Factor

Trabajo
en la 30 de diciembre

Gestión 2009
Pública
Peruana:
déjà vu?
El empleo público en el Perú fue evaluado en el Informe Final de
la Comisión Multisectorial encargada de estudiar la situación del
personal de la Administración Pública Central (Decreto Supremo
Nº 004-2001-TR), que concluye existe caos en la Administración
Pública, reflejado en la existencia de múltiples organismos y Artículo 4
sistemas de pagos al personal; una dispersión de conceptos
remunerativos y no remunerativos; y un amplio rango de salarios.
En este artículo se desarrolla si la estructura apunta a un enfoque
humano o utilitario, y si hay un modelo de empleo público.
 Factor Trabajo en la Gestión Pública Peruana: déjà vu?.
Por Econ. Alfredo Espinal

A modo de Introducción.

En artículos anteriores se abordó al Estado como entelequia
desde la perspectiva de la Reforma del Estado, plasmada en la
nueva estructura de Organización y Funciones que viene
adoptando el Poder Ejecutivo y la confusión entre Estado y
estructura de Gobierno; se analizó la Matriz de Delimitación de
Competencias y Distribución de Funciones, herramienta
sustancial de la Reforma del Estado; y, el último desarrolla al
Estado, bajo principios de reforma y modernización, y gestión
para resultados, vía conceptos económicos y de gestión
pública, titulado: Sistemas funcionales y Administrativos,
Escala y dimensión organizacional, Herramientas para la
Gestión Pública, y Competencias y Funciones.
Subyace en ellos, en mayor o menor medida, el desarrollo del
factor humano, como variable del algoritmo que define al
Estado y su dimensión estructural, compatible con el nivel de
“gestión” esperada. No obstante ello, en el proceso de nueva
construcción del Estado Peruano, y modernización de su
Gestión Pública, el factor humano se sigue manejando en
términos de su dimensión (cuántos, nivel y dónde), de
temporalidad (plazo indeterminado o no), y costo (por escala,
nivel de beneficios sociales, o bajo tributación de rentas de
cuarta categoría).
Este enfoque ha sido pendular y ligado al nivel de la economía
desde los ochentas, con un amplio despido de empleados
estatales, y da pie, por su amenaza cíclica, a recrear el titulo
inspirador de este trabajo “Todos tenemos alguna experiencia
de la sensación, que nos viene ocasionalmente, de que lo que
estamos diciendo o haciendo ya lo hemos dicho y hecho antes,
en una época remota; de haber estado rodeados, hace tiempo,
por las mismas caras, objetos y circunstancias; de que
sabemos perfectamente lo que diremos a continuación, ¡como
si de pronto lo recordásemos!” (Charles Dickens, escritor
victoriano inglés que escribió este párrafo en su novela David
Copperfield-1850), y que ilustra el famoso francofonismo déjà
vu.

I. Factor Trabajo en el Estado Peruano: Enfoque humano o Enfoque utilitario?

La normatividad sustancial remite al concepto empleo público, con que se reconocerá al factor trabajo como
elemento para el adecuado funcionamiento del Estado.

El empleo público en el Perú fue evaluado en el Informe Final
de la Comisión Multisectorial encargada de estudiar la
situación del personal de la Administración Pública Central
(Decreto Supremo Nº 004-2001-TR), que concluye existe caos
en la Administración Pública, reflejado en la existencia de
múltiples organismos y sistemas de pagos al personal; una
dispersión de conceptos remunerativos y no remunerativos; y
un amplio rango de salarios. De las cifras mostradas en el
Informe se desprende que las remuneraciones de los
servidores estatales en sus diversas jerarquías y entre
instituciones públicas, resultan asimétricas, inconexas y con
múltiples escalas que no soportan comparación consistente
entre cargos, retribuciones y escalas remunerativas, ni valor
mensual y número anual de tales pagos.

La situación descrita se complicaba al coexistir múltiples regímenes legales regresivos de jubilación, beneficios
sociales, reconocimiento de tiempo de servicios y beneficios conexos, y una masa flotante de empleados que
“oficialmente” no eran tales 1. La Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional recaída sobre el Expediente Nº 008-
2005-PI/TC, argumenta en tal materia que “En tal sentido, la síntesis del Acuerdo Nacional de fecha 19 de abril
2004, expresa en su punto 17º, como una de las medidas de corto plazo a implementarse hasta el año 2006, se
debe establecer un sistema adecuado de la carrera pública y realizar un censo integral de todos los funcionarios que
reciben pago por parte del Estado. Asimismo, en el Compromiso Político, Social y Económico de Corto Plazo del
Acuerdo Nacional del 19 de abril de 2004, se dispone en el numeral 114º plantear un nuevo sistema de
remuneraciones en el sector público”. El tema es controversial y su desarrollo adopta una ruta de análisis legal,
funcional y estratégica. Se establecerá, como corolario del análisis, si se dan condiciones objetivas de un enfoque
humano o enfoque utilitario, para el factor trabajo, en el Estado Peruano de hoy.

1. Aspectos normativos: Proceso en construcción.

¿Qué es el empleo público? Bajo el concepto universalista de la Contraloría General de la República, es la

actividad desempeñada por una persona natural en cualquier entidad de la Administración Pública, sin importar su
régimen jurídico ni régimen laboral o de contratación al que se sujete. Las cifras de la Comisión citada resaltan que,
“Según el censo de empleados públicos realizado inicialmente en el año 2004, el Estado Peruano contaba con cerca
de un millón 373 mil empleados públicos, de los que el 50% (688,366) eran pensionistas. Tal censo, sin embargo, no
2
Página

1
Verdades y Mitos, La Reforma del Empleo Público, Encarte de Derecho, El Peruano, 10 de mayo de 2005.
Gestión Pública
 incluye a quienes trabajan en las entidades de tratamiento empresarial, empresas de FONAFE y gobiernos locales,
ni a quienes prestan servicios al sector público a través de sistemas de intermediación laboral. Aparte de sentar la
base para iniciar una reforma del empleo, el censo permitió identificar un importante número de personas fallecidas
o “empleados fantasma” que se encontraban registrados como activos”. La base normativa abarca el antes y el
después de tal Censo (2004) y es, con la salvedad de la evolución de los Servicios No Personales (SNP) a
Contratos Administrativos de Servicios (CAS), básicamente la misma que ha generado los resultados arriba
reseñados. El marco legal vigente, a Diciembre 2009, es el siguiente:

• Constitución Política del Perú, artículos 22º al 29º, inclusive.

• Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de remuneraciones del Sector Público: Decreto Legislativo Nº 276,
y Reglamento (Decreto Supremo Nº 005-90-PCM).
• Se crea el Fondo de Apoyo Gerencial al Sector Público (FAG), para compensar adecuadamente el
asesoramiento calificado que se brinde a las diferentes reparticiones del Estado: Ley Nº 25650, y modificatorias,
destacando el Decreto de Urgencia Nº 053-2009.
• Establecen prohibición de ejercer la facultad de nombramiento y contratación de personal en el sector público,
en casos de parentesco: Ley Nº 26771.
• Ley que regula la publicación de la Declaración Jurada de Ingresos y Bienes y Rentas de los funcionarios y
servidores públicos del Estado: Ley Nº 27482, y Reglamento (Decreto Supremo Nº 080-2001-PCM).
• Ley que establece prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios y servidores públicos, así como de
personas que presten servicios al Estado bajo cualquier modalidad contractual: Ley Nº 27588, y Reglamento
(Decreto Supremo Nº 019-2002-PCM).
• Ley que regula la participación del Poder Ejecutivo en el nombramiento y designación de funcionarios públicos:
Ley Nº 27594.
• Normas de austeridad y racionalidad en el gasto público, incluyendo incompatibilidad de ingresos (prohibición de
doble percepción remunerativa y pensionaria): Decreto de Urgencia Nº 020-2006.
• Ley Marco del Empleo Público: Ley Nº 28175.
• Ley que desarrolla el artículo 39° de la Constitución Política en lo que se refiere a la jerarquía y remuneraciones
de los Altos Funcionarios y Autoridades del Estado: Ley Nº 28212. Se complementa con el Decreto Supremo N°
046-2006-PCM y Decreto de Urgencia N° 019-2006 y 034-2006, a nivel del Poder Ejecutivo y Gobiernos
Regionales, y Corte Suprema, Fiscalía y otros.
• Dictan medida sobre los ingresos por todo concepto de los Alcaldes: Decreto Supremo N° 025-2007-PCM.
• Se crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos
Humanos: Decreto Legislativo Nº 1023.
• Se crea y regula el Cuerpo de Gerentes Públicos: Decreto Legislativo Nº 1024.
• Se aprueba normas de capacitación y de rendimiento para el Sector Público: Decreto Legislativo Nº 1025.
• Se regula el Régimen de Contratación Administrativa de Servicios (CAS) para el Sector Público: Decreto
Legislativo Nº 1057, y Reglamento (Decreto Supremo Nº 078-2005-PCM).
• Establecen medidas económicas urgentes y de interés nacional en materia de la contratación administrativa de
servicios: Decreto de Urgencia Nº 057-2009.
• Dictan medidas de disciplina para la gestión de personal durante el año fiscal 2010 (Ingreso a la Carrera Pública
con más de tres años de contratados): Decreto de Urgencia N° 113-2009.

Dos elementos destacan con nitidez de la malla legal listada:

a. Regímenes contractuales. El marco legal agregado temáticamente, permite identificar tres (3) regímenes de
carácter contractual:

- El régimen público, integrado por personal nombrado a plazo indeterminado controlado por sistemas de planillas
electrónicas, que constituye un sistema blindado y cuya incorporación al Estado se realiza por concurso público,
establecido en el D. Leg. N° 276. El factor clave es la cobertura presupuestal, cuya disponibilidad asegura el
concurso respectivo, bajo un perfil establecido en función del cargo. Ello se refleja en su costo salarial, reducido.
- El régimen privado, vigente en las entidades de más moderna creación, que han adscrito a su personal bajo los
efectos del D. Leg. N° 728 (creado para el sector privado y no para el público), establece un contrato entre las
partes, que determina su contenido, las actividades a realizar y la remuneración, sujeta a las escalas
remunerativas y topes, vigentes.
3
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Gestión Pública
 - Un régimen especial del Estado regulado 2, en el que se encuentran personas que trabajan por servicios no
personales bajo modalidad de contratos civiles, ahora bajo contratos de administración de servicios (dependiente
y no dependiente).

¿Cuál es la orientación de tales normas 3? Tienen dos efectos concomitantes y que se debe analizar
cuidadosamente: De un lado establecen un mecanismo diferencial en el tratamiento al acceso “protegido” a la
estabilidad laboral (de carrera) pero con desmedro comparado con las políticas remunerativas en base al acceso al
empleo bajo régimen laboral privado, menos rígido. De otro lado, alientan estrategias de gestión igualmente
diferenciadas entre entidades “modernas” y “convencionales”, como por ejemplo, Reguladoras respecto a los
Ministerios.

Ello tiene que ver con la flexibilidad administrativa al interior y la capacidad de adaptación para captar recursos
humanos de mayor calificación, vía el Fondo de Apoyo Gerencial (FAG) de amplia flexibilidad contractual para
ejecutivos, la contratación bajo CAS para acciones permanentes (y no autónomas), Programas Especiales como el
de Gerentes Públicos (a los que se pide individualmente transformaciones institucionales, que dependen del
colectivo de los demás órganos funcionales!), y con la rigidez sobre todo de la normativa presupuestal, a reconocer
derechos adquiridos para el ingreso a la carrera pública.

Ello anima a establecer cómo ven al recurso humano los que “deciden”: De un lado, opinan que los “estables”, dado
su blindaje, no colaboran adecuadamente, adoptan su propia rutina y resultan resistente-pasivos; De otro opinan
que los “contratados” constituyen la solución al “problema” enunciado, con huestes de personal “motivado” por las
renovaciones periódicas de sus contratos, y eventualmente, “pensantes” reclutados con mejor calificación y
“disposición”, para hacer que las “cosas funcionen” y ver resultados. Puro utilitarismo.

b. Cuestiones remunerativas. Se distinguen dos grandes “ligas”: La de los limitados por los techos de ingresos
(S/.16.000 correspondiente al Primer Funcionario de la Nación) y que involucra al recurso humano principalmente
bajo régimen privado, que se rigen por escalas salariales comparativamente superiores y con mejor homogeneidad
(por ejemplo, las tasas salariales cartelizadas de los Organismos Reguladores, de la mayoría de los Organismos
Ejecutores, y de algunos Ministerios “modernos”), y la de los atrapados en el piso salarial, con poca fortuna y
anclados a la Planilla Única de Pagos (PUP), salvo pocos asistidos por el Comité de Administración de los Fondos
de Asistencia y Estimulo (CAFAE), que no existe en algunas entidades y que por desesperanza remunerativa se
aplicó a pago de incentivos, bonos y otros estímulos (no gravados por ESSALUD o las pensiones) para elevar las
remuneraciones deprimidas, y recibe para su sostenibilidad, transferencias del Gobierno. Aquí hay algún “paraíso”,
en el sentido de los remunerados por el FAG o PNUD, y CAS que bajo modalidad autónoma, ejercen funciones
cuasiestables.

Evidentemente, hay asimetría entre las posiciones listadas, tanto en los efectos derivados previsionales, como en lo
referido al tratamiento tributario de la retribución mensual, y aquí una digresión relevante: la movilidad de recursos
calificados del sector privado al público es más cómoda si mantiene el mismo régimen laboral (D. Leg. 728) por
razón de beneficios sociales o de prestaciones colaterales, por ejemplo, los seguros (médicos y vida) de cobertura
ampliada. De otro lado, faltan marcos formales para el proceso, como la Escuela de Administración Pública,
Mecanismos técnicos para Procesos de Gestión Pública de Calidad, Procesos de medición y homologación de
Indicadores, Determinación de resultados y Metodologías.

2. Aspecto funcional: El Estado tiene otras urgencias.

En la gestión pública, el factor trabajo se determina por la “masa crítica 4” total del recurso humano empleado, que
conforme a la economía neoclásica, es el componente base de una formula de producción, donde también participa
el capital y otros factores que explican la productividad del output para resultados, en este caso, servicios
gubernamentales. Cada tipo de actividad productiva, sea de bienes o servicios tendrá una función de producción

2
Antes del D. Leg. Nº 1057, regulado por el Consejo Superior de contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE) pero no para
labores de naturaleza permanente, bajo modalidad de Servicios No Personales, de naturaleza civil, conocido por SNP.
3
No se ha incorporado a la base legal normas de carácter pensionario, por cuanto se ha enfocado el tema desde el principio de la “actividad” de
la población laboral empleada.
4
Para efectos de medición, práctica, en las formulas de Cobb-Douglas, se apela a la variable Remuneraciones como la mejor aproximación a la
4

participación del factor trabajo, según mayor o menor factorización de otros ponderadores que reflejan otras dimensiones de la variable. Ello
Página

esconde un problema de maximización, en el sentido que se divide la masa retributiva presupuestal liquidable entre un número de personas que
se asume tienen la misma capacidad de prestaciones dado el mismo “precio” exhibido, excluyendo consideraciones tales como la de su ubicación
en el primer, segundo o tercer nivel administrativo, dentro de la estructura organizacional clásica del Estado.
Gestión Pública
 diferente, caracterizada por la intensidad del capital y los modos de producción, ponderadas por el factor de
productividad (calidad de gestión) según la participación del trabajo. Antes de avanzar en aspectos de mayor
relevancia técnica, se propone este filosofema 5 sobre las prioridades funcionales respecto a las prioridades de
Estado: En la función de producción de servicios gubernamentales, se da por “valido” que el nivel de los recursos
humanos es el requerido dada la dimensión organizacional y “capacidad instalada (recursos y roles 6)” con que se
provee tales servicios, lo que demanda “solo” mayor productividad para la modernidad de la gestión del Estado, que
demanda del Gobierno fijar las prioridades que estos factores deberán plasmar en resultados. Lo indicado plantea
un serio problema de análisis, para establecer cuántas de las funciones sustantivas 7 de las normas orgánicas de
entidades estatales, establecidas en su Reglamento de Organización y Funciones, se ejecutan dado el recurso
humano (estable, contratado y flotante) empleado, y si ello, además, cubre los objetivos o resultado esperado, dado
que el propósito del Gobierno no es generar el empleo directo 8 sino facilitar las condiciones para tal, de carácter
productivo, y la mayor prestación y amplitud de los servicios públicos.

Explicación al problema revelado: Con el factor trabajo “oficial”, léase bajo planilla y con el apoyo de los CAS, se
cumple el “normal funcionamiento”, forma piadosa de referirse a lo más importante a hacer entre todo lo que se
debe (mejor dicho, se puede) hacer, y cuando se requiere algo adicional (función legal – función ejecutada = brecha
funcional) se acude a contratación adicional, hasta el límite presupuestal para contratar. Aquí se verifica que no
resulta simétrico (▲Factor Trabajo) ≡ (▼Brecha Funcional), ya que usualmente se ejecuta un número variable de
Facultades, que son parte de las funciones (Función = ∑ Facultad 1 + Facultad 2 +…+ Facultad n ). Cuando se decide
atender una “prioridad”, se acude a este mecanismo. Y dura, lo que el veleidoso efecto demostración dura.

La lección aprendida? El factor trabajo fue en el Principio antes que la Función, por lo que cada elemento integrante
de tal factor, “debe” encontrar su propio quehacer, justificándose a si mismo, ya que usualmente no le es indicado
qué se espera de él, y se inserta lejos de modelos de gestión adhocraticos. El empleo total crece en proporción
directa al crecimiento del ingreso que es capaz de financiarlo y del convencimiento al nivel de decisión respectivo.

3. Aspecto estratégico: Se busca un Modelo, …. preguntar por el Estado.

En relación a este punto, afirmamos en base a experiencia, sistematización de la normativa y evidencia de

decisiones de las más recientes Administraciones Políticas, que en el Estado se gerencia el factor trabajo sin
considerar el elemento Gestión orientado al cumplimiento de Planes de Gobierno, o su organización en equipos de
trabajo orientados a metas. El factor político, por la configuración presidencialista constitucional, tiene un ciclo
quinquenal en el cual se adopta decisiones y ejecuta acciones, vigentes en y después de tal periodo, resultando que
la Gestión Pública se desarrolla en una perspectiva de corto plazo y sin prospectiva en función de prioridades
sustanciales al Estado, que debería identificar las demandas ciudadanas 9 cuya solución normalmente requiere más
de un periodo político, de allí que programas o medidas de reactivación, modernización, etc, suenen familiares al
ciudadano, de Gobierno en Gobierno. Se destaca que sólo pueden mostrar resultados los equipos que logran
consolidarse, ya que el líder (o pusher, en la práctica sajona) es efectivo si cuenta con guerreros profesionales, no
con amateurs.

Aquí se encuentra una interesante contradicción en el modelo conceptual actual del servicio público: Mientras la
realidad ha validado la dación del D. Leg. Nº 1023 (Autoridad Nacional del Servicio Civil, Rectora del Sistema
Administrativo de Gestión de Recursos Humanos), que fomenta “medidas institucionales por las cuales se articula y
gestiona el personal al servicio del Estado, que debe armonizar los intereses de la sociedad y los derechos de las
personas al servicio del Estado 10” las acciones orientadas a generar estas condiciones no se desarrollan habiendo
sido solamente enunciadas: D. Leg. Nº 1025 – Aprueba normas de capacitación y rendimiento para el Sector
Público, que de hacerse efectivo, generaría las capacidades de gestión pública donde no las hay o las homologaría,
en donde existen. No obstante, si se ha desplegado activamente procedimientos para “reclutar” recursos humanos

5
Un “filosófeme” es un concepto aristotélico, integrador central de un sistema lógico, que supone un sentido central y que subyace a todo
predicado propio de tal construcción razonada, que implica finalmente un razonamiento demostrativo.
6
Por roles entenderemos las “especificaciones técnicas” con que se presta del servicios, en forma de competencias, procesos esenciales y
funciones.
7
De acuerdo a la Ley N° 29158, referidas a las ejecutadas por los Órganos de Línea y que constituyen la razón de ser institucional.
8
Con acierto en la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, se establece en el artículo 60°, literal h) que “Formular y ejecutar
5

políticas y acciones concretas orientando para que la asistencia social se torne productiva para la región con protección y apoyo a los niños,
Página

jóvenes, adolescentes, mujeres, personas con discapacidad, adultos mayores y sectores sociales en situación de riesgo y vulnerabilidad”.
9
Se supone que parte de las bases programáticas de la propuesta objeto de elección presidencial.
10
Tomado del Artículo II del D. Leg. Nº 1023.
Gestión Pública
 calificados, recurriendo a las típicas prácticas empresariales del sector privado, de guerra de empresas, donde la
que mejor ventaja económica puede ofrecer recluta a los mejores cuadros de Entidades Públicas, dejando a las
abandonadas a que se las arreglen para suplirlos, en lugar de generar cuadros profesionales de igual o mejor
calificación técnica, pero no de acartonamiento (Acumulación de Certificaciones), sino de profesionales con
competencias técnicas propios a la actividad y cargo desempeñados. Ello ilustra un viejo problema en la toma de
decisiones para incorporar Profesionales: Expertos en hacer lo mismo durante mucho tiempo, o Expertos en hacer
muchas cosas en el mismo plazo. Similar reflexión se basa en la formación de los criterios de escogencia del “mejor”
candidato: Demasiado tiempo en la carpeta, o demasiado tiempo en la Escuela de la Vida. Ello por carencia de un
modelo de gestión del recurso humano y perfil funcional. El lograr resultados evidencia un trabajo diseñado y
ejecutado en equipo, en plazos aceptables, que genera sinergia, con una base teórica y experiencial comparable
entre sus integrantes, sea de recursos técnico conceptuales adquiridos dentro de una esfera académica que
garantice al Estado contar con los cuadros de la calificación requerida, o de una fuerza laboral experimentada dentro
del Estado que sea objeto de inversión en capacidades para absorber la base conceptual de complemento a su nivel
experiencial. Esta situación hace ver que las herramientas conceptuales son tan diversas, sesgadas a la evaluación
privada y de contenidos tan caleidoscópicos como Centros Académicos que los imparten, con o sin doble
acreditación, y en alguno de ellos además con post grados y “flexibilización de acreditación” confusos, en especial
de ciertas Maestrías y Diplomados, que comparten un fuerte contenido curricular (Diplomados vestidos como
Maestrías?), o el contenido de nuestra realidad respecto al modelo y casos foráneos que desarrolla. Del carácter
normativo conceptual examinado, respecto a si se dan condiciones objetivas de un enfoque humano o enfoque
utilitario, para el factor trabajo, se concluye que debido en parte importante, por las modificaciones evidentes del
entorno social peruano, del avance de la globalización y la expansión de nuevas formas comerciales de
conocimiento (inversión en capacidades, goodwill asociado a Escuelas del Pensamiento y Centros de Iluminación en
el mundo académico que las imparten (Franquicias y membresías), el Servicio Civil en el Estado Peruano reviste
carácter utilitario respecto al factor insumido como recurso.

II. Empleo Público y Gestión Pública: El mundo bizarro.

Cumplir apropiadamente la Ley de Modernización de la las competencias, maridaje de saberes aplicados,

Gestión del Estado, que “involucra sus instancias,
dependencias, entidades, organizaciones y necesarios para su realización, definen los
procedimientos, con la finalidad de mejorar la gestión
pública y construir un Estado democrático,
descentralizado y al servicio del ciudadano”, demanda
que cada parte del Estado defina, desde sus objetivos,
cuáles debieran ser sus competencias y funciones, lo
que mejor hace para su cliente (ciudadano) y lo que se
asegura deben saber sus Servidores. El Plan Estratégico
y objetivos de corto-mediano plazo (Presupuesto, Marco
Macroeconómico Multianual) dan la dirección; en tanto
institucionales e individuales, y procesos esenciales
procedimientos de diaria realización. El factor humano
es la herramienta de ejecución, o inejecución, dado que
ningún diseño per se garantiza los resultados esperados,
si no se cuenta con el número de recursos, o la
tecnología al servicio de este factor, o de los perfiles
mínimos demandados. El término bizarro se usa como
expresión de bravura empecinada para mantener en
estancos separados lo que debiera desarrollarse
integrado e integralmente.

El D. Leg. Nº 1023, en el artículo II, “El servicio civil al servicio del Estado”, lo define, y es aquí donde se hilvana el
factor político. Siguiendo los postulados de los Profesores Xavier Ballart y Carles Ramió 11, "Una primera
caracterización de los sistemas de servicio civil atiende a su carácter abierto-cerrado y su grado de politización-
profesionalización. Ambas variables establecen una clara dicotomía que condiciona el desarrollo de los distintos
ámbitos de gestión de los recursos humanos”, en otras palabras: Emoción vs. Razón.

La influencia política se aborda bajo dos grandes modelos de la gestión del servicio civil público: un modelo
cerrado, que parte del principio de la polivalencia de los servidores públicos típicos o “funcionarios de carrera”, y un
modelo abierto, que se sostiene en el principio de especialización y profesionalización. La ironía: La más alta clase
dirigencial puede ser la menos profesional. Pero hay también notables excepciones, como la elección por
concurso de Directores de las Reguladoras.
El modelo cerrado se basa en un mecanismo de incorporación estático, donde el servidor público acepta su vinculación vitalicia a
la Entidad a la que presta sus servicios, con miras a desarrollar carrera profesional, basada en la línea de la sucesión jerárquica,
de su inversión académica en mayores capacidades y en las oportunidades que las vacancias de mejores puestos, procuran
como aspiraciones. En apoyo a este modelo se señala que la Ley N° 28175 (19/02/2004) establece el “Principio de preservación
de la continuidad de políticas del Estado: La especialización del empleo público preserva la continuidad de las políticas del
6

Estado”, ello para dotar de memoria y curva de aprendizaje institucional, a la Entidad.

Página

11
Ciencia de la Administración, año 2000, Editores Tirant lo Blanch, España, Edición Universitaria 575 páginas.
Gestión Pública
 El modelo abierto se soporta en una gama de diferentes posiciones laborales en la Entidad, lo que demanda contar con un mapa
de perfiles acordes a las demandas, para reclutar servidores públicos idóneos. Con el principio de buscar la mejor persona para
cada puesto, la especialización resulta un rasgo básico de este sistema. El modelo de empleo abierto o de puestos de trabajo
tiene como elemento clave la relación de puestos de trabajo, mediante la cual se establecen las necesidades de personal y se
determinan los cargos a cubrir.

Esa norma, Ley Marco del Empleo Público, clasifica en su artículo 4° al empleo público:

Funcionario público.- Desarrolla funciones de preeminencia política reconocida por norma expresa, representa al
Estado o a un sector de la población, desarrolla políticas del Estado y/o dirige un organismo o entidad pública.
Empleado de confianza.- Desempeña un cargo de confianza técnico o político, distinto al del funcionario público.
Está en el entorno de quien lo designa, y que lo remueve libremente, y en ningún caso será mayor al 5% de los
servidores públicos existentes en cada entidad.
Servidor público (SP).- Que es el servicio civil propiamente dicho, y reviste estas formas:
a) Directivo superior.- Desarrolla funciones administrativas relativas a la dirección de un órgano programa o
proyecto, la supervisión de empleados públicos, la elaboración de políticas de actuación administrativa y la
colaboración en la formulación de políticas de gobierno. A este grupo se ingresa por concurso de méritos y
capacidades de los servidores ejecutivos y especialistas, su porcentaje no excederá del 10% del total de
empleados de la entidad. La ineficiencia en este cargo da lugar al regreso a su grupo ocupacional. Una quinta
parte del porcentaje referido en el párrafo anterior puede ser designada o removida libremente por el titular de
la entidad. No podrán ser contratados como servidores ejecutivos o especialistas salvo que cumplan las
normas de acceso reguladas de la Ley.
b) Ejecutivo.- Desarrolla funciones administrativas, entiéndase por ellas al ejercicio de autoridad, de atribuciones
resolutivas, las de fe pública, asesoría legal preceptiva, supervisión, fiscalización, auditoría y, en general,
aquellas que requieren la garantía de actuación administrativa objetiva, imparcial e independiente a las
personas.
c) Especialista.- Desempeña labores de ejecución de los servicios públicos. No ejerce función administrativa.
d) De apoyo.- Desarrolla labores auxiliares de apoyo y/o complemento.

Los Ejecutivos, Especialistas y Apoyo conforman cada uno un grupo ocupacional. A su vez, esta norma señala cifras
indicativas de distribución del recurso humano, que para una mejor visión, se vincula con los parámetros señalados
en el Decreto Supremo N° 043-2004-PCM, lineamientos para la elaboración y aprobación del Cuadro para
Asignación de Personal - CAP de las Entidades de la Administración Pública aún vigente, como se muestra:

Niveles * Puestos Siglas Estructura ** Parámetro Órganos

Funcionario Público n. e. FP Nivel I Alta Dirección
Empleado de confianza ≤ 5% SP EC Asesoramiento
CAP ≤ 20%
Directivo Superior (DS) ≤ 10% E Nivel II Apoyo
Ejecutivo (Ej) n. e. Servidor Línea
Especialista (Esp) n. e. Público (SP)
Nivel III Unid. Org. 3° nivel
Apoyo (Apy) n. e.
* Parámetros de la Ley N° 28175, artículo 4°.
** Según articulo 10° del D. S. N° 043-2006-PCM, consistente con el literal d) del artículo 11° del D. S. N° 043-2004-PCM.

La descripción de niveles y perfiles del servicio civil se puede formalizar como sigue:

El empleo (E) total o factor E =xF + yEC + zSP siendo el Servicio Publico SP=
humano es:

( DS + Ej + Esp + Apy ) y se establece una igualdad unitaria, tal que: 1 = ( x + y + z ) o sea, que el porcentaje de
cada macro nivel ocupacional reproduce el 100% de empleados, o personal dependiente de la Entidad.

Se ha utilizado una notación sencilla que indica que el total de empleados se expresa por la suma de cuántos se
reconoce oficialmente en cada nivel estructural (que se puede expresar como por ciento del total), y a su vez indica
que el Grupo Servidores Públicos (integrado al 100% por cuatro sub grupos) limita la existencia de Empleados de
Confianza hasta el 5% de su número, pero también “desnuda” una trampa lógica en la Ley Nº 28175, evidente en la
recursividad del cálculo: Ello se expresa en que el sub grupo de Servidores Públicos (Directivos Superiores, que no
puede superar al 10% de empleados, suma total de todos los niveles) define cuantos Empleados de Confianza
7

pueden haber en la organización, y en la medida en que el número total de empleados es mayor, mayor será en
Página

consecuencia el Grupo de Directivos Superiores, y no obstante no verificarse un efecto expansión simétrico, crece el
Grupo Empleados de Confianza, si lo hace el de Servidores Públicos.

Gestión Pública
 El análisis se ha complementado con el grado de participación de los cargos previstos para los niveles de
Asesoramiento y Apoyo, que no pueden detentar más del 20% del total de estos. Se desprende de lo señalado que
en el afán de lograr establecer proporciones razonables basadas en una tipología de organización, las normas
citadas no han exteriorizado su fin y han dejado sentir posible volver a una cultura organizacional aun más
jerárquica. El acceso al empleo público, cuya rectoría en el Perú está a cargo de SERVIR (D, Leg, Nº 1023), tiene
tres modelos de referencia: Francés – Concursos y escuelas especializadas (la ENA, por excelencia), Alemán –
Selección por etapas, y Británico – Comisión del Servicio Civil. Para el caso de incorporación de los Gerentes
Públicos, nueva generación de Servidores del Estado, el Modelo Abierto sigue la orientación americana de contratar
Gerentes de amplia experiencia en el Sector Privado, a diferencia del Modelo cerrado, que sigue los dictados de las
Administraciones Estatales sobre todo francesa, germana y Reino Unido (la alta carga fiscal de costos de retiro lo
atestiguan) donde solo servidores cualificados y experimentados del servicio civil son elegibles para cargos de Alta
Dirección, bajo un marco legal que blinda y reduce las designaciones políticas, salvo para el primer nivel de
Ejecutivos Públicos.

En la realidad peruana, se dan ambos Modelos: Por ejemplo, los Organismos Reguladores mantienen un plantel de
carrera de Gerentes, cargos concursables abiertos conducidos por sus Administraciones. En otras organizaciones,
como Gobiernos Regionales, estos cargos son designados. En todos los niveles de Gobierno, los procesos de
incorporación de nuevos servidores son ejecutados, o directamente, a través de SERVIR o mediante empresas, ello
sin perjuicio de si se trata de CAS, de Servidores Públicos o de Empleados de Confianza.

III. Procesos Esenciales orientados al Factor Trabajo: Una aproximación.

Hemos analizado los aspectos normativo, funcional y estratégico, además de lo relativo a los protocolos de la
incorporación al Servicio Civil, y la estructura a que ésta contribuye o de la cual adopta las distorsiones existentes.
Cabe ahora tentar una “medición” de cómo este recurso efectivamente se relaciona a parte de la argumentación del
sustento del D. Leg. N° 1023 “La Carta Iberoamericana de la Función Pública aprobada por el Perú reconoce que
existe una relación positiva entre la existencia de sistemas de servicio civil de calidad y los niveles de confianza de
los ciudadanos en la administración pública, así como con el crecimiento económico sustentable”.

Como la Gestión Pública es resultado de la acción del factor humano ejecutada por equipos organizados,
estableceremos en base a la estadística más actualizada 2000-2007, el grado de aporte de los Productores de
Servicios Gubernamentales al Valor Agregado Bruto (VAB) por Departamento-Región, y para poder comparar el
grado de intervención estatal con el crecimiento de la economía territorial, se contrasta esta con la participación
relativa del VAB departamental en el VAB nacional, o sea, que refleja el aporte del Estado por región:

Cuadro I – VAB de Productores de Servicios Gubernamentales a VAB departamental.

Región 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Amazonas 10.807 10.832 11.376 11.865 12.468 12.798 12.817 12.336
Ancash 6.212 5.620 5.207 5.437 5.708 5.952 5.954 5.595
Apurímac 16.541 18.188 19.344 20.274 21.006 21.813 22.812 22.774
Arequipa 4.244 4.142 4.254 4.492 4.392 4.486 4.434 3.886
Ayacucho 16.112 16.112 15.757 16.024 17.179 16.940 17.766 16.898
Cajamarca 6.609 6.609 6.598 6.622 6.980 7.160 7.876 8.865
Cusco 8.389 8.389 8.957 9.046 8.407 8.404 8.409 8.002
Huancavelica 7.723 7.723 8.541 8.830 9.999 10.561 10.847 11.318
Huánuco 10.399 10.399 10.752 10.660 11.572 12.224 12.745 12.586
Ica 5.931 5.931 6.063 6.673 6.277 5.917 5.902 5.605
Junín 6.131 6.131 6.409 6.691 6.724 7.184 7.050 6.774
La libertad 4.797 4.797 4.795 4.894 5.171 5.301 5.013 4.974
Lambayeque 5.402 5.402 5.681 6.020 6.496 6.781 6.943 6.418
Lima - Callao 6.828 6.771 6.625 6.648 6.415 6.436 6.323 5.865
Loreto 8.606 8.606 8.994 9.802 10.304 11.159 11.340 11.251
Madre de Dios 7.771 7.771 7.311 7.848 8.158 8.501 8.520 8.084
Moquegua 3.527 3.527 3.238 3.275 3.290 3.404 3.854 4.158
Pasco 4.957 4.957 4.867 5.110 5.273 5.570 5.562 5.180
Piura 5.873 5.873 6.086 6.352 6.275 6.509 6.345 6.129
Puno 9.857 9.857 9.863 10.367 10.750 10.930 11.313 10.964
San Martín 10.604 10.604 10.970 12.002 11.728 11.901 12.213 11.846
Tacna 6.323 6.323 6.308 6.451 6.401 6.693 6.786 6.552
Tumbes 12.062 12.062 12.132 13.132 12.801 12.223 13.124 13.081
Ucayali 8.249 7.877 8.596 8.914 9.144 9.221 9.409 9.309
De las cifras mostradas se identifica que:

a) Seis Departamentos tienen una participación mayor al 10% en el VAB alcanzado: Amazonas, Apurímac,
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Ayacucho, Huánuco, San Martín, Tumbes.

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Gestión Pública
 b) Catorce Departamentos muestran un aporte estatal mayor al 5% (y menor al 10%) en el VAB: Ancash,
Cajamarca, Cuzco, Huancavelica, Ica, Junín, Lambayeque, Lima-Callao, Loreto, Madre de Dios, Piura, Puno y
Tacna.
c) Cuatro Departamentos muestran una participación estatal menor al 5%: Arequipa, La Libertad, Moquegua,
Pasco.

Veamos ahora cuál es la estructura del aporte de cada Departamento al VAB nacional, en cada año, durante el
periodo 2000-2007:

Cuadro II – Tasa de participación del VAB departamental en el VAB nacional.

Se encuentra que:

a) Los Departamentos con menor aporte al VAB nacional son Amazonas, Apurímac, Ayacucho, Huánuco, Madre
de Dios, San Martín y Tumbes. Coincidentemente, son también los de mayor aporte estatal a su VAB
departamental.
b) Los Departamentos que aportan con el 2% o más, al VAB nacional, son también los que tienen menos del 10%
de aporte estatal a la generación de su VAB.

Indicamos que el Servicio Público debía satisfacer ciertos parámetros de gestión de calidad, saberes y
oportunidades, además de ser espacio de profesionalización. También que es un escenario donde la calidad de
prestaciones esperadas no puede estar ausente. Bajo tales reflexiones, la información presentada sugiere:

i. La calidad de la Gestión Pública, medida en las prestaciones provistas por el Servicio Civil, en un 25% del
espacio territorial (en 6 de 24 departamentos con más del 10% de aporte estatal al VAB), no parece
apropiada 12, y pese a su nivel de participación elevado, no generan un valor agregado ni incremento del
aporte del VAB Departamental al total nacional.
ii. Los resultados del aporte al VAB nacional por Departamento indica también resulta necesario mejor
sincronización sectorial y que el Gobierno Nacional genere condiciones de competencias y de herramientas
para compensar brechas estructurales, cumpliendo las competencias que define el artículo 4º de la Ley Nº
29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, en el sentido que “Las políticas nacionales definen los objetivos
prioritarios, los lineamientos, los contenidos principales de las políticas públicas, los estándares nacionales de
cumplimiento y la provisión de servicios que deben ser alcanzados y supervisados para asegurar el normal
desarrollo de las actividades públicas y privadas”.

Las reflexiones anteriores complementan al tema funcional ya abordado, en el sentido que la calidad de la Gestión
Pública se asocia a “productividad”, actualmente impulsada por el Ministerio de Economía y Finanzas, y es resultado
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12
Esta definición requiere por parte de los formuladores de Políticas del Estado, definir Lineamientos de Modernización y Metodologías para
dotar de contenido operacional, mensuración y calificación al Servicio Civil y la Modernización del Estado.
Gestión Pública
 de aplicar nueva tecnología en el mejor hacer, por metodologías, habilidades, procesos de calidad, etc, pero
incluyendo el perfil de necesidades específicas de sus clientes (los cuales la Gestión Pública no pocas veces, no
alcanza a identificar). Para dimensionar la medida de la productividad por la intervención del Servicio Público en
forma del aporte de los Productores de Servicios Gubernamentales, y por ende una gruesa aproximación de la
Calidad de la Gestión Pública, se efectúa un cálculo matemático estimado el stock de capital, la participación del
factor trabajo medido a través de las remuneraciones según la estructura del PBI por factores, y se estima la
contribución de los factores productivos (trabajo, capital y productividad) al crecimiento con el fin de estimar si
resulta consistente.

La contribución de los indicados factores en el crecimiento se calcula sustancialmente mediante el análisis de Solow
(1956, 1957) y Swan (1956). Como punto de partida se utiliza una función de producción del tipo Cobb-Douglas:
Y = AK α L1−α donde α simboliza la participación del capital en los ingresos totales (o elasticidad del producto
respecto al capital), K y L representan el stock de capital y la fuerza laboral y A es una variable que representa el
progreso tecnológico.

Esta es una representación universal en los textos académicos, con similar estructura aunque posible uso de otros
símbolos. Debemos también señalar que muchos académicos señalan críticas al Modelo de Solow, en el sentido
que su intento de hallar determinantes del crecimiento arroja como resultado que la principal fuente de crecimiento
se explica por el incremento en la productividad de factores, cuyas causas el modelo no explica, asume que son
externas, y de cara a la evidencia estadística comparada entre diversos países, se encuentra que la convergencia
"sigma", no aclara muchos de los casos de crecimiento no explicados por el estado estacionario o steady state ni
por factores de competitividad.

En un contexto globalizado, además, no resulta útil para establecer los mecanismos de transmisión de la
globalización y del incentivo reflejado en los elementos de oferta o demanda internos.

Lo demostraremos formalmente:

Q = A * T α * K β *θ donde Q = producción total (valor de todos los servicios producidos en un año), y

• T = trabajo (recurso humano empleado, total, sin distingo de régimen laboral o plazo, hasta el límite de cualquier combinación
posible dado el límite en unidades monetarias);
• K = capital (Infraestructura administrativa –Oficinas y equipamiento-, bienes de capital, recursos de presupuesto y deuda,
cooperación técnica no reembolsable, inversión en capacidades);
• A = factor total de productividad (Gestión pública sinérgica, Innovación, tecnología,
• Θ = Proceso Esencial (Vector de factores críticos de éxito que estructura las funciones según competencias en la Entidad,
expresado como Resultado alcanzado respecto del Esperado, en relación a la demanda ciudadana a resolver). Para el
presente se asume con valor 1 dado que su estimación requiere de un proceso enormemente complejo más allá de este nivel
de divulgación.

α y β (cuya suma es 1) son las elasticidades producto del trabajo y el capital, respectivamente. Estos valores son constantes
determinadas por la tecnología disponible. La elasticidad del producto mide la respuesta del producto a un cambio en los niveles
del trabajo o del capital usados en la producción, si permanecen constantes los demás factores.

Se presentan los valores empleados:

Cuadro III – Factores detrás del crecimiento económico nacional 2000-2007 (Millones de Soles 1994)
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Gestión Pública
 Las conclusiones resultantes, en concordancia con la teoría expuesta, indican que:

a. En promedio y a nivel nacional, la productividad explica el 59,925% del crecimiento del periodo, y ello podría
de alguna forma ser explicado por la retracción del Estado a consecuencia de la ola de Privatizaciones de la
década pasada, de la especialización del Gobierno Nacional en mega proyectos de inversión pública o por
efecto inducido por la globalización y la intervención de operadores privados en la generación de valor
añadido. No obstante, la profecía auto cumplida del incremento en la productividad de factores, cuya causa el
modelo asume son externas, debe estar presente en la mente del gestor de políticas.
b. Hay un salto cuantitativo en el periodo 2000-2001 que introduce una distorsión en la serie y en los estimados
resultantes y un sesgo en la PEA censada 2007 y el nivel del empleo respecto a la serie de los años
precedentes 2000-2006, que no obstante, en relación a la participación del factor trabajo, insinúa que la
cosificación productiva (producción basa en procesos intensivos de capital, que parecería validada por el
aumento sostenido del stock total de capital) ha sido desafiada por más participación laboral y mejor
desempeño de esta.
c. Debe advertirse que las cifras tomadas para la estimación de la participación del factor trabajo, son totales
nacionales e incluyen al Sector Privado, por lo que para refinar el análisis para que se identifique los efectos
específicos del Sector Público, resulta aplicable el gasto en pagos al factor Trabajo respecto al VAB de
productores de Servicios Gubernamentales, y el stock público de inversión bruta fija.

Como parte del análisis, y en relación a la calidad de la gestión, y de sus actores, se indica que hay experiencias
interesantes de segmentación del factor trabajo por el lado de la demanda (población en edad de trabajar) orientada
a la generación de empleo productivo en el Sector Privado, desarrollado por el Ministerio de Trabajo y Promoción
del Empleo, con los Programas ProValor, para generar competencias ocupacionales, ProJoven, para dotar de
condiciones de ocupabilidad, Revalora, etc, orientado a público objetivo especifico.

Otra destacable experiencia, desde la demanda estatal, es la ejecutada por la Presidencia del Consejo de Ministros
a través de la Secretaría de Descentralización, para los niveles de Gobierno Regional y Local mediante sus
Diplomados en Gestión Pública Descentralizada, Desarrollo Económico Territorial y Diplomado en Gestión de
Inversión Pública. Su diseño debía ser parte de una estrategia nacional en materia de generación de competencias,
acorde con el mandato establecido en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

Finalmente, debe resaltarse que para la parte laboral orientada al Sector Privado se cuenta con “Lineamientos
nacionales de política de la formación profesional en el Perú”, aprobada por Decreto Supremo N° 021-2006-ED, y
que tiene por principios rectores la competitividad, competencia y oportunidad para el desarrollo de los recursos
humanos en el Perú. No obstante, se advierte que la demanda estatal como parte de la formación profesional,
demanda una estructura y una articulación oferta-demanda, propias a las características de la territorialidad, del
nivel de Gobierno al cual se orienta y de las competencias sectoriales o de plataformas de sistemas administrativos
hacia las cuales apunta fortalecer capacidades.

En este sentido, y ante las reacciones del mercado privado (regulado) de competencias profesionales para la
Gestión Pública y sus instrumentos, es requerido encontrar una medida de calidad, que incorpore al Servidor Civil
dentro de las bondades de la formación profesional; se indica que se correlaciona con las características indicadas,
la evaluación, acreditación y certificación de la calidad educativa, que sustentan la Ley N° 28740, Ley del Sistema
Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa, compuesto de tres estamentos según
el publico objetivo al cual apoya: Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y Certificación de la calidad de la
educación básica (básica y técnico productiva), Consejo de Evaluación, Acreditación y Certificación de la calidad de
la educación superior no universitaria, y Consejo de Evaluación, Acreditación y Certificación de la calidad de la
educación superior universitaria.

La nueva Escuela Nacional de Administración Pública, debería ser una entidad que bajo los estándares indicados y
las normas vigentes, regule el mercado de competencias en Gestión Pública, para el Estado en sus tres niveles de
Gobierno y respectivas realidades territoriales especificas.

IV. Factor Trabajo en el Estado Peruano: Reflexiones finales.

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Resulta claro que, considerando la historia político social peruana reciente y el panorama de crecimiento económico
sostenido de los últimos años (2000-2009), el cambio de Gobierno, de la Administración Toledo a la Administración
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García, en Julio del 2006, en un ambiente mediático dominado por escándalos de frivolidad y de crisis moral,
demandó del primer Presidente más joven del Perú en su segundo mandato, marcar distancia y “enfriar” los ánimos

Gestión Pública
 sociales con medidas efectivas, por lo que emulando una medida sólida de su Primer Gobierno 13 y vigorizada aún
más a la fecha, dispone que se establezca, respete y normalice el nivel de ingresos en función a la remuneración
Presidencial. A partir de esa medida, y con la creación en Junio 2008 de SERVIR, se sientan las bases para un
proceso, cuyo plazo se espera sea sensato, en el cual se desarrollen tres políticas nacionales impostergables: a) La
modernización del Estado, b) La profesionalización del Servicio Civil, y c) la tecnificación de la Gestión Pública en
los tres niveles de Gobierno.

En base a esta imagen-objetivo, en este trabajo se ha desarrollado un análisis que revisa el instrumental normativo,
la doctrina teórica, la evidencia fáctica, los atributos y finalmente, se aboca a proveer una base de evaluación
cuantitativa, general y discutible, pero concreta.
Del análisis y las conclusiones presentadas, se formulan las siguientes reflexiones:

i. Se han adoptado referentes internacionales, adoptando modelos en la forma pero sin adoptar medidas de equivalencia
respecto a los vectores institucionales y culturales bajo los que tales han sido construidos en sus países de origen:
Francia, Inglaterra, Italia, Nueva Zelanda, Estados unidos, aunque este último caso representa más bien el tipo clonado-
recodificado-estandarizado, donde la Administración Pública y Privada se diferencian mas por condiciones económicas
salariales que por habilidades especificas.
ii. Se ha adoptado mímicamente las formas de Servicio Civil más sólidas pero no se ha universalizado tales, pues el Estado
continua desarrollando los mecanismos que le han “dado resultados en el pasado y no ven por que cambiarlos
radicalmente. Es más, la nueva generación de Gerentes Públicos, genera un problema de escala comparativa, en términos
de responsabilidades que les es exigida, que depende de una organización, no de un individuo, y de la retribución que
finalmente se les paga por hacer lo que hacía su predecesor, al no haber Monarquías Estatales, y quien decide, lo es
usualmente por el voto popular, que no ostenta el Gerente Público.
iii. El concepto del Factor Humano como inversión y no como gasto, aun es un tema en el cual el criterio utilitarista
predomina, siendo paradójico que los niveles de decisión más altos y de roles clave, no generen procesos (no
simplemente procedimientos) rotativos o de stage para inmersión de competencias, que si son parte sustancial de los
modelos de servicio civil que se ha adoptado, con ejecutivos que no solo conocen sino han gerenciado sistemas
administrativos en su totalidad.
iv. Las herramientas formales no articulan entre si, en aspectos contractuales retributivos, funcionales y estratégicos, y el
efecto que generan, medido en el aporte de productores de Servicios Gubernamentales al Valor Agregado Bruto por
Departamento, de un nivel notable en varios Departamentos, y en donde el análisis Solow-Swan, bajo la ecuación de
Cobb-Douglas, sugiere el Estado debe revisar y replantear sus modos de intervenir en la Sociedad y Economía. A ello
debe agregarse que el encontrar para el Estado quienes saben “hacer” es ya notable, pero sin un programa de trabajo,
organizado en Objetivos y Funciones Rectoras estructuradas en Procesos Esenciales, es como caminar por el simple
hecho de hacerlo, sin importar hacia adonde, y sin que importe la dimensión del camino, en este caso, la infraestructura
organizacional del Estado.
v. El Proceso emprendido resulta complicado y “browniano” para el Estado, pero para el mercado privado de “bienes
intelectivos”, sea de Cursos, Diplomados, Maestrías y de otros sutiles productos, resulta en una oportunidad bien y
tempranamente percibida, al dotar de competencias a los aspirantes a mejorar sus posiciones laborales en el Sector
Publico, sin que el más grande mercado de destino, el Estado, sea capaz de responder a la demanda sino a la oferta.
vi. No se encuentra una correspondencia ni puntos de encuentro entre los mecanismos orientados al Factor trabajo en el
Estado, con los mecanismos de este que orientan y norman sobre aspectos tan sensibles y yuxtapuestos al trabajo, como
la Organización y las Funciones plasmadas en el documento respectivo, o la estructura de los Cuadros de Personal
correspondientes, y es igualmente sensible la ausencia de mecanismos para su articulación a procesos, y de estos a
Resultados.

Las experiencias de Administraciones anteriores sobre la materia, en la línea de tiempo analizada, siguen siendo
igualmente reeditadas y actualizadas, pero debemos aprender de ellas bajo un nuevo contexto globalizado,
integrado virtualmente y donde el saber es la mejor herramienta, pero parece que no podemos escapar de volver a
tentar hacer las mismas cosas que antes no resultaron, de allí el titulo de este trabajo: déjà vu.

Biografía:
Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de
Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Maestría en Economía Empresarial y Regional, Universidad Nacional
Mayor de San Marcos, Perú.
Email: alfrespinal@hotmail.com
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Artículo publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 3 – Nº 30/Enero 2010, Ediciones Caballero Bustamante, Perú
(www.gestionpublica.org.pe)
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Ley Nº 25035 – Ley de Simplificación Administrativa, que complementó al D. Leg. Nº 560, Ley del Poder Ejecutivo, derogada por la Ley Nº
29158, nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE).
Gestión Pública