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NDICE

Agradecimentos.......................................................................................................... 4
Glossrio de termos e abreviaturas............................................................................ 5
Resumo e palavras-chave........................................................................................... 7
Abstract and key words.............................................................................................. 8
Lista de tabelas, grficos e ilustraes....................................................................... 9
INTRODUO........................................................................................................ 11

I PARTE - ENQUADRAMENTO TERICO...................................................... 14

I CAPTULO - CONCEITOS E CONSIDERAES ACERCA DA


GUERRA CIVIL E DA REBELIO..................................................................... 15
1. Os conceitos de guerra, de guerra civil e de rebelio........................................... 15
2. Os condicionalismos e a viabilidade da rebelio.................................................. 18
3. As causas da guerra civil...................................................................................... 21
4. O mapa das guerras civis no tempo e no espao.................................................. 29
5. As consequncias da guerra civil ......................................................................... 34
5.1 As consequncias econmicas................................................................... 35
5.2 As consequncias sociais.......................................................................... 38
5.3 As consequncias psicolgicas.................................................................. 42
6. Os actores da guerra............................................................................................. 43
6.1 As relaes entre Governo e foras rebeldes: ps-conflito e o papel da
economia............................................................................................................ 43
6.2 - O papel da dispora..................................................................................... 45
6.3 - A influncia dos Governos hostis e das potncias regionais...................... 48
6.4 A influncia das grandes potncias mundiais ........................................... 51
6.5 O papel da comunidade internacional........................................................ 54
7. A guerra e o (sub-)desenvolvimento..................................................................... 59
7.1 Perspectivas da relao entre conflito e desenvolvimento......................... 59
7.2 Aspectos culturais, polticos e econmicos da relao conflito/
desenvolvimento................................................................................................... 62
8. Sntese e concluses............................................................................................. 64
II CAPTULO CONTORNOS E INSTRUMENTOS DA AJUDA
INTERNACIONAL EM CENRIOS DE GUERRA CIVIL.............................. 66
1. Evoluo histrica e motivaes da ajuda............................................................ 66
2. Instrumentos jurdicos e sua eficcia.................................................................... 69
2.1 O Direito Internacional Humanitrio e os Direitos Humanos.................... 70
2.2 As Convenes de Genebra e os Protocolos Adicionais............................ 71
2.3 A Carta Humanitria / Projecto Esfera e outros instrumentos................. 72
2.4 A eficcia dos instrumentos jurdicos........................................................ 75
3. Anlise da Ajuda Pblica ao Desenvolvimento................................................... 78
3.1 - Ajuda pblica ao desenvolvimento............................................................. 78
3.1.1 - Ajuda humanitria (Emergncia)...................................................... 83
3.1.2 - Ajuda alimentar................................................................................. 88
3.1.3 Ajuda reabilitao.......................................................................... 92
3.1.4. Desenvolvimento (Ajuda-projecto, ajuda-programa, cooperao
tcnica, projectos de investimento e de equipamento)................................. 94
3.1.5 - Donativos e emprstimos concessionais........................................... 96
3.1.6 - Anulao e reescalonamento da dvida............................................. 100
4. Sntese e Concluses............................................................................................ 101
III CAPTULO - O IMPACTO DA AJUDA INTERNACIONAL NAS
GUERRAS CIVIS.................................................................................................... 105
1. Os receptores da ajuda ........................................................................................ 105
2. O timing da ajuda................................................................................................. 108
3. O impacto da ajuda humanitria no conflito e as teorias dos maximalistas e os
minimalistas humanitrios.................................................................................... 111
4. O financiamento do desenvolvimento ................................................................. 118
5. A influncia da ajuda no oramento estatal dos receptores ................................ 120
6. A dependncia da ajuda VERSUS os condicionalismos dos doadores. O caso
da abordagem do Banco Mundial Boas Polticas Mais Dinheiro?............... 125
7. Os objectivos dos doadores ................................................................................. 130
8. Os incentivos para a paz e os desincentivos para a guerra................................... 135
9. A abordagem Do No Harm (no prejudicar)....................................................... 137
10. Sntese e concluses ........................................................................................... 140

II PARTE ESTUDOS DE CASO......................................................................... 144


IV CAPTULO ESTUDO DE CASO NO CONTINENTE ASITICO: A
GUERRA CIVIL NO SRI LANKA........................................................................ 145
1. Caracterizao do pas........................................................................................... 145
2. Breve histria do pas............................................................................................ 148
3. Especificidades da guerra civil.............................................................................. 151
3.1 As estratgias do Governo e do LTTE...................................................... 151
3.2 As causas da guerra civil............................................................................ 154
3.3 A influncia da dispora............................................................................. 155
3.4 A influncia dos actores externos.............................................................. 156
3.5 A mediao do conflito pela Noruega........................................................ 157
4. A ajuda internacional e a sua influncia no conflito............................................. 159
4.1 Descrio geral........................................................................................... 159
4.2 As estratgias da ajuda internacional......................................................... 164
4.2.1 - Os principais tipos de ajuda............................................................. 164
4.2.2 - A ajuda humanitria VERSUS o desenvolvimento.......................... 168
4.2.3. - O apoio da ajuda internacional aos esforos de paz........................ 171
4.3 A influncia da ajuda no conflito .............................................................. 174
5. Sntese e concluses.............................................................................................. 176
V CAPTULO ESTUDO DE CASO NO CONTINENTE AFRICANO: A
GUERRA CIVIL EM ANGOLA............................................................................ 180
1. Caracterizao do pas.......................................................................................... 180
2. Breve histria do pas........................................................................................... 183
3. Especificidades da guerra civil............................................................................. 189
3.1 As causas da guerra civil............................................................................ 189
3.2 A influncia das grandes potncias mundiais............................................ 194

2
3.3 A influncia (poltica) da ONU.................................................................. 196
4. A ajuda internacional e a sua influncia no conflito............................................ 199
4.1 Descrio Geral.......................................................................................... 199
4.2 As estratgias da ajuda internacional......................................................... 205
4.2.1 Os principais tipos de ajuda ............................................................. 205
4.2.2 A ajuda humanitria VERSUS o desenvolvimento.......................... 209
4.3 A influncia da ajuda no conflito............................................................... 210
5. Sntese e concluses............................................................................................. 214
VI CAPTULO - O PAPEL DA AJUDA INTERNACIONAL NO
PROLONGAMENTO DAS GUERRAS CIVIS: PISTAS PARA UMA
ACO FUTURA................................................................................................... 217
1. O papel negativo da Ajuda no Sri Lanka e em Angola: anlise comparativa
dos dois estudos de caso ...................................................................................... 217
2. Pistas para uma aco futura ............................................................................... 232
3. Sntese e concluses ............................................................................................ 238

CONCLUSES........................................................................................................ 240

ANEXOS................................................................................................................... 246
Anexo 1- Excerto da Carta Humanitria e Normas Mnimas de Resposta
Humanitria em Situao de Desastre do Projecto Esfera relativo a papis e
responsabilidades...................................................................................................... 247
Anexo 2 Lista dos pases da OCDE (membros e no membros do CAD), dos
observadores e dos pases receptores da ajuda........................................................... 248
Anexo 3 - Critrios para as ONGs na reabilitao ps-guerra.................................. 250
Anexo 4 Fluxos de APD para o Sri Lanka de 1980 a 2002.................................... 253
Anexo 5 - APD por sector e por ano (1980-2002) para o Sri Lanka......................... 254
Anexo 6 - Fluxos de APD para o Sri Lanka por tipo e por doador (1980- 2002)...... 257
Anexo 7 - Fluxos de APD para o Sri Lanka por doador e por ano (1980-2002)....... 259
Anexo 8 - Lista dos pases e organizaes internacionais participantes na
Conferncia de Tquio sobre a reconstruo e o desenvolvimento do Sri Lanka de
9 e 10 de Junho 2003.................................................................................................. 261
Anexo 9 - Fluxos de APD para Angola de 1975 a 2002............................................ 262
Anexo 10 - APD por sector e por ano (1975-2002) para Angola.............................. 263
Anexo 11 - Fluxos de APD para Angola por tipo e por doador (1975-2002)............ 266
Anexo 12 - Fluxos de APD para Angola por tipo e por doador (1975-2002)....................... 267
Anexo 13 Tabela comparativa sobre a guerra no Sri Lanka e em Angola.............. 269
Anexo 14 Evoluo das despesas militares, APD, da ajuda de emergncia e das
despesas pblicas na educao e na sade como % do PIB em Angola (1979-
2002) ......................................................................................................................... 271
Anexo 15 - Evoluo das despesas militares, da APD, da ajuda de emergncia,
das despesas pblicas (educao e sade) como % do PIB no Sri Lanka (1979-
2002).......................................................................................................................... 272

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS................................................................... 273

3
AGRADECIMENTOS

Em primeiro lugar, quero agradecer ao meu orientador de dissertao, Professor


Doutor Ennes Ferreira, pela disponibilidade, apoio, incentivo e acompanhamento
ao longo deste trabalho.
Quero tambm agradecer minha famlia, ao Tiago e aos meus amigos pela
pacincia que tiveram comigo durante este tempo e pedir desculpa pela ausncia
em momentos importantes.
Quero, sobretudo, agradecer minha me por ter sido incansvel a ler e reler o
meu trabalho at que estivesse aceitvel! E ao meu pai pelas observaes
importantes que fez e por todo o apoio dado.
Gostaria ainda de referir o contributo de toda a equipa de professores do
Mestrado em Desenvolvimento e Cooperao Internacional, que durante um ano
nos deram conhecimentos e pistas importantes para a elaborao da dissertao, e
nos estimularam a trabalhar na rea da cooperao.
Por ltimo, no queria deixar de referir o papel que os organismos onde trabalhei
(Cruz Vermelha e ECHO) e onde trabalho (AMI) tiveram nestes primeiros anos
de construo de uma carreira na rea da ajuda humanitria, sensibilizando-me
para as questes humanitrias, proporcionando-me experincias nicas e dando-
me pistas para uma reflexo sobre esta rea to fantstica que a ajuda aos seres
humanos mais vulnerveis.

4
GLOSSRIO DE TERMOS E ABREVIATURAS
ACNUR Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados
AI Amnistia Internacional
APD Ajuda Pblica ao Desenvolvimento
AsDB Asian Development Bank
AsDF Asian Development Fund
BAD Banco Asitico para o Desenvolvimento
BM Banco Mundial
CAD Comit de Ajuda ao Desenvolvimento
CAP Apelo Consolidado
CICV Comit Internacional da Cruz Vermelha
Conflict trap Armadilha do conflito
CP Construo da Paz
CPLP Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa
DIH Direito Internacional Humanitrio
DU Direitos Humanos
DUDH Declarao Universal dos Direitos Humanos
Spillover - Efeito de Domin
FAA Foras Armadas Angolanas
UNFAO United Nations Food and Agriculture Organization
FICV/CV Federao Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente
Vermelho
FMI Fundo Monetrio Internacional
FNLA Frente Nacional para a Libertao de Angola
Free-Rider Aquele que aproveita a aco dos outros, beneficiando da mesma.
HIPC Initiative Heavily Indebted Poor Countries Initiative
ICRC International Committee of the Red Cross
IDA - International Development Association
IDE Investimento Directo Estrangeiro
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
IFAD International Fund for Agricultural Development
IFRC/RC International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies
ILO International Labour Organization
IOM International Organization for Migration
IPAD Instituto Portugus de Apoio ao Desenvolvimento
LICUS Low-Income Countries Under Stress
LTTE - Liberation Tigers of Tamil Eelam
MINARS Ministrio da Assistncia e da Reinsero Social
MMSL Misso de Monitorizao do Sri Lanka
MNUA Misso das Naes Unidas em Angola
Modelo do Dual-Gap Modelo dos Dois Hiatos
MONUA Misso de Observao das Naes Unidas em Angola
MPLA Movimento Popular para a Libertao de Angola
NEPAD Nova Parceria para o Desenvolvimento Africano
OCDE Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico

5
OCHA Office for the Co-ordination of Humanitarian Affairs
ODA Official Development Assistance
OFO Outros Fluxos Oficiais
OGE Oramento Geral do Estado
OIs Organizaes Internacionais
ONGs Organizaes No Governamentais
ONGDs Organizaes No-Governamentais para o Desenvolvimento
ONU Organizao das Naes Unidas
OUA - Organizao para a Unidade Africana
PAM Programa Alimentar Mundial
PCIA - Peace and Conflict Impact Assessment
PED Pases em Desenvolvimento
PIB Produto Interno Bruto
PIBpc Produto Interno Bruto per capita
PNB Produto Nacional Bruto
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PVD Pases em vias de desenvolvimento
RDC Repblica Democrtica do Congo
SADC Southern Africa Development Community
UCAH Unidade de Coordenao da Ajuda Humanitria
UE Unio Europeia
UNAVEM United Nations Angola Verification Mission
UNICEF United Nations Childrens Fund
UNDP United Nations Development Programme
UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization
UNHSP United Nations Human Settlement Programme
UNODG United Nations Office on Drugs and Crime
UNWFP United Nations World Food Programme
UNITA Unio Nacional para a Independncia Total de Angola
UNPF United Nations Population Fund
UPA / FNLA Unio dos Povos de Angola / Frente Nacional de Libertao de
Angola
WFP World Food Programme
WHO World Health Organization
WB World Bank

6
RESUMO

No sculo XXI, continuam a predominar nos pases pobres guerras civis travadas
por razes como a ambio da secesso do Estado e luta pela incluso,
alimentadas por diversos factores (recursos naturais, clivagens tnicas, dispora),
e com graves consequncias para essas sociedades. nesse contexto que actua a
ajuda internacional com o compromisso de salvar vidas e de minimizar o
sofrimento humano.
Esta dissertao reflecte sobre a possvel influncia da APD no agravamento e no
prolongamento dos conflitos. Por um lado, a ajuda internacional est associada a
interesses polticos, econmicos e geoestratgicos que podero determinar o
comportamento dos doadores. Por outro, existem aspectos tcnicos da
distribuio da ajuda pelos actores humanitrios que influenciam a dinmica da
paz e da guerra.
Essa hiptese testada luz dos casos das guerras civis no Sri Lanka e em
Angola. Apesar de ser indiscutvel que, em ambos os casos, a ajuda internacional
tenha desempenhado um papel fundamental na distribuio de bens bsicos, ela
ter sido marcada por alguns trmites menos positivos na sua actuao e
interferido em questes de carcter poltico, indo alm dos seus objectivos
bsicos de distribuio de ajuda de forma neutra, imparcial e universal.
A problemtica da ajuda em contextos de guerra civil ser sempre marcada por
problemas e pela diversidade de posies sobre os seus princpios, os seus
objectivos e os seus instrumentos. Esta dissertao visou apenas lanar algumas
pistas para reflexo futura com o objectivo fundamental de melhorar o impacto
da ajuda.

Palavras-chave: Guerra Civil, Ajuda Internacional, Ajuda Pblica ao


Desenvolvimento, Ajuda Humanitria, Sri Lanka, Angola.

7
ABSTRACT

At the beginning of the 21st century we are still faced with a bi-polarized world
between poor and rich countries. The former are marked by civil war where
conflict exists between local governments and groups of insurgents who are
fighting for self-governance or inclusion. Civil war is sustained by several factors
(natural resources, ethnic tension, diaspora) and causes serious damage to those
societies. International aid generally intervenes in this context, the basic
objective being to save lives and minimize human suffering.
This dissertation reflects upon the impact Official Development Assistance has
on prolonging such conflicts. On the one hand, international aid is linked to
political, economic and geostrategic interests that might determine donors
behaviour and decisions. On the other hand, there are technical issues related to
the role of humanitarian actors and development agencies which might
negatively impact upon the dynamics of peace and war.
The hypothesis of the negative influence of aid is analysed in the case studies of
both the Sri Lankan and Angolan civil wars. Although it is undeniable that
international aid has played a crucial role in both countries, it may have been
characterized by some less positive aspects. International aid in these countries
may have interfered in political issues, going beyond the basic aim of aid
distribution in a neutral, impartial and universal way.
The predicament of aid in the context of civil war is dominated by a range of
problems and by the diversity of positions and approaches concerning principles,
aims and instruments.
This dissertation aims to explore ideas for future reflection with the primary
objective of improving the success of aid.

Key Words: Civil War, International Aid, Official Development Assistance,


Humanitarian Aid, Sri Lanka, Angola.

8
LISTA DE TABELAS, GRFICOS E ILUSTRAES
Tabelas:
51
Tabela 1 Ajuda Alimentar da OCDE entre 1997 e 2003
Tabela 2 Fluxos de Recursos Lquidos Oficiais dos Pases Doadores (% do 110
PIB)
Tabela 3 Despesas militares como share do PIB; 1997-2002 122
Tabela 4 A APD ao Sri Lanka e a Angola em 2000, 2001 e 2002 221
Tabela 5 Peso relativo dos sectores das APD de 1973 a 2003 na OCDE 227
(total)
Tabela 6 Aplicao das premissas de DOYLE & SAMBANIS (2000) 239

Grficos:
Grfico 1 Comparao do PIBpc nos anos 60 e 90 33
Grfico 2 Pases da frica Subsariana com decrscimo do PIBpc de 1960 33
para 1990
Grfico 3 Peso relativo da APD por tipo de 1973 a 2003 (OCDE) 82
Grfico 4 Principais doadores de APD entre 1973 e 2003 (OCDE) 82
Grfico 5 Evoluo da APD de 1973 a 2003 83
Grfico 6 A ajuda humanitria de emergncia por objectivo entre 1973 e 85
2003
Grfico 7 - Destino da APD (Emergncia) da OCDE entre 1973 e 2003 86
Grfico 8 A APD dada ao Sri Lanka por ano e por tipo de 1980 a 2002 161
Grfico 9 Peso relativo dos vrios tipos de APD dada ao Sri Lanka de 162
1980 a 2002
Grfico 10 Peso relativo dos principais tipos de APD por sector (1980- 162
2002)
Grfico 11 APD Bilateral e Multilateral dada ao Sri Lanka por doador 163
(1980-2002)
Grfico 12 Evoluo da APD (1980-2002) pelos 5 principais doadores 164
(OCDE)
Grfico 13 A APD dada a Angola por ano e por tipo de 1975 a 2002 202
Grfico 14 Peso relativo dos vrios tipos de APD dada a Angola de 1975 a 203
2002
Grfico 15 Peso relativo dos principais tipos de APD por sector de 1975 a 203
1989
Grfico 16 Peso relativo dos principais tipos de APD por sector de 1990 a 204
2002
Grfico 17 APD Bilateral e Multilateral dada a Angola por doador (1975- 205
2002)
Grfico 18 Evoluo da APD (1975-2002) pelos 6 principais doadores 206
(OCDE)
Grfico 19 Ajuda Humanitria (emergncia) a Angola e ao Sri Lanka 224

9
Grfico 20 O efeito da APD sobre as despesas militares e sobre as despesas 229
sociais do Estado angolano
Grfico 21 O efeito da APD sobre as despesas militares e sobre as despesas 230
sociais do Estado cingals

Ilustraes:

Ilustrao 1 Mapa do Sri Lanka 147


Ilustrao 2 Mapa de Angola 183

10
INTRODUO
A realidade geo-econmica que caracterizou a ltima metade do sculo XX e que
se assume, de forma cada vez mais intensa, no incio do sculo XXI, traada
por duros conflitos e guerras civis que desrespeitam os direitos humanos e matam
civis indiscriminadamente.
Na arena internacional, a ajuda aos pases e s populaes vtimas da guerra
tornou-se fundamental para assegurar a sua sobrevivncia e as condies
mnimas de dignidade humana, considerando que as guerras tendem a proliferar
em contextos de pobreza econmica e subdesenvolvimento.
No entanto, o envolvimento de actores estatais bilaterais e multilaterais, bem
como de organizaes internacionais (OIs) e organizaes no-governamentais
(ONGs) em cenrios de conflito, tem suscitado questes acerca do impacto do
papel desses organismos no desenrolar do conflito.
A ajuda prestada s populaes dos pases em guerra est, de forma to intensa,
embrenhada em interesses polticos, econmicos e geoestratgicos, que se torna
difcil dissoci-la da poltica internacional.
Face a este cenrio, coloca-se a possibilidade de existncia de alguma perverso
da ajuda internacional, sendo o objectivo central desta dissertao reflectir sobre
os eventuais aspectos negativos da ajuda e lanar, desta forma, pistas para uma
melhoria da actuao futura dos doadores.
A escolha desta problemtica prendeu-se tambm com o nosso percurso
profissional que est directamente ligado ajuda humanitria prestada por ONGs
portuguesas aos pases em desenvolvimento. Trabalhmos na Cruz Vermelha
Portugal e trabalhamos actualmente na Fundao AMI (Assistncia Mdica
Internacional), no desenvolvimento de projectos de ajuda humanitria em vrios
pases do mundo, com particular incidncia na CPLP. Essa funo implica o
acompanhamento intensivo da situao no terreno, do funcionamento da misso,
do envio de bens humanitrios, para alm da realizao de misses de
implementao, acompanhamento e avaliao ao terreno (no nosso caso, a
Angola, Guin-Bissau, Timor Leste e Cabo Verde).

11
A experincia de terreno e o contacto com as autoridades locais e com os
financiadores nacionais e internacionais (realizmos tambm um estgio no
ento Servio de Ajuda Humanitria da Comisso Europeia, onde pudemos
observar a perspectiva do financiador internacional) tm-nos permitido aperceber
de algumas dificuldades inerentes ajuda e da forma como esta actua e define
prioridades e actividades.
Apesar de consideramos que a ajuda sempre fundamental e imprescindvel , por
vezes, nalguns casos, sentimos que existem falhas e que ela poderia ser melhor.
A hiptese de partida que a ajuda em cenrios de guerra poder, em
determinadas situaes, contribuir para o prolongamento do conflito, dado que a
assimetria da sua distribuio e absoro no terreno pode ser diferente. A ajuda
internacional tem de obter autorizao de entrada no pas por parte do Governo, o
que exclui, partida, a outra parte a rebelio armada.
Quanto metodologia a aplicar, esta consistir na abordagem dos principais
conceitos sobre a guerra civil e rebelio e sobre a ajuda internacional no contexto
das guerras civis, com o objectivo de aprofundar e compreender a problemtica
envolvente. Seguidamente, sero analisados os casos de duas guerras civis: Sri
Lanka e Angola, com o objectivo de tentar comprovar empiricamente as ideias
reflectidas no enquadramento terico.
Os dois casos foram seleccionados com o objectivo de analisar um caso no
continente asitico e outro no continente africano, e porque estes so exemplos
paradigmticos de guerras prolongadas onde, partida, parece que a ajuda
internacional ter tido um elevado protagonismo.
Alm disso, so tambm dois casos que aportam algumas caractersticas comuns
(agravo poltico, base tnica forte), mas que tambm divergem nos seus
objectivos: no Sri Lanka, a rebelio luta pela independncia, enquanto que em
Angola pretende a incluso.
Em termos de estrutura da dissertao, esta aporta duas partes. Na primeira, o
captulo inicial refere-se aos conceitos e consideraes acerca da guerra civil e da
rebelio, sendo dividido num conjunto de sub-pontos relativos aos
condicionalismos e viabilidade da rebelio, s causas da guerra, ao mapa das

12
guerras civis no tempo e no espao, s consequncias econmicas, sociais e
psicolgicas da guerra, aos actores da guerra e, por fim, relao entre conflito e
(sub)desenvolvimento.
O segundo captulo trata a questo dos contornos e instrumentos da ajuda
internacional em cenrios de guerra civil, analisando aspectos como a evoluo
histrica e as motivaes da ajuda e os instrumentos jurdicos e a sua eficcia.
Iremos ainda fazer uma anlise da ajuda pblica ao desenvolvimento para tentar
perceber se os tipos e fluxos de ajuda podem ter algum tipo de influncia no
desenrolar de uma guerra civil, bem como levantar algumas interrogaes sobre
as formas adequadas de ajudar as populaes em sofrimento.
O terceiro captulo visa analisar o impacto da ajuda internacional nas guerras
civis, atravs da reviso de um conjunto de ideias e conceitos sobre os receptores
e o timing da ajuda. Reflectimos tambm sobre como e porque se ajuda.
A segunda parte da dissertao trata dois estudos de caso: Sri Lanka e Angola,
em relao aos quais feita uma breve caracterizao e resenha histrica do pas.
Seguidamente so analisadas algumas especificidades das duas guerras,
designadamente o tipo de relao entre o Governo e as foras rebeldes, as causas
da guerra e a influncia das grandes potncias mundiais. tambm traado o
quadro da ajuda ao pas, das estratgias implementadas e da influncia que ter
tido no conflito.
O sexto e ltimo captulo rev as principais ideias sobre a actuao da ajuda
internacional debatidas ao longo da dissertao e aplica-as aos casos do Sri
Lanka e Angola, tirando algumas ilaes sobre o papel da ajuda no
prolongamento dos conflitos. Lanamos ainda algumas pistas para uma aco
futura.

13
I PARTE

ENQUADRAMENTO TERICO

14
I CAPTULO
CONCEITOS E CONSIDERAES ACERCA DA GUERRA
CIVIL E DA REBELIO
Este primeiro captulo visa definir dois conceitos-chave desta dissertao
guerra civil e rebelio - e traar os aspectos fundamentais de uma guerra
civil, designadamente as suas principais causas e as consequncias que provoca.
O enquadramento geral da guerra civil e das caractersticas que lhe so inerentes
fundamental para que, posteriormente, possamos reflectir sobre os moldes em
que a ajuda pode actuar nesse contexto.
Desta forma, iremos abordar as causas comuns da guerra civil e analisar as suas
condicionantes, ou seja, as condies necessrias para levar adiante uma rebelio.
Traado o perfil de uma guerra civil, vamos aplic-lo no tempo e no espao,
listando as principais tendncias que tiveram lugar na segunda metade do sculo
XX, principalmente nos anos 90.
Segue-se depois uma anlise das principais consequncias da guerra civil a nvel
econmico, social, psicolgico, as quais so abordadas numa perspectiva local,
regional e global.
Por ltimo, observaremos estas questes pelo prisma dos actores envolvidos na
guerra civil, sejam eles as partes directamente envolvidas (Governo e foras
rebeldes), as vtimas da guerra, ou foras exteriores influentes (os Governos
vizinhos, as potncias regionais e mundiais, a comunidade internacional e as
disporas).

1. Os conceitos de guerra, de guerra civil e de rebelio

CLAUSEWITZ (1832:1)1 considera a guerra um acto de violncia para levar o


inimigo a fazer a nossa vontade. Assim, diz o autor, a violncia, ou seja, a
fora fsica (...) , pois, o meio; a submisso compulsria do inimigo nossa
1
Clausewitz (1780-1831) foi um soldado prussiano que combateu contra os exrcitos da Revoluo
Francesa e de Napoleo. Oficial do exrcito com responsabilidades militares e polticas no seio do Estado
prussiano, aos 38 anos, Clausewitz tornou-se majorgeneral do exrcito e, mais tarde, mudou-se para os
crculos intelectuais de Berlim, onde escreveu o livro On War (no alemo original Vom Krieg), que
apenas viria a ser publicado aps a sua morte, em 1832. A obra de Clausewitz uma referncia na teoria
da guerra e da estratgia. Para mais informaes, ver www.clausewitz.com.

15
vontade o objectivo ltimo2. O autor explica ainda que, para que o objectivo se
atinja plenamente, o inimigo tem que ser desarmado, sendo este o verdadeiro
objectivo das hostilidades na teoria, j que assume o lugar do objectivo final,
colocando-o como algo que no pertence bem guerra.
BONIFACE (1997:165-166) afirma que Clausewitz via a guerra como um
elemento instrumental e intencional, e explica que foi dessa concepo poltica
ou racional da guerra que resultou a famosa frmula de CLAUSEWITZ
(1832:10): a guerra uma simples continuao da poltica por outros meios.
A guerra pode ser tambm entendida de outras formas. Segundo SANTOS
(2000:204-205), a concepo cataclsmica v a guerra como uma catstrofe
inevitvel. A concepo escatolgica considera a guerra a forma de alcanar um
estdio superior da vivncia do Homem na Terra, sendo essa uma situao de
pureza exigida pela religio.
Como afirma SANTOS (2000:204-205), numa guerra real, h uma mistura de
todas estas concepes. (...) A guerra, e portanto todas as armas que no so
utilizadas, visam a paz, mas uma paz que seja favorvel aos vencedores. isso
que se pretende quando se parte para uma guerra3.
No mbito da nossa dissertao, limitamos o conceito de guerra ao de guerra
civil, que um conflito armado declarado no seio de um Estado e que ope as
suas autoridades a um ou mais agrupamentos insurreccionais, de acordo com
BONIFACE (1997:166).
Antes de mais, importar diferenciar guerra civil de guerra internacional e de
violncia comum. Ao contrrio da guerra internacional, a guerra civil
travada fora de uma estrutura de regras e inteiramente dentro de um territrio
nacional, segundo COLLIER et al. (2003:11). Por outro lado, e tambm em
oposio violncia comum, a guerra civil implica uma organizao rebelde
equipada com armamento e staff recrutado a tempo inteiro.

2
CLAUSEWITZ (1932), p. 1. (Traduo nossa).
3
SANTOS (2000), pp.204-205.

16
A guerra civil ocorre em resultado da rebelio, que, segundo um dicionrio
comum4, significa insurreio ou revolta. COLLIER & HOEFFLER (2002b:3)
afirmam que a rebelio , de certa forma, anloga a outros trs tipos de
organizao: movimentos protestantes, exrcitos e crime organizado5. Os
autores detalham que a forma mais parecida, em termos de anlise poltica, o
protesto, na medida em que ambos abordam um problema de coordenao. No
entanto, ao invs do protesto, a rebelio tem que ter sustentabilidade econmica
para pagar aos seus combatentes.
Alm disso, e tal como um exrcito, a rebelio tem que resolver os seus
problemas de hierarquia e coeso por forma a conseguir que os seus combatentes
arrisquem a vida por um objectivo militar. Todavia, em oposio ao movimento
protestante e ao exrcito, a rebelio tem que gerar rendimentos para pagar e
alimentar os combatentes, apesar de no ser produtiva. Neste ltimo aspecto,
assemelha-se ao crime organizado, pese embora as diferenas no nmero de
membros e na escala das respectivas aces.
Reunidas estas condies, a guerra civil ocorre quando uma organizao rebelde
identificvel desafia militarmente o Governo e a violncia resultante provoca
mais de 1.000 mortes relacionadas com o combate, correspondendo pelo menos
5% a cada um dos lados, segundo COLLIER et al. (2003:11).
Os conflitos internos variam na sua intensidade, desde pequenas ocorrncias a
aces de limpeza tnica e genocdio. Por isso mesmo, MUSCAT (2002:6)
enumera quatro nveis de violncia, distinguidos pelos analistas como forma de
controlar e monitorizar estes acontecimentos: (1) tenso poltica, envolvendo
menos de 25 assassinatos polticos por ano, (2) conflito poltico violento,
provocando menos de 100 fatalidades polticas por ano, (3) conflitos de baixa
intensidade, entre 100 e 1000 fatalidades polticas e (4) conflito de alta
intensidade ou guerra civil, com mais de 1.000 mortos por ano.
A organizao rebelde caracteriza-se por ser tipicamente pequena (entre 50 e
5.000 membros) e fortemente hierrquica, estando o seu poder concentrado num

4
Porto Editora.
5
COLLIER & HOEFFLER (2002b), p.3 (Traduo nossa).

17
lder carismtico, como indicam COLLIER et al. (2003:54). Contudo, algumas
chegam mesmo a ter 150.000 membros. Estas organizaes so relativamente
comuns nos pases muito pobres, sendo a razo da sua formao uma explicao
possvel para a guerra civil.

2. Os condicionalismos e a viabilidade da rebelio


Os motores da rebelio apenas se podem concretizar em guerra civil se houver
viabilidade financeira e militar da rebelio. A viabilidade militar difere de
sociedade para sociedade, bem como a sua influncia no risco de conflito.
Um primeiro factor o terreno. Por exemplo, mais fcil para os grupos rebeldes
organizarem-se em zonas rurais com baixa densidade populacional do que em
reas urbanas. Estatisticamente, verifica-se que h maior risco de rebelio em
pases com zonas interiores pouco povoadas ou com uma extensa rea
montanhosa.
Um outro factor capital a capacidade de actuao do Governo, j que deter uma
rebelio na sua fase inicial requer a presena local das autoridades locais e o
desejo por parte da populao de ter acesso informao. Governantes menos
eficientes tendem a tentar prevenir a rebelio aumentando as suas despesas
militares convencionais. Quanto maior a possibilidade de rebelio, maior a
percentagem de PIB que os Governos gastam em despesas militares. No entanto,
o risco no flexvel s despesas militares, ou seja, essas despesas podem ser
ineficientes na deteno da rebelio.
A rebelio cara, o que agravado pelo facto das actividades militares no
gerarem lucro. Este o grande problema da rebelio enquanto organizao de
negcio, pois se no conseguir ultrapassar o problema de financiamento, o grupo
rebelde ser invivel.
Segundo COLLIER & HOEFFLER (1998:565), a actual conduta nas guerras
civis dispendiosa para os rebeldes, devido ao custo de oportunidade da fora de
trabalho rebelde e devido interrupo da actividade econmica provocada pelo
estado de guerra. Os autores acrescentam que ambos os custos podem aumentar
em funo do rendimento per capita da populao, na medida em que uma

18
populao com rendimentos mais elevados tem mais a perder durante uma
rebelio do que uma populao com baixos rendimentos. Os custos podem ainda
aumentar com a durao da guerra, devido capacidade militar do Governo e dos
rebeldes.
Quanto a solues, segundo COLLIER et al.(2003:73), existem trs
possibilidades: os grupos rebeldes podem ser iniciados por algum que j tenha
riqueza; podem procurar doaes ou podem ter negcios comerciais.
Posto isto, a questo inevitvel quem financia a guerra? Em primeiro lugar, os
Governos estrangeiros hostis, tendo este meio algumas vantagens, na medida em
que evita a presso internacional pela forma encoberta como feita, e por ser
controlvel, no resultando em problemas domsticos6. Em segundo lugar, as
disporas, sediadas nos pases industrializados, que no sofrem as consequncias
da violncia e no esto em contacto dirio com o inimigo. Em terceiro lugar, a
manuteno de negcios comerciais que permitam aos rebeldes financiar as
actividades e a aquisio de armas. , por exemplo, o caso da produo ilegal de
drogas para venda nos pases ricos, a qual tem enorme importncia para os
rebeldes7. A estes aspectos poderemos acrescentar a pilhagem, apontada por
ARMIO (1997:15) como forma de sobrevivncia pelas tropas indisciplinadas.
Num estudo realizado, COLLIER & HOEFFLER (1998:571-572) concluram
que o incentivo da rebelio aumenta com a maior probabilidade de vitria e com
os ganhos condicionais em caso de vitria, mas decresce com a durao esperada
da guerra e com os custos da coordenao rebelde. Para qualquer potencial
rebelio, h uma durao esperada da guerra em relao qual a rebelio toma
uma posio racional. Alm disso, quer a probabilidade da guerra, quer a sua
durao, podem ser explicadas por um conjunto de variveis, designadamente
(1) o rendimento per capita (quanto maior for o rendimento per capita, maior o
risco de guerra, devido ao efeito desse rendimento no custo de oportunidade da
rebelio); (2) os recursos naturais (quanto mais recursos, maior o risco de guerra,

6
COLLIER et al. (2003), p.74
7
COLLIER et al. (2003), p.144. Quanto a esta questo, os autores defendem que h que aliciar os
governos dos PEDs a desencorajarem a produo de droga, o que pode ser feito atravs da prescrio de
multas para o consumo ilegal.

19
devido ao maior desejo dos rebeldes de capturarem o Estado. Porm, a partir de
certo nvel, o risco diminui devido capacidade financeira do Governo de se
defender adquirindo material militar); (3) a populao (quanto mais numerosa for
a populao, maior o risco de guerra devido maior atraco pela secesso), (4)
a fragmentao da populao (as sociedades mais fragmentadas tm menos
tendncia para a guerra, tal como as sociedades muito homogneas. A maior
probabilidade de guerra civil reside nas sociedades polarizadas em dois grupos
que tm uma probabilidade de guerra civil 50% mais elevada).
Segundo os resultados do estudo de COLLIER & HOEFFLER (1998:570), as
quatro variveis tm aplicao prtica no caso africano, continente marcado pela
ocorrncia de muitas guerras civis desde a dcada de 60. Os autores sublinham
que o continente rene, em mdia, as condies para uma probabilidade de
elevada ocorrncia de guerra civil, devido aos baixos rendimentos e baixa taxa
de exportao de bens primrios. A pesar contra a guerra esto os elevados
custos de coordenao da rebelio devido fragmentao etno-lingustica e ao
facto das sociedades no terem sido polarizadas pelas primeiras guerras. Em
suma, devido pobreza.
Conhecidas as motivaes e condies mais comuns da rebelio, o que poder
ser feito para prevenir a guerra? Como indicam COLLIER et al.(2003:79), uma
boa forma de prever a existncia de guerra no ano seguinte a existncia de
guerra civil no momento, pois as guerras so altamente persistentes. Aps o
incio da rebelio, gera-se um ciclo vicioso, pois foras poderosas mantm o
conflito, enquanto a comunidade internacional parece ser impotente para o travar.
Uma guerra civil tpica dura cerca de 7 anos, o que se explica pelo facto dos
conflitos serem muito dispendiosos, dificultando a concretizao de acordos
mutuamente benficos. Alm disso, mesmo que os Governos cedessem a
algumas reivindicaes dos rebeldes, poderiam no ter garantias do cumprimento
do acordo. Outra explicao possvel a m distribuio do rendimento na
sociedade, que faz com que o custo de manter uma rebelio seja baixo, pois h
muita gente desocupada.

20
FEARON (2002:2) resume a incidncia da guerra civil numa constatao que
explica como sendo uma tautologia produtiva: as guerras civis tendem a durar
muito tempo quando nenhum dos lados consegue desarmar o outro, provocando
uma paralisao militar. So relativamente rpidas quando as condies
favorecem uma vitria decisiva.
Mesmo aps o fim do conflito, a tendncia para que surjam novos conflitos,
pois o pas ter cado na armadilha do conflito (conflict trap). Segundo
COLLIER et al. (2003:83), as estatsticas indicam que, no final da guerra, um
pas tem 44% de risco de voltar a viver novo conflito nos 5 anos seguintes, pois
os factores que inicialmente provocaram a guerra (baixos rendimentos, por
exemplo) continuam presentes.

3. As causas da guerra civil

O que levar os grupos rebeldes a desencadear rebelies e a transform-las em


guerra civil no seu prprio pas? As causas do conflito tendem a ser
categorizadas da seguinte forma, segundo COLLIER et al.(2003:4)8: os grupos
de direita tendem a achar que esta se deve a conflitos tnicos e religiosos de
longa durao, mas a verdade que (...) a etnicidade e a religio so muito
menos importantes do que normalmente se pensa9; os grupos de centro acham
que o problema a falta de democracia e que a violncia ocorre onde no
existem oportunidades para uma resoluo pacfica; e os grupos de esquerda

8
A obra destes autores trata-se de um relatrio do Banco Mundial que analisa questes relacionadas com
o tipo de polticas de desenvolvimento adequadas a cenrios de guerra civil. A pesquisa assenta em trs
premissas essenciais. A primeira delas a certeza de que a guerra civil tem efeitos extremamente
adversos, que quem manda na guerra no pondera, designadamente o facto de as principais vtimas
serem as crianas e outros no combatentes; as consequncias que a guerra civil traz para os pases
vizinhos, provocando uma reduo do rendimento econmico e o aumento da doena; e o facto de o
territrio passar a estar fora do controlo de um governo reconhecido, tornando-se um epicentro do crime
e da doena. A segunda premissa que os riscos da guerra civil diferem consoante as caractersticas do
pas. A evidncia mostra que a guerra se concentra num pequeno grupo de pases em desenvolvimento,
sendo os de maior risco os PED marginalizados e os pases apanhados na armadilha do conflito
(conflict trap). A terceira premissa sustenta que as aces internacionais credveis deveriam reduzir
substancialmente a incidncia global da guerra civil, atravs de uma aposta forte na melhoria do gesto
dos recursos naturais, a nvel internacional. Se os cidados acreditarem que os recursos so bem
utilizados, haver menor probabilidade de ecloso de uma guerra civil.
9
COLLIER et al. (2003), p.4.

21
explicam a guerra civil por desigualdades econmicas ou pelo legado do
colonialismo.
Segundo COLLIER et al.(2003), autores de um relatrio que ser bastante
esmiuado neste captulo, nenhuma destas explicaes suficiente.
Antes de avanarmos com estas causas, seria importante fazer referncia teoria
de COLLIER & HOEFFLER (2002b:2), que analisa justamente as motivaes da
rebelio, atravs de um modelo de escolha racional da rebelio pela cobia 10, em
que os autores contrastaram as suas premissas s de um modelo de injustia11.
O modelo de rebelio por cobia explica que esta motivada pela extorso dos
rendimentos dos bens primrios de exportao12, sendo ponderado um clculo
econmico dos custos e a sobrevivncia militar. O modelo da rebelio por
injustia, por sua vez, explica que esta motivada por dios que podem ser
intrnsecos s diferenas tnicas e religiosas no seio da comunidade; pelo
sentimento de revolta face maioria tnica ou represso poltica; ou a
desigualdades econmicas, num contexto em que os beligerantes se sentem
discriminados ou marginalizados.
Os autores introduziram ainda a possibilidade de um efeito de feed-back, em que
o risco de um conflito aumenta devido injustia gerada pelo prprio conflito.
Na rebelio por injustia, este fenmeno gera um ciclo vicioso. Na rebelio por
cobia, a injustia induzida s aumenta o risco de conflito se essa injustia tiver
aumentado o potencial financeiro da rebelio, designadamente atravs do acesso
aos recursos da dispora.
Para testar estes modelos, COLLIER & HOEFFLER (2002b:26) fizeram uma
anlise de regresso aos conflitos ocorridos entre 1960 e 1999, da qual

10
No texto original, o terno utilizado greed (traduo nossa).
11
No texto original, o termo utilizado grievance (traduo nossa).
12
Segundo COLLIER et al., existem duas formas de os rebeldes usarem os bens de exportao para a
violncia: (1) vender os futuros direitos dos lucros da guerra (ex. direito de explorao das reservas de
petrleo) ou (2) extorso das companhias de recursos naturais (pelo rapto, roubo, sabotagem de infra-
estruturas).
Para combater este problema, os governos dos pases com recursos abundantes devem proporcionar
informao credvel sobre os mesmos para demonstrar que os lucros resultantes so bem usados e
beneficiar a sua credibilidade. Outra medida possvel a incluso no governo de lderes polticos das
localidades onde so descobertos recursos naturais. tambm importante descentralizar alguns dos lucros
dos recursos naturais, com base no princpio da diviso equitativa, por forma a prevenir a secesso.

22
concluram que o modelo da injustia explica pouco a rebelio. J o modelo da
cobia traduz bem a realidade dos pases em estudo, sendo o acesso aos bens
primrios de exportao o factor mais influente no risco de conflito.
Por fim, os dois autores testaram um modelo integrado de cobia/injustia, tendo
descoberto que apenas uma fonte de injustia - o domnio tnico - tem efeito no
modelo da cobia. Assim, pases cujo maior grupo tnico representa entre 45 e
90% da populao, tm um risco redobrado de conflito, devido maior tendncia
da maioria para explorar a minoria.
Esta premissa no se aplicar, porm, no caso africano. Segundo COLLIER &
HOEFFLER (2000:12), esta excepo dever-se- ao facto de, nas poucas
sociedade africanas aparentemente caracterizadas pelo domnio tnico, o maior
grupo tnico ser, na verdade, dividido em sub-grupos distintos.
Retomando o relatrio de COLLIER et al.(2003:4) e tendo por base a teoria
descrita, podemos afirmar que as caractersticas econmicas do pas sero muito
mais importantes do que as razes tnicas e religiosas. Se analisarmos o mapa de
guerras civis de SMITH (2003:10-11), verificamos que estas se concentram nos
pases pobres e em desenvolvimento, o que se explicar pelo facto de as
populaes no virem satisfeitas as suas necessidades bsicas e por terem que
lutar pelos recursos escassos. Por exemplo, um pas em declnio econmico
mais dependente dos bens primrios de exportao e tem um rendimento per
capita baixo e desigualmente distribudo, sendo o risco de guerra civil elevado.
Neste contexto, bem mais fcil, por exemplo, contratar jovens pobres que
aceitem fazer violncia e terrorismo em troca de dinheiro.
Tambm MUSCAT (2002:4) defende esta ideia, sustentando que, apesar dos
combatentes na maioria dos conflitos nos PED se definirem em termos culturais
lngua, religio, histria, ascendncia comum, etc. -, muitos desses conflitos
tendem a contrariar a teoria de Samuel P. Huntington, segundo a qual a principal
causa de conflitos no mundo aps a Guerra Fria o choque de civilizaes
entre Ocidente, Islo, Hindu, Confucionismo, etc. MUSCAT (2002:4) nota que,
em grande parte dos conflitos em frica, os grupos combatentes tm uma cultura

23
comum e assemelham-se lingustica, religiosa e culturalmente (mais do que
quaisquer outros grupos).
Assim, apesar de uma guerra civil ser intensamente poltica, a maioria dos
autores defende que a razo chave do conflito a falha do desenvolvimento
econmico. E sobre este assunto TOMMASOLI (2003:7) faz uma afirmao
interessante: as guerras civis so, at certo ponto, uma continuao da economia
por outros meios13.
A uma situao de pobreza econmica, adiciona-se um Estado fraco, no
democrtico e incompetente, incapaz de gerir a riqueza de recursos naturais, que
so uma fonte de financiamento das organizaes rebeldes, sustenta o relatrio
de COLLIER et al.(2003:4).
AGERBACK (1996:27) sublinha que a pobreza no por si s uma causa
suficiente do conflito, o que comprovado pela existncia de pases pobres que
no esto em guerra. A autora afirma que a causa no tanto a falta de recursos
per se, como injustia, mas sim a existncia de estruturas econmicas e
polticas que mantm o domnio de um grupo no centro do poder sobre um grupo
na periferia, ao ponto de negar os mais bsicos direitos econmicos, sociais e
polticos14. Esta situao traduzida pelos conceitos de violncia estrutural ou
injustia estrutural e ilustrado pelo caso do apartheid na frica do Sul.
Doadores e analistas tendem ainda a considerar a elevada corrupo como a
primeira explicao de um conjunto de problemas de desenvolvimento, diz
BILLON (2003:15). Porm, o autor afirma que a corrupo no por si s um
factor suficiente ou necessrio do conflito armado, devendo antes ser entendido
como um sintoma da falha no desenvolvimento e a forma mais eficaz de
indivduos ou grupos cooperarem com uma economia poltica de incerteza,
escassez e desordem.
Analisando a questo de um outro prisma, SMITH (2003:14-15) sublinha que a
transio global para a democracia no final do sculo XX trouxe benefcios
importantes em termos de liberdade, cumprimento da lei e paz, e admite que as

13
TOMMASOLI (2003), p.7.
14
AGERBACK (1996), p.27 (Traduo nossa).

24
democracias estabelecidas so mais estveis que as ditaduras. Ainda assim, o
autor afirma que apesar da democracia estar relativamente segura face guerra,
o seu caminho est cheio de perigos15. As estatsticas indicam que, na viragem
para o novo milnio, estavam em guerra civil 12% das democracias
estabelecidas, 45% dos regimes de ditadura (de um s partido) e 30% dos
regimes em transio democrtica.
Para COLLIER et al. (2003:5), h uma distino fundamental que deve ser feita
entre dois grupos de pases em desenvolvimento (PED). O primeiro grupo tem
um nvel de rendimento mdio e um ambiente institucional que permite o seu
processo de desenvolvimento. O segundo so os PED com um rendimento muito
baixo e incapazes de adoptar polticas institucionais que conduzam aos trilhos do
desenvolvimento. Para este segundo grupo, os riscos de guerra civil tm sido
crescentes e a sua incidncia aumentou particularmente nos ltimos 40 anos.
Alis, segundo COLLIER & HOEFFLER (1998:568), a probabilidade de
ocorrncia de guerra civil de 0.63 num pas com rendimentos baixos e de
apenas 0.15 num pas menos pobre, semelhana do que acontece com a durao
da guerra, inferior nos pases com mais rendimentos.
Apesar da primazia das causas econmicas, muitas rebelies tm tambm uma
dimenso tnica ou religiosa. Onde a guerra civil justificada com base na
ameaa de um grupo tnico diferente, de uma raa ou nao, de medo mtuo ou
de uma escala de dio e violncia, a reconciliao uma perspectiva distante. E o
risco de retorno da guerra extremamente elevado, afirma SMITH (2003:16-
17). Ainda assim, no incio do sculo XXI, a maioria dos pases com diversidade
tnica no estavam em guerra.
Curiosamente, constataram COLLIER e HOEFFLER (2002)16, uma maior
diversidade tnica e religiosa reduz significativamente o risco de conflito, apesar
de tornar tambm mais difcil a realizao de trabalho comum. J uma
diferenciao tnica mais limitada ou seja, a existncia de poucos grupos
tnicos diferentes - pode constituir um problema, na medida em que o maior

15
SMITH (2003), pp.14-15.
16
Greed and Grievance in Civil Wars (Working Paper) in COLLIER et al. (2003), p.57.

25
grupo tnico de uma sociedade multi-tnica forma a maioria, aumentando o risco
de rebelio em 50%. Metade dos PED tm justamente estas caractersticas de
domnio tnico.
O problema da diferenciao tnica pode acentuar-se quando se descobre um
recurso natural valioso no pas. ROSS (2002:3) afirma que uma das mais
importantes descobertas no mbito da pesquisa sobre as causas da guerra civil
que os recursos naturais desempenham um papel fundamental na manuteno, no
prolongamento e no financiamento dos conflitos. Os recursos que provocam esse
tipo de problemas so essencialmente o petrleo e os recursos minerais valiosos
como o ouro, os diamantes e outras pedras preciosas, explica o autor. Por vezes,
recursos como a madeira podem tambm influenciar o conflito. ROSS (2002:3)
explica ainda que, se as considerarmos um recurso natural, as drogas
desempenharam um papel fundamental em vrios conflitos.
COLLIER et al. (2003:60) explicam que, normalmente, os recursos naturais
esto concentrados numa determinada rea do pas, pelo que o primeiro problema
quem o dono dos recursos: essa regio ou o Estado, o que pode gerar conflito.
Os autores exemplificam com o caso da droga na Colmbia17.
Porm, sobre este aspecto, COLLIER & HOEFFLER (1998:568) acrescentam
que a existncia de recursos naturais apenas aumenta inicialmente o risco e a
durao da guerra civil, sendo que, posteriormente, essa probabilidade diminui.
Os autores indicam que a probabilidade mxima ocorrida foi de 27% para o risco
de rebelio e de 24% para a durao da guerra. Alm disso, a posse de recursos
naturais mais perigosa num pas com poucos recursos (a probabilidade de
0.56) do que num pas sem recursos (a probabilidade de 0.12).
Tambm ROSS (2002:4) esclarece que os recursos naturais nunca so a nica
fonte do conflito, na medida em que os conflitos so provocados por um conjunto

17
Segundo The World Fact Book, a Colmbia um produtor ilcito de cocana, opium e cannabis e o
maior cultivador mundial de cocana (144,450 hectares em 2002). O pas fornece cerca de 90% da
cocana ao mercado e uma boa parte aos mercados internacionais de drogas. J segundo o site
www.terravista.pt/AguaAlto/5276/guerrilh.htm, o narcotrfico tem uma influncia contundente na
conjuntura das guerrilhas. O site indica que, mesmo com o desmantelamento dos cartis de Cali e
Medellin, a produo e o trfico de cocana ainda representam o maior embarao para a normalizao
das relaes entre os Estados Unidos e a Colmbia. De resto, existem 100 mil camponeses que
sobrevivem com o plantio de coca e a droga corresponde a 13% do PIB nacional.

26
de acontecimentos (pobreza, clivagens tnicas ou religiosas, governos instveis).
Porm, eles aumentam o perigo de ecloso de guerra civil. O autor esclarece
ainda que a dependncia dos recursos naturais torna o conflito inevitvel, embora
melhores polticas reduzam a probabilidade de os recursos gerarem conflito e
ajudem a canalizar a riqueza para a educao, sade e reduo da pobreza.
Quanto aos incentivos para os movimentos secessionistas, ROSS (2002:15)
explica que a abundncia de um recurso natural incentiva efectivamente as
populaes, embora esse tipo de insurreio tenha a priori um conjunto de
caractersticas: (1) antes do recurso ser explorado, a populao j tem uma
identidade distinta (tnica, religiosa ou lingustica) que a mantm afastada da
maioria da populao; (2) a crena comum de que o poder central se est a
apropriar injustamente da riqueza e de que essa regio seria mais rica se fosse
um estado independente e (3) muitas vezes, essa populao arcou com os custos
do processo de extraco, atravs da apropriao de terras, dos danos ambientais
e da imigrao de fora de trabalho para a regio.
Os rebeldes tm tambm normalmente uma agenda poltica, ainda que no
convencional. ARMENGOL (2003:50) refere o binmio autonomia-
independncia como uma das causas mais comuns da guerra, a qual implica a
existncia de grupos minoritrios (ou maioritrios nalguns casos) que reclamam
o poder poltico a partir de afirmaes identitrias que no foram satisfeitas.
HIRSHLEIFER (2001)18 analisa a rebelio como o uso de recursos para explorar
os outros com o objectivo de obter ganhos econmicos. O autor sublinha a
importncia dos mal-entendidos, na medida em que cada lado pode sobrestimar
os seus objectivos militares, o que far com que novas guerras comecem e as
guerras em curso persistam19.
No entanto, a este nvel, sustentam COLLIER et al.(2003:89), deparamo-nos
com um paradoxo, pois verificamos que, historicamente, a rebelio no acontece
nem em situaes de injustia, nem em casos extremos de abuso de poder. As

18
The dark side of the force. Economic Foundations of Conflict Theory in COLLIER et al.. (2003),
p.63.
19
The dark side of the force. Economic Foundations of Conflict Theory in COLLIER, HOEFFLER &
SODERBOM (2004), p.254.

27
rebelies parecem estar associadas ao desejo de apropriao de bens. Desta
perspectiva, os Estados com maior fluxo de ajuda so atractivos para dominar,
apesar de reunirem menos condies propcias rebelio.
Por vezes, a secesso no suficiente, pois certos recursos lucrativos requerem o
domnio do aparelho do Estado. O caso mais bvio quando esse recurso a
ajuda externa. Para estes pases, a ajuda uma parte substancial do oramento
governamental, afirmam COLLIER et al. (2003:63) pelo que, indirectamente,
financia muitos postos de emprego do sector pblico e contratos disputados
politicamente. No entanto, a ajuda externa dirigida ao Governo legitimamente
reconhecido, pelo que o grupo rebelde s receber toda a ajuda se substituir a
este ou parte dela se com ele fizer um power sharing agreement. Assim, um
grande fluxo de ajuda torna um Estado mais atractivo para ser capturado ou
dominado pelas foras rebeldes, aumentando o risco de rebelio.
COLLIER e HOEFFLER (2003)20 tm uma opinio contrria, pois sustentam que
a ajuda no parece aumentar o risco de rebelio. Afecta o risco de conflito
positivamente, na medida em que influencia o crescimento. Afirmam que h um
risco considervel de que o conflito recomece e a ajuda poder directamente
reduzir esse risco para l dos efeitos no crescimento e na reduo da pobreza21.
A estas causas, SMITH (2003:12-13) adiciona o desrespeito pelos DH. Quando
um Estado recorre violncia, a oposio opta, numa primeira fase, pelo
silncio. No entanto, sustenta o autor, se as condies de desrespeito pelos DH se
agravam, a oposio no v outra alternativa que no o recurso violncia. Note-
se, no entanto, que esta ideia vai contra a teoria de COLLIER e HOEFFLER
(2002)22, segundo a qual a rebelio por injustia tem pouca expresso na
justificao da rebelio.
Por ltimo, acrescentaramos a esta lista a causa histrica relacionada com o
papel dos colonizadores no passado dos pases em guerra civil. A diviso

20
Aid, Policy and Peace: reducing the risks of civil confict in COLLIER et al. (2003), p.64
21
COLLIER & HOEFFLER (2002a), p.2
22
Greed and Grievance in Civil Wars. Defence and Peace Economics 13 (6) in COLLIER et al..
(2003), Pp.66-67.

28
territorial feita com rgua poder no ter ponderado o factor cultura desses
povos.
COELHO (2003:176) refere o caso dos conflitos intestinamente desenvolvidos
no seio dos movimentos nacionalistas como um dos factores que explica como
pases sados das guerras coloniais tiveram potencial de violncia para as guerras
civis. Recorrendo ao exemplo das ex-colnias portuguesas, o autor explica que
Portugal tomou medidas administrativas e para-militares, no sentido de integrar
homens das aldeias em movimentaes de autodefesa, de perseguio e de
deteco de combatentes nacionalistas23, de que resultaram as sanzalas protegidas
em Angola, os aldeamentos em Moambique ou as tabancas na Guin-Bissau,
verdadeiros espaos concentracionrios de produo de violncia24. Alm
disso, as autoridades coloniais transferiram para esses aldeamentos um
mecanismo de autodefesa, constitudo por milcias recrutadas localmente e
treinadas apressadamente25. O resultado foi a competio sistemtica e violenta
entre esses grupos e as populaes pelo acesso aos escassos recursos. Por detrs
disso, estava o crescimento de uma nova forma de violncia, surda ainda,
paralela da guerra que entretanto alastrava, mas j generalizada no territrio26.

4. O mapa das guerras civis no tempo e no espao

As caractersticas do estado de guerra alteraram-se nos ltimos 50 anos, passando


as guerras internacionais a ser raras e as guerras civis mais comuns,
principalmente no ps-Guerra Fria em que o aumento da eficcia das normas e
instituies internacionais nos processos de manuteno e construo da paz no
foi suficiente para prevenir os conflitos internos.
ERIKSSON, WALLENSTEEN & SOLLENBERG (2003:593) indicam que, de
1946 a 2002, ocorreram 226 conflitos armados, dos quais 116 ocorreram a partir
de 1989 em 79 territrios no mundo inteiro. MUSCAT (2002:6) especifica que,
dos 101 conflitos ocorridos entre 1989 e 1996, 95 eram internos.

23
COELHO (2003), pp.178-179.
24
COELHO (2003), p.176.
25
COELHO (2003) pp.179-180.
26
COELHO (2003), p.181.

29
Recuperando as distines feitas entre vrios nveis de violncia27, as estatsticas
indicam que, em 1997, decorriam 17 conflitos de alta intensidade (Congo Ex-
Zaire, Afeganisto, Algria, Repblica do Congo Brazzaville -, Ruanda, Sudo,
Sri Lanka, Turquia, Colmbia, Albnia, ndia-Paquisto, Burma, Burundi,
Iraque, ndia - Assam e Bihar - e Tajaquisto), 70 conflitos de baixa intensidade
e 74 conflitos polticos violentos. Desses 161 conflitos, apenas 11 no eram
internos. MUSCAT (2002:6) alerta ainda para o facto do nmero de pases
envolvidos (110) ser inferior ao nmero de conflitos, devido ao facto de alguns
pases como a Etipia, a ndia e a China, terem vrios conflitos internos28.
J entre 1997 e 2001, segundo SMITH (2003:12-13), decorreram guerras civis
na Amrica Latina (Mxico, Colmbia e Per); em frica (Algria, Lbia,
Nigria, Senegal, Guin-Bissau, Guin Conacri, Serra Leoa, Libria, Costa do
Marfim, Ghana, Nigria, Niger, Chade, Repblica Centro-Africana, Sudo,
Etipia, Uganda, Somlia, Ruanda, Repblica Democrtica do Congo (RDC),
Congo, Angola e Burundi), na Europa de Leste (Macednia, Jugoslvia, Rssia,
Cazaquisto, e Tazaquisto), no Prximo Oriente (Albnia, Egipto, Israel,
Turquia, Lbano, e Iraque), no Mdio Oriente (Afeganisto e Paquisto) e na
sia (ndia, Nepal, Bangladesh, Burma, Camboja, Filipinas e Indonsia). Esse
mapa indica-nos tambm que, das 73 guerras ocorridas entre 1997 e 2001, 47
eram guerras civis. COLLIER et al.(2003:93) indicam mesmo que, em 2001,
todos os conflitos eram guerra civis excepo de um (o Afeganisto).
Em 2002, o nmero de guerras diminuiu de 11 para 5 (Burundi, Colmbia,
Caxemira, Nepal e Sudo), segundo ERIKSSON, WALLENSTEIN &
SOLLENBERG (2003:593), uma vez que terminaram as guerras no Afeganisto,
na RDC e no Sri Lanka, e uma vez que as guerras na Arglia, em Angola, na
Rssia, no Ruanda e no Iraque, implicaram menos de 1000 mortes em combate.
Ainda em 2002, rebentou um novo conflito na Costa do Marfim e recomearam

27
Sobre este assunto, rever as distines feitas no ponto I.1.
28
MUSCAT (2002:6) explica que estas listas variam de ano para ano, uma vez que alguns conflitos se
resolvem, enquanto outros eclodem ou evoluem de uma situao de baixa intensidade ou conflito poltico
violento para um cenrio de maior gravidade.
Quanto aos conflitos internos especificamente, uma vez que estes so feitos com tecnologia barata, as
lutas podem durar anos sem que uma das partes ganhe vantagem decisiva sobre a outra.

30
os conflitos no enclave de Cabinda e no Congo-Brazaville. Os autores
acrescentam que, semelhana dos anos anteriores, tambm em 2002 a maioria
dos conflitos eram internos (26 em 31)29.
A frmula que melhor ilustra o mapa das guerras civis a incidncia global da
guerra civil30, que, segundo COLLIER et al. (2003:94), determinada pelo risco
mdio de que ocorra uma rebelio em dada altura e pela durao mdia de uma
guerra em curso. Se estes dois factores se mantiverem constantes durante um
longo perodo, a incidncia global da guerra ter atingido um nvel de auto-
sustentabilidade: o nmero de guerras a iniciar ser balanado pelo nmero de
guerras a terminar, sendo constante o stock de guerras civis activas.
No entanto, o declnio global do risco de rebelio e a longa durao do conflito
mudaram a incidncia global de guerra civil auto-sustentvel. Assim, enquanto a
incidncia global aumentou nos ltimos 40 anos, a incidncia auto-sustentvel
diminuiu um pouco, devido a dois factores, o aumento do nmero de pases
pobres independentes e a extenso do desenvolvimento econmico que tem
tornado o mundo um lugar mais seguro.
Olhando historicamente a evoluo das guerras31, constata-se que, na dcada de
50, a possibilidade de ecloso da guerra civil diminuiu pelo facto de muitos PED
serem ainda colnias, adicionando a isso o facto de os pases tenderem a estar em
paz no seu primeiro ano de independncia.
Da dcada de 50 para a de 70, houve um aumento da incidncia do conflito que
se poder explicar pela existncia de um maior nmero de pases pobres
independentes.
Alm disso, at aos finais dos anos 80, os conflitos tiveram menor tendncia para
terminar, atingindo o seu auge em 1990. A partir da, ao longo da primeira
metade da dcada, a paz generalizou-se. o caso da Amrica Latina que viveu a
dcada de 80 fortemente marcada por conflitos, mas que mostrou depois um
notvel desenvolvimento desde o fim da Guerra Fria. Tambm na sia, o perodo
29
ERIKSSON, WALLENSTEIN & SOLLENBERG (2003), p.594.
30
HEGRE (2003), p.243 explica que a incidncia da guerra a melhor forma de medir o alcance da
guerra civil como um problema global, devido falta de medidas correctas que indiquem o nmero de
pessoas mortas em conflito todos os anos e a quantidade de destruio fsica.
31
COLLIER et al. (2003, p.95.

31
de 1950-2001 foi marcado por uma elevada incidncia de guerras civis e, na
frica Subsariana, registou-se um aumento dos conflitos. Durante a dcada de
80, a frica tinha uma incidncia mdia inferior, embora hoje seja a nica regio
que no viu um decrscimo da mesma32.
J no final da dcada de 90, estavam em curso tantas guerras, como antes do final
da guerra fria, segundo SMITH (2003:8).
Segundo o modelo de COLLIER e HOEFFLER (2002)33, a tendncia para a
guerra no melhorou nem piorou muito ao longo dos tempos. Apesar do fim da
Guerra Fria ter trazido algum tempo de paz e de ter implicado um corte no
financiamento de vrias guerras potenciais, a queda da URSS deixou rebentar
algumas guerras civis que antes tinham sido reprimidas. As oportunidades de
paz eram muito mais baixas nas dcadas de 80 e 90 do que anteriormente
afirmam COLLIER, HOEFFLER & SODERBOM (2004:268).
Este fenmeno explicado por um modelo de COLLIER & HOEFFLER
(1998:571-572)34, que recorre a um conjunto de variveis explicativas da guerra,
entre as quais o rendimento econmico do pas. O modelo diz que, quanto maior
for o rendimento do pas, mais curta a guerra civil, pois a guerra mais
dispendiosa em pases com nveis de rendimento elevado. Pelo contrrio, os
pases pobres recorrem ao armamento convencional, o que os dissuade de
terminar a guerra.
Assim, se compararmos a dcada de 60 com a de 90, dizem COLLIER E
HOEFFLER (2002)35, verificamos que, na primeira, os pases independentes
tinham um rendimento maior que nos anos 90, o que reduzia o risco de rebelio.
Por exemplo, se virmos essa evoluo ao nvel de um conjunto de pases
previamente seleccionado pela OCDE em cada regio do mundo em
desenvolvimento, constatamos que a mdia global aponta para o crescimento do
PIB pc, excepto na Ocenia, como nos indica o grfico 1.

32
COLLIER et al. (2003), p.114.
33
Greed and Grievance in Civil Wars in COLLIER et al.. (2003), p. 98.
34
Rever o modelo que j detalhmos no ponto I2 relativo aos condicionalismos e motivaes da rebelio.
35
Greed and Grievance in Civil Wars in COLLIER et al. (2003), pp.98-99

32
Grfico 1 Comparao do PIBpc nos anos 60 e 90

Norte de frica e Mdio Oriente 2230


1980
Regies do Mundo
Amrica Latina 2130
1180

Ocenia 990
1100

sia 540
200

frica Subsariana 350


330

0 500 1000 1500 2000 2500


PIB pc PIBpc em 1990 ($)
PIBpc em 1960 ($)

Fonte: FUHRER (1996)

Porm, se nos debruarmos sobre os pases da OCDE (com informao


disponvel sobre o PIBpc nos dois espaos temporais)36, confirmamos que existe
um conjunto de pases cujo PIBpc em 1990 era inferior ao PIBpc em 1960. o
caso do Sahel, do Zaire, do Sudo, de Moambique, do Ghana, de Madagscar e
da Zmbia, como podemos verificar no grfico 2.

Grfico 2 - Pases da frica Subsariana com decrscimo do PIB pc de 1960 para


1990

Zmbia 420 530


Madagascar 230 340
Camares 430 940
Costa do Marfim 530 760
Pases

Ghana 390 520


Moambique 80 220
Qunia 230 370
Sudo 410 590
Zaire 220 300
Sahel 360 490

0 200 400 600 800 1000


PIBpc em 1990 ($)
PIB pc PIBpc em 1960 ($)

Fonte: Fuhrer (1996)

36
Note-se que tabela que est na base dos dois grficos apenas contm informao relativa a alguns
pases por regio. No caso da frica Sub-sahariana, esto includos os pases referidos no grfico.

33
O aumento da durao da guerra ainda explicado pelo facto da rebelio se ter
tornado uma forma de vida para os rebeldes. Se lutar to lucrativo, os rebeldes
tm poucos incentivos para fazer a paz37.
Por ltimo, a incidncia da guerra civil muda tambm consoante as regies, o que
se explica pelo facto de determinadas regies partilharem caractersticas comuns
que afectam o risco de conflito. Alm disso, as guerras civis provocam o efeito
de domin nos pases vizinhos. Assim, se um pas tem um elevado nmero de
conflitos, este facto aumentar tambm o risco nos pases que ainda se encontrem
em situao de paz.

5. As consequncias da guerra civil

Os perpretores da guerra civil utilizam o argumento de que a guerra o


catalisador necessrio para o progresso social, na medida em que o lder rebelde
pode achar que os terrveis custos da guerra so um mal necessrio para se
conseguirem melhorias futuras38. Esta ideia est na base de teoria da guerra
como parteira do desenvolvimento, na medida em que as perdas podem ser o
mote para o desenvolvimento39. Como assevera AGERBACK (1996:29), (...)a
experincia no Zimbabwe, Nicargua, Eritria e frica do Sul mostra que o
conflito tambm pode criar novas estruturas sociais e formas de trabalho, e a
soluo poltica que ele traz pode trazer novas possibilidades para o
desenvolvimento40.
Todavia, de forma geral, a guerra provoca a catstrofe econmica e social, por
dois grandes motivos: em primeiro lugar, a destruio dos recursos do inimigo
para subjug-lo politicamente o objectivo estratgico destas guerras, como
aponta ARMIO (1997:15); em segundo lugar, os recursos deixam de ser
canalizados para as actividades produtivas para passarem a ser usados na
violncia, como afirmam COLLIER et al. (2003:12).

37
A este propsito, COLLIER et al. (2003) sublinham que esta condio faz acreditar que a
implementao de medidas para reduzir o fluxos de fundos poderia levar os rebeldes a sentarem-se
mesa de negociaes.
38
COLLIER et al.. (2003), p.19.
39
Ideia desenvolvida adiante no ponto I7.
40
Traduo nossa.

34
Este ponto visa analisar os resultados da guerra civil, destacando trs principais
tipos de consequncias para o pas, para a regio e para as populaes: as
consequncias econmicas, sociais e psicolgicas.

5.1 As Consequncias Econmicas

Uma guerra provoca inevitavelmente consequncias negativas para a economia


nacional, primeiramente devido perda de recursos humanos (por morte ou
doena) e de recursos materiais ou desvio no seu uso (do sector civil para o
militar).
ARMIO (1997:22) afirma que o desvio de recursos pblicos para fins militares
faz com que estes deixem de estar disponveis para o investimento no
desenvolvimento econmico e social. Esta tambm a posio de COLLIER &
HOEFFLER (1998:169) que apontam a diverso dos gastos pblicos em
actividades que potenciam output para a aco militar.
Esse tipo de consequncias normalmente medido pela contabilidade das
despesas militares ocorridas durante a guerra. Segundo COLLIER et al. (2003:14),
os pases com um PIBpc inferior a 3.000 USD tendem a gastar 2.8% do PIB em
despesas militares em tempo de paz. Quando se inicia uma guerra, esse valor
aumenta para 5%, fazendo descer as despesas pblicas afectas a sectores como a
sade e as infra-estruturas e agravando o rendimento e os nveis dos indicadores
sociais.
O afastamento dos recursos produtivos acompanhado pela reduo da mo de
obra produtiva devido ao xodo da populao, e por uma perturbao da
circulao comercial devido falta de segurana e existncia de minas
antipessoais no pas em guerra, segundo ARMIO (1997:22).
As consequncias econmicas da guerra so tambm medidas pelos danos
provocados nos recursos e pelo seu afastamento das actividades produtivas, que
fazem parte da estratgia dos rebeldes, como afirmam COLLIER et al.
(2003:14). Exemplo disso a destruio de infra-estruturas como pontes,
aeroportos, portos, telecomunicaes, escolas, unidades de sade.

35
O medo provocado pela violncia tambm includo na lista de consequncias
econmicas do relatrio de COLLIER et al. (2003:15), considerando que as
populaes assustadas fogem das suas casas e abandonam os seus bens,
deixando-os merc do comportamento oportunista de criminosos. No caso das
populaes rurais, regista-se ainda o abandono da produo agrcola.
Alis, a deslocao das populaes no apenas uma consequncia da guerra,
mas tambm, segundo ARMIO (1997:21), uma perniciosa tctica orientada
para o controlo da populao potencialmente hostil, que, forada a assentar em
aldeias protegidas ou em reas de segurana, deixa de poder apoiar o inimigo.
O Produto Interno Bruto (PIB) talvez o indicador econmico mais afectado
pela guerra. Segundo um estudo de COLLIER & HOEFFLER (1998:181-182),
durante a guerra, o PIB per capita declina numa taxa anual de 2.2%, devido
diminuio da produo e perda gradual do stock de capital por destruio do
capital ou pela substituio do mesmo no exterior. Porm, estes efeitos diferem
de sector para sector, sendo que o sector intensivo em capital e transaces
(transporte, distribuio e finanas) se contrai mais rapidamente do que o PIB no
seu todo, enquanto que o sector com caractersticas opostas (agricultura de
subsistncia) se expande em relao ao PIB.
Os efeitos adversos da guerra na economia continuam a registar-se no ps-
guerra, pois, segundo COLLIER & HOEFFLER (1998:181-182), a restaurao
da paz no recria as caractersticas da economia anteriores guerra. Assim, o
stock de capital mais baixo do que antes da guerra e o seu declnio pode mesmo
continuar no ps-guerra41.
De facto, o leque de consequncias econmicas da guerra civil estende-se para
alm do seu fim. Como afirmam COLLIER et al. (2003:20), a verdade que
muitos dos efeitos econmicos adversos da guerra persistem, mantendo-se as

41
Segundo COLLIER & HOEFFLER (1998), pp.181-182, uma guerra civil que dure apenas 1 ano poder
provocar uma perda no crescimento de 2.1% por ano nos primeiros 5 anos do ps-guerra, valor que no
seria muito diferente se a guerra tivesse continuado. Por sua vez, quando a guerra muito longa, o stock
de capital ajusta-se a um nvel abaixo do desejado nas condies do ps-guerra. Nesse caso, o
repatriamento do capital permite que a economia cresa mais rapidamente do que na fase anterior
guerra. Assim, concluem os autores, empiricamente, o dividendo da paz nas guerras prolongadas maior.

36
elevadas despesas militares no ps-guerra, justificadas como dividendo da paz42.
Segundo estudos economtricos referidos por COLLIER et al. (2003:17), aps
uma guerra civil de 7 anos, os rendimentos tero diminudo 15% e a incidncia
de pobreza absoluta ter aumentado 30%, indicando que os custos da guerra se
devem mais aos danos provocados pela violncia do que ao desperdcio de
recursos (no canalizados para reas como sade, educao, etc.)
Esta pode ser uma pista importante no estudo da temtica desta dissertao, j
que nos mostra que a destruio de recursos mais gravosa do que a sua
utilizao em recursos militares. Desta forma, mesmo que se coloque a
possibilidade da ajuda desvincular o Governo da sua obrigao de investir em
sectores bsicos, aumentando as despesas militares, essa perturbao do sistema
no alterar, em princpio, a premissa anterior.
Os elevados gastos militares, acompanhados do empobrecimento do pas, foram
frequentemente o recurso dvida externa, que facilitada aps a adeso ao
Fundo Monetrio Internacional (FMI) e ao Banco Mundial (BM). O problema
que, tendencialmente, o pas continua a endividar-se, j que a interrupo desse
recurso poder incorrer no risco de ver paralisada toda a actividade econmica43.
A guerra provoca tambm a fuga do capital, pois, mesmo aps terminado o
conflito, as pessoas preferem manter os seus recursos no estrangeiro. O
repatriamento requer mais do que paz. Este problema coloca-se tambm ao nvel
da fuga de capital humano (com capacidade financeira) que parte para os pases
industrializados durante e tambm aps a guerra44.
ARMIO (1997:22) acrescenta ainda a ausncia de investimento estrangeiro
devido insegurana como mais uma das consequncias da guerra.
Alm disso, um pas desregrado e em guerra um local atractivo para o
contrabando de produtos ilegais como, por exemplo, as armas ou o comrcio
42
Sobre este assunto, ver referncia ao estudo de MASI & LORIE (1989) sobre a elasticidade das
despesas militares durante a implementao de programas apoiados pelo FMI e as alteraes dos gastos
militares face aos ajustamentos nas despesas totais, no ponto 6 do Cap. III desta dissertao relativo
influncia da ajuda no oramento estatal dos receptores.
43
Sobre este assunto, ver ARMIO (1997), p. 41. O autor utiliza o exemplo especfico de Moambique
que, aps ter aderido ao FMI e ao BM em 1984, recorreu cada vez mais aos emprstimos externos,
convertendo-se no pas mais endividado em relao ao tamanho da sua economia. A dvida externa de
Moambique em 1993 era de 5.300 milhes de USD, ou seja, 376% do seu PNB.
44
COLLIER et al. (2003), p. 21.

37
ilegal de diamantes em alguns pases, sendo o pas em guerra civil o local
apropriado para explorar estas fontes de rendimento.
Por ltimo, importa destacar que essas consequncias ultrapassam fronteiras,
pelo efeito de domin que as guerras provocam nos pases vizinhos. Com isso,
dizem COLLIER et al. (2003:34), influenciam o oramento militar global da
regio, os custos de transporte e deslocao, o afastamento dos investimento
externo na regio, o aumento do comrcio regional de armas e ainda o aumento
do risco de guerra nos pases vizinhos.
Tambm ARMENGOL et al. (2003:49-50) sustentam a ideia de que, apesar do
seu carcter interno, a maioria dos conflitos actuais tem uma importante
dimenso e influncia regional e internacional, devido ao fluxo de refugiados, ao
comrcio de armas, aos interesses econmicos e polticos dos pases vizinhos e
tambm porque os grupos armados opositores dos Governos buscam apoio nos
pases vizinhos ou tm l as suas bases.

5.2 As Consequncias Sociais

As principais consequncias sociais da guerra civil so as baixas, que, na guerra


civil moderna, so principalmente as populaes civis. Segundo COLLIER et al.
(2003:17), o maior impacto passou do pessoal militar para as populaes civis.
CAIRNS (1997)45 indica que, no incio do sculo XX, 90% das vtimas eram
militares, enquanto que, na dcada de 90, quase 90% das vtimas passaram a ser
civis. SMITH (2003:38) acrescenta que 75% das pessoas mortas nas guerras dos
nossos dias so civis46.
No sendo possvel saber qual o nmero exacto de mortes provocadas pela
guerra, estima-se que, s entre 1997 e 2002, tenham morrido mais de trs
milhes de pessoas. Como indica SMITH (2003:38), este nmero representa
menos dois milhes e meio de mortes comparativamente s estimativas do que
ter ocorrido na primeira metade da dcada de 90. Note-se que estes nmeros

45
A Safer Future: Reducing the human cost of war, Oxford: Oxfam publications in HOEFFLER &
REYNAL-QUEROL (2003), p. 7.
46
As estatsticas dos civis mortos em guerra so mais incertas do que as dos combatentes, na medida em
que no existe nenhuma organizao a fazer essa contagem, ao contrrio das foras militares e dos grupos
de guerrilha que conhecem o nmero de homens em combate.

38
excluem aqueles que, sem perder a vida, foram vtimas de atrocidades
inimaginveis, foram atingidos por minas anti-pessoais ou viram-se forados a
deslocar-se para outra regio do pas ou para pases vizinhos.
A ttulo exemplificativo, SMITH (2003:40-41) refere que, em Timor Leste, cerca
de 2000 civis foram assassinados pelas milcias instigadas pela Indonsia em
1999, antes de ser aceite a independncia do pas, e que 2/3 foram forados a
abandonar as suas casas. No Ruanda, os extremistas do Governo Hutu
prepararam um massacre contra a minoria Tutsi e contra os opositores do regime
entre Abril e Junho de 1994, tendo sido mortas pelas milcias e por foras
militares treinadas, num perodo de seis semanas, 800.000 pessoas. Daqueles
que sobreviveram ao genocdio, praticamente todas as mulheres com mais de 12
anos foram violadas. Finalmente, no Per, entre 1980 e 1999, morreram mais de
30.000 pessoas devido guerra, sendo mais de 80% civis. Neste caso, o
Governo foi responsvel por pouco mais de metade dos casos de tortura,
desaparecimento, execuo e assassinato, e as foras rebeldes pelo restante.
Como j foi dito, a guerra civil pode ser um catalisador do progresso social,
permitindo pr fim a uma situao de injustia social e de estagnao poltica e
econmica. Nestes casos, os rebeldes podem argumentar que os terrveis custos
da guerra so um mal necessrio para se conseguirem melhorias futuras. No
entanto, a realidade mostra-nos que, independentemente desses eventuais
benefcios futuros, a guerra deixa sempre um legado de pobreza e misria que
tem como principais vtimas as populaes do pas.
O aumento das taxas de mortalidade e de morbididade pode ser explicado, de
acordo com as referncias de COLLIER et al.(2003), pelas doenas infecciosas
nos campos de refugiados, bem como pelos efeitos psicolgicos nas vtimas.
As doenas tero sido, algumas vezes, usadas como arma de guerra. O recurso
violao das mulheres pelos soldados infectados com o HIV/Sida apontado
como um instrumento sistemtico do estado de guerra. Segundo COLLIER et al.
(2003:28), o contgio tambm feito de mes para filhos, j que, devido falta
de alimentos, as mes no tm outra alternativa seno dar de mamar aos filhos, o
que aumenta o risco de infeco da nova gerao.

39
Porm, o efeito da mortalidade depende tambm da durao do conflito, afirmam
COLLIER et al. (2003:23). Por exemplo, numa guerra de 5 anos, a mortalidade
infantil aumenta 13%. Uma vez que este efeito persistente, a mortalidade
mantm-se 11% mais elevada do que o habitual nos primeiros 5 anos do ps-
guerra.
Acrescente-se ainda que os efeitos da guerra civil na sade so particularmente
persistentes devido ao facto de as mudanas nas condies de vida tornarem a
sade mais difcil, por um lado, e ao facto de o Governo ter menos verbas para
despender na sade pblica, por outro lado.
Alm do flagelo das doenas, existe tambm o problema associado fome e
perda de segurana alimentar, pois a guerra afecta o acesso aos alimentos em
vrias frentes, designadamente na diminuio dos recursos, no corte do
abastecimento comercial e na criao de obstculos distribuio da ajuda
humanitria, como afirma ARMIO (1997:23). Em muitos casos, a fome
mesmo utilizada como arma de guerra, escondendo um duplo objectivo47:
debilitar o inimigo, destruindo a sua produo e provises alimentares48 e, em
simultneo, criar na populao uma dependncia alimentar que a obrigue a dar
apoio a um determinado grupo armado.
As minas so um outro flagelo, visto que provocam no presente danos terrveis,
apesar de terem sido activadas em guerra passadas. Anualmente, so atingidas
cerca de 20.000 pessoas por minas anti-pessoais.
Ser tambm importante fazer referncia ruptura das instituies, consequncia
apontada por ARMIO (1997:23), que se manifesta no questionamento da
autoridade do Estado, no desmoronamento da lei e da ordem pblica, no aumento
da delinquncia e da corrupo.
Mesmo no ps-guerra, mantm-se muitas vezes uma forte instabilidade poltica,
devido escassa legitimidade do Governo, questionado internamente pelas
faces inimigas e externamente quando ainda no foi ratificado em eleies ou

47
ARMIO (1997), p.21
48
ARMIO (1997:21) exemplifica com o caso do Sudo e da Etipia onde se recorreu tctica da terra
queimada e s bombas incendirias para destruir os cultivos. Em Angola, por sua vez, foram semeadas
minas e em Moambique foram feitas incurses destruidoras e mortferas.

40
reconhecido como novo Estado soberano49. Segundo ARMIO (1997:25), essa
instabilidade to mais significativa quando a guerra termina com um processo
de paz e no com a vitria de uma das partes.
ARMIO (1997:23) refere ainda a questo da alterao das relaes de gnero,
sendo as mulheres as mais prejudicadas, na medida em que, com a partida dos
homens para a guerra, estas defrontam-se com uma sobrecarga no trabalho para o
sustento familiar. Note-se que, apesar disso, no lhes normalmente reconhecido
o pleno controlo sobre os recursos, designadamente sobre o uso da terra e
negociao de crditos.
Por ltimo, uma das mais complexas consequncias da guerra a questo dos
deslocados internos e dos refugiados. De acordo com a OCHA50, os deslocados
internos so pessoas ou grupos de pessoas que foram forados ou obrigados a
fugir ou a abandonar as suas casas ou lugares de residncia habitual, em
particular em resultado de ou de modo a evitar os efeitos do conflito armado,
situaes de violncia generalizada, violaes dos DH ou catstrofes naturais ou
provocadas pelo Homem, e que no atravessaram uma fronteira estatal
internacionalmente reconhecida51. Segundo a OCHA, existem no mundo pelo
menos 25 milhes de deslocados internos espalhados por mais de 52 pases,
forados a deslocar-se das suas zonas de origem devido violncia e
perseguio.
Quanto figura do refugiado, por sua vez, aquele que (...) por medo de ser
perseguido por razes de raa, religio, nacionalidade, pertena a um grupo
social particular, ou com opinio poltica, se encontra fora do seu pas de origem,
e incapaz, devido a esse medo, ou no quer colocar-se sob proteco nesse
pas, de acordo com o art.1 da Conveno de 1951 relativa ao Estatuto dos
Refugiados52. Para que se tenha noo da proporo deste flagelo, no final do

49
ARMIO (1997), p. 25.
50
www.reliefweb.int. Compete OCHA, designadamente sua Unidade de Deslocados Internos,
desenvolver iniciativas, no sentido de melhorar a resposta da comunidade internacional s necessidades
dos deslocados internos.
51
www.reliefweb.int/idp/docs/references/DefinitionIDPs.pdf
52
Ver Conveno de 1951 relativa ao estatuto dos refugiados em www.unhcr.org (Traduo nossa). A
Conveno esclarece que um refugiado um civil e explica que antigos soldados podem ser
considerados refugiados, mas uma pessoa que continua a tomar parte nas actividades militares no pode

41
sculo XX, havia 14 milhes de refugiados em resultado da guerra e da
perseguio, dos quais 6 milhes viviam em situao de ostracismo, em que nem
eram reconhecidos como refugiados, nem podiam regressar a casa, segundo
SMITH (2003:42).
O ACNUR (2000:293) diz que os conflitos armados se tornaram a principal
causa dos fluxos de refugiados e considera mesmo que os movimentos de
refugiados no so mais efeitos colaterais de um conflito, sendo, em muitos
casos, decisivos como objectivo e tctica da guerra53.

5.3 As Consequncias Psicolgicas

A maioria dos conflitos modernos so endmicos, ou seja, prolongam-se por


perodos de tempo to vastos que as populaes no passam pela situao do ps-
guerra ou ps-crise. Face a este cenrio, COLLIER et al. (2003:30) sublinham
que as consequncias a nvel psicolgico so dramticas para as populaes, na
medida em que os sobreviventes da guerra perdem famlia, amigos, a vivncia e,
por vezes, a prpria identidade. Passam a viver em campos de refugiados e
continuam a ser vtimas da violncia e de violao, o que provoca o aumento da
taxa de suicdio feminino.
MUSCAT (2002:8) manifesta a sua preocupao com o facto do conflito
alargado e a vitimizao puderem produzir um cultura de impunidade criminosa
e de violncia, associada, por vezes, ao problema dos soldados desmobilizados e
desempregados.
Alm disso, AGERBACK (1996:28) acrescenta que difcil recuperar a
confiana e a coeso social necessrias recuperao ps-guerra quando grande
parte da populao foi afectada pelo trauma.

ser considerado para asilo. (UNHRC:15) A questo dos refugiados comporta outros problemas. O
ACNUR (2000:290) explica que muitos Estados adoptaram legislao que possibilita a entrada no pas de
imigrantes por trs vias: (1) reagrupamento familiar; (2) emprego, educao ou aco investimento; (3)
ajuda humanitria. Porm, as fronteiras entre estas trs categorias so difceis de estabelecer, na medida
em que elas se interligam. Por exemplo, uma mulher, membro de uma minoria perseguida, deixa a sua
terra e procura asilo num pas rico onde as oportunidades de alcanar auto-suficincia so melhores.
Coloca-se a questo sobre se ela deve ser considerada um imigrante econmico, apesar de entrar no pas
por motivos humanitrios.
53
ACNUR (2000), p.293.

42
Face a tudo isto, diz MUSCAT (2002:8), os programas de reconstruo ps-
conflito passaram a incluir a criao ou o fortalecimento dos servios de sade
mental, bem como a implementao de projectos que tentem incentivar o
convvio de diferentes comunidades tnicas e at mesmo reconcili-las.
J SUMMERFIELD (1996:88) considera ser imprescindvel ter sempre uma
resposta de gesto de crise que deve, em princpio, passar pela criao e apoio a
estruturas que ajudem as populaes a sobreviver, sendo, neste prisma,
fundamental a interveno das ONGs.

6. Os actores da guerra

6.1 As relaes entre Governo e foras rebeldes: ps-conflito e o papel da


economia

A presena de rebeldes armados mina a legitimidade e a soberania do Governo.


Alm disso, a paz s pode ser assegurada mediante a estabilizao econmica do
pas, j que esta a questo-chave de um pas em guerra civil, juntamente com a
confiana entre ambas as partes.
Face a estas duas condicionantes, impe-se a necessidade de uma soluo
nacional (e eventualmente externa), que evite as clivagens e que dificulte a
rebelio, nomeadamente uma aposta forte no desenvolvimento econmico.
Alcanar esse objectivo no tarefa fcil, mas tambm no impossvel,
segundo COLLIER et al. (2003:122). Esse passo implica, sobretudo, uma agenda
prtica para o desenvolvimento econmico e uma regulamentao eficaz dos
mercados, no mbito de uma aco global. Quando o pas cresce rapidamente,
est j a reduzir o risco do conflito por melhorar a sua performance econmica.
Deve tambm ser dada maior ateno reforma das instituies polticas
democrticas, que podem garantir estabilidade quando um pas atinge nveis
mdios de rendimento54.
Alm destas, outras polticas so importantes para a reconstruo da paz, tal
como o desarmamento, a desmobilizao e a reintegrao. COLLETA (1997:4)
acrescenta que til associar o programa de reforma macro-econmica do pas,

54
COLLIER et al. (2003), p.123.

43
principalmente a nvel das despesas pblicas, a um programa de reintegrao. O
autor explica que o reinvestimento de algumas poupanas da rea militar para o
desenvolvimento de uma fora de defesa disciplinada pode produzir um
dividendo da paz, aumentando a segurana, fomentando a confiana e reduzindo
o medo pblico.
O que acontece por vezes, segundo COLLIER et al. (2003:161), que, apesar da
manuteno do exrcito ser cara, os governos hesitam muitas vezes em
desmobilizar os combatentes, pois os soldados desmobilizados sem acesso terra
fazem aumentar substancialmente as taxas de criminalidade local. Assim, h que
desenvolver esforos no sentido de garantir que estes voltem actividade
econmica normal.
O timing para o desarmamento e desmobilizao fundamental, pois a sua
logstica tem que comear imediatamente aps o acordo de paz. No entanto, a
reintegrao um processo complexo e longo, dificultado pelo facto de se tratar
de grupos com diferentes passados, experincias, expectativas e capacidades.
fundamental ponderar tambm os aspectos psicolgicos, na medida em que a
maioria dos ex-combatentes passou por uma experincia traumtica.
Posto isto, COLLIER et al. (2003:160) consideram que o sucesso da reintegrao
depende essencialmente do (1) apoio que os ex-combatentes recebem da famlia
e da comunidade (pelo que h que fortalecer a capacidade de absoro das
comunidades), (2) da informao dada s foras armadas e sociedade (para
evitar rumores ou expectativas irrealistas), (3) da necessidade de informao
sobre a situao socioeconmica dos ex-combatentes, nomeadamente as suas
origens geogrficas, a situao familiar, educao, ocupaes anteriores.
Uma medida especfica proposta por COLLIER et al. (2003:149) a integrao
das foras rebeldes no exrcito nacional. Essa soluo garantir emprego aos
rebeldes e reduzir os seus incentivos particulares para continuar a rebelio,
embora esse tipo de medida seja mais comum quando h negociao do que
quando h vitria. Em Angola, por exemplo, a tentativa de reintegrar os rebeldes
no mbito dos acordos de Lusaka em 1994 falhou, o que levou ao ressurgimento
da violncia em 1996.

44
COLLETA (1997:1), por sua vez, sublinha que fundamental dar inputs
reabilitao das infra-estruturas sociais na ajuda aos ex-combatentes,
particularmente aos mais vulnerveis, e respectivas famlias, e destaca trs
elementos essenciais dos programas de desmobilizao e reintegrao: (1) a
desmobilizao deve focar o desarmamento, orientao e realocao para uma
comunidade da escolha do ex-combatente; (2) a fase de reinsero, marcada pelo
aprovisionamento de uma rede de segurana transitria de dinheiro e pagamentos
em espcie ao longo de um perodo de vrios meses, e (3) assistncia
reintegrao social e econmica na forma de acesso aos bens de produo
(particularmente a terra e o capital), formao e emprego e informao e
servios de aconselhamento.
COLETA (1997:1) explica que a reinsero e a reintegrao no so fases
distintas aps a desmobilizao, pois fazem parte de um processo de transio da
vida militar para a vida civil, sem que haja um incio ou um fim claro, e distingue
um conjunto de aces para um programa bem sucedido: (1) a classificao dos
ex-combatentes de acordo com caractersticas, necessidades e modo de
subsistncia desejado; (2) a oferta de um pacote de ajuda bsica transitria; (3) a
distribuio da ajuda simples, com custos minimizados e com benefcios
maximizados; (4) o aconselhamento, informao, formao, emprego e apoio
social, em simultneo com a sensibilizao da comunidade e aproveitamento do
capital social existente; (5) uma coordenao central, com implementao
descentralizada; (6) uma articulao com os esforos de desenvolvimento,
atravs de uma restruturao dos portflios existentes.

6.2 - O papel da dispora

As disporas tm um peso significativo no crescimento econmico de muitos


PED pelas remessas que enviam do estrangeiro, bem como pelas verbas que
disponibilizam para o financiamento de variadas actividades, relembra o relatrio
de COLLIER et al.(2003:162).
CHEN (2004:28) indica que a filantropia da dispora, que envia fundos para os
seus pases de origem, est a aumentar por entre os grupos hispnicos e asiticos

45
nos Estados Unidos, atingindo cerca de 70 a 100 mil milhes de USD por ano,
quase o dobro da ajuda externa oficial dos pases ricos para os pobres.
COLLIER et al. (2003:162) chamam a ateno para o perigo efectivo que as
disporas podem representar para os pases de origem devido ao facto de
financiarem, por vezes, as organizaes rebeldes, provocando a ecloso ou o
prolongamento da guerra civil. Como vimos, as disporas no sofrem as
consequncias da violncia e no esto em contacto directo com o inimigo, o que
tornar mais fcil esse financiamento. Alguns estudos mostram mesmo que estas
tendem a ser mais extremistas que a prpria populao do seu pas.
Estatisticamente, as disporas aumentam tambm o risco de um retorno
violncia, devido tendncia de financiar organizaes extremistas55. BYMAN
et al. (2001:41) relembram que foram as comunidades de emigrantes
provenientes da Arglia, do Azerbaijo, do Egipto, da ndia, da Indonsia, de
Israel, Lbano, Rssia, Sri Lanka, entre vrios outros, que apoiaram grupos
rebeldes nesses pases e instigaram a guerra, apesar de estarem a milhares de
quilmetros de casa.
Quanto s motivaes da dispora, BYMAN et al. (2001:55) afirmam que estas
so consideravelmente diferentes das motivaes dos financiadores do Estado. E
prosseguem: os Governos apoiam as insurreies por razes estratgicas;
raramente o apoio a uma comunidade tnica ou religiosa motivo para levar um
regime a apoiar um movimento rebelde. As comunidades migrantes, pelo
contrrio, so fortemente motivadas pelo desejo de apoiar um grupo a que
pertencem, desejo esse que est associado ideia de terra-me, de um passado
comum, de uma experincia histrica e de uma lngua partilhada. Segundo os
autores, as disporas podem ter o sentimento de culpa por estarem em situao
segura enquanto os seus irmos vivem um cenrio de luta sangrenta e brutal,
sendo o apoio financeiro e poltico uma forma de compensao da qual os grupos
revoltosos se aproveitam.
As razes ideolgicas e a identificao com determinadas tendncias polticas
explicam tambm o apoio das disporas. Ainda assim, BYMAN et al. (2001:56)
55
COLLIER et al. (2003), p.74.

46
defendem que a tendncia ideolgica de uma insurreio menos importante
para as comunidades de dispora do que a sua representao numa comunidade
com aspiraes polticas e militares.
Uma outra explicao para o apoio das disporas a coero por parte dos seus
representantes nos pases de emigrao, atravs de presso indirecta. Nestes
casos, os rebeldes tm capacidade de influenciar os trabalhadores migrantes a
contribuir com parte dos seus salrios para o grupo e de levar homens de
negcios a fazer donativos.
A ajuda financeira das disporas o mais comum tipo de apoio, como apontam
os autores, devido sua maior facilidade em passar fronteiras. Menos
frequentemente tambm se verifica a presso poltica sobre os Governos vizinhos
inimigos para que apoiem os rebeldes, a venda de armamento nos pases aliados
e o apoio de peritos em determinadas reas (programadores informticos,
demolidores, peritos militares, etc.)56.
Destaque-se o efeito de ciclo vicioso deste processo, na medida em que as
vitrias militares dos rebeldes levam conquista de maior apoio por parte das
disporas, traduzida na obteno de mais dinheiro para um continuado processo
de rebelio interna, segundo BYMAN et al. (2001:55).
Face a este problema, COLLIER et al. (2003:162) consideram que governos,
doadores e comunidade em geral, podem exercer alguma influncia sobre as
disporas pela forma como as recebem nos pases de acolhimento e tambm
pelas condies que impem sua aceitao. Estes actores devem reconhecer o
potencial das disporas na reconstruo econmica, j que estas tm negcios
que constituem potenciais oportunidades de comrcio, tm capacidades que esto
em falta nos pases de origem.
Os doadores podem tambm encorajar as disporas a ter um papel econmico
construtivo nos seus pases de origem, defendem COLLIER et al. (2003:162),
estabelecendo ligaes de negcio com as que vivem nos seus pases (no caso
dos doadores bilaterais) no mbito de programas de ajuda ps-conflito, ou

56
BYMAN (2001), pp.59-60.

47
realizando fruns de negociao e projectos que prevejam um papel explcito
para as organizaes de disporas (no caso dos doadores multilaterais).
Por fim, tambm os governos dos pases anfitries devem assumir as suas
responsabilidades, assegurando que as organizaes de disporas no financiem a
violncia.

6.3 A Influncia dos Governos Hostis e das Potncias Regionais

A viragem para sculo XXI em frica foi marcada por trs questes divergentes
que giram volta do conflito, sustenta SHAW (2003:487). Em primeiro lugar,
apesar da maioria dos conflitos contemporneos ocorrerem dentro das fronteiras
do pas, todos passam pelo menos uma fronteira e alguns passam mesmo vrias
fronteiras. Em segundo lugar, a abordagem da economia poltica afirma que
existem poderosas foras econmicas por detrs das actuais guerras. Em terceiro
lugar e em contradio com os pontos anteriores, h a conscincia crescente de
que os conflitos africanos no so todos iguais, ou seja, tm diferenas e vnculos
prprios, apesar de todos eles terem uma dimenso regional.
De forma genrica, a figura do Estado tem um papel fundamental no desenhar do
conflito, na medida em que o financiamento de governos vizinhos hostis teve um
enorme impacto na eficcia de muitas rebelies desde o final da Guerra Fria,
possibilitando o desenvolvimento das actividades militares, polticas e logsticas
dos movimentos rebeldes (com vitrias rpidas e fceis). Em determinados casos,
no teve grande importncia depois de 1991, segundo BYMAN et al. (2001:9),
mas foi fundamental na dcada de 80. Os autores afirmam mesmo que os
Estados continuam a ser os mais importantes e activos apoiantes dos grupos
rebeldes, fazendo-o de forma mais intensa do que as disporas, os refugiados e
outros actores no-estatais57.
Quanto ao tipo de Governo que apoia as rebelies, o apoio mais comum provem
dos governos vizinhos, sendo que at os Estados pobres podem contribuir para a

57
BYMAN et al. (2001) (2001:9). Sobre este assunto, ver o captulo 2 dos autores, que tem como
objectivo fazer uma reviso das tendncias recentes da ajuda do estado aos movimentos rebeldes,
explicando as motivaes dos estados apoiantes .

48
emergncia do movimento e aumentar a sua capacidade de aprovisionamento de
armas, treino e dinheiro, pois os requisitos logsticos para fazer uma rebelio so
mnimos e modestos58.
BYMAN et al. (2001:32-33-34-35-36) enumeram um conjunto de razes, que
justificam o interesse geoestratgico desses governos em apoiar as guerrilhas. Em
primeiro lugar, a desestabilizao dos pases vizinhos ser uma forma menos
directa do que a guerra de enfraquecer e debilitar um pas inimigo.
Em segundo lugar, os Estados usam a rebelio para derrubar o governo rival e
conseguir a mudana de regime do pas, o que particularmente difcil, pois
depor um governo implica normalmente um aumento exponencial na escala e no
mbito do apoio dado, considerando as assimetrias em termos de recursos
humanos e de armamento.
Em terceiro lugar, um pas pode decidir intervir no pas vizinho para assegurar
que o movimento opositor nesse pas no adopta objectivos ou polticas
contrrias aos seus interesses.
Em quarto lugar, os Estados podem querer colaborar com os rebeldes que lutam
contra o governo no poder, o qual, por sua vez, apoia outras rebelies. Outras
vezes o Estado inimigo que decide apoiar outros grupos por vingana. Alguns
Estados evitam este tipo de poltica externa mais agressiva com medo de
retaliao.
Em quinto lugar, o objectivo de segurana interna leva alguns Estados
financiadores a usar rebelies contra os prprios rebeldes do seu pas ou contra
outros grupos governamentais. Podem tambm apoiar os rebeldes para controlar
os refugiados e deslocados internos no seu prprio pas e para dar uma
justificao externa s suas frustraes.
Em sexto lugar, o prestgio de um regime pode fazer aumentar o apoio a uma
rebelio, principalmente se o lder ou o regime tiverem ambies no pas vizinho.
Por ltimo, BYMAN et al. (2001:39-40) apontam a pilhagem no como um
objectivo do apoio a rebeldes, mas como um incentivo sua continuidade, j que

58
BYMAN et al. (2001), p.10

49
esta pode trazer benefcios materiais aos Estados, particularmente ao pessoal
militar e aos polticos directamente ligados s guerrilhas.
Segundo BYMAN et al. (2001:10-17), o timing do apoio dos governos hostis
tambm essencial quando se defronta um inimigo poderoso, uma vez que essa
ajuda mais eficaz na fase inicial ao viabilizar a criao do grupo rebelde e
proporcionar a sua longevidade. De outra forma, o movimento rebelde pode ser
esmagado mesmo antes de ter hiptese de se organizar e provocar danos
mnimos.
A influncia de governos e potncias regionais a nvel institucional pode ser
extremamente importante. Segundo BRAUER (1998:75), as instituies
desempenham um papel fundamental, principalmente num contexto de guerra
civil, de terrorismo interno e de corrida s armas, onde as questes decisivas
giram em redor dos incentivos oferecidos a quem os ir utilizar at ao fim, de que
forma exactamente e em qual contexto institucional59.
BRAUER (1998:75) analisa o caso da frica Austral, regio marcadamente
distinta pelas desigualdades na dimenso e na fora dos seus pases, havendo 6
pases de dimenso mdia60, 6 de dimenso pequena61 e dois gigantes, em termos
populacionais, Congo (ex-Zaire) e frica do Sul. Em termos de desenvolvimento
econmico, o autor destaca o gigantismo da frica do Sul, cujo PIB trs
vezes maior do que todos os membros juntos da SADC (Comunidade para o
Desenvolvimento da frica Austral62). Segundo BRAUER (1998:77), a situao
distinta da frica do Sul complica a cooperao e a integrao regional, na
medida em que impossvel ver parceiros iguais sentados a uma mesa de
negociaes, quando o que objecto de negociao envolve matrias com custos
e benefcios econmicos.
Esta caracterstica institucional, como a designa o autor, no pode ser
negligenciada quando se debate a construo e manuteno da paz na frica
59
BRAUER (1998), p.75.
60
Segundo BRAUER (1998), p.77, os pases de dimenso mdia da frica Austral so Angola, Malawi,
Moambique, Tanznia, Zmbia e Zimbabwe.
61
Segundo BRAUER (1998), p.77, os pequenos pases so Botswana, Lesotho, Ilhas Maurcias, Nambia,
Seychelles e Swazilndia.
62
A SADC, em ingls Southern African Development Community, uma organizao que engloba os 14
pases da frica Austral.

50
Austral. O autor vai ainda mais longe ao afirmar que as ameaas paz,
segurana e ao desenvolvimento, esto em ascenso medida que emergem os
desafios no militares, sob a forma de endividamento a credores estrangeiros, de
desequilbrios fiscais, de grave instabilidade poltica em vrios pases e
periodicamente de secas, com as concomitantes crises de m nutrio e de
fome, e dos fluxos migratrios para as to ansiadas zonas de pastos verdes63.

6.4 A influncia das grandes potncias mundiais

A questo da influncia das grandes potncias mundiais na dinmica das guerras


civis ter atingido o seu auge no contexto da Guerra Fria, numa poca em que os
EUA, a URSS e os respectivos aliados, apoiavam frequentemente rebelies no
mundo inteiro, como afirmam BYMAN et al. (2001:39). Nessa altura, o
enfraquecimento ideolgico dos governos inimigos era uma necessidade
estratgica, mesmo quando o pas em questo estava geograficamente afastado.
Assim, dizem BYMAN et al.(2001:17), Moscovo apoiou rebelies esquerdistas,
quer directa, quer indirectamente, na Nicargua, El Salvador, Somlia, Etipia,
frica do Sul, etc., enquanto os EUA apoiaram grupos anticomunistas em
Angola, Nicargua, Albnia, Laos, Tibete, entre muitos outros pases.
tambm o caso evidente do Afeganisto. De acordo com a Enciclopdia
ENCARTA (2004a), a histria do pas nos ltimos 30 anos do sculo XX
marcada por lutas internas entre as faces esquerdistas, ligadas ao Partido
Popular Democrtico do Afeganisto (PDPA) e apoiadas pela URSS, e as foras
rebeldes lideradas pelas guerrilhas mujahideen e pelos Talib-Pashtun, apoiados
pelos EUA durante e aps a guerra com a Unio Sovitica.
A resistncia ao governo comunista de Kabul cresceu com o financiamento em
armamento e dinheiro dos Estados Unidos, da Arbia Saudita, do Iro e da
China. Em meados dos anos 80, os EUA gastaram centenas de milhares de
dlares por ano na ajuda aos rebeldes afegos sediados no Paquisto. Os EUA
deram tambm aos mujahideen msseis Stinger, capazes de derrubar os

63
BRAUER (1998), p.77 (Traduo nossa).

51
helicpteros soviticos, que fizeram com que a guerra tivesse efeitos
devastadores, apesar do moderno equipamento de que dispunham as tropas
russas, apoiadas pelas foras governamentais afegs. Mesmo aps a retirada das
tropas russas, os EUA continuaram a dar armamento aos mujahideen, tal como a
URSS continuou a dar alimentos, gasleo e armamento aos comunistas,
alimentando a guerra civil.
Um outro exemplo da influncia exercida pelas potncias mundiais o caso do
apoio dos EUA ao derrube do Presidente Allende e imposio do regime do
ditador chileno, Augusto Pinochet Ugarte64. A oposio ao regime de Allende
sentiu-se desde o incio do mandato em 1970 at ao dia em que os militares
entraram no palcio presidencial e tomaram o poder, tendo Allende sido
encontrado morto.
Com o colapso da URSS, as potncias deixaram de apoiar os movimentos ou
governos com base na ideologia marxista, como afirmam BYMAN et al.
(2001:39). Isto no significa, porm, que os EUA tenham deixado de apoiar
grupos rebeldes por motivos estratgicos, mas sim que Washington confia
menos nos rebeldes como instrumentos da sua poltica externa65.
Esta mudana nas motivaes das rivalidades internacionais para o plano local
constitui uma grande alterao desde o fim da Guerra Fria, afirmam os autores66.
Alm disso, o desinteresse das superpotncias provocou tambm a diminuio da
escala da ajuda, ou seja, os actuais apoiantes estatais dos grupos rebeldes no tm
a mesma capacidade de financiamento que os EUA ou a URSS. Se, por exemplo,
os EUA deram muitos milhares de milhes de dlares aos mujahedins afegos, o
Paquisto, que foi um dos financiadores mais generosos na dcada de 90, deu,
no total, apenas 10 milhes de dlares aos movimentos que quis favorecer67.
Mesmo assim, insistimos que essa mudana no significa que os grandes poderes
actuais, principalmente os EUA, no continuem a exercer influncia em
determinados contextos de guerra civil por motivos meramente geoestratgicos.

64
Enciclopdia ENCARTA (2004b).
65
BYMAN et al.. (2001), p.31
66
BYMAN et al. (2001), p.17
67
BYMAN et al. (2001), p.17

52
Tambm o caso da RDC (antigo Zaire) ilustrativo da influncia dos governos
locais. Neste conflito, marcado por assassinatos ilegais, tortura e estupro de civis
cometidos pelas foras de todas as partes envolvidas, morreram mais de 3
milhes de civis por fome e doena desde agosto de 1998. Apesar disso, a
OXFAM INTERNACIONAL (OI) & AMNISTIA INTERNACIONAL (AI)
(2003:2) afirmam que muitos pases continuaram a enviar armas ao antigo
Governo zairense, nomeadamente a Blgica, China, Frana, Alemanha, Israel,
Espanha, Reino Unido e EUA. As duas organizaes afirmam tambm que j
foram usadas no conflito armas leves e equipamento militar, entregues pela
Albnia, China, Egipto, Israel, Romnia, Eslovquia, frica do Sul e outros
pases aos governos de Ruanda, Uganda e Zimbabwe68.
Segundo a OI & AI (2003:2), a AI encontrou provas do fornecimento militar, em
novembro de 2001 em Kisangani69, na forma de cartuchos para metralhadoras
pesadas (Coreia do Norte, China e Rssia), revlveres russos, fuzis automticos
da frica do Sul, armamento antiareo chins e lana granadas automticos da
Rssia, Bulgria e Eslovquia. A esta lista acrescentam-se ainda a Itlia, que ter
exportado armas, munio e explosivos no valor de quase 10 milhes de dlares,
e o Reino Unido, que no proibiu os pilotos britnicos e as empresas areas de
transporte de carga de fornecer armamento s foras armadas na RDC.
Face a este cenrio, extensvel a muitos outros pases, a OI & AI (2003:4) apelam
a todos os governos para que controlem e limitem o fluxo e a expanso da
produo de armas. As organizaes sustentam que no mnimo, (...) no devem
fornec-las em lugares onde h risco evidente de serem usadas para cometer
violaes de direitos humanos e das leis humanitrias internacionais70.
A este propsito, a OI & AI (2003:4) relembram que os cinco membros
permanentes do Conselho de Segurana da ONU Frana, Rssia, China, Reino
Unido e EUA so, por si s, responsveis por 88% da exportao mundial de

68
OI & AI (2003), p.2.
69
Segundo a OI & AI (2003:2), Kisangani foi palco de intensos combates que provocaram a morte de
muitos civis.
70
OI & AI (2003), pp.4-5.

53
armas convencionais, as quais contribuem de maneira regular para que ocorram
graves violaes dos direitos humanos71.

6.5 - O papel da comunidade internacional

Partimos da premissa de que a comunidade internacional desempenha um papel


fundamental nos PED em geral e nos pases em guerra civil em particular. Mas
ser que a comunidade internacional tem o direito de intervir? E em que moldes
deve ser feita essa interveno?
Segundo COLLIER et al. (2003:8), esta no s tem o direito moral, como tem o
dever prtico de intervir no sentido de prevenir e encurtar os conflitos, porque
quem toma decises sobre o incio ou o fim da guerra civil ignora os enormes e
adversos efeitos de domin que a guerra provoca.
Para definir a agenda de aco internacional, COLLIER et al. (2003:7)
consideraram as seguintes premissas relativas incidncia do conflito. Em
primeiro lugar, o facto do risco de conflito ser bem mais elevado nos pases com
rendimento estagnado ou em declnio. Em segundo lugar, a ideia de que se o
conflito tpico fosse encurtado, tambm a incidncia global do conflito diminuiria
significativamente. Por fim, o facto dos pases que esto na primeira dcada do
ps-guerra terem um risco de conflito extremamente elevado.
Vrios tipos de interveno parecem destacar-se na agenda internacional: a
ajuda72, as polticas de cooperao, as intervenes militares, as foras de
manuteno de paz, a aplicao de sanes econmicas e a gesto dos recursos
naturais.
A ajuda em cenrios de guerra associa-se necessariamente ideia da paz como
um bem pblico internacional que poder motivar e explicar a interveno da
comunidade internacional em contextos de guerra. Desde logo, BRAUER
(1998:72) sublinha que construir e manter a paz no interior e entre os Estados-
Nao , claramente, um problema de aco colectiva. Quanto s razes deste
bem pblico, o autor lembra os benefcios daqueles que tm paz; as vantagens

71
OI & AI (2003), p.4.
72
Embora o tema da ajuda seja amplamente tratado nos caps. II e III, ser til fazer, desde j, uma
chamada de ateno sobre esta questo.

54
das relaes pacficas entre os pases de dada rea geogrfica; a inexistncia de
competio ou rivalidade sobre a paz. O autor sublinha ainda que os Estados
podem retirar benefcios nacionais particulares da sua contribuio para a paz.
o caso do Canad e da Noruega que tm estatuto, reconhecimento e admirao
internacionais, pelo facto de serem amantes da paz.
Porm, por vezes, a comunidade internacional demonstra alguma impacincia
face s guerras ou permanece inerte como se esse no fosse um problema seu73.
Alm disso, alguns pases fazem contribuies para a paz demasiado pequenas
comparativamente s contribuies de pases vizinhos ou nem sequer
contribuem, pois esperam beneficiar da paz custa dos outros Estados-Naes,
sem ter custos 74. o problema do free-rider, isto , daqueles que aproveitam a
aco dos outros, beneficiando da mesma75.
O problema, aponta BRAUER (1998:73) que se todos os Estados-Nao
pensarem de maneira idntica, a construo da paz no ser empreendida; no
ser de todo proporcionada ou ser proporcionada de forma inadequada. Como
vimos, o mundo globalizado tambm perigosamente afectado pela guerra, na
medida em que a crise econmica, as doenas, o terrorismo, os refugiados e o
prprio risco de guerra passam as fronteiras do pas em conflito.
Tambm ao nvel multilateral a cooperao nem sempre fcil. FREY
(1984:144-161) aponta o problema especfico das tomadas de deciso ao nvel
das Organizaes Internacionais (OIs) e sublinha que o tipo de votao tem um
forte impacto no funcionamento interno e no comportamento externo na
Organizao. Embora existam vrias formas de votao nas OIs (unanimidade,
maioria, veto, mecanismo de revelao de preferncias) prevalece a regra da
maioria, apesar de se provocar decises lentas e inadequadas, porque os Estados
que participam nesses organismos mostram-se relutantes em abdicar da sua
soberania.
MUSCAT (2002:31-32), por sua vez, explica que os mandatos originais das
agncias multilaterais so estabelecidos nos acordos assinados pelos pases
73
COLLIER et al. (2003), P.172.
74
BRAUER (1998), p.73 in Nao e Defesa (1999), n. 99 (Traduo nossa).
75
BRAUER (1998), p.65.

55
membros fundadores, pelo que a mudana ou a expanso das actividades tm que
ser aprovadas unanimemente. O autor refere esta questo a propsito da
adequabilidade dos mandatos dessas agncias para desenvolver a reengenharia
econmica e social necessria para melhorar a eficcia dos processos de
resoluo de conflitos.
Apesar das dificuldades sentidas e particularmente a partir de meados da dcada
de 90, a comunidade internacional comeou a desenvolver esforos no sentido de
implementar polticas de cooperao. Neste mbito, o desenvolvimento
econmico parece ser um vector fulcral na reduo da incidncia do conflito,
embora devidamente direccionado para contextos de elevado risco de conflito
onde os problemas e as prioridades so distintos.
Porm, os elementos standard da estratgia de desenvolvimento, designadamente
o acesso ao mercado, a reforma poltica e a ajuda, podem no ser suficientes ou
at mesmo adequados para tratar o problema, como sublinham COLLIER et al.
(2003:6). Em ambientes ps-guerra mais complexos, as intervenes no-
militares, podem no conseguir assegurar a paz durante os primeiros anos.
Nesses casos, a interveno militar externa pode ser o nico garante poltico da
paz, defendem COLLIER et al. (2003:167).
IGNATIEFF (2001)76 defende que se deve apoiar a interveno humanitria
apenas quando podemos prever sucesso e com consenso em casos de violaes
graves. BRITO (2002:208) discorda dessa posio ao afirmar que certo que
as falhas da comunidade internacional em responder ao genocdio diminuem a
credibilidade do sistema, mas a receita minimalista (de Ignatieff) no convence.
E a autora questiona-se: Devemos abster-nos de intervir para tentar travar um
genocdio se os regimes locais no apoiam essa aco?.
Alis, COLLIER et al. (2003:167) afirma que as nicas intervenes militares
que se revelaram eficazes empiricamente foram justamente as que apoiaram os
rebeldes (indo contra os governos). Este facto mostra que o apoio militar externo
pode mais facilmente derrubar um governo do que um grupo rebelde, pois as

76
Human Rights as Politics and Idolatry in BRITO (2002), p.207.

56
foras rebeldes normalmente refugiam-se nas montanhas em zonas inacessveis
para as foras exteriores.
Quanto eficcia da interveno, em oposio a IGNATIEFF (2001), BRITO
(2002:208), acrescenta que a previso de sucesso ainda mais exigente: nunca
sabemos se um acto vai atingir os seus fins ou se ter efeitos contrrios aos
desejados.
H ainda uma questo que nos parece ser fundamental e que se prende com a
ilegitimidade e com o perigo que advm de uma interveno unilateral (por uma
grande potncia, por exemplo). Constitui um exemplo recente o caso da
interveno (e continuada presena) dos Estados Unidos no Iraque desde Maro
de 2003, sob o argumento de que havia que pr fim ditadura de Saddam
Hussein.
WILCKE (2003:23), por exemplo, afirma que os EUA e o Reino Unido
controlam actualmente quase todas as decises militares, financeiras e
administrativas no Iraque, apesar do Direito Internacional definir uma potncia
ocupante como um guarda administrativo, temporrio77. Este facto, sublinha o
autor, choca frontalmente com o mandato poltico/de desenvolvimento da
Resoluo 1483 do Conselho de Segurana das Naes Unidas. DOWELL
(2003:40-41), por seu turno, afirma que a Administrao Bush excluiu
fortemente as Naes Unidas do processo (...) e defende criticamente que
comea a ser tempo de transferir a responsabilidade para as Naes Unidas,
antes que Washington d por si a retroceder at ao colonialismo do sculo
XIX78.
Quanto s operaes de manuteno de paz, MIRANDA (1995:351) defende que
estas devem ser altamente priorizadas no ps-conflito79. Essa interveno, isto ,
a sua iniciativa, pode ser regional ou extra-regional, bilateral ou internacional,
77
Traduo nossa.
78
Traduo nossa.
79
Segundo MIRANDA (1995:351), as operaes de manuteno de paz remontam a 1948-1949, tendo-
se desenvolvido principalmente a partir de 1956, e consistem no envio de destacamentos militares
recrutados nas foras armadas de diversos Estados para pases ou fronteiras de grande instabilidade, com
a misso de minorar ou prevenir conflitos internacionais ou graves conflitos internos (ou, mais
amplamente, com o objecto de restaurar ou preservar a paz). Estas operaes no se confundem com os
processos de resoluo dos conflitos, porque no visam resolver diferendos, mas sim atingir os seus
efeitos ou impedir que se produzam.

57
desde que as foras sejam credveis e que no sejam vistas como uma das partes
no conflito. No entanto, medidas como a interveno regional, uma fora de
manuteno de paz que no seja das Naes Unidas ou a construo da paz,
podem ser mais eficazes que a interveno multilateral. Quanto s organizaes
regionais, estas podem ser um bom instrumento para a manuteno da paz e
podem faz-lo luz da carta das Naes Unidas80.
Em suma, a comunidade internacional pode e deve preocupar-se em assegurar a
paz global, at porque a prpria inrcia tambm cara. No entanto, essas
intervenes devem ser eficazes, a custo razovel e luz das Naes Unidas e do
Direito Internacional.
Passada a primeira dcada, a presena militar no pode continuar
indefinidamente, afirmam COLLIER et al. (2003:168), at porque os riscos de
novo conflito na segunda dcada so muito inferiores, desde que o pas tenha
implementado polticas econmicas adequadas durante a primeira dcada.
BRAUER (1998:73) aponta a possibilidade de se aprovarem sanes
econmicas, embora estas nem sempre provoquem as alteraes desejveis,
atingindo muitas vezes a populao comum e deixando inclumes os governantes
do pas em questo. A verdade que essas medidas no podem ser catalogadas,
admite o autor, pois cada soluo depende do contexto institucional vigente.
J na dcada de 80, FREY (1984: 118-119) explicava que as sanes econmicas
so frequentemente utilizadas como instrumento de poltica externa, quer de
forma unilateral, quer por organizaes colectivas como as Naes Unidas. Para
que sejam eficazes, o autor defende que as sanes devem ser aplicadas por um
conjunto de pases, o que pressupe que o problema do free-rider inerente s
aces colectivas, bem como as presses internas de grupos de interesse
afectados negativamente por uma sano, so lentamente ultrapassadas.
Neste contexto, ser tambm importante resolver o problema do acesso aos
recursos naturais, nos pases onde estes so utilizados pelos rebeldes para
financiar a guerra. Uma das formas de os rebeldes terem acesso a esse lucros ,
afirmam COLLIER et al. (2003:179), ameaando as companhias envolvidas na
80
O captulo 8 da Carta das Naes Unidas discute justamente a gesto regional do conflito.

58
extraco ou raptos e extorso. Os fluxos financeiros das companhias para os
rebeldes so considerveis, pelo que, quer os governos, quer a comunidade
internacional, deveriam desencorajar as empresas a trabalhar nessas condies. A
OCDE por exemplo, sugerem os autores, podia tomar medidas no sentido de
recusar s empresas dos respectivos pases a deduo nos impostos dos
pagamentos de extorso.

7. A Guerra e o (Sub-)Desenvolvimento

A problemtica das interaces entre conflito e (sub-)desenvolvimento tem sido


uma rea bastante pesquisada no mbito dos estudos sobre o conflito, a ajuda e a
construo da paz, e da podem retirar-se ilaes importantes.

7.1 Perspectivas da relao entre conflito e desenvolvimento

TOMMASOLI (2003:2) explica que a relao entre conflito e desenvolvimento


recente, j que h dez anos atrs no era dada qualquer nfase necessidade de
um cariz de desenvolvimento nos projectos de ajuda. As implicaes sociais e
polticas do desenvolvimento, bem como aquelas relacionadas com a
participao das populaes, esto hoje a merecer mais ateno no contexto do
conflito. O autor afirma mesmo que o conflito no bom, nem mau, antes
uma realidade constante do desenvolvimento81.
GLEDISTH et al. (2003:1) dizem que h um consenso generalizado sobre a
relao estatstica entre subdesenvolvimento e conflito interno82, apesar de os
mecanismos causais dessa relao estarem ainda mal definidos. Ser que o

81
TOMASSOLI (2003), p.2 (Traduo nossa).
82
A propsito destes dois conceitos, parece-nos til transcrever a definio feita por GLEDISTH et al.
(2003). O conflito utilizado para descrever a violncia fsica colectiva num variado conjunto de
formas, entre quais guerras, comportamento conflituoso violento, motins, rebelies, actos terroristas,
genocdio e represso sistemtica. O desenvolvimento, por sua vez, tem diversas dimenses: o
desenvolvimento econmico prende-se com a melhoria das condies de vida das populaes em geral,
incluindo o crescimento, a reduo da pobreza e a equidade econmica. O desenvolvimento social
implica alteraes demogrficas, designadamente a diminuio da mortalidade infantil e o aumento da
esperana de vida. O desenvolvimento poltico est associado emergncia de um Estado eficaz que
seja responsvel e d resposta s necessidades das populaes, nomeadamente atravs de um governo
democrtico e da promoo de uma sociedade civil activa. No mbito deste debate, quando se refere
desenvolvimento est-se a referir ao sentido multidimensional da palavra.

59
subdesenvolvimento uma causa do conflito? Ou ser o conflito violento o
resultado de um processo de subdesenvolvimento?
GLEDITSH et al. (2003) sistematizaram quatro perspectivas dessa relao: (1) o
desenvolvimento como um processo inerentemente conflituoso, (2) o
subdesenvolvimento como uma causa do conflito, (3) os custos do
desenvolvimento provocados pelo conflito, (4) o conflito como um catalisador
para o desenvolvimento e para a construo da paz.
A primeira perspectiva considera que o conflito violento faz parte do processo de
desenvolvimento, semelhana do que aconteceu durante a formao dos
Estados Europeus. Esta a posio da economia poltica clssica marxista que
explica o conflito pelas contradies inerentes aos modos de produo. No
entanto, os autores relembram a diferena entre conflito potencial e conflito real
que poder depender dos nveis de desigualdade econmica. Esta a posio
defendida pela literatura tradicional da guerra e da revoluo que ilustra o
significado dessa desigualdade nas guerras civis da Amrica Central, nas lutas
pela independncia em frica e na revolues europeias e asiticas83.
A segunda perspectiva considera o subdesenvolvimento uma causa do conflito,
uma vez que o conflito violento ocorre com maior probabilidade em pases
pobres e menos em Estados democrticos e desenvolvidos. No entanto, essa
correlao ainda ambgua, na medida em que no s as democracias ocidentais
parecem estar envolvidas na guerra tanto quanto os outros pases, como as suas
intervenes so tipicamente levadas a cabo em ou contra PED que no tm
instituies democrticas84.
NEWBURY (1988)85 argumentava mesmo que os baixos nveis de
desenvolvimento econmico podem proporcionar sociedades estveis,
principalmente no democrticas, na medida em que estabelecem a coeso da
83
o caso de GURR et al.. (1991), Revolutions of the Late Twentieth Century; PAIGE (1975),
Agrarian Revolution: Social Movements and Export Agriculture in the Underdeveloped World; SCOTT
(1976), Moral Economy of the Peasant: Rebellion and Subsistence in South East Asia; SKOCPOL
(1979), States and Social Revolutions: A Comparative Analysis of France, Russia and China; e
ZOLBERg et al. (1989), Escape from Violence: Conflict and the Refugee Crisis in the Developing
World, autores apontados por GLEDITSH et al.. (2003).
84
GLEDITSH et al. (2003), p.5.
85
The Cohesion of Oppression: Clientship and Ethnicity in Rwanda, 1860-1960 in GLEDITSCH et al.
(2003).

60
opresso. LIPSET (1959)86, em contrapartida, considerava que um certo nvel
de desenvolvimento econmico uma pr-condio para a emergncia de uma
democracia estvel. Aquilo que nos dado constatar que tendencialmente os
pases democrticos e desenvolvidos tm uma maior tendncia para a paz do que
os PED, a maioria dos quais com regimes autocrticos.
A terceira perspectiva argumenta que as perdas directas provocadas pelo conflito
podem causar perdas maiores, designadamente no desenvolvimento econmico,
social e poltico.
A quarta perspectiva defende que o conflito pode ser um catalisador do
desenvolvimento e da construo da paz, j que as perdas podem ser o mote para
o desenvolvimento. Por exemplo, os autores afirmam que numa perspectiva
histrica, verifica-se que o conflito serviu para pr de lado os obstculos
estruturais reforma poltica e econmica em muitos pases do Terceiro Mundo
que tinham experimentado a violncia durante a Guerra Fria. Segundo
GLEDISTSH et al. (2003:2), a ideia de que a interveno armada podia ser a
parteira do desenvolvimento comeou mesmo a ganhar terreno, da qual
surgiram novas questes e possibilidades, apesar do grande inconveniente de
servir como justificativo para a interveno armada.
MUSCAT (2002:106), por sua vez, sublinha que tem sido muito generalizada a
ideia de que os pases em processo de desenvolvimento econmico tm menos
tendncia, no longo prazo, de cair em conflito interno, tendo-se mesmo tornado
uma daquelas verdades bvias que so mais um objecto de f do que
propriamente uma concluso baseada numa anlise histrica, afirma o autor87.
Ao contrrio de outras posies, MUSCAT (2002:106) considera que a relao
entre desenvolvimento e conflito sofre de alguma falta de preciso na sua
formulao e questiona se essa relao ser dinmica ou esttica e se o declnio
do risco de conflito violento acelerar assim que se atinge um determinado nvel
de rendimento.

86
Some Social Requisites of Democracy: Economic Development and Political Legitimacy in
GLEDITSCH et al. (2003).
87
MUSCAT (2002), p.106.

61
MUSCAT (2002:108) diz tambm que a posio mais comum a de que o
desenvolvimento tende mais a exacerbar o conflito do que a melhor-lo e que, se
assim for, ento esse um defeito mais grave do que o ecocdio88, dado o facto
de que os conflitos nos PED tomarem, por vezes, a forma de genocdio, durarem,
algumas vezes, longos perodos, causarem graves acidentes e provocarem
frequentemente extensos danos econmicos, arruinando anos de
desenvolvimento econmico e social89.

7.2 Aspectos culturais, polticos e econmicos da relao


conflito/desenvolvimento

MUSCAT (2002:112) refere alguns aspectos importantes da relao


conflito/desenvolvimento a nvel cultural e poltico. O autor afirma que nem
todas as culturas so compatveis com o desenvolvimento econmico moderno.
o caso de grupos com concepes pr-cientficas do mundo, que tm uma total
descrena em todos os que esto fora de determinados ciclos de parentesco, que
penalizam o individualismo ou o no-conformismo e que constrangem a
mobilidade econmica individual, impondo uma rgida estratificao social. Para
esses grupos, o desenvolvimento econmico pode ser uma desvantagem. O
exemplo oposto dado por MUSCAT (2002:112) do das minorias - muitas vezes
imigrantes, que proporcionam servios de mercado para grandes populaes
indgenas agrcolas e que, portanto, tm uma vantagem mais agressiva face s
diversas oportunidades oferecidas pelo desenvolvimento econmico. o caso
dos libaneses em algumas partes de frica.
Em termos de regimes polticos, MUSCAT (2002:117) defende que a ditadura,
por si s, no produz necessariamente a guerra civil, apesar de a grande maioria
dos pases em situao de conflito terem tido formas autoritrias de Governo.
Assim, por exemplo, em regimes totalitrios com um elaborado aparato estatal e
um grande domnio e controlo do Estado, a represso do regime controla

88
Segundo MUSCAT, este termo resulta da crtica de uma escola ao desenvolvimento nos anos 80,
devido degradao ambiental provocada pelo mesmo.
89
MUSCAT (2002), p.108.

62
qualquer tipo de potencial conflito interno, excepto contra os seus prprios alvos
internos90.
Por fim, at mesmo os valores democrticos liberais podem provocar tenses e
fracassar no objectivo de promover a igualdade de direitos humanos. Por
exemplo, diz MUSCAT (2002:118), o sistema indiano de preferncias por grupos
especficos em desvantagem (castas mais baixas e tribos) fez com que os
membros desses grupos fossem favorecidos em termos do acesso educao e a
outros meios de mobilidade social e econmica, havendo um forte incentivo para
que outros grupos reclamem a sua posio de desvantagem para alcanar direitos
iguais.
GISSINGER & GLEDITSCH (1999:1), por sua vez, analisaram o impacto da
globalizao da economia na guerra civil e na instabilidade poltica, tendo como
ponto de partida um conjunto de hipteses desenvolvido a partir das teorias
liberais e das teorias da dependncia. As primeiras sustentam que os pases muito
dependentes da economia global - devido ao comrcio ou ao investimento directo
estrangeiro (IDE) tm um maior crescimento econmico, uma democracia mais
fortalecida e melhores condies para a paz a nvel interno e externo. Pelo
contrrio, as teorias da dependncia argumentam que grandes nveis de comrcio
e de investimento tendem a provocar maior desigualdade econmica, ao que a
teoria da perda relativa acrescenta que essa desigualdade aumenta o risco de
instabilidade poltica. Os autores testaram as hipteses dessas teorias, recorrendo
informao de 96 pases de 1965 a 1993.
Da anlise efectuada, GISSINGER & GLEDITSCH (1999:18) concluram que o
IDE parece ter mais efeitos negativos na agitao poltica do que o comrcio,
sendo que ambos dependero da estrutura da economia. A exportao de
produtos agrcolas provoca menor bem-estar econmico, mais desigualdade e
agitao poltica, enquanto a exportao de bens manufacturados proporciona
maior desenvolvimento econmico, mais igualdade e instabilidade poltica. Os
autores sublinham que os pases exportadores de produtos primrios so
normalmente pobres e tm estados fracos.
90
MUSCAT ilustra com o exemplo da Alemanha Nazi.

63
A globalizao pode ser favorvel para os pases ricos e desfavorvel para as
sociedades agrcolas pobres. No entanto, quer o IDE, quer elevados nveis de
comrcio, proporcionam maior bem-estar econmico que, por sua vez, conduz
paz. Assim, GISSINGER & GLEDITSCH (1999:19) concluem que o pases
integrados no mercado internacional tero melhores condies humanas do que
aqueles que vivem sua margem, pelo que o grande desafio da comunidade
internacional dever ser o de envolver mais pases no processo de globalizao.

8. Sntese e Concluses

Neste captulo, tramos o quadro da rebelio e da guerra com o objectivo de


tentar perceber como funciona a lgica do conflito no contexto das guerras civis
e dos PED, tendo constatado que existe um conjunto de condicionalismos
rebelio, tais como as caractersticas do terreno e as caractersticas do pas (o
rendimento, os recursos naturais e a populao) e do prprio Governo, alm da
prpria obteno de financiamento para a rebelio.
Entre as causas mais comuns da guerra civil, destacam-se as motivaes
econmicas, relacionadas, quer com um sentimento de injustia, de desigualdade
e de falha no desenvolvimento econmico, quer com o desejo de extorso de
bens; as diferenas tnicas e religiosas; a existncia de um Estado fraco, no
democrtico e incompetente; a existncia de uma agenda poltica dos rebeldes
ligada aspirao pelo poder; o desrespeito pelos DH. Outras causas emergentes
podem tambm motivar a guerra, designadamente a descoberta de um recurso
natural valioso.
Quanto s consequncias das guerras civis, salientmos trs tipos econmicas,
sociais e psicolgicas que, naturalmente, interagem entre si. A nvel econmico,
destacmos a perda de recursos humanos e materiais e de stock de capital e os
efeitos no PIB. Particularmente importante a questo do desvio dos recursos
pblicos (educao e sade pblica) para fins militares. Outras consequncias
apontadas prendem-se com o aumento da criminalidade, do comrcio ilegal de
armas, diamantes. Verificmos tambm o impacto da guerra a nvel internacional
pelo efeito de domin destas consequncias nos pases vizinhos. A nvel social,

64
alm do aumento estrondoso das taxas de mortalidade e morbilidade, da
propagao de doenas e da fome, a guerra tem um impacto terrvel devido ao
flagelo das minas, ruptura das instituies e da credibilidade do Estado, aos
deslocados internos e aos refugiados. Por fim, a nvel psicolgico, destacmos as
consequncias dramticas da guerra para as populaes que perdem familiares,
os seus bens e as suas casas, ao mesmo tempo que so vtimas de violncia e
agresso durante anos.
Vrias foras interagem no palco de guerra e influenciam o desenrolar do
conflito, designadamente as disporas, as potncias regionais, os Governos
hostis, das potncias mundiais e a comunidade internacional. Esta ltima tem
desenvolvido instrumentos de actuao, nomeadamente a ajuda, as polticas de
cooperao, as intervenes militares, as foras de manuteno de paz, a gesto
dos recursos naturais, a aplicao de sanes econmicas e as instituies.
Por ltimo, descrevemos algumas teorias que analisam a interaco entre a
guerra e (sub-) desenvolvimento e que debatem a possibilidade de
desenvolvimento no seio do conflito.
Este enquadramento geral da guerra civil permite-nos perceber a complexidade
desse tipo de contexto. Apesar de tentarmos traar as caractersticas comuns das
guerras e as suas causas e consequncias mais graves, no podemos ignorar que
cada caso um caso e cada conflito tem as suas especificidades.

65
II CAPTULO
CONTORNOS E INSTRUMENTOS DA AJUDA
INTERNACIONAL EM CENRIOS DE GUERRA CIVIL

Este captulo analisa as questes relevantes associadas ajuda internacional


prestada em cenrios de guerra civil, com o objectivo de perceber como
funciona, que objectivos visa e que resultados efectivamente surte. Para o efeito,
comeamos por traar a evoluo histrica da ajuda e o comportamento e as
motivaes de doadores e da comunidade internacional em geral, no sentido de
concluir o que mudou ao longo do sculo XX e que efeitos a ajuda tem tido sobre
os conflitos.
Seguidamente, abordamos a questo dos instrumentos jurdicos disposio da
ajuda, cujo recurso necessariamente associado ao debate sobre o direito de
ingerncia interna.
Este captulo inclui ainda uma anlise detalhada da ajuda, observando-se
isoladamente os seus tipos mais comuns no seio da ajuda pblica ao
desenvolvimento (APD) aos pases que atravessaram perodos de guerra civil:
ajuda humanitria, ajuda alimentar, ajuda ao desenvolvimento (ajuda-projecto e
ajuda-programa, cooperao tcnica, projectos de investimento e de
equipamento), donativos e emprstimos concessionais, anulao e
reescalonamento da dvida.

1. Evoluo histrica e motivaes da ajuda

ponto assente que as guerras civis provocam um impacto devastador nos pases
do terceiro mundo, que j tm srias carncias a nvel de infra-estruturas e em
sectores bsicos como a sade, a alimentao, a habitao e a educao. Nesse
contexto, tambm certo que a ajuda fundamental, quer no apoio s populaes
durante a guerra, quer na preveno do reacender do conflito.
A questo da ajuda tem sido analisada ao longo dos tempos. Nos anos 80,
CASSEN (1986:1) afirmou que a ajuda, de forma geral, satisfatria, ou seja,
(...) alcana os seus objectivos (primrios) de desenvolvimento. No entanto, o

66
autor destacou tambm que a ajuda, tal como todos os esforos humanos, est
longe de ser perfeita, j que (..) a sua performance varia em cada pas e em
cada sector. E h uma parte substancial da ajuda que no funciona - a qual pode
ter uma baixa taxa de retorno, que pode ser abandonada logo aps a sua
concluso, que pode nunca ser concluda, ou que pode ter efeitos prejudiciais.
Historicamente, a cooperao internacional foi marcada por diversas tendncias
que no tiveram sempre a mesma intensidade. Apesar de j desde o sculo XIX
se assistir a algumas aces de ajuda entre povos91, foi a 2 Guerra Mundial que
marcou o nascimento de uma nova perspectiva do desenvolvimento e da
cooperao internacional. FERNANDES (2004:1) explica que, nessa altura, a
melhoria das condies de vida das populaes se tornou uma preocupao dos
governos do Ocidente. Esse objectivo estendeu-se tambm aos designados
pases em desenvolvimento, aps a queda das potncias coloniais.
Durante as dcadas de 50 e 60, as teorias desenvolvimentalistas fizeram a
cooperao depender de estratgias econmicas, uma vez que consideravam o
crescimento econmico ilimitado. Associada corrente keynesiana que defendia
o papel central do Estado como agente investidor, a APD92 tinha como principal
funo injectar recursos em economias debilitadas com o objectivo de
desbloquear e acelerar o seu processo de crescimento, como afirma
FERNANDES (2004:1).
Paul Rosenstein-Rodin (1943) e Nurkse (1953), por exemplo, defenderam a
abordagem do crescimento equilibrado que tinha como objectivo romper os
ciclos viciosos do subdesenvolvimento nos PED onde rendimentos, poupana e,
consequentemente, os investimentos era fracos. Para combater essa situao, era
necessrio um big push inicial efectuado simultaneamente em vrios sectores da
economia, atravs de um papel interveniente do Estado93.

91
A este propsito, ver mais adiante o ponto II2.2 relativo origem das Convenes de Genebra. A ajuda
dada aos soldados feridos na Batalha de Solferino em 1859 uma referncia importante que est na
origem da criao do Comit Internacional da Cruz Vermelha e do estabelecimento das Convenes de
Genebra.
92
Ver definio de APD no ponto II. 3.1.
93
Esta informao tem por base os apontamentos da disciplina de Teorias do Desenvolvimento do
Mestrado em DCI / ISEG.

67
A dcada de 70, marcada pelas crises petrolferas e pela recesso econmica,
direccionou as preocupaes para os problemas estruturais do continente africano
e para a dvida externa dos pases da Amrica-Latina. Foi nesse contexto que
surgiram os programas de ajustamento estrutural do Fundo Monetrio
Internacional (FMI), que assentavam numa ideologia neo-liberal pr-crescimento
econmico como forma de combate pobreza e de desenvolvimento. Porm,
explica FERNANDES (2004:2), as desigualdades agudizaram-se devido
complexidade da realidade dos PED, pelo que as polticas aplicadas pelo Fundo
viriam a ser extremamente criticadas.
A dcada de 80 assistiu, por sua vez, a um papel mais interventivo das
Organizaes No Governamentais (ONGs) que surgiram em maior nmero e
com maior eficcia, principalmente na rea da ajuda humanitria.
Segundo MUSCAT (2002:10-11), a existncia de conflitos internos em pases
com economias marginalizadas, caracterizados por terem uma populao
pequena, uma localizao pouco estratgica e poucos laos histricos ou
sentimentais com grande potncias, ter induzido os grandes poderes a intervir
ou a usar a ajuda ao desenvolvimento com a perspectiva de os tornarem clientes
da competio global.
J na dcada de 90 - marcada pelo fim da Guerra Fria e pela ecloso de uma srie
guerras civis, at ento abafadas pelo mundo bipolar houve a necessidade de
redefinio das formas de actuao e perspectivas de interveno poltica.
Nessa altura, as grandes potncias mostraram menor inclinao para intervir
quando os interesses nacionais vitais deixaram de estar em perigo, apesar de uma
eventual interveno internacional no constituir um risco credvel de confronto
para as grandes potncias, como refere MUSCAT (2002:10-11).
TOMMASOLLI (2003:6) fala mesmo de um novo conceito o de novas
guerras - que traduz as novas implicaes escala regional de alguns conflitos e
em relao ao qual passou a haver a consciencializao das dificuldades em
apoiar o processo de paz. Como defende o autor, o que est em causa a
economia poltica das guerras e o facto de a motivao inicial de alguns conflitos

68
poder mudar e ser influenciada por outros incentivos econmicos no contexto das
economias de guerra nacionais ou regionais.
Este novo cenrio internacional nos anos 90 veio mostrar que os instrumentos
analticos utilizados pelos doadores e pelas agncias de ajuda eram inadequados,
tornando-se imperativo o repensar da ajuda94.
A APD, especificamente, tem-se debatido com o dilema do papel da ajuda
humanitria e de desenvolvimento que se intensificaram com a proliferao dos
conflitos locais violentos e com a influncia que os doadores exercem na
dinmica do conflito, sublinha TOMMASOLI (2003:2).
FERNANDES (2004:2) indica, por exemplo, que o aumento das situaes de
crise humanitria fez emergir a reabilitao e a reconstruo como reas
importantes de actuao das organizaes da sociedade civil, ao mesmo tempo
que se evidenciaram novas reas de cooperao como a diplomacia preventiva, a
gesto e resoluo de conflitos e os processos de reconciliao.
Nessa altura, tambm a avaliao ganhou terreno e os estudos de impacto
passaram a salientar a importncia da condicionalidade poltica, a par da
condicionalidade econmica. Com isto, princpios como o respeito pelos direitos
humanos, a boa governao, o multipartidarismo e a democracia, passaram a ser
exigncias para a ajuda. Todavia, como afirma FERNANDES (2004:2), esta
condicionalidade da ajuda coloca as relaes entre parceiros numa perspectiva
hierrquica e de relao de foras (quem d e quem recebe), no
responsabilizando verdadeiramente o receptor da ajuda, comprometendo-se com
os seus beneficirios.
Note-se, por fim, que os anos 90 foram marcados por um decrscimo dos fluxos
de APD, que passaram a ser preteridos em prol de fluxos financeiros ligados ao
investimento directo estrangeiro.

2. Instrumentos jurdicos e sua eficcia

Os instrumentos jurdicos que, luz do Direito Internacional Humanitrio (DIH)


e dos Direitos Humanos (DU), permitem aos doadores e actores internacionais

94
TOMASOLLI (2003), pp.1-2.

69
prestar uma melhor ajuda, parecem-nos ser um aspecto importante numa anlise
da relao guerra civil/ajuda.
Antes disso, importa clarificar as diferenas entre estes dois ramos do Direito
Internacional Pblico, questo que gerou alguma controvrsia ao longo dos
tempos.

2.1 - O Direito Internacional Humanitrio e os Direitos Humanos

De acordo com a CRUZ VERMELHA PORTUGUESA (2001)95, a confuso


surgiu e acentuou-se desde a assinatura da Declarao Universal dos Direitos
Humanos em 1948. Em 1968, foi determinado na Conferncia de DH da ONU
que o conceito de DIH equivalia a DH em perodo de conflito armado.
As posies quanto a esta definio dividiram-se. SWINARSKY96, por exemplo,
defendeu que o DIH um direito de execuo, de urgncia, que intervm em
caso de ruptura da ordem jurdica internacional (prevendo a proteco de
pessoas, civis e militares, em tempo de guerra), enquanto os direitos humanos se
aplicam, principalmente, em tempos de paz, embora alguns deles sejam
inderrogveis em qualquer circunstncia. Em sntese, o artigo sublinha que o
DIH e os DU so normativos complementares na perspectiva da sua aplicao.
Os DH so os direitos e liberdades inerentes de que gozam todas as pessoas para
viver com liberdade e dignidade, segundo ARMENGOL et al. (2003:30). Esses
direitos so universais, inalienveis e indivisveis e devem ordenar-se de acordo
com a seguinte diviso trplice: a) civis e polticos, b) econmicos, sociais e
culturais e c) aqueles vinculados solidariedade e paz.
ARMENGOL et al. (2003:72) afirmam que o DIH , por sua vez, o conjunto de
normas internacionais destinadas a ser aplicadas em contextos de conflito armado
internacional e intra-estatal. O seu objectivo proteger as pessoas vtimas de
confrontos blicos (sejam elas combatentes ou no combatentes) e em limitar os
meios e os mtodos de fazer a guerra. Os autores acrescentam ainda que as

95
Direito Internacional Humanitrio e Direitos Humanos Diferenas e Pontos de Contacto in CRUZ
VERMELHA PORTUGUESA (2001).
96
SWINARSKY in CRUZ VERMELHA PORTUGUESA (2001). O obra e o ano do original de
SWINASKY no so referenciados pela fonte.

70
normas do DIH tm fora moral e poltica (o que gera responsabilidade
internacional) e que a sua incorporao no ordenamento jurdico interno implica
responsabilidades jurdicas que afectam todos os Governos signatrios de
convnios e protocolos.
Na base do DIH, est a figura da proteco humanitria que, como indica
MIRANDA (1995:299), (...) um instituto destinado a proteger, em caso de
guerra, militares postos fora de combate (feridos, doentes, nufragos,
prisioneiros) e populaes civis . Ainda segundo este autor, os seus princpios
devem aplicar-se hoje, quer s guerras internacionais, quer s guerras civis e a
outros conflitos armados97. O autor explica tambm que a proteco humanitria
se refere a situaes de extrema necessidade, integrveis no Direito Internacional
de Guerra, em que avulta o confronto com um poder exterior (ou equiparado).
Por fim, MIRANDA (1995:300) explica que a proteco humanitria se
assemelha proteco internacional dos direitos do Homem pela considerao
das pessoas afectadas s como pessoas, independentemente de outros factores,
mas distingue-se desta por representar um minus e por o seu mbil ser a
compaixo e no a promoo de direitos.

2.2 - As Convenes de Genebra e os Protocolos Adicionais

A proteco humanitria remonta Conveno de 1864 e tem como principais


fontes as quatro Convenes de Genebra de 1949 e os respectivos protocolos
adicionais98, que so o principal instrumento de DIH99.
A histria das Convenes100 remonta, por sua vez, batalha de Solferino,
travada entre franceses e italianos contra austracos no norte de Itlia, em 1859.
Impressionado com o cenrio de guerra, o suo Henry Dunant reuniu os
habitantes da regio para socorrer os soldados feridos. Esta aco motivou a
redaco do livro Uma recordao de Solferino, no qual Dunant defendeu a ideia

97
MIRANDA (1995), p.300.
98
Sobre as Convenes de Genebra e Protocolos Adicionais, ver
www.icrc.org/ihl.nsf/WebCONVFULL?OpenView
99
OXFAM INTERNATIONAL (2003), p.10.
100
Sobre histria da origem das Convenes, ver folheto A Histria da Cruz Vermelha Portuguesa.

71
de que fosse criada em todos os pases uma sociedade de socorros aos feridos,
reconhecida oficialmente em tempo de guerra pelos Estados. O livro viria a ter
uma enorme repercusso, designadamente com a criao do Comit Internacional
da Cruz Vermelha (CICV)101.
Em 1864, foi adoptada a Conveno de Genebra para melhorar a sorte dos
militares feridos nos exrcitos em campanha, que viria a ser aplicada aquando
da guerra entre a Frana e a Prssia entre 1870 e 1872, onde a Cruz Vermelha
prestou auxlio indiscriminado aos feridos de guerra. Em 1899, por ocasio da
guerra dos Boers no Transvaal, os princpios do DIH estenderam-se guerra no
mar. Em 1919, a 1 Guerra Mundial trouxe um confronto no de simples
exrcitos, mas de povos inteiros, e, mais tarde, a 2 guerra mundial implicou
necessidades de socorro enormes.
A evoluo do contexto de guerra e a adaptao progressiva do DIH concluram
o estabelecimento das quatro Convenes de Genebra de 1949 e dos Protocolos
Adicionais de 1977102, que protegem todas as vtimas de guerra: feridos e doentes
(Conveno I), nufragos (Conveno II), prisioneiros de guerra (Conveno III)
e populaes civis (Conveno IV)103.

2.3 A Carta Humanitria / Projecto Esfera e outros instrumentos

101
O CICV foi criado na sequncia de uma reunio decisiva em Fevereiro de 1863 onde estiveram
envolvidas quatro personalidades: General Dufour, o Doutor Appia, o jurista Moynier e o Doutor
Maunoir.
102
Sobre as Convenes de Genebra e os Protocolos Adicionais, ver Resumo das Convenes de
Genebra em www.conectasur.org/files/+9p4.pdf.
103
As Convenes e protocolos designam-se: Conveno de Genebra (I) para melhorar a situao dos
feridos e doentes nas forces armadas em campanha de 12 de agosto de 1949; Conveno de Genebra
(II) para melhorar a situao dos feridos, dos doentes e dos nufrago das foras armadas no mar de 12 de
agosto de 1949; Conveno de Genebra (III) relativa ao tratamento dos prisioneiros de Guerra de 12 de
agosto de 1949; Conveno de Genebra (IV) relativa proteco das pessoas civis em tempo de guerra
de 12 de agosto de 1949; Protocolo Adicional s Convenes de Genebra de 12 de agosto de 1949,
relativo proteco de vtimas em conflitos armados internacionais (Protocolo I de 8 de junho de 1977.);
Protocolo Adicional s Convenes de Genebra de 12 de agosto de 1949, relativo proteco de vtimas
em conflitos armados no-internacionais (Protocolo II de 8 de junho de 1977).

72
A Carta Humanitria, redigida no mbito do Projecto Esfera104, um
instrumento utilizado pela comunidade internacional em caso de guerra ou
catstrofe. O seu texto refere, a Carta Humanitria apresenta os requisitos
bsicos que devem estar presentes em todas as aces de defesa da vida e da
dignidade daqueles que so afectados por catstrofes ou conflitos (...), sendo
eles princpios como o direito vida com dignidade; o non-refoulement105 e a
distino entre combatentes e no combatentes.
A distino entre combatentes e a populao civil serve justamente de base s
Convenes de Genebra e Protocolos Adicionais. No entanto, esse princpio tem
sofrido um desgaste crescente, sendo substitudo pelo enorme aumento da
proporo de baixas civis durante a segunda metade do sculo XX.
O facto de se designarem os conflitos internos como guerras civis, no deve
fazer-nos esquecer a necessidade de distinguir os que participam activamente nas
hostilidades dos civis e militares que j no intervm directamente nos conflitos
(doentes, feridos e prisioneiros). Ao abrigo do DIH, os no combatentes tm
direito proteco e devem gozar de imunidade contra os ataques106.
A Carta representa uma tentativa de definir papis e responsabilidades em
contextos de catstrofes ou conflitos, onde reconhecida a responsabilidade do
Estado na assistncia s necessidades bsicas das populaes; a definio pelo
direito internacional das obrigaes dos Estados e das partes beligerantes em
assegurar os DH fundamentais e a assistncia s vtimas; e a capacidade das

104
O Projecto Esfera um programa do Comit Directivo para a Resposta Humanitria (Steering
Committee for Humanitarian Response) e da InterAction, com o apoio da VOICE (consrcio de
Organizaes Europeias Voluntrias para Cooperao em Situaes de Emergncia), do CICV (Comit
Internacional da Cruz Vermelha) e do ICVA (Conselho Internacional de Agncias Voluntrias). O
Projecto, lanado em 1997, desenvolveu um conjunto de normas mnimas em reas vitais da assistncia
humanitria, com o objectivo de melhorar a qualidade da assistncia prestada s pessoas afectadas por
desastres e desenvolver a capacidade de prestao de contas do sistema de assistncia humanitria em
resposta a situaes de desastre. O conjunto das normas foi reunido na Carta Humanitria e Normas
Mnimas de Resposta Humanitria em Situao de Desastre.
105
O non refoulement um princpio do direito internacional previsto no artigo 33 da Conveno de
Refugiados de 1951 e Protocolo de 1967, que abrange todas as medidas atribudas a um Estado que no
podem forar o retorno de pessoas que peam asilo ou de refugiados s fronteiras de territrios onde a sua
liberdade esteja ameaada, ou onde esteja em risco de perseguio, incluindo intercepo, rejeio na
fronteira ou refoulement indirecto. Para mais informaes, ver as concluses sumrias sobre o Princpio
de Non-Refoulement da Mesa Redonda de Cambridge de 9 e 10 de Julho de 2001 em
www.unhrc.bg/global_consult/principle_non_refoulement_en.pdf
106
Carta Humanitria Sphere Project.

73
organizaes humanitrias prestarem ajuda s populaes quando os respectivos
Estados no o podem fazer107.
ZIEGL (2004:51) reconhece que o Projecto Esfera a melhor iniciativa
estabelecida de controlo da qualidade da ajuda. No entanto, sublinha que esse
guia no pondera os contextos locais em que os projectos humanitrios so
aplicados, na medida em que utiliza uma lista de princpios standard, que nem
sempre se adequam ao ambiente ou s necessidades das populaes locais.
Em alternativa, ZIGL (2004:51) prope o Programa de Sinergia de
Qualidade108, criado pelo grupo das principais organizaes humanitrias, que
consiste numa tentativa de criar uma abordagem mais equilibrada ao controlo de
qualidade109. Segundo a autora, o Programa no funciona como uma check list,
mas sim como um instrumento para os gestores de projectos que pode ser usado
em cenrios de guerra, catstrofe, deslocamentos, fome e epidemias. Para o
efeito, identifica seis elementos que determinam a qualidade da ajuda
humanitria: tica, gesto de recursos humanos, governo, diagnstico inicial e
levantamento das necessidades, satisfao das necessidades das populaes
beneficirias e critrios tcnicos.
Alm das Convenes de Genebra e Protocolos Adicionais, da Carta Humanitria
e do Programa de Sinergia de Qualidade, existem outros instrumentos jurdicos
de DIH. ARMENGOL et al. (2003:72) referem, por exemplo, o Tribunal Penal
Internacional110 e o Tratado de Otawa sobre minas anti-pessoais111. Quanto a este
ltimo, a OXFAM INTERNACIONAL & AMNISTIA INTERNACIONAL
(2003:5) sublinham que foi realizado graas a uma combinao de governos

107
Ver no ANEXO 1 cpia do ponto 2 relativo aos Papis e Responsabilidades da Carta Humanitria.
108
No original, Quality Sinergy Programme.
109
ZIEGL (2004), p.51 (Traduo nossa) O Programa identifica seis elementos que determinam a
qualidade da ajuda humanitria: tica, gesto de recursos humanos, governo, diagnstico inicial e
levantamento das necessidades, satisfao das necessidades das populaes beneficirias e critrios
tcnicos.
110
O Tribunal Penal Internacional ou Tribunal de Haia foi criado por um tratado internacional com o fim
de julgar os delitos mais grave contra os DH. Pases como a China, Estados Unidos, Filipinas, ndia,
Israel, Sri Lanka e Turquia votaram contra. Ver Revista Aleph
111
O Tratado de Otawa foi assinado em 1997 por vrios Estados com o objectivo de banir o uso,
produo, armazenamento, venda, cedncia ou exportao de minas terrestres. O tratado entrou em vigor
em 1 de maro de 1999, no tendo a assinatura de alguns dos grandes produtores ou armazenadores de
minas, como a China, a ndia, o Paquisto, a Rssia e os Estados Unidos. Ver Revista Aleph.

74
activos e apoio popular mundial e que, embora o flagelo das minas terrestres
ainda no tenha sido erradicado, nenhum pas comerciou abertamente estas armas
desde 1997112.

2.4 A eficcia dos instrumentos jurdicos

Apesar do mundo assistir a uma evoluo progressiva do DIH, continuam a


colocar-se srios obstculos relativos validao das normas internacionais em
situaes de guerra civil. Assim, durante a 54 Sesso da Assembleia-Geral das
Naes Unidas em Setembro de 1999, o Secretrio-Geral, KOFFI ANNAN,
apontou as contradies entre as normas internacionais relativas soberania e as
violaes humanitrias e defendeu um Conselho de Segurana mais credvel que
tivesse legitimidade para deter lderes governamentais perpretores de crimes
contra a humanidade e para lhes retirar a imunidade de soberania113.
No entanto, uma vez que essa proposta no teve unanimidade114, ANNAN apelou
criao de um novo paradigma de interveno que permitisse comunidade
internacional actuar eficazmente em futuros casos semelhantes aos do Ruanda115.
Este parece ter sido mais um passo nos esforos para estabelecer os DH como
uma norma internacional, diz MUSCAT (2002:12). Gradualmente assistimos a

112
OXFAM INTERNACIONAL & AMNISTIA INTERNACIONAL (2003), p.5
113
MUSCAT (2002), p.12.
114
Esta questo ainda muito polmica. Sob a alada da lei internacional, diz MUSCAT (2002:12), os
princpios de soberania e de autodeterminao colidem com os princpios dos direitos humanos universais
e com a Carta das Naes Unidas que permite a aco do Conselho de Segurana em conflitos
internacionais que constituam uma ameaa paz. Por isso mesmo, muitos autores consideram que o
estabelecimento de um princpio de interveno internacional nos casos de violao massiva dos direitos
humanos poderia ser uma perigosa cruzada, porque a frequncia com que as atrocidades acontecem
poderia significar um estado de guerra interminvel. Desta perspectiva, MUSCAT (2002:12) defende que
os acordos regionais para intervir nesse tipo de situao podero ser mais eficazes.
115
As origens do conflito no Ruanda remontam a 1890 quando o Ruanda-Urundi, pas dividido em dois
reinos distintos, cuja populao era constituda essencialmente por Hutus e Tutsis, ficou sob o controle de
europeus, Alemanha e, mais tarde, Blgic, que exacerbaram as diferenas socioeconmicas entre Gutus, e
Tutsi e Twa. Os primeiros massacres s ocorreram em 1959 quando apotncia tutelar imps a meno das
origens raciais na identificao das pessoas, impossibilitando o intercmbio social. J em 1990, perante
um crise poltico-econmica grave, o Presidente Habyarimana iniciou um processo de democratizao,
embora no tenha permitido o regresso dos cerca de 500.000 refugiados tutsis que tinham sado do pas
em 1959, o que levou os guerrilheiros da Frente Nacional Patritica a assaltar Kigali, dando incio a uma
longa guerra civil. Em consequncia, Goma foi invadida por mais de 1 milho e 200 mil pessoas, que se
instalaram em campos de refugiados, sem tendas, sem alimentos, sem gua e com um solo vulcnico que
impossibilitava o enterro de cadveres, generalizando epidemias. Em 1996, a degradao poltica dos
pases que receberam os refugiados aps o massacre dos Tutsi em 1994 (Zaire, Tanznia, Burundi e
Uganda) obrigou milhares pessoas a regressar ao seu pas, agravando ainda mais a situao.

75
uma diminuio da tolerncia face guerra interna e face aos lderes
governamentais que violam esses direitos impunemente. Ainda assim, lamenta o
autor, a aceitao de normas internacionais que regulam estes aspectos e as suas
implicaes operacionais no so claras, na medida em que utpico o objectivo
de pr fim violao dos DH no mundo116.
Na Conferncia de Istambul em 1999, registaram-se novos avanos quando os
membros da OCDE adoptaram um tratado que legitima uma possvel interveno
dos Estados em conflitos inter-estatais, mesmo antes de esses conflitos terem
atingido o estatuto de estado de guerra. Apesar do tratado s prever a interveno
em zonas instveis da Europa, o seu princpio, diz MUSCAT (2002:13), est a ter
um grande alcance em termos da primazia da violao dos DH sobre a
inviolabilidade da soberania.
A OXFAM INTERNATIONAL (2003:10) revela tambm alguma confiana ao
afirmar que quando a comunidade internacional quer ajudar as populaes civis,
ela pode muitas vezes faz-lo. Para tal, a organizao defende que a aco
necessria (...) varia consoante as necessidades especficas de proteco dos civis
afectados pelo conflito, e nem sempre tem que ser apoio militar: a presso
diplomtica ou o acesso negociado, entre outros, so frequentemente a forma de
salvar vidas e de permitir que as pessoas vivam com dignidade.
A outra possibilidade de interveno internacional legtima prende-se, segundo
MUSCAT (2002:16), com a imposio de sanes econmicas, utilizadas, a
partir dos anos 90, como instrumento punitivo para forar os governos a cessar as
polticas de violao das normas internacionais como a agresso externa ou o
apoio ao terrorismo, sendo muitas delas legitimadas pelos mandatos das Naes
Unidas117. o caso da Lbia a quem foi decretado um embargo de armas em
1988 por no cooperar com as investigaes do atentado areo de Pan Am118; o

116
MUSCAT (2002), p.13.
117
Segundo MUSCAT (2002:16), grande parte das sanes foram impostas contra estados que
fomentavam o conflito interno atravs do desrespeito pelos DH ou da agresso a etnias. Exemplo disso
foram as sanes aplicadas ao Ruanda, Burma, Ex-Jugoslvia e Serra Leoa, todas elas legitimadas pelas
Naes Unidas.
118
Trata-se de um atentado terrorista contra um avio da Pan Am sobre Lockerbie, na Esccia, no dia 21
de Dezembro de 1988, que provocou a morte s 259 pessoas que seguiam a bordo e a 11 em terra. O
agente lbio, Abdel Basset al.i al-Megrahi, foi condenado a pena de priso perptua, sob a acusao de ter

76
Iraque devido invaso do Koweit em 1990 ou a China embargada pela UE na
sequncia dos acontecimentos da Praa Tiananmen em 1989119.
Desde ento, e apesar das sanes serem restries ao comrcio internacional, s
viagens e ao investimento, foram feitos cortes nos fluxos da ajuda,
designadamente suspenses dos apoios do BM e de outros tipos de actividade
bancria. A nica excepo, diz MUSCAT (2002:16), foi a ajuda a refugiados ou
outro tipo de ajuda humanitria.
O autor critica, no entanto, o recurso s sanes, na medida em que o considera
tardio: porque as sanes foram empregues apenas para forar a suspenso de
um conflito ou abuso em curso, e no como instrumento de preveno, elas so,
na nossa perspectiva, demasiado tardias120. Alm disso, as sanes causam
quase sempre grandes dificuldades s populaes desses pases e raramente
provocam mudanas significativas nos regimes que condenam.
NOBRE (1999) mais pessimista quanto quilo que designa de o alibi do
humanitrio ou direito de ingerncia pervertido. O autor explica que esse
direito foi criado por razes humanitrias e para que as instituies humanitrias
civis tivessem acesso s vtimas das catstrofes humanitrias, excluindo
naturalmente objectivos poltico-militares. Todavia, esse objectivo parece ter-se
invertido, pois os donos do mundo parecem (...) querer transformar o
Humanitrio no alibi para as mais obscuras e tenebrosas operaes poltico-
militares quando no para, deitando-nos areia para os olhos, esconderem a sua
inoperncia. NOBRE (1999) ilustra a sua posio com o caso da guerra
desencadeada pela NATO nos Balcs, vtimas de uma amlgama poltico-
militar-humanitria perniciosa e manipuladora.
Perante as dificuldades da ordem internacional em fazer prevalecer o DIH, a
OXFAM INTERNATIONAL (2003:6) sustenta que a segurana interna depende
em grande parte dos Governos e das instituies nacionais que so ainda as

participado no atentado. A Lbia ofereceu o pagamento de 2.7 bilhes de dlares em indemnizaes s


famlias das vtimas, estando esse pagamento vinculado suspenso das sanes impostas ao pas pela
ONU e pelos EUA. A par disso, a ONU exigiu tambm o explcito reconhecimento da responsabilidade
pelo atentado e o fim do apoio ao terrorismo internacional. Para mais informaes, ver
www.brasilnews.com.br/News3.php3?CodReg=5185&edit=Mundo&Codnews=999
119
Os exemplos de embargos descritos foram retirados de ARMENGOL (2003), p.25.
120
MUSCAT (2002), p.16 (Traduo nossa).

77
principais fontes de proteco121. O grande problema que muitas vezes falta a
vontade poltica, afirma CHARD (2003:18), no apenas devido aos
constrangimentos da poltica global e das lutas pelo poder local, mas
frequentemente devido a outras presses menos directas.

3. Anlise da Ajuda Pblica ao Desenvolvimento

Este ponto visa descrever a APD prestada pela comunidade internacional, atravs
da definio dos diversos tipos de ajuda, da demarcao das principais vantagens
e desvantagens de cada um deles e da quantificao dos fluxos de ajuda.

3.1 - Ajuda pblica ao desenvolvimento

A Ajuda Pblica ao Desenvolvimento (APD) consiste nos fluxos para os PED e


instituies multilaterais, providenciados por agncias oficiais, incluindo Estado
e governos locais, ou pelas suas agncias executoras, cujas transaes cumprem
os seguintes critrios:
a) Ter como principal objectivo a promoo do desenvolvimento econmico
e do bem-estar dos PED;
b) Ter um carcter concessional e compreender um elemento de ddiva de
pelo menos 25%122
uma das quatro componentes do esforo financeiro global da cooperao de
um pas doador, de acordo com as definies estipuladas pela OCDE123, sendo as
restantes categorias outros fluxos do sector pblico, fluxos privados e
donativos das organizaes no governamentais para o desenvolvimento
(fundos prprios).
Note-se que as diferenas essenciais entre as quatro categorias da cooperao se
distinguem pela fonte dos recursos, que pblica no caso da APD e dos outros
fluxos do sector pblico, e privada nos restantes casos; pelos objectivos da
ajuda, que so o desenvolvimento e as ONGDs no caso da APD e os fins
comerciais no caso dos outros fluxos da funo pblica e fundos privados; e
121
OXFAM INTERNATIONAL (2003), p.6.
122
FUHRER (1996), p.24. OCDE
123
Instituto Portugus de Apoio ao Desenvolvimento (2003).

78
pela concessionalidade da ajuda, que igual ou superior a 25% no caso da APD,
e inferior a 25% no caso dos outros fluxos do sector pblico.
Os fluxos de APD com carcter concessional so transferncias de recursos, em
dinheiro ou sob a forma de bens e servios (...), que podem incluir donativos,
emprstimos e outras transaces internas de capital a longo prazo (iguais ou
superiores a um ano), sendo que os donativos no comportam qualquer
contrapartida para os beneficirios e os emprstimos situam-se abaixo das
taxas de juro de mercado e comportam um elemento concessional mnimo de
25%.
A APD divide-se ainda em dois tipos relativamente sua origem - bilateral e
multilateral124:
- A APD multilateral consiste em fundos pblicos colocados disposio de
organismos multilaterais. Conforme indica o IPAD (2003), uma contribuio
pode ser aqui contabilizada se a instituio beneficiria consagrar toda ou parte
das suas actividades ao desenvolvimento e aos pases beneficirios da ajuda..
- A APD bilateral consiste em transaces bilaterais realizadas por um pas
doador directamente para o pas beneficirio, constante da parte I da lista do
Comit de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD)125.
Note-se, porm, que, quando os fundos so canalizados por um pas doador para
pases beneficirios conhecidos e especificados, mesmo que atravs de um
organismo multilateral, de uma ONG nacional ou internacional, a ajuda deve ser
classificada como bilateral.
No quadro da APD, existem vrios grupos de doadores: o grupo dos pases
industrializados membros do CAD126, o grupo que rene os pases produtores de

124
IPAD (2003).
125
Ver no ANEXO 2 a lista dos pases da OCDE - membros e no-membros do CAD, os observadores do
CAD e os pases receptores da ajuda do CAD (Fonte:www.oecd.org).
126
O CAD foi criado em 1961 no seio da OCDE, reunindo hoje agncias de 23 pases doadores. O seu
principal objectivo coordenar os esforos e recurso internacionais a favor dos pases receptores da
ajuda. Apesar de no financiar, nem executar projectos, o CAD tem ainda como objectivos a
harmonizao dos procedimentos e prticas dos doadores de forma a melhorar a eficcia da ajuda. Assim,
trata-se de um frum internacional onde participam regularmente os principais doadores bilaterais, que
debatem os elementos de orientao para o planeamento das polticas de ajuda e cooperao dos
doadores. Sobre este assunto, PLATAFORMA ONGD (2004), pp.4 e 5.
O CAD tem como observadores o Banco Mundial, o Fundo Monetrio Internacional e o Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento.

79
petrleo e ainda, embora de forma dispersa e menos sistemtica os pases do Sul
que cooperam entre si127.
A APD pode ainda ser decomposta em vrios tipos de ajuda consoante a forma
como a ajuda ir atingir o sector beneficirio, designadamente ajuda humanitria,
ajuda alimentar, desenvolvimento (ajuda-projecto e ajuda-programa, cooperao
tcnica, projectos de investimento e equipamento) donativos e emprstimos
concessionais e anulao e reescalonamento da dvida.
Referimos atrs que a APD tem como principal objectivo promover o
desenvolvimento econmico e o bem-estar dos PED. A este objectivo poderemos
acrescentar outros, conforme indicados por TOMMASOLI (2003:10-11),
segundo o qual a APD tem quatro categorias de objectivos, que so:
(1) Influenciar o comportamento dos actores, ou seja, os doadores usam a
APD para encorajar os actores do conflito a agir de forma mais pacifista
ou desencorajam-nos do contrrio. Exemplo disso so os montantes dados
aos governos durante as negociaes de paz.

(2) Modificar as capacidades dos actores, isto , fortalecer as capacidades


dos actores que j actuam em prol da paz e enfraquecer as daqueles que
favorecem o conflito. Por exemplo, apoiar ONGs que lutam pela paz e
pelos direitos humanos.

(3) Mudar as relaes entre actores, fazendo com que se tornem mais
inclusivos e menos violentos. Por exemplo, criar espaos neutros para
comunicao e dilogo ou fazer projectos de justia.

(4) Influenciar o ambiente social e econmico em que se desenrola a guerra e


a paz, tomando medidas como o perdo da dvida para relanar a
economia, o acompanhamento de eleies livres e democrticas ou a
reconstruo de infra-estruturas sociais e econmicas.

O autor explica que os exemplos referidos so todos de carcter poltico e que


este tipo de questo necessita de actores internos, pois a paz no pode ser
importada. No entanto, a APD pode colaborar e apoiar o processo de paz, ainda
que para isso necessite de um mandato tico e de uma forte ligao com a
sociedade.

127
Sobre este assunto, ver PLATORMA PORTUGUESA das ONGDS (2004), p.2.

80
Segundo TOMMASOLI (2003:10-11), os instrumentos de ajuda no-APD
produzem maior impacto a nvel do quarto objectivo (ambiente social e
econmico do conflito). A APD, por sua vez, mais forte no apoio dinmica
domstica, provocando alteraes nos recursos dos actores e nas relaes entre
actores.
Em termos numricos, a APD da OCDE de 1973 a 2003 foi de 1.286.644
milhes de dlares. O Grfico 3 indica a distribuio por tipo de ajuda:

Grfico 3 Peso relativo da APD por tipo de 1973 a 2003 (OCDE)

Peso relativo da APD por tipo de 1973 a 2003


(OCDE)

Donativos Oficiais
0%
26%

40%
Outros Donativos
Oficiais

Emprstimos

Outros Fluxos
0%
34%
Oficiais (s
multilaterais)
Outros Donativos

Investimento de
Capital

Fonte: Elaborado pela autora a partir de OECD (act :2004a), Base de Dados.

Como podemos verificar, predominaram ao longo das trs dcadas os donativos


oficiais (40%), seguidos dos emprstimos concessionais (34%) e de outros fluxos
oficiais multilaterais (26%). Os outros donativos e o investimento de capital no
tm expresso no grfico.
Quanto aos principais doadores, o Grfico 4 destaca os pases e organismos que
doaram mais APD.

81
Grfico 4 Principais doadores de APD entre 1973 e 2003 (OCDE)

300.000

250.000
Milhes de USD
200.000

150.000

100.000

50.000

Reino Unido
Alemanha

EUA

AfDF

AsDF
Sucia
Frana

Holanda

CEC (FED)

IDA
Japo
Canad

BIRD
Doador

Fonte: Elaborado pela autora a partir de OECD (act :2004a), Base de Dados.

Ao nvel bilateral, o Japo destacou-se como principal doador (205.478 milhes de


USD), seguido dos EUA (147.330 milhes de USD) e da Alemanha (78.804 milhes).
Ao nvel multilateral, o BIRD (Banco Mundial) foi o principal doador com 298.857
milhes de USD, seguido da IDA (Banco Mundial) com 139.457 milhes e da CEC
(FED) com 63.097 milhes.
Se avaliarmos a evoluo da ajuda no tempo, verifica-se uma tendncia de
crescimento nas ltimas trs dcadas do sculo XX, apesar de se registarem
algumas descidas, designadamente em 1975, 1989, 1992, 1996, 2000 e 2003.

Grfico 5 Evoluo da APD de 1973 a 2003

90.000
80.000
70.000
60.000
50.000
Montante em Milhes
de USD

40.000
30.000
20.000
10.000
0
1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

Ano

Fonte: Elaborado pela autora a partir de OECD (act :2004a), Base de Dados.

82
A REUTERS FOUNDATION (2004:2)128 indica, de acordo a entrevista a
Egeland, que a ajuda est a diminuir. Em Novembro de 2004, a ONU conseguiu,
atravs dos seus apelos consolidados, apenas 52% dos 3.4 mil milhes de dlares
pedidos. O autor explica que o montante de ajuda que se pede corresponde
apenas a uma fraco da percentagem das despesas militares mundiais e a menos
de 1% dos subsdios agrcolas mundiais.
Em seguida, definimos os principais tipos de ajuda em que se pode desdobrar a
APD, designadamente a ajuda humanitria, a ajuda alimentar, ajuda
reabilitao, o desenvolvimento (ajuda-projecto, ajuda-programa, a cooperao
tcnica e projectos de investimento / equipamento), os donativos e emprstimos
concessionais e a anulao e reescalonamento da dvida.

3.1.1 - Ajuda humanitria (emergncia)

A ajuda humanitria de emergncia uma interveno que ajuda as


populaes vtimas de uma catstrofe natural ou provocada pelo Homem, a ter
acesso s suas necessidades bsicas, tais como cuidados de sade adequados,
gua, saneamento, nutrio, alimentos e abrigo, segundo a ECHO (1999:60).
Este tipo de ajuda dada em situaes de crise humanitria. Segundo
ARMENGOL et al. (2003:43), estas ocorrem quando se verifica um ou vrios
dos seguintes indicadores: uma emergncia alimentar, os pases receptores de
ajuda humanitria da ECHO129 e os deslocamentos forados das populaes
(deslocados internos e refugiados).
A ajuda humanitria pode ser realizada fora da APD (por exemplo, atravs de
ONGs que angariam fundos da sociedade civil e empresarial para a realizao de
misses humanitrias) e dentro da APD, que, de forma directa ou atravs do
financiamento de ONGs, apoia projectos e programas dessas reas130.

128
Jan Egeland coordenador da ajuda humanitria das Naes Unidas. As afirmaes referidas foram
feitas numa entrevista da REUTERS FOUNDATION (2004).
129
Este critrio prende-se com o facto de a ECHO (actual DG para a Ajuda Humanitria da Unio
Europeia) financiar unicamente projectos com carcter de emergncia.
130
As consideraes relativas ajuda humanitria prendem-se com todo o tipo de assistncia humanitria
prestada, quer atravs de privados, quer atravs do Estado, na medida em que os princpios de base

83
No que concerne aos objectivos da ajuda humanitria, verificamos que a maior
parte teve como destino, entre 1973 e 2003, a emergncia / auxlio (25.480
milhes de USD), seguida da ajuda a refugiados no pas receptor (6.486 milhes)
e da ajuda alimentar de emergncia (5.734 milhes), como indica o Grfico 6.

Grfico 6 A ajuda humanitria de emergncia por objectivo entre 1973 e 2003


A ajuda humanitria de emergncia (APD) por objectivo entre 1973 e 2003

Ajuda de Emergncia

Ajuda Alimentar de
27.500 Emergncia, geral
25.000
22.500 Ajuda Alimentar de
20.000 Emergncia
17.500
Montante em milhes 15.000 Outra emergncia / auxlio
de USD 12.500
10.000
Emergncia / Auxlio
7.500
5.000
2.500
Ajuda a refugiados (no pas
0
doador)
Ajuda a refugiados (no pas
receptor)

Fonte: Elaborado pela autora a partir de OECD (act :2004a), Base de Dados.

As agncias de ajuda ao desenvolvimento tm canalizado enormes verbas para os


pases vtimas de guerra. Segundo MUSCAT (2002:10), estima-se que, entre
1990 e 1994, tenham sido gastos cerca de 6 mil milhes de USD s em ajuda de
emergncia, que constituram 10% do total da APD.
O papel da ajuda fundamental. Egeland explica REUTERS FOUNDATION
(2004:2) que a falta de ajuda provoca um conjunto de efeitos no terreno,
designadamente a falta de capacidade de distribuir alimentos e cuidados bsicos
de sade aos refugiados e populao em geral, frustrao e, consequentemente,
maior tenso, mais violncia e mais extremismo.
Lamentavelmente, os fluxos de ajuda em geral (no apenas humanitria) esto,
por vezes, associados a interesses polticos, econmicos e ao fenmeno das
crises mediticas. Segundo a OXFAM INTERNATIONAL (2003:2-3),
olhando para o contexto das emergncias, os mesmos doadores do uma ajuda

aplicados devem ser sempre os mesmos, designadamente a humanidade, a neutralidade e a


imparcialidade.

84
muito superior em crises mais mediticas (e com maior alcance publicitrio)
como a do Iraque do que noutras crises esquecidas como a do Burundi ou a da
Guin. Segundo a OXFAM INTERNATIONAL (2003:2), a rpida ajuda dada ao
Iraque consistiu num montante mdio de 74 USD por pessoa, enquanto que, na
RDC, a ajuda foi de 17 USD por pessoa e, na Indonsia, de 7 USD. Um outro
bom exemplo o do Afeganisto, para o qual se destinou quase metade dos
fundos dos doadores (provenientes de apelos das Naes Unidas) em 2002, sendo
o restante dividido por vinte e quatro pases.
Para tentar ilustrar esta questo, analismos os dados disponveis sobre os
volumes de ajuda entre 1973 e 2003 de doadores e receptores da ajuda
humanitria (ajuda de emergncia em geral, ajuda alimentar de emergncia,
outros tipos emergncia e auxlio, ajuda a refugiados)131. Desse exerccio,
seleccionmos todos os pases que receberam a partir de 2,5% do total da ajuda,
tendo obtido os resultados ilustrados no grfico 7.

Grfico 7 Destino da APD (de emergncia) da OCDE entre 1973 e 2003

Destino da APD de Emergncia da OCDE entre 1973 e 2003

Afeganisto

4% 3% Angola
4%
4%
Etipia
20%
Iraque

51% PEDs, no especificados

4% Sul do Sahara, no alocado


3% 4% 3%

Estados da Ex-Jugoslvia,
no especificado
Sudo

T urquia

Outros

Fonte: Elaborado pela autora a partir de OECD (act :2004a), Base de Dados.

131
A nvel dos pases doadores, a tabela em questo inclui todos os Estados-Membros da OCDE e ainda
11 Fundos / Organizaes Internacionais (UNICEF, BIRD, FED, FNUD, etc.). A nvel dos pases
receptores, a tabela em questo inclui um total de 186 pases e zonas em desenvolvimento para onde foi
canalizada APD, no perodo de 1973 a 2003.

85
Como seria de esperar, o principal destino da APD, desde o incio da dcada de
70, foram os pases PED, sem destino mais especificado, com 20%. Para esse
destino, os principais doadores foram os EUA (com quase 3.400 milhes de
USD), a CEE (FED) (com cerca de 1.200 milhes), o Canad (843 milhes) e a
Sucia (710 milhes).
Quanto aos pases que receberam mais ajuda de emergncia, destacam-se o
Afeganisto, a Etipia, o Iraque, o Sudo e ainda o Sul do Sahara (montante no
alocado). O caso da ajuda dada ao Afeganisto e ao Iraque revela a preferncia
internacional por esses pases, semelhana do que aconteceu com os fundos
das Naes Unidas referidos pela OXFAM INTERNATIONAL (2003).
O problema da mediatizao das crises, associado a interesses geopolticos,
choca frontalmente, a nosso ver, com os trs grandes princpios humanitrios: a
humanidade, a neutralidade e a imparcialidade. Segundo NIELSON (2003),
estes trs princpios so e provavelmente continuaro a ser o principal garante
da segurana do pessoal132 e do acesso s vtimas em situaes de conflito. A
ajuda humanitria, s no se tornar um alvo fcil para os rebeldes e guerrilhas,
se se mantiver afastada da poltica e se for vista como uma fora neutra no
conflito133.
A prpria relao entre o humanitrio e o militar perigosa, na medida em que
poder prejudicar as populaes, a ajuda e os prprios trabalhadores
humanitrios. BLANCHET (2003) afirma que, antes dos bombardeamentos
contra o Afeganisto, a preparao de sacos com alimentos pelo exrcito
americano na fronteira paquistanesa fez pensar num humanitrio ao servio do
soldado, como nos tempos de Henri Dunant e da Batalha de Solferino, o que
seria um enorme retrocesso face s reformas efectuadas. O autor afirma ainda

132
A questo da segurana dos trabalhadores em cenrios de guerra tem sido alvo da preocupao das
grandes agncias humanitrias. Poderemos referir o exemplo da ECHO Servio de Ajuda Humanitria
da Unio Europeia, que aprovou, em Maio de 1998, um documento de trabalho sobre a segurana dos
trabalhadores humanitrios. Esta foi a primeira tentativa de combater este problema e de proporcionar
algumas recomendaes s agncias humanitrias. Como afirmado pela ECHO (1999), p.13, a
segurana dos trabalhadores humanitrios uma rea que ainda tem que ser trabalhada. No entanto, esta
questo j devia ser includa em todas as avaliaes.
133
NIELSON (2003). Traduo nossa. Afirmao de POUL NIELSON no discurso de abertura do curso
intensivo NOHA (Network on Humanitarian Affairs) a 5 de Setembro 2003 na Universit Catholique de
Louvain-La-Neuve. O discurso tem a referncia SPEECH/03/388.

86
que as relaes entre as populaes em perigo e os trabalhadores humanitrios
so pervertidas por uma desconfiana face ao Ocidental que, aos seus olhos, tem
de um lado uma seringa e no outro uma espingarda M-16134.
NIELSON (2003), por sua vez, explica que o uso de recursos militares na
distribuio da ajuda humanitria pode gerar uma confuso de papis. O antigo
Comissrio Europeu para o Desenvolvimento afirma que se os militares
envolvidos no conflito armado estiverem envolvidos na distribuio da ajuda
humanitria, os inimigos podem ver essa aco como um acto de guerra. Se a
ajuda humanitria for vista como parte no conflito e como parte da estratgia de
guerra, a ajuda e os trabalhadores humanitrios tornar-se-o um alvo de guerra e
o acesso s vtimas ser-lhes- negado 135.
Questionamo-nos sobre qual ser o papel da ONU no binmio
humanitrio/militar. As Naes Unidas chamam para si uma forte capacidade de
interveno ao nvel poltico, militar, econmico e tambm humanitrio. Neste
ltimo campo, a OCHA (Agncia das Naes Unidas de Coordenao dos
Assuntos Humanitrios) que coordena a ajuda humanitria internacional e a
interveno das vrias ONGs e OIs num pas em guerra, sendo a mais recente e
principal organizao com esse fim136.
O papel da OCHA fundamental, pois, como indica OVERLAND (2003:11), o
grande objectivo da coordenao aumentar o custo-eficcia da ajuda aos
beneficirios. Assim, a coordenao tornou-se o mantra do negcio da ajuda,
afirma o autor, na medida em que denota coeso, compatibilidade,
harmonizao, sinergia e gesto, as quais parecem estar em falta nas
organizaes humanitrias137. Porm, ela vista como uma ameaa s outras
agncias, designadamente a outras agncias das Naes Unidas. Como
exemplifica OVERLAND (2003:12), o envolvimento desta agncia na questo
134
Traduo nossa.
135
NIELSON (2003). Ver discurso de abertura do curso intensivo NOHA.
136
OCHA (1999). O mandato da OCHA mobilizar e coordenar os esforos colectivos da comunidade
internacional, em particular os do sistema das Naes Unidas, de forma a responder coerentemente e em
devido tempo s necessidades dos seres humanos vtimas de sofrimento e destruio material em
desastres e emergncias. Isto envolve a reduo da vulnerabilidade, a promoo de solues que
combatam os problemas na raiz e que facilitem uma transio progressiva da ajuda para a reabilitao e
para o desenvolvimento (Traduo nossa).
137
OVERLAND (2003), p.11.

87
dos deslocados internos implica um confronto desta com o Alto Comissariado
das Naes Unidas para os Refugiados (ACNUR)138.
A este propsito, OVERLAND (2003:12) levanta uma reflexo importante:
numa altura em que a soberania dos Estados-Nao questionada e corroda,
como e com que propsito pode ser construda a soberania das organizaes
internacionais?. A posio mais extremista sobre a OCHA tende a v-la, detalha
OVERLAND, como uma conspirao para tornar as Naes Unidas uma
estrutura rgida, centralizada e hierrquica um passo para o Governo mundial.
J segundo ARMIO (1997:135-138), as agncias das Naes Unidas cobrem
um amplo espectro de reas de interveno, pelo que esto capacitadas para
aplicar uma abordagem integrada que abarque as mltiplas intervenes
polticas, socioeconmicas e humanitrias relacionadas com a pacificao e a
reabilitao de emergncia ao desenvolvimento139. No entanto, o autor lamenta
a falta de coordenao entre as agncias e a fraca clarificao sobre a respectiva
direco estratgica, na medida em que cada agncia tem o seu programa e o seu
oramento, sem responder ao Secretrio-Geral.
Por ltimo, refira-se a dicotomia clssica entre o conceito de ajuda humanitria e
desenvolvimento, assumida tradicionalmente pelas ONGs e agncias
humanitrias e reforada pelas burocracias impostas pelos doadores no
financiamento de programas e projectos. ARMIO (1997:29) critica o facto de
as intervenes ao nvel da ajuda humanitria de emergncia tenderem a
combater mais os sintomas do que propriamente as causas profundas das crises,
sendo essa interveno feita ao nvel de estruturas paralelas que gerem a
dependncia da ajuda externa (em vez de se apostar no reforo das instituies
locais).

3.1. 2 Ajuda alimentar

A fome um flagelo nos PED, principalmente em cenrios de guerra, ocupao,


distrbios civis e catstrofes naturais, bem como em situaes de violao dos

138
O ACNUR a agncia responsvel por excelncia pelos refugiados.
139
ARMIO (1997), p.135

88
DH e de polticas socioeconmicas inadequadas. A CONFERNCIA MUNDIAL
SOBRE NUTRIO140 alerta para a existncia de dezenas de milhes de
refugiados, deslocados internos, civis vtimas da guerra e migrantes, cuja
situao de deficincia nutricional os coloca entre os grupos mais vulnerveis do
mundo. Face a isto, a ajuda alimentar pode ser usada para prestar assistncia em
emergncias, para auxiliar refugiados e apoiar a segurana alimentar das famlias
e o desenvolvimento comunitrio e econmico 141.
As estatsticas indicam que, para combater essa situao, s a OCDE enviou
5.955 milhes de USD em donativos de ajuda alimentar de emergncia doada
entre 1973 e 2003. Relativamente aos emprstimos nesse sector, o montante
ascendeu aos 275 milhes.

Tabela 1 Ajuda alimentar da OCDE entre 1997 e 2003142

Fluxos (APD/Ajuda Oficial)

Outros fluxos
APD oficiais
Montante em /Donativos APD/Outros APD/Emprstimos (apenas
milhes de USD Oficiais donativos oficiais multilaterais)

Ajuda Alimentar de
Emergncia, geral 155 - 66 -
Ajuda Alimentar de
Emergncia 5.525 - 209 -
Fonte: Elaborado pela autora a partir de OECD (act :2004a), Base de Dados.

Egeland em entrevista REUTERS FOUNDATION (2004:1) afirma que mais


fcil obter financiamento para alimentos do que para a reconstruo, por
exemplo. Sem alimentos, as pessoas morrem. Por isso, no podemos cortar na
comida, afirma o autor. Alm disso, cada vez mais intolervel para a
comunidade internacional ver as pessoas morrer atravs dos canais de televiso.
Por isso, consegue-se dar ajuda alimentar em muitas situaes. Ainda assim, no

140
FAO (1992). Ver ponto 9 da 1992 International Conference on Nutrition.
141
FAO (1992). Ver ponto 14 da 1992 International Conference on Nutrition.
142
De acordo com a OCDE, a ajuda alimentar inclui a distribuio gratuita de gneros alimentares ou
programas de alimentao suplementar especiais. Esta ajuda dada a curto prazo a populaes afectadas
por cenrios de emergncia. No inclui os programas de segurana alimentar.

89
ltimo ano, houve mais situaes em que se teve que cortar raes do que
situaes em que se pde aument-las143.
Face s carncias em termos de ajuda alimentar, o Projecto Esfera144 define
trs grandes objectivos deste tipo de ajuda: (1) sustentar a vida, garantindo que
as pessoas afectadas por um desastre tenham uma disponibilidade suficiente de
alimentos e um acesso adequado aos mesmos; (2) proporcionar recursos
alimentares suficientes para eliminar a necessidade de recorrer a estratgias de
sobrevivncia que podem acarretar consequncias negativas a longo prazo para a
dignidade humana, para a viabilidade do agregado familiar, para a segurana da
subsistncia e para o meio ambiente; (3) possibilitar a transferncia ou
substituio a curto prazo dos rendimentos das pessoas afectadas para que
possam investir os recursos familiares na recuperao.
Apesar dos programas de ajuda alimentar, a fome continua a matar. Quais sero
as razes deste flagelo, principalmente nos contextos de guerra?
Em resposta a essa pergunta, BUKMAN e SCHMALBRUCH (2003)145 afirmam
que existem dois tipos de causas do agravamento da situao de insegurana
alimentar no mundo. Em primeiro lugar, a insuficiente ateno dada aos
agricultores locais e aos comerciantes, na medida em que (...) as negociaes de
comrcio internacional e as discusses polticas sobre agricultura so conduzidas
de forma a favorecer a dependncia em larga escala dos produtores agrcolas
industriais e do comrcio agrcola global. Em segundo lugar, (...)as polticas de
governos irresponsveis dependentes do apoio da populao urbana, que ignoram
as necessidades da comunidade agrcola.
ponto assente que ajudar as populaes a sair da pobreza e a caminhar para
um desenvolvimento sustentvel crucial em ambientes dominados pela crise e
pelo conflito, afirma SCHMALBRUCH (2003:36). Assim, prossegue o autor,
as agncias de ajuda e os doadores deveriam ultrapassar a diviso entre a

143
REUTERS FOUNDATION (2004), p.1.
144
Carta Humanitria e Normas Mnimas de Resposta Humanitria em Situao de Desastre O
Projecto Esfera (2000), p.132. Ver Normas mnimas em matria de ajuda alimentar.
145
Message of the President and the Secretary General in EURONAID (2003), p.3. Bukman e
Schmalbruch so o Presidente e o Secretrio-Geral da EuronAid, respectivamente.

90
tradicional ajuda ao desenvolvimento e a ajuda humanitria, ultrapassando as
barreiras intelectual, institucional e financeira146.
A CONFERNCIA MUNDIAL SOBRE NUTRIO147 acrescenta ainda outras
medidas importantes a tomar, designadamente (1) disponibilizar recursos para a
fase de reabilitao, por forma a assegurar a capacidade do pas actuar em futuras
emergncias; (2) no criar dependncia; (3) evitar impactos negativos nos hbitos
alimentares e no marketing e produo alimentar local; (4) alertar os pases
receptores com a maior antecedncia possvel para que estes possam
implementar recursos alternativos, antes de se reduzir ou interromper a ajuda
alimentar. Por ltimo e sempre que adequado, (5) a ajuda alimentar deve ser
canalizada atravs de ONGs com a participao local e popular, de acordo com a
legislao interna de cada pas.
A ajuda alimentar est muito ligada ao contexto da guerra, na medida em que
uma das primeiras a chegar aos cenrios de guerra, juntamente com a assistncia
mdica. Por isso mesmo, a ela esto associados alguns problemas como a
efectiva recepo dos alimentos pelos beneficirios planeados, a imposio do
medo pelos beligerantes, a exigncia de pagamentos e subornos a vrios nveis, o
aumento dos roubos e assassnios, que tornam frequente a perda da ajuda
humanitria em cenrios de guerra.
Devemos questionar-nos sobre a forma como a ajuda alimentar efectuada,
como so definidos os seus destinatrios (se seleccionamos umas das partes, a
outra poder assumir as agncias de ajuda como inimigas), onde dada essa
ajuda (se escolhemos uma zona do pas em guerra em detrimento de outra,
poderemos provocar algumas alteraes no teatro da guerra), etc.
A este nvel, refira-se a questo dos programas internacionais de ajuda,
designadamente do Programa Petrleo por Comida148 das Naes Unidas,

146
Relembramos que esta questo foi tambm abordada no ponto 3.1.1. relativamente ajuda
humanitria, sendo, de facto, uma preocupao comum aos dois tipos de ajuda.
147
FAO (1992). Ver pontos 9 e 14 da 1992 International Conference on Nutrition.
148
No original,Oil for food. Aps a adopo da Resoluo 661 pelo Conselho de Segurana das
Naes Unidas em Agosto de 1991 que imps sanes econmicas ao Iraque devido sua invaso ao
Koweit, uma misso das Naes Unidas ao pas em Maro de 1991 concluiu que o povo iraquiano
poderia enfrentar uma catstrofe iminente, que incluiria epidemia e fome, caso no lhe fosse dada
rapidamente ajuda sua sobrevivncia. Face a esta situao, foi aprovada a Resoluo 986, em Abril de

91
suspenso aquando da interveno dos EUA no Iraque em Maro de 2003, depois
do Secretrio-Geral ter declarado no estarem reunidas as condies de
segurana do seu pessoal no terreno. J no dia 28 de Maro viria a ser adoptada
nova resoluo (1472) que veio ajustar o Programa e dar a Koffi Hannan
autoridade para facilitar a entrega e recepo de bens pelo governo iraquiano
destinados a colmatar as necessidades humanitrias do povo iraquiano149.
Este exemplo bem recente mostra como os programas de ajuda alimentar de
emergncia em cenrios de guerra esto to dependentes das condies de guerra
e de negociaes polticas, mesmo quando se trata de programas das Naes
Unidas, retirando s populaes um direito fundamental que lhes assiste.

3.1.3 - Ajuda Reabilitao

A reabilitao uma fase conceptual, embora no necessariamente cronolgica,


que serve de ponte entre as aces de emergncia a curto prazo e as estratgias de
desenvolvimento a longo prazo, segundo a definio de ARMIO (1997:27).
Porm, comea a esbater-se a distino rgida entre emergncia reabilitao e
desenvolvimento.
Ainda segundo ARMIO (1997:27), o conceito terico de reabilitao ainda
provisrio, correspondendo a vises fragmentadas. O autor explica que, para uns,
o conceito refere-se apenas a questes sociais, culturais e institucionais, enquanto
que, para outros, se aplica a questes fsicas e econmicas. Existe ainda uma
terceira corrente que abarca as vrias esferas (reparao de infra-estruturas,
reactivao econmica, reconstruo institucional, reintegrao dos refugiados,
etc.), constituindo uma viso mais abrangente.
Segundo ARMIO (1997:27), a confuso conceptual contribuiu para que a
reabilitao sofra um notvel esquecimento institucional e poltico, visvel a dois
nveis. Por um lado, no existem agncias de ajuda especializadas na

1995, que estabeleceu o programa Oil for Food, que proporcionou ao Iraque uma oportunidade para
vender petrleo para poder comprar bens humanitrios. O Programa teve apenas incio em Dezembro de
1996 e s viria a ser interrompido em Maro de 2003, por ocasio do ataque dos EUA ao pas e ao
derrube do regime de Saddam Hussein. Para mais informaes sobre o Programa, ver
www.un.org/Depts/oip/background/index.html
149
Sobre este assunto, ver www.un.org/Depts/oip/background/index.html.

92
reabilitao (nem mesmo a nvel das Naes Unidas), o que faz com que os
programas de ajuda sejam fragmentados a esse nvel; por outro, quase no
existem linhas financeiras dos doadores para projectos de reabilitao. ARMIO
(1997:28) refere como excepo uma linha oramental da Unio Europeia de
ajuda reabilitao aberta sob a alada da IV Conveno de Lom.
Em termos processuais, ARMIO (1997:28) explica que a programao do
desenvolvimento feita geralmente para o perodo de 1 a 3 anos, no sendo de
curto prazo e intensiva como na emergncia, nem de planificao lenta e de
procedimentos rigorosos como no desenvolvimento.
O autor sublinha a importncia da reabilitao como ponte entre a ajuda de
emergncia e o desenvolvimento, devendo corrigir os possveis impactos
negativos da ajuda humanitria (por exemplo, a dependncia criada ou o
desencorajamento da economia local150), ao mesmo tempo que consolida os
servios sociais entretanto criados e ajuda a criar sistemas de subsistncia
sustentveis151.
No entanto, as verbas para a reabilitao parecem ser insuficientes. Egeland152
explica que se d o suficiente para manter as pessoas vivas, mas que no se ajuda
o suficiente para que os refugiados retornem s suas terras, para que os sem-
abrigo reconstruam as suas casas e para que as vtimas da guerra voltem a
trabalhar a terra e a criar os seus meios de subsistncia.
Voltando explicao de ARMIO (1997:27) a qual indica que, segundo uma
terceira corrente de pensamento, a reintegrao dos refugiados se inclui na ajuda
reabilitao. Deveremos sublinhar que, segundo o autor, o apoio ao retorno s
zonas de origem das populaes que fugiram para outros pases (refugiados) ou
para outras zonas do pas (deslocados internos), bem como a sua reintegrao
social e econmica so um dos maiores desafios do ps-guerra153 e uma das
peas essenciais para assegurar uma pacificao e conciliao duradouras154. No

150
A este propsito, refira-se a importncia do dinheiro por trabalho (money for work) dos alimentos
por trabalho (food for work) e dos programas de crdito, como refere ARMIO (1997), p.31.
151
ARMIO (1997), p.32.
152
REUTERS FOUNDATION (2004), p.1.
153
ARMIO (1997), p.65.
154
ARMIO (1997), pp.65-66.

93
entanto, face carncia de recursos, poder e capacidade por parte das autoridades
locais, essa gesto s ser vivel e bem sucedida quando descentralizada para o
mbito local ou distrital, contribuindo assim para a reduo da dependncia face
ajuda internacional155.

3.1.4 Desenvolvimento (Ajuda-Projecto, Ajuda-Programa, Cooperao Tcnica,


Projectos de Investimento e de Equipamento)

Ao longo da ltima dcada, a clareza da distino linear entre ajuda reabilitao


desenvolvimento comeou a ser posta em causa, principalmente em situaes
de emergncia poltica de longo prazo relacionadas com a guerra civil. Comeou
a perceber-se que algumas aces de desenvolvimento podem e devem ser feitas
no seio do conflito. Assim, os novos conceitos no fazem o desenvolvimento
depender do fim das hostilidades, segundo COMMINS ET AL (1996:9).
Como afirma TOMMASOLI (2003:2), o conflito no bom ou mau, mas sim
uma realidade constante do desenvolvimento. Assim, o autor defende que o
conflito j no pode ser uma externalidade ignorada, devendo ser previsto ao
traar-se os objectivos de desenvolvimento, na medida em que poder acarretar
alguns custos provocados pela guerra.
Tambm ARMIO (1997:29) concorda que a diviso clssica deixou de se
adequar a partir da dcada de 80, na medida em que muitos pases africanos
passaram a viver quase permanentemente em emergncia, com a populao mais
vulnervel vtima de uma misria equiparvel das crises humanitrias.
De forma geral, a APD inclui programas ou projectos especficos de
desenvolvimento, onde inclumos a ajuda-projecto, a ajuda-programa, a
cooperao tcnica e projectos de investimento e de equipamento, que so
vertentes da ajuda por sector ou por objectivos principais.
A ajuda-programa engloba as contribuies destinadas a ajudar o pas
beneficirio a implementar programas de desenvolvimento em sectores como a
agricultura, o ensino, os transportes, etc. Essa ajuda pode ser fornecida em
dinheiro ou em gneros, com ou sem restries quanto utilizao precisa desses

155
ARMIO (1997), p.72.

94
fundos, mas na condio do beneficirio implementar um programa de
desenvolvimento em favor do sector em causa. A ajuda a programas abarca o
apoio oramental e a ajuda balana de pagamentos156.
Esse tipo de ajuda passou a ser privilegiado a partir da dcada de 80, por forma a
dar resposta crise da dvida externa e necessidade de se proceder a
ajustamentos estruturais e a reformas polticas, econmicas e institucionais.
Assim, inclui a ajuda ao ajustamento estrutural e todas as despesas para
programas sectoriais que sejam financiados em paralelo ou relacionados com os
Programas de Ajustamento Estrutural do FMI e do Banco Mundial157.
A ajuda-projecto procura afectar recursos a aces especficas, tais como
projectos de investigao agrcola, desenvolvimento dos sectores rural, dos
transportes e comunicaes, irrigao, projectos pastorais, desenvolvimento de
pequenas empresas, educao e formao, sade, planeamento familiar, entre
outros158.
A cooperao tcnica compreende o financiamento de actividades com o
objectivo essencial de aumentar o nvel de conhecimentos, qualificaes, know-
how tcnico ou as capacidades produtivas da populao do pas em
desenvolvimento, isto , aumentar o stock de capital intelectual desse pas, ou a
sua capacidade de utilizar mais eficazmente os factores doados159.
Este tipo de cooperao envolve peritos, cooperantes, professores e voluntrios.
Os projectos de investimento so programas de investimento destinados a
aumentar e/ou melhorar o stock de capital fsico do beneficirio160.
Os projectos de equipamento, por sua vez, so os financiamentos para
aprovisionamentos em bens e servios indispensveis a esses programas161. A
contribuio dada pelos planificadores, os engenheiros, os tcnicos, entre outros,
desde a concepo implementao dos projectos ser considerada como
fazendo parte integrante do projecto em questo. Sero tambm includos nesta

156
IPAD (2003), p.6.
157
IPAD (2003), p. 6.
158
MOREIRA (2002), p.15.
159
IPAD (2003), p.6.
160
IPAD (2003), p.6.
161
IPAD (2003), p.6

95
rubrica os programas integrados de desenvolvimento que incluam uma forte
componente de investimento.

3.1.5 Donativos e emprstimos concessionais

Os donativos e emprstimos concessionais pelo BM e pelo FMI aos PED so


efectuados em condies favorveis, na medida em que os donativos no
implicam reembolso e os emprstimos contm um elemento de liberalidade
equivalente a 100% ou um grau de concessionalidade sempre superior a 25%162.
Segundo MUSCAT (2002:128), esta modalidade de ajuda est na base dos
Programas de Ajustamento Estrutural (PAE), os quais se tornaram a principal
imposio para os emprstimos das instituies de Bretton Woods quando muitos
PED viram as suas economias destabilizadas devido aos efeitos do choque do
preo do petrleo nos anos 70 (inflao severa, aumento da dvida externa,
aumento do dfice fiscal e externo e sobrevalorizao das moedas).
Nessa altura, a vontade dos credores externos de continuar a fazer transferncias
financeiras sem ver uma melhoria da situao econmica e o reequilbrio da
balana financeira, atingiu os seus limites, pelo que se tornou imprescindvel a
realizao de grandes ajustamentos na poltica econmica163.
O FMI e o BM passaram a condicionar os seus emprstimos aos governos que se
mostrassem disponveis para implementar os ajustamentos necessrios na poltica
econmica dos seus pases, diz MUSCAT (2002:128).
O acesso aos recursos do FMI era, estatutariamente, limitado aos pases que
procuram resolver actuais ou previsveis problemas na balana de pagamentos,
independentemente de serem ou no PED164. SERRA (2004) explica que estes
programas no visam o desenvolvimento econmico a curto prazo, podendo

162
MOREIRA (2002), p. 13. O elemento de liberalidade de um emprstimo APD indica o grau de
liberalidade na definio da taxa de juro, da durao do emprstimo (o perodo de tempo at ao ltimo
reembolso) e do prazo de diferimento da amortizao (o espao de tempo at ao vencimento do primeiro
reembolso de capital). Para efeitos de clculo, o elemento de liberalidade de um emprstimo APD
corresponde percentagem do emprstimo que constitui a parte de donativo, a qual determinada
subtraindo ao valor nominal do emprstimo o custo actualizado e esperado para os reembolsos futuros de
capital e de juros, sendo a taxa de actualizao convencionalmente fixada em 10%.
163
MUSCAT (2002), p. 128.
164
www.iseg.utl.pt/disciplinas/mestrados/dci/dcipedcap9.htm

96
apenas surgir ligados ao objectivo da viabilizao da balana de pagamentos e ao
equilbrio externo.
Ainda assim, SERRA (2004) sublinha que nos ltimos anos tem-se assistido a
uma maior preocupao com o objectivo de crescimento econmico, com a luta
contra a pobreza e, desde 1987/88, com a incluso nos PAE do Banco Mundial
de projectos destinados a aliviar os efeitos sociais negativos da estabilizao
conjuntural, atribuindo-lhes uma dimenso social.
Apesar disso, na actual terceira fase, inegvel que (...) o peso da viso
tradicional - prioridade aos problemas do equilbrio externo - ainda
determinante. Segundo SERRA (2004), a primeira fase, que decorreu entre 1981
e 1984, tinha objectivos essencialmente econmicos e de mera estabilizao, e na
segunda fase, entre 1984 e 1986, comeou j a sentir-se alguma preocupao
com os efeitos sociais negativos das polticas adoptadas. Porm, s na terceira
fase, a luta contra a pobreza veio a ser considerada como um dos objectivos.
Alm disso, SERRA (2004) afirma que na seleco dos pases candidatos aos
programas de ajustamento, o FMI imps um conjunto de condicionalidades,
designadamente (1) condies prvias, que so medidas de poltica econmica
dos pases candidatos, como, por exemplo, desvalorizaes, polticas de taxas de
juro e de preos, medidas de liberalizao dos mercados; (2) critrios de
avaliao de cumprimento dos programas de estabilizao, que se traduz numa
avaliao de metas (quantitativas) relativas a variveis econmicas; (3) outras
medidas dos pacotes de programas, resultantes de uma tentativa de adaptao s
condies do pas, por debaixo de uma inegvel capa uniformizadora165 e da
necessidade de responder a uma grave situao econmica e financeira; (4) grau
de flexibilidade do FMI em relao definio e execuo do programa, na
medida em que o programa no um contrato-tipo a que se adere, mas sim um
programa que pretende estar adaptado s condies de cada pas, embora num
quadro de referncia relativamente fixo e marcado por uma tendncia pr-
capitalista (5) prazo de execuo e prazo de efeito do programa, sendo que o
prprio FMI reconhece que os efeitos benficos na balana de pagamentos se
165
SERRA. (2004).

97
fazem sentir no mdio prazo, eventualmente entre os 3 e 5 anos, e nunca em
menos de dois anos; (6) condicionalidade cruzada ou dupla e a condicionalidade
poltica, que se prende com a aceitao de pr-condies impostas pelo FMI ao
pas tomador de emprstimo para o apoio financeiro a ser prestado por outros
financiadores como as agncias bilaterais de ajuda e a banca comercial; alm
disso, os emprstimos so condicionados por uma matriz de medidas de poltica
econmica a adoptar; (7) imposio de plafonds de crdito enquanto principal
instrumento de poltica econmica desses programas, devido realidade histrica
de escassez de dados econmicos e devido influncia do modelo de Polak de
1957 que recorria preferencialmente informao econmica disponvel sobre a
balana de pagamentos.
Os programas do FMI e do BM foram muito estudados e criticados e as opinies
dividem-se. Assim, colocam-se duas grandes questes: ser a ajuda dada atravs
dos emprstimos benfica para os pases beneficirios? Sero os PAE
adequados?
Em relao primeira questo, FEENY & McGILLIVRAY (2003:989)
analisaram a relao entre os emprstimos ao sector pblico nos PED e a ajuda
ao desenvolvimento, partindo da concluso de vrios estudos de que a ajuda leva
a um aumento dos emprstimos face aos constrangimentos oramentais e s
condies da ajuda. Atravs de uma anlise economtrica, os autores concluram
que a ajuda pode ser positiva quando associada a esse tipo de emprstimos166.
No que concerne especificamente os PAE, SERRA (2004) sublinha que o
ajustamento ajudou a criar um quadro mais favorvel para o crescimento
econmico e contribuiu para um crescimento real consistente durante vrios
anos. No entanto, sublinha que esta uma tendncia frgil, que pode ser
interrompida pelo mau tempo, termos de troca adversos e flutuaes da
assistncia internacional. SERRA (2004) afirma que esses programas tm custos
sociais (e polticos) muito elevados, provocando um aumento da pobreza,
acentuando a diferenciao social e dificultando um crescimento equitativo.

166
FEENY & McGILLIVRAY (2003), p.996.

98
ARMIO (1997:25), por sua vez, sublinha o facto de as imposies dos
organismos financeiros internacionais e da prpria comunidade de doadores em
realizar reformas econmicas e fortes restries oramentais, ocorreram em
cenrios frequentemente marcados pela destruio de infra-estruturas e da
economia e pela ampla misria das populaes, precisamente quando urgente
enfrentar um maior nmero de necessidades.167 Alis, o BM e principalmente o
FMI tm sido muito criticados pelo seu carcter prescritivo mais do que
consultivo e pelo facto de imporem polticas macro-econmicas muito duras e
inadequadas aos pases destrudos pela guerra, afirma ARMIO (1997:134).
Ainda assim, ARMIO (1997:134-135) admite que as instituies de Bretton
Woods (BM e FMI) jogam um papel determinante a nvel financeiro:
renegociao da dvida, concesso de crdito, assistncia tcnica sobre medidas
de estabilizao macro-econmica, etc. e acrescenta que o apoio do BM
estratgia de reconstruo de um pas constitui normalmente para os doadores a
prova de credibilidade que requerem para mobilizar a ajuda.
A verdade que o impacto dos PAE ter variado de pas para pas, sendo este um
bom exemplo de como, por vezes, a ajuda contribui favoravelmente para o
desenvolvimento, enquanto que noutras vezes o prejudica, podendo tambm
exacerbar o conflito. Como afirma MUSCAT (2002:127-128), algumas vezes,
estes aspectos (do processo de desenvolvimento) polticas especficas,
programas, projectos, muitos dos quais envolveram agncias internacionais de
desenvolvimento exacerbaram os conflitos, noutras melhoraram-nos.
A este propsito, o autor refere dois tipos de abordagem. A abordagem big
bang consiste na introduo de uma s vez de um pacote de transio poltica e
de mudana institucional para impedir que interesses dos regimes anteriores
minem essa aco. Foi o tipo de medida implementado na Polnia. A segunda
abordagem defende um processo de transio gradual, caso da Rssia168.
Assim, MUSCAT (2002:127-128) conclui que o contexto e a forma como os
programas so implementados fundamental, na medida em que um programa

167
ARMIO (1997), p.25 (Traduo nossa).
168
MUSCAT (2002), p.129.

99
de melhoria do conflito em dadas circunstncias, pode ser um factor de
exacerbao noutras.

3.1.6 - Anulao e reescalonamento da dvida

A restruturao da dvida pode assumir a forma de reescalonamento ou perdo.


O reescalonamento da dvida169 um processo normalmente conduzido no
mbito do Clube de Paris atravs do qual credores e devedores acordam a
alterao dos prazos de pagamento da dvida em atraso, segundo SERRA (2004).
O Clube de Paris constitudo por pases industrializados da OCDE que, desde
1956, se renem com o objectivo de estabelecer acordos que incluem, de forma
geral, uma componente de perdo de dvida.
O perdo da dvida170, por sua vez, traduz a converso por mtuo acordo de um
emprstimo num donativo. Segundo MOREIRA (2002:16), este enquadrava, at
1993, a dvida APD e a dvida originada por outros fluxos no-APD. Desde
ento, a dvida no-APD foi subdividida em dvida para fins militares e dvida de
outros emprstimos no-APD. Alm disso, a primeira passou a ser registada
como OFO (Outros fluxos oficiais), enquanto que a segunda continuou a ser
contabilizada como donativos.
STAINES (2004:18) explica que os pases emergiram dos conflitos com uma
dvida externa aumentada, constituindo em mdia 117% do PIB e 743% das
exportaes, o que se tornou insustentvel. Alm disso, o autor diz que as
obrigaes do servio de dvida171 eram extremamente elevadas e mais de metade
dos pases emergiram do conflito com dvidas que, em alguns casos, constituram
um obstculo obteno de ajuda internacional.
Face a este cenrio, muitos pases necessitavam urgentemente de um perdo da
dvida, tendo 2/3 deles sido subsequentemente elegveis para receber assistncia
no mbito da iniciativa HIPC (Iniciativa de reduo da dvida dos pases
altamente endividados).

169
Debt rescheduling no original.
170
Debt relief no original.
171
O Servio da dvida consiste no somatrio dos pagamentos de juros e repagamentos de principal (i.e.,
repagamentos de capital) sobre a dvida externa, segundo SERRA (2004).

100
Esta iniciativa, proposta pelo BM e pelo FMI e acordada por vrios governos do
mundo inteiro em 1996, consistiu na primeira abordagem abrangente de reduo
da dvida externa dos pases mais endividados e representou um passo importante
na resoluo do problema da dvida no mbito da reduo da pobreza172.

4. Sntese e concluses

Neste captulo, vimos como evoluiu a ajuda internacional desde a 2 Guerra


Mundial e como as teorias sobre o desenvolvimento e a posio dos doadores se
foram alterando ao longo da segunda metade do sculo XX. Se as dcadas de 50
e 60 foram marcadas pelo imperativo de injectar recursos e fazer crescer a
economia dos PED, na dcada de 70 verificou-se a preocupao com problemas
de cariz estrutural e com a questo da dvida externa. Nos anos 80, as ONGs
passam a actuar activamente, principalmente a nvel da ajuda humanitria, e nos
anos 90, aps a Guerra Fria, a ajuda internacional foi repensada face a um novo
contexto internacional.
Revimos depois alguns dos instrumentos jurdicos que legitimam a interveno
da comunidade internacional, no quadro do DIH e da ajuda internacional,
designadamente as Convenes de Genebra de 1949 e os Protocolos Adicionais,
a Carta Humanitria do Projecto Esfera, o PSQ, no subestimando a importncia
de outros instrumentos como tratados internacionais (por exemplo, o Tratado de
Otawa) e o Tribunal Penal Internacional.
A reviso desses instrumentos suscitou uma reflexo sobre a eficcia dos
mesmos e sobre os avanos dados pela comunidade internacional no sentido de
ajudar as populaes vtimas da guerra e de assegurar que o respeito pelos
direitos humanos no seja violado, a par do debate sobre ingerncia interna.
Conclumos que, progressivamente, a comunidade internacional tem vindo a
intervir mais activamente nestas questes, quer atravs da imposio de sanes,
quer atravs de outros tipos de medidas.

172
Os pases pobres s so elegveis para uma elevada ajuda concessional da IDA (Banco Mundial), de
parte do Banco Mundial que apenas empresta mediante elevados termos concessionais e do FMI (Poverty
Reduction and Growth Facility).Sobre este assunto, ver
www.worldbank.org/hipc/about/hipcbr/hipcbr.htm

101
Dissecmos depois os vrios tipos de ajuda em que se decompe a APD em
contextos de guerra ou ps-guerra, de modo a poder posteriormente compreender
a dinmica da mesma sobre o conflito. Assim, ao nvel da emergncia, revimos
os principais indicadores de uma crise humanitria e quantificmos os fluxos da
ajuda face ao pas destinatrio no contexto da OCDE, destacando-se o caso da
ajuda dada ao Afeganisto. Do ponto de vista qualitativo, referimos os princpios
da humanidade, neutralidade e imparcialidade e apontmos o caminho sinuoso
entre o humanitrio e o militar, designadamente no contexto da ONU.
Conclumos que, na sua acepo mais simplista, a ajuda humanitria enquanto
mera distribuio de bens de primeira necessidade s populaes durante uma
guerra fundamental para os seus beneficirios e poder no ser prejudicial.
No entanto, os doadores so selectivos ao destinar a ajuda, o que faz com que os
pases mais pobres e menos mediticos sejam tendencialmente os mais carentes.
Alm disso, a ajuda humanitria no contribuir muito para o desenvolvimento
do pas que acode, nem para o seu crescimento econmico, pelo que, ao contrrio
do que acontece com outros tipos de ajuda, a emergncia deve ser analisada de
um prisma especfico que no o do desenvolvimento econmico do pas. Ainda
assim, o conceito de ajuda humanitria tende a ser mais complexo e a confundir-
se mais com o de desenvolvimento, pelo que a ajuda tem que ser cuidadosamente
pensada, por forma a no prejudicar aqueles que pretende ajudar.
Sobre a ajuda alimentar, questionmo-nos sobre os seus objectivos e sobre
eventuais motivos que fazem com que continue a haver fome em todo o mundo,
nomeadamente em pases em guerra, tendo concludo que esta se dever
essencialmente a razes de ordem poltica que priorizam o comrcio agrcola
global em detrimento dos agricultores locais e comerciantes e a populao urbana
em detrimento da rural. Abordmos depois algumas das propostas para combater
este flagelo e conclumos a importncia de medidas e precaues, como a
disponibilizao de recursos para a reabilitao, a forma como a ajuda dada,
como so definidos os destinatrios da ajuda, onde dada essa ajuda, questes
particularmente delicadas em contextos de guerra.

102
Numa linha entre a emergncia e o desenvolvimento, situmos a ajuda
reabilitao, cuja implementao prejudicada pela existncia de diversas
abordagens desse tipo de interveno e pela ausncia de agncias especializadas
no mesmo, bem como pela pouca disponibilidade de linhas de financiamento.
Sublinhmos ainda o papel fundamental da reabilitao na correco de erros e
lacunas da emergncia e na preparao da comunidade para a sustentabilidade,
sendo um bom exemplo o trabalho feito ao nvel do retorno e da reintegrao de
refugiados e deslocados de guerra.
Com vista ao desenvolvimento em contextos de conflito, sublinhmos que o
esbatimento entre o desenvolvimento e outros tipos de ajuda mais imediatos
comea a desaparecer e que pode efectivamente ser dada ajuda ao
desenvolvimento em contextos de guerra.
Vimos tambm que a ajuda pode ser feita em termos de ajuda-projecto, ajuda-
programa, de cooperao tcnica e de projectos de investimento e de
equipamento. As duas primeiras consistem num leque de programas de ajuda ao
desenvolvimento em vrios sectores ou por objectivos, enquanto a terceira foca a
qualificao e a capacitao no pas receptor da ajuda. Os programas de
investimento e de equipamento visam aumentar o stock de capital fsico do pas
beneficirio e aprovisionar bens e equipamentos para esses programas. Este tipo
de programas foram menos esmiuados, uma vez que a sua implementao
menos comum em contextos de guerra.
Revimos tambm os donativos e emprstimos concessionais e a anulao e
reescalonamento da dvida, que resultam da ajuda financeira prestada por outros
pases ou por instituies internacionais e que esto directamente associados aos
PAE do FMI e do BM, cujas caractersticas e resultados tentmos resumir.
Realmos as severas crticas a esses programas por exigirem reformas
econmicas demasiado rgidas aos pases beneficirios. Apesar de as posies se
dividirem, salientamos a afirmao de MUSCAT (2002), que considera que
nalguns casos estes programas favoreceram o desenvolvimento dos pases,
enquanto noutros tenderam a exacerbar o conflito, o que leva o autor a concluir

103
que fundamental a forma e o contexto em que os programas so
implementados.
Concluindo, a cada tipo de ajuda esto inerentes obstculos e problemas prprios
da complexidade de uma interveno num pas em guerra. Apesar disso,
podemos constatar que a comunidade internacional tem desenvolvido esforos no
sentido de dinamizar o debate sobre a ajuda internacional e de desenvolver
instrumentos e medidas que permitam melhorar a eficcia da ajuda, podendo
talvez com isso minimizar um possvel impacto negativo da ajuda na guerra. Este
assunto ser desenvolvido no prximo captulo.

104
III CAPTULO
O IMPACTO DA AJUDA INTERNACIONAL
NAS GUERRAS CIVIS

Quatro questes fundamentais parecem impor-se para se avaliar o impacto da


ajuda internacional e para se verificar a sua eficcia ou a sua m influncia sobre
o desenrolar da guerra civil: quem, quando, como e porque se ajuda?
Assim, em primeiro lugar, tentamos retratar os receptores da ajuda e a altura em
que os doadores tendem a ajudar. Seguidamente, analisamos como realizada
essa ajuda, dividindo-a em ajuda humanitria de emergncia e em financiamento
do desenvolvimento. A essas questes associamos o problema da dependncia
dos receptores e da condicionalidade dos doadores e analisamos o caso especfico
da abordagem do Banco Mundial Boas Polticas Mais Dinheiro?. tambm
focada a influncia da ajuda no oramento estatal.
Questionamo-nos depois sobre os objectivos que esto por detrs da ajuda
disponibilizada pelos doadores internacionais, quer bilaterais, quer multilaterais.
Analisamos, por fim, dois tipos de abordagem: os incentivos e desincentivos para
a paz , e a abordagem Do No Harm (no prejudicar).

1. Os receptores da ajuda

Uma das principais crticas dirigidas ajuda internacional prende-se com o facto
de serem priorizados os pases com rendimento mdio em detrimento dos pases
pobres, tendncia que ignora as necessidades mais prementes e que poder ser
explicada essencialmente pelas motivaes econmicas dos pases doadores,
como afirmam COLLIER et al.(2003:157).
CHAUVET (2002:33-36-39-55), por exemplo, desenvolveu um estudo
economtrico para analisar de que forma a instabilidade sociopoltica dos pases
receptores influencia a afectao de ajuda internacional, tendo concludo que os
doadores tendem a reagir consoante trs factores: (1) o tipo de instabilidade
sociopoltica; (2) as caractersticas dos pases receptores e (3) o tipo de ajuda
recebida (multilateral ou bilateral).

105
CHAUVET (2002:39) considerou trs tipos de instabilidade sociopoltica:
violenta (inclui assassnios polticos, guerras de guerrilha e guerras civis), social
(sinais de descontentamento da populao, tais como greves, protestos, etc.) e de
elite (ruptura na vida poltica, atravs de golpes de Estado, revolues, grandes
crises governamentais, etc.).
CHAUVET (2002:39-40) afirma que, se o objectivo da ajuda externa reduzir a
pobreza, ento os pases menos estveis deveriam receber mais apoio e a
instabilidade deveria aumentar a quantidade de ajuda recebida. Os prprios
doadores deveriam querer ajudar mais esses pases, independentemente do tipo
de instabilidade sociopoltica, por forma a tentar estabiliz-los, preservando os
seus prprios interesses comerciais, de investimento, de segurana e geopolticos.
O problema que a instabilidade pode modificar os interesses dos doadores. Se
as perdas polticas e econmicas da resultantes forem muito significativas, a
ajuda pode diminuir. Por exemplo, se um pas sofre instabilidade poltica com
destruio massiva de infra-estruturas e mortes, os doadores adversos ao risco
podero desviar a ajuda desse pas, afirma CHAUVET (2002:40).
Quanto ao tipo de ajuda, CHAUVET (2002:41-54) sustenta que doadores
bilaterais e multilaterais reagem de forma diferente instabilidade. Por exemplo,
consensual a importncia dos interesses estratgicos, histricos e comerciais na
alocao da ajuda bilateral, pelo que a instabilidade sociopoltica poder atrair os
interesses dos doadores bilaterais. Esse tipo de instabilidade tende a ser uma
varivel de necessidade, pois os doadores altrustas podem responder-lhe
positivamente.
No entanto, o tipo de ajuda tambm depende das caractersticas dos pases
receptores, designadamente a pobreza e a exportao de petrleo. Os pases de
baixo rendimento recebem menos ajuda dos doadores bilaterais, desencorajados
de apoiar e compensar o pas. H, assim, um efeito de desencorajamento face
instabilidade violenta e social, mas no para a instabilidade de elite. J no caso
dos pases de rendimento mdio, a instabilidade tem um efeito positivo na

106
afectao da ajuda bilateral numa primeira fase173. No caso da ajuda multilateral,
o cenrio bem diferente, pois esta reflecte o mrito dos pases receptores e pode
tender a recompensar os pases mais estveis, diz CHAUVET (2002:41). Assim,
a influncia da instabilidade violenta e de elite positiva, enquanto a social
negativa para os pases pobres.
Os exportadores de petrleo, por sua vez, possuem riqueza e representam uma
aposta geopoltica para os doadores, o que torna esta caracterstica uma varivel
de interesse, afastando os efeitos da instabilidade na alocao da ajuda
multilateral174. Porm, quando instveis, esses pases recebem menos ajuda
bilateral, independentemente do tipo de instabilidade, na medida em que os
doadores bilaterais so influenciados pela averso ao risco175.
No caso dos pases de rendimento mdio no exportadores de petrleo, a
instabilidade de elite e violenta influencia a alocao de recursos, enquanto a
social no o faz, quer ao nvel da ajuda bilateral, quer ao nvel da multilateral.
A propsito dos vrios comportamentos possveis pelas OIs quanto escolha dos
receptores da ajuda, FREY (1984:162) indica o caso do Banco Mundial (BM) em
que foram comparados quatro modelos comportamentais que definiram aqueles a
quem foram dados ou alargados os crditos: o modelo das necessidades priorizou
os pases que mais precisam; o modelo do merecimento priorizou os que mais
mereciam; o modelo da benevolncia em que as aces benevolentes do BM
agiram em conformidade com os objectivos oficialmente estipulados; e o modelo
poltico-econmico em que o BM considerado uma burocracia que acompanha
a utilidade dos seus membros, sujeitos a constrangimentos polticos e
econmicos176. FREY (1984:162) indica que o modelo poltico-econmico
revelou ter a melhor performance, o que sugere que, alm dos factores
econmicos (PIB pc, inflao, balana de pagamentos deficitria, etc.), tambm
se deve ponderar factores polticos (clima capitalista ou a instabilidade poltica
resultante de greves e motins). Os resultados revelam ainda que as influncias
173
CHAUVET (2002), p.41.
174
CHAUVET (2002), p.41.
175
CHAUVET (2002), p. 55.
176
FREY (1984), pp.153-154. No original, needs model, deserts model, benevolence model e politico-
economic model.

107
econmicas, culturais e polticas resultantes do antigo estatuto do pas receptor
como colnia, so importantes pelo menos no caso da Frana e dos EUA.
Apesar da tendncia verificada em apoiar mais os pases de rendimento mdio
face aos pobres e pases em situao poltica mais estvel face aos pases com
instabilidade poltica, a excepo regra poder ser a Iniciativa LICUS (Pases
de Baixo Rendimento sobre Stress177) do BM iniciada em 2001 que consiste num
novo tipo de abordagem de actuao em pases onde os programas de ajuda
tradicionais no foram eficazes. Ou seja, pases LICUS caracterizados por
polticas, instituies e governos fracos; por terem falta de capacidade ou
tendncia para usar as finanas para reduzir efectivamente a pobreza e que,
frequentemente, restringem a liberdade de dilogo e de participao pblica178.
O grande objectivo da Iniciativa promover uma agenda para o
desenvolvimento que, apesar dos constrangimentos provocados pela pobreza,
aposte na reforma das polticas econmicas e se centre em duas reas
fundamentais: desenvolvimento de capacidades (capacity building) e reforma
gradual. Por exemplo, em situaes de ps-conflito, ilustram COLLIER et al.
(2003:176), h que apostar no fortalecimento das capacidades tcnicas atravs do
financiamento do regresso da dispora.

2. O timing da ajuda

A tendncia que se verifica que os doadores ajudam um pas quando este se


encontra j numa situao de guerra civil e tendem a retir-la prematuramente.
Mas ser que os doadores ajudam na altura certa?
No entanto, esta situao alterou-se mais recentemente, nomeadamente na ltima
dcada do sculo XX. Segundo STAINES (2004:27), a ajuda externa aos pases
de baixo rendimento em geral e aos pases da frica Subsariana, em particular,
declinou significativamente desde o incio dos anos 90, ao mesmo tempo que

177
Traduo nossa. No original, Low Income Countries Under Stress.
178
Onze pases (Angola, Burundi, Repblica Centro-Africana, Comoros, Guin-Bissau, Haiti, Libria,
Papua Nova Guin, Somlia, Sudo, Tajiquisto , Togo, and Zimbabw) voluntarizaram-se para ser
pilotos desta experincia em 2003 e 2004.Sobre este assunto, ver www1.worldbank.org/operations/licus/.

108
tendeu a apoiar menos os pases em conflito e mais os esforos de recuperao
ps-guerra. Estas tendncias so ilustradas na tabela 2179.

Tabela 2 Fluxos de Recursos Lquidos Oficiais dos Pases Receptores


(% do PIB)180
1-5 anos antes Durante o 1-2 anos ps- 3-5 anos ps-
do conflito conflito conflito conflito
Antes 1990 16 19 11 6
Ps-1990 12 9 13 7
Fonte: World Economic Outlook181

STAINES (2004:27) acrescenta que, se durante a Guerra Fria a ajuda esteve na


linha de combate frequentemente antes da ecloso do conflito, na dcada de 90 a
ajuda esteve mais afastada e, por vezes, terminou antes do fim do conflito.
Normalmente, a ajuda aflui logo aps o eclodir do conflito e durante os primeiros
anos de guerra devido publicidade internacional e vontade dos doadores de
estarem envolvidos no acontecimento, segundo COLLIER et al. (2003:157).
Passada essa primeira fase, a ajuda rapidamente diminui e, no 3 ou 4 ano aps o
incio do conflito, posiciona-se abaixo dos nveis normais, o que se deve a
factores como a poltica deteriorada do pas em guerra, o seu rendimento per
capita e a sua populao, alm de ser tambm uma resposta poltica e durao
da guerra. Assim, ao fim do 4 ano de guerra, a ajuda ter declinado em mais de
50% do PIB simplesmente devido a esse efeito.
Segundo COLLIER et al. (2003:157-158), a ajuda deveria ser maior na primeira
dcada ps-conflito e, posteriormente, deveria ser reduzida de forma gradual.
Nessa primeira dcada, tambm fundamental que o Governo canalize a ajuda
recebida para as reformas polticas e econmicas, com o objectivo de assegurar
um crescimento econmico rpido e uma sociedade mais segura no futuro.
Todavia, o problema que a maior parte dos doadores no tem um processo
sistematizado de distribuio da ajuda no palco de guerra.

179
STAINES (2004:27) indica que os fluxos de recursos externos lquidos oficiais equivalem s
transferncias oficiais mais os emprstimos, menos o servio de dvida pago.
180
De acordo com STAINES (2004:27), os fluxos de recursos lquidos oficiais equivalem s
transfernciais oficiais mais os emprstimos menos o servio de dvida pago.
181
World Economic Outlook in STAINES (2004).

109
Tambm UVIN (2001:II-11) sublinha a importncia do timing da ajuda. O autor
afirma que, quanto mais polarizados se tornam os conflitos antes da interveno
dos doadores, mais dispendiosa a ajuda e menos significativos so os seus
resultados. Alm disso, as novas oportunidades de paz tendem a surgir aps a
assinatura de acordos de paz, o que implica uma capacidade de resposta dos
doadores mais rpida nessa fase.
Mais eficaz que a ajuda durante e no ps-guerra a preveno do conflito e da
degradao do contexto socioeconmico e poltico do pas. MUSCAT (2002:16)
afirma que, nessa altura, ainda h alguma margem de manobra para iniciativas de
preveno e alguma capacidade para mitigar o conflito, antes que a violncia
implique interveno pela fora. A preveno mais eficaz do que a resoluo.
Assim, o autor considera que irnico o facto de haverem menos razes ou
justificaes para as agncias de desenvolvimento internacional se preocuparem
com as implicaes dos seus programas, em termos de exacerbao ou melhoria
do conflito, na fase em que as partes ainda revelam alguma flexibilidade e em
que a retrica poltica ainda no foi deteriorada. tambm nos anos anteriores ao
conflito que a conscincia internacional e as atenes face s potencialidades do
conflito ainda esto adormecidas.
No entanto, durante os anos em que os conflitos polticos e socioeconmicos
internos se mantm no-violentos, assume-se que a gesto ou a resoluo desses
conflitos da responsabilidade da poltica local e das instituies e processos
jurdicos, afirma MUSCAT (2002:16). S quando os processos locais falham e os
conflitos se tornam violentos que os esforos de resoluo de conflito
internacional assumem legitimidade e se iniciam.
Ainda sobre a questo do timing, CHARD (2003:18) aponta um problema
importante. Segundo a autora, a cultura de financiamento de projectos a termo
certo tornou-se uma forma conveniente de contabilizar a preocupao dos
governos doadores, apesar de ter provado ser incompatvel com a abordagem do
processo de aprendizagem que requer um desbloqueamento flexvel dos fundos
na altura em que estes podem ser absorvidos eficazmente. Neste sentido, UVIN
(2001:II11) sublinha o facto da promoo da paz ser um processo dinmico que

110
requer uma viso e compromisso de longo prazo por parte dos doadores, a par de
uma maior coordenao entre estes.

3. O impacto da ajuda humanitria no conflito e as teorias dos maximalistas


e dos minimalistas humanitrios

Nem sempre a performance dos doadores e os resultados da ajuda so positivos,


pelo que se instituiu o debate sobre a eficcia da ajuda, sobre o tipo de ajuda mais
adequado em cenrios de conflito e sobre a forma como esta se rege.
MUSCAT (2002:9) diz, por exemplo, que se coloca a questo de se decidir se as
agncias humanitrias devem ou no continuar a socorrer os refugiados, quando
se sabe que enormes quantidades de alimentos e outros bens so desviados para
os combatentes. J AGERBACK (1996:29) afirma que necessrio fazer uma
cuidadosa avaliao das necessidades antes da interveno para que a ajuda no
exacerbe os problemas subjacentes e as causas do conflito.
PERRIN (1998:1) analisou o impacto da ajuda humanitria no prolongamento do
conflito com o objectivo de retirar concluses para o trabalho futuro. O autor
considera que ideias pr-concebidas devem ser desmontadas como por
exemplo, a de que a ajuda humanitria prolonga sempre o conflito se queremos
analisar, de um modo justo, de que forma a ajuda humanitria influencia o
desenvolvimento do conflito182.
PERRIN (1998:2) comea por sublinhar os efeitos positivos da abordagem
abrangente da ajuda que combina a assistncia e a proteco com estratgias de
mdio prazo e que tem o mrito de salvar vidas, aliviar o sofrimento, melhorar a
sade, etc. Todavia, o autor aponta seis formas atravs das quais a ajuda
humanitria pode ter um efeito negativo nas vtimas e nos sistemas locais183: (1)
a ajuda pode desencorajar aqueles que optam por confiar nela a longo prazo em
detrimento dos seus prprios meios de ultrapassar a crise184; (2) as operaes
mal geridas podem prejudicar mais do que fazer bem, afirma PERRIN (1998:4).
Por exemplo, diz o autor, a descontrolada distribuio de leite em p feita no

182
PERRIN (1998), p.1 (Traduo nossa).
183
PERRIN (1998), p.4.
184
PERRIN (1998), p.4.

111
incio da dcada de 80 a grandes grupos populacionais causou-lhes problemas de
sade; (3) a ajuda atrai pessoas que tendem a concentrar-se nos centros de
distribuio. Esta situao provoca um excesso de pessoas nos campos, que j
tm problemas de sade e de segurana; (4) a ajuda pode provocar alteraes
significativas no tipo de vida dos beneficirios, encorajando, por exemplo, uma
tendncia para a produo agrcola orientada para o lucro, enquanto as
necessidades alimentares bsicas so asseguradas pela ajuda. Com o fim desta, as
populaes passam fome; (5) a ajuda pode estimular os lderes nacionais a
transferir recursos dos programas socioeconmicos para outros fins, tais como a
aquisio de armas; (6) por ltimo, PERRIN (1998:4) afirma que a ajuda pode
ser interpretada como um apoio aos sistemas polticos em vigor quando
entregue directamente aos seus lderes, que os distribuem em seu nome ou lhe
do outro uso.
PERRIN (1998:5) sustenta que, para analisar o impacto da ajuda no conflito, se
deve ter em conta: o nvel de violncia e a durao do conflito.
Quanto ao primeiro parmetro, a ajuda humanitria pode aumentar a violncia
no conflito, afirma PERRIN (1998:5), quando os beneficirios da ajuda (quer a
populao em geral, quer os prisioneiros) se tornaram o alvo dos grupos armados
que buscam bens de auxlio, o que pode ser conseguido de diversas formas: (1)
presso ou intimidao dos beneficirios para que dem a ajuda recebida; (2) o
alistamento forado de jovens ou o deslocamento forado de grandes grupos
populacionais para as zonas onde distribuda a ajuda alimentar ; (3) captura de
refns num grande grupo populacional para servirem de isco ajuda humanitria;
(4) ataques directos populao beneficiria da ajuda (sequestro, assassnio); (5)
ataques aos armazns e comboios humanitrios.
Neste quadro, PERRIN (2004:5) sustenta que onde o Estado est enfraquecido,
a ajuda humanitria contribui directamente para exacerbar a situao,
principalmente estabelecendo uma economia paralela ou um sistema de sade
no-estatal, desenvolvido pelas organizaes humanitrias. Este efeito ainda

112
mais srio quando o Estado j est em colapso, na medida em que acelera esse
colapso e aumenta o risco de violncia descontrolada185.
Quanto ao segundo parmetro a durao do conflito, PERRIN (1998:6) afirma
que a ajuda pode influenci-lo, na medida em que o seu desvio para a aquisio
de armas tende a prolongar o conflito. Alm disso, a ajuda tende a substituir a
aco poltica na resoluo do conflito. Assim, a ajuda contribui para reduzir o
nvel de violncia (...), mas, aos olhos do mundo poltico, este facto minimiza a
necessidade de resolver o conflito e, dessa forma, prolonga-o186.
Por outro lado, PERRIN (1998:5-6) sublinha que a ajuda pode tambm
influenciar positivamente o conflito e contribuir para a reduo da violncia,
aliviando e prevenindo o sofrimento humano, a fome, a sede e a doena, e
lutando contra as violaes do DIH. A ajuda pode ainda encurtar o conflito,
quando a presena de pessoal humanitrio estimula o dilogo entre beligerantes
e influencia as negociaes para pr fim s hostilidades.
Quanto actuao da ajuda humanitria face a uma consequncia muita
especfica das guerras o fluxo de refugiados, o ACNUR (2000:293) defende
que (...) a assistncia humanitria aos refugiados j no necessariamente
encarada como um acto neutro, exterior dinmica do conflito. A agncia
explica que, quer o ACNUR, quer outros intervenientes humanitrios, tendem a
ser cada vez mais considerados como partes no conflito, especialmente quando
um dos beligerantes claramente mais responsvel do que o outro pelas
atrocidades que provocam as deslocaes. Exemplo disso a guerra na Bsnia
em que se temia que a retirada das minorias em perigo para zonas de segurana
facilitasse a limpeza tnica, ou a crise de refugiados no Ruanda entre 1994 e
1999, em relao qual o ACNUR foi muito criticado pelo facto de alimentar os
responsveis pelo genocdio e, assim, alimentar novos conflitos.
Face a isso, o ACNUR (2000:293) sustenta que a assistncia humanitria pode,
inadvertidamente, prolongar o conflito, manter os violadores, manter os
violadores dos DH e minar as instituies locais que asseguram a auto-

185
PERRIN (1998), p.5 (Traduo nossa).
186
PERRIN (1998), p.5 (Traduo nossa).

113
suficincia das populaes, embora reconhea que o preo a pagar pela
suspenso da assistncia para evitar consequncias indesejadas pode implicar o
sofrimento e a morte de pessoas inocentes. Decises deste tipo so inerentemente
polticas, como afirma a agncia, cabendo aos intervenientes humanitrios a
deciso ingrata de escolher entre nada fazer ou optar pelo mal menor187.
Tambm no contexto ps-guerra so apontadas crticas ajuda internacional.
ARMIO (1997:16-17) considera a ajuda cara e pouco eficiente e afirma mesmo
que os seus resultados so escassos e, por vezes, mesmo negativos e pouco
sustentveis no tempo. O autor explica esta ineficcia pelo facto de se priorizar
a ajuda humanitria e o desenvolvimento em detrimento da reabilitao ps-
guerra rea que considera fundamental para promover a reconciliao e a
reconstruo econmica, social e poltica. Defende, assim, a promoo da ajuda
reabilitao vocacionada para (1) a pacificao e a manuteno da segurana,
atravs de aces de desmobilizao, desminagem, superviso de acordos de paz;
(2) a reabilitao material e econmica, atravs da reintegrao de refugiados e
deslocados de guerra, da segurana alimentar, da reabilitao de infra-estruturas;
(3) a reabilitao dos servios sociais bsicos, designadamente de sade,
educao e abastecimento de gua potvel; (4) a reabilitao da sociedade,
atravs do apoio s populaes mais vulnerveis mulheres e crianas - , da
superao de sequelas psicolgicas; e (5) a reabilitao poltica e institucional,
atravs do apoio criao de instituies novas e pluralistas.
GOODHAND & ATKINSON (2001:11) explicam que os argumentos de que a
ajuda pode, em alguns casos, fazer mais mal do que bem, alimentando a
economia de guerra, corroendo o contrato social entre governos e populaes,
legitimando a aco de grupos hostis e minando as estratgias de luta locais,
levaram a que, em meados da dcada de 90, tivessem surgido movimentos
crticos relativos ao papel da ajuda humanitria em contextos de pases em
conflito. Essa crtica levou anlise sobre o papel das agncias de ajuda e

187
ACNUR (2000), p.293.

114
busca de novas abordagens de que resultaram as escolas dos maximalistas e
minimalistas humanitrios188.
Segundo os maximalistas humanitrios, as novas guerras implicaram novas
respostas que passam por combater as causas do conflito e no apenas abordar os
sintomas. Esta perspectiva impulsionou um alargamento do mandato
humanitrio, incluindo nele objectivos de desenvolvimento e de construo de
paz, alm da distribuio tradicional de bens humanitrios. Trata-se de uma
forma mais expansiva de humanitarismo que tem por base a convico de que a
ajuda deve estar associada a um sistema mais vasto e coordenado de resposta
crise, que inclua tambm a diplomacia e o comrcio como formas de preveno,
mitigao e resoluo do conflito.
Segundo GOODHAND & ATKINSON (2001:12), a escola maximalista
representa a convergncia de diversos actores, polticas e prticas e no um nico
organismo individual de conhecimento e prtica, o que se reflectiu em mudanas
institucionais. o caso do Departamento de Conflitos e Assuntos Humanitrios ,
antigo Gabinete de Ajuda de Emergncia do Departamento de Desenvolvimento
Internacional, cuja interveno se alterou de uma viso da ajuda paliativa s
crises humanitrias para uma ajuda com um papel activo na reduo do conflito.
Um outro exemplo a evoluo no mandato do Alto Comissariado das Naes
Unidas da proteco para uma funo de entrega de servios, reflectindo a
mudana poltica do Ocidente do asilo para a conteno189.
Na prtica, a abordagem dos maximalistas traduziu-se no seguinte conjunto de
debates polticos e princpios, esquematizado por GOODHAND & ATKINSON
(2001:13):
(1) Assistncia ao desenvolvimento: a ajuda deveria ser desenhada de forma
a apoiar estratgias locais de longo prazo, deslocando-se o salvamento
de vidas para a sustentao de vidas.

188
Neste ponto, seguir-se- de perto a abordagem de GOODHAND & ATKINSON (2001).
189
GOODHAND & ATKINSON (2001), p.13.

115
(2) No fazer mal190: a necessidade de assegurar que a ajuda no tem
efeitos perversos e que apoia, sempre que possvel, o restabelecimento
da paz.
(3) Resoluo do conflito e construo da paz: a ajuda deve ser usada na
reconciliao de grupos hostis e no restabelecimento da harmonia social.
(4) Boa governao: os maximalistas defendem a incluso do conflito na
poltica de desenvolvimento e a justificao da assistncia ao
desenvolvimento em termos de boa governao e de antdoto ao conflito
estrutural.
(5) Estabilidade estrutural: a ajuda vista como um instrumento poltico,
que visa combater as causas estruturais do conflito e promover uma
situao de desenvolvimento econmico sustentvel, democracia,
respeito pelos direitos humanos, estruturas polticas viveis, condies
ambientais e sociais saudveis, com capacidade para gerir a mudana
sem o recurso ao conflito.
(6) Coerncia da ajuda: os vrios instrumentos polticos deveriam definir
um conjunto de objectivos coerente, que estabelecesse uma ligao entre
as respostas polticas e humanitrias ao conflito.

A abordagem maximalista foi fortemente criticada pelo facto de atribuir ajuda


objectivos e propsitos para os quais nunca foi desenhada, levando assim
distoro dos princpios humanitrios, designadamente a substituio da
neutralidade e da imparcialidade pelo humanitarismo poltico.
Segundo GOODHAND e ATKINSON (2001:11), os crticos dos maximalistas
consideraram que esta abordagem expansiva representa um ataque aos princpios
centrais do humanitarismo e uma perigosa manifestao da m vontade dos
actores polticos em se ocuparem de conflitos intrinsecamente polticos, para os
quais so necessrias respostas polticas.

190
No original, do no harm. Expresso muito utilizada no seio destes debates, que traduz uma
abordagem sobre a ajuda internacional a pases em conflito.

116
Por sua vez, os minimalistas humanitrios defendem que o humanitarismo
deveria regressar aos seus objectivos primrios, reafirmando os seus princpios-
chave, designadamente a primazia da vida humana, a neutralidade, a
imparcialidade e o DIH, como explicam GOODHAND & ATKINSON
(2001:11). Consideram os minimalistas que com esses instrumentos que as
agncias devem negociar o seu espao humanitrio para a distribuio da ajuda.
Estes crticos vo ainda mais longe, dizendo que, apesar de ser reconhecida a
necessidade da ajuda no prejudicar, no faz parte do seu mandato tentar fazer
bem, j que isso significa corroer os princpios humanitrios e afastar-se da sua
tarefa de salvar vidas.
As ideias da escola minimalista (back to basics) reflectem-se num conjunto de
iniciativas de agncias de ajuda que tentam reorientar os seus princpios com
base nas lies aprendidas nas dcadas de 80 e 90. o caso do Cdigo de
Conduta da Cruz Vermelha191 e do Programa Esfera192.
Segundo GOODHAND & ATKINSON (2001:14), os crticos da escola
minimalista, ou back to basics, temem que este tipo de abordagem se converta
numa doutrina demasiado rgida e limitada.
O debate entre maximalistas e minimalistas foi polarizado. Por um lado, os
maximalistas tero provavelmente sobrestimado o impacto que a ajuda pode ter
nos processos polticos, afirmam GOODHAND e ATKINSON (2001:11); por
outro, os minimalistas parecem abdicar de qualquer responsabilidade de
compromisso com um contexto poltico mais abrangente, o que se torna

191
O Cdigo de Conduta no Socorro em Caso de Desastre para o Movimento Internacional da Cruz
Vermelha e do Crescente Vermelho e as Organizaes No Governamentais trata-se de um cdigo
voluntrio, aplicado com base na vontade das organizaes de o aceitar e manter os padres nele
definidos. Foi preparado em conjunto pela Federao Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente
Vermelho e pelo Comit Internacional da Cruz Vermelha. O seu principal objectivo tentar manter os
altos padres de independncia, eficincia e impacto na resposta s catstrofes aos quais aspiram as
ONGs e a Cruz Vermelha e o Crescente Vermelho. No caso de conflito armado, o Cdigo define que ser
interpretado e aplicado em conformidade com o direito humanitrio internacional. Para mais informaes,
consultar www.icrc.org/web/por/sitepor0.nsf/html/654H33
192
GOODHAND & ATKINSON (2001), p.14. O Projecto Esfera trata-se de um conjunto de normas
mnimas sobre assistncia humanitria, com o objectivo de melhorar a qualidade da assistncia prestada
s pessoas afectadas por desastres e desenvolver a capacidade de prestao de contas do sistema de
assistncia humanitria em resposta a situaes de desastre. Sobre este assunto, rever ponto II 2.3.

117
igualmente intil, constatam os dois autores. No entanto, ambas as escolas
trouxeram ideias importantes e que contriburam para melhorar a ajuda.
PERRIN (1998:9), que pertence ao Comit Internacional da Cruz Vermelha
(CICV), defende que cada situao deve ser analisada e enquadrada no respectivo
contexto socioeconmico e cultural. Deve ser assegurado o acesso s vtimas
atravs dos princpios da imparcialidade e da neutralidade, bem como o respeito
pelo DIH.

4. O financiamento do desenvolvimento

Na dcada de 60, Hollis Chenery desenvolveu um modelo de planeamento de


financiamento do desenvolvimento aplicvel a economias cujo crescimento
econmico no pode ser financiado por uma aumento da poupana interna,
devido necessidade de satisfao de necessidades bsicas, nem pela utilizao
de reservas acumuladas no passado193.
MAGRIO (2001:52) explica que, na base do Modelo do Dual-Gap194 de
Chenery, est a ideia de que o desenvolvimento econmico exige uma expanso
do investimento fsico (I) pelo sector privado e pelo Governo que no pode ser
financiada por uma expanso equivalente da poupana interna (S), devido
escassez crnica de meios financeiros ao dispor da economia. Essa situao gera
um desequilbrio do tipo I > S e uma necessidade crnica de se recorrer ao
financiamento externo traduzido por um desequilbrio ao nvel da balana
comercial, na medida em que as importaes so superiores s exportaes.
Assim, o autor explica que existem dois gaps por preencher: um gap entre a
procura e a oferta de recursos financeiros para investimento e um gap entre as
despesas de importao e as receitas das exportaes.
O Modelo de Chenery veio defender que o financiamento externo (quer atravs
da ajuda, quer atravs de emprstimos) pode preencher ambos os gaps e, assim,
financiar o desenvolvimento, pois refora a poupana interna, permite alcanar o
investimento desejado e equilibra a balana comercial com a entrada de moeda

193
MAGRIO (2001), p.52.
194
Em portugus, tambm referido como Modelo dos Dois Hiatos.

118
estrangeira195. Porm, levanta trs questes: Qual o volume de financiamento
necessrio? Donde pode vir esse financiamento? Como que os recursos
financeiros destinados a financiar o crescimento econmico podem ser afectados
de forma eficiente?
MAGRIO (2001:52-53-58) explica que o modelo permite calcular ex ante o
montante de financiamento necessrio (...), sendo que este estimado a partir
da taxa de crescimento fixada para o produto e de funes que explicitam o
comportamento da economia em causa. CHENERY props ainda que o
financiamento externo deveria ser to elevado que permitisse preencher o maior
dos gaps, pelo que o montante dever ser sempre determinado pelo maior dos
gaps. Esse financiamento ter de vir de fontes exteriores, dado o desequilbrio
estrutural da economia, e a sua eficcia dever ser assegurada pelo
reconhecimento da importncia do investimento pblico no crescimento
econmico e pelo estabelecimento de prioridades pelo Governo em termos das
necessidades da populao196.
O Modelo do Dual-Gap sofreu algumas crticas, designadamente por parte dos
defensores do Modelo de Liberalizao Financeira, o qual se distingue pela
persistncia de um desequilbrio e pela ausncia de um papel para o ajustamento
dos preos. Segundo MAGRIO (2001:61), alguns crem que, na realidade, as
economias esto normalmente num estado de desequilbrio e no respondem, de
forma flexvel, s variaes de preos. Outros argumentam que os ajustamentos
de preos so muito fortes e legitimam o uso de modelos de equilbrio.
COLLIER, HOEFFLER & PATTILLO (2003:6), por sua vez, explicam que a
viso tradicional da ajuda como financiadora dos dois gaps (poupana e cmbio)
evoluiu para um papel de financiadora do investimento. A ajuda passou, assim, a
afirmar-se como financiadora do investimento pblico, o qual incide
grandemente no sector das infra-estruturas. Os autores explicam, porm, que,
face fungibilidade da ajuda, esta acaba por nem sempre financiar os projectos
de investimento pblico a que se prope.

195
MAGRIO (20019, pp.52-53.
196
MAGRIO (2001), pp.53-54.

119
RANAWEERA (2004:638) alerta para um aspecto menos debatido da ajuda que
se prende com os modelos analticos que, semelhana do modelo do Dual-Gap,
determinam as necessidades de cada pas em termos de ajuda internacional. Para
o efeito, o autor compara o modelo de HARROD-DOMAR (1999), utilizado pelo
BM, FMI e pelas agncias regionais, para medir os recursos externos necessrios
e para aconselhar os PED sobre as polticas econmicas a implementar, com o
modelo alternativo de HUSSAIN (2001)197. Este segundo modelo aborda
questes sobre como prever o crescimento, como medir o gap de financiamento,
como afectar a ajuda e como medir a sua eficcia. Segundo RANAWEERA
(2004:638), Hussain considera que o modelo Harrod-Domar no credvel e
acusa o BM de estar a passar de uma abordagem de investimento em ajuda para
um novo paradigma de boas polticas mais dinheiro?198.
Aps uma anlise dos dois modelos, que no aprofundamos aqui,
RANAWEERA (2004:645) conclui que o modelo de Thirlwall e Hussain
(1982)199 uma representao parcial do modelo Harrod-Domar e que, apesar de
dar nfase balana de pagamentos, no explica o comportamento de poupana-
investimento implcito no quadro da balana de pagamentos. Por sua vez, o
modelo de Harrod-Domar, seguido pelo BM, o ponto de partida para um
dilogo poltico entre doadores e PED, que converge no entendimento sobre a
magnitude e a durao dos fluxos de ajuda. Assim, conclui que Hussan estar a
exagerar sobre fantasmas inexistentes.

5. A influncia da ajuda no oramento estatal dos receptores

A relao entre a ajuda internacional e o oramento do Estado receptor,


especificamente a nvel da oscilao das despesas militares, poder ser
importante, j que, como afirma SHAW (2003:489), a emergncia da corrida
regional ao armamento e os conflitos tm profundas implicaes no

197
Exorcising the ghost: an alternative model for measuring the financing gap in developing countries,
Journal of Post Keynesian Economics, Armonk 24(1) in RANAWEERA (2004), p. 638
198
No original, good policies plus money. Este paradigma desenvolvido mais adiante.
199
The balance-of-payments constraint, capital flows and growth rate differences between developing
countries, Oxford Economic Papers 34 in RANAWEERA (2004).

120
desenvolvimento, na medida em que os recursos humanos e financeiros so
desviados para a esfera militar.
ARMENGOL et al. (2003:27) explicam que a quantidade de recursos que um
Governo despende em fins militares indica, de forma bastante fivel, as suas
prioridades em termos de segurana, e permite saber se pretende fortalecer a
dimenso militar da mesma ou se canaliza os recursos preferencialmente para
garantir a segurana humana.
A tabela em baixo indica as despesas militares como share do PIB de um
conjunto de pases com rendimentos mdios e baixos. Note-se que, para a
construo dessa tabela, foram seleccionados pela fonte os pases com valores
superiores a 4%200.

Tabela 3 Despesas Militares como share do PIB; 1997-2002

Pas Rendimento Despesas Militares (% do PIB)


frica 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Arglia Mdio 3.6 4.0 3.8 3.5 3.5 3.7
Angola Baixo ( 22.3 ) 11.3 21.4 4.8 3.1 3.7
Botswana Mdio 3.1 3.9 3.7 3.6 3.5 4.0
Burundi Baixo 6.4 6.6 6.3 6.0 8.0 7.6
Eritreia Baixo 12.8 35.3 37.5 36.1 24.4 23.5
Etipia Baixo 3.4 6.7 10.7 9.6 6.0 5.2
Guin-Bissau Baixo 0.7 1.4 .. 4.4 3.1 ..
Libria Baixo .. .. .. .. ( 7.7 ) ( 7.5 )
Lbia Mdio 4.1 5.3 3.8 3.2 2.9 2.4
Marrocos Mdio 3.9 3.7 4.0 4.1 4.1 4.3
Ruanda Baixo 4.1 4.4 4.6 3.8 3.9 3.3
Zimbabwe Baixo 3.3 2.6 4.7 4.9 3.2 3.2
sia and Oceania
Cambodja Baixo 4.6 4.2 3.8 3.5 3.0 [ 2.7 ]
Paquisto Baixo 4.9 4.8 4.7 4.5 4.6 4.7
Sri Lanka Mdio 4.2 4.2 3.6 4.5 3.9 3.1
Turkemenisto Mdio 4.0 3.1 2.9 .. .. ..
Mdio Oriente
Iro Mdio 2.9 3.2 3.0 3.8 [ 4.3 ] [ 4.0 ]
Jordnia Mdio 8.7 8.8 8.9 8.8 8.6 8.4
Sria Mdio 5.7 5.8 [ 5.6 ] [ 5.5 ] [ 6.4 ] [ 6.1 ]
Imen Baixo 6.5 6.7 5.6 [ 5.3 ] [ 5.5 ] 7.1
Fonte: SIPRI (2004)

200
Os valores apresentados entre () representam menos de 90% do total regional. Quando esse valor
inferior a 60%, no apresentado.

121
No continente africano, Angola e a Eritreia tiveram as despesas militares mais
elevadas entre 1997 e 2002, enquanto que na sia e Ocenia os valores mais
elevados foram os do Paquisto. No Mdio Oriente, destaca-se a Jordnia.
Num quadro global, os PED quintuplicaram as suas despesas militares desde a
dcada de 60 e quase triplicaram a sua quota nos gastos militares a nvel mundial,
indicam MASI & LORIE (1989:130)201, tendo esses desenvolvimentos afectado a
balana de pagamentos, o oramento governamental e tambm possivelmente a
taxa de crescimento econmico.
Segundo CASCO & BRAGA (2004:136), no (...) de estranhar que o fim da
Guerra Fria (...) tenha apenas permitido que se expurgasse do padro de despesas
militares as dinmicas (e os fluxos financeiros) directamente relacionados com o
conflito latente e ubquo, preconizado desde os anos 50 pelos dois plos
ideolgicos. E prosseguem: a atest-lo basta que se atente na manuteno, ao
longo de toda a dcada de 90, de elevados oramentos consagrados
militarizao poltica das relaes internacionais (em termos globais de despesas
pblica, nunca abaixo dos 10%, mais do que se afectou no mesmo perodo, por
exemplo, Sade ou Educao).
J em 1991, WULF (1991:1) afirmava que o rcio das despesas militares face ao
PIB nos pases do Terceiro Mundo era, em mdia, superior a 4% e mais elevado
que a maioria dos pases europeus ocidentais.
Face a este cenrio, parece inevitvel interrogarmo-nos se, ao financiar o
desenvolvimento, no estaro os actores internacionais a financiar, de forma
indirecta, a guerra?
COLLIER & DOLLAR (2001:12) afirmam que a ajuda afecta potencialmente o
risco de conflito atravs do aumento do oramento governamental, na medida em
que pode ter duas consequncias: 1) permitir que o Governo aumente as suas
despesas militares ou 2) funcionar como um atractivo para a captura do Estado
pelos rebeldes, o que, por sua vez, aumentar a instabilidade interna do pas.
Tambm COLLIER & HOEFFLER (2002c:4-7) afirmam que a disponibilidade

201
Segundo MASI & LORIE (1989), pp.133, a percentagem de despesas militares dos PED face s
despesas militares mundiais era de 7% em 1960, 11,3% em 1970 e 17,4% em 1980.

122
de recursos financeiros do Governo uma das motivaes do aumento das
despesas militares202. Os autores explicam que as despesas militares so uma
componente das despesas governamentais e que o total dos gastos
governamentais como percentagem do PIB est a aumentar fortemente com o
nvel de rendimento per capita.
COLLIER & HOEFFLER (2002c:7) defendem tambm que os pases podem
canalizar recursos para o sector militares alm do seu limite, porque recebem
dinheiro dos Governos estrangeiros, designadamente atravs da ajuda ao
desenvolvimento. S em raros casos o financiamento se destina explicitamente
aos fins militares. A ajuda ao desenvolvimento , assim, um importante recurso
financeiro que pode inadvertidamente aumentar as despesas militares.
CASCO & BRAGA (2004:136) mostram-se a sua indignao pelo facto de os
mesmos pases desenvolvidos que condicionam a ajuda ao desenvolvimento
satisfao de determinadas consideraes polticas, sociais e humanas,
contribuem eles mesmos para que a instabilidade em Estados, cuja fragilidade
das formaes sociais territoriais evidente, seja agravada por uma seleco
adversa das prioridades governativas, influenciada, de forma implcita, mas
palpvel, por esses mesmos pases desenvolvidos, designadamente pela
exportao de armas.
A ttulo ilustrativo, ARMENGOL et al. (2003:9) afirmam que a ajuda
humanitria europeia (ECHO) teve como destino 21 pases que tinham ndices
significativos de militarizao, pelo que indirectamente essa ajuda poderia
perpetuar situaes de injustia e desequilbrio interno, devido alocao dos
recursos do Governo para as prioridades militares.
Alm disso, segundo Fezioglu et al (1998)203, o sector a que a ajuda est
associada no influencia a composio sectorial das despesas governamentais204.
Por outras palavras, as despesas militares podem aumentar com o aumento do
rendimento, no havendo influncia pelo facto de entrar ajuda no pas. por isso
202
As outras duas motivaes so a necessidade de segurana e a existncia de lobbyies pelas partes
interessadas.
203
A Panel Data Analysis of the Fungibility of Foreign Aid, World Bank Economic Review 12:29-58 in
COLLIER & HOEFFLER (2002c), p.8.
204
Segundo os autores, a excepo o sector dos transportes.

123
que, segundo os autores, os doadores mais sensveis a acusaes desse tipo
exercem uma influncia colectiva contra o aumento das despesas militares. A
luta contra a fungibilidade da ajuda para as despesas militares ultrapassa mesmo
as tentativas de assegurar a canalizao da APD para os sectores normais.
Estas questes levaram MASI & LORIE (1989:130)205 a fazer um estudo com o
objectivo de tentar entender at que ponto as despesas militares so elsticas,
sendo que, para o efeito, fizeram uma anlise economtrica das despesas
militares efectuadas durante a implementao de programas apoiados pelo FMI e
das alteraes dos gastos militares face aos ajustamentos nas despesas totais.
Os autores apontam as razes que esto na origem do aumento nas despesas
militares desde meados da dcada de 60, sendo elas o aumento do nmero de
conflitos externos nos PED, a maior necessidade de proteco das elites
domsticas governantes, a influncia do domnio militar no ambiente poltico, o
aumento no custo e manuteno do sistema de armamento e foras armadas, o
facto do nmero de Estados independentes ter triplicado desde a dcada de 50 e,
por ltimo, o declnio da ajuda dos pases industrializados para a rea militar206.
MASI & LORIE (1989:138) explicam ainda que uma complexa interaco
entre aspectos polticos, econmicos e estratgicos que define o montante que um
pas opta por gastar no sector militar, sendo que podemos incluir, nessas
consideraes, factores como o risco de segurana interna e externa; a natureza
do regime poltico (militar versus civil; repressivo versus liberal); a existncia de
indstrias locais de armamento; a proliferao de conflitos regionais ou a aliana
a uma potncia mundial. De resto, o nvel de desenvolvimento tambm pode ser
um factor significativo, na medida em que uma maior riqueza per capita exige
mais proteco.
Aps uma detalhada anlise economtrica, os autores concluram que as despesas
militares nos PED tenderam a ser flexveis durante os programas de ajustamento
do FMI que impuseram um aperto fiscal e uma racionalizao dos gastos
governamentais, principalmente nos casos em que, na fase prvia
205
Segundo MASI & LORIE (1989), pp.133, a percentagem de despesas militares dos PED face s
despesas militares mundiais era de 7% em 1960, 11,3% em 1970 e 17,4% em 1980.
206
MASI & LORIE (1989), pp.132-133.

124
implementao dos programas, os nveis de despesas se encontravam ainda
abaixo da mdia. No entanto, nos pases onde os programas de ajustamento
foram acompanhados por acomodao fiscal, constatou-se que o sector no-
militar tendeu a priorizar a afectao adicional de recursos207.
Alm da influncia no oramento, refira-se tambm a questo da ajuda militar.
Segundo WULF (1991:3), apenas os EUA relatavam detalhadamente a sua ajuda
militar no incio dos anos 90, sendo que, face aos dados disponveis, pareciam ter
o maior programa seguidos da ento URSS. O autor afirma ainda que, para
outros pases como a China, Frana, Reino Unido e Alemanha, a exportao
comercial de armas mais importante que a ajuda militar.
A questo da influncia da ajuda no oramento dos receptores, designadamente
em termos do impacto sobre as despesas militares dos mesmos, ser
desenvolvido no captulo VI luz dos casos de Angola e Sri Lanka.

6. A dependncia da ajuda VERSUS os condicionalismos dos doadores. O


caso da abordagem do Banco Mundial Boas polticas mais dinheiro?

A ajuda importante. Mas ser a dependncia da ajuda prejudicial?


ARMIO (1997:133) afirma que (...) a imperiosa necessidade de ajuda e a
debilidade das estruturas estatais nos cenrios do ps-guerra provoca muitas
vezes uma excessiva dependncia dos actores internos face aos externos, que
arrasta consigo consequncias prejudiciais para o Estado receptor.
Em primeiro lugar, provoca uma perda do controlo do processo de reabilitao
por parte do Governo nacional, j que a. ajuda deixa por vezes de ser subsidiria
das estruturas e recursos locais para acabar substituindo-os e, inclusivamente,
neutralizando-os208.
Em segundo lugar, a dependncia corta possibilidades de um desenvolvimento
sustentvel e centrado nos prprios recursos do pas209, alm de se tornar
financeiramente insustentvel a longo prazo para os doadores, o que torna
fundamental o reforo das capacidades locais.

207
MASI & LORIE (1989), pp.158-159.
208
ARMIO (1997), p.133.
209
ARMIO (1997), pp.133-134.

125
Em terceiro lugar, os governos esto sujeitos s condies impostas pelos
Estados doadores, agncias multilaterais e instituies financeiras internacionais
que passam normalmente pela implementao de reformas econmicas
liberalizadoras210. Alm disso, principalmente a nvel da ajuda bilateral, os
condicionalismos podem ser marcados por interesses geopolticos (manuteno
de reas de influncia) e econmicos (captao de mercados) particulares.
ARMIO (1997:45-46) analisa o caso de Moambique em que a enorme
dependncia da ajuda externa ter tornado o pas extremamente flexvel perante
as condies exigidas pelos doadores, entre os quais o BM e o FMI,
semelhana do que tinha acontecido com outros pases africanos no ps-Guerra
Fria ao perderem o poder de negociao e a ajuda do Bloco Sovitico. Alm
disso, o pas assistiu a um enfraquecimento da autoridade e capacidade de gesto
do Estado, cujas responsabilidades foram assumidas por doadores, consultores e
ONGs. No significa isso que a ajuda apenas prejudicial. ARMIO (1997:46)
reconhece que (no caso de Moambique) uma retirada da ajuda internacional
precipitaria hoje um colapso da economia e do prprio Estado, pois as duras
medidas de ajustamento econmico aplicadas s tm possibilidade de oferecer
resultados com a manuteno de elevados nveis de ajuda.
A retirada da ajuda pode ter consequncias dramticas para o pas dela
dependente. Essa situao ainda mais preocupante quando nos apercebemos
que os doadores reagem a determinado tipo de contexto, como j verificmos.
Num quadro de instabilidade, uma das preocupaes dos doadores a questo da
legitimidade e capacidade administrativa do Estado receptor para determinar as
prioridades polticas e distribuir os recursos internos e da ajuda, agravada pelas
acusaes de corrupo e ineficcia contra os Estados africanos, afirma
ARMIO (1997:134-136).211. A falta de confiana nos actores locais fez com
que se recorresse s ONGs como veculos de reabilitao e como intermedirias

210
ARMIO (1997), p.134
211
ARMIO (1997), p.134-136. A este propsito, o autor explica que a ajuda de emergncia no exige
como requisito a presena de um governo reconhecido, mas a cooperao para o desenvolvimento exige-
o, geralmente para a obteno de financiamento.

126
entre os doadores e receptores212, que tm como desvantagem o facto de
constiturem redes paralelas do Estado, por vezes alheias s polticas e planos
deste, para a prestao de servios bsicos (principalmente no domnio da sade
e educao) que deveriam ser garantidos (...) pelas instituies pblicas a fim de
alcanar toda a populao. ARMIO (1997:136) explica ainda que, segundo
alguns autores, o crescente papel das ONG como fornecedoras de ajuda
internacional faz parte do processo, em andamento em quase todo o mundo, de
privatizao da ajuda pblica. Porm, este mtodo no oferece garantias de que
a prestao de servios bsicos chegue a todos os habitantes, a todos os locais e
com igual regularidade213.
Numa reflexo sobre o impacto e a condicionalidade da ajuda internacional,
parece-nos imperativa a referncia ao relatrio do BM de 1998, intitulado
Assessing Aid: what works, what doesnt and why?, que promoveu uma nova
abordagem e que gerou uma onda de controvrsia sobre estas questes214.
Centrando-se na questo da pobreza, o WORLD BANK (1998:3) sustenta que a
ajuda financeira funciona num bom ambiente poltico, em complemento com o
investimento privado e que, para combater a pobreza, so fundamentais a
melhoria das instituies econmicas e polticas e o bom funcionamento dos
servios pblicos, impulsionados por uma sociedade civil activa. Considera-se
tambm que a ajuda pode fomentar a reforma mesmo nos ambientes mais
debilitados, o que requer pacincia e ideias (e no apenas dinheiro). Para tal, so
necessrios muitos recursos humanos e pequenos desbloqueamentos de fundos.
Face a este conjunto de premissas, o WORLD BANK (1998:4-5) prope uma
nova abordagem composta por cinco grandes reformas: (1) os pases com melhor
ambiente poltico devem receber mais ajuda do que os pases com uma m
governao; (2) a ajuda deve ser mais modesta nos pases com polticas fracas e

212
ARMIO (1997), p.134
213
Sobre este assunto, parece-nos interessante referir uma lista de critrios de ARMIO (1997:165-166)
para as ONG na reabilitao ps-guerra, dos quais destacaramos a reduo de vulnerabilidades e o
desenvolvimento de capacidades locais por forma a gerar meios para uma auto-suficincia sustentvel; a
capacitao dos parceiros locais; a necessidade de evitar a dependncia externa; e, por ltimo, a
utilizao privilegiada de recursos materiais e pessoal local. Ver lista completa do ANEXO 2 Critrios
para as ONG na reabilitao ps-guerra.
214
RANAWEERA (2004), p.637.

127
sem reformas credveis; (3) as actividades financiadas pela ajuda devem adaptar-
se ao pas e s condies do sector, devendo ser verificada a adequada alocao e
qualidade dos recursos; (4) os projectos devem proporcionar conhecimento e
capacidade; (5) devem ser procuradas abordagens alternativas para os pases
mais conturbados politicamente, sendo mais importantes as ideias do que o
financiamento em larga escala.
J em 2004, constatando que, em diferentes tempos e em diversos lugares, a
ajuda externa foi eficaz, totalmente ineficaz ou mdia215, o BANCO MUNDIAL
(2004:1-2) apontou trs razes para se rever a ajuda externa: (1) mudanas na
economia global e no ambiente poltico, designadamente com o fim da Guerra
Fria e com a emergncia de fluxos de capital privado que afectaram o ambiente
da ajuda; 2) mudanas na estratgia de desenvolvimento que requerem uma nova
abordagem da ajuda mais tctica face agenda envolvente; (3) a evidncia do
que na ajuda eficaz e ineficaz.
RANAWEERA (2004:637-638) explica que a principal mensagem passada pelo
WORLD BANK (1998) que a ajuda contribui para o crescimento dos pases
com m gesto econmica, pelo que a sua alocao deve ser feita em
consonncia com o ambiente poltico dos pases receptores, uma nova abordagem
que tem vindo a ser muito criticada, designadamente por autores como
DALGAARD & HANSEN (2001)216, GUILLAUMONT & CHAUVET
(2001)217, HOEVEN (2001)218, entre outros.
Tambm MCGILLIVRAY & MORRISSEY (2000:413) reagiram ao relatrio do
WORLD BANK (1998), focando a questo da fungibilidade da ajuda219, ou seja,

215
O BANCO MUNDIAL (2004:1) relembra a forma como contribuiu com ideias sobre polticas de
desenvolvimento e pela forma como financiou a reforma e a expanso dos servios pblicos,
designadamente na sade e na educao, ao mesmo tempo que admite que, em dadas ocasies, a ajuda
constituiu um fracasso total, estando associada incompetncia, corrupo e a polticas fracassadas. J
em 1998 o BANCO MUNDIAL (1998) tinha referido o exemplo da Tanznia onde foram gastos bilies
de USD na construo de estradas, apesar de no ter sido pensada e assegurada a manuteno das mesmas
216
On aid, growth and good policies, The Journal of Development Studies 37(6) in RANAWEERA
(2004), p. 638
217
Aid and Performance: a reassessment,The Journal of Development Studies 37(6) in RANAWEERA
(2004), p. 638
218
Assessing aid and global performance, The Journal of Development Studies 37(6) in RANAWEERA
(2004), p. 638
219
A questo da fungibilidade tratada pelo BANCO MUNDIAL (1998) no captulo que aborda a ajuda
dada ao sector pblico.

128
o facto de a ajuda ser (ou no) totalmente alocada aos objectivos a que os
doadores se propuseram, e o impacto da ajuda no nvel e na composio das
despesas governamentais. Os autores argumentam que a fungibilidade no to
importante e que desvia a ateno dos doadores daquilo que efectivamente
deveriam fazer para assegurar que a ajuda seja alocada nas reas que os doadores
querem apoiar, nomeadamente a anlise do impacto da ajuda no comportamento
geral do sector pblico e na gesto fiscal220.
MCGILLIVRAY & MORRISSEY (2000:425-426) explicam que a perspectiva
mais extremista da fungibilidade e, de forma geral, da condicionalidade,
considera que os doadores no podem influenciar o comportamento dos
receptores, pelo que, se aqueles querem que a sua ajuda seja eficaz, devem
priorizar a ajuda a pases que j esto a desenvolver actividades que eles
aprovaram. Os autores consideram que esta perspectiva no aceitvel, na
medida em que os doadores nem sempre sabem (ou concordam entre si sobre) o
que mais adequado e porque h populaes que necessitam sempre de ajuda,
independentemente dos doadores desaprovarem os governos desses pases.
MCGILLIVRAY & MORRISSEY (2000:414-415) acrescentam ainda que a
condicionalidade no funciona, na medida em que os doadores no conseguem
convencer os governos receptores da ajuda a implementar polticas que eles no
querem ou no conseguem implementar, devido a fraquezas polticas ou
institucionais.
Analisando o caso especfico da desiluso provocada pela ajuda dada a frica na
dcada de 90, marcada pelos programas de ajustamento estrutural do FMI e do
BM221, MUGERWA (1998:219-220) afirma que alguns autores culpabilizam os
governos africanos pela sua falta de compromisso poltico, enquanto outros
reconhecem cada vez mais que os mltiplos condicionalismos impostos aos
pases receptores so parte do problema.
Neste contexto, MUGERWA (1998:220) compara dois documentos de
referncia. O primeiro o White Paper intitulado Eliminating World Poverty
220
MCGILLIVRAY & MORRISSEY (2000), p.413.
221
Segundo MUGERWA (1998), p.220, esses programas provocaram em muitos casos o aumento da
dvida externa, mas tambm nalguns casos a subida em flecha das taxas de crescimento.

129
publicado em 1997 pelo Departamento Britnico de Desenvolvimento
Internacional. Trata-se de um documento poltico que lanou fortes crticas ao
Governo anterior por ter utilizado os fundos para o desenvolvimento na sua
persecuo de objectivos comerciais de curto prazo. O segundo documento um
Relatrio de um Grupo de Trabalho do Ministrio dos Negcios Estrangeiros
sueco de 1997 designado Partnership with Africa que teve objectivos
semelhantes ao White Paper, embora tenha coberto apenas uma regio
especfica: frica. Inclui um conjunto de propostas para a actuao dos doadores.
MUGERWA (1998:223) alerta para a importncia de se estabelecerem regras e
obrigaes dos parceiros, imperando as palavras responsabilidade poltica e
interesse mtuo. O autor explica que o White Paper deixa claro que compete
ao pas receptor decidir, em ltima instncia, quais as necessidades do seu pas.
As propostas suecas, por sua vez, defendem a necessidade de existncia de um
conjunto mnimo de valores partilhados, que incluam a igualdade de gnero, a
liberdade de expresso, o pluralismo, entre outros. O autor lembra, no entanto,
que os valores de democracia ocidental no so partilhados por todos os pases
africanos.
A condicionalidade da ajuda pode ainda ser vista noutra perspectiva, ou seja, nas
condies impostas pelos pases receptores. FREY (1984: 88-89) explica que os
pases receptores podem influenciar a quantidade de ajuda que lhes dada pelos
pases interessados em apoi-los. O autor explica que provvel que um pas
receba pouca ajuda quando apoia sempre politicamente ou quando nunca apoia o
pas doador. Assim, um pas receber mais ajuda quando mostrar ao doador que a
sua posio poltica depender da quantidade de ajuda recebida. Face a isso,
FREY (1984: ) indica, por exemplo, que os pases que queiram receber mais
ajuda no devero ser membros de um bloco internacional222.

7. Os objectivos dos doadores

No de surpreender que o rompimento das hostilidades, a deslocao de massas


populacionais ou a limpeza tnica, sejam alvo da ateno internacional, que
222
Note-se que esta afirmao e referncia a bloco internacional foi feita durante a Guerra Fria.

130
procura colmatar as necessidades da guerra, assistir as vtimas e restaurar a
segurana e os servios econmicos e sociais, sustenta MUSCAT (2002:9).
Alis, MUSCAT (2002:103-104) indica que h um consenso implcito e uma
justificao explcita dada aos legisladores durante o processo de aprovao do
oramento anual dos pases doadores, segundo o qual o desenvolvimento , de
forma geral, um processo positivo, quer para os doadores, quer para os receptores
da ajuda, isto porque ele traz benefcios econmicos de longo prazo e melhora a
qualidade de vida das populaes, permite o desenvolvimento da democracia e
faz diminuir as motivaes dos rebeldes e dos governos para o estabelecimento
da violncia.
Alm do esprito altrusta, quais podero ser os objectivos mais ocultos dos
doadores quando decidem ajudar determinado pas em situao de guerra civil?
CASSEN (1986:7-8) distingue objectivos da ajuda e objectivos dos doadores no
que concerne a eficcia da ajuda, na medida em que esta no se prende com
eventuais objectivos dos doadores ou dos receptores, mas sim com a eficcia do
desenvolvimento. Este aspecto poder ser importante no que concerne ao
comportamento dos pases doadores, quer a nvel do que pretendem da ajuda,
quer a nvel da forma como ajudam.
CHAUVET (2002:33), por seu turno, explica que a literatura sobre a afectao
da ajuda internacional se centra em dois grandes debates. O primeiro analisa a
resposta e as motivaes dos doadores performance econmica e institucional
dos receptores em oposio compensao da vulnerabilidade face aos choques
externos223. A ajuda deve dar incentivos s boas polticas econmicas, segundo
autores como CLINE & SARGEN (1975)224. Todavia, tambm tem que ponderar
o mau ambiente econmico, designadamente os choques externos que afectam
os pases receptores. Assim, CHAUVET (2002:38) afirma que a ajuda pode ter
o papel de seguradora para os pases receptores.
O segundo debate contrape o modelo das necessidades dos receptores ao
modelo dos interesses dos doadores. Segundo a autora, alguns estudos mostraram
223
CHAUVET (2002), p.37.
224
Performance criteria and multilateral aid allocation, World Development 3 in CHAUVET (2002),
p.38.

131
a importncia dos interesses estratgicos dos doadores para a alocao da sua
ajuda externa, embora a importncia relativa destas duas categorias de motivao
tenha sido inconclusiva. Em 1984, MAIZELS & NISSANKE (1984)225
concluram que, na dcada de 70, a afectao da ajuda bilateral era ditada pelos
interesses estratgicos e comerciais dos doadores, enquanto a ajuda multilateral
era baseada mais nas necessidades dos pases receptores. o caso do BM,
acusado por autores como CLINE & SARGEN (1975)226 de determinar os
emprstimos de acordo com um modelo poltico-econmico.
Tambm FREY (1984:86-87) afirmou, na dcada de 80, que os pases doadores
agem por motivos egostas, esperando tirar benefcios econmicos e/ou polticos
dessa aco227. Quanto aos possveis benefcios econmicos, o autor enumera os
seguintes: (1) estmulo a exportaes adicionais do pas doador; (2) possibilidade
de escoamento de excessos de produo, principalmente de produtos agrcolas;
(3) possibilidade de aumento da produo de matria-prima que o doador quer
importar a baixo custo; (4) melhoria do clima para o Investimento Directo
Estrangeiro (IDE) no pas receptor. A nvel poltico, os doadores podero obter
as seguintes vantagens: (1) aumento da influncia em decises polticas e
culturais relevantes para o doador; (2) fortalecimento da posio do Governo ou
do regime no poder, com o qual o doador mantm amistosas relaes; (3)
melhoria da segurana militar do doador ao conquistar um aliado e (4) aumento
do prestgio internacional pela projeco de imagem de pas humanitrio.
No entanto, FREY (1984: 96) explica que o que importa para o receptor no
tanto a contribuio do pas doador A ou B, mas sim o montante total de ajuda
recebida, independentemente de quem a deu. Assim, o autor admite que, se a
ajuda uma forma de influenciar o pas receptor, tambm verdade que essa
pode ser uma utilidade perdida se outros pases estenderem essa ajuda.
UVIN (2001:II-3), por seu turno, afirma que os doadores politizam a ajuda
humanitria quando decidem ajudar por razes polticas e no por necessidade.

225
Motivations for aid to developing countries, World Development 12 in CHAUVET (2002), p.38.
226
Performance criteria and multilateral aid allocation, World Development 3 in CHAUVET (2002),
p.38.
227
Traduo nossa.

132
Em nome da emergncia, ultrapassam governos e expressam mesmo o seu
descontentamento a alguns deles. O autor sublinha que esta atitude perigosa,
pois um continuado uso poltico da deciso de usar a ajuda humanitria pode
impedir o acesso humanitrio no futuro228.
Tambm Jan Egeland em entrevista REUTERS FOUNDATION (2004:1-3)
defende que a ajuda deveria ser dada em funo das necessidades e no do que
politicamente atractivo ou popular para os media. Explica que um doador
responsvel no deveria actuar de acordo uma agenda para a popularidade.
Porm, a verdade que alguns pases atraem mais ateno do que outros, como
foi o caso do Iraque, do Afeganisto, do Kosovo e da Bsnia. J no Haiti,
exemplifica o autor, foi evidente a falta de interesse poltico e de investimento
quando os apelos (da ONU) foram lanados.
A mesma posio firmada num relatrio da organizao ACTIONAID
(2004)229, segundo a qual a independncia da ajuda est em perigo, na medida em
que os programas de desenvolvimento esto a ser subordinados poltica
externa.
Centrando estas questes no contexto actual da campanha anti-terrorista liderada
pelos EUA e pela Gr-Bretanha e perfeitamente integrada na esfera poltica, o
relatrio da ACTIONAID (2004)230 afirma que subitamente, o mais importante
factor dos receptores da ajuda no era o seu nvel de necessidade, mas a sua
importncia e utilidade na guerra do terror.
BLANCHET (2003), por sua vez, acusa a Agncia de Cooperao Norte-
Americana USAID231 de exigir que as organizaes humanitrias adiram
plenamente aos seus princpios polticos na luta contra o terrorismo, sob pena de
lhes ser recusado o acesso aos fundos de financiamento da ajuda humanitria. O
autor afirma tambm que a campanha anti-terrorista decide quais os pases
beneficirios da ajuda com base no critrio de pases amigos e inimigos,

228
UVIN (2001), p.II-3 (Traduo nossa).
229
The impact of the War on Terror on Aid Flows in CATER (2004), p.1.
230
The impact of the War on Terror on Aid Flows in CATER (2004), p.2.
231
Agncia Norte Americana para o Desenvolvimento Internacional.

133
sendo as situaes de urgncia previamente seleccionadas e posteriormente
mediatizadas.
BLANCHET (2003) critica a cooperao americana por ir ainda mais longe ao
condicionar a ajuda aos critrios polticos do Departamento de Estado e limitar
os financiamentos a projectos com o objectivo imediato de combater o terrorismo
ou outras foras polticas violentas.
O autor conclui que a aco humanitria apenas pode estar ao servio de uma
nica ideologia - a neutralidade e que a fronteira entre o poltico e o
humanitrio deve ser clara e distinta. Assim, as aces humanitrias e polticas
podem ser complementares. Mas as duas no se regem pelos mesmos princpios,
nem pelos mesmos interesses232.
Independentemente dos doadores se regerem por objectivos mais humanitrios
ou mais geopolticos, sublinhamos que, de facto, fundamental que a ajuda
humanitria (e a APD em geral, se possvel) seja neutra pelos princpios por que
se rege e pelo tipo de actividade que realiza, designadamente a distribuio de
necessidades de primeira instncia. Este princpio ser mais difcil de alcanar no
caso da APD em geral, na medida em que esta abrange todo um conjunto de
aces que influenciam a economia de guerra, nomeadamente a capacidade do
governo para financiar determinado tipo de bens ou sectores.
No que concerne forma como os doadores concretizam a ajuda, GOODHAND
& ATKINSON (2001:31) consideram que estes continuam a dar mais nfase ao
fazer do que ao entender. Frequentemente, as presses de tempo e os
sistemas de incentivos internos no encorajam uma anlise adequada, e os
doadores tendem a efectuar o seu prprio levantamento de necessidades, isolado
da anlise dos outros doadores, e em termos da sua prpria capacidade de
resposta.
Os doadores tm que mudar esta postura. GOODHAND e ATKISON (2001:40)
defendem que cada contexto tem que ser analisado de acordo com as suas
caractersticas e que os doadores tm que pensar na essncia de cada conflito.
Alm disso, defendem os dois autores, h necessidade de os doadores serem
232
BLANCHET (2003), (Traduo nossa).

134
mais transparentes na forma como medem os seus diversos objectivos e como
tomam as decises polticas233.

8. Os incentivos para a paz e os desincentivos para a guerra

Em 1997, o DAC / OCDE adoptou um conjunto de guidelines sobre Conflito,


Paz e Cooperao para o Desenvolvimento no incio do Sculo XXI234, que se
tratou da mais clara e autoritria declarao sobre o novo mandato da ajuda,
segundo UVIN (2001:II3). Essa declarao, por seu turno, motivou a realizao
de dois workshops em 1999 sobre os incentivos paz e desincentivos guerra
pela cooperao para o desenvolvimento, cujos resultados foram apresentados
por UVIN (2001) e durante os quais foram analisados quatro estudos de caso: Sri
Lanka, Afeganisto, Bsnia e Herzegovina e Ruanda.
O estudo examina se e como os doadores usaram a APD nos casos referidos,
durante e aps o conflito violento, para criar incentivos e desincentivos de forma
a reduzir o conflito violento e a construir uma paz duradoura235.
UVIN (2001:II7) explica que os incentivos para a paz so todas as aces ou
propsitos da ajuda que fortalecem a dinmica da paz, enquanto os desincentivos
enfraquecem e desencorajam a dinmica que favorece a violncia. Estes podem
ocorrer de forma condicional ou incondicional, ou seja, com ou sem exigncias
recprocas, e com ou sem uma resposta imediata esperada. O exemplo de um
incentivo para paz no condicional a formao da polcia e sectores judiciais
para assegurar o respeito pelos DH, e condicional o apoio financeiro ou perdo
da dvida mediante o cumprimento de objectivos polticos acordados. O exemplo
de um desincentivo no condicional o envio de observadores dos DH, a
distribuio de material de apoio e o trabalho em rede com as organizaes de
direitos humanos locais. Um desincentivo condicional , por exemplo, a ameaa
ou o corte de efectivos da APD quando o governo no melhora o respeito pelos
DH236.

233
GOODHAND & ATKINSON (2001), p.40 (Traduo nossa).
234
Traduo nossa.
235
UVIN (2001), p.II6.
236
UVIN 2001), p.II7.

135
Segundo UVIN (2001:II9-II10), os incentivos para a paz podem ocorrer de vrias
formas. Em primeiro lugar, pode influenciar-se o comportamento dos actores,
aumentando, por exemplo, a quantidade de APD para que os governos concluam
as negociaes para a paz. Podem tambm modificar-se as capacidades dos
actores, fortalecendo os actores pr-paz (por exemplo, financiar ONGs de DH) e
enfraquecendo aqueles que beneficiam das condies do conflito violento (por
exemplo, limitar o fluxo de armas na regio ou reduzir as despesas militares).
Podem-se alterar as relaes entre os actores do conflito - grupos tnicos, Estado
e sociedade civil -, criando oportunidades para a reconciliao, promovendo a
democracia, apoiando a reintegrao. Em ltimo, pode influenciar-se o ambiente
social e econmico onde se desenrola a dinmica da paz e da guerra, atravs do
perdo da dvida, da reconstruo de infra-estruturas sociais e econmicas, do
apoio a eleies livres e democrticas, etc.
UVIN (2001:II10) alerta para o facto de todas estas reas e aces referidas
serem eminentemente polticas e questiona-se sobre a existncia de um mandato
tico, moral e legal para os doadores se envolverem nestes assuntos. O autor
afirma que a paz no pode ser importada, ela feita pelas populaes
envolvidas237. Quanto ao papel da ajuda, a mesma deve apoiar todo esse
processo, mas antes fundamental que desenvolva um mandato tico claro e que
estabelea ligaes fortes com a sociedade.
Tambm TOMMASOLI (2003:8-10) faz referncia a esse estudo ao questionar-
se sobre o interesse da vulnerabilidade de um contexto de guerra para a poltica e
para os doadores. O autor afirma que os estudos de caso (Sri Lanka, Afeganisto,
Bsnia e Herzegovina e Ruanda) mostraram que a ajuda, em qualquer altura, cria
incentivos para a guerra e para a paz, independentemente desses efeitos serem
reconhecidos ou no no contexto de guerra. Portanto, a questo no se devemos
ou no criar incentivos, mas sim como geri-los de forma a promover as
condies e dinmicas propcias resoluo no violenta do conflito.
Para isso, TOMMASOLLI (2003:10) sublinha que os coordenadores da ajuda
tm que se mentalizar da sua natureza poltica. A ajuda externa s por si tem
237
UVIN (2001), p. II10 (Traduo nossa).

136
capacidades limitadas para determinar a dinmica do conflito violento, pois ,
normalmente, fraca face s presses dos actores internacionais, nacionais,
regionais e locais, pblicos e privados. A APD depende muito do ambiente e das
relaes entre os pases e a comunidade internacional.

9. A abordagem Do No Harm (no prejudicar)

Apontando os factores influentes na guerra, AGERBACK (1996:28) refere a


influncia de estruturas e processos internacionais, entre os quais uma ajuda
inadequada. No entanto, certo que a ajuda no pode prejudicar o conflito.
A abordagem do no harm (no prejudicar) defendida por vrios autores que
reflectem sobre as questes da ajuda e do conflito e enquadra-se na poltica de
cooperao defendida pela OCDE.
O trabalho seminal desta abordagem foi de Mary B. Anderson no mbito do
projecto de Capacidades Locais para o Projecto da Paz238, que, em estreita
colaborao com as ONGs, visou explorar a relao entre conflitos locais e a
respectiva entrega de ajuda humanitria ou ao desenvolvimento, como explica
SHANNON (2003:36-37).
ANDERSON (1999:1) afirma que a ajuda pode no ser neutra num contexto de
guerra, podendo reforar, exacerbar e prolongar o conflito239. A autora diz
ainda que a ajuda pode tambm reduzir ou fortalecer as capacidades das
populaes para cessar o conflito e encontrar solues pacficas para a resoluo
de problemas. Alm disso, frequentemente, um programa de ajuda pode ter
dois efeitos: agravar o conflito ou apoiar o fim do conflito. Em ambos os casos, a
ajuda prestada durante o conflito no pode ser separada do mesmo240.
Mas em que consiste a abordagem do Do no harm? JACKSON (2001:11)
identifica-a como uma cultura de preveno, que prev que a ajuda seja mais
proactiva na preveno do conflito. Apesar do objectivo da assistncia
internacional ser fazer o bem, a verdade que a evidncia mostra que tem sido
feito algum mal, afirma JACKSON (2001), na medida em que a ajuda agravou
238
No original, Local Capacities for Peace Project.
239
Do no harm: how aid can support peace - or war in MUSCAT (2002), pp.138.139.
240
ANDERSON (1999), p.1.

137
os factores polticos, sociais e econmicos que produziram o conflito. Sublinhe-
se, no entanto, que a ajuda por si s no cria o conflito, mas pode exacerbar as
divises na sociedade e lev-las violncia aberta de trs formas: poltica,
econmica e sociocultural 241.
Face a isto, e segundo o autor, as boas intenes da ajuda internacional no so
242
suficientes para assegurar que esta no seja prejudicial . No significa isso
que a ajuda deva acabar, a sua prtica que deve ser repensada.
Parece-nos indiscutvel que os cenrios de guerra civil so ambientes com algum
grau de complexidade poltica e social que no podem ser abordados de forma
simplista. Ser tambm esta a ideia que JACKSON (2001:3) pretende passar ao
sustentar que no deve ser feita uma distino to rgida entre os diferentes tipos
de ajuda desenvolvimento, reabilitao e auxlio e que essa rigidez
justamente uma das fontes do impacto negativo da ajuda.
Qual o mtodo a aplicar para realizar uma boa ajuda? De acordo com a
abordagem do no harm, h cinco passos essenciais:
1) Identificar as principais divises e fontes de tenso;
2) Identificar os factores de coeso;
3) Chegar a um entendimento sobre um programa de ajuda;
4) Identificar os mecanismos exactos, atravs dos quais a ajuda pode ter um
impacto positivo ou negativo;
5) Identificar opes que reforcem os bons resultados e reduzam os maus.

Assegurados estes passos, a abordagem sustenta que est aberto o caminho para
uma posio mais saudvel da ajuda face ao conflito.
Tambm MUSCAT (2002:124) defende este tipo de abordagem e admite o seu
optimismo na crena de que muitos, mas no todos, dos actuais conflitos podem
ser mitigados, que o processo de desenvolvimento pode ser deliberadamente
gerido e modelado para prevenir que diferentes interesses materiais degenerem
em conflito violento, e que as agncias de desenvolvimento internacionais podem

241
JACKSON (2001), p.6 (Traduo nossa).
242
JACKSON (2001), p.10 (Traduo nossa. A expresso original do no harm).

138
ser importantes actores no processo. Para isso, eles deviam fazer juramento
hipocrtico: no prejudicar. Evitar apoiar polticas e projectos que exacerbem os
conflitos em sociedades profundamente divididas.
Como que esse juramento pode ser cumprido? MUSCAT (2002:124)
prossegue: Talvez uma ateno deliberada para com o passado e com os
potenciais efeitos sobre o conflito, possa ajud-los a entender que a ajuda dada
pode ter apenas sido latente at ento. Mesmo quando os antagonismos foram
agravados por motivos simblicos ou tnicos (tipo de vesturio, feriados
nacionais, comportamentos sexuais, religio oficial, etc.), que fogem
competncia das agncias de desenvolvimento, os incentivos materiais e os
resultados que se enquadram no mbito das agncias podem provocar um
desequilbrio geral. O dinheiro e os benefcios materiais podem ser fungveis
com os factores no econmicos.
Tambm TRUGER243 reconhece que, em algumas situaes, a ajuda pode ter um
efeito oposto quele que pretendido. Para evitar que a ajuda prejudique, o autor
afirma que os actores internacionais devem procurar informao sobre as causas
do conflito, o seu desenvolvimento e o envolvimento de actores internos e
externos. Alm disso, devem interrogar-se sobre a forma como a interveno
pode alcanar os objectivos de paz e restabelecer a segurana, sobre o impacto
que o conflito ter na interveno e da interveno na dinmica do conflito e, por
fim, sobre as vrias opes alternativas no processo de tomada de deciso.
A abordagem do no harm gerou tambm algumas crticas, resumidas por
SHANNON (2003:37). o caso de TERLINDEN (2002)244 que afirma que esse
debate no trouxe implicaes prticas, uma vez que as ONGDs no alteraram os
seus mandatos, nem reviram os seus objectivos centrais, j que isso implicaria
alargar o respectivo leque de actividades de preveno da violncia a tambm
alterar a percepo que os projectos tm do conflito violento. LEONHARDT

243
www.aspr.ac.at/truger1.htm, pg.4. No indicado o ano de edio do artigo.
244
A failure of dedication: international development NGOs in the field of conflict prevention in
SHANNON (2003), p.37.

139
(2002)245, por sua vez, afirma que a abordagem fracassou, pois no desenvolveu
uma perspectiva poltica abrangente, que tentasse utilizar a ajuda para promover
objectivos econmicos, culturais, militares e de poltica externa pelos vrios
actores, quer nos pases doadores, quer nos pases receptores.
TERLINDEN E LEONHARDT estiveram envolvidos na Avaliao da Paz e do
Impacto do Conflito (PCIA)246, que se trata de um documento que visou definir
uma metodologia para avaliar o impacto do trabalho de uma agncia no
conflito247. Segundo SHANNON (2003:36) o PCIA identifica-se bastante com a
abordagem Do no harm. Ainda assim, o PCIA dever ser mais abrangente, j que
une os objectivos dos movimentos de DH com os do desenvolvimento248.

10. Sntese e concluses

Para as questes de partida deste captulo quem, quando, como e porque se


ajuda, procurmos pistas ou respostas analisando algumas das principais
argumentaes sobre a relao ajuda / guerra civil.
A nvel dos destinatrios da ajuda, vimos que h uma certa tendncia para
priorizar pases com rendimento mdio em detrimento dos mais pobres e em
situaes mais difceis. A esse propsito, resumimos um estudo de CHAUVET
(2002) que conclui que a alocao da ajuda internacional depende do tipo de
instabilidade sociopoltica do pas destinatrio (social, violenta ou de elite), das
caractersticas dos pases receptores (rendimento mdio ou baixo, produtores ou
no produtores de petrleo) e ainda do tipo de doador (multilateral ou bilateral).
A instabilidade violenta (guerra civil) tende a atrair mais ajuda de doadores
bilaterais altrustas ou com interesses estratgicos, principalmente nos pases de
rendimento mdio, enquanto que afasta a ajuda nos pases de baixos rendimentos.
Neste contexto, referimos a acuidade da Iniciativa LICUS do BM, cujos
programas se dirigem aos pases mais pobres.

245
Providing aid agencies with tools for conflict sensitive practice: lessons learned from peace and
conflict impact assessment (PCIA) in SHANNON (2003), p.37.
246
No original, Peace and Conflict Impact Assessment.
247
SHANNON (2003), p.36.
248
SHANNON (2003), p.37 (Traduo nossa).

140
Quanto ao timing, vimos que os doadores tendem a ajudar quando o pas j est
em guerra civil, apesar de autores como MUSCAT (2002:26-27) afirmarem que a
ajuda deveria incidir nos anos anteriores ao eclodir do conflito quando a retrica
poltica ainda no est deteriorada. A agravar a questo est a insistncia dos
doadores em financiar projectos a termo certo, na fase em que o conflito
meditico e de forma burocraticamente inadequada s necessidades locais.
A resposta questo como se ajuda motivou a diviso da reflexo em dois sub-
-pontos: a ajuda humanitria de emergncia e o financiamento do
desenvolvimento. Sobre o primeiro, aquilo que se pretendeu foi lanar pistas
sobre actuaes cujo impacto pode ser prejudicial para os beneficirios e referir
algumas posies. Por exemplo, MUSCAT (2002) defende que as agncias
devem participar no combate s causas dos conflitos; AGERBACK (1996) teme
mesmo que a ajuda agrave os problemas subjacentes e as causas do conflito; o
ACNUR (2000) afirma mesmo que, no que respeita a ajuda aos refugiados, ela
pode alimentar e prolongar o conflito.
Enumermos, assim, um conjunto de crticas ajuda humanitria e respectiva
explicao sobre como esta pode contribuir para o prolongamento do conflito.
Esse assunto motivou a diferenciao das abordagens maximalistas e
minimalistas sobre a ajuda humanitria, que defendem, no primeiro caso, um
tipo de interveno humanitria mais abrangente, e, no segundo caso, uma mais
restritiva e onde a ajuda limitada aos seus objectivos primrios.
Quanto ao financiamento do desenvolvimento, referimos o Modelo de Dois Gaps
desenvolvido na dcada de 60 por Chenery que defende que o financiamento
externo pode preencher dois gaps das economias em desenvolvimento o
reforo da poupana interna e o equilbrio da balana comercial. Esse
financiamento pode ser feito, quer atravs de emprstimos, quer atravs da ajuda.
A propsito desta questo, introduzimos uma comparao de RANAWEERA
(2004) sobre dois modelos analticos que determinam as necessidades de cada
pas em termos de ajuda internacional: o Modelo de Harrod-Domar de 1998
utilizado pelo BM e o Modelo de Thirlwall e Hussain (1982).

141
Evidencimos a influncia da ajuda no oramento estatal dos pases receptores,
na medida em que, ao canalizar verbas para sectores-chave como a sade pblica
e a educao, os doadores do, ainda que inconscientemente, margem de
manobra aos governos para aumentar as despesas militares (que aumentaram
bastante na segunda metade do sculo XX) e, assim, perpetuar a guerra.
Para o efeito, referimos o estudo de MASI & LORIE (1989) que concluem que as
despesas militares so flexveis s exigncias e aos apertos fiscais impostos pelo
FMI, sendo o oramento militar dos governos definido pela interaco de
aspectos polticos e econmicos. Destaque-se a questo da existncia de
indstrias locais de armamento e da aliana a uma potncia mundial.
Em seguida, verificmos que a dependncia da ajuda pode trazer algumas
rasteiras, como, por exemplo, o facto de provocar vrias consequncias
prejudiciais para o Estado receptor, designadamente a perda do controlo do
processo de reabilitao pelo Governo; a impossibilidade de um desenvolvimento
sustentvel e centrado nos recursos nacionais ou ainda a imposio de condies
demasiado rgidas pelos doadores (o caso das reformas liberais). A este
propsito, referimos o relatrio do WORLD BANK (1998), marcado por um
novo tipo de abordagem que defende que a afectao da ajuda deve ser feita em
conssonncia com o ambiente poltico dos pases receptores. Vimos tambm a
onda de reaces a esta posio, que suscitou o debate sobre a fungibilidade da
ajuda, entre outras questes.
Sobre esse assunto, salientmos ainda a importncia da responsabilidade poltica
dos Governos receptores da ajuda e do interesse mtuo entre partes, ideias
reflectidas em dois documentos de referncia: o White Paper britnico e a
proposta sueca Partnership with Africa.
Vimos como a condicionalidade da ajuda pode ter o efeito oposto quando os
pases receptores jogam com os interesses poltico-econmicos dos doadores,
condicionando as posies e parcerias polticas ao volume de ajuda recebida.
No entanto, as maiores falhas da ajuda internacional podem eventualmente
resultar dos objectivos dos doadores que, apesar de estarem atentos a questes
como a violao dos DH e outras atrocidades cometidas no palco de guerra,

142
podero esconder objectivos geopolticos e econmicos. Motivos esses que
levaram os EUA e outras grandes potncias a financiar uma das partes
beligerantes no conflito. O menor xito da ajuda em certos casos pode tambm
ser explicado pela anlise errada ou precipitada dos problemas pelos doadores ou
por factores de cariz organizacional e burocrtico.
Parece-nos evidente que a maioria dos PED com cenrios de guerra civil
extremamente dependente da ajuda internacional, na medida em que esta
proporciona s populaes servios bsicos que o Estado no tem, em dada
altura, capacidade de providenciar. Alm disso, a falta de credibilidade dos
governos, tidos como corruptos, leva os doadores e as agncias de ajuda a agir
por si e a confiar menos nas capacidades locais.
Abordmos ainda um estudo sobre os incentivos e desincentivos para a paz que
visa entender como os doadores usaram a APD durante e aps o conflito para
criar esse tipo de (des)incentivos e, assim, reduzir o conflito. Uma das principais
concluses indicadas por UVIN (2001:II10) prende-se com o facto de todos esses
tipos de interveno serem de natureza fundamentalmente poltica, pelo que
crucial a existncia de um mandato tico, moral e legal dos doadores de forma a
fazer a adequada gesto desses (des)incentivos no quadro das (boas) relaes
entre os pases em conflito e a comunidade internacional.
Consideramos predominante a abordagem do no harm (no prejudicar) que
salienta que a ajuda pode prejudicar o conflito, pelo que imperativo que esta
seja mais proactiva na preveno da guerra. Os defensores da abordagem
explicam ainda a importncia de se perceber o contexto histrico da rebelio, as
caractersticas culturais e religiosas do pas receptor da ajuda por entre um
conjunto de factores que no pode ser ignorado pelas agncias de ajuda no
terreno e pelos doadores internacionais.
TOMASOLLI (2003) afirma que, uma vez que toda a ajuda cria incentivos para a
paz e para a guerra, a questo que se deve debater como gerir esses incentivos
para tentar condies para a pacificao.

143
II PARTE

ESTUDOS DE CASO

144
IV CAPTULO
ESTUDO DE CASO NO CONTINENTE ASITICO:
A GUERRA CIVIL NO SRI LANKA
Este captulo visa testar algumas das ideias debatidas ao longo dos captulos
anteriores, atravs do estudo da ajuda internacional dada ao Sri Lanka durante a
guerra civil.
Comeamos por fazer uma breve caracterizao do pas e uma resenha histrica
do mesmo, com o objectivo de enquadrar o conflito no respectivo contexto.
Seguidamente iremos abordar algumas especificidades da guerra civil, que nos
ajudaro a compreender o contexto da guerra, designadamente o tipo de
estratgia utilizada pelo Governo e pelos rebeldes (LTTE), as possveis causas
da guerra e a influncia exercida por outros factores externos, como a dispora e
as grandes potncias mundiais.
Descreveremos depois a interveno da ajuda internacional durante a guerra e
debateremos a sua possvel influncia sobre o desenrolar do conflito. Para o
efeito, fazemos uma caracterizao geral da ajuda, traamos as suas principais
estratgias e revemos algumas posies sobre a influncia da ajuda.

1. Caracterizao do pas249

A Repblica Socialista Democrtica do Sri Lanka situa-se no numa das ilhas do


Oceano ndico, na sia, a sul da ndia. Tem uma rea total de 65.610 Km2,
sendo 64.740 Km2 de terra e 870 Km2 de mar, com uma faixa costeira de 1.340
Km.
um pas essencialmente plano, embora tenha montanhas na parte centro-sul do
interior. O ponto mais alto Pidurutalagala com 2.524m.

249
A caracterizao do Sri Lanka teve como fonte The world factbook no site
www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/ce.html.

145
Ilustrao 1 Mapa do Sri Lanka

Fonte: www.guiadelmundo.com
Os principais recursos naturais so a pedra calcria, grafite, minerais, pedras
preciosas, argila e energia hidrulica. Relativamente ao uso da terra, 13,43%
arvel, 15.78% so produes permanentes e 70.79% tem outro tipo de uso.
A capital Colombo. No entanto, a capital legislativa Sri Jayewardenepura. Em
termos administrativos, o pas est dividido em oito provncias: Central, Centro-
Norte, Sabaragamuwa, Sul, Uva, Ocidental, Norte e Leste.
No Sri Lanka, existem vrios grupos tnicos que se dividem em budistas
cingaleses (74%), hindu Tamil (18%), Moor (7%) e Burgher, Malay e Vedda
(1%).
Tem um total de 19.742.439 habitantes, segundo o recenseamento de 2003.
Porm, desde o rompimento das hostilidades, muitos civis Tamil abandonaram a
Ilha, sendo que, em 2000, cerca de 65.000 foram realojados em campos de
refugiados no sul da ndia, 40.000 passaram a viver noutros campos fora da ndia
e mais de 200.000 procuraram abrigo em diversas regies do Mundo, com
particular destaque nas zonas ocidentais.
O Sri Lanka alcanou a independncia a 4 de Fevereiro de 1948. uma
Repblica, cujo Chefe de Estado tambm o Chefe de Governo, apesar da

146
existncia de um primeiro-ministro. O parlamento unicameral com 225 lugares,
sendo os seus membros eleitos por voto popular.
A nvel poltico-econmico, o pas alterou as suas polticas estatais e a respectiva
estratgia de industrializao por substituio de importaes por novas polticas
orientadas para o mercado e para as exportaes.
Os sectores mais dinmicos so a produo de bens alimentares e bebidas,
txteis, telecomunicaes, seguros e a banca. Em 1996, a produo agrcola
representava apenas 20% das exportaes (em comparao com os 83%
registados em 1970), enquanto o sector txtil e o vesturio constituam 63%.
O PIB teve um crescimento anual mdio de 5.5% no incio da dcada de 90 at
que a seca e a deteriorao da segurana interna diminuram esse valor para 3.8%
em 1996. Entre 1997 e 2000, a economia teve um crescimento mdio de 5.3%,
mas, em 2001, assistiu-se maior retraco econmica na histria do pas
(1.4%), devido a questes polticas, a problemas oramentais, ao abrandamento
global e ainda ao continuado ambiente de conflito interno. Esse valor voltou a
recuperar para 3.2% em 2002.
As exportaes do pas movimentaram, em 2002, 4.6 mil milhes de dlares,
sendo os principais parceiros os EUA (39,1%), o Reino Unido (12.9%), a Blgica
(4.7%) e a Alemanha (4.5%). Quanto s importaes, movimentaram 5.4 mil
milhes de dlares e os principais parceiros de importao foram a ndia (11%),
Hong Kong (7.6%), Singapura (7.1%), China (6.3%), Taiwan (5.9%), Coreia
(5.7%), Japo (5.3%) e Iro (4.2%).
O Sri Lanka tem um rendimento per capita de 814 USD, colocando-se em
nonagsimo primeiro lugar num total de 175 pases. Quanto ao IDH, era 0.697
em 1990, tendo evoludo para 0.719 em 1995 e para 0.741 em 2000250.
Segundo dados de 1998, o Sri Lanka recebeu 577 milhes de dlares de ajuda
econmica, sendo a sua dvida externa de 9.8 bilhes de USD.
Por ltimo, a nvel militar, o pas tem despesas no valor de 719 milhes de USD,
que representam 4.2% do PIB.
250
UNDP (2002), p. 154. A ttulo comparativo, o ndice de desenvolvimento humano (IDH) dos pases
em desenvolvimento era 0.654 em 2002 e o dos pases subdesenvolvidos 0.445, enquanto que o dos
pases da OCDE 0.905.

147
Apesar do pas ter alcanado sempre bons resultados em termos de
desenvolvimento social, com um taxa de literacia adulta de 91%, a performance
econmica do Sri Lanka tem sido inferior de outros pases do Sul e do Sudeste
Asitico. Uma das principais razes apontadas para esta discrepncia, , segundo
GOODHAND & ATKINSON (2001:24), a guerra civil.

2. Breve histria do pas251

Remontando ao sculo XVI, refira-se a chegada dos portugueses a Ceilo (antiga


252
designao do Sri Lanka) em 1505 ou 1506, na sequncia de uma forte
tempestade no mar e de ventos adversos que os levaram a atracar.
A presena portuguesa em Ceilo levou assinatura de um acordo com o Rei de
Ceilo, a partir do qual a Ilha foi dividida em quatro reinos: Kotte (o mais
importante), Sitawaka, Kandy e Jaffna.
Em 1518, os portugueses construram um forte em Colombo, que seria depois
invadido pelos cingaleses. Em 1524, acabaram por destru-lo e retirar-se da Ilha,
mantendo apenas um representante sob a proteco do reino cingals em Kotte.
A retirada portuguesa de Colombo levou conquista do reino de Kotte pelos
mercadores muulmanos e reconquista do comrcio de canela. No entanto,
estes foram vencidos pelos poucos portugueses ainda presentes na Ilha.
Nessa altura, os Mappillas (os muulmanos malabar), que alimentaram um
conflito dinstico nos reinos de Sitavaka e Kotte at 1539, opuseram-se
presena portuguesa, que conseguiu novamente venc-los em 1538 e 1539,
permanecendo na Ilha e dando incio a uma misso de evangelizao
J em 1550, 500 soldados portugueses chegaram a Ceilo para ocupar Kotte e
saquear Sitawaka. Desde ento, a presena portuguesa foi-se acentuando e, em
1556, cerca de 70.000 pessoas pertencentes a uma comunidade de pescadores da
costa sul de Colombo foram convertidas ao Cristianismo, bem como os reinos de
Kotte, Dharmaopala e Queen, alm de serem adoptados alguns ttulos de
nobreza e a lngua portuguesa.
251
A breve histria do pas teve como fontes: SMITH (2003), pp. 80-81, WIKIPEDIA
www.worldstatement.org/Sri_Lanka.html, RAMERINO (1999), OFSTAD (2000).
252
Ver RAMERINO (1999).

148
At ao final do sculo XVII, os portugueses foram os senhores de Colombo,
Galle, Kalutara e Negombo e continuaram a marcar presena em Jaffna e Nallur.
Depois da morte do Rei D. Joo Dharmaopala em Colombo, sem herdeiros, foi
acordado que o reino seria doado ao Rei de Portugal. O ento Rei D. Filipe de
Portugal e Espanha foi proclamado Rei de Ceilo, estando todo o territrio do
reino de Kotte sob o controlo portugus, excepto Kandy.
Em 1602, chegou a Ceilo a primeira expedio holandesa, que atracou num
porto de Batticaloa que nunca havia sido ocupado pelos portugueses, tendo a
estabelecido boas relaes com o Rei de Kandy contra os portugueses.
A presena portuguesa terminou definitivamente em 1658. Nesse ano os
holandeses tomaram Colombo e Ceilo tornou-se uma colnia holandesa.
Mais de um sculo depois, em 1796, a Ilha foi ocupada pelos ingleses,
tornando-se uma colnia do Reino em 1802 e sendo unida pela lei britnica em
1815. Durante o British Raj253, isto , entre 1858 e 1947, a minoria Ind tamil
da colnia de Ceilo apoderou-se de parte significativa dos postos
governamentais que era superior sua percentagem de populao e
extremamente desproporcional entre os homens de negcios.
Pouco tempo aps a independncia do Sri Lanka, em 1948254, esta vantagem
tnica provocou um certo clima de ressentimento. Aquando das eleies de 1956,
ambos os partidos cingaleses prometeram que o cingals seria a nica lngua
oficial. A plataforma do partido vencedor chamava-se Sinhala Only. Nessa
altura, o principal partido Tamil veio pedir uma regio independente da lngua
Tamil e um Sri Lanka federal.
No tendo sido aceite tal reivindicao, a violncia eclodiu em 1958 aps terem
surgido rumores de que um Tamil tinha morto um cingals. Ocorreu sob a forma
de motins inter-comunas e provocou centenas de mortes, principalmente entre os
Tamils.

253
Segundo a WIKIPEDIA, o British Raj a designao informal do perodo de mandato britnico no
sub-continente indiano, actualmente ndia, Paquisto e Bangladesh. Durou de 1858, quando a Companhia
Britnica das ndias de Leste passou para o comando da coroa, at 1947, aquando da independncia da
ndia e do Paquisto.
254
Ver The World Fact Book.

149
No incio da dcada de 60, surgiu uma nova vaga de violncia inter-comunas na
altura em que as polticas do partido Sinhala Only foram implementadas.
Mais tarde, durante as eleies de 1977, o principal partido Tamil voltou a exigir
a independncia, tendo sido iniciada uma onda de terrorismo pelos Tigres para
a Libertao da Ptria Tamil (LTTE) 255, mais conhecidos por Tigres Tamil,
que teve como primeira aco o assassinato do presidente de Jaffna.
Logo aps as eleies, surgiram novos rumores de que os rebeldes Tamil tinham
morto um polcia cingals, o que provocou novo motim do qual resultaram 300
mortes. Em 1983, morreriam mais de 400 pessoas s mos dos Tamil.
Os acontecimentos que marcaram o Sri Lanka entre 1977 e 1983 conduziram ao
incio de uma guerra civil. Em 1983, os Tigres Tamil desencadearam ataques
suicidas bombistas em larga escala, que tiveram como reaco do Governo o
desenvolvimento do uso de pelotes de choque espalhados por todo o territrio
Tamil. Desde ento, verificaram-se alguns perodos de cessar-fogo e de
negociaes para a paz, mas, em todas as ocasies, o processo foi quebrado pelo
LTTE, como afirma OFSTAD (2000:1).
Em 1987, a ndia mediou um acordo de paz que foi aceite por outros grupos
militantes Tamil tambm envolvidos na luta armada, que passaram, desde ento,
a colaborar com as foras governamentais contra o LTTE256.
Em 1990, o LTTE tomou controlo fsico sobre a Pennsula e a cidade de Jaffna,
que a capital tradicional e cultural da comunidade Tamil no Sri Lanka, e ainda
sobre a maioria dos distritos do norte - na regio de Vanni, - e sobre grandes
reas nas provncias de leste.
Depois de subir ao poder em 1995, o Governo da Aliana Popular apresentou um
pacote de medidas polticas que inclua a reforma constitucional e a reformulao
do Sri Lanka de Estado nico para uma repblica soberana constituda por uma
unio de regies. Todavia, este pacote chumbou no Parlamento e, aps as

255
No original, Liberation Tigers of Tamil Eelam. LTTE a sigla inglesa.
256
OFSTAD (2000), pp.1-2.

150
eleies parlamentares de 2000, a coligao governamental tornou-se ainda mais
frgil257.
Na primeira metade de 1996, as foras governamentais voltaram a ganhar
controlo sobre a pennsula de Jaffna, mas, em meados de 2000, o LTTE j tinha
voltado a recuperar uma parte da Pennsula, desencadeando fortes conflitos nos
arredores da cidade258.
Finalmente, em Fevereiro de 2002 e aps quase duas dcadas de guerra, o
Governo do Sri Lanka e os Tigres Tamil assinaram um Memorando de
Entendimento sobre o cessar-fogo. O primeiro tinha ocorrido em 1995, mas
durou apenas 4 meses.
O Governo noruegus mediou as negociaes at que, quando se discutiam
algumas partes do acordo na Tailndia em Novembro de 2002, um tribunal em
Colombo determinou uma sentena in absentia de 200 anos de priso para o lder
dos Tamil, Vellupillai Prabhakaran, por conspirao no ataque bombista que
havia morto 100 pessoas em 1996. Nessa altura, temeu-se que a Presidente do Sri
Lanka ela prpria gravemente ferida pelos Tamil tentasse impedir o Primeiro-
Ministro (do partido cingals da oposio) de continuar com as negociaes, mas
no aconteceu.
A guerra civil no Sri Lanka provocou pesados custos humanos e econmicos,
causando a morte a mais de 70.000 pessoas, na sua maioria combatentes, e
implicou o deslocamento de mais de 1 milho de pessoas ao longo do tempo259.

3. Especificidades da guerra civil

3.1 As estratgias do Governo e do LTTE

O caso do Sri Lanka pode ser resumido, recorrendo descrio de


TOMMASOLI (2003:8), como o exemplo de um pas com uma democracia j
estabelecida h algum tempo, onde a guerra no terminou com um acordo de paz,

257
GOODHAND &ATKINSON (2001), p. 25.
258
OFSTAD (2000), p 2.
259
OFSTAD (2000), pp.1-2.

151
tendo a violncia continuado de uma forma ou de outra e onde o Governo no
controlava uma parte do territrio.
OFSTAD (2000:18) distingue quatro zonas de conflito: (1) as reas sob controlo
do LTTE, principalmente Vanni e as zonas a leste; (2) as reas anteriormente sob
controlo do LTTE, mas que foram recapturadas pelas foras governamentais,
principalmente a Pennsula de Jaffna desde 1996; (3) as reas fronteirias com
grandes riscos de insegurana, em que as lutas ocorreram nas partes a leste, em
Vanni e nos distritos vizinhos; (4) o resto do pas, que no foi directamente
afectado pela guerra e onde vive cerca de 85% da populao.
O autor resume a estratgia do Governo do Sri Lanka em trs objectivos: (1)
isolar o LTTE da populao Tamil e usar os militares para reduzir a capacidade
de luta do LTTE, de forma a obrig-los a negociar um acordo de paz; (2)
negociar uma soluo poltica baseada numa forte devoo ao poder nas
provncias e outras reformas que assegurassem oportunidades iguais e o respeito
pelos DH e (3) viabilizar a reabilitao econmica e a reconstruo nas reas
afectadas pelo conflito aps a restaurao da paz.
Alm das polticas levadas a cabo para alcanar estes objectivos, a poltica
governamental foi tambm, segundo OFSTAD (2000:2), influenciada pela ajuda
internacional, o que se reflectiu na preocupao em reduzir a internacionalizao
do conflito e limitar a presena das organizaes humanitrias nas zonas de
conflito, atravs da imposio de uma srie de restries presena das mesmas.
O Governo tomou medidas para ostracizar o LTTE e para reduzir todas as
ligaes internacionais que pudessem ser vistas como forma de reconhecimento.
OFSTAD (2000:3) refere ainda o facto de o Governo ter utilizado uma poltica
dupla no que concerne ao desenvolvimento e reconstruo de Jaffna e da zona
Leste. Ao mesmo tempo que manifestou interesse em reconstruir e desenvolver
essa regio, mantinha as sanes e um rgido controle militar, o que dificultava a
concretizao desses objectivos.
O LTTE, por sua vez, tinha o objectivo de estabelecer um Estado independente
para a comunidade Tamil no norte e no leste, o que implicava eliminar os
opositores polticos dos Tamil e fazer uma limpeza tnica nas suas reas de

152
controlo. Ao mesmo tempo, afirma OFSTAD (2000:3), queria assumir-se como
fora poltica e militar aceite internacionalmente, que representasse e protegesse
a comunidade Tamil e que aplicasse as normas internacionais em tempo de
guerra sempre que possvel.
Para levar a cabo o seu objectivo, o LTTE implementou uma estratgia de
controlo militar sob determinados territrios, constituindo uma administrao
civil de facto nessas reas e efectivamente declarando o Tamil Eelam.
O LTTE manifestou tambm vontade em negociar politicamente com o Governo
do Sri Lanka, preferencialmente atravs de uma terceira parte intermediria, o
que viria a concretizar-se atravs dos esforos noruegueses para facilitar as
negociaes. Nessa altura, foram feitas vrias propostas no sentido de fortalecer
o poder das unidades regionais ou de estabelecer uma forma de federalismo ou
confederalismo.
De sublinhar que, segundo OFSTAD (2000:3), enquanto o Governo foi eleito
numa base de eleies parlamentares multi-partidrias e eleies presidenciais, o
LTTE nunca participou nas eleies e nunca aceitou partidos alternativos ou
movimentos nas suas reas de controlo.
Uma das principais particularidades da guerra civil no Sri Lanka que o Governo
manteve a sua presena nas reas controladas pelo LTTE, assegurando s
populaes dessas regies os servios bsicos como escolas, centros de sade,
estradas locais e sistemas de gua. Para o efeito, os funcionrios pblicos
continuaram a receber os seus salrios e penses e o Governo continuou a dar
alimentos aos deslocados e outras vtimas da guerra260.
No entanto, quer o LTTE, quer as foras governamentais, cometeram srios
abusos de desrespeito dos DH, incluindo desaparecimentos, torturas e
assassinatos, como afirma OFSTAD (2000:3). Ambos foram acusados de no
aderirem s Convenes de Genebra sobre Proteco de Civis durante a Guerra.
Apesar disso, diz o autor, de consenso geral que o Governo melhorou o seu
respeito pelos DH na segunda metade da dcada de 90, comparativamente com
os finais dos anos 80 e incio dos anos 90. J o LTTE responsvel pelo
260
OFSTAD (2000), p.3.

153
assassinato de vrios lderes polticos (incluindo presidentes, ministros e
membros do Parlamento) e por colocar bombas contra alvos civis em Colombo e
noutras cidades.
O LTTE mesmo reconhecido como uma das mais sofisticadas e mortferas
organizaes rebeldes no mundo, afirmam BYMAN et al. (2001:41), aplicando
mtodos como o assassnio selectivo e actos de terrorismo indiscriminados.

3.2 As causas da guerra civil

FEARON (2002:11) caracteriza as guerras civis na sia como sendo das mais
longas do mundo e como tendo uma dinmica similar: o Estado dominado por
um grupo tnico maioritrio, cujos membros enfrentam a presso popular nas
suas reas de agricultura tradicional. Em resultado, muitos migram para outras
zonas menos povoadas e menos desenvolvidas do pas, habitadas por minorias
tnicas, designadas por filhos da terra. Estas, por vezes, desencadeiam
rebelies contra os migrantes e contra o apoio do estado aos mesmos. Foi o que
aconteceu aos Tamils no norte e no ocidente do Sri Lanka, bem como na China,
no Paquisto, na Papua Nova Guin e noutras regies.
A causa mais importante da guerra no Sri Lanka ser a composio tnica da
sociedade. Como j tnhamos referido e de acordo com COLLIER et al.
(2003:57), se uma grande diferenciao tnica e religiosa reduz
significativamente o risco de guerra civil, uma diferenciao mais limitada pode
ser mais problemtica j que o grupo tnico dominante forma a maioria na
sociedade, fazendo aumentar o risco de rebelio pelas minorias.
ARMON, CARL & PHILIPSON (1998:1) explicam que o conflito tnico
nacional marcou o Sri Lanka durante 50 anos, desde a independncia at que, em
1983, degenerou em guerra civil.
Alm disso, o conflito no Sri Lanka (...) o caso claro de que a retrica da
mobilizao tnica cristalizou gradualmente uma profunda polarizao que no
assenta em pilares histricos primordiais, afirma MUSCAT (2000:60)261. O
conflito ter tido origem (...) em longas percepes estereotipadas e no medo

261
Traduo nossa.

154
dos papis econmicos, direitos territoriais, tnicos e histricos, e ameaas
culturais. Neste contexto, o programa de liberalizao exacerbou as hostilidades
inter-tnicas, no tendo ponderado as suas implicaes no conflito.
GOODHAND & ATKINSON (2001:25) apontam outras especificidades desta
guerra civil, designadamente o facto de o conflito no ser uma causa ou uma
consequncia de um Estado colapsado. Os autores afirmam que uma aparente
anomalia da guerra no Sri Lanka que a democracia, o comunalismo e o conflito
desenrolaram-se ao mesmo tempo e alimentaram-se uns aos outros.
Curioso tambm, consideram os autores, o facto de a fora motora da guerra ter
continuado a ser a injustia poltica e no a cobia262, apesar de ser um conflito
prolongado no qual se desenvolveram alguns interesses econmicos que
beneficiariam da sua continuao.
A propsito das tenses resultantes de desigualdades entre a minoria tamil e a
maioria cingalesa desde o incio da dcada de 80, o PNUD (2004:41) explica que
os administradores coloniais favoreceram economicamente a minoria tamil, mas
essa vantagem foi seriamente revertida quando os cingaleses conquistaram o
poder e marginalizaram cada vez mais a minoria tamil, em reas como as
oportunidades de educao, o recrutamento para o funcionalismo pblico ou a
poltica lingustica.

3.3. A influncia da dispora

O factor dispora (nos pases ricos) , como vimos, extremamente influente na


ecloso e no prolongamento do conflito, na medida em que o aumento do nmero
de emigrantes provenientes dos PED foi acompanhado de um aumento do
financiamento pela dispora. Exemplo disso a comunidade Tamil nos pases da
OCDE, superior mesma na Pennsula de Jaffna, de acordo com COLLIER et al.
(2003:146). As estimativas indicam que as organizaes de dispora Tamil
deram mais de 450 milhes de USD/ano na dcada de 90, canalizados para a
aquisio de armas pelos Tigres Tamil.

262
GOODHAND & ATKINSON (2001), p.25. Sobre este assunto, rever os modelos de rebelio por
cobia e por injustia de COLLIER e HOEFFLER, referidos no ponto I.3 desta dissertao.

155
Um exemplo prtico dessa situao foi o ataque bombista que ocorreu em 1996,
utilizando explosivos provenientes do leste europeu adquiridos com fundos de
uma conta bancria em Singapura, aberta por um canadiano originrio do Sri
Lanka. Esse ataque em Colombo matou 86 civis e feriu mais de 1.400263.
Segundo BYMAN et al. (2001:41), o LTTE contou sempre com grande apoio
dos Tamil no pas e teve sempre recursos considerveis, pelo que requeria menos
apoio externo. Por isso, mesmo que houvesse um corte no apoio da dispora, o
LTTE continuaria a ser uma fora militar e poltica potente, ainda que diminuda.
De resto, ainda segundo BYMAN et al. (2001:45), o LTTE desenvolveu mtodos
de propaganda extremamente sofisticados que tinham como alvo a dispora
Tamil e tambm os governos hostis. Essa propaganda difundida atravs de e-
mails, internet, linhas telefnicas, mailings, livrarias, programas de televiso e de
rdio, entre outros. Os seus resultados, afirmam os autores, foram muito mais
potentes que qualquer campanha do Governo cingals.
COLLIER et al. (2003:146) indicam que s recentemente os pases
industrializados comearam a banir o apoio da dispora. Desde ento, as
remessas da dispora para os Tigres Tamil foram substancialmente reduzidas, o
que teve uma grande influncia na reduo das exigncias dos rebeldes no pas.
S em 2002 os Tigres Tamil abandonaram a sua reivindicao de independncia
e aceitaram negociar a paz.

3.4 A influncia dos actores externos

Sublinhmos j a importncia relativa da dimenso internacional dos conflitos


civis, designadamente a influncia exercida pelas potncias mundiais como os
EUA. Porm, no caso do Sri Lanka, esse factor de menor importncia, uma vez
que no teve um forte envolvimento de uma superpotncia ou de poderes
regionais, como afirmam GOODHAND & ATKISNON (2001:25).
A ndia defendeu naturalmente os direitos civis e polticos dos Tamil, sem agitar
as exigncias separatistas dentro das suas prprias provncias e de forma a evitar

263
COLLIER et al. (2003), p.85.

156
uma interveno excessiva por parte das potncias internacionais suas rivais,
como indica o ACCORD (1998:8). Porm, e apesar desses objectivos se terem
mantido consistentes, os mtodos indianos para os alcanar variaram
substancialmente.
O ACCORD (1998:8) relata que, a partir de 1983, o Governo indiano treinou e
armou vrios grupos militantes Tamil; coagiu militantes e o Governo do Sri
Lanka a participar em conversaes de paz; financiou o estabelecimento de uma
nova delegao do Governo Regional atravs no Sri Lanka e enviou uma fora de
manuteno de paz indiana para assegurar o cessar-fogo nas zonas norte e leste
da Ilha. Porm, em 1989, essa fora envolveu-se numa guerra viciosa contra o
LTTE, o que levou ao crescimento da oposio domstica e militar contra a
interveno no Sri Lanka.
Tambm o novo Governo cingals se ops cooperao com a ndia e exigiu a
retirada da fora de paz do pas em 1990, no mesmo ano em que o LTTE
assassinou o ex-Primeiro Ministro Rajiv Gandhi, diz o ACCORD (1998:8). O
papel do Governo indiano no Sri Lanka foi, assim, silenciado at 1994 quando a
ndia apoiou a campanha do Governo da Aliana Popular para marginalizar o
LTTE.
O ACCORD (1998:10-11) indica que o interesse norte-americano aumentou
depois de 1977, devido abertura econmica do pas no refrear das relaes
entre o Sri Lanka e a ndia. J aps o fim da Guerra Fria, o potencial para
investimento norte-americano no pas aumentou e as relaes entre os dois pases
melhoraram. Em 1998, o ACCORD (1998:11) indicava que as foras especiais
norte-americanas treinaram o exrcito do Sri Lanka, mesmo em situaes de
combate, ao mesmo tempo que o Governo norte-americano desempenhou um
papel importante na denncia das actividades terroristas do LTTE.

3.5 A mediao do conflito pela Noruega

O cessar-fogo e a assinatura do Memorando de Entendimento em 2002 foram


acompanhados pela Misso de Monitorizao do Sri Lanka (MMSL), que se

157
tratou de uma operao nrdica, liderada pela Noruega e que teve como objectivo
monitorizar o cessar-fogo e impedir que as partes violassem o Acordo de Paz264.
CRAVO (2004:165) explica que a Noruega agarrou a janela de oportunidade
que se vislumbrava no conflito do Sri Lanka e forneceu s partes envolvidas
apoio para o recomeo do processo poltico, tirando, oportunamente, vantagem
das mudanas nacionais e internacionais favorveis, nomeadamente a exausto
da populao face guerra; o reconhecimento pelas partes da necessidade de um
acordo poltico, a insustentabilidade do nmero de mortes perante a comunidade
internacional.
Segundo SAMSET (2004a:2), o Governo noruegus preocupou-se em incluir no
acordo clusulas sobre os passos que cada lado deveria dar e sobre as medidas a
tomar para manter a paz e construir a confiana. No entanto, a fora tcnica do
acordo enfatizou apenas a questo central sobre o compromisso de cada parte em
manter e respeitar a paz.
O Memorando de Entendimento de 2002, em oposio aos anteriores, levou a
uma interrupo eficaz do fogo entre as partes que dura at hoje. Porm, apesar
das partes rejeitarem o regresso guerra, elas continuaram a cometer muitos
actos contra civis, interpretadas pelo Acordo como violaes ao cessar-fogo.
SAMSET (2004b: 13) indica que, entre Fevereiro de 2002 e Junho de 2004, a
MMSL recebeu 2524 queixas de violaes do Acordo de Cessar-Fogo
(efectivamente consideradas como tal), o que representa cerca de trs violaes
por dia no ps-guerra. Dessas, 95% (2412 violaes) tero sido cometidas pelo
LTTE, tratando-se mais de metade de recrutamento forado de crianas para os
Tigres.
Alm disso, a prpria MMSL ter sido irrealista e pouco imparcial no
acompanhamento do cessar-fogo, segundo SAMSET (2004a10). Por exemplo, a
MMSL deveria realizar-se nas zonas norte e leste do pas. Porm, devido falta
de recursos, optou-se por monitorizar apenas as zonas dominadas pelo LTTE, o
que implicou que as violaes cometidas pelo Governo no fossem reportadas.
Essa opo exacerbou tambm as divises tnicas, na medida em que, para a
264
SAMSET (2004a), p.2.

158
populao, significou que era mais importante o sofrimento dos Tamil do que dos
budistas cingaleses265.
SAMSET (2004a:12) considera ainda problemtico o facto de o cessar-fogo ter
reconhecido implicitamente o LTTE como nico representante do lado anti-
Governo, quando se sabe que os Tigres suprimiram activamente e de forma
violenta outros grupos de oposio ao Governo. Alm disso, a autora indica que
o Acordo previu o desarmamento dos grupos para-militares Tamil no-LTTE,
tendo, com isso, ajudado o LTTE a ganhar duplamente: a vitria simblica por
ser o nico representante Tamil e a vitria no terreno contra os seus opositores.
Tambm CRAVO (2004:165) considera que o processo de paz foi (...)
ensombrado por uma srie de incidentes, de tal forma que, em 2003, parecia estar
arruinado com a suspenso das negociaes. A autora explica que, se por um
lado, o LTTE tem-se mostrado intransigente e politicamente reforado na regio
norte e leste do pas, por outro lado, os principais pases cingaleses tm-se
mostrado incapazes de cooperar entre si. Essa fragmentao poltica deu espao a
que os partidos da oposio e os grupos budistas nacionalistas se afirmassem
cada vez mais, opondo-se a possveis concesses federalistas aos Tamil e
tambm crescente interveno externa. Consequentemente, tem sido feita
presso para a retirada da Noruega, que, segundo CRAVO (2004:165) acusada
de favorecer o LTTE nas negociaes.

4. A Ajuda Internacional e a sua influncia no conflito

4.1 Descrio geral

A descrio estatstica da APD ter por base o perodo 1980-2002, iniciando-se


trs anos do comeo do conflito no Sri Lanka, e resulta do cruzamento de
informao de uma base de dados da OCDE266.
Segundo os dados da OCDE267, o total da APD de 1980 a 2002 foi de mais de 5
mil milhes de dlares. O grfico 8 mostra essa evoluo:

265
SAMSET (2004a), p.11.
266
OECD. Resultado de consulta da base de dados sobre "CRS/Aid Activities - Commitments: All
detaills: 1973-2003 in www1.oecd.org/scripts/cde/members/CRSAuthenticate.asp
267
Ver ANEXO 4.

159
Grfico 8- A APD dada ao Sri Lanka por ano e por tipo de 1980 a 2002

2002
2001
2000
1999
1998 Donativos oficiais
1997
1996
1995
1994 Outros donativos
1993
1992 de ajuda oficial
1991
1990
1989 Emprstimos
1988
1987
1986
1985 Outros Fluxos
1984
1983 Oficiais (Apenas
1982 Multilaterais)
1981
1980 Investimento de
capital
100

150

200

250

300

350

400

450

500

550
50
0

Ano Milhes de dlares

Fonte: Elaborado pela autora a partir de OECD (act :2004a), Base de Dados.

A ajuda oscilou bastante durante esse perodo, com muitas descidas e aumentos
abruptos. Verifica-se, por exemplo, uma forte diminuio da ajuda no ano em
que eclodiu a guerra (1983), no entanto, sido compensada no ano seguinte.
Ao longo do tempo predominaram claramente os emprstimos concessionais da
APD, seguidos dos donativos oficiais. Esse tipo de ajuda tende a oscilar mais, na
medida em que, como vimos, reage mais ao ambiente poltico do pas receptor
impondo-lhe condicionalidades.
A predominncia dos emprstimos mais perceptvel no grfico 9, onde se
verifica tambm que 64% corresponderam a emprstimos, 34 % a donativos e
que o investimento de equidade, os outros fluxos oficiais e outros donativos tm
pouca ou nenhuma expresso no grfico.

160
Grfico 9 - Peso relativo dos vrios tipos de APD dada ao Sri Lanka de 1980 a 2002

0% Donativos oficiais

Outros donativos de ajuda


oficial
34% 64% Emprstimos

Outros Fluxos Oficiais


(Apenas Multilaterais)
Investimento de capital
2% 0%

Fonte: Elaborado pela autora a partir de OECD (act :2004a), Base de Dados.

Quanto aos sectores a que se destinou a ajuda, destacam-se a energia (19%) e a


agricultura, florestas e pescas (16%) e o transporte e armazenamento (14%)
como indica o grfico 10268.

Grfico 10 - Peso relativo dos principais tipos de APD por sector (1980-2002)
Peso relativo dos principais tipos de APD Educao, Total
por sector (1980-2002)
gua e Saneamento Bsico

Transporte e armazenamento
19% 16%

Comunicaes

5% 6%
7% Energia

14% Agricultura, florestas e pesca


4%

8% 17% Indstria, Explorao mineira e


4% construo. Total

Outros multisectores

Assistncia alimentar, excluindo ajuda


alimentar de emergncia

Outros

Fonte: Elaborado pela autora a partir de OECD (act:2004a), Base de Dados.

O grfico 11 permite-nos visualizar a evoluo da ajuda durante a guerra (e nos 3


anos que a antecederam) por doador (no quadro da OCDE)269.
268
Ver ANEXO 5.

161
Grfico 11 - APD (Bilateral e Multilateral) dada ao Sri Lanka por doador
(1980-2002)

Milhes de USD
4.500,00
4.250,00
4.000,00
3.750,00
3.500,00
3.250,00
3.000,00
2.750,00
2.500,00
2.250,00
2.000,00
1.750,00
1.500,00
1.250,00
1.000,00
750,00
500,00
250,00
0,00

Switzerland
Sweden
Netherland

United
United
Finland

Germany
Belgium

France

UNFPA
Ireland

AsDF
New

UNAIDS
Norway

AsDB
Australia
Austria

UNICEF
Denmark

Portugal

IFAD
Italy

IDA

UNDP
Japan

CEC
Canada

IBRD
Pases

Fonte: Elaborado pela autora a partir de OECD (act :2004a), Base de Dados.

O principal doador bilateral foi o Japo (4.264 milhes de USD)270. A OECD


(2004b) indica que a APD dada por este pas sia corresponde a 74% da sua
ajuda bilateral, sendo que, entre 2001 e 2002, o Sri Lanka estava includo na lista
dos dez pases que mais ajuda receberam do Japo271. Seguiram-se-lhe a
Alemanha (653 milhes USD), a Sucia (516 milhes USD), o Canad (398
milhes), a Holanda (389 milhes) e os EUA (356 milhes).
Ao nvel multilateral, verifica-se a primazia do AsDF (Asian Development
Fund272) com 2.434 milhes de USD273. GOODHAND e ATKINSON (2001:26)
salientam tambm o papel do BM que, atravs da IDA, teve uma enorme
influncia na modelao da poltica econmica governamental. Segundo os
dados da OCDE, o BM (BIRD e IDA) deu 2.315 milhes de USD ao Sri Lanka,
dos quais mais de 90% foram provenientes da IDA.

269
Ver ANEXO 6.
270
O Japo tem desenvolvido esforos para mediar diferentes conflitos na sia e para recuperar a sua
influncia no cenrio mundial. Segundo Kakuchi (2002), trata-se de uma tentativa de utilizar o seu
tradicional papel de doador para obter um lugar estratgico no mbito poltico mundial. O autor cita
ainda o Professor Hisashi Nakamura, Assessor de Tquio das conversaes de paz do Sri Lanka, segundo
o qual o Sri Lanka como uma prova para a capacidade diplomtica do Japo.
271
GOODHAND e ATKINSON (2001:26). Os restantes pases so a China, a ndia, a
Tailndia, a Indonsia, as Filipinas, o Vietname, o Bangladesh, o Paquisto e o Brasil.
272
Fundo para o Desenvolvimento Asitico.
273
OCDE.

162
O grfico 12 mostra-nos a evoluo no tempo da APD pelos cinco principais
doadores destacados atrs.

Grfico 12 - Evoluo da APD (1980-2002) pelos 5 principais doadores (OCDE) do


Sri Lanka

700
650
600
550 Japo
500
450 AsDF
400
350 Sucia
300
250 Alemanha
200
150 IDA
100
50
0
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Ano

Fonte: Elaborado pela autora a partir de OECD (act :2004a), Base de Dados.
O Japo, a IDA e o AsDF so os doadores com maiores picos de ajuda e tambm
com mais oscilaes, apesar de serem os maiores doadores. Parecem, assim, ter
reagido mais evoluo da situao no terreno, condicionando a ajuda. Ao longo
das duas dcadas, o Japo aparece sempre como o mais importante doador.
A evoluo da ajuda da Sucia e da Alemanha bastante semelhante ao longo do
tempo, apesar de a Alemanha registar alguns picos na dcada de 80. A Alemanha
a nica que regista um aumento da APD nos trs anos que antecederam a
guerra, descendo a pique em 1982.
Apenas o Japo e a IDA, sendo o primeiro de forma mais visvel, aumentaram a
ajuda em 2001, provavelmente devido s perspectivas de paz no pas, e apenas o
Japo e a Alemanha a diminuram em 2002, face ao retrocesso no processo.
Em termos de OIs, as Naes Unidas, o Comit Internacional da Cruz Vermelha
(CICV) e a Federao Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho
(FICV/CV) tiveram um papel igualmente importante, segundo GOODHAND e
ATKINSON (2001:26). Os autores salientam ainda o papel fundamental das

163
ONGs que trabalharam na Ilha em vrios sectores, incluindo o desenvolvimento
da comunicao, os DH, a resoluo do conflito e advocacia poltica.
Relativamente aos tipos de ajuda dados ao Sri Lanka, GOODHAND &
ATKINSON (2001:27) resumem-nos a trs tipos: (1) a APD convencional
dirigida ao Governo, focando o ajustamento estrutural, a liberalizao, a reforma
governamental e o investimento em infra-estruturas; (2) a ajuda humanitria,
principalmente orientada para o nordeste do pas e com o objectivo de combater
os custos sociais do conflito; (3) a ajuda de doadores bilaterais, que apoiaram
organizaes da sociedade civil em reas como os DH, a resoluo de conflito,
desenvolvimento de capacidades e reforma judicial.
Sobre a ajuda, os autores afirmaram, em 2001, que apesar de os nveis de
financiamento terem permanecido constantes nos ltimos anos, espera-se que
eles decresam a mdio prazo. A ajuda tende a declinar significativamente
quando o IDE se torna mais importante e os doadores se retiram, quer porque o
conflito os impede de alcanar o seu objectivo, quer porque o Sri Lanka deixou
de ser prioritrio, uma vez que alcanou o estatuto de rendimento mdio,
afirmam GOODHAND & ATKINSON (2001:27).
Os autores alertam tambm para o facto da probabilidade da ajuda ter impacto no
processo de construo de paz e tender a declinar quando essa situao acontece.
Ainda assim, a curto prazo, a ajuda um instrumento poltico significativo no
contexto do Sri Lanka e pode ter uma influncia importante no sistema de
incentivos e nas estruturas do conflito274.

4.2 As estratgias da ajuda internacional

4.2.1 Os principais tipos de ajuda

Os actores humanitrios tiveram dificuldaders em entrar no Sri Lanka


inicialmente. Segundo o ACCORD (1998:9), o CICV s foi autorizado a entrar
no pas em 1989 depois de uma longa campanha levada a cabo por grupos de
direitos civis e de uma forte resistncia por parte do Governo. Desde ento, o

274
GOODHAND & ATKINSON (2001), p.27.

164
Comit pde prestar ajuda s vtimas da guerra, visitar prisioneiros e promover as
Convenes de Genebra. Durante os anos da administrao do LTTE em Jaffna,
o CICV manteve contacto com os rebeldes, sendo, por vezes, a nica organizao
a faz-lo. Actuou tambm como intermedirio do Governo e do LTTE entre 1994
e 1995.
Quanto a outras ONGs e OIs, o ACCORD (1998:9) indica que estas operaram no
Sri Lanka, promovendo o desenvolvimento, os DH e outras questes
democrticas e ambientais. Muitas trabalharam tambm a nvel poltico e em prol
da reconciliao ao nvel das razes do conflito. Mantiveram-se no pas a
trabalhar para uma resoluo digna do conflito tnico mesmo apesar de a
sociedade civil no norte e no leste ter sido seriamente afectada pela guerra,
migrao e por uma hegemonia forada do LTTE275. Parecem ter optado por
uma abordagem maximalista da ajuda, tal como a descrevemos no captulo III.
O ACCORD (1998:9) explica ainda que as ONGs actuaram na corda bamba
entre o Governo e o LTTE, tendo que se manter publicamente cingidas ao seu
mandato humanitrio. Ainda assim, criaram-se dois consrcios: o primeiro juntou
ONGs no nordeste do pas para partilhar informao e coordenar o trabalho nas
zonas afectadas pela guerra; o segundo, com objectivos similares, dedicou-se a
todo o Sri Lanka promovendo o lobby humanitrio.
Em 1994, as ONGs tero mesmo sido encorajadas pelo xito eleitoral da Aliana
Popular. Nessa altura, as iniciativas da sociedade civil aumentaram rapidamente
no sul, com numerosas delegaes de paz, campanhas de consciencializao e
workshops sobre a resoluo do conflito, etc. Porm, em meados de 1995, o
movimento pela paz foi desfeito devido ao colapso das conversaes entre
Governo e LTTE.
Quanto s Naes Unidas, as agncias mais activas no Sri Lanka foram o PNUD
e o ACNUR, de acordo com o ACCORD (1998:10), tendo este ltimo sido
particularmente eficaz na abertura de centros de ajuda (o maior deles em Madhu,
na parte ocidental de Vavuniya). O PNUD, por sua vez, geriu um conjunto de

275
ACCORD (1997), p.7.

165
programas no nordeste; apoiou o Governo do Sri Lanka na reabilitao de Jaffna
e comeou as operaes de desminagem na Pennsula.
O envolvimento da ONU na mediao do conflito provocou reaces pblicas
negativas no sul, o que se dever, segundo o ACCORD (1998:10), crena de
que o lobby Tamil estava sob a influncia das Naes Unidas.
Relativamente ao financiamento do desenvolvimento e cooperao com as
Instituies de Bretton Woods, o ACCORD (1998:9) afirma que, com a sua
poltica comercial relativamente aberta e com alguma estabilidade econmica, o
Sri Lanka mostrou ser um membro relativamente cooperante com o BM e com o
FMI. Ainda assim, a eficiente base de impostos, o impressionante
desenvolvimento econmico e o apoio significativo do BAD, do Japo e de
outros doadores bilaterais, provaram que as finanas nacionais no so
desproporcionamente influenciadas pelas instituies multilaterais. Enquanto
essas se mantiveram relativamente desligadas do decorrer da guerra, os doadores
internacionais impuseram a paz e os DH como condio para a sua ajuda e, no
final da dcada de 80, o Grupo de Doadores de Paris alertou o Governo para
parar com a represso brutal contra os insurgentes no sul do pas.
GOODHAND & ATKINSON (2001:27) resumem a orientao da ajuda a trs
formas essenciais. A abordagem predominante consistiu em trabalhar volta do
conflito, na medida em que o conflito um factor disruptivo a ser evitado.
Nessa perspectiva, os doadores evitavam trabalhar nas reas afectadas pelo
conflito e a ajuda ao desenvolvimento foi suspensa no nordeste do pas. Se
existiu ligao entre o conflito e o desenvolvimento, explicam os autores,
porque o conflito visto como o impedimento que pode ser mais facilmente
removido com abertura de mercado e desregulao. Os principais seguidores
desta abordagem foram o Japo e o BAD que evitaram o nordeste do Sri Lanka
at ao final da guerra. Quanto ao BM, comeou j a investir no nordeste nos
ltimos anos, embora o seu programa focasse o sul.
A segunda abordagem a das agncias que trabalhavam no nordeste e que foram
foradas a estabelecer uma ligao mais coerente entre os seus programas e o
conflito. Em resultado disso, adoptaram programas que lhes permitiram trabalhar

166
mais eficazmente na guerra, reduzindo os riscos de conflito e garantindo que a
ajuda no prejudicasse (a abordagem Do no harm). Esta foi a perspectiva
seguida por ONGs internacionais como a OXFAM e a CARE e pelo ACNUR.
A terceira e ltima abordagem referida por GOODHAND e ATKINSON (2001)
foi a seguida por um pequeno grupo de doadores bilaterais que reconheceram a
importncia da ligao entre conflito e desenvolvimento e cuja ajuda foi
orientada para o conflito. Pases como a Noruega, Canad, Holanda, Alemanha,
Sucia, Sua e Reino Unido priorizaram os DH, o alvio da pobreza, a boa
governao, a educao e a resoluo do conflito.
OFSTAD (2000:18) faz uma anlise interessante acerca das estratgias de ajuda
internacional aplicadas, focando o perodo de 1994 a 1999, aps as eleies que
trouxeram a Aliana Popular e o presidente Chandrika Kumaratunga ao poder.
Segundo OFSTAD (2000:3-4-5), os doadores internacionais confrontaram-se
com quatro questes de fundo: (1) at que ponto o programa de ajuda apoiou
politicamente o governo ou financiou indirectamente o esforo de guerra? (2)
ser que o contedo e a orientao do programa de ajuda podia funcionar como
um desincentivo aos esforos de paz? (3) ser que a reabilitao e a reconstruo
desenvolvidas prematuramente em zonas de conflito podem contribuir para o
processo de paz? (4) que tipo de medidas de desenvolvimento devem ser
implementadas nas reas controladas pelos rebeldes?
Face a estas questes de fundo, os doadores seguiram quatro estratgias ou
abordagens diferentes, como distingue OFSTAD (2000).
A abordagem tradicional, seguida por grandes doadores como o Japo, o BAD e
o BM at h pouco tempo, consistiu em ignorar a guerra e dar APD como se essa
no existisse. A nica excepo foi evitar todas as zonas de conflito a norte e a
leste por razes polticas e de segurana. OFSTAD (2000) considera que esta
abordagem pretendia ser neutra, mas com isso esqueceu a necessidade de um
desenvolvimento equilibrado e de algumas medidas extraordinrias nas reas
afectadas pelo conflito. Nesta perspectiva era considerada amiga dos Governos,
prestando um apoio indirecto e passivo estratgia global do Governo.

167
A abordagem dos direitos humanos (DH) era oposta anterior. O exemplo foi a
interveno do Canad que decidiu no dar ajuda directa atravs do Governo,
mas sim atravs de ONGs e de instituies, especificamente instituies de DH
no sector governamental. Esta posio justificou-se pelo facto de o antigo regime
de Premadasa ter cometido srios abusos de DH.
A abordagem compreensiva, seguida pelas agncias das Naes Unidas (como
grupo) e por um nmero crescente de doadores bilaterais de tamanho mdio
como a Holanda, Alemanha e Reino Unido, consistiu em manter um programa de
ajuda regular em estreita cooperao com o Governo, com enfoque nos
deslocados internos e civis afectados pela guerra. Esta abordagem deveria ser
balanada e abrangente, procurando criar oportunidades para integrar todas as
partes numa perspectiva de desenvolvimento sustentvel e tentando no
antagonizar nenhuma das partes no conflito. Ainda assim, causou algumas
reaces negativas em ambas as partes no conflito.
Por fim, a abordagem pr-activa priorizou a promoo do processo de paz,
atravs de um apoio activo aos esforos do Governo para criar um consenso
nacional face s propostas polticas. Foi dado um apoio pr-activo a outros
programas e polticas que foram vistos como uma contribuio positiva para a
educao, reforma lingustica, DH e organizaes para a paz, reformas judiciais,
reabilitao e desenvolvimento. No entanto, estes doadores conjugaram o seu
apoio promoo da paz com outros programas de reduo da pobreza e criao
de emprego semelhantes abordagem compreensiva, considerando que estes
programas eram parte integrante do esforo de promoo de paz.

4.2.2 A ajuda humanitria VERSUS o desenvolvimento

Colocaram-se algumas questes no que respeita diviso clssica entre a ajuda


humanitria e o desenvolvimento nas reas controladas pelo LTTE. A maioria
dos doadores bilaterais contribuiu para a ajuda humanitria dos deslocados
internos e de outras vtimas do conflito, canalizando verbas atravs das agncias
das Naes Unidas, do CICV e das grandes ONGs internacionais. Essa ajuda era,
no entanto, suplementar, afirma OFSTAD (2000:14), j que o Governo dava

168
assistncia substancial s vtimas em termos de raes alimentares, abrigos
temporrios em edifcios pblicos, servios bsicos de sade e educao, mesmo
nas reas controladas pelo LTTE.
O problema que o Governo controlava rigidamente o acesso s zonas do LTTE
e bania um conjunto de itens que poderiam ter um potencial uso militar,
designadamente objectos de metal, maquinaria, cimento, baterias, petrleo, etc.,
tornando a implementao de muitos projectos praticamente impossvel.
Alimentos, vesturio e materiais de construo eram normalmente autorizados,
mas objecto de escrutnio e de limitao em termos de volume. Quanto a
medicamentos e material mdico, eram aceites numa base de quota.
Apesar das restries, a ajuda humanitria manteve-se durante muitos anos, sem
problemas de maior. No entanto, a guerra tornou-se uma emergncia
prolongada, pelo que comearam a surgir dvidas sobre a limitao da ajuda a
actividades humanitrias bsicas ou o seu alargamento a actividades que
permitissem melhorar as condies de vida das populaes276.
Nas zonas controladas pelo Governo, foram implementados programas de
reassentamento e de reintegrao. Nas reas controladas pelo LTTE, a maioria
das ONGs defendia uma abordagem pelo desenvolvimento e actividades de
pequena escala ou microprojectos, que chegaram a ser apoiados pelo ACNUR.
Apesar de preocupado com o possvel fortalecimento das capacidades do LTTE
com esse tipo de actividade, o Governo acabou por aceitar a realizao de
projectos de desenvolvimento em pequena escala para as populaes civis nessas
reas, designadamente distribuio de gua, irrigao e agricultura, bem como
reparao e manuteno de escolas e de centros de sade. No entanto, segundo
OFSTAD (2000:15), foram mantidas as sanes militares e alguns bens
continuaram a ser banidos e algumas actividades a ser restringidas.
Em relao aos programas de reabilitao, levantaram-se tambm algumas
questes. Ser prematura a reabilitao em zonas contestadas pelo LTTE ou at
mesmo sob controlo deste? Ou seja, ser que a reabilitao devia ser feita

276
OFSTAD (2000), p.15

169
enquanto a guerra ainda estava em curso ou ser que deveria ser usado um
grande programa de reconstruo como incentivo para um acordo de paz?
Esta questo pode ser vista de diversos ngulos. Segundo OFSTAD (2000:11),
para os doadores tradicionalistas, a principal preocupao a segurana do seu
pessoal diplomtico e dos investimentos feitos na regio. J os doadores no
tradicionalistas consideram que se deve aceitar um risco maior se a actividade em
causa melhorar as condies econmicas e sociais das populaes.
A este propsito, surgiram algumas questes. O Governo queria ver rapidamente
implementado um programa de reabilitao para conquistar a populao Tamil
na reas que tinham passado para o controlo do Governo, apesar de ciente da
insegurana local. Apesar de j no controlar essas reas, o LTTE mantinha nelas
espies e informantes que alimentaram o medo das populaes.
Esta influncia acontecia tambm ao nvel dos representantes locais do Governo,
a quem competia aprovar os projectos dos doadores e das agncias de ajuda.
Uma vez que esses representantes estavam frequentemente sob a vigilncia e
ameaa do LTTE, eles no aprovariam os programas que o LTTE desaprovasse.
Face a este cenrio, os doadores tinham que decidir como implementar os seus
programas de reabilitao, sabendo que no podiam negociar com o LTTE, j
que este no era uma fora legtima, apesar de ser uma fora reconhecida, afirma
OFSTAD (2000:12). No entanto, sabiam que, quando um projecto era aprovado
pelas autoridades locais, este tinha aceitao prvia do LTTE, pelo que os
doadores podiam sentir-se relativamente seguros.
Quanto posio assumida pelo LTTE, este manifestou-se contra qualquer tipo
de ajuda internacional aps a perda de Jaffna em 1996, argumentando que a
reabilitao era da responsabilidade do Governo. Por outro lado, os Tigres Tamil
estavam tambm interessados em transmitir comunidade internacional a
imagem de uma organizao responsvel, pelo que rapidamente aceitaram essa
ajuda, incluindo o desenvolvimento de actividades de reabilitao277.
Nessa altura, as agncias humanitrias (ACNUR, CICV e ONGs internacionais
como a Oxfam, a Care, entre outras) comearam a desenvolver programas de
277
OFSTAD(2000), p.13.

170
reabilitao nas zonas controladas pelo LTTE, com quem mantinham reunies
regulares sobre questes operacionais e de segurana.278 As agncias das Naes
Unidas aproveitavam tambm estas reunies para informar o LTTE dos seus
planos de ajuda e para escutar as suas reaces.

4.2.3 O apoio da ajuda internacional aos esforos de paz

O mtodo de anlise de OFSTAD (2000:5) visa estudar como cada uma das
abordagens (tradicional, dos direitos humanos, compreensiva e pr-activa) deu
resposta ao quatro problemas indicados no ponto 4.2.1.
Relativamente ao programa global da ajuda e ao apoio aos esforos de paz do
governo, o autor afirma que as agncias humanitrias no ajustaram os volumes
de ajuda para incentivar o Governo a caminhar para o processo de paz entre 1994
e 1999. Esta uma condicionalidade clssica da ajuda, que no foi concretizada,
pois, na verdade, a maioria dos doadores apoiou as polticas do Governo (com
diferentes nfases e velocidades de implementao) sem ponderar as razes
polticas para ajustar a ajuda nesse perodo279.
Ainda assim, diz o autor, todos os pases doadores expressaram a sua
preocupao com o continuado conflito armado e com os seus custos humanos e
econmicos. Todos consideravam que a guerra estava a bloquear os esforos de
desenvolvimento, que o oramento de defesa era demasiado elevado e que
deveria ser acelerada a busca de uma soluo poltica.
Quanto ao Governo, tambm ele assumia publicamente a sua total concordncia
com estas ideias e responsabilizava o LTTE por forar guerra, ao mesmo tempo
que acusava o principal partido da oposio (o Partido Nacional Unido) de
frustar as suas tentativas de fazer aprovar no parlamento propostas polticas.
Os doadores continuaram, assim, a apoiar o Governo, conscientes da difcil tarefa
deste em encontrar uma soluo poltica confortvel para algumas das exigncias
dos Tamil contra os chauvinistas budistas, que, entre 1987 e 1989, tinham j
causado conflitos violentos no Sul.

278
OFSTAD (2000), p.13.
279
OFSTAD (2000), p.5.

171
Nessa altura, os doadores tradicionalistas passaram a focar questes como a
morosa implementao dos projectos, a privatizao dos servios pblicos, o
dfice oramental e a reforma do sector pblico.
Os doadores pr-activos (ou compreensivos) demonstravam, por sua vez,
preocupao com o processo poltico interno lento e com a integrao e igual
tratamento de todas as comunidades. Defendiam que (1) deviam ser abordadas e
combatidas as causas do conflito, dinamizando sectores como a educao, as
reformas na lngua e a descentralizao com uma base no discriminatria; (2)
devia ser feita uma aposta forte na melhoria dos DH, atravs do apoio a
organizaes locais de DH (como fizeram o Canad e a maioria dos doadores
bilaterais, excepo do Japo)280; (3) devia contribuir-se para um
desenvolvimento econmico balanado, por forma a evitar que fosse canalizada
demasiada ajuda para um dos lados no conflito; (4) deveria ser definido um
programa de reabilitao e de reconstruo no ps-guerra281.
No geral, cada vez mais os doadores, incluindo o BM, manifestaram a sua
preocupao com a falta de progresso na busca de uma soluo poltica e com
aquilo que consideravam ser um apoio inadequado ao Governo na promoo da
reabilitao de Jaffna e do Leste282.
Apesar de todos esses cuidados, o impacto dos incentivos paz deve ter sido
limitado, sustenta OFSTAD (2000:11), uma vez que at mesmo uma modesta
reorientao da ajuda pode ser considerada um acto poltico num ambiente de
conflito interno politizado
Segundo OFSTAD (2000:6), os doadores apelavam cuidadosamente
condicionalidade da ajuda, facto que merece algumas consideraes por parte do
autor. Se verdade que os doadores apoiavam o Governo na luta contra o LTTE
e no desenvolvimento de uma estratgia de paz, igualmente verdade que havia
uma m lembrana em relao ao Governo anterior, aquando da aplicao das
sanes de DH283. Alm disso, quer o Governo de ento, quer os governos

280
OFSTAD (2000), p.9
281
OFSTAD (2000), pp.8 -9.
282
OFSTAD (2000), p.6
283
As observaes de OFSTAD remetem para o perodo de 1994 a 1999.

172
anteriores, tinham reagido fortemente contra a condicionalidade poltica no
mbito do debate da ajuda, pois consideravam que a guerra era um problema
poltico interno e argumentavam mesmo que essas tentativas poderiam no ser
bem sucedidas e at criar o resultado oposto284.
OFSTAD (2000:7) vai ainda mais longe, dizendo que os crticos consideram que
a ajuda internacional foi um subsdio implcito s foras de segurana do
Governo e respectivas actividades militares. Porm, o autor admite que a ajuda
sempre um subsdio para o oramento governamental, na medida em que permite
que o Governo redireccione os recursos estatais para outros interesses. Ainda
assim, no Sri Lanka, no h indcios de que o oramento da defesa tenha sido
influenciado com a vinda da ajuda internacional, o que se explicar pelo facto de
a economia do pas no estar em crise e ter recursos para financiar a guerra. De
qualquer forma, sem essa ajuda teriam sido feitos menos investimentos em infra-
estruturas, no bem-estar social e na educao.
Independentemente das diversas abordagens ou justamente porque elas existem,
parece ser fundamental a coordenao entre doadores, como afirma UVIN
(2001:II-23). No caso do Sri Lanka, segundo o autor, verificou-se que existiu
uma significativa troca de informao e consulta entre estes, principalmente no
terreno.
A comunidade internacional deu passos no sentido da boa coordenao e da
cooperao com o Sri Lanka. Em Abril de 2003, teve lugar nos EUA um
seminrio preparatrio da Conferncia de Doadores a realizar em Junho, com o
fim de apoiar o processo de paz (aps o cessar-fogo de Setembro de 2002)285.
MACAN-MARKAR (2003) indica que a comunidade internacional tinha
prometido doar 4.5 bilhes de dlares para a reconstruo do pas, donativo que
estava condicionado ao reincio do processo de paz. Porm, o LTTE interrompeu
esse processo por no ter sido convidado para o seminrio de Abril.
Em Junho de 2003, realizou-se a Conferncia de Doadores de Tquio sobre a
Reconstruo e o Desenvolvimento do Sri Lanka, liderada pelo Japo, Noruega e
284
OFSTAD (2000), p.7
285
Para mais informaes, consultar
www.peaceinsrilanka.org/insidepages/Archive/April/PressStat140403.asp

173
UE (Presidncia e Comisso) e onde estiveram reunidos ministros e
representantes de 51 pases e de 22 OIs. De acordo com o estipulado na
Declarao de Tquio sobre a Reconstruo e o Desenvolvimento do Sri Lanka,
os principais objectivos da Conferncia foram dar comunidade internacional
uma oportunidade para demonstrar a sua fora e o seu empenho global na
reconstruo e no desenvolvimento do Sri Lanka , bem como encorajar as partes
a redobrar os seus esforos para progredir no processo de paz286.
Segundo MACAN-MARKAR (2003), o LTTE, que boicotou esta Conferncia,
pde ver como grande a presso internacional para que ponham fim a esta
luta. A Declarao de Tquio refere, por sua vez, que apesar de apenas uma
parte no processo de paz estar presente, a comunidade internacional aproveita
esta oportunidade para mostrar a sua vontade de apoiar o estabelecimento pelas
partes da estrutura administrativa necessria reconstruo efectiva e ao
desenvolvimento do Norte e do Leste287.

4.3 . A influncia da ajuda no conflito

OFSTAD (2000) mostrou essencialmente que a ajuda pode assumir formas muito
diferentes, consoante as estratgias dos doadores e as opes seguidas em termos
de uma abordagem mais tradicionalista ou mais pr-activa em cenrios de guerra
civil, sendo que esta ltima vai mais longe no que respeita a realizao de ajuda
humanitria e at mesmo de reabilitao em reas controladas pelos rebeldes e no
que toca tentativa de manter o equilbrio geral no pas.
J UVIN (2001:II-16) explica que, no Sri Lanka, tal como noutros pases, os
doadores comearam a utilizar a APD para promover a reconciliao, quer em
projectos individuais, quer em projectos conjuntos. Porm, diz, extremamente
difcil e lenta a tarefa de criar condies e oportunidades para que a comunidade
mude as suas atitudes e se integre. Alm disso, esse tipo de actividade baseia-se
numa evidncia limitada e em pensamento testado sobre as causas da violncia e
sobre a dinmica social, pelo que muito trabalho h ainda que ser feito.

286
www.peaceinsrilanka.org/insidepages/Internationalsuppoer/TokyoDonor/PV/T (Traduo nossa)
287
Traduo nossa.

174
Outra questo importante, referida por MUSCAT (2002:34), prende-se com a
separao das questes econmicas face s questes polticas domsticas pelos
doadores. O autor tece uma forte crtica separao rgida destas duas reas feita
pelas agncias multilaterais, designadamente pelo BM, que considera
particularmente visvel no caso do Sri Lanka. A ttulo ilustrativo, o relatrio de
uma misso tcnica do BM enviada ao Sri Lanka em 1953, reflectia optimismo
nas relaes inter-tnicas no pas pouco aps a independncia e descrevia como
os diferentes grupos vivem lado a lado com um grau pouco habitual de
tolerncia mtua288. No havia a conscincia da existncia de diferenas tnicas
significativas, explica MUSCAT289, pelo que o relatrio afirmou que os Tamil
eram um povo particularmente trabalhador e enrgico, elogio que no foi dado
aos outros grupos tnicos da ilha. De resto, tambm o estudo extensivo da
educao omitiu o problema da sobrerepresentao dos Tamil (em proporo
populao) na escola, nos empregos e, consequentemente, na sociedade civil.
UVIN (2001:II-15), por seu turno, sublinha a necessidade dos doadores
adaptarem o seu projecto dinmica do conflito e afirma que se trata de fazer as
coisas de forma diferente em vez de fazer coisas diferentes290 No caso do Sri
Lanka, o autor d um exemplo de como os critrios standard do desenvolvimento
(decises com base nas necessidades, eficientes, abordagens dirigidas para o
produto e no para o processo) podem ter sido subordinados aos objectivos da
construo da paz. o caso de um projecto que consistiu em dar trs mil casas s
populaes, dividindo as mesmas em igual percentagem pelos Tamil, cingaleses
e muulmanos. Porm, nem todas as comunidades foram afectadas da mesma
forma pela violncia, ou seja, algumas comunidades tinham mais necessidade de
uma casa do que outras. Neste caso, afirma UVIN (2001:II-15), o princpio da
equidade (alocao da ajuda consoante as necessidades) foi subordinado ao
princpio poltico da igualdade (alocao aritmtica), que se revelou ser injusto.
Quanto aos resultados dessa ajuda, OFSTAD (2000) considera que os grandes
actores internacionais podem influenciar o processo, mas a soluo bsica e a
288
MUSCAT (2002), p.34 (Traduo nossa).
289
MUSCAT (2002), p.34 (Traduo nossa).
290
Traduo nossa.

175
vontade de a encontrar esto dentro do pas. Na melhor das hipteses, os
doadores podem criar mais incentivos que desincentivos a esse processo291.
GOODHAND e ATKINSON (2001:28), por sua vez, afirmam que, apesar da
ajuda dos doadores no ter alimentado a economia de guerra da mesma forma
que o fez noutros pases292, programas de ajuda mal concebidos no Sri Lanka
tenderam a seguir as linhas de fractura do conflito. Por outras palavras, foi a
ajuda ao desenvolvimento concedida pelos doadores que, mais do que a ajuda
humanitria, exacerbou tenses e o conflito. Os autores ilustram esta afirmao
com o exemplo do apoio aos programas governamentais para a educao que
ajudou a criar um sistema educativo que reforou as diferenas tnicas e
lingusticas. A prpria separao espacial e institucional da APD dada ao Sul e
ao Norte tambm alimentou a dinmica negativa do conflito, acentuando
desequilbrios regionais, dizem os autores. O mesmo se passou devido ao apoio
dos doadores liberalizao econmica e ao esbatimento do papel do Estado.

5. Resumo e Concluses

A guerra civil no Sri Lanka teve consequncias graves em vrias esferas da


sociedade, provocando muitas mortes, deslocaes e danos de carcter
econmico e social.
A guerra ter sido impulsionada por um complexo leque de causas que vo desde
a composio tnica da sociedade (diversidade tnica, mas limitada) ao agravo
poltico, provocado pelos programas de liberalizao poltico-econmicos do
FMI e do BM que tero exacerbado as hostilidades intertnicas e pelo
financiamento do LTTE pela dispora.
Os antagonismos entre o Governo e o LTTE alimentaram o conflito. O Governo
queria deter e ostracizar o LTTE e abrir caminho s suas aces de reabilitao
econmica e de reconstruo ps-guerra, evitando inicialmente a publicidade
internacional e a entrada da ajuda do pas. O LTTE, por sua vez, queria
estabelecer um Estado independente para a comunidade Tamil no norte e no leste

291
OFSTAD (2000). Ver concluso do seu artigo (Working Paper).
292
Os autores referem-se especificamente ao Afeganisto nos anos 80 e Libria nos anos 90.

176
do pas, o que implicava a limpeza tnica na regio e a eliminao dos inimigos
polticos, e conseguir, ao mesmo tempo, o reconhecimento internacional.
Ao longo deste captulo, analismos as estratgias utilizadas por cada uma das
partes para alcanar os objectivos preconizados. Se o LTTE optou por uma
estratgia de controlo militar em determinados territrios, com o financiamento
da dispora, o Governo ter desenvolvido esforos para negociar possveis
solues com a mediao da Noruega, depois de tentada a via militar.
No decurso da guerra tanto o Governo como o LTTE cometeram srias violaes
dos DH, embora se tenham registado melhorias na actuao do primeiro desde a
segunda metade dos anos 90.
Esta guerra teve alguma interveno da ndia e dos EUA e ainda naturalmente da
ajuda internacional de que se destaca um conjunto de doadores, designadamente
o Japo, o AsDF, a IDA, a Alemanha, a Sucia, entre outros. Foi um instrumento
poltico importante no Sri Lanka usado nomeadamente pelo Governo do pas.
Vimos tambm os diversos tipos de ajuda dada pelas OIs, ONGs e doadores
internacionais. O CICV s pde entrar no pas seis anos depois do incio da
guerra, mas, desde essa altura, quer a Cruz Vermelha, quer as Naes Unidas e as
ONGs, empenharam-se em ajudar as vtimas da guerra e foram mais alm numa
tentativa de resolver o conflito e construir a paz, assumindo uma abordagem
maximalista da ajuda. Quanto a questes de financiamento do desenvolvimento
econmico, vimos como a relativa abertura econmica do Sri Lanka a obteno
de fundos do FMI e do BM, que no tero imposto fortes condicionalismos a essa
ajuda, contrariamente ao que aconteceu com os doadores bilaterais.
Os doadores lidaram de trs formas diferentes com o conflito: uns trabalharam
volta dele, evitando-o; outros estabeleceram uma ligao coerente entre os seus
programas e o conflito, garantindo que a ajuda no o prejudicava; outros ainda
centraram-se na questo do desenvolvimento, priorizando questes como direitos
humanos e reduo da pobreza.
Esta ltima posio conduziu-nos ao debate sobre a diviso clssica entre ajuda
humanitria e desenvolvimento, que motivou questes sobre o transporte de
ajuda humanitria para as zonas controladas pelo LTTE e tambm sobre a

177
necessidade de implementao de programas de reabilitao nessas mesmas
zonas, medida que a guerra se foi tornando uma emergncia prolongada.
Revimos as interrogaes que se colocam sobre a alegada prematuridade da
reabilitao em cenrios de guerra, questo em relao qual as opinies se
dividem. Se os doadores tradicionalistas temem o risco do investimento, os no-
-tradicionalistas aceitam esse risco em nome da melhoria das condies
econmicas e sociais.
Na segunda metade dos anos 90, predominou um conjunto de questes de fundo
(a influncia da ajuda no conflito e nos esforos de paz; o contributo da
reabilitao e de reconstruo numa fase prematura para o processo de paz; as a
adequao das medidas de desenvolvimento a aplicar) que orientou as
abordagens dos doadores. Se a abordagem tradicional insistiu em ignorar a
existncia da guerra, a abordagem dos DH preferiu apoiar ONGs e instituies
dessa rea, evitando a ajuda directa ao Governo. A abordagem compreensiva, por
sua vez, manteve um programa de ajuda regular em coordenao com o Governo
e com enfoque nas principais vtimas da guerra. A abordagem pr-activa
priorizou a promoo da paz, atravs do apoio e reforo das polticas
governamentais em reas como a educao, reformas, DH, reduo da pobreza.
Por fim, analismos a forma como cada um destes tipos de abordagem actuou de
modo diferente face aos problemas emergentes nesta guerra, nomeadamente ao
nvel do ajustamento dos volumes de ajuda para incentivar o processo de paz, ao
nvel das posies manifestadas pelos doadores sobre a guerra e tambm ao nvel
do seu apoio oficial ao governo do Sri Lanka. Foram ainda analisadas questes
como a lenta implementao dos projectos, a privatizao dos servios pblicos,
o dfice oramental e a reforma do sector pblico; o ritmo do processo poltico
interno; a integrao e o igual tratamento de todas as comunidades e a
condicionalidade da ajuda.
Podemos concluir que os doadores continuaram a apoiar o Governo, apesar de
alguns manifestarem a sua impacincia face lentido do processo de paz.
A principal ilao que se retira deste captulo que a ajuda pode assumir muitas
formas diferentes, consoante o tipo de poltica e abordagem dos doadores, e que

178
esta pode influenciar o processo de guerra e construo da paz, embora a chave
do problema esteja no interior do pas.
Saliente-se, no entanto, que fundamental no separar questes econmicas de
questes polticas internas e tentar perceber o conflito de forma global e
enquadrado no seu contexto histrico. Deu-se especial ateno s questes
tnicas e s sensibilidades das diversas partes no conflito. Quando isso no
aconteceu, a ajuda foi vista como o apoio a um dos lados do conflito,
exacerbando tenses e agudizando o conflito.
Em Dezembro de 2004, o Sri Lanka foi atingido pelo sismo e tsunami que
provocou no Sudeste Asitico uma das maiores catstrofes humanas de que h
memria. No Sri Lanka, morreram mais de 30.500 pessoas e vrias centenas
continuam ainda desaparecidas293.
Mais do que nunca, este pas precisa da ajuda internacional. Talvez os erros do
passado possam agora ser uma lio para o futuro.

293
Dados de 8 de Janeiro de 2005.

179
V CAPTULO
ESTUDO DE CASO NO CONTINENTE AFRICANO:
A GUERRA CIVIL EM ANGOLA
semelhana do captulo anterior, o objectivo deste testar as ideias debatidas
ao longo da dissertao, atravs do estudo da ajuda internacional dirigida a
Angola durante a guerra civil.
Comeamos por fazer uma breve caracterizao do pas e uma resenha histrica
do mesmo, com o objectivo de enquadrar o conflito no respectivo contexto.
Seguidamente, abordamos algumas especificidades da guerra civil que nos
ajudaro a compreender o contexto da guerra, designadamente o tipo de relaes
mantidas entre o Governo (MPLA) e a UNITA, as possveis causas da guerra e a
influncia exercida por outros factores externos, destacando-se o papel das
grandes potncias mundiais (EUA e URSS) e regionais (frica do Sul), bem
como de outros actores influentes (Cuba, Ex-Zaire, petrolferas internacionais).
Fazemos depois uma caracterizao global da ajuda, traamos as principais
estratgias seguidas e revemos algumas posies sobre a influncia da APD com
o objectivo de criar uma base de reflexo sobre o possvel impacto da ajuda no
desenrolar do conflito.

1. Caracterizao do pas294

A Repblica de Angola localiza-se no sudoeste africano da regio austral e faz


fronteira com a Repblica Popular do Congo, Repblica Democrtica da Congo
(RDC), Zmbia, Nambia e com o Oceano Atlntico. Ao pas pertence tambm o
enclave de Cabinda, situado a norte.
O pas tem uma superfcie total de 1,246,700 km, dos quais 2% tm cultivos
anuais, 23% so pradarias e pastos, 43% so bosques e montes baixos e 32% tm
outro tipo de fim.
Uma longa meseta estende-se at ao litoral. A faixa costeira do pas tem 1.600
Km.
294
Pesquisa sobre Angola efectuada em www.guiadelmundo.com/pases/angola/introduccion.html; IMF
(2003); UNDP (2002).

180
Ilustrao 2 Mapa de Angola

Fonte: http://go.hrw.com/atlas/span_htm/angola.htm

O clima semi-rido no sul e ao largo da costa de Luanda. J o norte tem


invernos frescos. A estao seca de Maio a Outubro e a estao chuvosa de
Novembro a Abril.
Angola tem actualmente cerca de 13 milhes de habitantes, dos quais trs
milhes residem em Luanda.
Em termos de religio, cerca de 53% crist (38% catlicos romanos e 15%
protestantes), sendo que a restante populao (47%) pratica cultos autctones.
No que concerne a divises tnicas, 37% so Umbundus, 25% Kimbundus, 13%
Bakongo, 2% mestios (de origem europeia e nativo africano), 1% europeus e
22% pertencem a outras etnias.
Os principais idiomas so o portugus e diversos dialectos do ramo bant.
Angola conquistou a independncia a 11 de Novembro de 1975, adoptando,
ento, um sistema poltico de partido nico. Em 1991, foi alterada a Constituio
do pas, o que permitiu pr fim ao sistema monopartidrio e ao sistema de
economia central e planificada.
Em Setembro de 1992, realizaram-se as primeiras eleies livres legislativas e
presidenciais. O Presidente Jos Eduardo dos Santos, no poder desde 20 de
Setembro de 1979, obteve 49,6% dos votos, o que implicaria a realizao de uma

181
segunda volta (contra Jonas Savimbi). Porm, esta segunda volta nunca se
realizou, tendo sido suspensa devido ao reacender da guerra civil.
Apesar da abundncia de recursos naturais, 70% da populao angolana vive na
pobreza e o rendimento per capita era de 340 USD em 1997295. O seu IDH era
0.403 em 2000296.
A agricultura, que assegura quase na totalidade a alimentao de subsistncia
para cerca de 80 a 90% da populao rural, representava 8% do PIB em 2001
contra 20% em 1990 (IMF,2003:3-4).
A base da economia angolana o petrleo que contribui em cerca de 50% do
PIB, 90% das exportaes e 80% das receitas do oramento de Estado297.
Existem outros recursos minerais como os diamantes, o minrio de ferro, o
fosfato, o cobre, o feldspato, o ouro e o urnio, embora s os diamantes sejam
explorados e exportados.
O petrleo foi descoberto pela primeira vez onshore na bacia do Kwanza em
1955, tendo a sua produo comeado nesse mesmo ano e sendo alargada costa
de Cabinda em 1968. Em 1973, antes da independncia, este recurso natural
substituiu mesmo o caf, tornando-se o maior bem de exportao do pas. Hoje,
Angola o segundo maior exportador de petrleo da frica Subsariana298.
Quanto aos diamantes, esto concentrados na zona noroeste do pas,
designadamente nas reas da Lunda Sul, Lunda Norte e, no centro, no Bi e
Malanje, junto a lenis de gua, antigos cursos de gua e vales. Angola o
quarto maior produtor mundial e tem potencial para pertencer ao grupo dos
maiores fornecedores de diamantes do mundo, que produzem mais de 10 milhes
de quilates por ano299.
Relativamente s exportaes, estas movimentam actualmente cerca de 10 mil
milhes de USD, sendo os principais bens de exportao o petrleo (90%), os

295
ANDERSEN (2003), p.13.
296
UNDP (2002), p. 152. A ttulo comparativo, e tal como j tinha sido referido no caso do Sri Lanka, o
IDH dos pases em desenvolvimento era 0.654 em 2002 e o dos pases subdesenvolvidos 0.445,
enquanto que o dos pases da OCDE 0.905.
297
IMF (2003).
298
ANDERSEN (2003), pp. 8-12.
299
ANDERSEN (2003), p. 10.

182
diamantes e algum caf. Os principais destinos so os EUA, Portugal, Brasil,
Frana e Espanha.
A dvida externa do pas era de 9.9 mil milhes de USD (IMF, 2003:31).

2. Breve histria do pas300

Remontando ao sculo XV e descoberta da desembocadura do rio Congo em


1482 por Diogo Co, foi a partir de ento que se deu incio presena portuguesa
em terras angolanas301.
No entanto, muito antes da chegada dos portugueses, as comunidades de lngua
bant tinham estabelecido uma economia agrria em quase todo o territrio e
absorvido as populaes de lngua khoisan nele espalhadas. Alm da pastorcia,
desenvolveram ainda economias de troca, tendo-se tornado a povoao de
Mbanza Kongo num dos centos mercados mais bem sucedidos. A leste, a
ideologia poltica dos povos lunda concebia j a formao de um Estado e, no
sul, nasceram reinos mais tardios nas terras altas das populaes ovimbundu302.
Em 1951, Angola obteve a categoria de Provncia do Ultramar, delegando-se-lhe
uma administrao e recursos prprios.
Na dcada de 50, comearam a emergir movimentos nacionalistas dos quais se
destacou, em 1958, o MPLA (Movimento Popular de Libertao de Angola). A
luta poltica contra a fora colonial portuguesa foi-se intensificando e mais fuses
polticas apareceram, nomeadamente o UPA/FNLA (Unio dos Povos de
Angola/Frente Nacional de Libertao de Angola) e a UNITA (Unio Nacional
para a Independncia de Angola). Todos eles competiam pela legitimidade
domstica e pelo reconhecimento internacional, apresentando reivindicaes
mutuamente exclusivistas de representar toda a nao303.

300
A breve histria do pas tem maioritariamente como fontes os sites:
www.terra.com.br/noticias/mundo/angola/angola.htm,
www.hrw.org/portuguese/reports/angola0803/3.htm,
www.guiadelmundo.com/paises/angola/historia.html, www.worldstatesmen.org/Angola.html
301
Ver www.guiadelmundo.com/paises/angola/historia.html.
302
MEIJER & BIRMINGHAM (2004), pp.1.2.
303
MEIJER (2004), p.2. J MEIJER & BIRMINGHAM (2004:3) explicam que o MPLA tinha o seu
territrio natural entre o povo mbundu da regio em torno de Luanda, mas inclua muitos grupos nos
centros urbanos, entre os quais os que descendiam das antigas famlias assimiladas de angolanos negros e
outros que descendiam da misceginao racial da colonizao moderna. A FNLA representava as

183
Aps quase dcada e meia de luta armada, iniciada em 1961 e que s terminou
em 1974, Portugal negociou a independncia da ex-colnia atravs do Acordo de
Alvor em 1975.
A 11 de Novembro de 1975, Agostinho Neto, Presidente do MPLA, proclamou a
independncia do pas e a sua constituio como Repblica Popular de Angola.
O novo Governo foi reconhecido pelos outros Estados africanos, mas no foi
aceite pelas restantes organizaes independentistas. No mesmo dia, a UNITA
proclamou a independncia na capital da Provncia do Huambo, cidade do
Huambo.
Portugal s viria a reconhecer o Governo do MPLA meses mais tarde, em
Fevereiro de 1976, depois de 80 pases j o terem feito e quando Angola j estava
totalmente controlada pelo MPLA.
Comeava, ento, a guerra civil angolana, que durou mais de 25 anos304, isto ,
at Fevereiro de 2002, altura em que o lder da UNITA foi morto e esta aceitou
negociar um Acordo de Paz (Abril de 2002).
Esta guerra rapidamente se internacionalizou devido aos apoios prestados ao
MPLA por Cuba e pela Unio Sovitica, e FNLA e UNITA, pelo Ex-Zaire,
pela frica do Sul, pela China e pelos EUA.
Em 1977, Nito Alves, um destacado dirigente do MPLA, tentou derrubar o
regime de Agostinho Neto atravs de um golpe de Estado que fracassou, apesar
de terem sido mortos vrios dirigentes do MPLA. Em seguida, Angola viveu uma
poca de verdadeira caa s bruxas, perseguindo-se, prendendo-se e
assassinando-se milhares de pessoas acusadas de pertencerem fraco do
MPLA criada por Nito Alves305.
Em Dezembro desse mesmo ano, o MPLA constituiu-se como partido e adoptou
o marxismo-leninismo como base da sua orientao ideolgica, transformando-se
em MPLA /PT (Partido do Trabalho). Esta transformao do MPLA enfureceu os
EUA que continuavam renitentes em reconhecer o Governo angolano e que, por

aspiraes da elite do norte centrada da cidade belga de Kinshasa, mas com laos culturais com o antigo
reino do Congo. Por fim, a UNITA transformou-se na expresso de uma terceira tradio poltica que
representava as aspiraes econmicas dos ovimbundu e dos seus lderes comerciais no planalto do sul.
304
Sobre este assunto, ver http://africa.sapo.pt/1A2/227476.html.
305
Sobre este assunto, ver http://africa.sapo.pt/1A2/227476.html.

184
isso, vieram reforar o seu apoio UNITA, atravs da revogao pela
Administrao Reagan da Emenda Clark, que impedia esse apoio aberto e
oficial dos Estados Unidos.
Dois anos depois, em 1979, aps a morte de Agostinho Neto, Jos Eduardo dos
Santos foi nomeado pelo Bureau Poltico do MPLA/PT seu presidente e do pas.
A 16 de Fevereiro de 1984, Luanda e Pretria chegaram a acordo, atravs da
assinatura dos Compromissos de Lusaka, que determinavam a retirada da
frica do Sul das reas do territrio angolano que invadira e ocupara
militarmente, e estipulavam a aplicao, at 31 de Maro, da Resoluo 435 do
Conselho de Segurana. Porm, a frica do Sul no honrou o seu compromisso.
Na sua esteira, em 1989, instalou-se uma Misso de Verificao das Naes
Unidas no pas a UNAVEM I306.
Face s consequncias dramticas de uma guerra ininterrupta, iniciaram-se,
simultaneamente, em Londres, conversaes quadripartidas entre Angola, Cuba,
frica do Sul e EUA, que culminaram na assinatura de um acordo tripartido
entre Angola, Cuba e a frica do Sul em 22 de Dezembro de 1988 e na
assinatura dos Acordos de Nova Iorque entre Angola e Cuba, os quais previam a
retirada das tropas cubanas para o pas.
O ano de 1989 ficou marcado pelo primeiro frente-a-frente entre o Presidente
angolano e o lder da UNITA, sob a mediao de Mobutu, que, apesar de ter sido
considerado um fracasso, marcou o incio das negociaes directas entre o
MPLA e a UNITA com vista reconciliao nacional.
Um ano depois, as delegaes da UNITA e do MPLA reuniram-se em Portugal e
aceitaram calendarizar aces e encontros futuros para construir a paz. A essa
reunio seguiram-se outras rondas que culminaram na assinatura dos Acordos de
Paz de Bicesse (Estoril) em 1991, com o objectivo de viabilizar a realizao de
eleies livres no pas com a instaurao de um sistema multipartidrio.
Na sequncia desses acordos, estabeleceu-se uma segunda Misso de Verificao
para Angola a UNAVEM II que teve como objectivos observar e verificar o
processo de desarmamento; apoiar a criao de um novo exrcito nacional nico,
306
Esta questo detalhada mais adiante, no subponto relativo influncia das Naes Unidas.

185
supervisionar a desminagem, prover auxlio humanitrio e facilitar a extenso da
autoridade do Estado a todo o territrio307.
Seguindo os ventos de mudana que ocorriam em todo o mundo, sobretudo nos
pases de leste at ento satlites da URSS, e de olhos postos na preparao das
primeiras eleies democrticas, o MPLA/PT optou pela abertura econmica,
com a adopo de instrumentos que permitiam a entrada de capitais estrangeiros,
nomeadamente a aprovao da lei de investimentos estrangeiros, e dando incio
negociao com o FMI.
O novo sistema poltico e econmico viria a ser estabelecido pela Lei
Constitucional de Abril de 1991: fim do regime de partido nico e do sistema
econmico de direco centralizada e implantao do multipartidarismo e de um
sistema econmico de economia de mercado308.
As eleies ocorreram um ano depois, em Setembro de 1992, sob a superviso da
ONU, saindo vencedor o MPLA. A UNITA contestou os resultados, acusou o
Governo de fraude eleitoral e reiniciou a guerra no pas, a qual duraria at 2002,
com uma breve interrupo em 1994 na sequncia dos Acordos de Paz de
Lusaka309, que consistiram num aprofundamento do Acordo de Bicesse, com
maior rigor e controlo nas medidas de calendarizao do cessar-fogo, da
reconciliao nacional e formao das Foras Armadas, a par da aceitao dos
resultados eleitorais pela UNITA. A ausncia de Jonas Savimbi na assinatura dos
acordos indiciava, porm, algumas dificuldades com as quais o seu cumprimento
iria confrontar-se.
Foi tambm nesse ano de 1994 que os EUA reconheceram o Governo de Jos
Eduardo dos Santos.
J em 1995 e depois de os Acordos de Lusaka terem sido negociados e
facilitados pela ONU (ao contrrio do que tinha acontecido nos Acordos de
Bicesse), estabeleceu-se a UNAVEM III.
Na sequncia do estipulado nos Acordos de Lusaka, foi aprovado em 1997 o
Governo de Unidade e Reconciliao Nacional (GURN), onde os deputados da
307
PAULO (2004), pp.1-2.
308
(FERREIRA, 1999), p.309.
309
O Protocolo de Lusaka foi assinado a 20 de Novembro de 1994.

186
UNITA eleitos em 1992 tomaram posse. Esse primeiro Governo integrou quatro
ministros e sete vice-ministros da UNITA. Nesse mesmo ano, a ONU aplicou
sanes contra a UNITA por no respeitar os acordos de paz, que incidiram no
encerramento das suas delegaes externas e na limitao de movimentos dos
seus dirigentes.
O ano de 1998 ficou marcado pelo reincio da guerra em grande escala. Face a
esta situao, o MPLA afirmou no estarem reunidas as condies necessrias
para a realizao de eleies gerais em 2001, como exigia a oposio civil.
Tambm nesse ano e face ao expirar do mandato da UNAVEM III, foi criada a
Misso de Observao das Naes Unidas em Angola (MONUA)310, cujos
esforos foram minados com a rpida deteriorao da situao militar no pas.
Segundo MATOS (2002:91), a fase final da guerra foi marcada por uma
crescente diviso de opinies nos meios polticos e militares quanto melhor
forma de pr fim ao conflito. Os defensores de uma oposio forte e estruturada
que fizesse face a um Governo forte e empreendedor consideravam que a UNITA
estava derrotada e que o Governo deveria convid-la a estabelecer a paz. Uma
outra corrente defendia que a guerra deveria ser levada at ao fim, ambicionando
mesmo o aniquilamento total da UNITA, que no parecia capaz de se transformar
numa oposio forte e democrtica.
Finalmente, em Fevereiro de 2002 e aps quase trs dcadas de guerra, de
milhares de mortes e deslocaes em massa, Jonas Savimbi foi morto. Dois
meses depois, no dia 4 de Abril, a UNITA e o Governo assinaram um cessar-
fogo (Memorando de Entendimento de Luena), pondo fim ao sangrento conflito
angolano e dando incio a uma nova era.
J em Agosto de 2002 foi estabelecida a Misso das Naes Unidas em Angola
(MNUA) com o objectivo de presidir Comisso Militar Conjunta reinstalada,
fornecer 30 observadores militares para monitorizar as reas de aquartelamento e
coordenar os esforos humanitrios das vrias agncias da ONU311.

310
Segundo PAULO (2004), p. 7.
311
PAULO (2004), p. 7.

187
A situao militar em Angola influenciou bastante a economia do pas, na
medida em que as repercusses das aces militares que incidiram sobre alvos
econmicos ou criaram dificuldades para a manuteno da actividade de alguns
sectores econmicos como a agricultura e transportes, tendo sido particularmente
visveis ao nvel macroeconmico atravs do Oramento Geral do Estado (OGE),
do PIB e da dvida externa312.
Terminados quase 30 anos de guerra civil, as infra-estruturas de Angola ficaram
em runas: centros de sade, hospitais e escolas foram destrudos. O mesmo
aconteceu s pontes, a um grande nmero de barragens e estradas, resultado de
uma estratgia de destruio pela UNITA de infra-estruturas e da produo nas
zonas sob controlo governamental313. A agravar esse cenrio est a existncia de
milhes de minas terrestres que continuam espalhadas pelo interior do pas,
apesar dos avanos das equipas de desminagem.
O fim do conflito trouxe tambm inmeros desafios ao pas, nomeadamente o
retorno e a reintegrao de milhes de deslocados internos, de refugiados nos
pases vizinhos e dos ex-combatentes deslocados durante a guerra314. Os nmeros
indicam que, em 2003, mais de dois milhes de deslocados internos e cerca de
25% dos refugiados externos j tinham retornado s suas terras de origem, sendo
que, no final do semestre de 2004, o Governo deu por acabada a operao de
reintegrao dos deslocados internos e o fim dos campos de combatentes,
restando ainda um nmero considervel de deslocados em pases vizinhos.
Infelizmente, estes movimentos de retorno tm causado centenas de mortos e
feridos, principalmente devido ao elevado nmero de minas terrestres espalhadas
pelo pas, estando muito dependentes da ajuda humanitria, principalmente
mulheres, crianas e outros grupos mais vulnerveis.
Segundo a Human Rights Watch315, os refugiados angolanos, cuja maioria se
exilou na RCD e na Zmbia, retornaram espontaneamente a Angola, apesar dos

312
FERREIRA (1999), pp.246-247.
313
ARMIO (1997), p.21.
314
Sobre este assunto, ver www.hrw.org/portuguese/reports/angola0803/3.htm
315
Sobre este assunto, ver .hrw.org/portuguese/reports/angola0803/3.htm. As informaes relatadas tm
por base um relatrio da HRW, resultante de uma pesquisa da Organizao que decorreu entre Maro e
Abril de 2003. A metodologia utilizada consistiu na entrevista a mais de 50 deslocados internos,

188
seus recursos limitados e do risco de extorso nas fronteiras do pas e noutros
pontos de controlo. Durante o percurso de regresso, vrios refugiados afogaram-
se ao tentar atravessar rios e, nas reas de fronteira mulheres e crianas foram
vtimas de estupro e de outras formas de abuso sexual.

3. Especificidades da guerra civil

3.1 As causas da guerra civil

usual apontar-se como a maior causa da guerra civil em Angola a existncia de


recursos naturais valiosos. Segundo dados de 1995, Angola o vigsimo pas
mais dependente de recursos minerais (no petrolferos), com uma dependncia
de 3.6 (rcio das exportaes de minerais no petrolferos face ao PIB)316.
Quanto aos pases dependentes do petrleo, Angola o primeiro da lista com
uma dependncia de 68.5 (rcio das exportaes de petrleo, gs ou carvo face
ao PIB)317.
Como notam certos autores, uma das formas de fazer e manter a guerra num dado
pas a riqueza que o movimento da guerrilha detm (lder da guerrilha). Para
COLLIER et al. (2003:73), essa foi a situao prevalecente em Angola, na
medida em que Jonas Savimbi tinha meios financeiros para apoiar o movimento
rebelde318. Ainda segundo COLLIER et al. (2003:141-142), no incio da dcada
de 90, a UNITA tinha j obtido receitas provenientes essencialmente da
explorao de diamantes avaliada em cerca de 4 mil milhes de USD.
MEIJER (2004:3) explica que essa situao foi exacerbada pela emergncia de
uma elite corrupta e enriquecida, aps a abertura democrtica do incio da

refugiados e ex-combatentes em centros de trnsito e nos campos de Bengo, Bengo II e Kituma, na


provncia do Uge e Cazombo, na provncia do Moxico. Os pesquisadores realizaram tambm 21
entrevistas com agncias da ONU e ONGs todas relacionadas ao tema, inclusive o ACNUR, a OCHA, a
UNICEF, o PAM, OXFAM-GB, GOAL, African Humanitarian Aid (AHA), Mdecins sans Frontires
(MSF-Espanha e MSF-Blgica), Jesuit Refugee Service (JRS), Lutheran World Federation (LWF), o
FMI, o BM, Trcaire, Liga da Mulher Angolana. LIMA, Mulheres, Paz e Desenvolvimento e a
Associao Justia, Paz e Democracia. Os pesquisadores tambm entrevistaram autoridades angolanas da
administrao nacional e autoridades angolanas em trs provncias. Neste relatrio, quando necessrio, os
nomes dos entrevistados foram mantidos em sigilo ou modificados para sua prpria proteo.
316
ROSS (2002), p.32. O primeiro pas mais dependente o Botswana com 35.1.
317
ROSS (2002), p. 33. Numa lista de vintes pases, o vigsimo pas o Buto com uma dependncia de
6.8.
318
A este propsito, ver COLLIER et al., p.73.

189
dcada de 90, com fortes interesses que dificilmente seriam desmantelados. De
salientar que, segundo o autor, apesar de os recursos terem permitido sustentar os
esforos de guerra, isso no significa necessariamente que tenham sido a fonte
ou o motivo do conflito319.
ROSS (2002:2-5), por seu turno, explica que a dependncia dos recursos naturais
promove a guerra civil de quatro formas: (1) prejudicando a performance
econmica do pas, na medida em que reduz o crescimento e aumenta a pobreza;
(2) tornando o Governo mais fraco, corrupto e menos responsvel; (3) dando s
populaes dessas regies um incentivo para formar um estado independente; (4)
financiando os movimentos rebeldes. No caso de Angola, o petrleo foi a fonte
do Governo para financiar a guerra, enquanto os diamantes financiaram a aco
da UNITA320.
Porm, a influncia dos recursos naturais em Angola no ter sido sempre linear.
Segundo ROSS (2002:20), durante a Guerra Fria e o Apartheid na frica do Sul,
a UNITA foi apoiada e financiada pelos EUA e pela frica do Sul. S com o fim
da Guerra Fria, os rebeldes angolanos perderam os financiadores externos e
passaram a depender muito mais fortemente dos lucros dos diamantes.
Segundo o WORLD BANK (2003b:4), a UNITA tinha j perdido fora antes da
morte de Savimbi, no apenas devido perda de territrio, mas tambm devido
campanha internacional promovida contra o contrabando dos diamantes. At
ento, foi o valor relativo dos recursos controlados que manteve a fora das
partes opostas aps o fim do apoio de financiadores externos, indica o WORLD
BANK (2003b:4).
O processo Kimberley tratou-se de uma iniciativa privada das grandes
companhias do sector dos diamantes, que teve como objectivo estabelecer
regulamentao econmica sobre o comrcio de diamantes e criar um sistema de
certificao de diamantes em bruto321. Os participantes no processo acordaram
em estabelecer medidas de controlo interno para evitar o conflito na importao e
319
Traduo nossa.
320
ANDERSEN (2003), p.7.
321
COLLIER, Paul et al. (2003), p.143. Esta iniciativa comeou formalmente em Novembro de 2002. O
sistema de certificao internacional de diamantes em bruto criado baseou-se em standards acordados
internacionalmente para os certificados de origem e para sistemas de certificao nacional.

190
na exportao de diamantes nos respectivos pases, bem como implementar ou
reforar a certificao e de penalizar os transgressores. Em Angola, esta medida
conseguiu diminuir a obteno de financiamento por parte dos rebeldes.
No encontro de Otava, em Maro de 2002, os participantes tinham-se mostrado
confiantes no respeito pelo prazo de implementao das medidas acordadas.
Porm, logo aps a aprovao da Resoluo do Conselho de Segurana das
Naes Unidas sobre o processo Kimberley, os Estados-membros da UE
admitiram no conseguir cumprir o compromisso at Fevereiro de 2003. Ainda
assim, segundo COLLIER et al .(2003:175), essa medida ajudou a alcanar a paz
em Angola e noutros pases em situao semelhante.
O desejo de secesso de Estado pelos rebeldes a outra principal razo da guerra.
CARVALHO (2002:160) explica que o desejo de Jonas Savimbi era o poder
poltico absoluto, no olhando a meios para o alcanar. Assim, prossegue o
autor, gorada que foi a hiptese de alcance legtimo do Poder, o recurso foi a
opo armada, que (tal como se sabe) no era defendida por todos quantos
integravam a direco da UNITA.
Quanto aos argumentos utilizados pelos rebeldes, Savimbi afirmou, nas suas
ltimas declaraes pblicas, que uma das razes da luta da UNITA era a
conquista da cidadania para todos os angolanos, como indica PACHECO
(2002:43). A este propsito, o autor admite que embora nunca tivesse
concordado com as suas opes polticas e, sobretudo, com os mtodos que
utilizou para as concretizar, devo reconhecer que a preocupao com a cidadania
faz todo o sentido quando se analisam as causas do conflito e se questiona o
futuro dos angolanos322.
Mas existem outras causas que explicam a guerra. CACETE (2002:167) parece
convicto de que factores internos como a excluso social, a excluso econmica
e a excluso poltica, foram importantes para a manuteno das tenses internas e
para a mobilizao da rebelio323.

322
PACHECO (2002), p.43.
323
CACETE (2002), p.167.

191
A diversidade tnica desempenhou um papel insignificante no conflito, apesar
de reter o potencial para fracturar a vida social angolana, defende o WORLD
BANK (2003a:4), tendo as partes beligerantes procurado o apoio de grupos
tnicos rivais: a UNITA teve o apoio dos Ovimbundu, o MPLA dos Kimbundus
e o FNLA dos Bakongo.
Ser tambm importante referir a questo da corrupo poltica, associada
existncia de recursos naturais. Segundo o WORLD BANK (2003b:6), o acesso
privilegiado a contratos do Estado, agncias reguladoras, parcerias estrangeiras,
infra-estruturas de sade e educao de elite, bens estatais privatizados e o
crdito subsidiado e a moeda estrangeira, enriqueceram alguns custa de
muitos324. Esta situao, afirma, ter provocado uma ineficaz alocao dos
recursos, elevados nveis de consumo e um clima de negcio marcado pelo
favoritismo, pelas transaces associadas e por outro tipo de prticas no
transparentes e distorcidas.
Do lado do Governo, as razes para o conflito foram sempre atribudas a outras
entidades, afirma CACETE (2002:165), designadamente ao imperialismo
americano e aos racistas sul-africanos, no quadro da Guerra Fria; ao mau perder e
ambio de Savimbi, depois de 1992. Ou seja, o Governo ao longo deste tempo
eximiu-se de quaisquer responsabilidades no conflito e, com base na guerra,
tambm do modo como geria o pas325.
Tambm FERREIRA (1999:287-288) afirma que a guerra entendida mais
como uma agresso da frica do Sul do que um problema de cariz interno
personificado na UNITA (que obviamente contava com o apoio, decisivo muitas
vezes, sul-africano). O autor chama ainda a ateno para a sistemtica
minimizao das responsabilidades oriundas da poltica econmica adoptada e
do prprio sistema econmico em que ela assentava no que concerne ao diminuto
desempenho econmico nacional.
Durante a guerra, o Governo empenhou-se num nico objectivo, diz CACETE
(2002:165): manter o controlo do Poder e, por isso, a explorao de recursos

324
WORLD BANK (2003a), p. 6 (Traduo nossa).
325
CACETE (2002), p.165.

192
naturais como o petrleo e os diamantes cresceu desenfreadamente; foram
utilizadas avultadas somas na aquisio dos meios militares, no lobbying junto de
Governos influentes, na corrupo e na manuteno de clientelas326.
A este propsito, CARNEIRO (2002:38) afirma que alguns dados relevantes
podem ilustrar (...) a mistura particularmente sensvel de desenvolvimento de um
sistema rendeiro com uma guerra de destruio sistemtica imposta pelo
Ocidente (e terminada quando, do exterior, se consideraram preenchidas as
condies para o seu trminos)327. O autor explica que os anos 90 foram
marcados, no domnio econmico, por duas circunstncias capitais,
designadamente a aplicao de um modelo de acumulao privado, que, de resto,
foi condio si ne qua non dos Programas de Ajustamento Estrutural (PAE), e
pelo reforo de uma lgica rendeira em plena guerra328. Exemplo disso, o facto
de Angola ter reforado a dependncia das receitas fiscais em relao ao sector
petrolfero de 83% em 1993 para 86% em 2000329.
A questo da internacionalizao da guerra civil tem imperativamente que ser
abordada quando se analisa o caso de Angola. MESSIANT (2004:2) afirma que
os interesses externos em Angola desempenhavam um papel crucial desde a
guerra pela independncia, na medida em que embora no tenham sido eles a
criar divises no seio do nacionalismo angolano (...), muito seguramente
exacerbaram-nas.
CARNEIRO (2002:39), por seu turno, considera que no s a Guerra Fria
constituiu um factor fundamental conducente a uma verdadeira destruio do
pas at um passado recente, como o relativo peso da insero do pas no sistema
global de aproveitamento de recursos minerais e ,em particular, a sua integrao
na definio do sistema estratgico de aprovisionamento de crude por parte das
potncias ocidentais, nomeadamente dos EUA, so determinantes como elemento
tendencial de gerao de relaes concretas de dependncia e extroverso330.

326
CACETE (2002), p.165.
327
CARNEIRO (2002), p.38.
328
CARNEIRO (2002), pp.38-39.
329
CARNEIRO (2002), p. 39.
330
CARNEIRO (2002), p.39.

193
Em suma, e citando o INTERNATIONAL CRISIS GROUP (2003)331, apesar de
se tratar de uma guerra entre o MPLA e a UNITA, esta foi exacerbada pela
diversidade tnica e racial, pela geografia, pela poltica da Guerra Fria e pelos
interesses exteriores pelos seus recursos naturais332, ao que se deveria
acrescentar as investidas internas que se desenvolveram de um lado e de outro
desde a independncia do pas.

3.3 A influncia das grandes potncias mundiais

A situao poltica de Angola foi particularmente complicada durante a Guerra


Fria, quando todos os assuntos mundiais eram vistos na ptica da luta
EUA/URSS, afirma SOLOMON (2002:53). A internacionalizao do conflito
angolano foi marcada pelo apoio de Moscovo e de Havana ao Presidente
marxista Jos Eduardo dos Santos e ao MPLA, enquanto Jonas Savimbi e a
UNITA receberam o apoio ocidental dos EUA e da frica do Sul do Apartheid.
Segundo GUIMARES (2002:287), Savimbi no passou de um instrumento
dos americanos e sul-africanos. O autor afirma que inegvel que Washington,
ajudado ou mesmo empurrado por Pretria, tenha procurado, em 1975, impedir a
tomada de poder pelo MPLA. Porm, como no conseguiu esse objectivo,
trabalhou para derrubar o Governo angolano dando apoio militar e financeiro
UNITA, especialmente durante as administraes Reagan e Bush snior.
Para os EUA, o MPLA era sinnimo do reforo da capacidade de projeco da
Unio Sovitica, enquanto que, para o regime branco da frica do Sul,
representava uma ameaa sua sobrevivncia e continuao do Apartheid. Mas,
afirma GUIMARES (2002:287), aqui tambm h o reverso da medalha, na
medida em que Moscovo claramente, tambm se aproveitou da situao
proporcionada pela guerra civil, a qual conseguiu trazer a bom porto graas
disponibilidade cubana de enviar tropas e consolidar militarmente a posio do
MPLA. Como conclui o autor, naquela poca jogava-se xadrez333.

331
Dealing with Savimbis ghoast: The security and Humanitarian Challenges in Angola in
SHANNON (2003), p. 39.
332
Traduo nossa.
333
GUIMARES (2002), p.287.

194
Quanto ao MPLA e UNITA, tero reformulado e promovido a sua rivalidade e
a sua luta pelo poder como parte da competio ideolgica da Guerra Fria,
podendo, assim, colocar-se inextricavelmente nas estratgias das superpotncias
e chamarem a si o apoio necessrio para atingirem os seus fins, que, de resto, j
existiam muito antes da internacionalizao do conflito. Nesta perspectiva,
GUIMARES (2002287) afirma que difcil concluir quem era
verdadeiramente o instrumento, se a UNITA para os Estados Unidos, se os
Estados Unidos para a UNITA.
A venda de armamento a Angola reflecte bem o tipo de influncia exercida pelas
grandes potncias, designadamente pela URSS. Segundo OHLSOM & SKONS
(1987:187), Angola foi o sexto pas de destino da venda de armas soviticas no
conjunto dos pases do Terceiro Mundo (4.8% do total) e o primeiro na frica
Sub-Sahariana no perodo entre 1982 e 1986. Os autores indicam ainda que, no
mesmo perodo, Angola foi o 14 importador mundial no conjunto dos pases do
Terceiro Mundo (1.7% do total) e o primeiro da frica Sub-Sahariana334.
No final da dcada de 80, o novo contexto geoestratgico implicou um novo
relacionamento da URSS com os EUA e influenciou decisivamente o curso dos
acontecimentos em Angola. Segundo URQUHART335, uma tendncia cordial
(no relacionamento) entre as duas superpotncias , sem dvida, um factor
crucial na criao de um contexto global no qual acordos pacficos de conflitos
podem ser estabelecidos, e sobreviverem.
Pelo contrrio, SOLOMON (2002:53) afirma que a queda do muro de Berlim
em Novembro de 1989 e o fim da Guerra Fria libertaram o mundo dos
constrangimentos da bipolaridade global e a poltica mundial parece estar a
seguir uma trajectria mais turbulenta336. No caso de Angola, isto significa que,
quer o MPLA, quer a UNITA, se envolveram num sistema de comrcio livre, isto
, saque desenfreado pelo acesso aos benefcios dos recursos naturais, que ter
causado mais obstculos do que oportunidades para a paz.
334
OHLSON & SKONS (1987), p.201.
335
Conflict Resolution in 1988: the role of United Nations, pp.445-446 in SPIRI (1989), Yearbook
1989 World Armaments and Disarmament, Stockholm International Peace Research Institute, in
FERREIRA (1999).
336
SOLOMON (2002), p.53 (Traduo nossa).

195
O autor, numa interpretao polmica, explica que o que foi antes visto como
uma luta ideolgica se transformou numa luta tnica337, na qual Savimbi se
assumiu como o representante dos Ovimbundu (o maior grupo tnico) e dos
Chokwe, enquanto o MPLA representava os Mbundu e Mestio (com
descendncia mista).
Outros actores tero estado envolvidos na extraco do petrleo e dos diamantes
a partir de 1975, como indica ANDERSEN (2003:8). No entanto, foi
principalmente a partir de 1990 que as petrolferas internacionais mostraram um
grande interesse no petrleo angolano, o que ter influenciado o conflito, na
medida em que o Governo usava os lucros do petrleo para financiar o estado
de guerra contra a UNITA338.
Alm disso, e apesar de cada grupo (militares das FAA do Governo e UNITA)
ter controlo sobre um dos recursos, ANDERSEN (2003:7) afirma que ambos
dependiam das redes internacionais para converter as reservas de petrleo e
diamantes em lucro339. Por outras palavras, a autora sustenta que os autores
externos podem ainda desempenhar um papel no conflito em Angola340.

3.4 A influncia (poltica) da ONU

Como j referimos, as Naes Unidas estiveram presentes no pas atravs de


Misses de Verificao. Em 1989, instalou-se a UNAVEM 1. Estabelecida pela
Resoluo 626 (1988) de 20 Dezembro de 1988, esta misso teve como
objectivo verificar a retirada faseada e total da tropas cubanas do territrio
angolano, de acordo com o calendrio estabelecido entre os dois Governos. Essa
retirada foi completada a 25 de Maio de 1991, mais de um ms aps a data
prevista, e a 6 de Junho do mesmo ano o Secretrio-Geral das Naes Unidas

337
SOLOMON (2002), p.53. (Traduo nossa).
338
ANDERSEN (2002), p.8 (Traduo nossa).
339
ANDERSEN (2003), p. 7 (Traduo nossa). A autora explica que a petrolfera do estado angolano
(Sonangol) no tem suficiente tecnologia para extrair o petrleo, pelo que est dependente das
companhias internacionais para efectuar a extraco (ANDERSEN (2003), p.88).
340
ANDERSEN (2003), p. 7 (Traduo nossa).

196
reportou ao Conselho de Segurana que o mandato da UNAVEM I tinha sido
concretizado eficazmente341.
A UNAVEM II estabeleceu-se na sequncia da assinatura dos Acordos de Paz de
Bicesse e durou at 1995. Essa segunda misso foi estipulada pela Resoluo 696
do Conselho de Segurana da ONU a 30 de Maio de 1991. Era constituda por
350 observadores militares no armados, 90 observadores de polcia no armados
(que aumentaram depois para 126) e 100 observadores eleitorais que aumentaram
para 400 durante as eleies). Segundo PAULO (2004:1-2), o seu papel era
meramente de observao e verificao. Mais tarde, a Resoluo 747 prolongou
o mandato da UNAVEM II e aumentou o seu oramento eleitoral.
A UNAVEM III instalou-se em 1995, aps Lusaka, e durou at Junho de 1997,
com a presena de 7.000 capacetes azuis. PAULO (2004:4) afirma que a
maioria dos angolanos consideraram a UNAVEM III e a sua sucessora mais
modesta, a MONUA, inteis e incapazes de lidar com a busca incansvel de
poder por parte da UNITA ou de impedir as violaes dos acordos, inclusive o
rearmamento de ambas as partes.
Segundo PAULO (2004:7), a MONUA tinha uma fora militar muito reduzida,
com apenas 1.500 homens. Durou de 1998 a 1999 e, em Fevereiro desse ano, o
Governo angolano requeriu o seu encerramento, tendo apenas permanecido em
Luanda o Escritrio das Naes Unidas que se limitou a tratar de questes
humanitrias e do reforo da capacidade institucional.
Por fim, em Agosto de 2002, foi estabelecida a MNUA pela Resoluo 1433 do
Conselho de Segurana. O seu papel foi, porm, restringido pelo Governo no
perodo ps-Luena, na medida em que as reas de aquartelamento eram
administradas e controladas somente pela UNITA e pelas FAA, sem a presena
dos 30 observadores342.
Alm das misses de observao, a ONU adoptou uma srie de sanes contra a
UNITA, de 1993 a 1997, entre as quais a proibio de aquisio de equipamento
militar e produtos petrolferos; o bloqueio de viagens ao exterior dos seus

341
Para mais informaes, consultar www.un.org/Depts/DPKO/Missions/unavem1/UnavemIM.htm
342
PAULO (2004), p. 7.

197
funcionrios e o encerramento dos seus escritrios no exterior, restries s
viagens areas e martimas a zonas da UNITA; o congelamento de contas
bancrias da UNITA; e a proibio da exportao directa ou indirecta de
diamantes ilegalmente extrados, segundo PAULO (2004:5). Foi ainda
constitudo um Comit de Sanes que se ter mostrado ineficaz face s
violaes constantes da UNITA e cumplicidade de muitos pases, empresas e
negociantes individuais.
MESSIANT (2004:10) acrescenta que as sanes foram mais severamente
aplicadas a partir de 2000, aps as primeiras vitrias militares do Governo e com
o argumento de que a UNITA era a principal responsvel pelo impasse.
PAULO (2004:5) explica que, ainda assim, foi sob a vigilncia deste regime de
sanes que o resultado lquido de venda de diamantes da UNITA ter atingido
cerca de 1,72 bilies de USD e os seus funcionrios viajavam sem
impedimentos, especialmente em frica, e continuaram a exprimir-se livremente
no mundo exterior atravs dos seus representantes oficiosos.
A este propsito, MESSIANT (2004:9-10) refere um aspecto igualmente
importante. Para alcanar o seu objectivo de neutralizar a UNITA politicamente,
o Governo beneficiou do facto de ser o poder legtimo e da rebelio se recusar a
desarmar. Ora, sendo a comunidade internacional o garante da sua legalidade e
dos acordos, e estando indiferente s realidades das prticas de governao do
MPLA, o Governo pde aproximar-se de uma srie de parceiros estrangeiros
poderosos e contar com a aquiescncia de uma importante seco da real
comunidade internacional na sua guerra tendo apoio poltico substancial, mas
tambm atravs de apoio militar discreto de alguns pases amigos343.
Porm, a ambio do Governo foi ainda mais longe, diz MESSIANT (2004:10),
querendo que a comunidade internacional lhe conferisse oficialmente
legitimidade para fazer a guerra e para pr fim a qualquer tentativa de dilogo. A
autora explica que a ONU no seguiu totalmente este desejo do Governo,
recusando o reconhecimento da UNITA Renovada ou declarando Savimbi um

343
Traduo nossa.

198
criminoso de guerra, mas, ainda assim, ps fim a todos os contactos com a
UNITA e encerrou todas as suas delegaes externas. O Comit de Sanes do
Conselho de Segurana chegou mesmo a tentar eliminar todas as suas formas de
expresso poltica.
A autora acusa ainda as Naes Unidas de terem abandonado o seu mandato
original (busca da paz atravs de negociaes) e inclusiv cessado os esforos de
entregar ajuda humanitria nas zonas controladas pela UNITA (aco que
constitua sua obrigao luz do DIH) devido sua ansiedade em desempenhar
um papel importante no desfecho da guerra e em evitar que o caso Angola fosse
considerado um fracasso.
Esta posio da ONU (alm da aplicao de sanes UNITA) foi um
verdadeiro contributo para o esforo de guerra do Governo, dificultando o acesso
da UNITA a bens de primeira necessidade e forando-a a viver dos seus prprios
meios. O resultado, diz MESSIANT (2004:10), foi uma verdadeira tragdia
humanitria.

4. A Ajuda internacional e sua influncia no conflito

4.1 Descrio geral

A descrio estatstica da APD refere-se a 1975-2002, isto , a todo o perodo da


guerra em Angola desde a independncia344.
Segundo os dados da OCDE345, o total da APD neste perodo foi de 4.043
milhes de dlares. O grfico 13 mostra essa evoluo ao longo dos 27 anos de
guerra.

344
OECD. Resultado de consulta da base de dados sobre CRS/Aid Activities Commitments: All
detaills: 1973-2003 in www1.oecd.org/scripts/cde/members/CRSAuthenticate.asp
345
Ver ANEXO 9.

199
Grfico 13 A APD dada a Angola por ano e por tipo de 1975 a 2002

2002
2001
2000
1999
1998 Donativos oficiais
1997
1996
1995
1994
1993 Outros donativos de
1992 ajuda oficial
1991
1990
1989 Emprstimos
1988
1987
1986
1985
1984 Outros Fluxos
1983 Oficiais (Apenas
1982 Multilaterais)
1981
1980
1979 Investimento de
1978 capital
1977
1976
1975
0

50

100

150

200

250

300

350

400
Ano
Milhes de dlares

Fonte: Elaborado pela autora a partir de OECD (act :2004a), Base de Dados.

Como podemos verificar, a ajuda aumentou ao longo dos 27 anos, embora tenha
tido descidas acentuadas das quais se destacam as de 1977 com uma descida de
53 milhes em relao ao ano anterior, de 1984 com uma diminuio de mais de
42 milhes de USD, de 1988 com uma diminuio de 93 milhes, de 1992 com
um diminuio de 158 milhes e de 1993 com 155 milhes. Destaque-se, por
fim, a descida de 95 milhes de 1998 para 1999.
Verifica-se a predominncia dos donativos oficiais da APD (75%). Essa
tendncia melhor identificada no grfico 14, onde se verifica tambm que 19%
da ajuda corresponderam a emprstimos e 6% a outros fluxos oficiais de ajuda
multilateral. Os outros tipos de APD e o investimento de capital no tm
expresso no grfico.

200
Grfico 14 Peso relativo dos vrios tipos de APD dada a Angola de 1975 a 2002

Donativos oficiais
19%
6%
0% 0% Outros donativos de ajuda
oficial
Emprstimos

Outros Fluxos Oficiais


(Apenas Multilaterais)
Investimento de capital

75%

Fonte: Elaborado pela autora a partir de OECD (act :2004a), Base de Dados.

Relativamente aos principais sectores para os quais foi canalizada a APD, se


fizermos uma diviso da APD por dois perodos, o primeiro at 1989 e o segundo
a partir do momento em que se perspectivava j um acordo de paz (1990),
obtemos resultados diferentes em termos da priorizao da ajuda sectorial.

Grfico 15 Peso relativo da APD por sector a Angola de 1975 a 1989

Peso relativo da APD por sector a Angola


de 1975 a 1989

Educao

Sade

5%
6% 4% 0% Transporte & Armazenamento
9%

11%
19% Comunicaes

Energia

Agricultura, florestas e pesca


18%
Indstria, explorao mineira e
5% 23%
construo
Outros multisectores

Assistncia Alimentar excluindo


ajuda alimentar de emergncia
Outros Programas Gerais &
Avaliao das Necessidades
Emergncia no alimentar e auxlio

Outros

Fonte: Elaborado pela autora a partir de OECD (act :2004a), Base de Dados.

201
Entre 1975 e 1989, a ajuda teve como principal destino a indstria, explorao
mineira e construo (23%), seguida da agricultura, florestas e pesca (19%) e da
assistncia alimentar excluindo ajuda alimentar de emergncia (18%), como
indica o grfico 15.
J no ps-Guerra Fria, houve uma mudana na estrutura da ajuda face alterao
das prprias caractersticas da guerra em Angola. Passou a predominar a
assistncia humanitria (auxlio, assistncia alimentar, no alimentar) com um
total de 28%, seguida da agricultura, florestas e pesca (10%) e da energia (9%),
como podemos ver no grfico 16.

Grfico 16 Peso relativo da APD por sector a Angola de 1990 a 2002

Peso relativo da APD por sector a


Sade
Angola de 1990 a 2002

Governo & Sociedade Civil

Outras Infra-estruturas Sociais &


Servios

Transporte & Armazenamento

Comunicaes

17% 6% 5%
7% Energia
4%
13%
Agricultura, florestas e pesca

7%
Outros multisectores
6% 9%
9% 10% Assistncia Alimentar excluindo
7%
ajuda alimentar de emergncia

Ajuda Alimentar de Emergncia

Emergncia no alimentar e
auxlio

Outros

Fonte: Elaborado pela autora a partir de OECD (act :2004a), Base de Dados.

O grfico 17 permite visualizar a evoluo da ajuda bilateral e multilateral


durante a guerra por doador (no quadro da OCDE).

202
Grfico 17 APD Bilateral e Multilateral dada a Angola por doador (1975-2002)
Milhes de USD

800
750
700
650
600
550
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
Finland

Germany
Australia

Belgium

Switzerland
United
United
Ireland

Luxembour

IFAD

UNICEF
UNAIDS
UNFPA
Italy

Spain
Austria

France

Netherlands
Denmark

Sweden
Canada

AfDF

IDA
Portugal

CEC (EDF)

UNDP
Japan

AfDB
Norway
New
Pases

Fonte: Elaborado pela autora a partir de OECD (act :2004a), Base de Dados.

Os principais doadores bilaterais foram a Sucia (766 milhes de USD), a Itlia


(374 milhes de USD), a Holanda (316 milhes de USD) e a Frana (292
milhes de USD). Ao nvel multilateral, verificamos a primazia da UE (FED)
com 749 milhes de USD, seguida da IDA com 266 milhes e do AfDF, com
120 milhes de USD346.
Por ltimo, o grfico 18 mostra a evoluo no tempo da APD pelos seis
principais doadores destacados atrs347.

346
Ver ANEXO 11.
347
Ver ANEXO 12.

203
Grfico 18 Evoluo da APD (1975-2002) pelos 6 principais doadores (OCDE) a
Angola

225
200
175
150 Sucia

125 CEE (FED)


100 Itlia
75
Holanda
50
25 Frana

0 IDA
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Ano

Fonte: Elaborado pela autora a partir de OECD (act :2004a), Base de Dados.

At 1977, os fluxos de ajuda so pouco significativos. A ajuda da Sucia


comeou a destacar-se logo desde 1979, atingindo o maior valor de sempre em
1988.
A partir de 1982 / 1983, comeam a registar-se diferenas comportamentais entre
doadores, destacando-se a interveno da Frana e a Sucia na dcada de 80. Nos
primeiros anos da dcada de 90, a IDA contribuiu fortemente com a APD para
Angola, j que foi partir de 1989 que o pas se associou ao BM. Desde essa
altura, a CEE, a Sucia e a Holanda actuaram de forma semelhante, embora com
vrios picos.
A APD atingiu o seu mximo nos anos de 1987/88, 1991, 1992 e 1996.
Quanto identidade dos doadores, o WORLD BANK (2003a:18)348 destaca
ainda o papel do PAM, bem como o de outras agncias das Naes Unidas,
designadamente a UNICEF, o ACNUR e o PNUD.
Relativamente aos tipos de ajuda dada a Angola, o WORLD BANK (2003a:18)
indica que tem sido principalmente cruzada a (1) ajuda humanitria, focando a
ajuda de emergncia, atravs das Naes Unidas e das ONGs, fora das estruturas
do Governo, com a (2) ajuda ao desenvolvimento, apostada na reforma poltica e
institucional e canalizada atravs das estruturas governamentais.
348
O WORLD BANK (2003a), p.18. teve como fonte a OCDE.

204
Assim, segundo o WORLD BANK (2003a:18), a ajuda da ONU centra-se nos
Apelos Consolidados (CAPs)349, dos quais a maior parcela canalizada para o
PAM. Parte do montante agora tambm utilizado para financiar a Iniciativa
LICUS do Banco Mundial. A UE, por sua vez, prioriza a sade e a segurana
alimentar rural, bem como questes de gesto macro-econmica, democratizao
e DH. Os EUA tm canalizado a ajuda humanitria atravs do PAM e a ajuda ao
desenvolvimento atravs de projectos de agricultura, segurana alimentar,
cuidados de sade, democracia e DH. A ajuda norte-americana para a transio
centrou-se na sade, na agricultura e ainda no apoio logstico s Naes Unidas.
Da parte do BM, ao qual Angola se juntou em 1989, tendo obtido nessa fase
crdito da IDA350, e por entre as elevadas expectativas de paz e de reforma
econmica, foram aprovados vrios projectos para Angola at Outubro de 2002,
atravs da IDA, sete dos quais no perodo entre a assinatura dos Acordos de
Bicesse em 1991 e o retomar da guerra nos finais de 1992. O oitavo projecto foi
aprovado seis meses mais tarde; o nono nos finais de 1995, aps a assinatura do
Protocolo de Lusaka; o dcimo no incio de 1998 para apoiar o esperado retorno
dos deslocados, e o dcimo-primeiro em Junho de 2000. Esta ajuda ascendeu a
um total de 310.8 milhes de USD e, destes projectos, apenas o ltimo,
designado Fundo de Aco Social, se manteve activo at 2004351.

4.2 As estratgias da ajuda internacional

4.2.1 Os principais tipos de ajuda

Comeando pela ajuda humanitria a Angola, parece-nos importante sublinhar o


facto de, em Abril de 1993, ter sido estabelecida em Angola a Unidade de
Coordenao da Assistncia Humanitria (UCAH) pelo Departamento de
Assuntos Humanitrios, numa altura em que as ONGs precisavam urgentemente

349
No original, Consolidated Interagency Appeal.
350
WORLD BANK (2003b).
351
WORLD BANK (2003a), pp.16-17.

205
de coordenao352. O objectivo era analisar o esforo humanitrio internacional,
luz das resolues do Conselho de Segurana e de outros corpos
intergovernamentais das Naes Unidas353.
A primeira direco dessa Unidade priorizou a negociao do acesso das
actividades humanitrias, atravs do lanamento do Apelo Consolidado por
forma a aumentar os fundos para a ajuda humanitria e obter a confiana e a boa
vontade dos parceiros humanitrios e das partes no conflito.
A UCAH tornou-se pr-activa na identificao de problemas, na auscultao dos
parceiros e na busca de solues. Segundo BALL & CAMPBELL (1998:3-4), os
coordenadores humanitrios alcanaram um ponto de equilbrio na busca de
solues atravs do consenso e ao evitar solues insatisfatrias.
Estes mesmos autores indicam que a comunidade internacional reconheceu a
importncia de manter uma distino clara entre os actores humanitrios e a
vertente poltico-militar da misso de manuteno de paz das Naes Unidas. As
actividades humanitrias no podiam ser manipuladas pelas partes no conflito,
nem podiam ser usadas pelos negociadores como recompensa ou castigo. No
caso de Angola, a UNITA via a UNAVEM com hostilidade e desconfiana
depois de o MPLA ter vencido as eleies em Setembro de 1992 e de o Conselho
de Segurana ter atribudo UNITA a responsabilidade do conflito renovado em
1992. No entanto, BALL & CAMPBELL (1998:4) afirmam que tem sido
claramente benfico para a UCAH o facto de manter a sua distncia das
instituies polticas das Naes Unidas.
Tambm PAULO (2004:6) sublinha que a UCAH desempenhou um papel
positivo numa ocasio em que no havia qualquer sinal iminente de cessar-fogo e
em que as condies humanitrias estavam em deteriorao e afirma que esta
foi bem sucedida ao ganhar acesso aos que necessitavam de ajuda,
primeiramente no Kuito e Huambo e, mais tarde, noutras partes do pas. O autor

352
Segundo Paulo (2004), p.6, naquela altura, as operaes humanitrias da ONU incluam o
repatriamento de 300.000 refugiados, a ajuda a cerca de 800.000 deslocados internos, o fornecimento de
ajuda alimentar de emergncia, assistncia mdica e acomodao dos soldados.
353
BALL & CAMPBELL (1998).

206
explica ainda que o sucesso da UCAH se deveu ao facto da sua misso ser
puramente humanitria.
MUL (2002:335-336), coordenador da ajuda humanitria da ONU, afirma
mesmo que a operao humanitria em Angola vista como uma das mais
eficazmente coordenadas no mundo, na medida em que 10 agncias da ONU,
100 OIs e mais de 300 organizaes nacionais trabalharam em estreita
colaborao com 11 departamentos e ministrios do Governo e nas 18
provncias, numa estrutura de coordenao construda ao longo de 10 anos.
Ainda assim, BALL & CAMPBELL (1998:8) admitem que houve uma falha na
resposta internacional que s comeou a ser corrigida em 1997. Por exemplo,
nunca foi concebida uma abordagem abrangente de reintegrao dos refugiados,
ex-combatentes e deslocados de guerra.
Apesar disso, o WORLD BANK (2003b:17) salienta que vrias agncias das
Naes Unidas, OIs e ONGs, mantiveram a sua presena em Angola, mesmo nos
tempos de guerra, focando essencialmente actividades humanitrias (distribuio
de ajuda alimentar, assistncia mdica, pequenas reparaes de infra-estruturas e
apoio a pequenas actividades produtivas). Esta posio manteve-se aps a
Reunio de Doadores em Bruxelas em 1995, na sequncia do Protocolo de
Lusaka, que reuniu um donativo de mais de mil milhes de USD para a ajuda ao
desenvolvimento, o qual foi posteriormente retirado devido ao fracasso do
processo de paz e falta de uma agenda de reforma clara.
Por entre o leque de doadores internacionais, o BM desempenha um papel
fundamental de apoio ao complexo processo de transio em Angola para uma
economia de mercado, estvel e democrtica. O WORLD BANK (2003b:20)
explica que esse apoio dado em trs reas fundamentais: (1) a concepo e
implementao de programas de recuperao ps-conflito, incluindo a
desmobilizao e a reintegrao; (2) a mobilizao atempada de recursos de
apoio recuperao ps-guerra; e (3) o aprovisionamento de actividades

207
analticas e de aconselhamento354 que ajudem a definir a agenda de longo prazo
para alcanar o crescimento, reduzir a pobreza e melhorar a governao.
O objectivo do BM combater os desequilbrios macroeconmicos sem recorrer
aos emprstimos de ajustamento, criar mecanismos de distribuio de servios
transparentes e responsveis e alcanar o consenso entre o Governo e os seus
parceiros de desenvolvimento sobre as reformas futuras. Segundo o WORLD
BANK (2003b:20), imperativo que o Governo angolano e os doadores acordem
um conjunto de prioridades de interveno, prioritariamente a nvel dos sectores
sociais, de modo a assegurar a estabilidade e a iniciar a reforma econmica.
Foi nestes objectivos que se centrou a Estratgia de Apoio Transitrio355,
iniciada em 2003 e organizada em trs pilares: (1) aumento da transparncia,
eficincia e credibilidade da gesto pblica de recursos; (2) expanso da
distribuio de servios s vtimas da guerra e a outros grupos vulnerveis; e (3)
preparao para um crescimento econmico em benefcio dos pobres356.
Caso o Governo angolano no alcance os indicadores de progresso preconizados,
o BM poder descomprometer-se com o pas de forma progressiva, consoante a
gravidade do fracasso. Assim, por exemplo, se o programa de ajuda fracassar, os
emprstimos sero cortados progressivamente no futuro.
BALL & CAMPBELL (1998:8) consideram que a estratgia ideal de abordagem
da crise deveria ser objectiva e o produto inicial do processo do Apelo
Consolidado. Os primeiros CAPs (um em 1993, dois em 1994 e um em 1995)
motivaram o trabalho conjunto da ONU com as ONGs de forma a planear uma
estratgia que reflectisse os objectivos dos parceiros humanitrios.
Porm, apesar de os CAPs reconhecerem a complexidade da coordenao e do
desenvolvimento de um programa de ajuda durante a guerra civil, foram
limitados na sua referncia complexidade estrutural da crise angolana357. Alm
disso, a relutncia ou inabilidade em mencionar a crise institucional em Angola
e as relaes polticas e econmicas que contriburam para os problemas

354
No original, Analytic and Advisory Activities.
355
No original, Transitional Support Strategy.
356
WORLD BANK (2003a), p.20.
357
BALL & CAMPBELL (1998), p. 8 (Traduo nossa).

208
humanitrios e para a crise complexa em Angola, minaram o CAP enquanto
documento estratgico, acrescentam BALL & CAMPBELL (1998:8).
Por ltimo, as autoras sublinham que as actividades e negociaes humanitrias
podem e devem apoiar a paz e os esforos de construo de paz358. Para tal, as
estratgias polticas e humanitrias e as actividades da comunidade internacional
devem partilhar informaes por forma a facilitar a coordenao entre os actores
humanitrios. No entanto, o coordenador humanitrio no deve envolver-se
directamente nas negociaes polticas, sob pena de pr em causa a sua
imparcialidade e neutralidade.

4.2.2 A ajuda humanitria VERSUS o desenvolvimento

A ajuda humanitria no deve ser dissociada da reabilitao e da ajuda ao


desenvolvimento, assistindo-se pouco a pouco ao esbatimento desta linha rgida.
No caso especfico de Angola, essa anlise permite identificar uma emergncia
inconsequente durante a guerra misturada com tentativas de reconstruo e
estabilizao da economia sem qualquer preocupao de coerncia, e prenhe de
optimismo, segundo afirma LOPES (2002:57). O autor considera que de facto,
a emergncia no teve qualquer preocupao em criar sustentabilidade
econmica, esclarecendo que este tipo de ajuda se baseia na distribuio de
alimentos e na atribuio de meios precrios de habitabilidade, sem atender,
sublinha, a questes como a utilizao dos recursos internos e ao reforo do
capital humano e das condies de trabalho. Em suma, afirma, a reconstruo
consistiu em projectos sem atender a um programa integrado visando o
desenvolvimento. Enquanto isso, acrescenta LOPES (2002:57), o esforo
governamental do Governo esteve concentrado na guerra, com dupla funo de
manuteno de poder poltico e constituio de poder econmico.
A dada altura, o autor questiona-se: em que perspectiva alinhar a comunidade
internacional, aqui entendida como o conjunto dos grandes blocos poltico-
econmicos e financeiros?359 As vrias intervenes internacionais em Angola

358
BALL & CAMPBELL (1998), p.25 (Traduo nossa).
359
LOPES (2002), p.59.

209
tm conjugado interesses geoestratgicos com interesses econmicos precisos, do
que resultou a guerra e a mineralizao da economia. Assim, afirma LOPES
(2002:59), as ajudas humanitrias e a cooperao tm funcionado sobretudo
como capital de influncia para a dinamizao das relaes econmicas
internacionais numa perspectiva exgena. Ao contrrio de Angola que no tem
estratgia de desenvolvimento prpria, nem sequer consensos sobre poltica
externa, o exterior sabe o que pretende do pas, podendo assim conflituar
(relao bilateral) e harmonizar (atravs dos organismos internacionais: sistema
das Naes Unidas e instituies econmicas e financeiras internacionais) os
seus interesses e conduzir a sua interveno global360.

4.3 A influncia da ajuda no conflito

A educao e a sade em Angola esto em declnio desde 1980, indica


ANDERSEN (2003:15). Em 1995, apenas 5% das despesas pblicas foram
canalizadas para a educao, enquanto 31% foram usadas na defesa.
FERREIRA (1999:259) explica, por sua vez, que com o agravamento da
situao militar e tendo em ateno que a defesa do pas passava pelo
desempenho das foras armadas, o ascendente que estas comearam a ter sobre a
vida poltica e econmica do pas, foi uma consequncia lgica.
PEREIRA (2002:27) acrescenta que a desculpa de que a guerra dificultava o
desenvolvimento socioeconmico e que o esforo para a defesa nacional
devorava grande parte do OGE tornou praticamente inerte o empresariado
nacional, criou uma falncia total do parque industrial, no promoveu polticas
agrcolas de subsistncia e (...) contraiu uma colossal dvida externa. O autor
acusa mesmo o Governo de ter atacado marginalmente os problemas do pas,
descurando as questes bsicas e os verdadeiros fundamentos da justia social e
em seu lugar promoveu polticas paternalistas que fizeram surgir um rpido
crescimento de aces pouco abonatrias, como a falta de transparncia na gesto
da coisa pblica e a prtica de corrupo, hoje praticamente institucionalizada.

360
LOPES (2002), p.59.

210
FERREIRA (1999:317), por sua vez, explica que as despesas militares angolanas
dependiam de financiamentos externos, mesmo estando inscritas no OGE. Essa
situao foi particularmente evidente quando o pas se socorreu da importao
para garantir o armamento indispensvel e um leque de bens e servios que no
conseguia garantir. A satisfao da procura interna do sector da defesa teve,
assim, que ser, na sua quase totalidade, garantida pela importao, o que fez com
que a dvida externa militar atingisse valores significativos. Neste sentido, as
despesas militares tiveram um impacto negativo pelo desvio de recursos do
investimento produtivo361.
ZUMBA (2001:125) explica que esse fenmeno (agravamento da dvida externa)
se deve a uma insuficincia crnica da poupana para financiar as novas
aplicaes de capital geradores de desenvolvimento, associada a um deficiente
sistema financeiro angolano e existncia de baixos rendimentos das famlias e
empresas. neste contexto que a assistncia externa assume um papel
importante362, produzindo um efeito superior na taxa de crescimento da economia
quando esta mais limitada pela escassez de divisas do que pela poupana
interna. Em contrapartida, o autor sublinha tambm que a APD em Angola foi
alocada prioritariamente para sectores improdutivos de assistncia humanitria e
de emergncia, pelo que, e recorrendo ao Modelo do Dual Gap, o seu impacto no
desenvolvimento econmico e social ter sido diminuto.
A OXFAM INTERNATIONAL (2001:1) alerta para o facto de (no incio do
sculo XXI) os gastos pblicos em servios sociais (sade e educao)
continuarem a representar apenas uma nfima fraco comparativamente ao que
gasto com a guerra. E prossegue: o Governo de Angola no despende o
suficiente com a ajuda humanitria, no obstante o facto de existirem milhes de
363
angolanos em carncia . Alm disso, o Ministrio da Assistncia e
Reinsero Social (MINARS) no claro relativamente ao montante que o
Governo atribui ajuda humanitria. De acordo com as fontes do PNUD, o
Governo atribuiu 3.4% do seu oramento ao MINARS em 2001, cobrindo a
361
FERREIRA (1999), p.320.
362
Sobre este assunto, rever o Modelo do Dual Gap referido no captulo III.
363
OXFAM (2001), p.1.

211
ajuda humanitria, salrios e custos administrativos. Mas a quase completa falta
de transparncia impede qualquer progresso de tentar discernir quanto e onde
gasto o dinheiro364.
Assim, uma grande parte da populao depende das organizaes humanitrias
que distribuem gneros alimentares365, o que, segundo ANDERSEN (2003:16),
reflecte o pouco apoio dado pelo Governo angolano populao.
Tambm SHANNON (2003:40) afirma que as ONGDs internacionais se
tornaram cada vez mais os principais fornecedores de muitas das funes centrais
do Estado, particularmente de ajuda humanitria e principalmente na dcada de
90, substituindo-se ao Estado at Fevereiro de 2002.
A autora explica ainda que, na sequncia da nova lei de liberdade de associao e
de expresso, houve uma vaga sbita de estabelecimento de ONGs locais em
Angola366, o que levou os doadores internacionais a canalizar a ajuda atravs
destas. Neste cenrio, tambm alguns indivduos ou elites estabeleceram ONGDs
da sociedade civil, com ligaes muito tnues aos cidados em nome dos quais
actuavam. Dependentes dos fundos internacionais, essas ONGDs tenderam a
desenvolver todo o tipo de actividades que os doadores desejavam financiar, em
vez de se especializarem numa determinada rea de trabalho. Alm disso,
mostraram-se fracas em termos de gesto, de capacidade logstica, de
diversificao dos fundos e de experincia prtica na implementao de
projectos. O resultado foi o afastamento dos fundos internacionais que passaram
a ser canalizados atravs de OIs, cerca de 90% dos fundos at Abril de 2002,
segundo SHANNON (2003:41). Na prtica conclui a autora, isto significa que
o desenvolvimento angolano foi fortemente moldado imagem e semelhana
do sistema de valores da comunidade internacional367.

364
OXFAM Internacional (2001), p.11.
365
Segundo o WORLD BANK (2003b:5), a populao angolana sofre de malnutrio grave. De acordo
com dados da UNICEF EM 2001, 45% das crianas com menos de 5 anos tm baixo peso para a idade e
31% tm baixo peso, pouco acima das mdias da frica Sub-sahariana (41% e 30% respectivamente).
366
SHANNON (2003), p. 41 indica que, em Agosto de 2003, havia mais de 200 ONGD registadas no
FONGA (Frum das ONGs Angolanas).
367
SHANNON (2003), p.41 (Traduo nossa).

212
A agravar essa situao est o facto de apenas 10 das 88 ONGDs registadas no
Frum das ONGs Angolanas (FONGA)368 trabalharem explicitamente no
desenvolvimento de capacidades, segundo indica SHANNON (2003:41), sendo
que as restantes 78 trabalham apenas na ajuda de emergncia.
Questionamo-nos se as OIs no tero contribudo, ainda que inconscientemente,
para o prolongamento da guerra em Angola, ao substiturem-se ao Estado
angolano nas suas obrigaes em sectores bsicos e ao dispensarem-no da sua
obrigao de financiar esses mesmos sectores.
Ainda assim, note-se que, em 2001, a OXFAM International (2001:1)
recomendava que os doadores aumentassem as suas provises para a assistncia
humanitria ao pas, tendo em conta a escalada do sofrimento humanitrio
resultante da intensificao das aces militares.
H ainda outras dificuldades ligadas ajuda internacional. Quanto aos
deslocados e refugiados, por exemplo, o Governo angolano ter desenvolvido
esforos juntamente com a OCHA no sentido de integrar na legislao nacional
os Padres Operacionais Mnimos para o Reassentamento dos Deslocados.
Porm, como indica a OXFAM INTERNATIONAL (2001:6-7), o
reassentamento tem muita carga poltica. Lamentavelmente, desde Agosto de
2000, no houve nenhum caso de reassentamento que tenha sido cabalmente
executado ao abrigo da nova lei e os funcionrios do Governo no se
esforaram o suficiente para assegurar que as necessidades das populaes
isoladas ou realojadas pudessem ser avaliadas para possibilitar a prestao de
ajuda de emergncia369.
Quanto questo das foras militares da UNITA, o processo de integrao destas
nas FAA aps Luena permitiu ao Governo angolano consolidar a sua vantagem
ao dar prioridade queles considerados como uma ameaa potencial ao processo
de paz generais e oficiais mais antigos da UNITA que poderiam ser comprados,
isolando-se definitivamente as tropas dos seus lderes, afirma PARSON (2004:1-

368
O FONGA tem como objectivo contribuir para o reforo da capacidade organizacional das ONGs
atravs de palestras e seminrios (workshops). Para mais informaes, ver
www.acep.pt/Downloads/ANGOLA.doc
369
OXFAM International (2001), p.6. Note-se que o relatrio data de 2001.

213
2)370. Questionamo-nos se, ao permitir esta soluo, a comunidade internacional
(e a ajuda) no se ter posicionado do lado do Governo?
PARSONS (2004:2) d-nos a resposta a esta questo, dizendo que, enquanto
que Lusaka apelava a uma participao acrescida da ONU, em Luena, o Governo
angolano deixou clara a sua determinao em conduzir sozinho o processo de
desmobilizao e desarmamento. (...) No inclua clusulas de verificao e
monitorizao por terceiros, como nos Protocolos de Lusaka, e, nomeadamente,
no previa a presena da ONU ou de outras organizaes mundiais nas reas de
aquartelamento371.

5. Sntese e Concluses

Do incio da luta armada colonial iniciada em 1961 at sua independncia,


Angola viveu 14 anos de guerra. Aps 1975, mergulhou de novo num estado de
guerra agora civil - durante 27 anos, que matou milhares de pessoas, motivou a
fuga de milhes de refugiados e deslocados, destruiu infra-estruturas sociais e de
sade e espalhou pelo pas minas que ainda hoje vitimizam os angolanos.
As origens mais profundas da guerra civil em Angola recuam ao tempo da luta de
libertao nacional, sendo que as causas mais recentes remontam a 1975 quando,
na sequncia da independncia do pas, o MPLA subiu militarmente ao poder,
sem o reconhecimento das restantes organizaes independentistas. Nessa altura,
surgiram os primeiros confrontos entre o Governo, a FNLA e a UNITA, cada
uma das partes com apoios externos.
A guerra dividiu-se em trs fases. De 1975 a 1989, uma guerra civil com um
carcter essencialmente internacionalista, tendo os EUA e a frica do Sul
apoiado a UNITA e Cuba o MPLA. Aps uma tentativa de restabelecer a paz
com os Acordos de Bicesse em 1990/91 e da realizao de eleies em 1992, a
UNITA contestou os resultados e reabriu as hostilidades, dando incio segunda

370
O autor explica ainda que Luena representou a concluso do processo de integrao das duas foras
armadas iniciado com Bicesse, altura em que fora estipulado um total igual de soldados para ambos os
lados.
371
S em Agosto de 2002, aps a concluso da desmobilizao formal, o Conselho de Segurana
autorizou uma nova misso da ONU.

214
fase da guerra civil que durou at 1994, ano em que as partes estabeleceram os
Acordos de Lusaka, dando trguas durante alguns anos. De 2000 a 2002, ocorreu
a terceira fase (e ltima at data) da guerra, que terminou com a morte do lder
da UNITA e com a assinatura do Memorando de Entendimento de Luena em
Abril de 2002.
A guerra em Angola foi fundamentalmente uma guerra de luta pelo poder
alimentada pelo petrleo e pelos diamantes, tendo o primeiro sido a fonte de
financiamento do Governo e o segundo da UNITA. Se a UNITA no olhava a
meios para alcanar o poder, tendo como estratgia a destruio total dos
recursos do inimigo, o Governo, por sua vez, embrenhou-se nesta luta eximindo-
se das suas responsabilidades sociais e polticas de governao para com o povo
angolano.
O resultado foi a destruio de um pas que teria (e ter) recursos suficientes para
eliminar a pobreza se os gerisse de forma transparente e correcta.
Vrios factores tero agravado o conflito. So eles a excluso social, econmica
e poltica, a corrupo poltica e tambm a diversidade tnica, estando eles
naturalmente associados ambio de poder e riqueza das partes beligerantes.
Verificmos que a influncia de potncias internacionais foi enorme,
principalmente durante o perodo da Guerra Fria. Aps 1989, a guerra ter
perdido parte do seu carcter ideolgico, passando tambm a contar com o maior
interesse das petrolferas internacionais.
Analismos a influncia de cariz essencialmente poltico exercida pelas Naes
Unidas atravs de alguns dos seus instrumentos de interveno e de presso: as
misses de observao e verificao; as sanes econmicas e polticas aplicadas
UNITA e ainda a legitimidade dada ao MPLA pela forma como a ONU se
assumiu publicamente contra Savimbi e a UNITA, tendo mesmo chegado ao
extremo de parar a ajuda humanitria s zonas controladas pelos rebeldes.
Reflectimos tambm sobre a importncia da ajuda internacional dada ao pas e
destacmos o papel da ajuda humanitria de emergncia que ter assegurado
funes de cariz social das quais o Governo se desresponsabilizou.

215
Apesar dos esforos de coordenao, verificaram-se falhas na resposta
internacional. Segundo autores como BALL & CAMPBELL (1998:8), naquela
no ter sido traada uma abordagem global e abrangente e os CAPs foram
limitados face complexidade estrutural da crise angolana.
Foram ainda apontadas algumas crticas ajuda por no ter estabelecido uma
ponte entre a emergncia, a reabilitao, o desenvolvimento e a sustentabilidade
econmica, reas que se interligam, como vimos mais atrs, e que devero ser
asseguradas num conflito de trs dcadas.
Quanto forma como a ajuda ter influenciado o conflito, conclumos que esta
pode ter exercido alguma influncia negativa ao tornar-se um dos principais (se
no o principal) fornecedor de muitas das funes centrais do Estado,
designadamente ao nvel da sade e da distribuio de gneros alimentares.
Ainda assim, conclumos que essa ajuda foi fundamental, do ponto de vista da
populao socorrida, caso contrrio o nmero de vtimas da guerra poderia ter
sido muito superior, devido falta de gneros alimentares, de medicamentos, de
tcnicos de sade, etc.
Quanto ao problema especfico dos deslocados e refugiados de guerra,
verificmos tambm que existiram algumas dificuldades nesse processo, tendo
este sido feito com alguma carga poltica por parte do Governo (e talvez sem a
devida imposio por parte da ajuda internacional).
Por fim, questionmo-nos sobre a adequao da posio da ajuda internacional
face ao interesse do Governo angolano em priorizar a integrao nas FAA dos
combatentes da UNITA vistos como maior ameaa, tendo concludo que o
Governo assumiu plenamente este processo sem a monitorizao de terceiros.

216
VI CAPTULO
O PAPEL DA AJUDA INTERNACIONAL NO
PROLONGAMENTO DAS GUERRAS CIVIS: PISTAS PARA
UMA ACO FUTURA

O objectivo deste captulo final efectuar uma comparao dos estudos de caso
do Sri Lanka e de Angola, luz das principais ideias e teorias descritas ao longo
da primeira parte desta dissertao, a fim de salientar os aspectos que nos levam
a concluir que a ajuda surtiu, por vezes, um impacto negativo no prolongamento
das guerras civis.
Para o efeito, resumimos as principais caractersticas das guerras civis nos dois
pases e sintetizamos a caracterizao da ajuda que estes receberam de acordo
com as abordagens descritas anteriormente. Seguidamente, lanamos algumas
pistas para aco futura.

1. O papel negativo da Ajuda no Sri Lanka e em Angola: Anlise


Comparativa dos Dois Estudos de Caso

Angola e Sri Lanka so dois casos paradigmticos de guerras civis longas e


marcantes. Por se localizarem em regies distintas do mundo, entendemos que
poderiam ser ilustrativas na anlise do impacto da APD, complementando-se.
A comparao entre os dois casos revelou-se interessante e til para compreender
e rever, de forma prtica, as ideias sobre as guerras civis e sobre a ajuda
internacional traadas na primeira parte da dissertao.
Apesar de separadas geograficamente, tm em comum a sua durao: dcadas de
conflito. No Sri Lanka, de 1983 a 2003, em Angola, de 1975 a 2002, ambas
longas, com consequncias devastadoras para as populaes e para as suas
economias. S entre 1997 e 2002, ocorreram a entre 10.000 e 99.999 mortos372
em sequncia da guerra civil. Os dois pases tiveram entre 75% e 99% de

372
SMITH (2003). Ver tabela comparativa sobre a guerra no Sri Lanka e em Angola no ANEXO 13. A
tabela em questo tem como fonte os dados estatsticos e outras informaes indicados por SMITH
(2003), de onde extrapolmos a informao relativa ao Sri Lanka e Angola. Servir de apoio reflexo
desenvolvida neste captulo.

217
refugiados e ambos foram afectados pelo flagelo das minas terrestres e UXO,
embora, neste campo, Angola tenha sido muito mais afectada373.
O resultado foi semelhante: o insucesso dos rebeldes e a vitria do Governo.
Como constata MOITA (2004:126) quanto s guerras do ltimo quarto de sculo,
as guerrilhas ou lutas populares prolongadas, designadas como guerras
subversivas ou guerras de baixa intensidade raramente tiveram xito . Alm
disso, constata, existe uma tendncia para o arrastamento dos conflitos, sem
soluo militar, o que parece ser, acrescentamos ns, particularmente evidente
nos dois estudos de caso.
Analismos o peso das disparidades tnicas na origem e no desenrolar de um
conflito. A este propsito, relembre-se que COLLIER & HOEFFLER (2002)374
constataram que o risco de rebelio aumenta em 50% quando existem poucos
grupos tnicos diferentes, gerando antagonismos entre a maioria e a minoria.
exactamente o caso do Sri Lanka, movido pelo dio entre muulmanos e budistas
e por uma rebelio por injustia. Segundo SMITH (2003), as minorias tnicas
no Sri Lanka em 2000 (ou depois) representavam entre 10 a 29% da populao,
tendo a guerra sido dominada pela luta entre uma minoria Tamil e uma maioria
budista.
Ao invs, Angola caracterizada pela existncia de diversos grupos tnicos, cujo
trabalho e entendimento podem ser dificultados, embora os maiores
antagonismos ocorram entre as etnias tradicionalmente consideradas como
ncleo forte apoiante da UNITA (os umbundos) e do MPLA (os kimbundus),
sendo que estas perfazem 53%. Alm disso, vimos que a existncia de um grupo
tnico predominante em vrias sociedades africanas no muito relevante para o
conflito, uma vez que este est, muitas vezes, subdividido em grupos distintos,
como se verificar em Angola (COLLIER & HOEFFLER (2000:12).
Tnhamos visto como o problema da diferenciao tnica se pode acentuar com a
existncia de um recurso natural valioso e que estes podem ter um papel

373
SMITH (2003). Ver tabela comparativa sobre a guerra no Sri Lanka e em Angola no ANEXO 13.
374
Greed and Grievance in Civil Wars (Working Paper) in COLLIER et al. (2003), p.57.

218
fundamental na manuteno do conflito375, sendo eles o petrleo e os diamantes
no caso angolano. tambm ntida a diviso territorial em Angola entre as zonas
controladas pela UNITA e onde foram encontrados diamantes, principalmente na
zona leste e central de Angola, e as zonas sob controlo do Governo, onde
predominam os poos de petrleo.
Se os rebeldes em Angola ambicionavam a tomada de poder ou, no mnimo, a
sua partilha, os insurgentes hinds no Sri Lanka desejavam a independncia.
Se financeiramente a guerra no Sri Lanka foi alimentada pela dispora, em
Angola o petrleo e os diamantes constituram o grande financiador do conflito.
Para MEIJER (2004:3), a guerra em Angola foi sempre uma questo de acesso
riqueza do pas de cobia e no de injustia, embora outros autores no
sustentem esta tese. De resto, no encontrmos referncia dispora angolana na
nossa pesquisa.
Tambm em Angola evidente a influncia das potncias mundiais (EUA e
URSS, esta ltima contando com a interveno directa de Cuba) e regionais
(frica do Sul e ex-Zaire) principalmente no contexto da Guerra Fria, enquanto
que no caso do Sri Lanka h alguma interveno, embora mais indirecta, da ndia
e dos EUA. Por outro lado, o caso do Sri Lanka no parece ter a mesma
relevncia geoestratgica que a influncia internacional assumiu no caso
angolano. Naquele pas, existiu uma forte componente de mediao
internacional exercida pela Noruega, enquanto esse papel principal coube, no
caso de Angola, troika de pases (EUA, URSS/Rssia e Portugal) e ONU e s
diversas misses de verificao no pas desde 1988 (SMITH, 2003).
Centrando-nos no objecto de estudo desta dissertao a ajuda internacional,
comparemos os fluxos de ajuda atrados pelo Sri Lanka, pas pobre, sem recursos
naturais valiosos, face a Angola, com enorme potencial de riqueza devido ao
petrleo e diamantes.
A APD lquida dada ao Sri Lanka foi de 101,42 milhes em 2000, de 187,16
milhes em 2001 e de 186,82 milhes de USD em 2002. Se fizermos uma
estimativa per capita, essa ajuda foi de 5,49 USD em 2000. Angola, por sua vez,
375
ROSS (2002), p.3.

219
recebeu 273,58 milhes em 2000, 249,65 em 2001 e 380,27 milhes em 2002.
Per capita essa ajuda foi de 22 USD, um valor quatro vezes superior ao do Sri
Lanka.

Tabela 4 A APD ao Sri Lanka e a Angola em 2000, 2001 e 2002

Total APD Total APD Total APD


2000 2001 2002
Sri Lanka 101,42226 187,15899 186,81798
Angola 273,57784 249,64855 380,27015
Fonte: Elaborado pela autora a partir de OECD (act :2004a), Base de Dados.

Quanto ao ano do cessar-fogo no Sri Lanka (2002), verificamos que a ajuda se


manteve constante, ao invs do que seria de esperar, isto , que aumentasse agora
que era importante ajudar a consolidao do acordo de estabilidade para o pas.
Isto ter-se- devido, possivelmente, ao afastamento dos doadores devido ao
retrocesso no processo de paz nesse mesmo ano. Em Angola, com a assinatura
do acordo de paz no incio do ano de 2002, a ajuda aumentou em 130,62 milhes
de USD de 2001 para 2002, isto , uma variao anual de 60%. Verificamos,
assim, que a ajuda dada a Angola foi bastante superior ajuda dada ao Sri Lanka.
Se tentarmos aplicar o modelo de CHAUVET (2002) sobre a influncia da
instabilidade sociopoltica dos receptores na alocao de ajuda aos dois estudos
de caso, verificamos que, quer no Sri Lanka, quer em Angola, existiu
instabilidade poltica violenta (guerra civil). Segundo o modelo, os prprios
doadores deveriam querer ajudar mais esses pases, por forma a tentar estabiliz-
los, preservando os seus prprios interesses comerciais, de investimento, de
segurana e geopolticos. Porm, ambos os pases sofreram destruio massiva
de infra-estruturas e mortes, pelo que os doadores adversos ao risco (entenda-se
aqui a descrena da utilidade da ajuda no contexto da guerra civil muito
destrutiva) podero ter desviado a ajuda ao pas. Foi, por exemplo, o que se
verificou no retrocesso dos doadores sobre a deciso de ajudar o Sri Lanka aps
o cessar-fogo em 2002 e em sequncia da instabilidade vivida nessa altura e da
recusa do LTTE em colaborar. Igualmente em Angola os doadores retrocederam
tambm na sua deciso de aumentar significativamente a sua ajuda ao pas em
1995, devido ao fracasso do processo de paz (Acordo de Lusaka).

220
O modelo de CHAUVET (2002) indica tambm que a instabilidade sociopoltica
tende a atrair mais os interesses dos doadores bilaterais, principalmente os mais
altrustas, enquanto os multilaterais tendero a impor mais uma boa conduta e um
bom ambiente poltico como condicionalidade da ajuda (CHAUVET, 2002;
WORLD BANK,1998). Ora nos casos de Angola e do Sri Lanka, de registar a
ocorrncia de execues extrajudiciais (SMITH, 2003) e srias violaes dos
Direitos Humanos (DH). O regime do Sri Lanka era considerado uma
democracia incerta, enquanto o Estado angolano foi considerado Estado
desordenado em colapso (SMITH, 2003).
Do modelo de CHAUVET (2002) destacaramos ainda as caractersticas dos
receptores pobreza e exportao de petrleo - sendo esta ltima uma varivel
de interesse, que afasta os efeitos da instabilidade na ajuda multilateral e os
acentua na bilateral (averso ao risco). Por outras palavras, a tendncia a
verificar-se em Angola seria mais atraco ajuda multilateral pelas
caractersticas do pas e mais atraco bilateral pela instabilidade. Considerado
um pas de rendimento mdio de acordo com SMITH (2003), a instabilidade
estimularia a ajuda bilateral numa primeira fase, enquanto que afastaria a
multilateral devido ao mau comportamento do pas (guerra de 20 anos).
Sobre o timing da ajuda, refira-se que, de acordo com STAINES (2004), desde a
dcada de 90 os doadores tendem a ajudar mais no primeiro e no segundo ano
ps-conflito e reduzi-la depois a partir do terceiro ano, ao contrrio do que seria
desejvel, ou seja, os doadores deveriam intervir durante toda a primeira dcada
ps-conflito e no actuar apenas quando a instabilidade est mediatizada. No
caso do Sri Lanka376, vimos como a APD oscilou ao longo do tempo (de 1980 a
2002), destacando-se alguns picos maiores de ajuda, designadamente em 1981,
na fase anterior ecloso do conflito. Esse fenmeno, marcado
fundamentalmente por emprstimos concessionais, poder traduzir uma maior
preocupao com a preveno. Outros picos se seguiram em 1984, logo aps a
ecloso do conflito e quando este mais meditico: em 1988, em 1990, em 1991
e 1996, altura a partir da qual a ajuda tende a decrescer.
376
Rever Grfico 8.

221
Em Angola377, nos primeiros anos aps a independncia a ajuda no teve
significado. De forma geral, a tendncia da APD ao longo do tempo de
crescimento, destacando-se sempre os donativos, apesar de se verificarem
algumas descidas abruptas (1977, 1984, 1988, 1992, 1993 e 1998). Na dcada de
90, a APD substancialmente maior. Se de 1975 a 1989, a mdia anual de APD
foi de 62 milhes de USD, de 1990 at 2002 esse valor aumentou para 239
milhes. Pensamos que o interesse no caso angolano se explicar pelo cariz
meditico desse conflito, pelo interesse internacional no potencial desse pas e
pela ajuda humanitria alimentar e de emergncia que responderam s
consequncias da guerra civil na dcada de 90, o que no acontece com o Sri
Lanka.
A nvel da ajuda humanitria, parece existir um interesse fortemente superior dos
doadores por Angola em detrimento do Sri Lanka. O Grfico 19 indica o peso
relativo da ajuda humanitria dada aos dois pases entre 1973 e 2003,
destacando-se Angola com 82% face aos 18% do Sri Lanka378.

Grfico 19 Ajuda Humanitria (emergncia) a Angola e ao Sri Lanka


entre 1973 e 2003

Ajuda humanitria (emergncia) a Angola e ao Sri


Lanka de 1973 a 2003

18%

Angola
Sri Lanka

82%

Fonte: Elaborado pela autora a partir de OECD (act :2004a), Base de Dados.

Sobre a ajuda de emergncia, AGERBACK (1996) defende a necessidade de


uma cuidadosa avaliao das necessidades antes da interveno, justamente para

377
Rever Grfico 13.
378
Os dados estatsticos recolhidos sobre a ajuda humanitria abrangem a ajuda de emergncia em geral,
ajuda alimentar, ajuda em catstrofes e ajuda a refugiados.

222
evitar exacerbar problemas e agravar conflitos. No caso angolano, constatmos a
preocupao da UCAH (Unidade de Coordenao da Ajuda Humanitria) em
coordenar a ajuda internacional dada ao pas e as actividades desenvolvidas pelas
ONGs e OIs. Foi pr-activa na resoluo dos problemas e na auscultao dos
parceiros e preocupou-se em separar questes humanitrias de questes poltico-
militares. Ainda assim, foram-lhe dirigidas algumas crticas pelo facto de no ter
traado uma abordagem abrangente de reintegrao dos refugiados, ex-
combatentes e deslocados de guerra.
Foi tambm criticado o facto de no ter sido estabelecida uma ponte entre a
emergncia e o desenvolvimento. Tnhamos visto as explicaes de ARMIO
(1997) sobre a importncia da reabilitao enquanto ponte entre a ajuda
humanitria e a ajuda ao desenvolvimento, e de TOMASSOLI (2003) sobre a
possibilidade de se realizar ajuda ao desenvolvimento em cenrios de guerra.
No Sri Lanka, apesar das dificuldades de acesso s zonas controladas, foram
feitos esforos no sentido de desenvolver projectos de reabilitao. Este assunto
de enorme importncia j que os refugiados e os deslocados so uma das
principais consequncias da guerra, trazendo enormes desafios ao pas (OCHA;
SMITH, 2003; ACNUR, 2000), como se verificou principalmente no caso de
Angola.
Para medir o impacto da ajuda humanitria no conflito em Angola e no Sri
Lanka, podemos recorrer aos dois parmetros apontados por PERRIN (1998): o
nvel de violncia e a durao do conflito.
A influncia sobre o nvel de violncia pode ocorrer quando os beneficirios da
ajuda so alvo dos grupos armados que buscam bens de auxlio (atravs da
intimidao, do deslocamento forado, ataques a armazns). Esse efeito ser
tanto maior quanto mais enfraquecido estiver o Estado, levando ao
estabelecimento de uma economia e de um sistema de sade paralelo para as
Organizaes Humanitrias (OHs).
Atrocidades e violaes dos DH ocorreram em ambas as guerras. No caso de
Angola, h ainda a acrescentar o uso de minas anti-pessoais, quer pelas foras
rebeldes, quer pelo Governo (SMITH:2003). Alm disso, a OXFAM

223
INTERNATIONAL (2001:6) afirmava que uma grande maioria da ajuda
humanitria (em Angola) tem de ser entregue por via area, uma vez que as
colunas so frequentemente atacadas e pilhadas. Tambm Koffi Annan, em
2000, afirmou num relatrio apresentado ao Conselho de Segurana, que
existiam vrias denncias de raptos de crianas em Angola para serem utilizadas
como carregadores ou, eventualmente, como combatentes379. J MACHEL
(1996) afirma que, no Sri Lanka, alguns adultos aproveitaram a imaturidade dos
jovens, recrutando-os para bombardeamentos suicidas.
Quanto ao efeito de agravamento por enfraquecimento do Estado, o Governo
angolano no estaria enfraquecido, uma vez que tinha dinheiro e influncia.
Todavia, envolveu-se numa luta pelo poder que o levou a eximir-se das suas
responsabilidades na gesto do pas (CACETE,2002; PEREIRA, 2002; OXFAM
INTERNATIONAL,2001), reunindo, assim, as condies para que as OHs
criassem uma economia paralela movida pela importncia de responder s
necessidades mais urgentes da populao. Ao contrrio, no Sri Lanka, vimos que
o Governo quis limitar, numa primeira fase, a presena das OHs no terreno, mas
que, apesar disso, manteve ele prprio a sua presena nas reas controladas pelo
LTTE e assegurou os servios bsicos s populaes (OFSTAD:2000).
Alm disso, as guerras criam condies para que grupos armados e outros actores
no estatais tentem enriquecer, atravs da explorao de produtos ou servios de
grande procura, tais como os diamantes, narcticos e at a ajuda humanitria,
afirma o HSP (2002:9), adiantando mesmo que levados por esses incentivos
econmicos, geralmente as faces opem-se s negociaes de paz,
prolongando as guerras.
A influncia sobre a durao do conflito pode ocorrer tambm quando a ajuda
estimula os Governos locais a transferir recursos dos programas socioeconmicos
e de sectores-chave como a sade e a educao, para fins militares e alimentao
da guerra. Essa situao acontece quando a ajuda se substitui ao Estado nas suas
funes sociais de fornecimento de servios bsicos, desresponsabilizando-o e
aumentando, assim, o seu capital disponvel para aquisio de armamento militar.
379
ONU (2000), p.7.

224
Por exemplo, na tabela 5 podemos observar o peso relativo dos vrios sectores da
APD dada a Angola e ao Sri Lanka no total da OCDE ao longo dos ltimos 30
anos.
Tabela 5 Peso relativo dos sectores da APD de 1973 a 2003
em Angola, no Sri Lanka e no total dos pases receptores
%
Todos os pases Sri
SECTOR receptores Angola* Lanka**
Educao 5,90% 5,68% 4,95%
Sade 3,31% 8,37% 2,21%
Programas para a populao 1,56% 1,81% 0,29%
Abastecimento de gua e saneamento 6,07% 2,79% 8,17%
Governo e Sociedade Civil 4,57% 7,12% 1,23%
Outras infra-estruturas sociais e servios 5,00% 2,40% 2,22%
Infra-estruturas econmicas, no especificadas 0,01% 0,00% -
Transporte e armazenamento 13,59% 3,60% 12,89%
Comunicaes 1,90% 5,56% 3,95%
Energia 7,42% 9,42% 16,37%
Banca e Servios Financeiros 3,63% 0,50% 2,42%
Negcios e outros servios 0,80% 0,07% 1,32%
Agricultura, florestas e pesca, total 12,49% 10,83% 15,46%
Indstria, explorao mineira e construo 6,95% 2,50% 5,90%
Comrcio e turismo 0,84% 0,18% 0,05%
Multisector, no especificado 0,01% - 0,00%
Proteco do ambiente 1,26% 0,15% 2,26%
Mulheres em desenvolvimento 0,08% 0,08% 0,03%
Outros multisectores 3,07% 6,67% 6,92%
Ajuda em gneros / Avaliao geral dos programas 0,00% - -
Ajustamento Estrutural (com BIRD / FMI) 3,09% 0,18% 1,51%
Ajuda alimentar excluindo assistncia alimentar 3,12% 9,47% 5,06%
Outros programas gerais & Avaliao de necessidades 7,79% 1,99% 4,14%
Aco relacionada com a dvida 2,72% 3,09% 0,43%
Ajuda de emergncia 0,00% 0,02% 0,00%
Ajuda alimentar de emergncia 0,05% 0,00% 0,12%
Emergncia no alimentar e Auxlio 2,42% 16,37% 1,28%
Custos administrativos dos doadores 0,40% 0,09% 0,00%
Apoio a ONGs 0,07% 0,22% 0,13%
No alocado / no especificado 1,89% 0,83% 0,68%
Fonte: Elaborado pela autora a partir de OECD (act :2004a), Base de Dados.
*Os valores para Angola em 1973 e 1974 so estatisticamente irrelevantes.
** Os valores para os anos de 1973 e 1974 da APD para o Sri Lanka so insignificantes.

Em termos gerais, o transporte e armazenamento foi o principal sector


beneficirio de APD (13,59%), seguido da agricultura, florestas e pesca
(12.49%), outros programas gerais & avaliao de necessidades (7.79%), a
energia (7.42%), a indstria, explorao mineira e construo (6.95%), o

225
abastecimento de gua e saneamento (6.7%), a educao (5.90%) e, por ltimo,
outras infra-estruturas sociais e servios (5%).
Enquanto que no Sri Lanka se destacam os sectores da energia (16.37%), da
agricultura, floresta e pescas (15.46%) e ainda do transporte e armazenamento
(12.86%), isto , sectores mais orientados para o crescimento econmico do pas,
em Angola, destacam-se a emergncia no alimentar e auxlio (16.37%), a ajuda
alimentar excluindo a assistncia alimentar (9.47%) e a agricultura, florestas e
pesca (10.83%)380, isto , as reas priorizadas pela APD prendem-se com os
servios e sectores bsicos cujo funcionamento compete ao Estado assegurar,
facto que parece evidenciar o efeito de substituio da ajuda, pelo menos ao
nvel do financiamento desses sectores.
Neste caso, sobressaram as reas associadas ajuda humanitria que tende a
ultrapassar a actuao ao nvel dos actores locais e do prprio Estado, exercendo
directamente as funes de distribuio de bens humanitrios, gneros
alimentares e outro tipo de auxlio em tempo de guerra, substituindo, mais uma
vez e de forma mais evidente, o prprio Estado, no s no financiamento como
na prpria actuao.
Liberto da obrigao poltica de assegurar o acesso da populao aos bens e
servios mnimos em tempo de guerra e aliviado pela APD com os encargos
financeiros em sectores-chave, o Estado pode, assim, empenhar-se na luta contra
a rebelio e canalizar mais recursos financeiros para eliminar o oponente.
No entanto, comparando as duas situaes, a verdade que, de acordo com
SMITH (2003), o Sri Lanka teve um aumento das despesas militares entre 1985 e
2000 em mais de 100%, enquanto que em Angola esse aumento foi apenas de 10
a 50%. Esta constatao aparentemente contraditria com o que seria de
esperar. Isto pode ser explicado pelo facto de o nvel de despesas militares em

380
Note-se que as percentagens de ajuda dada ao Sri Lanka por sector indicadas na tabela 5 acusam
pequenas diferenas relativamente igual anlise feita no estudo de caso. Esta discrepncia explica-se
pelo facto de, no estudo de caso, se ter abrangido o perodo de 1980 a 2003, enquanto que neste captulo
se optou por abranger todo o perodo de 1973 a 1980 para enquadrar e comparar os dois estudos de caso
Angola e Sri Lanka. No caso angolano, existem tambm pequenas diferenas, uma vez que, no estudo de
caso, foi feita uma diviso entre a APD recebida antes do fim da Guerra Fria e aps a queda do muro de
Berlim. Neste captulo, optou-se por integrar uma s poca para efeitos de comparao.

226
Angola ser muito superior ao do Sri Lanka, pelo que a variao absoluta de APD
tem uma repercusso relativa maior no Sri Lanka do que em Angola.
Os grficos 20 e 21 foram feitos com o objectivo de tentar identificar esse efeito
da ajuda nas despesas militares do Estado e nas despesas sociais (educao e
sade), quer no caso de Angola, quer no caso do Sri Lanka.
Refira-se, porm, a limitao de informao relativa s despesas sociais em
ambos os casos, que nos impediu de analisar essa evoluo ao longo do tempo,
tendo apenas disponveis dados relativos a alguns anos381.

Grfico 20 O efeito da APD sobre as despesas militares e sobre as despesas


sociais do Estado Angolano382

30
29
28
27
26
25
24
23
22
21
20
19
18
17
16
%

15
14
13
12
11
10
9 Despesas militares como %
8
7 do PIB
6
5 % APD do PIB
4
3
2
1
0 % da Ajuda de Emergncia
do PIB
Despesa pblica na
educao
19 9
19 1
19 3
19 5
19 7
19 9
19 1
19 3
19 5
19 7
20 9
01
7
8
8
8
8
8
9
9
9
9
9
19

Despesa pblica na sade


Ano

Fonte: Elaborado pela autora a partir de SIPRI (1992, 2004), OECD (act: 2004a) e PNUD (1999,
2000, 2001, 2002, 2003 e 2004).

Como j tnhamos verificado, as despesas militares do Estado angolano


constituram a principal prioridade durante a guerra, colocando-se muita acima
das despesas gastas em sade e educao. Todavia, o efeito da ajuda sobre o
381
Os dados existentes relativos s despesas pblicas (sade e educao) foram dispobilizados pelo
PNUD, no existindo informao relativa a alguns anos. Para consultar os dados do grfico em tabela, ver
ANEXO 14.
382
Os dados so apresentados em percentagem do PIB. A nica excepo a informao sobre as
despesas na educao de 1985, 1986 e 1987 cujos valores so disponibilizados pelo PNUD (2002) em
PNB.

227
aumento das despesas militares subtil, na medida em que as respectivas
percentagens atingem nveis diferentes. Ainda assim, verificamos que, quer a
ajuda, quer as despesas militares em % do PIB, aumentaram em 1982/83, em
1987/88, em 1991-94 e em 2001. Note-se tambm que, por exemplo, de 2000
para 2001 a ajuda manteve-se, sendo que a curva das despesas militares
diminuiu.
Alm disso, verifica-se que no existiu um desincentivo condicional guerra
(ameaa de corte da ajuda), apesar dos elevados nveis de despesas militares.
Quanto ajuda de emergncia, ela manteve-se constante, com uma tendncia
para aumentar a partir de 1991, no parecendo interferir com as despesas
militares.
Para o Sri Lanka, o Grfico 21 analisa o mesmo efeito.

Grfico 21 O efeito da APD sobre as despesas militares e sobre as despesas


sociais do Estado cingals383

8,25
8
7,75
7,5
7,25
7
6,75
6,5
6,25
6
5,75
5,5
5,25
5
4,75
4,5
4,25
%

4
3,75
3,5
3,25
3
2,75
2,5
2,25 Despesas militares como %
2
1,75 do PIB
1,5
1,25
1 %APD/ PIB
0,75
0,5
0,25
0 %Ajuda de Emergncia/PIB

Despesa pblica na
19 9
19 1
19 3
19 5
19 7
19 9
19 1
19 3
19 5
19 7
20 9
01

educao
7
8
8
8
8
8
9
9
9
9
9
19

Despesa pblica na sade


Ano

Fonte: Elaborado pela autora a partir de SIPRI (1992, 2004), OECD (act: 2004a) e PNUD (1999,
2000, 2001, 2002, 2003 e 2004).

383
Os dados so apresentados em percentagem do PIB. A nica excepo a informao sobre a
despesna sade em 1995 cujo valor disponibilizado pelo PNUD (1999) em PNB. Para consultar os
dados do grfico em tabela, ver ANEXO 15.

228
At 1992, os valores da ajuda foram superiores despesa militar do Estado em %
do PIB, o que se explicar pelo facto do Sri Lanka ser um pas pobre e sem
capacidade de recursos para a guerra. A partir dessa altura, porm, a ajuda
decresceu significativamente, sendo muito inferior s despesas militares. Com
ela, verificamos tambm uma descida abrupta das despesas com a educao. A
emergncia, por sua vez, manteve-se relativamente estilizada a um valor.
Quanto questo da educao, note-se que, segundo MACHEL (1996), menos
difcil assegurar a educao, ainda que com qualidade inferior, em conflitos de
baixa intensidade como o do Sri Lanka, podendo a escolaridade continuar
durante as pausas peridicas quando os combates so intermitentes ou sazonais.
Relembrando as abordagens maximalistas e minimalistas descritas por
GOODHAND & ATKINSON (2001), parece-nos que, em ambos os casos, os
actores humanitrios tenderam a seguir mais a primeira abordagem, prevendo um
mandato mais alargado da sua interveno e incluindo objectivos de construo
da paz, diplomacia e comrcio.
Isto parece-nos particularmente evidente no caso de Angola. Como afirmaram
BALL & CAMPBELL (1998), a UCAH (Unidade de Coordenao da Ajuda
Humanitria) tornou-se pr-activa na identificao de problemas, na auscultao
dos parceiros e na busca de solues.
Porm, ao mesmo tempo que mantinha no terreno uma presena de carcter
militar com as foras de verificao e de manuteno da paz e aplicava sanes
econmicas e polticas UNITA, a ONU intervinha no campo humanitrio,
atravs da UCAH, coordenando a ajuda internacional proveniente das diversas
organizaes humanitrias no pas. Esta situao levou-nos a reflectir sobre o
eventual perigo de uma interveno com carcter mais poltico, que poder
justamente influenciar o desenrolar do conflito, pese embora as vantagens da
abordagem maximalista e do seu princpio no prejudicar,
No Sri Lanka, as OIs tero actuado de forma mais maximalista, intervindo
tambm a nvel poltico e a nvel da reconciliao entre as partes. No caso da
ONU, esta ter-se- envolvido tambm de forma demasiado poltica, ao ponto de

229
um possvel envolvimento na mediao do conflito ter sido recusado no Sul pelo
Governo do Sri Lanka por se considerar que a Organizao estava associada ao
lobby tamil (ACCORD:1998).
No entanto, o CICV ter seguido a abordagem minimalista, defendida, de resto,
pelo Cdigo de Conduta da Cruz Vermelha e pelo Projecto Esfera. O Comit
prestou assistncia s vtimas da guerra e visitou prisioneiros de guerra. Foi
justamente a posio de clara neutralidade e imparcialidade que lhe permitiu, a
dada altura, actuar como intermedirio do Governo e do LTTE. Nesta reflexo,
sublinhe-se tambm o facto de os crticos da escola minimalista temerem que
esta se tornasse uma doutrina demasiado rgida e limitada.
Quanto questo concreta do financiamento do desenvolvimento nos pases em
guerra, quer pela APD de forma geral, quer pela actividade financeira do FMI e
BM mais especificamente, o Modelo do Dual Gap mostrou-nos a importncia do
financiamento externo (ajuda e emprstimos) ao reforar a poupana interna e ao
equilibrar a balana comercial.
Refira-se, porm, a questo da excessiva dependncia da ajuda, cujo maior
perigo que esta neutralize o Estado e se substitua a ele (ARMIO, 1997), que
corte a possibilidade de desenvolvimento sustentado e centrado nos prprios
recursos, que implique a realizao de reformas econmicas liberalizadoras, cujo
impacto nem sempre favorvel (a questo da fungibilidade da ajuda).
Quanto questo dos objectivos dos doadores, tnhamos visto como a alocao
da ajuda decidida consoante os seus interesses polticos e geoeconmicos
(CHAUVET, 2002; FREY,1984; MAIZELS & NISSANKE,1984),
principalmente dos doadores bilaterais.
Os principais doadores bilaterais de Angola de 1975 a 2002 foram a Sucia, a
Itlia, a Holanda e a Frana, segundo a OCDE, pelo que apenas o caso da Frana
parece encaixar-se nesse perfil. Os principais doadores bilaterais do Sri Lanka de
1980 a 2002 foram, por sua vez, o Japo, a Alemanha, a Sucia, e o Canad,
segundo a OCDE.
Tnhamos referido possveis benefcios econmicos e polticos da ajuda para os
doadores (FREY, 1984), que passam, de forma resumida, pelo estmulo ao

230
comercial bilateral e ao IDE, bem como pelo aumento da influncia poltica no
pas receptor e na arena internacional. Julgamos que esta a posio assegurada
pelo Japo ao afirmar-se como principal doador no Sri Lanka e em muitos outros
pases asiticos.
Relativamente aos pases nrdicos, reconhea-se a sua tendncia altrusta e o seu
estatuto, reconhecimento e admirao internacionais por serem amantes da paz
(BRAUER:1998)384.
Por ltimo, relembramos como os doadores e a ajuda internacional criam
incentivos paz e desincentivos guerra, de acordo com UVIN (2001). Parece-
nos que, quer em Angola, quer no Sri Lanka, foram aplicados alguns
desincentivos condicionais guerra quando a comunidade internacional
retrocedeu na sua deciso de dar ajuda financeira aos pases depois de verificar
um retrocesso nas condies de paz , como foi no caso de Angola em 1995 e no
Sri Lanka em 2002. tambm a ideia implcita na Estratgia de Apoio
Transitrio iniciada pelo Banco Mundial (BM) em 2003 para Angola,
constituindo esta um incentivo paz condicional. No entanto, vimos que esse
tipo de incentivo no predominou, principalmente a nvel da ajuda bilateral,
sendo que foi mantida a ajuda aos respectivos Governos, independentemente da
evoluo da situao no terreno.
Em Angola, a presena de misses de observao da ONU so um exemplo de
desincentivo no condicional guerra. O mesmo no sucedeu no Sri Lanka, o
que, como veremos mais adiante no estudo de DOYLE & SAMBANIS (2000),
poder trazer dificuldades ao processo de construo de paz.
Conclumos assim que, tal como referiu ANDERSON (1999), a ajuda pode no
ser neutra num contexto de guerra, podendo reforar, exacerbar e prolongar o
conflito. E f-lo nos casos de Angola e do Sri Lanka, mais evidentemente no
primeiro do que no segundo, mesmo que, por vezes, de forma pouco evidente e
mesmo de forma no intencional.

384
Na parte I da dissertao, tnhamos referido o exemplo especfico da Noruega e do Canad dado por
BRAUER (1998).

231
2. Pistas para uma aco futura

Da pesquisa feita ao longo desta dissertao, dos problemas apontados sobre a


ajuda internacional e da anlise de dois estudos de caso, retirmos algumas pistas
sobre aquilo que poder ser uma melhor actuao dos actores envolvidos na
ajuda, quer agncias de ajuda, quer pases doadores.
Durante a guerra, o aspecto que nos parece mais importante sobre a definio da
ajuda a necessidade de uma anlise abrangente do contexto conflito e a no
separao entre questes econmicas e questes polticas. ARMENGOL et al.
(2003:9) 385 defendem que um melhor conhecimento dos vrios indicadores que
caracterizam cada contexto de alta tenso ou conflito armado conduziria a uma
melhoria das polticas de preveno de conflitos violentos e da estratgias de
cooperao para o desenvolvimento. Para tal, os autores apontam a necessidade
dos Estados, organismos regionais e internacionais, ONGs e outros organismos
com capacidade de interveno externa, implementarem polticas coerentes
atravs de uma leitura transversal dos contextos onde operam, assegurando a
compatibilidade dos diversos objectivos (especialmente para melhorar a
governabilidade e a situao dos Direitos Humanos), aumentando a actividade
preventiva em contextos de crise e reforando a sua presena em contextos de
reabilitao ps-blica.
A este nvel, os autores indicam que a UE, por exemplo, tem desenvolvido
medidas no sentido de garantir que os compromissos adoptados no terreno
estejam sempre vinculados s estratgias de melhoria da situao dos DH, da
governabilidade, do desarmamento ou da reabilitao ps-blica386. Por exemplo,
59% dos pases aos quais foi dada ajuda humanitria em 2002, atravs da ECHO,
apresentavam srias deficincias a nvel dos DH e da governabilidade. Porm, a
385
ARMENGOL et al.(2003), p.14. Trata-se de um estudo anual que sintetiza o estado do Mundo com
base na anlise de 8 categorias que incluem 37 indicadores e que, cruzadas entre si, podem ajudar-nos a
compreender a influncia de umas sobre as outras, a redesenhar as polticas externas e a elaborar
polticas de preveno de conflitos armados que permitam consolidar os processos de paz e de
reabilitao ps-blica. Segundo ARMENGOL(2003:9-17-19-22-24-27-39-56-72), o estudo abrange as
seguintes categorias: 1) o comportamento perante a comunidade internacional; 2) embargos de armas; 3)
a militarizao do pas; 4) os DH; 5) o desenvolvimento; 6) as crises humanitrias; 7) a conflituosidade e
a construo da paz; 8) o DIH.
386
ARMENGOL et al. (2003), p.9

232
ajuda humanitria europeia teve tambm como destino 21 pases que tinham
ndices significativos de militarizao, pelo que indirectamente essa ajuda
poderia estar a contribuir para perpetuar situaes de injustia e desequilbrio
interno, devido alocao dos recursos do Governo para as prioridades militares.
A necessidade de uma leitura poltica, histrica e contextual da guerra pelos
doadores e actores humanitrios no significa necessariamente que estes devam
tomar posies polticas. Vimos como, na prtica, a APD pode apoiar uma das
partes do conflito (o Governo, de forma oficial, e os rebeldes, de forma
manipulada); como, quando h interesses diferentes a apoiar ambas as partes no
conflito, a guerra se prolonga no tempo, e como os Estados decidem a alocao
da ajuda consoante os seus interesses, seguindo, de certa forma, a lgica da real
politik. Insistimos, pelo contrrio, na importncia da imparcialidade, da
neutralidade e da universalidade da ajuda (seja de emergncia, seja de
desenvolvimento, seja bilateral, seja multilateral) para que esta possa cumprir o
seu objectivo: prestar auxlio s populaes mais carenciadas.
Estes devero continuar a ser os princpios-chave das organizaes humanitrias
e agncias para o desenvolvimento. Devero ser tambm os princpios
orientadores das polticas de cooperao bilaterais e multilaterais.
Para que tal objectivo surta efeito, consideramos fundamental a concertao de
esforos pela comunidade internacional no sentido de criar instrumentos nesse
sentido. Na Conferncia sobre o Financiamento do Desenvolvimento de
Monterrey em 2002387 foi mostrada uma vontade sem precedentes de
desencadear uma aco colectiva para alcanar a paz global, a qual implica,
segundo COLLIER et al. (2003:176), uma mudana nas prticas dos pases
doadores, implementando medidas como o alargamento do perodo de
financiamento da ajuda no ps-conflito e, por outro, a concretizao de uma
387
Sobre a Conferncia de Monterrey, no Mxico, em Maro de 2002, ver
http://www.onuportugal.pt/Monterrey_Round_up-_Portuguese.pdf. A Conferncia de Monterrey reuniu
51 presidentes e primeiros-ministros, vrios ministros das finanas e negcios estrangeiros, responsveis
de OIs e de instituies financeiras, lderes da comunidade empresarial e representantes da sociedade
civil. O principal objectivo da Conferncia foi enfrentar os desafios do desenvolvimento e da reduo da
pobreza, tendo sido aprovado, por aclamao, o Consenso de Monterrey, que afirma a determinao da
comunidade internacional de erradicar a pobreza, alcanar o crescimento econmico sustentvel e
promover o desenvolvimento sustentvel no contexto de um sistema econmico mundial equitativo que
favorea a plena incluso.

233
ajuda gradual e faseada que seja direccionada para os pases mais pobres e no
para os pases com maiores atractivos comerciais e geogrficos388.
Alm das esferas poltica e econmica, no deve ser ignorada a esfera social.
Parece ser consensual a ideia de que as populaes devem ser envolvidas na
reconstruo do pas, pois s assim, explica SUMMERFIELD (1996:88), sero
mantidas as funes de uma sociedade pacfica e o espao social que
possibilitem, por sua vez, a sustentabilidade de um modelo de desenvolvimento
social. Sem perceber esta dimenso social, explica o autor, a ajuda pode
fracassar num contexto de guerra e, em vez de fortalecer as populaes, pode
perturb-las.
Parece-nos que devem ser repensadas as prioridades das agncias de ajuda,
destacando-se a importncia da actuao da sociedade civil e organizaes locais,
relegando para segundo plano o protagonismo dos projectos que ignoram os
recursos locais, designadamente os recursos humanos locais. Alm disso, talvez
seja mais eficaz o financiamento ou co-financiamento de projectos de
organizaes locais em detrimento dos projectos concebidos e executados por
ONGs ou OIs estrangeiras, na medida em que aqueles podero garantir maior
sustentabilidade aps o final do projecto e tambm, podero deixar uma melhor
herana em termos de know-how aos locais389.
Alm dos critrios atrs referidos, parece-nos fundamental condicionar os
volumes de ajuda s necessidades reais do terreno e tambm ao desenrolar da
dinmica do conflito, devendo impor-se incentivos paz e desincentivos guerra
tal como foram sugeridos por UVIN (2001). Esse condicionamento parece-nos
imperativo ao nvel do controlo das despesas militares do Governo.
Na transio ps-conflito, a ajuda tambm fundamental, devendo manter-se no
pas durante toda a primeira dcada aps o fim da guerra, at porque nos
388
A ajuda deve ser dirigida justamente aos pases de maior risco, mais pobres, com polticas fracas e
maus governos. O problema, sublinham COLLIER et al. (2003), que historicamente os programas
convencionais de ajuda no tiveram xito nesses pases onde as falhas tm que ser corrigidas.
389
No caso do Sri Lanka, e extrapolando para a situao da ajuda a uma catstrofe natural (o Tsunami que
afectou as zonas costeiras do Leste e do Sul do pas em Dezembro de 2004), a reabilitao dever passar
pela sociedade civil e pelas organizaes locais. Nas pequenas comunidades afectadas, muitos homens
viviam da pesca e as mulheres da costura, tendo perdido os seus meios de subsistncia. Talvez a ajuda
deva passar pelo apoio as estas populaes na obteno dos seus meios de trabalho, por forma a que
possam progressivamente restabelecer a sua vida.

234
primeiros 5 anos ps-guerra, o pas aporta um elevado de risco de voltar a cair na
armadilha do conflito390. CASTILLO (2001:1989) afirma que os pases no tm
praticamente capacidade de criar os seus prprios rendimentos, pelo menos na
primeira fase da transio, dependendo fortemente da ajuda internacional. Assim,
o autor defende que deve ser apresentado aos doadores um plano estruturado e
abrangente da reabilitao, reconstruo e desenvolvimento do pas, de forma a
que estes possam definir a ajuda com pleno conhecimento das verdadeiras
necessidades e vulnerabilidades do pas em causa.
ARMENGOL et al. (2003:9) dizem que justamente nos pases em fase de
reabilitao ps-blica cenrio em que se podero enquadrar Angola e Sri
Lanka, principalmente este ltimo -, que os motivos de fundo do conflito no
foram superados, o que sustenta a afirmao de que a entrada numa fase ps-
blica no sinnimo de paz. Esses pases so normalmente caracterizados por
uma situao de extrema fragilidade, onde os gastos militares so muito elevados
(55%) (e em metade destes continuam a ser superiores aos gastos na sade e na
educao), onde se verificam srias violaes dos DH (64%) e com uma dvida
externa superior ao PIB (45%). Em 64% dos casos, continuam mesmo a viver-se
situaes de alta tenso.
Angola foi includa nos pases com situao de segurana estvel, de acordo com
THONON et al. (2003:30)391, embora com alguns surtos de violncia. Assim, o
principal desafio continua a ser proporcionar proteco e assegurar os servios
bsicos aos deslocados e refugiados que retornam ao pas, bem como assegurar a
reintegrao dos retornados e dos desmobilizados.
Sendo a guerra em Angola e no Sri Lanka um facto inaltervel, resta-nos apelar
importncia da construo da paz e da preveno de novo conflito.
Baseados na premissa de que a construo da paz internacional pode ajudar a
resolver a guerra civil e apesar desse tipo de estratgia ser concebida para tratar
conflitos especficos, DOYLE & SAMBANIS (2000) definiram um conjunto de
parmetros aplicveis a quase todos os conflitos. Para tal, os autores definiram

390
COLLIER et al (2003), p.83. De acordo com os autores, o risco de 44%.
391
Trata-se de um barmetro anual sobre o conflitos, direitos humanos e construo da paz.

235
trs dimenses de um tringulo, cuja rea o espao poltico para a construo
da paz: (1) as razes locais da hostilidade, (2) as capacidades locais para a
mudana e (3) o grau especfico de responsabilidade internacional para assistir
mudana.
DOYLE & SAMBANIS (2000:8-9) argumentam que a probabilidade de xito da
construo da paz funo das capacidades materiais e institucionais do pas, da
disponibilidade de ajuda internacional e do grau de hostilidade da guerra.
Face a isso, os autores criaram um modelo interactivo do qual resultaram dez
hipteses392 sobre o xito da construo da paz (CP) enunciadas na tabela e
aplicadas pela autora aos casos do Sri Lanka e de Angola.

Tabela 6 Aplicao das premissas de DOYLE & SAMBANIS (2000)


aos casos do Sri Lanka e de Angola
Premissas de DOYLE & SAMBANIS (2000) Sri Lanka Angola
(1) o xito da CP inferior nas guerras identitrias (por exemplo,  X
guerras tnicas ou religiosas)
(2) quanto maiores forem os custos humanos da guerra, menor  
ser o xito da CP
(3) quanto mais longa for a guerra, maior ser o xito da CP  
(4) quanto maior for o nmero de faces, menor ser o xito da X X
CP
(5) quanto maior for a heterogeneidade tnica, menor ser a X 
probabilidade de xito da CP
(6) quanto maior for o PIBpc e o nvel de desenvolvimento X X
econmico do pas, maior ser a probabilidade de xito da CP
(7) quanto mais dependente de recursos for o pas, maior o risco X 
de nova guerra e menor a probabilidade de xito da CP (os autores
referem o exemplo de Angola)
(8) o xito da CP ser maior se a guerra terminar com um acordo  
de paz;
(9) o xito de CP ser maior se forem empregues operaes de paz X 
das Naes Unidas
(10) o xito da CP ser maior quanto mais forte for a operao da X 
ONU e quanto mais extenso for o seu mandato
Legenda :  - Premissa aplicvel ao caso / X Premissa no aplicvel ao caso

No Sri Lanka, o facto desta guerra ter um cariz identitrio, ter provocado muitas
baixas humanas, de o pas ter um baixo nvel de desenvolvimento econmico e o
facto de no ter havido uma operao de manuteno de paz das Naes Unidas,

392
DOYLE & SAMBANIS (2000), pp.12-14.

236
poder, luz do modelo de DOYLE & SAMBANIS (2000), prejudicar a eficcia
da construo de paz. A favor desta est, porm, o facto de ter sido uma guerra
longa, o facto de ter apenas duas partes beligerantes e pouca heterogeneidade
tnica, de no estar dependente de recursos naturais e de ter terminado com um
acordo de paz.
Em Angola, a CP prejudicada pelos enormes custos humanos da guerra, pela
maior heterogeneidade tnica do pas, pelo baixo nvel de desenvolvimento
econmico do pas e pela dependncia de recursos naturais. , porm,
beneficiada por no ter sido tanto uma guerra tnica (foi essencialmente uma
guerra por recursos e poder), por ter sido longa, por ter terminado com um
acordo de paz e por ter tido a presena das Naes Unidas.
Por ltimo, parece-nos fundamental sublinhar a importncia da preveno (tentar
prevenir em vez de remediar). ARMENGOL et al. (2003:9) explicam que nos
contextos de tenso em que no h conflito armado (quase metade dos casos de
crise humanitria) que se tornam mais imperativas as polticas preventivas a nvel
diplomtico, poltico e econmico, e onde a interveno humanitria poder abrir
oportunidades para se corrigir alguns erros.
Tambm MUSCAT (2002:25-26-27) defende que melhor a interveno
preventiva do que a preveno coerciva por vrias razes: (1) as agncias esto
no terreno anos antes do rebentar do conflito e, portanto, muito antes de ser
necessria uma interveno militar, sendo a sua presena normalmente bem-
vinda, j que so dispensrios de transferncias internacionais e facilitadoras do
progresso econmico e social; (2) a preveno do conflito menos dispendiosa
do que uma preveno coerciva de ltima hora; (3) as agncias para o
desenvolvimento podem, em situaes mais difceis, ter que usar uma forte
persuaso ou at presses de condicionalidade pesadas; (4) ao longo dos anos,
o papel das agncias tem-se desviado do fomento do investimento e
desenvolvimento econmico para o desenho de um enquadramento institucional
e promoo de um Governo pr-desenvolvimento, que envolve programas mais
tcnicos e incrementais do que a natureza drstica da preveno coerciva; (5) a

237
mobilizao da vontade poltica, orientada para a preveno do conflito, ser
mais fcil que a mobilizao dessa vontade para a interveno militar.
Parece-nos, portanto, que o primeiro passo a dar pela comunidade internacional
ao nvel da ajuda passar justamente por uma aposta forte na preveno das
guerras civis que, como vimos no primeiro captulo, trazem consequncias
terrveis no s para os pases onde ocorrem, como para esta aldeia global.

3. Sntese e Concluses

Neste captulo, revimos as ideias-chave abordadas ao longo da dissertao sobre


as caractersticas das guerras, as principais causas e consequncias e os actores
externos envolvidos, aplicadas luz dos casos de Angola e do Sri Lanka.
Comparmos o volume de ajuda dada aos dois pases e conclumos que a ajuda
per capita dada a Angola significativamente superior, tendo procurado a
explicao para esse facto na actuao de doadores bilaterais e multilaterais e
nas caractersticas econmicas dos prprios pases em funo do modelo de
CHAUVET (2002).
Comparmos ainda as tendncias na evoluo da ajuda ao longo do tempo nos
dois pases, bem como o peso relativo da ajuda de emergncia, sendo esta, como
seria de esperar, substancialmente superior em Angola.
Enumermos aspectos positivos e negativos da ajuda humanitria prestada
durante guerra, recorrendo, para o efeito, anlise dos parmetros de PERRIN
(1998): o impacto da ajuda no nvel de violncia e na durao do conflito.
No que concerne a influncia da ajuda na durao do conflito, conclumos que,
ao actuar em sectores-chave da economia e do desenvolvimento do pas, a ajuda
pode levar o Estado a eximir-se das suas responsabilidades, situao que, por si
s, poder prejudicar o normal funcionamento das instituies e aumentar a
dependncia de ajuda. Alm disso, este cenrio permite que o Governo canalize
mais recursos financeiros para a guerra, perpetuando-a. Desta forma, conclumos
que a ajuda pode efectivamente prolongar o conflito.

238
Verificmos que essa situao mais ntida em Angola, onde a ajuda se manteve
elevada apesar dos elevados nveis de despesas militares, no havendo presso
internacional no sentido de ameaar cortar a ajuda.
No Sri Lanka, conclumos que o efeito da ajuda no conflito mais visvel do que
Angola. Contudo, ao longo da dcada de 90, ela diminuiu bastante, passando a
curva das despesas militares a ser bastante superior curva da ajuda.
Revimos ainda as principais abordagens da ajuda seguidas em Angola e no Sri
Lanka luz das teorias maximalistas e minimalistas, concluindo que existiu uma
maior tendncia de interveno alargada ao nvel da diplomacia e da construo
da paz, o que motivou a reflexo sobre o perigo do carcter poltico da ajuda.
Fizmos ainda uma breve referncia ao impacto dos programas de financiamento
do desenvolvimento, designadamente os programas do BM e do FMI.
Revimos os principais doadores de Angola (Sucia) e do Sri Lanka (Japo) e
procurmos os motivos que explicaro essa ajuda.
Por ltimo, apontmos alguns incentivos paz e desincentivos guerra aplicados
pelos doadores nos dois pases, tendo concludo que se existiram algumas aces
positivas da ajuda, tambm houve algumas lacunas.
Na segunda parte deste captulo, procurmos lanar (de forma sumria) algumas
pistas para aco futura da ajuda, dividas na actuao durante a guerra, na fase de
reabilitao ps-blica e na fase em que ainda possvel prevenir o conflito.
Nesse mbito, sublinhmos que imperativo que os doadores e actores
humanitrios faam uma leitura histrica, poltica, social e contextual da guerra
para que a ajuda seja adequada realidade local e no fira susceptibilidades.
Fundamentalmente, a ajuda no deve tomar posies polticas face a um dos
lados do conflito. Alm disso, ela deve ser condicional consoante as despesas
militares do Governo receptor da ajuda.
Por ltimo, gostaramos de esclarecer que o objectivo desta dissertao no foi de
todo mostrar que a ajuda no vale a pena. O objectivo foi sim, partindo do
conhecimento de que ela fundamental, mostrar que pode ter falhas que devem
ser corrigidas. A este estudo poderia ser associado um outro sobre o impacto do
conflito na ajuda.

239
CONCLUSES
Defendemos, desde o incio desta dissertao, que a ajuda internacional aos
pases e s populaes vtimas da guerra pode ser fundamental para assegurar a
estas ltimas as condies mnimas de dignidade humana. Essa interveno
fundamental quando, no contexto das guerras civis, estas so claramente
marcadas pelo desrespeito pelos direitos humanos e pelo envolvimento e pela
morte indiscriminada de civis.
Por isso mesmo, considermos importante tentar perceber como a ajuda
internacional funciona e reflectir sobre a hiptese da ajuda em cenrios de guerra
poder, em determinadas situaes, contribuir para o prolongamento do conflito.
O primeiro passo foi procurar compreender qual a lgica do conflito no contexto
das guerras civis e dos PED. Os conflitos travados entre Governos e grupos de
insurgentes tm origem numa multiplicidade de razes: ambio de secesso face
autoridade central; incluso nos processos de partilha do poder poltica e
econmico; desejo de acesso riqueza; fim do sentimento de discriminao, de
injustia e de desigualdade. Conclumos que uma das principais causas reside na
falha do desenvolvimento econmico do pas, muitas vezes associado a Estados
frgeis, o que pode explicar porque que este tipo de guerra tende a eclodir em
pases pobres e em desenvolvimento.
Verificmos que, nesses contextos, existem normalmente clivagens tnicas e que
estas tm maior influncia no conflito quando existem apenas dois grupos tnicos
distintos (em vez de vrios). Os recursos naturais, principalmente o petrleo e os
diamantes, podem igualmente jogar um papel fundamental no xadrez da guerra.
Foram esses recursos que alimentaram a guerra em Angola durante 30 anos. J
no caso do Sri Lanka, comprovmos a importncia da dispora que, por diversas
motivaes, financiou o LTTE e a guerra durante muito tempo at a comunidade
internacional ter comeado a tomar medidas para travar essa situao.
Sobre a influncia de factores externos nas guerras civis, destacaram-se, alm da
dispora, as potncias regionais e as potncias mundiais. Vimos, por exemplo,
como a frica do Sul e o ex-Zaire influenciaram o conflito em Angola, apoiando

240
a UNITA, ou como os EUA e a URSS transportaram a Guerra Fria para este
mesmo cenrio.
comunidade internacional associmos sempre a questo da ingerncia interna e
do direito/dever internacional de intervir em situaes de desrespeito pelos DH.
Vimos as consequncias terrveis das guerras para as populaes, para os pases
onde ocorrem e at para os pases vizinhos, que violam direitos fundamentais
como o direito vida, o direito sade e tambm o direito dignidade humana,
para alm de deixarem uma cicatriz profunda e quase insarvel no processo de
desenvolvimento. Por isso, consideramos que a comunidade internacional tem
obrigao de deter e punir os senhores da guerra, quando destes se trata, e no em
cenrios de guerra civil com justificaes perfeitamente plausveis. No entanto,
no quismos deixar de sublinhar que essa interveno s dever ser feita de
forma legtima, ou seja, luz de um mandato das Naes Unidas. Consideramos
perigosas as intervenes unilaterais que escondem, muitas vezes, razes
egostas, apesar de argumentarem causas humanitrias.
Antes de entrarmos na questo concreta da ajuda internacional, esclarecemos
uma premissa que nos pareceu fundamental: o desenvolvimento pode ser
possvel no contexto do conflito. A ser verdade, essa uma referncia fulcral
para os actores humanitrios e doadores no contexto de guerra que, como vimos
nos casos do Sri Lanka e de Angola, durou dcadas.
Sobre a APD e a forma como ela evoluiu, principalmente desde a 2 Guerra
Mundial, conclumos que a comunidade internacional tem feito vrios esforos
para apoiar os PED, particularmente em contextos de guerra civil, tendo sido as
Convenes de Genebra de 1949 o grande ponto de partida para o
estabelecimento de um Direito de Interveno Humanitrio que se imponha sobre
os interesses individuais dos Estados.
Ficmos a conhecer um pouco mais sobre os vrios tipos de ajuda em que se
decompe a APD e obtivmos algumas pistas sobre como os doadores e as
agncias de ajuda podem actuar e comear a chamar a ateno para alguns
perigos da ajuda o (des)respeito pelos princpios da humanidade, neutralidade e
imparcialidade da ajuda; a dicotomia, a nosso ver, demasiado rgida entre a

241
emergncia e o desenvolvimento; a pouca ateno dada reabilitao; a
imposio de reformas econmicas demasiado rpidas pelo FMI e pelo BM aos
PED, etc.
O captulo III deu-nos pistas importantes na busca de uma resposta sobre o
impacto da ajuda nas guerras civis, atravs de um conjunto de questes: quem,
quando, como e porque se ajuda? A busca de resposta a essas questes permitiu-
nos perceber que os destinatrios da ajuda nem sempre sero aqueles que mais
precisam. A ajuda internacional tende a priorizar pases com rendimento mdio,
em detrimento dos pases mais pobres e em situaes mais difceis. No entanto,
verificmos que essa premissa no pode ser generalizada, na medida em que a
afectao da ajuda depende das caractersticas do pas, da instabilidade em que
ele vive e tambm do tipo de doadores (bilaterais ou multilaterais).
Sobre o timing da interveno, sublinhe-se a ideia de que a comunidade
internacional deveria preocupar-se mais em intervir antes do conflito e durante
toda a primeira dcada do ps-conflito e no apenas quando ele mais meditico.
No curto prazo, confirmmos que alguns aspectos tcnicos, relacionados com a
actuao dos actores humanitrios e das agncias de ajuda ao desenvolvimento
podero, ainda que no de forma muito evidente, prejudicar a dinmica da paz e
da guerra. Destaque-se, por exemplo, o facto de, ao ser feita em coordenao
com as autoridades locais e, por vezes, ser entregue aos seus lderes, a ajuda
poder ser interpretada como apoio ao Governo e oposio ao grupo rebelde.
Conclumos que o financiamento dos doadores (APD) fundamental e que os
pases ricos podem efectivamente ajudar a colmatar os desequilbrios internos
dos PED (incapacidade de poupana interna, desequilbrio da balana comercial),
atravs da ajuda e dos emprstimos concessionais. Alertmos, porm, para o
perigo da ajuda poder estimular os governos locais a transferir recursos dos
programas socioeconmicos e de reas bsicas como a sade e a educao, para
outros fins, designadamente a aquisio de armas e alimentao da guerra.
Consideramos que, se em algumas situaes esse impacto negativo da ajuda ser
feito de forma inconsciente, noutras, as grandes potncias regionais e mundiais

242
fazem-no com o propsito claro de financiar a guerra. Bom exemplo disso
novamente o caso de Angola.
Apercebemo-nos tambm da complexidade da questo
dependncia/condicionalidade da ajuda. O facto de muitos PED estarem
dependentes da ajuda internacional, obriga-os, de certa forma, a cumprir as
condies impostas pelos doadores. Se, por vezes, essas condies so favorveis
ao desenvolvimento e ao crescimento econmico do pas, noutras elas so
prejudiciais. Veja-se o caso polmico dos programas de ajustamento estrutural
impostos pelo FMI que acabaram por prejudicar alguns pases pela imposio de
medidas econmicas demasiado rgidas num espao de tempo demasiado curto.
Essas condies podem tambm ser prejudiciais ao pas, quando os doadores e
agncias de ajuda se substituem ao Governo local, por falta de confiana ou por
reconhecimento de incapacidade, realizando funes que a ele competem.
Em resultado das vrias crticas apontadas condicionalidade da ajuda e de
propostas alternativas, conclumos que fundamental que esta actue em forma de
cooperao e que preveja o envolvimento e a responsabilidade poltica de ambas
as partes: doadores e receptores.
Por outro lado, os interesses e objectivos escondidos de doadores e receptores
podero ser um factor muito prejudicial para o desenrolar do conflito. Se
verdade que, por detrs do carcter humanitrio, os doadores tm, por vezes,
interesse em apoiar um dos lados do conflito (por motivos de aliana poltica, de
influncia em dada regio, de lucros econmicos), tambm certo que os
receptores podem jogar com os interesses poltico-econmicos dos doadores,
fazendo depender a sua posio poltica da quantidade de ajuda recebida.
A ajuda pode incentivar e desincentivar o conflito, como afirma UVIN (2001),
pela forma como actua, pelo tipo de decises que toma e pelas actividades que
desenvolve, pelo que h que combater o possvel impacto negativo que ela
poder exercer sobre uma guerra.
Reitermos a importncia da perspectiva Do No Harm (no prejudicar) que
salienta que a ajuda pode prejudicar o conflito, pelo que imperativo que esta
seja mais proactiva na preveno da guerra. Acima de tudo, destaque-se a

243
importncia de se perceber o contexto histrico da rebelio e as caractersticas
culturais e religiosas do pas receptor da ajuda.
Encontrmos um reflexo prtico das diversas teorias e abordagens sobre a ajuda
internacional e as guerras civis nos dois casos prticos do Sri Lanka e de Angola.
No primeiro caso, a guerra de 20 anos foi marcada pela luta dos rebeldes do
LTTE, minoria hindu, contra o Governo, com o objectivo de alcanar a
independncia. Entre vrios factores de influncia, destacaram-se as clivagens
tnicas e o financiamento da guerra pela dispora. No caso angolano, a guerra de
30 anos pelo poder foi travada entre os rebeldes da UNITA e o Governo,
contando cada um com um apoio mais expressivo de dois grupos tnicos
diferentes. As potncias regionais e mundiais tiveram aqui um papel
fundamental, principalmente durante a Guerra Fria, bem como a existncia de
dois recursos minerais valiosos no pas - o petrleo e os diamantes que
ajudaram a financiar as duas partes envolvidas no pleito.
Em ambos os casos, pareceu-nos indiscutvel que a ajuda internacional
desempenhou um papel fundamental na distribuio de bens bsicos, na
reabilitao de algumas infra-estruturas, etc. Todavia, verificmos que essa ajuda
foi marcada por alguns trmites menos positivos, designadamente o facto de a
ajuda se substituir ao Estado nas suas funes sociais de fornecimento de
servios bsicos, desresponsabilizando-o e aumentando, assim, o seu capital
disponvel para aquisio de armamento militar. Alm disso, a ajuda ter
interferido, por vezes, em questes mais polticas, indo muito alm dos seus
objectivos bsicos de distribuio de ajuda de forma neutra, imparcial e
universal. Desde logo, a necessidade de obter autorizao do Governo para entrar
no pas pode ferir as susceptibilidades dos rebeldes e evidenciar uma posio dos
actores humanitrios e dos doadores.
Conclumos que, de facto, a ajuda internacional pode influenciar o conflito para o
bem e para o mal. A ajuda fundamental, pelo que a comunidade internacional
no pode fechar os olhos violao dos DH e deixar de ajudar. Porm, se actuar
de forma errada, pode contribuir para o prolongamento ou agravamento do
conflito.

244
Por isso mesmo, a responsabilidade dos actores envolvidos nesse processo
acrescida, sejam eles organizaes executantes da ajuda como ONGs e OIs, ou os
Estados doadores que ajudam de forma bilateral ou multilateral.
Esta dissertao visou, sobretudo e tal como tnhamos dito inicialmente, deixar
pistas para reflexo futura. Gostaramos de estimular e animar o debate e a
reflexo sobre a ajuda internacional em contextos de guerra civil para que esta
possa um dia surtir apenas efeitos positivos.

245
ANEXOS

246
ANEXO 1

EXCERTO DA CARTA HUMANITRIA E NORMAS


MNIMAS DE RESPOSTA HUMANITRIA EM SITUAO
DE DESASTRE DO PROJECTO ESFERA RELATIVO A
PAPIS E RESPONSABILIDADES

2. Papis e Responsabilidades

2.1 Reconhecemos que as necessidades bsicas das pessoas afectadas por calamidades
ou conflitos armados so satisfeitas, antes de mais, pelos seus prprios esforos, e
reconhecemos que cabem ao Estado o papel e a responsabilidade primordiais de
prestar a assistncia necessria quando a populao no tem condies para lidar
com a situao.

2.2 O Direito Internacional reconhece que as pessoas afectadas tm direito a proteco e


assistncia. Define as obrigaes jurdicas dos Estados ou das partes beligerantes de
prestarem essa assistncia ou permitirem que seja prestada, bem como de
prevenirem e evitarem comportamentos que violem os direitos humanos
fundamentais. Estes direitos e obrigaes encontram-se reconhecidos no conjunto
do direito internacional relativo aos direitos humanos, no direito humanitrio
internacional e no direito relativo aos refugiados.

2.3 O nosso prprio papel, na qualidade de organizaes humanitrias, deriva destes


papis e responsabilidades primrios. O nosso papel na prestao de assistncia
humanitria reflecte o facto de aqueles a quem cabe a principal responsabilidade
nem sempre podem ou querem assumir essa responsabilidade. Por vezes, trata-se de
uma questo de capacidade. Outras vezes, constitui o no-cumprimento deliberado
de obrigaes jurdicas e ticas fundamentais, que resulta em muito sofrimento
humano evitvel.

2.4 O facto de, muitas vezes, as partes beligerantes no respeitarem os objectivos


humanitrios das intervenes demonstrou que a tentativa de prestar assistncia em
situaes de conflito pode contribuir para aumentar a vulnerabilidade potencial dos
civis aos ataques, ou para que, de vez em quando, uma ou vrias partes beligerantes
beneficiem de vantagens imprevistas. Comprometemo-nos a reduzir ao mnimo tais
efeitos adversos das nossas intervenes, na medida em que isso seja compatvel
com as obrigaes apresentadas anteriormente. obrigao das partes beligerantes
respeitarem o carcter humanitrio dessas intervenes.

2.5 Em relao aos princpios anteriormente enunciados e em termos gerais,


reconhecemos e apoiamos os mandatos de proteco e assistncia do CICV e do
ACNUR ao abrigo do Direito Internacional.

247
ANEXO 2

LISTA DOS PASES DA OCDE (MEMBROS E NO


MEMBROS DO CAD), DOS OBSERVADORES E DOS PASES
RECEPTORES DA AJUDA
Membros do CAD
Austrlia Frana Reino Unido Holanda Comisso Europeia Finlndia
Noruega Irlanda Blgica Espanha Nova Zelndia Japo
Sua Luxemburgo Alemanha Canad Sucia
ustria Portugal Itlia Grcia Dinamarca

No-membros do CAD
Mxico Polnia Rep. Eslovaca Turquia
Rep. Checa Hungria Islndia Coreia do Sul

Lista dos Observadores (Organizaes Intergovernamentais)


FMI PNUD BM

Receptores da Ajuda do CAD (a 01/01/2003)


a) PARTE I Pases e Territrios em Desenvolvimento (APD)

 Pases menos desenvolvidos


Afeganisto Angola Bangladesh Benin Buto Burkina Faso
Burundi Cambodja Cabo Verde Rep. Centro- Chad Cmoros
Africana
Rep. Dem. Congo Djibuti Guin Eritreia Etipia Gmbia
Equatorial
Guin Guin-Bissau Hati Kiribati Laos Lesoto

Libria Madagscar Malawi Maldivas Mali Mauritnia


Moambique Myanmar Nepal Nigria Ruanda Samoa
S. Tom e Prncipe Senegal Serra Leoa Ilhas Salomo Somlia Sudo
Tanznia Timor Leste Togo Tuvalu Imen Zmbia

 Outros pases de baixo rendimento per capita (<$745 em 2001)


Armnia Azerbaijo Camares Rep. Congo Costa do Marfim Gergia
Ghana ndia Indonsia Qunia R. D. Coreia R. Kyrgyz
Moldvia Monglia Nicargua Nigria Pap. Nova Guin Tadjiquisto
Uzbequisto Vietname Zimbabwe

 Pases de baixo mdio rendimento per capita (entre $746 e $2975 em 2001)
Albnia Algria Belize Bolvia Bsnia e China
Herzegovina
Colombia Cuba Rep.Dominicana Equador Egipto El Salvador
Fiji Guatemala Guiana Honduras Iro Jamaica
Jordnia Cazaquisto Macednia Ilhas Estados Fed. da Marrocos
Marshall Micronsia
Nambia Niue Palestina Paraguai Per Filipinas
Srvia e Monte. frica do Sul Sri Lanka S.Vicente e Suriname Suazilndia

248
Grenadines
Sria Tailndia Torkelau Tongas Tunsia Turquia
Turquemenisto Wallis e
Futuna

 Pases de Rendimento per capita mais elevado (> $9206 em 2001)

Beiro

b) PARTE II Pases e Territrios em Transio (Ajuda Oficial)

 Pases da Europa Central e de Leste e Novos Estados Independentes da Ex-Unio


Sovitica
Bielorssia Bulgria Rep. Checa Estnia Hungria Latvia
Litunia Polnia Romnia Rssia Repblica Ucrnia
Eslovaca

 Pases e Territrios em desenvolvimento mais avanado


Aruba Bahamas Bermudas Brunei Ilhas Taipei
Cayman chins
Chipre Ilhas Polinsia Gibraltar Hong China
Falkland Francesa Kong
Israel Coreia Kuwait Lbia Macau Malta
Ant. holandesas Nova Catar Singapura Eslovnia Em.rabes
Calednia Unidos
Ilhas Virgens
(Reino Unido)

Fonte: www.oecd.org

249
ANEXO 3

CRITRIOS PARA AS ONG NA REABILITAO PS-


GUERRA
1. Critrio geral: reduzir as vulnerabilidades e desenvolver as capacidades
locais, gerando meios para uma auto-suficincia sustentvel.
2. Realizar uma anlise, para a identificao do projecto, no s das
necessidades (pontuais), mas tambm das vulnerabilidades e capacidades
(aspectos subjacentes) locais, tanto de ordem material, como social e de
motivao psicolgica, a fim de tratar as causas em vez dos sintomas. Utilizar
para esse fim as tcnicas disponveis de anlise qualitativa e quantitativa,
avaliao, avaliao rpida (rapid rural appraisal), etc.
3. Dedicar os recursos e tempo necessrios para uma correcta identificao dos
projectos, seleccionando bem a sua localizao, os beneficirios e os
parceiros e analisando a sua viabilidade, a fim de que a sua realizao no
seja posteriormente posta em perigo.
4. Programar a presena e actividade no pas com o mximo de antecipao
possvel, a fim de evitar improvisaes e atrasos. Analisar o contexto
geopoltico regional, nacional ou local, para prever a avaliao da situao e
agir atempadamente (final do conflito; momento; origem e fluxos de retorno,
etc.). Comear as actividades de reconstruo o mais cedo possvel,
inclusivamente antes de ter terminado o conflito, onde existam razoveis
condies de segurana.
5. Dar a prioridade s zonas geogrficas mais vulnerveis e afectadas,
corrigindo a habitual tentao do urbano e evitando uma excessiva
concentrao de recursos prximo da capital ou nas cidades.
6. Privilegiar os sectores sociais mais vulnerveis e mais afectados pela guerra,
promovendo o seu empowerment ou aumento do seu peso socioeconmico.
7. Dar prioridade aos sectores de interveno com maior impacto no bem- -
estar da populao, a reintegrao de retornados e desmobilizados, e a
reconstruo dos sistemas de sustentao dos pobres: sade e educao
primrias, fomento da economia rural (incluindo o apoio produo e
transporte, bem como s cooperativas de servios), gua potvel e
saneamento do meio.
8. Assumir uma perspectiva do gnero a fim de melhorar as capacidades das
mulheres, quer com intervenes especficas, quer nas restantes.
9. Articular os projectos com os planos e objectivos nacionais no sector,
contribuindo para a materializao de programas de desenvolvimento j
desenhados, no caso de existirem, o que exige uma estreita coordenao com
as autoridades locais ou nacionais. Inseri-los nas prprias estruturas oficiais
no caso dos servios pblicos essenciais como o da sade, contribuindo com
os recursos doados para o reforo dos mesmos. Este princpio contudo
questionvel quando o Governo carea de uma suficiente legitimidade interna
e externa.

250
10. Potencializar o tecido social local, apoiando os grupos de base que tenham
sobrevivido crise (cooperativas de camponeses, grupos de mulheres ou de
moradores, etc.), apoiando ainda a criao de outros novos, porquanto as
sociedades estruturadas tm uma maior capacidade para se recompor e resistir
s crises.
11. Reforar as capacidades dos parceiros locais, quer sejam instituies pblicas
ou ONG, incluindo expressamente nos projectos uma componente de apoio
formao (na identificao, execuo, acompanhamento e avaliao de
projectos; gesto e contabilidade, etc.)
12. Prestar uma grande ateno sustentabilidade dos projectos, dando prioridade
criao de capacidades locais e auto-suficincia local. Assegurar que os
gastos correntes derivados do projecto (escola, centro de sade, etc.) sero
assumidos pelo Estado, alguma agncia internacional ou a comunidade. Em
alguns projectos (escolas, poos) podem estabelecer-se mecanismos
produtivos que originem recursos (moinhos, hortas) ou de recolha de fundos
(comits de manuteno de poos) para financiar as despesas correntes.
13. Programar projectos com durao prolongada ou, melhor ainda, inseridos
num processo de apoio durvel zona ou grupo em questo, durante o qual se
encadeiam diferentes projectos, a fim de garantir que os frutos da ajuda se
consolidem e sejam sustentveis. Incluir nos projectos componentes com
objectivos a curto, mdio e longo prazo.
14. Evitar a dependncia da ajuda externa, mantendo um delicado equilbrio entre
ajudar o suficiente e no ajudar em demasia. Substituir o mais rapidamente
possvel as abordagens caritativas das doaes gratuitas (que ao invs de
incentivar a produo criam uma mentalidade passiva, reduzindo
frequentemente essa produo) por esquemas como os projectos de fomento
agro-pecurio, de alimentos pelo trabalho, ou de fundos rotativos de animais
ou de crdito, a fim de promover uma mentalidade de auto-suficincia,
poupana e planeamento a longo prazo.
15. Privilegiar a utilizao de recursos materiais locais, por forma a estimular a
economia local, e de pessoal local, contribuindo para a sua formao, apesar
das dificuldades que esta estratgia possa colocar. Evitar deste modo a criao
de dependncias face ajuda externa.
16. Promover a participao local em projectos (planeamento, gesto,
coordenao, acompanhamento e avaliao), tanto das autoridades
administrativas como das autoridades tradicionais e da populao, de forma a
serem desenhados e executados com base nas suas necessidades e
expectativas, e a fim de os sentirem como seus, facilitando a sustentabilidade
dos mesmos. Apesar das dificuldades existentes quando se trata de aces
urgentes ou a desorganizao da sociedade, pode ser conveniente dedicar
algum tempo a promover a organizao da populao antes da execuo dos
projectos. A reabilitao um processo que pode ser catalisado e apoiado a
partir de fora, mas que , em si mesmo, um processo interno. Por isso
necessrio trabalhar com a populao, no para ela, ajud-la a ajudar-se e
reforar os seus prprios mecanismos de solidariedade.

251
17. Prestar ateno reconstruo social e psicolgica, aspecto pouco tangvel e
quantificvel mas essencial para sarar feridas e prevenir novos conflitos:
potenciao da reconciliao e convivncia comunitrias, alvio das tenses,
revitalizao dos mecanismos de solidariedade, etc. Tomar em considerao
os valores e a cultura local, bem como a percepo local face presena e
papel das ONG ocidentais e do seu pessoal expatriado.
18. Dedicar esforos coordenao com as autoridades nacionais ou locais, as
agncias internacionais, os rgos criados pelas misses internacionais de
pacificao, e as restantes ONG.
19. Procurar a criao de parcerias entre vrias ONG que trabalhem na mesma
rea em sectores distintos, reforando-se mutuamente e criando sinergias que
melhorem os resultados de todas elas.

Fonte: ARMIO (1997:165)

252
ANEXO 4
FLUXOS DE APD PARA O SRI LANKA DE 1980 A 2002

Fluxos (APD/Ajuda Oficial)

Outros Fluxos
Montante em Outros Oficiais
milhes de donativos de (Apenas Investimento de
USD Donativos oficiais ajuda oficial Emprstimos Multilaterais) capital
1980 97,48838 0,09507 13,55913 - -
1981 59,73641 - 281,87898 -
1982 95,03707 - 183,18705 - -
1983 74,26789 0,42220 15,07475 - -
1984 119,16313 0,05766 101,96749 12,100000 -
1985 87,68364 0,53441 191,48831 38,00000 -
1986 110,85129 - 12,22314 -
1987 74,56133 0,53956 138,50145 - -
1988 121,82904 - 310,59542 - -
1989 98,34915 - 18,98279 - -
1990 109,15888 - 361,09935 - -
1991 100,15771 - 442,53164 - -
1992 104,15775 - 183,66174 - -
1993 82,20134 - 63,45701 - -
1994 95,17113 - 104,08611 - -
1995 73,68343 - 116,55795 - -
1996 75,73409 - 228,29621 - -
1997 5,21054 - 103,84992 - 4,22062
1998 56,85712 - 191,35061 - 3,02454
1999 47,61911 - 102,37872 - 7,23044
2000 57,38396 - 44,03864 - -
2001 52,42863 - 134,73036 - -
2002 54,71665 - 72,10133 60,00000 -

Fonte: OECD (Act:2004a)

253
ANEXO 5
APD POR SECTOR E POR ANO (1980-2002) PARA SRI LANKA

Outras
Infra-
Montante Programas Abastecimento de Governo e estruturas Banca & Negcios & Agricultura,
em Milhes Educao, para a gua e Sociedade sociais & Transporte e Servios Outros Florestas e
de USD Total Sade, Total populao saneamento Civil Servios Armazenamento Comunicaes Energia financeiros servios Pesca, Total
1980 - 2,64667 - 4,99046 0,20247 0,33100 134,03447 40,91925 123,01458 0,15030 - 95,84585
1981 15,87614 16,01328 0,29624 4,46565 - 0,27148 - 0,56548 194,72234 - - 173,14998
1982 18,03045 1,80002 0,47751 5,77506 2,22181 15,09494 0,49582 1,96615 100,18792 - - 122,19863
1983 5,96347 5,09565 - 55,08775 - 2,52632 4,75496 0,04000 24,80784 - - 8,31362
1984 4,09163 7,24048 0,30714 50,39476 7,33534 2,03071 35,26836 8,33983 51,36696 - - 90,24323
1985 15,64744 4,01142 1,02199 8,74738 4,35449 11,82507 61,33521 47,47596 4,37225 - - 161,61701
1986 16,38924 17,32025 0,80559 151,28346 - 17,88464 - 2,30714 184,12174 - - 53,28314
1987 9,51278 6,11205 0,02715 55,68449 0,88609 6,18651 21,94353 0,02187 111,99694 0,37707 - 106,94723
1988 7,57851 45,64847 17,68443 84,00958 - 1,22191 229,56274 9,95084 120,80491 42,22400 - 157,88511
1989 9,34917 21,94177 - 2,27539 0,37942 7,08024 7,60031 11,85900 2,14394 8,49400 - 135,74868
1990 59,13335 1,86532 - 36,23949 1,31233 12,43500 170,24196 46,87145 107,78093 5,80000 - 7,04062
1991 8,72995 11,32937 - 1,23667 0,03717 27,03211 84,20101 145,51301 74,26766 4,00227 - 133,82441
1992 30,50481 44,79118 - 32,54072 1,30852 8,18088 177,15063 0,05863 12,46389 17,40047 0,72845 135,92177
1993 36,54418 4,16303 0,9402 64,64559 2,14623 9,88204 175,37874 98,10221 - 69,71723 - 60,99002
1994 11,05806 0,45720 0,24859 3,33112 25,09800 7,90123 55,45988 0,21500 218,22569 54,61806 2,02500 36,38603
1995 13,61758 0,79940 1,43653 18,87836 41,99100 3,21727 197,31097 1,86409 56,13177 0,00291 7,19181 48,27283
1996 76,17846 21,24418 0,10864 113,35843 10,91022 14,34652 0,01580 15,45956 220,65265 0,38200 77,50585 210,32765
1997 80,98198 23,05442 0,79999 101,75897 6,91644 2,68757 20,31074 96,26784 82,08556 2,93566 1,66735 43,81848
1998 38,37715 15,13800 0,77517 118,02038 15,61937 8,91168 33,47758 104,07422 87,03767 1,13675 1,32472 97,11067
1999 3,91547 3,35423 0,07289 48,02669 80,34400 10,06844 331,40654 0,68316 0,16656 74,48556 25,57400 74,14879
2000 53,27158 25,92851 0,57413 22,83734 25,38646 24,73987 5,33723 0,00114 9,82468 28,27122 6,69688 4,29772
2001 6,45192 17,05156 1,83253 48,54386 19,06857 6,34037 18,94102 0,32095 86,65727 30,73527 103,98738 11,63686
2002 8,34989 15,15900 14,16539 6,66764 33,56858 25,53038 11,02444 0,86314 469,24948 38,79609 1,79671 38,51858

254
Indstria, Assistncia Outros
Explorao Alimentar, Programas
Montante mineira e Multisectores, Ajustam. excluindo ajuda gerais & Aco Ajuda
(Milhes Construo, Comrcio & No Proteco do Mulheres no Outros Estrutural alimentar de Avaliao das relacionada Ajuda de Alimentar de
USD) Total Turismo especificados Ambiente Desenvolv, multisectores BIRD/FMI emergncia necessidades com a dvida Emerg. Emerg.
1980 45,02675 - - - - 2,38793 - 36,36783 44,93863 5,60851 - -
1981 1,22067 0,33574 - - 0,32123 66,92011 - 35,14389 42,45768 2,97718 - 0,35057
1982 33,04121 - - - 0,07958 25,83433 - 53,69286 36,77531 4,98428 - -
1983 35,40895 - - - 0,02768 24,11296 - 47,89759 11,80112 3,67787 - -
1984 9,38372 - - - 0,05791 24,77394 - 51,40516 48,88679 3,34874 - -
1985 36,08088 - - - 0,23263 52,01195 - 44,63295 18,11183 3,17519 - -
1986 22,92255 - - 8,65159 - 59,51900 28,78733 30,53000 19,93884 4,15392 - -
1987 5,38037 - - 0,34556 0,17897 26,36551 - 35,62606 31,60955 5,28241 - -
1988 81,23048 - - 0,63240 0,32913 10,47279 - 33,79268 34,77492 5,23048 - -
1989 27,73517 - - 13,42506 - 48,16286 - 4,45613 - 4,01927 - -
1990 144,38837 - - 2,63237 0,66390 101,30837 - 21,49849 106,28966 1,11724 - -
1991 82,84387 - - 1,51605 0,65533 207,48982 97,39777 5,81459 - 1,48034 - 0,77133
1992 54,07300 - - 9,03893 1,79589 1,97087 - 16,20735 6,41231 0,82083 - -
1993 7,97079 0,22787 - 4,72567 - 49,81423 - 16,89463 - 0,83633 - -
1994 42,99346 0,13500 - 4,45685 0,12936 4,62816 - 20,61511 - 0,79256 - -
1995 11,67429 - - 43,95385 0,19425 16,58276 - 36,53008 6,97447 8,37464 - 1,73474
1996 2,46092 - - 7,11482 0,18064 38,72103 - 0,13547 1,24200 0,55147 - 4,56502
1997 49,42423 - - 18,08585 0,22228 10,08912 - 14,77346 3,23900 0,44000 0,0100 0,44403
1998 2,12462 - - 3,04066 0,20179 98,61139 - 10,18074 0,67476 0,64195 0,0100 1,89978
1999 3,91891 0,46503 - 41,62572 0,02416 3,76127 0,06554 11,13334 0,08347 0,38861 - 2,19457
2000 2,72185 0,19907 - 26,54304 0,14283 2,64213 - 7,44687 - 0,32981 - 3,02251
2001 41,35868 0,82399 0,04000 68,60562 0,11390 30,31478 - 16,91600 - - - 1,35932
2002 92,13486 3,07901 - 1,36247 0,03894 10,50869 - 9,53227 - 9,70264 - 1,07417

255
Montante Auxlio e Custos Ajuda no
(Milhes Ajuda no administ.dos Apoio a afecta/no
USD) alimentar doadores ONGs especificada
1980 0,04527 - - 2,95398
1981 - - - 7,75231
1982 0,01400 - - 1,60392
1983 1,04251 - 1,13684 17,19587
1984 2,90626 - - 2,28253
1985 1,57379 - - 0,27013
1986 5,11172 - - 0,18460
1987 1,86668 - - -
1988 13,82136 - - -
1989 12,93124 - - 1,59347
1990 20,34515 - - 1,60848
1991 8,56814 - 1,79752 0,53018
1992 6,59713 - 15,17532 7,12142
1993 3,89874 - - 0,30007
1994 5,30865 - - 2,04697
1995 13,90178 - 0,09703 1,95066
1996 16,12604 - - 0,45696
1997 14,12237 - - 12,86500
1998 13,46904 0,24097 0,48118 0,39860
1999 10,44868 0,07168 - 1,66806
2000 12,59517 0,00742 - 27,94700
2001 15,54074 - - 0,44910
2002 17,84932 - 0,86055 2,15648

Fonte: OECD (Act:2004a)

256
ANEXO 6

FLUXOS DE APD PARA O SRI LANKA POR TIPO E POR


DOADOR (1980-2002)

Fluxos (APD/Ajuda Oficial)

Outros Fluxos
Montante em Outros Oficiais
milhes de donativos de (Apenas Investimento de
USD Donativos oficiais ajuda oficial Emprstimos Multilaterais) capital
Austrlia 107,53076 - - - -
ustria 2,97752 - - - -
Blgica 2,55994 - - - -
Canad 322,76724 - 76,07218 - -
Dinamarca 51,60135 - 8,65159 - -
Finlndia 100,80889 - - - -
Frana 7,23981 - 98,37815 - -
Alemanha 126,53072 - 526,89851 - -
Irlanda 0,07652 - - - -
Itlia 62,62800 - 15,17532 - -
Japo 102,55055 - 4.162,05912 - -
Holanda 384,60839 1,79929 3,12053 - -

Nova Zelndia 0,34896 - - - -


Noruega 242,08822 - 4,48927 - 0,12232
Portugal 0,00201 - - - -
Sucia 453,40144 - 62,66600 - -
Sua 49,69818 - - - -
Reino Unido 282,19736 - - - 28,73913
EUA 348,17595 - 6,37814 - -
AsDB - - - 135,00000 -
AsDF - - 2.434,71607 - -
CEE (FED) 110,21467 - - 37,69673 -
BIRD - - - 116,80000 -
IDA - - 2.198,90000 - -
IFAD - - 1,00272 - -
PNUD 5,65476 - - - -
UNICEF 2,27602 - - - -
UNAIDS 0,05964 - - - -
UNFPA 2,53641 - - - -
Fonte: OECD (Act:2004a)

257
ANEXO 7

FLUXOS DE APD PARA O SRI LANKA POR DOADOR E POR ANO (1980-2002)

Montante Nova
(USD) Austrlia ustria Blgica Canad Dinamarca Finlndia Frana Alemanha Irlanda Itlia Japo Holanda Zelndia Noruega
1980 4,15451 - - 65,68594 2,50177 - 8,28206 4,95677 - - 97,46801 43,25035 - 8,51685
1981 4,46552 - - 26,36834 - 1,50000 4,60015 181,97523 - - 78,89341 19,04297 - 0,67341
1982 14,50559 - - 8,29295 0,35296 - - 6,08556 - - 66,28514 2,36503 - 8,83027
1983 4,27475 - - 24,08553 7,55604 7,35000 8,52873 1,04258 - - 72,67369 13,70696 0,01672 0,59900
1984 4,82891 - - 6,26907 - - 4,57662 4,21704 - - 72,52632 10,82931 - 17,79725
1985 0,87953 - - 13,53864 - - 5,00824 3,41558 - - 113,20755 20,66116 - 14,23785
1986 0,16318 - - 45,40678 11,06168 - 8,48241 105,96554 - - 149,35312 30,80654 - 6,36445
1987 0,67914 - - 13,22351 0,13816 25,36377 66,54800 0,15404 - - 16,43361 22,44902 - 4,97395
1988 1,07207 - - 21,11839 9,44854 6,39907 9,23284 1,17152 - - 434,31355 21,98068 - 1,31165
1989 3,73039 0,08314 - 18,43416 12,60031 13,93223 4,30943 - - - 4,67786 11,47821 - 3,11391
1990 - - - 10,45578 0,36629 21,99504 15,03884 77,36100 - - 269,11602 10,60631 - 2,95613
1991 1,68303 1,69822 - 27,27975 1,18734 5,98921 - - - 1,79752 33,03197 26,50352 - 3,53269
1992 0,17986 - - 7,05002 0,48755 7,70854 - 16,03078 - 15,36363 326,05365 3,84847 - 1,98378
1993 9,39104 - - 2,33062 0,87163 7,76654 - 12,99565 - 0,26341 312,36511 33,29637 - 13,29601
1994 0,10226 - 0,66757 5,08774 0,30740 1,51245 4,01621 - - 2,45579 466,57533 85,59900 - 1,35417
1995 2,62226 - 0,74088 3,46103 - 0,29153 4,95632 31,97307 - 0,03100 28,48459 11,45359 0,06562 7,79949
1996 13,24456 0,27096 0,38966 14,73823 - 0,06097 0,53534 9,12275 - 0,85736 40,23465 8,92354 - 34,52338
1997 4,40139 - 0,24302 4,04932 - 0,12165 5,47566 5,67352 - - 344,94991 6,44834 - 16,59206
1998 12,95191 0,14223 0,23886 6,56411 - 0,01440 1,27396 23,80917 - - 229,82351 23,56916 - 7,34523
1999 7,99427 0,09153 0,14421 1,87114 21,35700 0,08960 0,64848 64,36835 - 0,00084 230,42373 2,35118 - 11,48479
2000 4,06421 0,18647 0,11628 5,44273 - 0,05811 0,66627 34,77546 - 0,00806 39,76395 2,22219 - 10,35186
2001 7,42497 0,28981 0,00333 4,76058 0,04000 0,26750 0,85045 56,98927 - 0,62784 379,87653 25,33586 - 1,13445
2002 4,71741 0,21516 0,01613 6,90343 11,19757 0,38828 1,01551 9,98267 0,07652 0,03267 27,52693 16,63934 0.26662 17,38209

258
Montante
(USD) Portugal Sucia Sua Reino Unido EUA AsDB AsDF CEC (FED) BIRD IDA IFAD UNDP UNICEF UNAIDS UNFPA
1980 - 40,68943 1,37338 11,47941 57,06500 - 47,80000 2,51657 - 151,50000 14,48900 - - - -
1981 - 22,84236 0,45834 28,83800 70,00000 - 35,50000 5,11332 - 151,70000 8,00000 - - - -
1982 - 24,79069 1,79677 2,92841 85,08000 - 36,10000 13,07534 42,70000 86,00000 20,00000 - - - -
1983 - 27,56112 0,66692 2,48635 89,06000 - 31,80300 8,71361 - 57,00000 - - - - -
1984 - 32,83446 2,19602 26,54416 99,20100 - 13,84000 23,75809 12,10000 30,00000 - - - - -
1985 - 32,94806 6,97571 2,05989 45,67600 - 1,06591 8,64861 62,00000 72,00000 8,00000 - - - -
1986 - 24,12053 0,08338 26,99414 50,29700 - 27,09600 - - 137,00000 - - - - -
1987 - 3,12905 1,71741 25,39987 49,99500 - 89,53700 - - 18,60000 - - - - -
1988 - 17,15482 3,07524 17,18739 57,32000 - 2,17982 - - 223,30000 6,70500 - - - -
1989 - 4,72911 0,36677 8,20135 72,65500 - 1,31441 - - 19,90000 - - - - -
1990 - 14,87179 81,57400 10,70871 41,76400 - 2,02673 - - 312,90000 - - - - -
1991 - 3,26944 4,24176 0,20639 28,93000 - 209,30000 - - 239,10000 14,00000 - - - -
1992 - 27,43541 3,67789 54,66209 34,04400 - 66,93100 - - 38,64000 8,85100 - - - -
1993 - 3,23000 1,24552 14,00900 25,71400 - 97,25100 - - 85,76000 - - - - -
1994 - 93,63904 3,73053 1,10057 30,20100 - 53,31200 - - - - - - - -
1995 - 72,57100 1,87664 9,13474 40,86400 - 38,10800 1,89000 - 39,00000 8,52000 - - - -
1996 - 2,73578 0,97397 14,80338 11,70500 - 180,79123 2,07000 - 156,10000 - - - - -
1997 - 15,89518 1,46828 7,51798 14,08000 - - 3,15000 - 109,30000 - - - - -
1998 - 11,77155 0,75602 9,73813 15,70800 - 232,65734 1,94000 - 57,00000 11,70700 - - - -
1999 - 3,32367 1,76614 1,99855 15,15395 - 260,43751 2,07000 - 56,00000 - 5,65476 - - -
2000 - 24,88647 10,05400 21,34229 8,95000 - 108,92391 2,62000 - 18,20000 - - 0,70827 - -
2001 0,00201 7,43541 0,06402 3,51396 21,03600 15,00000 118,75493 4,56000 - 37,30000 - - 0,834 0,05563 1,19227
2002 - 13,11757 2,02467 1,99049 21,49100 120,00000 127,88615 45,13673 - 102,60000 - - 0,73375 0,00401 1,34414

259
ANEXO 8

LISTA DOS PASES E ORGANIZAES INTERNACIONAIS


PARTICIPANTES NA CONFERNCIA DE TQUIO SOBRE A
RECONSTRUO E O DESENVOLVIMENTO DO SRI
LANKA DE 9 E 10 DE JUNHO DE 2003

Austrlia Noruega Secretariado da ONU


ustria Sultanato de Om UNHSP
Bangladesh Paquisto UNDP
Blgica Filipinas UNPF
Brasil Portugal UNHCR
Brunei Darussalam Federao Russa UNICEF
Cambodja Arbia Saudita UNESCO
Canad Singapura UNODC

China frica do Sul UNWFP


Dinamarca Espanha WHO
Frana Sri Lanka WB
Alemanha Sucia
Grcia Sua
Vaticano Tailndia
Islndia Ucrnia
ndia Emirados rabes Unidos
Indonsia Reino Unido
Iro Estados Unidos da Amrica
Irlanda Repblica Socialista do Vietname
Israel Comisso Europeia
Itlia BAD
Japo Organizao para a Produtividade
Asitica
Repblica da Coreia FAO
Koweit ICRC
Laos IFRCRC
Luxemburgo IFAD
Malsia ILO
Nepal IMF
Holanda IOM
Nova Zelndia Agncia de Investimento Multilateral

Fonte: www.peaceinsrilanka.org

260
ANEXO 9

FLUXOS DE APD PARA ANGOLA DE 1975 A 2002

Fluxos(APD/Ajuda Oficial)
Outros
Fluxos
Montantes Outros Oficiais
em milhes Donativos donativos (Apenas Investimento
de USD Oficiais oficiais Emprstimos multilaterais) de capital
1975 1,46514 - - -
1976 15,94073 - - - -
1977 76,47700 - 4,07448 - -
1978 27,68687 - - - -
1979 27,55627 - 15,37438 - -
1980 51,62965 - 2,76646 - -
1981 27,72096 - 8,42294 - -
1982 33,18856 - 2,63337 - -
1983 28,86199 - 25,00307 46,83836 -
1984 37,71465 - 21,57423 - -
1985 30,18528 - 39,75278 - -
1986 40,84268 - 54,55464 14,92355 -
1987 123,25523 - 33,49284 - -
1988 25,67956 5,08000 12,91477 20,72399 -
1989 62,57964 - 17,93677 - -
1990 135,79112 - 76,78027 63,96358 -
1991 126,27433 - 237,44423 18,73837 -
1992 133,38558 - 26,03707 64,97525 -
1993 68,84765 - - - -
1994 176,31765 - 8,00000 - -
1995 313,96133 - 24,13597 - -
1996 239,51698 - 1,22771 - -
1997 204,91903 - 17,93600 - -
1998 169,06397 - 60,54000 - -
1999 22,51457 - 12,22000 - -
2000 230,57784 - 43,00000 - -
2001 237,34436 - 12,25971 - 0,04448
2002 377,80244 - 2,46771 - -

Fonte: OECD (Act:2004a)

261
ANEXO 10
APD POR SECTOR E POR ANO (1975-2002) PARA ANGOLA
Outras Infra-
Infra- estruturas
Programas Abastecimento Governo & estruturas Econmicas,
Montante Educao Sade, para a de gua e Sociedade Sociais & No Transporte & Banca & Servios Negcios & Comrcio &
(Milhes USD) , total total populao saneamento Civil Servios especificadas Armazenamento Comunicaes Energia Financeiros Outros Servios Turismo
1975 - - - - - - - - - - - - -
1976 - 4,01754 - - - - - 17,21800 - - - - -
1977 - 0,05804 - - - - - 5,70427 - - - - -
1978 8,70403 1,26603 - - - - - - - - - - -
1979 2,33263 2,47639 - - - - - 13,36309 - - - - -
1980 5,02993 7,09287 - - - 3,09341 - 4,97202 - - - - -
1981 - 3,15993 - - - - - - - - - - -
1982 3,30000 2,36783 2,50000 - - - - - - 5,65508 - - -
1983 24,82327 2,63463 - - - - - 1,03556 31,65829 0,44345 - - -
1984 - 3,16081 - - - 3,49051 - 4,04381 - 8,46301 - - -
1985 - 1,89168 - - - 1,74338 - 1,01174 - 38,64000 - - 0,34868
1986 0,28187 33,96646 - - 12,43100 1,97063 - 6,93878 - 9,14323 - - 0,14262
1987 0,58732 1,11195 - 4,57517 0,01187 - - 13,74636 0,66548 3,51682 0,83185 - 0,02193
1988 9,08279 46,38461 4,10389 0,04316 0,88684 6,81541 - 21,62197 14,97716 9,00901 - - -
1989 1,08000 3,77086 - 1,77996 3,28359 8,26638 - 0,81413 - 34,15600 0,06473 - 3,28359
1990 5,79534 3,66000 - 3,63183 - 0,20570 - 2,54000 64,57358 44,10231 - - -
1991 1,17048 15,63789 - 15,65905 23,91054 2,16373 - 8,55897 51,60115 83,44523 - - 0,05790
1992 11,37206 4,84062 - 0,78328 13,84178 24,75979 - 44,84504 32,11364 140,58965 21 - 2,91224
1993 0,17571 17,67078 - 0,87040 2,09495 5,45536 - - 0,01192 1,00106 - - -
1994 4,17134 8,11125 55,23800 - 1,44558 0,50415 - - 9,74636 5,55361 - - 0,26184
1995 2,11826 11,35172 0,34050 1,94159 6,34199 79,54965 - 0,25894 - 4,54618 - - -
1996 36,05800 47,81216 0,83150 5,24547 15,94947 54,49716 - 0,16230 16,35208 34,64300 0,17746 - -
1997 5,82711 16,05143 5,63735 4,69884 7,85372 2,37129 - 3,39079 7,08667 10,82834 - - -
1998 6,35971 5,58214 0,60858 1,80205 13,99327 28,54179 0,00424 9,99246 77,14200 6,49856 0,40166 - -
1999 11,47824 1,05938 0,61796 4,03143 2,69659 13,10053 - 0,07253 0,93273 18,98808 0,09377 2 0,69963

263
2000 17,09113 32,81853 7,53682 7,65823 17,55724 43,63443 - 99,10100 0,27792 6,46849 0,03468 0,62706 0,00417
2001 29,90384 44,83925 6,50366 9,66801 19,12546 12,04184 - 1,80475 12,21937 0,52449 0,34974 0,41491 0,51887
2002 23,11562 30,80206 12,68041 8,78404 61,74656 14,61215 - 1,19889 8,41478 1,10126 0,19792 0,17784 0,01940

Ajustament Assistncia
o Alimentar Outros
Montante Agricultura - Outros Estrutural excluindo ajuda Programas Aco
(Milhes Proteco do Florestas - Pesca, Indstria , Explorao mineira, Proteco do Mulheres no Multisecto (BIRD/FMI alimentar de Avaliao de relacionada Ajuda de
USD) Ambiente Total Construo, Total Comrcio & Turismo Ambiente Desenvolvimento res ) emergncia necessidades com a dvida Emergncia
1975 - - - - - - - - - - - -
1976 - - - - - - - - 2,74233 - - -
1977 - - - - - - - - 5,06833 - - -
1978 - 1,10656 - - - - - - 0,19960 15,93449 - -
1979 - 3,42913 2,28094 - - - - - 1,61846 17,40667 - -
1980 - 7,87381 - - - - 2,60072 - 3,40045 19,62361 - -
1981 - 3,94991 8,42294 - - - 1,18497 - 5,95995 10,46728 - -
1982 - 21,38289 5,12271 - - - 0,31834 - 62,34400 61,67900 - -
1983 - 10,58625 3,60278 - - - 0,61697 - 8,42795 5,29535 0,70672 -
1984 - 10,38117 6,18000 - - - 0,71901 - 12,26485 3,74767 - -
1985 - 4,57021 4,95994 0,34868 - - 0,63605 - 80,76400 4,75004 - -
1986 - 13,05161 - 0,14262 - - 1,85604 - 16,36927 3,59481 - -
1987 - 99,51926 204,35200 0,02193 - - 9,49654 - 9,96492 - 4,69000 -
1988 - 53,24575 26,76364 - - - 45,53234 - 10,98952 - - -
1989 - 8,70884 22,73036 3,28359 - - 1,51446 - 6,33541 0,85250 - -
1990 0,04430 38,06169 3,40938 - 0,04430 - 5,27192 8,34000 13,98396 2,39363 19,94841 -
1991 - 89,40232 2,60922 0,05790 - - 50,29128 - 14,19896 1,40507 - -
1992 0,07766 22,10373 13,78687 2,91224 0,07766 1,76155 65,30613 - 3,37546 0,06494 6,26358 -
1993 - 3,30137 0,41000 - - - 7,60725 - 23,83700 0,04963 - -
1994 - 0,24607 0,00926 0,26184 - - 2,96581 - 14,06465 - 56,44400 -
1995 - 21,33254 3,15597 - - 0,02399 1,92221 - 43,16039 - 52,16423 -
1996 0,50036 81,53400 54,92700 - 0,50036 - 5,43316 - 60,33897 - 1,76900 -
1997 - 31,02467 0,07193 - - 0,29965 6,49263 - 28,06291 0,01762 - 0,93000
1998 0,45455 6,83284 0,08780 - 0,45455 0,89845 41,22117 - 33,94141 0,15703 - 0,05000
1999 3,12947 6,58472 0,21540 0,69963 3,12947 0,81548 13,73674 - 10,39797 0,15344 - -

264
2000 0,90373 7,19071 4,03143 0,00417 0,90373 0,02387 7,26841 - 45,61841 0,10673 1,39649 -
2001 0,11667 75,02300 0,30805 0,51887 0,11667 0,00153 40,02100 - 28,07456 0,10649 0,06000 -
2002 0,05242 16,15418 0,13694 0,01940 0,05242 0,08908 6,37218 - 32,59917 0,11464 - -

Custos
Montante Ajuda Alimentar Emergncia no- Administrativos dos Ajuda no afecta / no
(Milhes USD) de Emergncia alimentar e auxlio Doadores Apoio s ONGs especificada
1975 - 1,46514 - - -
1976 - 7,45906 - - -
1977 - 0,89154 - - -
1978 - 0,47616 - - -
1979 - 0,02334 - - -
1980 - 0,70929 - - -
1981 0,14956 2,80766 - - 0,04170
1982 - 6,47311 - - -
1983 - 0,15067 - - 1,40149
1984 - 5,59659 - 1,14343 0,09802
1985 0,17794 2,67721 - - 0,45479
1986 - 10,41522 - - 0,15933
1987 - 5,96508 - - -
1988 2,02621 7,04975 - - 0,04730
1989 - 10,96541 - - 3,65059
1990 5,42957 21,79117 - - 0,66571
1991 - 22,31867 - - 0,02647
1992 - 48,05586 - 0,87765 -
1993 - 27,81552 - - -
1994 2,04518 46,49062 - - 0,04184
1995 18,65679 71,30529 - 0,35682 0,50590
1996 15,78873 7,11837 - - 14,35156
1997 6,88277 59,85453 0,15972 0,01958 3,95187
1998 3,15957 59,06014 0,28940 - 1,95295
1999 50,84257 59,92902 0,67157 0,72467 0,46203

265
2000 18,84422 42,24116 0,41233 1,78705 0,13450
2001 17,38914 50,65419 0,79974 0,57050 2,14909
2002 84,78664 8,56743 1,24909 4,00035 8,39962

Fonte: OECD (Act:2004a)

266
ANEXO 11

FLUXOS DE APD PARA ANGOLA POR TIPO E POR DOADOR


(1975-2002)

Fluxos (APD/Ajuda oficial)

Montantes Outros Outros Fluxos


em Milhes donativos de Oficiais (Apenas Investimento de
de USD Donativos oficiais ajuda oficial Emprstimos Multilaterais) capital
Austrlia 10,16929 - - - -
ustria 8,56062 - 3,60278 - -
Blgica 34,30123 - 10,31137 - -
Canad 66,96358 - - - -
Dinamarca 3,96293 - 20,78235 - -
Finlndia 24,49859 - - - -
Frana 78,89627 - 213,22686 - -
Alemanha 105,23215 - - - -
Irlanda 6,05853 - - - -
Itlia 225,18803 - 148,53625 - -
Japo 156,39185 - 0,05460 - -
Holanda 1,14402 - - - -
Nova
Zelndia 238,87489 - 77,45653 - -
Noruega 0,13123 - - - -
Portugal 218,84772 - 3,15597 - 0,04448
Sucia 115,80882 - - - -
Sua 35,71547 - 23,29162 - -

Reino Unido 766,28214 - - - -


EUA 49,82605 - - - -
AsDB 69,05249 - - - -
AsDF 3,82553 5,08000 48,98000 - -
CEE (FED) - - - 23,01631 -
BIRD - - 119,51013 - -
IDA 749,45606 - - - -
IFAD - - 266,49000 - -
PNUD - - 17,31300 - -
UNICEF 7,27048 - - - -
UNAIDS 17,06851 - - - -
UNFPA 0,78585 - - - -
UNFPA 3,31276 - - - -

Fonte: OECD (Act:2004a)

267
ANEXO 12
FLUXOS DE APD PARA ANGOLA POR DOADOR E POR ANO (1975-2002)
Montante ( Milhes USD) 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990
Austrlia - - - - - - - - - - - - - - - 1,36526
ustria - - - - - - - - 3,60278 - - - - - 0,36671 -
Blgica - - - - 3,41087 - - 2,18866 - - 0,10104 - - - 0,81210 2,39363
Canad - - - - - - 0,04170 - - 0,62791 1,68492 3,75398 0,03000 5,45000 2,55000 10,71000
Dinamarca - - - - 2,28094 - 8,42294 2,22025 - 0,77242 - 12,35941 - - - -
Finlndia - - - - - - - - - - - - - - - 2,48999
Frana - - - - - - - - - 75,51400 - 10,17888 15,05648 7,55414 8,62041 32,48315
Alemanha 1,04994 0,07389 0,11414 0,07469 - 0,33045 1,53427 0,29234 0,28138 0,91967 1,13751 3,16012 51,63500 3,88819 - -
Irlanda - - - - - - - - - - - - - - - -
Itlia - - - - - - - 20,40000 - 1,14343 39,49100 10,72000 5,86275 1,11071 2,10456 50,72200
Japo - - - - - 2,20556 - - - - - - - 0,05460 - -
Luxemburgo - - - - - - - - - - - - - - - -
Holanda 0,41520 3,21695 6,44338 7,22612 1,20642 1,08898 0,82158 4,36447 11,93896 16,04357 0,39682 16,77102 17,12839 4,20572 2,80366 12,18915
Nova Zelndia - - - - - - - - - - - - - - - -
Noruega - - 0,05804 0,15947 0,14376 - - 0,13945 - 0,26270 0,14830 0,13523 2,81721 - - -
Portugal - - - - - - - - - - - - - - - -
Espanha - - - - - - - - - - - - - 3,07800 1,10600 30,15400
Sucia - 12,35107 - 19,91811 22,39328 37,82865 20,27293 16,48092 13,69487 14,08400 12,78478 15,18192 59,99468 208,70495 33,89171 23,83079
Sua - 0,29882 0,36281 0,14149 0.12029 0,07165 - - - - - - - - - 4,04522
Reino Unido - - - 0,16699 0,02334 - 0,18252 - - 0,10156 0,06093 0,31818 0.08194 0,03919 - -
EUA - - - - 1,00000 3,07000 2,97000 2,14000 0,82000 4,35000 2,58000 4,480000 5,00000 5,08 2,23000 2,92
AfDB - - - - - - - - 46,83836 - - 14,92355 - 21 - 64
AfDF - - - - - - - - 13,22083 1,18274 1,01174 1,81388 - - - -
CEC (FED) - - 4,74381 - 1,49397 - 1,89796 11,29617 10,30624 12,24948 10,54102 0,19978 45,61312 26 7,09022 4
IDA - - - - - - - - - - - - - - - -
IFAD - - - - - - - - - - - - - - - -
IFAD - - - - - - - - - - - - - - - -
UNDP - - - - - - - - - - - - - - - -
UNICEF - - - - - - - - - - - - - - - -
UNAIDS - - - - - - - - - - - - - - - -
UNFPA - - - - - - - - - - - - - - - -

269
Montante (Milhes USD) 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Austrlia - - - - 2,21547 2,67287 1,85557 0,71846 0,76216 0,57950 - -
ustria 0,47970 - - - - 3,05836 1,89248 1,01392 0,99130 0,35742 0,03417 0,36656
Blgica 1,40507 - - 3,32916 0,64250 11,23244 5,46753 3,47573 1,99017 1,23663 2,45683 4,47024
Canad 5,83000 3,42909 2,44000 5,81468 3,71284 2,19078 4,63746 2,54156 2,96023 3,64057 2,25159 2,66627
Dinamarca - 0,53061 - - 28,55613 0,96582 - 3,68164 - - - 0,62149
Finlndia 1,43504 0,17834 1,13622 1,44583 1,50918 3,69096 0,62654 1,23473 2,46399 0,85250 3,69009 3,74518
Frana 68,73139 73,20023 0,52982 0,79717 25,31548 61,28900 6,10556 7,44686 4,36019 5,17616 4,34269 8,54422
Alemanha - - 1,81335 - 10,65700 14,86941 8,73956 3,70395 16,33464 8,10153 8,13777 14,85485
Irlanda - - - - - - - - - 1,37753 1,70913 2,97187
Itlia 62,51164 51,34473 3,93398 0,43405 7,41849 12,04492 1,59901 9,78783 17,50568 9,76399 13,31167 23,57641
Japo 0,05948 2,89661 - 0,04892 42,50800 4,36581 17,80165 25,71429 1,83495 22,29128 41,26749 33,65501
Luxemburgo - - - - - - - - - - 0,44402 0,70000
Holanda 4,01155 76,65100 1,62665 4,64501 4,53701 42,46308 1,88267 9,75762 13,24567 9,54376 16,62814 15,62905
Nova Zelndia - - - - 0,13123 - - - - - - -
Noruega 17,66349 - 5,16969 11,63664 26,46359 21,61039 20,70148 15,93343 33,39578 21,65695 1,79627 25,98987
Portugal - 2,63615 1,96073 56,44400 - 1,76900 - 0,01406 13,33652 13,35629 12,32161 13,97046
Espanha 1,89402 22,48400 - - - 88,77100 15,53795 49,61194 16,41806 6,55796 5,28522 10,68734
Sucia 35,83354 30,98866 18,22681 37,53744 8,83726 14,53283 47,43076 17,29778 73,68800 1,73413 7,76028 11,71402
Sua 1,69503 1,36515 3,83266 3,57179 2,98779 6,15964 3,99057 3,80492 5,97658 3,37519 36,23200 4,40325
Reino Unido - 1,45164 - - 22,61804 13,90854 3,51313 5,23307 6,90272 2,88242 4,35855 7,20973
EUA 10,70600 16,60000 - 8,00000 10,98000 28,41300 16,18200 30,08100 49,37200 62,85500 38,57800 1,28206
AfDB 18,73837 64,97525 - - - - - - - - - -
AfDF 56,23188- - - - - - - - - 12,25971 17,46443
CEE (FED) 17,48455 35,19597 28,17774 50,61296 12,64314 59,44023 40,63408 33,55118 34,87578 45,08385 43,99813 63,64174
IDA 60,700000 143,79000 - - - 24,00000 - 5,00000 - 33,00000 - -
IFAD - - - - 10,00000 - 7,31300 - - - - -
PNUD - - - - - - - - 7,27048 - - -
UNICEF - - - - - - - - - 4,54801 7,21200 53,08500
UNAIDS - - - - - - - - - - 0,47432 0,31153
UNFPA - - - - - - - - - - 1,54124 1,77152

Fonte: OECD (Act:2004a)

270
ANEXO 13

TABELA COMPARATIVA SOBRE A GUERRA NO SRI LANKA E EM ANGOLA


Sri Lanka Angola
Guerra Civil de 1983 a 2002 Guerra Civil de 1975 a 2002
- Interveno na guerra civil de outro pas
GUERRAS 1997/2000
AS CAUSAS DA Pobreza Desenvolvimento 2000 Mdio Baixo
GUERRA
Extremo abuso dos direitos humanos Execues extrajudiciais Execues extrajudiciais
Direitos entre 1998/2000
Sistemas Transitrio / democracia incerta Estado desordenado em colapso (guerra)
polticos
Proporo de minorias tnicas, raciais 10% - 29% Mais de 50%
Etnicidade ou nacionais na populao (em 2000
ou depois)
Oscilao do n. de pessoal militar Decrscimo em mais de 50% (apesar da Aumento em 10% / 50% (Existncia de
Debaixo de fogo entre 1985 e 2001 existncia de foras de oposio) foras de oposio)
O MUNDO MILITAR
% de share das foras regulares e de 0.01% 0.1%
reserva governamentais e de foras da
oposio
Servio Militar Durao do servio militar obrigatrio No obrigatrio. No obrigatrio.
Despesas Mudana nas despesas militares entre Aumento em mais de 100% Aumento em 10%/ 50%
Militares 1985 e 2000
Destruio Estados-parte da Conveno de Armas Assinou Convenes. No assinou nenhuma Conveno.
massiva Txicas e Biolgicas de 1972 e da
Conveno de Armas Qumicas de
1973
Estados sujeitos a embargo - Embargado.
Comrcio internacional de armas entre 1996 e
Internacional de 2000 (Independentemente da durao)
Armas
Estados com grupos terroristas Sim. No.
Terrorismo sediados e/ou em aco entre 1997 e
2002
Estados com bombistas suicidas entre Sim. No.

271
1980 e 2002
Aliados dos EUA em 2002 Sim. Sim.
Poderio norte-
americano
Foras norte-americanas em 2001 No. No.
Foras norte-americanas em No. No.
Operaes de Manuteno de Paz em
2001
A GUERRA E AS Signatrios do Tribunal Criminal No assinaram. Assinaram, mas no ratificaram.
PESSOAS Internacional
Mortos entre 1997 e 2002 Entre 10.000 e 99.999 Entre 10.000 e 99.999
% de Refugiados que permaneceram Entre 75% e 99% Entre 75% e 99%
Refugiados no pas
Refugiados temporrios - Entre 10.000 e 99.999
Territrios e Pases Afectados pelas Acidentes provocados por minas terrestres e Acidentes provocados por minas terrestres
Minas Terrestres Minas UXO e UXO
Programas Humanitrios de No. Sim.
Desminagem entre 1998 e 2001
Outros Programas de Desminagem Sim. Sim.
entre 1998 e 2001
Uso de Minas Anti-Pessoais pelo No. Sim.
Governo e foras rebeldes em 2001/02
Tratado de Banio das Minas de 1997 No assinaram. Assinaram, mas no ratificaram.
Jovens Soldados Pases cujas foras governamentais < 15 anos. < 15 anos.
e/ou cujos grupos armados
independentes empregam soldados
Jovens soldados em combate entre Jovens < 18 anos nos grupos armados Jovens < 18 anos e < 15 anos nos grupos
1997 e 2001 independentes. armados independentes.
Acordos e Rompimento da Paz entre - Cessar fogo ou rompimento de acordo - Rompimento do acordo de paz em 1991
CONSTRUO DA Acordos de Paz 1990 e 2002 interno em 1995 - Acordo de paz respeitado em 2002
PAZ - Cessar fogo ou acordo interno respeitado
em 2002
Manuteno da Operaes de paz em 1992 - -
Paz
Localizao das foras de manuteno - - Entre 1988 e 1991
de paz da ONU - Entre 1991 e 1999

Fonte: SMITH (2003)

272
ANEXO 14

EVOLUO DAS DESPESAS MILITARES, DA APD, DA AJUDA DE EMERGNCIA, DAS DESPESAS


PBLICAS (EDUCAO E SADE) COMO % DO PIB EM ANGOLA (1979-2002)

1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Despesas
militares como
% do PIB 14 12,8 13,8 11,9 16,5 22 28,4 28,4 - 21,5 20 5,8 6,8 12 12,5 19,8 17,6 19,5 22,3 11,4 21,6 4,9 3,1 3,7

% APD do PIB 1 1,00 0,71 0,71 1,92 1,06 1,02 1,71 2,12 0,80 0,87 2,69 3,14 3,88 1,31 4,53 - 3,69 2,92 3,53 0,57 3,00 2,80 3,88

% da Ajuda de
Emergncia do
PIB 0,00 0,01 0,06 0,13 0,00 0,10 0,04 0,16 0,08 0,11 0,12 0,26 0,18 0,83 0,53 1,20 - 1,33 0,88 0,96 1,95 0,67 0,76 1,74

Despesa
pblica na
educao - - - - - - 6,2 6,2 6,2 - - 3,9 - - - - - - - 2,7 2,8 2,8 2,8 -
Despesa
pblica na
sade - - - - - - - - - - - 1,4 - - - - - - - - - 2 2,8 -

Fonte: SIPRI (Despesas Militares), OECD (act:2004a), PNUD (Despesas Sociais).

Nota: Os dados so apresentados em percentagem do PIB. A nica excepo a informao sobre as despesas na educao de 1985, 1986 e
1987 cujos valores so disponibilizados pelo PNUD (2002) em PNB.

273
ANEXO 15

EVOLUO DAS DESPESAS MILITARES, DA APD, DA AJUDA DE EMERGNCIA, DAS DESPESAS


PBLICAS (EDUCAO E SADE) COMO % DO PIB NO SRI LANKA (1979-2002)

1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Despesas
militares como
% do PIB 1,5 1,5 1,2 1,1 1,4 1,4 3,2 4,4 5,1 4,3 3,3 4,8 2,8 3 3,1 3,4 5,3 5 4,2 4,2 3,6 4,5 3,9 3,1

%APD/ PIB 2,67 7,73 5,89 1,76 4,00 5,44 1,98 3,31 6,24 1,69 5,88 6,03 2,97 1,40 1,69 0,02 2,16 0,74 1,59 1,00 0,62 1,20 1,14

%Ajuda de
Emergncia/PIB 0,03 0,00 0,01 0,00 0,02 0,05 0,03 0,08 0,03 0,20 0,19 0,25 0,10 0,07 0,04 0,04 0,15 0,10 0,10 0,08 0,10 0,11 0,12

Despesa pblica
na educao - - - - - - 2,7 2,7 2,7 - - 2,6 - - - - 3,4 3,4 3,4 3,1 1,3 1,3 1,3 -

Despesa pblica
na sade - - - - - - - - - - - 1,5 - - - - 1,4 1,4 - 1,7 1,8 1,8 -

Fonte: SIPRI (Despesas Militares), OECD (act:2004a), PNUD (Despesas Sociais).

Nota: Os dados so apresentados em percentagem do PIB. A nica excepo a informao sobre a despesa na sade em 1995 cujo valor
disponibilizado pelo PNUD (1999) em PNB.

274
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