreto-lei, a prtica demonstrou a necessidade de um ato normativo
excepcional e clere, para situaes de relevncia e urgncia.
A Emenda Constitucional n 32,/01, prevendo as regras de processo legislativo, teve como finalidade diminuir a
excessiva discricionariedade na edio de medidas provisrias, prevendo uma srie de limitaes materiais, bem como a
impossibilidade de reedies sucessivas.
4.3.1 Procedimento da medida provisria - aprovao integral
O art. 62 da CF determina que, em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica poder adotar
medidas provisrias, com fora de lei, devendo submet-las de imediato ao Congresso Nacional. Uma vez editada, a
medida provisria permanecer em vigor pelo prazo de 60 dias e ser submetida, imediatamente, ao Poder Legislativo.
O prazo ser contado da publicao da medida provisria, porm ficar suspenso durante os perodos de recesso
do Congresso Nacional.8
Assim, a medida provisria poder excepcionalmente exceder o prazo constitucional de 60 dias, se for editada
antes do recesso parlamentar. Por exemplo, uma medida provisria publicada em 14 de dezembro somente perder sua
vigncia em 14 de abril do ano seguinte, permanecendo em vigor por mais de 120 dias, em face da existncia do
recesso parlamentar de final de ano.
Havendo, porm, convocao extraordinria, entendemos que o prazo constitucional das medidas provisrias no
ficar suspenso durante os trabalhos legislativos, havendo sua incluso automtica na pauta de votao (art. 57, 8 da
CF).
Quando a medida provisria chegar ao Congresso Nacional, ser encaminhada para a Comisso mista de
Deputados e Senadores, que apresentar parecer por sua aprovao ou no.
Aps a anlise pela Comisso mista, ser encaminhada Cmara dos Deputados, que realizar a deliberao
principal nesse processo legislativo e a 1 votao, devendo, antes de analisar seu mrito, efetivar juzo sobre a
presena dos requisitos constitucionais exigidos, ou seja, sobre a presena ou no de relevncia e urgncia.
Tendo sido aprovada pela Cmara dos Deputados, por maioria simples, a medida provisria ser encaminhada ao
Senado Federal, que igualmente analisa a presena dos requisitos constitucionais, depois o mrito e eventual aprovao
por maioria simples.9
Aprovada a medida provisria, ser convertida em lei, devendo o Presidente do Senado Federal promulg-la,
remetendo ao Presidente da Repblica, que publicar.
Se a medida provisria dos 60 dias, se ela no tiver sido apreciada em at 45 dias contados de sua publicao,
entrar em regime de urgncia. Durante o regime de urgncia constitucional todas as demais deliberaes da Casa
Legislativa que estiver analisando a medida provisria ficaro sobrestadas, at que seja concluida a votao.
Assim, as duas Casas do Congresso Nacional tero o exguo prazo de 15 dias para, sucessivamente, a Cmara e
o Senado Federal apreciarem o inteiro teor da medida provisria.
O regime de urgncia constitucional para medidas provisrias poder, excepcionalmente, estender-se por 75 dias,
pois, no sendo suficientes os 15 dias restantes de vigncia da medida provisria, haver possibilidade de uma nica
reedio por novo prazo de 60 dias, para que a medida provisria tenha sua votao encerrada.
4.3.2 Aprovao da medida provisria pelo Congresso Nacional com alteraes
H possibilidade de apresentao de emendas (supressivas ou aditivas), feitas pelo Parlamento visando a
ampliao ou restrio do contedo da medida provisria, sob pena de vincular, o Poder Legislativo ao Executivo.
As emendas devero ser entregues secretaria da comisso mista, nos 5 dias que se seguirem a sua publicao,
no Dirio Oficial da Unio, proibida, terminantemente, a apresentao de emendas que versarem sobre matria estranha
deliberada pelo texto da medida provisria, visando, pois, impedir o alargamento da utilizao deste processo
legislativo especial e excepcional. Importante ressaltar que os parlamentares que apresentarem emendas Medida
Provisria, devero, conjuntamente, apresentar texto regulando as relaes jurdicas decorrentes de possvel alterao
pelo dispositivo emendado.
No caso de a comisso mista apresentar parecer pela aprovao da Medida Provisria com emendas, dever,
tambm, apresentar o projeto de lei de converso, bem como projeto de decreto legislativo para regulamentao das
relaes jurdicas decorrentes da vigncia dos textos suprimidos ou alterados.
O Congresso Nacional, aprovando a medida provisria com alteraes, ser remetido ao Presidente da Repbli ca,
para que o sancione ou vete, no exerccio discricionrio (convenincia e oportunidade) de suas atribuies

8
Diferente do que ocorria antes, quando o Congresso deveria ser convocado extraordinariamente para reunir-se no prazo de 5 dias e deliberar sobre a
medida provisria.
9
A EC disps diferente da anterior que previa sesso conjunta do Congresso Nacional.
10

constitucionais. Uma vez sancionado o projeto de lei de converso, o prprio Presidente da Repblica o promulgar e
determinar sua publicao.
4.3.3 Rejeio expressa da medida provisria pelo Congresso Nacional
Uma vez rejeitada expressamente pelo Legislativo, a medida provisria perder seus efeitos retroativamente,
cabendo ao Congresso Nacional disciplinar as relaes jurdicas dela decorrentes, no prazo de 60 dias.
No h possibilidade de reedio de medida provisria expressamente rejeitada (art. 62, 1 da CF). A reedio de
medida provisria expressamente rejeitada pelo Congresso Nacional configura, inclusive, hiptese de crime de
responsabilidade, no sentido de impedir o livre exerccio do Poder Legislativo (art. 85, II da CF).
4.3.4 Rejeio tcita da medida provisria no deliberada no prazo de 60 dias pelo Congresso Nacional
A decadncia da Medida Provisria (no apreciao em 60 dias), opera a desconstituio, perdendo sua eficcia,
com efeitos retroativos, aos atos produzidos durante sua vigncia. Considera-se uma rejeio tcita.
A medida provisria rejeitada tacitamente permitida uma nica prorrogao de sua vigncia pelo prazo de 60 dias.
Se, porm, aps esse novo prazo, tambm no for analisada, se tornar definitiva. 10
4.3.5 Impossibilidade de o Presidente retirar da apreciao do Congresso medida provisria j editada
Ressalte-se a proibio de o Presidente da Repblica retirar da apreciao do Con gresso Nacional uma medida
provisria que tiver editado.
Pode, entretanto, o Presidente da Repblica, para suspender os efeitos de uma medida provisria, editar uma
nova, que acabe por suspender os efeitos da primeira. Cabendo ao Congresso Nacional:
aprova a 2 medida provisria, transformando-a em lei. Com isso, a revogao da 1 torna-se definitiva;
rejeita a 2 medida provisria e aprova a 1 (que estava com seus efeitos temporariamente supensos),
convertendo-a em lei, quando ento retornaro seus efeitos;
rejeita ambas as medidas provisrias. Nessa hiptese dever regulamentar as relaes jurdicas resultantes
atravs de Decreto-legislativo.
4.3.6 Medida provisria e lei anterior que trate do mesmo assunto
A edio da medida provisria paralisa temporariamente a eficcia da lei que versava a mesma matria. Se a
medida provisria for aprovada, convertendo-se em lei, opera-se a revogao. Se, entretanto, a medida provisria for
rejeitada, restaura-se a eficcia da norma anterior.
4.3.7 Efeitos e disciplina no caso de rejeio da medida provisria
A perda da eficcia da medida provisria ocorre tanto com a rejeio, quanto com a ausncia de deliberao
parlamentar no prazo constitucional, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relaes jurdicas dela decorrentes, e
o faz atravs de Decreto-legislativo (art. 62, 3).
Caso, o Congresso Nacional no edite o decreto legislativo, a medida provisria continuar regendo somente as
relaes jurdicas constitudas e decorrentes de atos praticados durante sua vigncia.
Dessa forma, a Constituio permite, de forma excepcional e restrita, a permanncia dos efeitos ex nunc de
medida provisria expressa ou tacitamente rejeitada, sempre em virtude de inrcia do Poder Legislativo em editar o
referido Decreto Legislativo. Trata-se de retorno envergonhado.
Aprovado projeto de lei de converso, o fato de o Congresso Nacional, na apreciao de medida provisria, alterar
o texto original, no a prejudica, sua vigncia, que permanecer integralmente at que seja sancionado ou vetado o
projeto, pois a disciplina das relaes jurdicas, prevista no art. 62, pargrafo nico, diz respeito rejeio total ou
parcial quando autnoma a matria alcanada.
4.3.8 Medidas provisrias e controle de constitucionalidade
A medida provisria enquanto espcie normativa definitiva e acabada, apesar de seu carter de temporariedade,
estar sujeita ao controle de constitucionalidade.
O controle jurisdicional possvel, tanto em relao matria tratada pela mesma, quanto em relao aos prprios
limites materiais e aos requisitos de relevncia e urgncia.
Quanto ao controle jurisdicional tendo em vista a relevncia e urgncia, o posicionamento do STF, em no
admiti-lo, por invaso da esfera discricionria do Poder Executivo, salvo quando flagrante o desvio de finalidade ou
abuso de poder de legislar.
Portanto, os requisitos de relevncia e urgncia, em regra, somente devero ser analisados, primeiramente, pelo
prprio Presidente da Repblica, no momento da edio da medida provisria, e, posteriormente, pelo Congresso
Nacional, que poder deixar de convert-la em lei, por ausncia dos pressupostos constitucionais. Excepcionalmente,
porm, quando presente desvio de finalidade ou abuso de poder de legislar, por flagrante inocorrncia da urgncia e
relevncia, poder o Poder Judicirio adentrar a esfera discricionria do Presidente da Repblica.
4.3.9 Estados-membros e municpios - possibilidade de edio de medidas provisrias
As regras bsicas da CF so modelos obrigatrios s Constituies Estaduais, tal entendimento, que igualmente se
aplica s Leis Orgnicas dos Municpios, acaba por permitir que no mbito estadual e municipal haja previso de
medidas provisrias a serem editadas, respectivamente, pelo Governador do Estado ou Prefeito Municipal e analisadas
pelo Poder Legislativo local, desde que, no primeiro caso, exista previso expressa na Constituio Estadual e no
segundo, previso nessa e na respectiva Lei Orgnica do Municpio. Alm disto, ser obrigatria a observncia do
modelo bsico da CF.
Assim, somente a ttulo de exemplo, trazemos 3 Estados em cujas Constituies prevem a possibilidade de edio
de medidas provisrias: Tocantins, Santa Catarina e Acre.
4.3.10 Medida provisria e decreto-lei

10
Diferente do decreto-lei que permitia que houvesse sucessivas reedies.
11

O confronto entre o decreto-lei (j extinto) e a medida provisria possibilita analisar algumas diferenas.
DECRETO-LEI MEDIDA PROVISRIA
Pressupostos de expedio em casos de urgncia ou de em casos de relevncia e urgncia
interesse pblico relevante
Subordinao a uma condio Subordinado a inocorrncia de No depende de nenhuma condio financeira
aumento de despesa
Matrias que pode versar Trazia rol taxativo Pode, em princpio, versar sobre qualquer
matria, salvo as vedaes do art. 62 e seus
Ausncia de manifestao do O Projeto era havido como O Projeto necessita de aprovao expressa do
Congresso Nacional definitivamente aprovado pelo Congresso Nacional
decurso do decurso de prazo
Rejeio do projeto No acarretava a nulidade dos atos Os atos praticados no tem eficcia, desde a
praticados durante sua vigncia edio, se no for convertida em lei, cabendo ao
Congresso disciplinar as relaes dela
decorrentes. Somente em caso de inrcia do
CN, no prazo de 60 dias, as medidas provisrias
rejeitadas tero efeitos ex nunc,
assemelhando-se aos antigos Decretos-lei
Aprovado ou rejeitado Somente in totum, no sendo possvel emendas
possvel emendas pelos
parlamentares

4.3.11 Limites materiais edio de medidas provisrias


A EC n 32/01, modificou o art. 246, que dispunha: vedado adoo de medidas provisrias na regulamentao
de artigos da Constituio, cuja redao tenha sido alterada por meio de emenda promulgada a partir de 1 de janeiro de
1995, mudando esta data para 11 de setembro de 2001.
Portanto, a partir dessa data, o Presidente da Repblica poder retornar utilizao de medidas provisrias, nas
hipteses de relevncia e urgncia, para regulamentar artigo da Constituio alterado por emenda constitucional
promulgada aps 11 de setembro de 2001.
As medidas provisrias editadas at 12/9/2001 continuam definitivamente em vigor, at serem revogadas ou
convertidas em lei (art. 2 da EC n 32/01).
A Emenda trouxe, ainda, as mesmas limitaes materiais edio de medidas provisrias j existentes em relao
s leis delegadas, pois o legislador constituinte entendeu indelegveis essas matrias pelo Poder Legislativo ao Poder
Executivo.
proibido de ao Presidente da Repblica editar medida provisria sobre matria relativa a:
a) nacionalidade, cidadania, direitos polticos e direito eleitoral;
b) direito penal, processual penal e processual civil;
c) organizao do Poder Judicirio e do MP, a carreira e a garantia de seus membros;
d) planos plurianuais, diretrizes oramentrias, oramento e crditos adicionais e suplementares, ressalvado o
previsto no art. 167, 3.
e) matria reservada lei complementar;
f) que vise deteno ou seqestro de bens, de poupana popular ou qualquer outro ativo financeiro;
g) sobre matria j disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sano ou veto
do Presidente da Repblica.
A possibilidade de edio de medidas provisrias em matria penal, 11 tributria e nos casos em que o legislador
constituinte reservou edio de lei complementar sempre foi assunto muito discutido na doutrina e acabou por ser
regulamentada pela EC n0 32/01.
Coloca-se a maioria contra a possibilidade de edio de medida provisria em matria penal, afirmando que a CF
exige lei formal para a previso da existncia de crimes e penas (princpio da reserva legal).
A EC n 32/01 consagrou a absoluta vedao edio de medidas provisrias sobre matria de direito penal e
processual penal, vedao esta absoluta, no se permitindo, tampouco, a edio sobre matria penal benfica.
Por igual, na rbita tributria, a norma constitucional exige a anterioridade da lei. E medida provisria no lei, mas
espcie normativa excepcional, transitoriamente investida de fora de lei, no podendo criar ou aumentar tributos.
A EC n0 32/01, seguindo a orientao do STF, determinou possvel a edio de medidas provisrias para instituio
ou majorao de impostos, desde que respeitado o princpio da anterioridade, ou seja, editada no exerccio financeiro
anterior, exigindo que a medida provisria tenha sido convertida em lei at o ltimo dia do exerccio financeiro anterior,
para que possa produzir efeitos.
A vedao de edio de medidas provisrias em matria processual civil, reiterou a impossibilidade de utilizao
desse mecanismo para restringir a concesso de medidas cautelares e liminares pelo Poder Judicirio.

4.4 Lei delegada

11
possvel porm, a criao de tipo penal a partir de medida provisria, se for posteriormente convertida em lei.
12

Lei delegada ato normativo elaborado e editado pelo Presidente da Repblica, em razo de autorizao do Poder
Legislativo, e nos limites postos por este.
As razes da edio de lei delegadas podes ser assim resumidas: falta de tempo do Parlamento, pela sobrecarga
de matrias; carter tcnico de certos assuntos; aspectos imprevisveis de certas matrias a ser reguladas; exigncia de
flexibilidade de certas regulamentaes; possibilidade de fazerem-se experimentos atravs da legislao delegada;
situaes extraordinrias ou de emergncia.
4.4.1 Natureza jurdica
espcie ou ato normativo primrio.
4.4.2 Processo legislativo especial da lei delegada
As leis delegadas sero elaboradas pelo Presidente da Repblica, que dever solici tar a delegao ao Congresso
Nacional, assim a iniciativa exclusiva e discricionariamente exercida pelo Chefe do Poder Executivo denominada
iniciativa solicitadora.
A solicitao feita pelo Presidente sofre algumas vedaes, pois no sero objeto de delegao:
a) os atos de competncia exclusiva do Congresso;
b) os de competncia privativa da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal
c) a matria reservada a lei complementar.
d) matria referente a legislao sobre organizao do Poder Judicirio e do MP, a carreira e a garantia de seus
membros;
e) nacionalidade, cidadania, direitos individuais, polticos e eleitorais
f) planos plurianuais, diretrizes oramentrias e oramentos (art. 68, 1).
Uma vez encaminhada a solicitao ao Congresso Nacional, a mesma ser submetida a votao pelas Casas do
Congresso Nacional, em sesso bicameral conjunta ou separadamente, e em sendo aprovada por maioria simples, ter
a forma de resoluo, que especificar obrigatoriamente as regras sobre seu contedo, termo de caducidade e os
termos de seu exerccio. A resoluo autorizando o Presidente da Repblica a editar a lei delegada.
Ressalte-se, pela importncia, o carter temporrio da delegao, que jamais poder ultrapassar a legislatura, sob
pena de importar em abdicao ou renncia do Poder Legislativo a sua funo constitucional. Devido o carter de
irrenunciabilidade da funo legiferante permite que, mesmo durante o prazo concedido ao Presidente da Repblica para
editar a lei delegada, o Congresso Nacional discipline a matria por meio de lei ordinria. Alm disso, nada impedir que,
antes de encerrado o prazo fixado na resoluo, o Legislativo desfaa a delegao.
- Delegao tpica ou prpria = A ratificao parlamentar no exigida, ocorrendo a elaborao do texto normativo,
promulgao e publicao, no interior do Poder Executivo.
- Delegao atpica ou imprpria = o Congresso Nacional estabelecer na resoluo que esta retornar ao Legislativo
para apreciao em votao nica, vedada a apresentao de qualquer emenda. Nestes casos, se o Parlamento aprovar
in totum o projeto, o Presidente da Repblica efetivar a promulgao e determinar sua publicao. Se ocorrer o
contrrio, rejeio integral do projeto de lei, este ser arquivado, somente podendo ser reapresentado nos termos do art.
67 da CF.
A resoluo do Congresso Nacional dever fixar a possibilidade de edio de mais de uma lei delegada a partir
daquela delegao, sendo o seu silncio proibitivo.
O Presidente da Repblica poder, outrossim, no editar nenhuma lei delegada, uma vez que a delegao
legislativa no tem fora vinculante para o Poder Executivo.
4,4.3 O poder do Congresso Nacional de sustar a lei delegada
A CF determina ser de competncia exclusiva do Congresso Nacional, atravs da aprovao de decreto-legislativo,
sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem os limites de delegao legislativa (art. 49, V, CF).
A sustao no ser retroativa, operando, portanto, ex nunc, ou seja, a partir da publicao do Decreto Legislativo,
uma vez que no houve declarao de nulidade da lei delegada, mas sustao de seus efeitos.
A existncia desta espcie de controle legislativo no impedir a eventual declarao de inconstitucionalidade por
parte do Poder Judicirio, por desrespeito aos requisitos formais do processo legislativo da lei delegada, expressamente
previstos no art. 68 da CF, existindo, dessa forma, um duplo controle repressivo da constitucionalidade da edio das leis
delegadas.
Ressalte-se, por fim, que a eventual declarao direta de inconstitucionalidade da lei delegada, por parte do STF,
diferentemente da sustao levada a termo pelo Congresso Nacional, ter efeitos retroativos, operando ex tunc, ou seja,
desde a prpria edio daquela espcie normativa.

4.5 Decreto legislativo

4.5.1 Conceito
Decreto legislativo a espcie normativa destinada a veicular as matrias de compe tncia exclusiva do Congresso
Nacional, previstas, basicamente, no art. 49, bem como no art. 62.
O procedimento dos decretos legislativos no tratado pela CF, cabendo ao prprio Congresso disciplin-lo.
4.5.2 Processo legislativo especial previsto para a elaborao do decreto legislativo
De ressaltar, que os decretos legislativos sero, obrigatoriamente, instrudos, discutidos e votados em ambas as
casas legislativas, no sistema bicameral; e se aprovados, sero promulgados pelo Presidente do Senado, na
qualidade de Presidente do Congresso Nacional, que determinar sua publicao.
No haver participao do Presidente da Repblica no processo legislativo de elaborao de resolues, e,
conseqentemente, inexistir veto ou sano, por tratar-se de matrias de competncia do Poder Legislativo.
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4.5.3 Decreto legislativo e tratados e atos internacionais


O Congresso Nacional poder aprovar os tratados e atos internacionais mediante a edio de decreto legislativo
(art. 49, I), ato que dispensa sano ou promulgao por parte do Presidente da Repblica. Logo, uma vez aprovado
pelo Congresso Nacional o tratado, autorizado para que o Presidente da Repblica ratifique-o em nome do Brasil, por
meio da edio de um decreto presidencial.
O decreto legislativo, no contm todavia uma ordem de execuo do tratado no Territrio Nacional, uma vez que
somente com a ratificao do Presidente da Repblica o tratado passa a ser aplicado de forma geral e obrigatria,
podendo, inclusive, ser objeto de ao direta de inconstitucionalidade..
Fases para a incorporao de um ato ou tratado internacional em nosso ordenamento jurdico:
1 fase: compete privativamente ao Presidente da Repblica celebrar todos os tratados, convenes e atos
internacionais (art. 84, VIII, CF);
2 fase: de competncia exclusiva do Congresso Nacional resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou
atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional (art. 49, I da CF);
3 fase: edio de um decreto do Presidente da Repblica, promulgando o ato ou tratado internacional
devidamente ratificado pelo Congresso Nacional.
Caractersticas essenciais da incorporao no plano do direito interno de atos ou tratados internacionais:
A norma contida em um ato ou tratado internacional, por si s, no dispe de qualquer vigncia e eficcia no
direito interno;
O direito constitucional brasileiro no exige a edio de lei formal para a incorporao do ato ou tratado
internacional (dualismo extremado);
A incorporao do ato ou tratado internacional, no mbito do direito interno, exige primeiramente a aprovao de
um decreto legislativo pelo Congresso Nacional, e posteriormente a promulgao do Presidente da Repblica, via
decreto, do texto convencional (dualismo moderado);
A simples aprovao do ato ou tratado internacional por meio de decreto legislativo, devidamente promulgado
pelo presidente do Senado Federal e publicado, no assegura a incorporao da norma ao direito interno;
Aps a aprovao realizada pelo Congresso Nacional, ser a promulgao do chefe do Poder Executivo que
garantir a aplicao imediata da norma na legislao interna;
As normas previstas nos atos, tratados, convenes ou pactos internacionais devidamente aprovadas pelo
Poder Legislativo e promulgadas pelo Presidente da Repblica, inclusive quando prevem normas sobre direitos
fundamentais, ingressam no ordenamento jurdico como atos normativos infraconstitucionais, subordinando-se
Constituio.
Ressalte-se dois pontos de extrema importncia: a necessidade de ratificao pelo Parlamento dos atos e tratados
internacionais e a supremacia constitucional sobre as normas que ingressam no ordenamento jurdico por meio de atos
e tratados internacionais.

4.6 Resoluo

4.6.1 Conceito
Resoluo ato do Congresso Nacional ou de qualquer de suas casas, tomado por procedimento diferente do
previsto para a elaborao das leis, destinado a regular matria de competncia do Congresso Nacional ou de
competncia privativa do Senado Federal ou da Cmara dos Deputados, mas em regra com efeitos internos;
excepcionalmente, porm, tambm prev a constituio resoluo com efeitos externos, como a que dispe sobre a
delegao legislativa.
As resolues so atos normativos primrios, e dispor sobre a regulao de determinadas matrias pelo
Congresso Nacional, no includas no campo de incidncia dos decretos legislativos (arts. 49 e 62, pargrafo nico, da
CF) e da lei, da Cmara dos Deputados (art. 51, da CF) e do Senado Federal (art. 52, da CF).

- atos polticos (resoluo senatorial que referenda nomeaes)


- ato deliberativo (fixao de alquotas)
Espcies - ato de co-participao na funo judicial (suspenso de lei declarada inconstitucional pelo STF)
- ato-condio da funo legislativa (autorizao ao Executivo para elaborar lei delegada: habilita a produo
da lei delegada).
4.6.2 Processo legislativo especial para a elaborao das resolues
A CF no estabelece o processo legislativo para a elaborao da espcie normativa resoluo, cabendo ao
regimento interno de cada uma das Casas, bem como do Congresso Nacional, disciplin-lo.
No haver participao do Presidente da Repblica no processo legislativo de elaborao de resolues, e,
conseqentemente, inexistir veto ou sano, por tratar-se de matrias de competncia do Poder Legislativo.

4.7 Leis oramentrias

A CF prev, que o Congresso Nacional, a partir de leis de iniciativa do Poder Executivo, estabelecer o plano
plurianual; as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais. Observe-se que a iniciativa exclusiva do Poder Executivo
obrigatria para os Estados e Municpios.
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A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administrao pblica federal para despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
durao continuada. Alm disso, servir de paradigma para a elaborao de planos e programas nacionais, regionais e
setoriais, conforme previstos na constituio.
A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo
as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual,
dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras
oficiais de fomento.
A lei oramentria anual compreender o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e
entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; o oramento
de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a
voto; o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao
direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes nstitudos e mantidos pelo Poder Pblico.
Importante ressaltar que a lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao
da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de
operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos disciplinados em lei.
O legislador constituinte reservou lei complementar a disposio sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os
prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual;
e o estabelecimento de normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta, bem como
condies para a instituio e funcionamento de fundos, que devero seguir os princpios oramentrios.
4.7.1 Processo legislativo especial
Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos
adicionais sero apreciados pelas 2 Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum (art. 166).
A CF, adota o princpio universal de iniciativa da proposta oramentria cabendo esta ao Poder Executivo. O
Presidente da Repblica poder, ainda, enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificao nos citados
projetos enquanto no iniciada a votao, na Comisso mista. Esta iniciativa privativa vinculada, uma vez que dever
ser remetida ao Congresso Nacional no tempo estabelecido pela prpria CF.
No caso de projeto de lei oramentria, haver necessidade de acompanhamento de demonstrativo regionalizado
do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza
financeira, tributria e creditcia. Alm disso, os oramentos devero ser compatibilizados com o plano plurianual, tendo
por finalidade a reduo das desigualdades inter-regionais, segundo critrio populacional.
Apresentado o projeto de lei, caber a uma comisso mista permanente de Senadores e deputados examinar e
emitir parecer sobre os referidos projetos. Alm disso, esta comisso dever examinar e emitir parecer sobre os planos e
programas nacionais, regionais e setoriais previstos na constituio e exercer o acompanhamento e a fiscalizao
oramentria.
A comisso mista permanente possui tambm atividade fiscalizatria, pois diante de indcios de despesas no
autorizadas, ainda que sob forma de investimentos no programados ou de subsdios no aprovados, poder solicitar
autoridade governamental responsvel que, no prazo de 5 dias, preste os esclarecimentos necessrios. No prestados
os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a comisso solicitar ao Tribunal pronunciamento conclusivo
sobre a matria, no prazo de 30 dias, que se entender irregular a despesa, devolver o caso Comisso, que, se julgar
que o gasto possa causar dano irreparvel ou grave leso economia pblica, propor ao Congresso Nacional sua
sustao (art. 72 da CF).
Aplica-se subsidiria matria oramentria as demais regras do processo legislativo.
4.7.2 Possibilidade de apresentao de emendas aos projetos de leis oramentrias
As emendas sero apresentadas na comisso mista, que sobre elas emitir parecer, e apreciadas, na forma
regimental, pelo plenrio das 2 casas do Congresso Nacional.
As emendas somente podem ser aprovadas presentes 3 requisitos:
1) compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias.
2) indicar os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas as que
incidam sobre: dotaes para pessoal e seus encargos; servio da dvida; transferncias tributrias constitucionais para
Estados, Municpios e Distrito Federal.
3) sejam relacionadas com a correo de erros ou omisses ou com os dispositivos do texto do projeto de lei.
O projeto de lei referente ao plano plurianual, por sua vez, no poder sofrer emen das que lhe aumentem as
despesas.
4.7.3 Rejeio do projeto de lei de diretrizes oramentrias e do projeto de lei oramentria
No h possibilidade de o Congresso Nacional rejeitar o projeto de lei de diretrizes oramentrias, uma vez que a
CF determina em seu art. 57, 2, que a sesso legislativa no ser interrompida sem a aprovao do projeto de lei de
diretrizes oramentrias.
Contudo h possibilidade de rejeio total ou parcial do projeto, afirmando que os recursos que, em decorrncia de
veto, emenda ou rejeio do projeto de lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes podero ser
utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e especifica autorizao
legislativa.
Saliente-se, porm, o carter de excepcionalidade que deve envolver a demora ou a no-aprovao do projeto de
lei oramentria, pois conseqentemente a Administrao Pblica ficar sem oramento para as despesas do ano
vindouro. Assim, prev a Constituio que, ocorrendo essa hiptese, as despesas que no puderem efetivar-se sem
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prvia autorizao legislativa tero que s-lo, especificadamente, mediante a existncia do caso concreto e mediante leis
de abertura de crditos especiais.
Por fim, ressalte-se que, apesar do posicionamento doutrinrio pela impossibilidade de aprovao de lei
oramentria no mesmo exerccio financeiro a que se refere na prtica, no raro isso ocorre, sendo a lei oramentria
promulgada e publicada no prprio exerccio financeiro a que servira.