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Administrao Pblica e

Direito Administrativo da
Segurana Pblica
Joo Mrio Martins
Clvis Lopes Colpani
Crditos
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Fabiana Lange Patricio Luza Koing Zumblick Mayara de Oliveira Bastos Presenciais
Tnia Regina Goularte Waltemann Maria Jos Rossetti Michael Mattar Alex Fabiano Wehrle (Coord.)
Jeferson Pandolfo
Universidade do Sul de Santa Catarina

Administrao Pblica e
Direito Administrativo
da Segurana Pblica
Livro Digital

Palhoa
UnisulVirtual
2011
Copyright UnisulVirtual 2011

Nenhuma parte desta publicao pode ser reproduzida por


qualquer meio sem a prvia autorizao desta instituio.

Edio Livro Digital


Professores Conteudistas
Joo Mrio Martins
Clvis Lopes Colpani
Coordenao de Curso
Giovani de Paula
Design Instrucional
Silvana Souza da Cruz Clasen (1 edio)
Delma Cristiane Morari (2 edio)
Projeto Grfico e Capa
Equipe Design Visual
Diagramao
Jordana Paula Schulka (2 edio)
ISBN
978-85-7817-167-4
Reviso
Diane Dal Mago

341.3
M34 Martins, Joo Mrio
Administrao pblica e direito administrativo da segurana
pblica : livro digital / Joo Mrio Martins, Clvis Lopes Colpani ; design
instrucional [Silvana Souza da Cruz Clasen], Delma Cristiane Morari. 2.
ed. Palhoa : UnisulVirtual, 2011.
135 p. : il. ; 28 cm.

Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7817-167-4

1. Administrao pblica. 2. Polcia militar. 3. Segurana pblica. I.


Colpani, Clvis Lopes. II. Clasen, Silvana Souza da Cruz. III. Morari, Delma
Cristiane. IV. Ttulo.

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Universitria da Unisul


Joo Mrio Martins
Clvis Lopes Colpani

Administrao Pblica e
Direito Administrativo
da Segurana Pblica
Livro Digital

Designer instrucional
Delma Cristiane Morari

2 edio

Palhoa
UnisulVirtual
2011
Sumrio

7 Apresentao

9 Palavras dos professores

11 Plano de estudo

15 Unidade 1
Estado, governo e administrao pblica

31 Unidade 2
A polcia: origens histricas e principais escolas

47 Unidade 3
O controle social formal e a criminalizao secundria

97 Unidade 4
A segurana pblica e os novos paradigmas

121 Para concluir os estudos

123 Minicurrculos
125 Respostas das atividades de autoaprendizagem
127 Referncias
Apresentao

Caro/a estudante,

O livro digital desta disciplina foi organizado didaticamente, de modo a oferecer a


voc, em um nico arquivo pdf, elementos essenciais para o desenvolvimento dos
seus estudos.

Constituem o livro digital:


Palavras dos professores (texto de abertura);
Plano de estudo (com ementa, objetivos e contedo programtico da
disciplina);
Objetivos, Introduo, Sntese e Saiba mais de cada unidade;
Leituras de autoria do professor conteudista;
Atividades de autoaprendizagem e gabaritos;
Enunciados das atividades colaborativas;
Para concluir estudo (texto de encerramento);
Minicurrculo dos professores conteudistas; e
Referncias.

Lembramos, no entanto, que o livro digital no constitui a totalidade do material


didtico da disciplina. Dessa forma, integram o conjunto de materiais de estudo:
webaulas, objetos multimdia, leituras complementares (selecionadas pelo
professor conteudista) e atividades de avaliao (obrigatrias e complementares),
que voc acessa pelo Espao UnisulVirtual de Aprendizagem.

Tais materiais didticos foram construdos especialmente para este curso, levando
em considerao as necessidades da sua formao e aperfeioamento profissional.

Atenciosamente,

Equipe UnisulVirtual
Palavras dos professores

Caro aluno!

Na disciplina de Administrao Pblica e Direito Administrativo da Segurana


Pblica voc ter a oportunidade de estudar os conceitos de Estado, governo
e administrao pblica, bem como as origens histricas e principais escolas
policiais. Alm desses temas, tambm sero abordados o controle social formal
e a criminalizao secundria, para ao final analisarmos os novos paradigmas da
atividade policial.

Os conceitos de Estado, governo e administrao pblica, embora prximos em


relao a determinados aspectos, diferenciam-se em determinados pontos, sendo
fundamental que voc compreenda tais semelhanas e diferenas, de forma a no
confundir a terminologia adotada durante a disciplina.

A anlise das origens das instituies policiais fundamental para entender o


desenvolvimento e modificao das mesmas ao longo da histria, sendo que o
estudo das principais escolas policiais fornece elementos para compreender quais
so as tendncias seguidas pelas organizaes policiais atualmente, tanto em
nosso pas quanto no exterior.

O controle social formal exercido pelo Estado atravs de cada um de seus


poderes: o executivo, o legislativo e judicirio, tendo por base o poder de polcia
e as normas jurdicas. J o controle social informal exercido de forma difusa
dentro da comunidade, principalmente atravs da escola, famlia, religio e mdia.

Voc conhecer ainda as estratgias que tm sido utilizadas pelo Estado,


sobretudo atravs da instituio policial, tendo por objetivo fazer com que a
ordem pblica seja preservada. Tais estratgias so objeto de estudo da poltica
criminal e de segurana pblica.
preciso refletir sobre essas polticas, a fim de que a segurana pblica e a
preservao dos direitos fundamentais sejam efetuados em conformidade com
programas, modelos de atuao, sistemas de ao preventivas e repressivas
consonantes o atual modelo de Estado Constitucional e Democrtico de Direito.

Assim, a partir desses contedos objetivamos que voc possa compreender a


significao da Administrao Pblica e do Direito Administrativo da Segurana
Pblica.

Joo Mrio Martins

Clvis Lopes Colpani

Ps-graduao
Plano de estudo

O plano de estudo visa a orient-lo/a no desenvolvimento da disciplina. Possui


elementos que o/a ajudaro a conhecer o contexto da disciplina e a organizar o
seu tempo de estudos.

O processo de ensino e aprendizagem na UnisulVirtual leva em conta instrumentos que


se articulam e se complementam, portanto a construo de competncias se d sobre a
articulao de metodologias e por meio das diversas formas de ao/mediao.

So elementos desse processo:


o livro digital;
o Espao UnisulVirtual de Aprendizagem (EVA);
as atividades de avaliao (a distncia, presenciais e de autoavaliao);
o Sistema Tutorial.

Objetivo geral
Conhecer o Estado, sua origem, competncias e atribuies polticas, sociais e
jurdicas, com destaque para o seu papel na proteo da vida, incolumidade fsica
e patrimonial dos cidados.

Ementa
Estado, governo e administrao. Administrao pblica. Administrao,
legislao, circunscrio e jurisdio. Estrutura da administrao pblica no Brasil.
Atividades da administrao pblica. A Constituio da Repblica Federativa do
Brasil de 1988 e o direito administrativo. A ordem pblica e a segurana pblica.
A CRFB/1988 e a segurana pblica. Sistema de segurana pblica. Poder de
polcia e polcia administrativa. Competncias da polcia administrativa. Direito
administrativo aplicado s atividades de manuteno da ordem pblica. Atividades
de preveno e represso violncia e criminalidade: aspectos administrativos.
Controle da administrao pblica.
Contedo programtico/objetivos
A seguir, as unidades que compem o livro digital desta disciplina e os seus
respectivos objetivos. Estes se referem aos resultados que voc dever alcanar
ao final de uma etapa de estudo. Os objetivos de cada unidade definem o
conjunto de conhecimentos que voc dever possuir para o desenvolvimento de
habilidades e competncias necessrias a este nvel de estudo.

Unidades de estudo: 4

Unidade 1 Estado, governo e administrao pblica

Nesta unidade inicialmente apresenta as origens histricas, a evoluo dos


conceitos tericos as definies aplicadas para a compreenso de Estado.
Posteriormente, analisado o conceito de governo e de administrao pblica,
suas funes e suas ligaes com o conceito de Estado. Finalizando com a
abordagem do significado de direito administrativo e princpios da administrao
pblica.

Unidade 2 A polcia: origens histricas e principais escolas

Nesta unidade parte das origens histricas da atividade policial, destacando-se as


primeiras sociedades organizadas que passaram a preocupar-se com a segurana
interna das cidades. Depois estuda a origem das principais escolas latina e
anglo-saxnica de polcia, e a forma de como se difundiram no mundo. E finaliza
discutindo a polcia contempornea, analisado como a atividade policial e as
instituies que a exercem tm se comportado.

Unidade 3 O controle social formal e a criminalizao


secundria

Este texto apresenta o conceito, a importncia e as formas de controle social,


informal e formal, destacando a funo da polcia no contexto do Sistema de
Justia Criminal para criar uma criminalizao secundria dos infratores. Para tal,
apresenta a conceituao de polcia criminal e de segurana pblica, destacando a
ideologia que orienta as aes da polcia brasileira.

Ps-graduao
Unidade 4 A segurana pblica e os novos paradigmas

Este texto remete-se ao grande desafio da contemporaneidade de manter


a ordem pblica, em uma era marcada pela violncia, perante os princpios
e as limitaes inerentes ao modelo normativo do Estado Constitucional e
Democrtico de Direito. Neste contexto, visando a ordem pblica, aborda os
novos paradigmas (programas, modelos de atuao, sistemas e aes preventivas
e repressivas), que visam preservar a ordem pblica, a incolumidade das pessoas e
do patrimnio.

Carga horria: 30 horas

Administrao Pblica e Direito Administrativo da Segurana Pblica


Unidade 1

Estado, governo e administrao pblica

Objetivos de aprendizagem
Conhecer o conceito, origens histricas e atribuies do Estado.
Conceituar governo e identificar a diferena entre Estado e Governo.
Estabelecer diferena entre Governo Democrtico e Tirnico e conhecer
sua funo legislativa.
Entender o conceito de administrao pblica.
Diferenciar administrao pblica direta e indireta e identificar os
princpios que regem a administrao pblica.
Conhecer a estruturao do sistema formal da administrao pblica.
Identificar a legislao que regula a administrao pblica.
Distinguir as funes administrativa, legislativa e jurisdicional.
Diferenciar jurisdio e circunscrio.
Identificar as formas de controle da administrao pblica em geral.

Introduo
Nesta unidade da disciplina, sero apresentados os conceitos de Estado, de
governo e de administrao pblica, mediante indicao das suas origens
histricas, funes e diferenas, eis que no se confundem.

A partir disso, voc ter a compreenso necessria para distinguir os trs institutos
e a relao entre eles, eis que o Estado, como ente abstrato, tem carter
permanente, mantendo-se mesmo nos casos de dissoluo do Governo e/ou
substituio por outro, pois como detm o poder de manter a segurana interna e
externa, garante a existncia da prpria sociedade qual se impe.

Voc perceber que o Estado, o governo e a administrao dependem um do


outro para execuo do Contrato Social e garantir a convivncia entre eles, pois
ningum conseguiria viver em comunidade na mais absoluta liberdade.
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Origens, conceitos e definies


Joo Mrio Martins e Clvis Lopes Colpani

A origem e a definio do Estado


H vrias teorias sobre a origem do Estado, porm, o certo que o Estado nasceu
da vida em sociedade.

Segundo Numa Denis Fustel de Coulanges (1996), a concepo religiosa foi,


entre os antigos, o sopro inspirador e organizador da sociedade, pois o vnculo
social no foi fcil de ser estabelecido entre os seres humanos to diversos, to
livres, to inconstantes. Assim, houve a necessidade, alm da fora material
que afirmasse a autoridade, da existncia de algo que desse uma crena (algo a
acreditar) a estes homens; em princpio, esta necessidade foi suprida pela crena
religiosa.

Na antiguidade, reconhecia-se como cidado todo o homem que participava do


culto da cidade e dessa participao provinham todos os seus direitos civis e
polticos. Renunciando ao culto; renunciava-se aos direitos.

importante que vejamos o lugar ocupado pela religio na vida de um


romano. Sua casa para o romano o mesmo que para ns um templo;
na sua casa encontra, esse homem, seu culto e seus deuses. Seu lar um
deus, do mesmo modo que as paredes, as portas e a soleira so deuses, e
ainda deuses so os marcos que rodeiam o seu campo. O tmulo um
altar e seus ancestrais so seres divinos. (COULANGES, 1996, p. 175).

O autor complementa dizendo que o homem no era independente que seu


corpo pertencia ao Estado e destinava-se sua defesa; em Roma o servio militar
era obrigatrio at aos quarenta e seis anos, e em Atenas e Esparta por toda a
vida [...] (COULANGES, 1996, p. 182).

Para o autor, singular erro acreditar que nas cidades antigas o homem gozava de
liberdade, pois o homem no tinha, sequer, noo do que esta fosse.

Dessa fonte religiosa emanou o poder de editar normas de comportamentos e, a


partir de ento, o Estado se legitimou como ente abstrato detentor do poder
soberano de editar as leis e controlar a sociedade na busca do bem-comum.

Ps-graduao
17

O homem no esteve estudando sua conscincia dizendo: Isso justo,


aquilo no. No foi assim que apareceu (a lei no) direito antigo. Mas o
homem acreditava que o lar sagrado, em virtude da lei religiosa, devia
passar de pai para filho; dessa crena resultou a propriedade hereditria
da sua casa. O homem havia sepultado o pai em seu campo julgava que o
esprito do morto tomava, para sempre, posse desse terreno, reclamando
da posteridade um culto perptuo; da resultou que o campo, domnio do
morto e local dos sacrifcios, se tornasse propriedade inalienvel da famlia.

A religio dizia: o filho continua o culto, a filha no; e a lei repetiu a


religio [...] A lei surgiu desse modo, apresentando-se por si prpria e
sem o homem necessitar ir ao seu encontro. Brotou como consequncia
direta e necessria da crena; era a prpria religio, aplicada s
relaes dos homens entre si. (COULANGES, 1996, p. 152-153).

Dessa forma, pode-se dizer que o Estado surgiu de um processo histrico de


crena religiosa, somado complexidade da sociedade e da sua diviso em classes,
destinando-se a assegurar o sistema de classes vigente ou, ainda, de um contrato
entre os homens, pelo quais esses renunciavam a uma parte da sua liberdade -
especialmente a parte que se refere ao uso privado da violncia (RUAS, 2008).

Os homens fizeram isso a fim de poder contar com uma autoridade que,
monopolizando o uso da fora, pudesse manter a ordem, garantir os direitos de
propriedade (RUAS, 2008) e assegurar a vida em sociedade, o que continua at os
dias de hoje.

Para tanto, o Estado assume papel primordial na manuteno da ordem e da


segurana interna e a garantia da defesa externa. Da h a necessidade do aparato de
segurana pblica formado por foras policiais (civis e militares) pblicas, por exercer
o monoplio legtimo do uso da fora ou da coero organizada (RUAS, 2008).

Tem-se, portanto, como primeira funo do Estado, a manuteno da ordem e


da segurana interna e externa. E, por isso, o aparato da segurana pblica
componente fundamental do Estado.

Qual a definio de Estado?


O Estado pode ser definido de diversas formas, dependendo do ponto de vista
de cada um. Pode-se dizer que o Estado um ente abstrato, detentor do Poder
Soberano de controle social (uma criao humana que possibilita o controle
da sociedade); ou, ainda, uma sociedade organizada poltica e juridicamente
destinada a alcanar o bem-comum. Ou, ainda, o Estado a nao politicamente
organizada. De tal definio surgem os elementos constitutivos.

Estado, governo e administrao pblica


18

Conceito
Os elementos constitutivos do Estado so a populao, o territrio,
o ordenamento jurdico, o poder e o bem-comum. Populao
compreende o conjunto de pessoas que compem o Estado.
Territrio a rea onde o Estado exerce sua soberania. Ordenamento
jurdico o conjunto de leis e normas jurdicas de um Estado. Poder
a imposio de fora que o Estado utiliza para alcanar o bem-comum,
exercido por um governo soberano.

Assim,

[...] o Estado pessoa jurdica territorial soberana, formada pelos


elementos povo, territrio e soberano. Esses trs elementos
so indissociveis e indispensveis para a noo de um Estado
independente: o povo, num dado territrio, organizado segundo sua
livre e soberana vontade. (ALEXANDRINO; PAULO, 2007, p. 9).

A Constituio Federal de 1988 estabelece a organizao desse Estado, conforme


preceitua o seu artigo 1:

A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel


dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em
Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:

I - a soberania;

II - a cidadania;

III - a dignidade da pessoa humana;

IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

V - o pluralismo poltico.

I - a soberania;

II - a cidadania. (BRASIL, 1988).

Ps-graduao
19

Saiba mais
Repblica a forma de governo do povo, presumivelmente para o
povo, cujo chefe do Poder Executivo e os integrantes do Legislativo
tm investidura temporria, por meio de eleies. Ao contrrio da
Monarquia, que outra forma de governo que se caracteriza pela
vitaliciedade do Rei, Rainha, Imperador, ou Prncipe no Poder.

Federao a forma de Estado composto por Estados-Membros (a


exemplo de Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul) submissos a
uma Constituio Federal, que institui a Unio Federal.

Unitrio outra forma de Estado que centralizado no existindo


Estados-Membros com autonomia poltico-administrativa. Essa
forma de Estado foi adotada pela Constituio do Imprio de 1824.
(CARVALHO, 2007. p. 21).

O Brasil uma Repblica Federativa, formada pela ligao indissolvel dos Estados,
Municpios, do Distrito Federal e da Unio (BRASIL, 1988). A Unio detm a
soberania nacional. Os Estados e os Municpios detm autonomia local.

Ressalte-se ainda que o Estado para alcanar os seus objetivos est organizado
em Poderes que vm definidos no artigo 2, da Constituio Federal: So Poderes
da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo [que faz as leis],
o Executivo [executa as leis] e o Judicirio [fiscaliza o cumprimento das leis]
(BRASIL, 1988).

Alm desses conceitos que envolvem o Estado, h conceitos voltados s pessoas


que vivem nele, como, por exemplo, os direitos e garantias fundamentais,
assegurados pela Constituio Federal de 1988.

Os governos e a administrao pblica


Os governos so como ncleos decisrios dos Estados, formados por membros
da elite poltica e encarregados da gesto da coisa pblica. Enquanto o Estado
permanente, o governo transitrio porque, ao menos nas democracias, os
que ocupam os cargos governamentais devem, por princpio, ser substitudos
periodicamente de acordo com as preferncias da sociedade (RUAS, 2008).

Estado, governo e administrao pblica


20

Importante
Nem sempre foram estabelecidas distines entre Estado e governo.
A diferenciao entre esses dois conceitos tpica do pensamento
democrtico, para limitao do poder arbitrrio (RUAS, 2008).

O poder de editar as leis (ou poder poltico) legitima a existncia de um governo


democrtico, isto , da [...] noo de que os homens s podem viver juntos, de
maneira legtima e poltica, (pois enquanto) [...] alguns tm o direito de comandar
e os demais so forados a obedecer (ARENDT, 2003, p. 234).

O governo, como instrumento do Estado, detm a regulamentao jurdica. Ou


seja, a partir das suas relaes com a sociedade fica estabelecido o ordenamento
jurdico, eis que a prpria funo de manuteno da ordem exige mais do que o
controle dos meios para o exerccio da violncia (ou seja, controle da sociedade),
mas a resoluo dos conflitos, cobrana de impostos e distribuio dos recursos
(RUAS, 2008).

Saiba mais
Essa maneira de organizar e de exercer o seu poder poltico na
sociedade e, consequentemente, a relao que se trava entre
governantes e governados, chamamos de formas de governo. O
Brasil adotou como forma de governo a Repblica, cuja principal
caracterstica a temporariedade do mandato de governo e a
eletividade.

Em decorrncia, para possibilitar a execuo dessas funes, um componente


fundamental o quadro administrativo ou administrao pblica, que tem como
atribuio decidir, instituir e aplicar as normas necessrias coeso social e
gesto da coisa pblica e, principalmente, a segurana pblica (RUAS, 2008).

O que vem a ser administrao pblica?

Administrao pblica o conjunto de rgos institudos para consecuo dos


objetivos do governo (MEIRELLES, 2002, p. 63), quais sejam, o bem comum
da coletividade. A administrao pblica tambm o instrumento que o Estado
utiliza-se para exteriorizar seu querer e seu agir.

A administrao pblica brasileira utiliza os trs Poderes do Estado, quais sejam:


o Legislativo, Executivo e Judicirio. Nesse texto, merece especial destaque o

Ps-graduao
21

Poder Executivo, que formado pela Presidncia da Repblica, Governadores


dos Estados e os Prefeitos Municipais e demais rgos da administrao direta e
indireta.

Administrao direta - a constituda pelos governos da Unio, dos Estados e dos


Municpios e seus Ministrios e Secretarias.

Administrao indireta - a constituda por entidades autnomas, com


personalidade jurdica prpria e que exercem servios pblicos delegados pelos
governos da Unio, Estados e seus municpios. composta por Autarquias,
Fundaes Pblicas, Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista.

As atividades da administrao pblica devem ser realizadas em conformidade com


aquilo que a lei estabelece e de acordo com os princpios constitucionais que regem
a administrao pblica. Isso ocorre porque a administrao pblica, nas sociedades
democrticas contemporneas, expressa um compromisso do Estado para com a
segurana e o bem-estar da sociedade e o exerccio da cidadania (RUAS, 2008).

Vale lembrar que a segurana pblica envolve uma gama de atividades, entre
elas a execuo da lei, a cargo da administrao pblica, que, por meio dos seus
rgos, torna efetiva a lei criada pelo legislador. Por isso, voc viu que no basta
apenas criar leis, pois so necessrias a execuo e a certeza do bem-estar de
todos, por meio do governo e do Estado.

Referncias
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. Rio de
Janeiro: Impetus, 2007.

ARENDT, Hannah. A condio humana. 10. ed. Traduo de Roberto Raposo. Rio de
Janeiro: Forense Universitria, 2003.

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 27. ed. So Paulo: Saraiva, 2001.

CARVALHO, Paulo Calgaro de. Noes de direito constitucional, penal e administrativo:


livro didtico. 2. ed. rev. e atual. Palhoa: UnisulVirtual, 2007.

COULANGES, Nuna Denis Fustel de. A cidade antiga: estudo sobre o culto, o direito, as
instituies da Grcia e de Roma. 12 ed. So Paulo: Hemus, 1996.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 27. ed. So Paulo: Malheiros, 2002.

RUAS, Maria Graas. Mdulo I: o Estado, governo e administrao pblica. Braslia: ESAF,
2000. Disponvel em: <http://www.sefaz.ce.gov.br/Content/aplicacao/internet/programas_
campanhas/estado-governo-adm%20publicamariagraasruas.pdf>. Acesso em: 06 dez. 2008.

Estado, governo e administrao pblica


22

O direito administrativo
Joo Mrio Martins e Clvis Lopes Colpani

O objeto de estudo do direito administrativo a funo instrumental do Estado,


sempre com foco voltado para o contexto social, pois a administrao pblica tem
fim social.

Do objeto de estudo do direito administrativo, acima, encontramos o conceito de


direito administrativo, qual seja:

Direito Administrativo o conjunto das normas jurdicas de Direito Pblico que


disciplinam as atividades administrativas necessrias realizao dos direitos
fundamentais e organizao e ao funcionamento das estruturas estatais e
no estatais encarregadas de seu desempenho. (JUSTEN FILHO, 2010. p. 1).

Estruturando o conceito
Conjunto de norxmas jurdicas = sistemas de normas e princpios jurdicos.
Sistema que regula as atividades/funo do Estado, tais quais:
Servios pblicos;
Poder de polcia;
Fomento pblico;
Interveno do Estado no domnio pblico.

Que disciplinam atividades= atividades de cunho administrativo.

Administrativa= atividades administrativas so aquelas exercidas no mbito


administrativo, estando focadas nas atividades eminentemente administrativas
(Poder Executivo, Legislativo, Judicirio). Frisa-se que so apenas as atividades de
cunho administrativo que cada poder exerce.

Necessrias satisfao dos direitos fundamentais= as quatro atividades do


Estado (poder de polcia, servios pblicos, fomento pblico e interveno do
Estado no domnio pblico) devem garantir a aplicao dos direitos fundamentais,
visando ao bem comum. Assim, quando o Estado pratica/exerce suas atividades,
deve buscar a garantia dos direitos fundamentais (que o mnimo que se espera
do Estado), ou seja, o cumprimento dos artigos 1 e 3, da Constituio Federal de
1988.

Ps-graduao
23

E a organizao e o funcionamento das estruturas estatais e no estatais


encarregadas de seu desempenho= o direito administrativo tem a funo de
limitar as atividades do Estado por meio da generalizao da legalidade. O
direito administrativo ser, portanto, instrumento de controle estatal. Alm de
determinar e controlar a funo administrativa, ir disciplinar a organizao das
estruturas estatais e no estatais.

E o regime jurdico do direito administrativo?


Via de regra, as normas de direito administrativo so de direito pblico. Para tanto,
h duas premissas que definem o direito administrativo como regime jurdico de
direito pblico:
Supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado.
Indisponibilidades dos interesses pblicos.

Dessas premissas, obtm-se o seguinte resultado:


A supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado: o interesse
pblico deve sempre preponderar sobre o interesse privado.

Exemplo
Abertura de uma boate dever respeitar a supremacia do interesse
pblico, ou seja, o interesse pblico (coletivo) dever preponderar
sobre o individual, muito embora a boate gere impostos e empregos.
Assim, antes de ser aberta qualquer boate, a lei de zoneamento
urbano deve ser observada, em prol do interesse pblico, uma vez
que em rea residencial no podero surgir indstrias ou atividades
incompatveis com a tranquilidade de uma rea destinada somente a
residncias. (CARVALHO, 2007).

Enfim, o interesse pblico sempre dever preponderar sobre o privado.

Referncias
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 27. ed. So Paulo: Saraiva, 2001.

CARVALHO, Paulo Calgaro de. Noes de direito constitucional, penal e administrativo:


livro didtico. 2. ed. rev. e atual. Palhoa: UnisulVirtual, 2007.

JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 5. ed. rev. e atual. So Paulo:
Saraiva, 2010.

Estado, governo e administrao pblica


24

Princpios da administrao pblica


Joo Mrio Martins e Clvis Lopes Colpani

Princpios so orientaes, diretrizes, preceitos que qualquer gestor da


administrao pblica (como, por exemplo, prefeitos municipais, secretrios,
funcionrios pblicos em geral) e a populao devem observar quando lidarem
com o interesse pblico.

No art. 37, caput, da Constituio Federal de 1988, esto elencados cinco princpios
da administrao pblica: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia.

E, assim, passaremos anlise de tais princpios.

Princpio da legalidade: Pelo princpio da legalidade, a administrao pblica, em


toda a sua atividade, est presa aos mandamentos da lei, deles no podendo se
afastar, sob pena de invalidade do ato e responsabilidade de seu autor. Isso quer
dizer que o administrador pblico est, em toda a sua atividade funcional, sujeito
aos mandamentos da lei, no podendo se afastar ou desviar, sob pena de praticar
ato invlido e expor-se responsabilidade administrativa, civil e criminal.

Assim, qualquer ao estatal, sem o correspondente calo legal ou que exceda


ao mbito demarcado pela lei, injurdica e expe-se anulao. A administrao
pblica s pode fazer o que a lei autoriza. Se a lei nada dispuser, no pode a
administrao pblica agir, salvo em situaes excepcionais (guerra, grave
perturbao da ordem). J o particular pode fazer tudo o que a lei permite e tudo
o que a lei no probe. Por exemplo, uma placa de proibido estacionar: onde h tal
placa proibido estacionar, todavia, onde no h, pode-se estacionar, pois tudo o
que no proibido permitido.

O artigo 5, inciso II, da Constituio Federal, traz o princpio da legalidade com


enfoque no direito privado, dando a ideia de que tudo o que no proibido
permitido.

Princpio da impessoalidade ou princpio da finalidade (pblica): Todo ato


(atividade) administrativo voltado para um fim que pblico, que significa
buscar o artigo 3, da Constituio Federal, ou seja, o bem comum e a garantia dos
direitos fundamentais do cidado.

S sendo impessoal que se atinge a finalidade pblica.

Ps-graduao
25

Princpio da moralidade: Deriva do princpio da legalidade e da impessoalidade.


Afastando-se da legalidade e da impessoalidade tem-se uma conduta imoral por
parte do gestor da coisa pblica. A conduta do administrador pblico tem que ser
proba e pautada na f pblica. Ele tem que agir dentro dos princpios e valores
ticos, trabalhando para o bem comum. Os atos administrativos passam por um
controle tico para averiguar a manifestao do Estado (impessoalidade).

A Constituio Federal de 1988 (artigo 37, 4) estabelece o seguinte quanto


moralidade do gestor da coisa pblica:

Os atos de improbidade administrativa importaro na suspenso dos


direitos polticos, na perda da funo pblica, na indisponibilidade
dos bens e no ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas
em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel. (BRASIL, 1988).

A Lei n 8.429/92 regula a improbidade administrativa, tratando de determinadas


condutas que presumidamente so em desfavor do errio pblico. Por exemplo:
venda do bem pblico abaixo do preo do mercado. Por isso, no basta que os
atos administrativos sejam pautados na lei, tm que ser tratados de maneira tica,
com moralidade, em prol do bem comum. O princpio da moralidade traz a ideia de
proteo da boa administrao pblica, voltada para o bem, para a questo tica.

Princpio da publicidade: Trabalhar com o princpio da publicidade trabalhar em


duas frentes:

1) O princpio da publicidade o direito do cidado de conhecer a atividade


administrativa. Todo cidado tem direito de peticionar a administrao pblica
para conhecer os atos pblicos. Todavia, h necessidade de limitao da
publicidade, em alguns casos, para preservao da atividade administrativa. O
princpio da publicidade sempre comportar limitao para preservao dos
direitos individuais.

2) A publicidade como instrumento de controle da administrao pblica. A


publicidade como requisito de validade (eficcia) do ato administrativo. O ato
administrativo s eficaz aps sua publicidade. A publicidade condio de
eficcia do ato administrativo.

Princpio da eficincia: A administrao pblica deve agir com eficincia em


prol do bem-estar social nas suas funes. Por isso, tem o dever de atender o
administrado da melhor maneira e suprir as necessidades da sociedade nas mais
diversas reas, como sade, segurana, educao, saneamento bsico, entre
outras. Trabalhar com eficincia trabalhar em 03 (trs) planos:

Estado, governo e administrao pblica


26

Eficincia: internamente, dever de eficincia do servidor pblico.


Eficcia: busca por uma poltica de resultado. Pega o princpio que
era interno e passa a ser externo. Eficcia aquilo que d resultado.
Trabalhar com poltica de metas para todos os campos da administrao
pblica.
Efetividade: a presena do Estado na sociedade. a comprovao do
resultado da administrao pblica, o cumprimento da funo social.

A CF/88 no traz todos os princpios administrativos, logo, o artigo 37 da


Constituio apenas exemplificativo. Dessa feita, existem outros princpios de
direito administrativo, no menos importantes que os contidos na Carta Magna,
que no esto listados no referido dispositivo legal.

Funo administrativa
A funo administrativa o conjunto de atividades desenvolvidas pela
administrao pblica de forma variada, segundo a finalidade de cada atividade,
que podem ser de direito pblico ou de direito privado. Portanto, todas essas
atividades, desenvolvidas pelo Estado, podem ter natureza pblica ou privada,
como, por exemplo, o poder de polcia, que de natureza pblica.

Trs atividades que a administrao pblica pode desenvolver:

1) Do poder de regular a vida em sociedade, o Estado utiliza-se do poder de


polcia, que consiste na limitao de direitos que a administrao pblica
estabelece para melhor convivncia entre os cidados. O poder de polcia de
natureza administrativa tem por fim limitar atividades lcitas. J o poder de polcia
de natureza judiciria tem por escopo limitar atividades ilcitas. O poder de polcia
realizado pelo Estado (por sua administrao pblica), no podendo delegar,
outorgar tal poder a terceiros. Assim, s o Estado, por si, pode realizar o poder de
polcia.

2) Do dever de prestar atividades (comodidades materiais), o Estado utiliza-se


dos servios pblicos, que consistem na entrega de comodidades materiais
populao, que por ela sero frudas diretamente, como exemplo: transportes
coletivos, servios de telecomunicao, energia eltrica etc. Tem-se o
aproveitamento de uma comodidade material. A comunidade usufrui de algo que
fornecido pelo Estado. Esse pode ser delegado a terceiros.

Ps-graduao
27

3) Da promoo do bem comum, o Estado utiliza-se do fomento pblico, que


consiste no incentivo, na participao do Estado na iniciativa privada. Ocorre
quando o Estado no exerce atividades por si e a empresa privada o faz; ento, o
Estado tem o dever de incentivar. So atividades desenvolvidas na rea econmica,
assistencial e cultural. a parceria do Estado com o poder privado. Fomento
econmico, assistencial e cultural.

Para alguns autores existe ainda:

4) Interveno do Estado no domnio econmico:


Desenvolvimento per si (ex: sociedade de economia mista);
Fomento;
Atividade regulatria (agncias reguladoras) limitao do carter
econmico.

Para outros, essa ltima vista como uma mescla (natureza hbrida) das trs
atividades, no sendo, assim, uma quarta atividade do Estado.

Para que o Estado desenvolva essas quatro atividades, ele, naturalmente, precisa de
poderes. Porque se no tiver poder, ningum respeitar as imposies do Estado.

Referncias
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 27. ed. So Paulo: Saraiva, 2001.

BRASIL. Lei 8.492, de 02 de junho de 1992. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/


ccivil_03/leis/L8429.htm>. Acesso em: 19 ago. 2011.

Atividade de autoaprendizagem
Considerando os conceitos de Estado, governo e administrao pblica, bem
como suas relaes com os Fundamentos da Repblica Federativa do Brasil,
assinale as alternativas verdadeiras com V e as falsas com F:

( ) A dignidade da pessoa jurdica um dos fundamentos da Repblica Federativa


do Brasil.

( ) A cidadania um dos fundamentos da Repblica Federativa do Brasil.

Estado, governo e administrao pblica


28

( ) A distino entre governo e Estado tpica do pensamento democrtico,


tendo assim relevncia no Estado brasileiro.

( ) Atualmente, os Estados so definidos como ncleos decisrios do governo,


pois os primeiros so transitrios e o ltimo permanente.

( ) As fundaes pblicas e empresas pblicas pertencem administrao direta.

( ) As instituies policiais pertencem administrao direta.

( ) Administrao pblica um conceito referente apenas ao Poder Executivo.

( ) Podem ser classificados como elementos constitutivos do Estado: a populao,


o territrio, o ordenamento jurdico, o poder e o bem comum.

Atividades colaborativas
1. Com base no que voc estudou nesta unidade, responda a pergunta abaixo na
ferramenta Frum e comente as respostas dos seus colegas.

O Brasil um Estado Social?

2. Como esta unidade inicia o nosso estudo sobre segurana pblica, indicamos o
documentrio Ilha das Flores, dirigido por Jorge Furtado, no ano de 1989, com
12 (doze) minutos de durao.

Um tomate plantado, colhido, transportado e vendido num supermercado, mas


apodrece e acaba no lixo da Ilha das Flores, entre porcos, mulheres e crianas. Ilha
das Flores relata a histria de diversas famlias que se alimentam com os restos de
lixo, depois que os porcos j se alimentaram, num lixo do Rio Grande do Sul.

Ali fica claro que no h como se preocupar com a segurana sem antes respeitar
a dignidade humana. E esse o ponto de partida para instituio de um Estado
Democrtico de Direito.

Assista e participe de um debate no Frum. Vale a pena ver!

O Vdeo est disponvel na midiateca em duas partes.

Ps-graduao
29

Sntese
Nesta unidade, foram abordadas as origens histricas do Estado e a evoluo
de sua conceituao terica, bem como as definies utilizadas hoje para
compreenso de sua abrangncia e limites. Posteriormente, analisamos o
conceito de governo, suas funes e sua ligao com o conceito de Estado. Ao
final da unidade, estudamos a administrao pblica, analisando seus elementos
constitutivos e conceituais, bem como sua ligao com os conceitos de Estado e
governo.

Saiba mais
O Estado tem uma funo social, que alguns chamam de Welfare State. E para
entender tal funo leia o texto O Estado, governo e administrao pblica.

RUAS, Maria das Graas. O Estado, governo e administrao pblica. Disponvel


em: <http://www.sefaz.ce.gov.br/Content/aplicacao/internet/programas_
campanhas/estado-governo-adm%20publicamariagra%C3%A7asruas.pdf>. Acesso
em: 06 dez. 2008.

Para aprofundar as noes apreendidas nesta unidade, sugerimos tambm as


seguintes leituras complementares:

BOBBIO, Norberto. Estado, governo, sociedade: para uma teoria geral da poltica.
11. ed. Traduo Marco Aurlio Nogueira. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2004.
Captulo 3. p. 53 -131.

BOBBIO, Norberto. H dissenso e dissenso. In: As ideologias e o poder em crise. 4.


ed. Braslia: UB, 1999.

BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992.

BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica. 10. ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 2003.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. So Paulo: Atlas, 1994.

Estado, governo e administrao pblica


Unidade 2

A polcia: origens histricas e principais escolas

Objetivos de aprendizagem
Identificar as origens histricas da polcia.
Compreender as diversas fases histricas de polcia.
Conhecer as Escolas de Polcia.
Diferenciar as Escolas Latina e Anglo-Saxnica e sua difuso no mundo
ocidental.
Verificar a tendncia da polcia contempornea.
Identificar na CRFB e na legislao infraconstitucional as atribuies dos
rgos de segurana pblica.
Compreender como realizado o controle da atividade policial pelo
prprio Estado e a partir da sociedade civil.

Introduo
Nesta unidade, voc ter a oportunidade de analisar as origens histricas da
atividade policial e das principais escolas de polcia, especialmente as escolas latina
e anglo-saxnica, que servem de base para as teorias debatidas e defendidas na
rea da segurana pblica.

Alm das origens histricas e das principais escolas, tambm sero analisadas
as tendncias na atualidade quanto ao desenvolvimento das atividades policiais,
tendo em vista os anseios da sociedade quanto segurana pblica.
32

Origens histricas da atividade policial


Joo Mrio Martins e Clvis Lopes Colpani

Nos tempos antigos, j se encontrava a polcia como instituio entre os


egpcios, os hebreus, os gregos e os romanos (GIULIAN, 2002, p. 20). Os hebreus
instituram, em cada tribo, intendentes de polcia que se chamavam spar palek
(LUDWING, 1985), para fazer o policiamento dos sditos e dos mantimentos,
tendo a cidade de Jerusalm sido dividida em quarteires ou setores, a fim
de facilitar as suas misses. J, no Egito, o fara Mens promulgou cdigos,
instituindo o recenseamento e, tambm, a pena de morte para os que vivessem de
comrcio ilcito (GIULIAN, 2002, p. 20).

A polcia veio a ser organizada na cidade de Roma somente com o Imperador


Augusto nos anos 63 a.C. a 14 a.C, quando o primeiro corpo de homens foi retirado
das centrias do Exrcito Romano, chefiado por um centurio, com a misso de
patrulhamento, subordinado ao edil da cidade.

H registros de que os romanos desenvolveram uma polcia especializada no ano


6 d.C., conhecida como Viglias, que, por volta do sculo terceiro d.C. foi instalada
em postos policiais e patrulhavam as ruas noite e dia (BAYLEY, 2001, p. 51). E
que Edil era um antigo magistrado romano, que se incumbia da fiscalizao e
conservao dos prdios pblicos.

O policiamento com aspecto puramente local, portanto, sem interferncia direta


do Chefe do Estado, era de alada dos edis, os quais tinham plena autonomia
no exerccio de suas funes, usavam indumentria de magistrado e, como
esse, eram precedidos de litores de feixes de varas ligadas com uma machadinha,
simbolizando o poder que possuam de mandar aoitar e executar aqueles que
infringiam os dispositivos legais.

De incio, as funes policiais confundiam-se com as de judicatura.

O edil era encarregado de inspecionar os prdios pblicos, o


abastecimento da cidade e, em geral, tudo que visava o bem
comum. De acordo com as especialidades de suas respectivas
comisses recebiam denominaes diferentes, como sejam,
aediles cereales, aediles plebei. (LAZZARINI, 1998, p. 21-22).

Segundo David H. Bayley, quando Csar Octavius se tornou princeps, adotando


o nome Augusto [...] havia percebido que uma cidade em crescimento e
movimentada com quase um milho de pessoas [...] precisava de um sistema de
policiamento eficiente (BAYLEY, 2001, p. 41). Csar Octavius criou o cargo de

Ps-graduao
33

praefectus urbi, preenchido por indicao dos postos mais altos do Senado, com
a responsabilidade de manter a ordem pblica executiva e judicialmente. Antes
disso, cabia aos indivduos levar os malfeitores at os magistrados, normalmente
com a ajuda de amigos e parentes (BAYLEY, 2001, p. 41).

Desde a antiga Roma, sabe-se que a polcia de ordem pblica, preventiva e


ostensiva, foi feita por foras militares, eis que para combater o aumento da
criminalidade, os romanos tiveram que criar um corpo de soldados destinado
a vigiar a zona urbana durante o perodo noturno e evitar a concretizao dos
delitos (LOPES, 2001).

Saiba mais
Militar era (e ) anttese conceitual de civil, no sentido primitivo, ou
seja, os que se domiciliavam na cidade (os civis) e os que estavam
fixados fora da civita (os militares). Assim, os corpos militares (as
legies romanas) eram sediados fora dos limites da cidade, para
defend-la dos invasores (os brbaros), e no podiam adentr-la
sem a permisso do governo. Dentro das civitas, s bem depois
(j no final do imprio romano) que vai ocorrer o fenmeno do
pretorianismo, militarizao transitria de determinadas funes
estatais ligadas segurana pblica [...]. Isso explica o fenmeno
poltico, j histrico, denominado militarismo (degenerao
profissional que culmina com o controle da vida civil pelos
especialistas da defesa externa). (AMARAL, 2001, p.13).

No principado de Augusto, alm da guarda pretoriana, havia trs cortes (uma


corte compreendia mil pessoas) na cidade, organizadas por meio do recrutamento
entre cidados, formando uma polcia militarizada; e sete cortes de bombeiros,
nas quais podiam ingressar libertos. Tanto a polcia como os bombeiros tinham
intendentes prprios, sendo que a viglia da urbe cabia a um corpo especial de
soldados (LAZZARINI, 1998).

Ruindo o Imprio Romano, as organizaes policiais sucumbiram com


o surgimento do feudalismo, havendo, a partir de ento, apenas uma
arregimentao de pessoas, imperando na tropa a indisciplina e o mercenarismo
(LAZZARINI, 1998). Desapareceram as noes de ptria, de bem comum que
perduraram at os sculos XVII e XVIII (LOPES, 2001).

Todavia, um erro achar que a polcia havia morrido na Europa durante o perodo
entre a queda de Roma e a ascenso das Naes-Estado modernas.

A polcia: origens histricas e principais escolas


34

A atividade policial havia se tornado extremamente descentralizada, mas o mesmo


havia acontecido com a soberania poltica e a autoridade para criar as leis.

Gradualmente, novos reinos foram formados, delegando o poder para montar


uma fora policial, mas atendendo o direito de criar as leis. Mais tarde, foram
criados oficiais de polcia pblicos, diretamente responsveis junto ao poder
soberano. Na Inglaterra, esse era o xerife, um termo derivado de shire-reeve
(prefeito de distrito), que era nomeado oficial real pelos reis normandos no sculo
XII e recebia o poder para cobrar impostos e prender os criminosos. Assim, uma
nova fase na histria das polcias foi descortinada com a criao das sociedades
modernas.

Polcia pblica
Apesar da desorganizao das polcias na Idade Mdia, a Frana iniciou uma
organizao policial de carter pblico, com elementos responsveis pela
manuteno da ordem.

Conceito
A polcia pblica se for paga e dirigida pela comunidade que
tambm autoriza o policiamento. A polcia privada se a comunidade
que a autoriza no paga por ela nem a direciona. (BAYLEY, 2001).

A reorganizao do modelo policial militar recomea, ento, com os franceses e


remonta o sculo XIII, poca na qual existia, na Frana, uma magistratura militar
funcionando prxima das armas (Exrcito). A primeira polcia pblica da Frana
pode ter sido o superintendente de Paris, um cargo criado por So Lus no sculo
XIII [...] que era auxiliado por uma equipe de comissrios investigadores e
sargentos (BAYLEY, 2001, p. 39). Alm disso, o superintendente comandava uma
pequena diviso de tropas militares montadas e uma patrulha noturna.

Na Frana, em 1356, foi criada uma fora militar para patrulhar as estradas e
reprimir os bandidos e saqueadores originados de desempregados, mercenrios
e estrangeiros, encarregada de toda a segurana interna e externa.
Marechause Eram militares comandados por marechais (marechause)
Traduzido para marechaleza a destinados, pelo rei, a patrulhar e defender a populao contra
atividade de marechal. salteadores de estrada, comuns na poca (HISTRIA DA PM, 2002).

Ps-graduao
35

At o sculo XVIII foi esse o quadro da segurana interna francesa, com poucas
mudanas na sua estrutura. Por volta de 1600, o Cardeal Richelieu (1585-1642)
criou o intendente, um oficial indicado pelo rei para manter a ordem, administrar
a justia e coletar impostos nas trinta e duas provncias (generalit) da Frana
(BAYLEY, 2001, p. 43). Em 1667 um representante especializado em lei e ordem,
o tenente-geral da polcia, foi criado em Paris (BAYLEY, 2001, p. 43), comandava
uma tropa montada, sendo que por volta de 1699 havia tenentes-gerais em todas
as grandes cidades (BAYLEY, 2001, p. 43).

A Revoluo Francesa efetuou apenas ajustes tcnicos nesse sistema,


transformando o tenente-geral em prefeito, criando departements em vez de
generalits. (BAYLEY, 2001, p. 43). Mais tarde, a Marechause foi ento convertida
em Gendarmaria, do francs Gendarmerie, de Gens dArmes, literalmente, homens
armados. (HISTRIA DA PM, 2002). A Revoluo e depois Napoleo apenas
abraaram a conspicuidade e eficincia do ancien regime (BAYLEY, 2001, p. 74).

Assim, a polcia francesa, principal modelo mundial, desenvolveu-se e organizou-


se de forma integrada ao exrcito, constituindo, inclusive, unidades de elite, as
quais, a partir da Revoluo Francesa e no Primeiro Imprio, j no sculo XIX,
foram introduzidas nos pases conquistados por Napoleo Bonaparte durante
suas campanhas. As tropas de Napoleo [...] se espalharam pela Europa,
disseminando em todo o continente as conquistas gaulesas, no s as cientficas e
intelectuais, mas especialmente as sociais (HISTRIA da PM, 2002).

Deu-se, dessa forma, a expanso das gendarmeries pelos continentes e nos


seguintes pases:

Europa: ustria, Blgica (Gendarmerie Belga), Sua (Gendarmerie Genovoise),


Espanha (Guardia Civil), Itlia (Carabineri), Luxemburgo (Gendarmerie
Luxemburguese), Holanda (Konin Klijk Marechause), Portugal (Guarda Nacional
Republicana);

sia: Turquia, Lbano, Sria, Ir, Vietn, Camboja, Laos;

frica: Arglia (Gendarmerie Algerienne), Marrocos (Gendarmerie Marocaine),


Tunsia (Guarda Nacional Tunisina), Camares;

Amrica: Argentina (Gendarmerie Nacional), Brasil (Polcia Militar), Canad (Police


Monte Canadienne), Estados Unidos (Army National Guard), Chile (Carabineros),
Venezuela (Fora Armada de Cooperao), Peru (Fora Policial), Colmbia (Polcia
Nacional) (LOPES, 2001).

A polcia: origens histricas e principais escolas


36

Napoleo Bonaparte criou e difundiu o sistema policial conhecido como gens


darmes (ALVES, 1996, p. 05-09), por quase todos os pases da Europa, fazendo
com que se criasse um tipo de escola policial, que atualmente conhecida como
escola de polcia latina. Ele, em suas conquistas pela Europa, reorganizou as
polcias dos pases ocupados, mediante o modelo empregado nas unidades de
elite do seu exrcito (LAZZARINI, 1998, p. 21).

Referncias

ALVES, Armando Carlos. Foras de segurana e corpos militares de polcia. Revista Unidade,
Porto Alegre, n. 28, p. 05-09. 1996.

AMARAL, Luiz Otvio de O. Poder de polcia. Revista Jurdica Consulex, Braslia, DF, v. 5, n.
110, p. 13 ago. 2001.

BAYLEY, David H. Padres de policiamento: uma anlise comparativa internacional. So


Paulo: USP, 2001.

GIULIAN, Jorge da Silva. Unificao policial estadual no Brasil: uma viso dos limites e
possibilidades. So Paulo: Editores Associados, 2002.

HISTRIA DA PM. Disponvel em: <http://www.polmil.sp.gov.br/frames/index_montaframes.


asp?menu=inst/menu_inst.htm&file=inst/historia.htm>. Acesso em: 09 set. 2002.

LAZZARINI, lvaro. Por uma polcia estvel eficaz e organizada. Revista Unidade, Porto
Alegre, n. 22, p. 21-22, jan./mar. 1998.

LOPES, Paulo Marino. Investidura militar da polcia militar de ordem pblica-ostensiva.


Revista da Associao dos Magistrados das Justias Militares Estaduais (AMAJME).
Direito Militar, Florianpolis, n. 2, out./nov. 1996.

LUDWING, Roberto et al. A dicotomia da funo policial: da Brigada Militar ao


policiamento preventivo e judicirio no Rio Grande do Sul. 1985. Monografia (Curso de
Aperfeioamento de Oficiais da Polcia Militar do Rio Grande do Sul), Porto Alegre, 1985.

Ps-graduao
37

A origem das escolas latina e


anglo-saxnica de polcia
Joo Mrio Martins e Clvis Lopes Colpani

A Escola de Polcia Latina oriunda da Frana e de formao militar. Difundiu-


se principalmente nos pases que tiveram administraes governamentais
centralizadas e autocrticas. Muitos pases ainda tm polcias com esse tipo de
formao, especialmente os que tm sua lngua originada do latim. Assim, nasceu,
por exemplo,

[...] a Gendarmerie belga, atualmente com efetivo superior a 22.000


homens e cujos oficiais so formados em cursos de mais de cinco anos,
sendo dois anos na Escola Militar Real pertencente ao Exrcito, mais
dois anos nas universidades de Liege ou Ghent, onde se graduam em
Criminologia e, finalmente, quinze meses na Escola Real da Gendarmerie
para o treinamento policial propriamente dito. (LAZZARINI, 1998, p. 21).

Esse sistema de polcia

[...] no se desenvolveu na Gr-Bretanha, Estados Unidos, Japo ou


Escandinvia, porque esses pases foram poupados da necessidade de
desenvolver um exrcito permanente e forte at que sua experincia
como nao estivesse mais definida. (BAYLEY, 2001, p. 59).

Na Inglaterra, os corpos policiais nasceram de forma diferente da Frana, pois o


seu gerenciamento e diviso vieram de baixo para cima, ou seja, do meio civil e
descentralizado, dando origem escola anglo-saxnica. Uma inveno inglesa foi
o constable, no sculo XII, que tinha por funo inspecionar as armas dos Hundreds
(na poca, cidados sem-terras se organizavam em Tythings - dez famlias - e
Hundreds - dez Tythings) e agir como agentes de xerifes.

Antes do sculo dezoito, os nicos agentes de manuteno da lei na Inglaterra,


que podiam ser considerados pblicos, eram os xerifes e os juzes comerciais
de Londres (BAYLEY, 2001). Ora, como a Inglaterra e a Frana surgiram de
um emaranhado de Estados e propriedades rurais, o xerife (Inglaterra) e o
Marechause (Frana) aparecem como as primeiras polcias pblicas (BAYLEY,
2001, p. 45).

A polcia: origens histricas e principais escolas


38

Saiba mais
A Escola de Polcia Anglo-Saxnica

oriunda da Inglaterra, e o seu gerenciamento e diviso vieram


de baixo para cima, ou seja, fracionadas em nvel municipal e no
militarizadas, sendo eminentemente civis, bem ao contrrio da
Escola Latina, que, alm das polcias terem sua formao militar
ou militarizada, so unitrias e seus comandos so Estaduais ou
Federais. (GIULIAN, 2002, p. 24).

Xerife o

termo derivado de shire-reeve (prefeito de distrito), nomeado


pelos reis normandos no sculo II para cobrar impostos dos
criminosos e dos Hundreds [...] foram criados inicialmente para
supervisionar o sistema Frankpledge. (BAYLEY, 2001, p. 41-47).

E Frankpledge era o sistema da poca em que os cidados sem-terras


se organizavam em Tythings e Hundreds.

Em 1829, coube a Sir Robert Peel, o primeiro ingls de ampla viso em problemas
de criminalidade, enunciar o famoso princpio, que ganharia seu nome: a
polcia deve ser estvel, eficaz e organizada debaixo do controle do governo
(LAZZARINI, 1998, p.21). Tal princpio tambm foi adotado pelos Estados Unidos da
Amrica do Norte, em 1833, ao criar seu corpo policial (LAZZARINI, 1998, p.21). O
governo criou, em Londres, um regimento policial civil, grande o bastante para
conter e dispersar multides urbanas (BAYLEY, 2001, p. 56).

Saiba mais
Como primeiro secretrio da Irlanda, Peel j havia experimentado
o policiamento quando, em 1814, criou as Foras de Preservao da
Paz. Elas se tornaram o Regimento da Guarda da Irlanda e, depois,
Regimento Real da Guarda da Irlanda. Os Peelers eram uma patrulha
armada, no fixa, mas movendo-se de um local problemtico para
outro (BAYLEY, 2001, p. 56).

A nova polcia, que ganhou as ruas em 29 de setembro de 1829, foi a primeira


polcia preventiva, uniformizada, de alcance municipal e em tempo integral da
Inglaterra. A fora foi criada com a mistura de vigilantes, seguranas particulares,
guardas civis paroquiais e polcia magisterial paga pelo governo (BAYLEY, 2001).

A Inglaterra experimentou seu perodo de policiamento militarizado na forma de


polcia militar de Oliver Cromwell. Na Frana, em contrapartida, foi formada por

Ps-graduao
39

conquistas, medida que os reis na le France estendiam sua soberania pela fora
das armas (BAYLEY, 2001, p. 81).

Nos Estados Unidos,

a autonomia local da polcia comeou com os primeiros colonizadores


assentados na Virgnia e Massachusetts, no incio do sculo XVII, copiados
do sistema policial ingls, permanecendo essa estrutura at os dias de hoje,
mesmo com a criao de outras foras policiais. (BAYLEY, 2001, p. 45).

A Polcia est presente em todas as naes, sejam de regimes democrticos ou


ditatoriais; e, normalmente, elas se dividem em dois tipos de escolas: a anglo-
saxnica e a latina, conforme os modelos de polcia adotados pela Inglaterra e
Frana, respectivamente, pois, afora a Inglaterra e a Frana, nos demais pases
europeus no continente, a maior parte dos grupos de polcia pblica no surgiram
at o sculo dezenove (BAYLEY, 2001, p. 44).

Segundo Bayley (2001, p. 82), a explicao para as diferenas de sistemas (ou


modelos) de polcia entre a Inglaterra e a Frana vem do processo de consolidao
do Estado, com o regionalismo representando uma ameaa persistente e violenta
ao poder central em alguns locais durante a Idade Mdia; os reis da Inglaterra
podiam governar atravs do parlamento e de juzes de paz; os reis da Frana, no.

Ainda que a ideologia absolutista fosse semelhante por toda a Europa, as foras
variavam de acordo com as circunstncias, em particular, conforme as crises das
instituies centrais. A resistncia violenta s iniciativas centralizadas foi crucial
para a centralizao da polcia (BAYLEY, 2001, p. 82).

O surgimento de foras militarizadas na Frana deu ensejo escola latina,


extremamente centralizada, o que no ocorreu na Inglaterra, pois, enquanto a sua
unidade foi obtida cedo e em grande parte sem violncia; a unidade da Frana foi
atingida tarde e atravs da conquista (BAYLEY, 2001, p. 82).

A difuso das escolas latina e anglo-saxnica de polcia


A escola latina, de caractersticas militares ou paramilitares, difundiu-se na Europa
e na Amrica do Sul a partir de Napoleo Bonaparte. Teve incio h pelo menos
oito sculos na Frana, com a designao de Marchausses de France, fora
militar que exercia as funes de Polcia naquele pas, alm de fazer s vezes de
Poder Judicirio. Gendarmerie foi o nome dado durante a Revoluo Francesa
para o velho marechause, que, por sua vez, surgiu a partir das compagnies

A polcia: origens histricas e principais escolas


40

dordonnance. (BAYLEY, 2001, p. 53). Entretanto, somente em 1791, a


marchausses passou a ser oficialmente conhecida por Gendarmerie Nacionale
(QUEIROS; MACHADO, 1996, p. 08).

Uma forte razo para a participao militar contnua no policiamento em todos


os lugares foi a necessidade de se lidar com erupes prolongadas, severas
ou generalizadas de violncia, cometidas por um grande nmero de pessoas.
(BAYLEY, 2001).

Os marechais (comandantes das foras) dessa milcia castrense faziam o papel de


juzes, confundindo-se a funo de dizer o direito com a de execut-lo. E, assim,

[...] a Frana organizou sua Polcia a partir da magistratura militar, criando


no sculo XIII, portanto h mais de setecentos anos, a sua gendarmerie
voltada a misses militares e tambm de segurana pblica, atividade
que desempenha at os nossos dias. (LAZZARINI, 1998, p. 21).

Com a Revoluo Francesa e a proclamao dos direitos do homem, em 1789,


aboliram-se os privilgios e a polcia assumiu a figura de organizadora, destinada
a legitimar o Estado Moderno, sendo constituda para dar segurana ao cidado,
conforme dispunha a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789.

Com a dominao quase completa da Europa por parte de Napoleo Bonaparte,


difundiu-se a escola latina de polcia para muitos pases e, mesmo aps a derrota
em Waterloo, a maioria deles continuou com o sistema policial Gendarme (gens
darmes). A Gendarmerie tornou-se padro nos pases europeus durante a
primeira metade do sculo dezenove: Prssia em 1812, Piedmont em 1816, Pases
Baixos em 1814, Espanha em 1844 (Guarda Civil Espanhola) e ustria em 1849
(BAYLEY, 2001, p. 53) e continuam nos dias de hoje, a exemplo dos Carabinieri da
Itlia, a Guarda Civil da Espanha, a Gendarmerie da Frana, o Rijkspolitie da Holanda
e a Landespolizei da Alemanha Ocidental (BAYLEY, 2001, p. 53).

Angel Garca-Fraile Gascn identifica

[...] a escola de polcia latina numa estrutura vertical, originria do


direito romano-germnico como na Espanha (Guarda Civil), na Itlia
(Carabineiros), na Frana (Gendarmeria), na Blgica (Germanderia Real), em
Luxemburgo (Germanderia), frente a uma estrutura horizontal da escola
anglo-saxnica (Gr-Bretanha: Polcia dos Condados e Scotland Yard) na
qual todos os corpos policiais exercem suas funes em todo o territrio,
com critrios de desempenho funcional. (GASCN, 1993, p.37-38).

Ps-graduao
41

Finalmente, na Inglaterra, predominou a escola anglo-saxnica por conta da


classe dominante, que ficou terrivelmente assustada com a Revoluo Francesa.
A guerra prolongada contra Napoleo confirmou seu medo do Jacobinismo;
tambm confirmou sua averso por qualquer sistema centralizado francs de
policiamento (BAYLEY, 2001, p. 41), sendo difundida tal escola para os Estados
Unidos da Amrica do Norte e, por isso, a figura do xerife nos filmes americanos.

Referncias

BAYLEY, David H. Padres de policiamento: uma anlise comparativa internacional. So


Paulo: USP, 2001.

GASCN, Angel Graca-Fraile. Rumo a um espao policial e europeu? Revista Unidade,


Porto Alegre, n. 17, p.37-38, jul. 1993.

GIULIAN, Jorge da Silva. Unificao policial estadual no Brasil: uma viso dos limites e
possibilidades. So Paulo: Editores Associados, 2002.

LAZZARINI, lvaro. Por uma polcia estvel eficaz e organizada. Revista Unidade, Porto
Alegre, n. 22, p. 21-22, jan./mar. 1998.

QUEIROZ, Carlos Alberto Marchi; MACHADO, Carlos Castro. A nova polcia. Revista A Fora
Policial, So Paulo, n.10, abr./jun. 1996.

A polcia: origens histricas e principais escolas


42

A polcia contempornea
Joo Mrio Martins e Clvis Lopes Colpani

Nos dias atuais, muitos pases continuam com o sistema de polcia do tipo
gendarmes, pertencente escola latina, como no Brasil para as Polcias Militares.
As Polcias de ordem pblica, sempre fardadas e eminentemente preventivas, so,
em todas as partes do mundo,

[...] organizadas militarmente. Assim o so os Gendarmeries austracos, os


Carabineri italianos, a Guarda Civil espanhola, o Koninklijke Marechausse
holands, a Schutzstafeir e a Ordnung SS alems, as foras policiais da
Grcia, Marrocos, Arglia, a Real Polcia Montada do Canad, os Carabineiros
do Chile e demais polcias da Amrica Latina. (LAZZARINI, 1998, p. 21).

Em face da Unio Europeia, o processo de integrao da economia e de outras


atividades possibilitou a construo de um espao policial europeu, frmula
encontrada para aproximar os servios das diversas gendarmerias existentes no
Continente. Estuda-se a integrao entre os diversos policiais militares e tambm
entre os policiais que no tm o status de militar (LAZZARINI, 1998, p. 22).

Ainda sobre a Frana, importa dizer que em 1966, com a unificao da Prefecture
de Police e a Surete Nationali, criou-se a Polcia Nacional sob controle de Governo
Central e, embora essa no tenha o mesmo estatuto da Gendarmerie, nota-se sua
estrutura militarizada. Com efetivo de 132.333 integrantes, dos quais 92.000 no
corpo fardado, a Polcia Nacional evidenciou sua marcialidade no desfile militar de
14 de julho ltimo, tendo frente de seus batalhes oficiais armados de espada.
Nela, em 1993, 5.325 soldados cumpriam voluntariamente o tempo de servio
nacional - equivalente ao nosso servio militar, na qualidade de policiais auxiliares
(LOPES, 2001).

O professor Jos Lus de La Cuesta, professor titular de criminologia de San Sebastin


- Espanha, em palestra proferida sobre a A Poltica Criminal e a Personalidade da
Pena na Unio Europia, no 63 Curso Internacional de Criminologia, Florianpolis,
Santa Catarina, foi enftico quanto necessidade da cooperao das polcias do
continente europeu na luta contra as infraes transnacionais, corrupo, trfico
(crianas, entorpecentes, mulheres), fraudes, racismo, terrorismo, entre outros
(CURSO INTERNACIONAL DE CRIMINOLOGIA, 2002).

O palestrante no descartou a competncia legislativa em matria penal


pertencente a cada pas, todavia ressaltou a importncia da Unio Europeia na
preveno e na represso de crimes que atingem interesses comunitrios. Para

Ps-graduao
43

ele, as linhas poltico-criminais da Unio Europeia, no mbito de interveno, esto


relacionadas preveno da criminalidade; intensificao da cooperao na luta
contra os atos criminosos e ao direta contra certas formas criminais. Medidas
como a centralizao de processos, o mtuo auxlio judicial, as aes policiais em
conjunto, a formao de policial da Unio Europeia, a cooperao aduaneira e as
aes especficas do Europol (Servio Europeu de Polcia) denotam uma Polcia
Contempornea voltada a atividades contra a criminalidade transnacional. Ou
seja, apontam para uma intensificao do policiamento em todos os pases num
futuro prximo (CURSO INTERNACIONAL DE CRIMINOLOGIA, 2002).

Pode-se resumir o exposto no seguinte quadro:

Evoluo histrica da polcia como rgo formal de controle social

Na antiguidade Egito, Jerusalm Grcia e Roma polcia


municipalizada e militarizada.

Idade mdia Queda da estrutura militarizada das polcias,


surgimento do feudalismo e formao de
polcias locais recrutadas da comunidade.

Idade moderna Nascimento da escola anglo-saxnica na Inglaterra,


estruturada de baixo para cima, civil e municipalizada.
E da escola latina na Frana, estruturada de cima
para baixo e militarizada: gens darmas. Difundida por
Napoleo Bonaparte na Europa e Amrica do Sul.

Era contempornea Polcias militarizadas ou paramilitarizadas no


mundo ocidental, tendentes preveno e
represso da criminalidade transnacional.

Quadro 1 - Evoluo histrica da polcia como rgo formal de controle social


Fonte: Elaborao dos autores (2009).

Referncias

CURSO INTERNACIONAL DE CRIMINOLOGIA. 63 Colquio Preparatrio do XIII Congresso


Mundial de Criminologia. Florianpolis, 28 - 30 ago. 2002.

LAZZARINI, lvaro. Por uma polcia estvel eficaz e organizada. Revista Unidade, Porto
Alegre, n. 22, p. 21-22, jan./mar. 1998.

LOPES, Paulo Marino. Investidura militar da polcia militar de ordem pblica-ostensiva.


Revista da Associao dos Magistrados das Justias Militares Estaduais (AMAJME).
Direito Militar, Florianpolis, n. 2, out./nov. 1996.

A polcia: origens histricas e principais escolas


44

Atividade de autoaprendizagem
Considerando os aspectos histricos relacionados origem da atividade policial
e as principais escolas de polcia, assinale as alternativas verdadeiras com V e as
falsas com F.

( ) Houve um perodo na histria em que as funes policiais se confundiam com a


judicatura.

( ) Com o surgimento do feudalismo, predominaram foras policiais formadas


a partir da arregimentao de pessoas, imperando a indisciplina e o
mercenarismo.

( ) As instituies policiais desapareceram durante a Idade Mdia.

( ) A reorganizao do modelo policial militar recomea na Espanha durante a


Idade Mdia.

( ) A escola Latina de polcia oriunda da Frana.

( ) A escola Anglo-saxnica surgiu nos Estados Unidos.

( ) Com o domnio de Napoleo na Europa, difundiu-se a escola Latina de polcia


para muitos pases.

( ) Hoje em dia, muitos pases continuam com o sistema de polcia tipo gendarmes,
pertencente escola latina, como no Brasil as polcias civis.

Atividades colaborativas
1. Sobre a histria da segurana pblica, consulte o livro didtico: MARCINEIRO,
Nazareno. Introduo ao estudo da segurana pblica. 3. ed. rev. e atual. Palhoa:
UnisulVirtual, 2007. Unidade 1. p. 13-32, disponvel na midiateca. Em seguida,
participe da seguinte atividade:

Discuta com o seu colega de trabalho, ou com um policial conhecido, como seria
a segurana pessoal ou do coletivo antes da existncia de um sistema formal
de segurana e escreva uma sntese das suas concluses, disponibilizando-as na
ferramenta Exposio.

Ps-graduao
45

2. Sobre histria da Polcia no Brasil, acesse os seguintes materiais:

Consulte o livro didtico: MARCINEIRO, Nazareno. Introduo ao estudo da


segurana pblica. 3. ed. rev. e atual. Palhoa: UnisulVirtual, 2007. Unidade 1. p. 13-32.

Assista ao vdeo Polcia Militar do Estado de Santa Catarina.

Aps tudo isso, responda: Qual o modelo adotado no Brasil, afinal?

Publique sua resposta na ferramenta Frum e comente as respostas de seus


colegas.

Sntese
Dentro desta unidade, foi abordada, primeiramente, a origem histrica da
atividade policial, a partir das primeiras civilizaes, passando pela idade mdia,
pela modernidade, at chegar aos nossos dias.

Aps essa primeira anlise, mas ainda dentro de uma abordagem histrica, foram
verificadas as origens das escolas latina a anglo-saxnica de polcia.

Por fim, voc estudou como as escolas latina e anglo-saxnica se difundiram pelo
mundo e sua influncia na definio da atividade policial hoje, tanto no mundo,
como no Brasil.

Saiba mais
Indicamos como leitura complementar desta unidade, as seguintes obras:

BOBBIO, Norberto. Estado, governo, sociedade: para uma teoria geral da poltica.
11. ed. Traduo Marco Aurlio Nogueira. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2004.

BOBBIO, Norberto . H dissenso e dissenso. In: As ideologias e o poder em crise. 4.


ed. Braslia: UB, 1999.

BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992.

BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica. 10. ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 2003.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. So Paulo: Atlas, 1994.

MARCINEIRO, Nazareno. Quais os conceitos bsicos de segurana pblica.


In: Introduo ao estudo da segurana pblica. 3. ed. rev. e atual. Palhoa:
UnisulVirtual, 2007. Unidade 2, Seo 3, p. 49-60.

A polcia: origens histricas e principais escolas


Unidade 3

O controle social formal e a


criminalizao secundria

Objetivos de aprendizagem
Conhecer o conceito e as origens histricas do controle social.
Diferenciar o controle social informal, exercido pelo grupo ao qual a
pessoa pertence, do controle social formal, exercido pelo Estado.
Entender que o controle social formal exercido pelos rgos e
instituies estatais que compem o Sistema de Justia Criminal (Polcia,
Ministrio Pblico e Poder Judicirio).
Compreender que os parmetros do controle social formal so definidos
na poltica criminal e de segurana pblica.
Compreender o que poltica criminal e de segurana pblica.
Identificar a maneira como a polcia, de forma geral, tem exercido o
controle social formal, a partir da ideologia que tem orientado suas aes.
Refletir sobre a inadequao da maioria das polticas que orientam o
controle social formal na atualidade.

Introduo
Nesta unidade so apresentados o conceito e as origens histricas do controle
social, diferenciandose o informal do formal. O controle social informal exercido
pelo grupo ao qual a pessoa pertence (famlia, escola, comunidade etc.), j o
controle social formal realizado pelo Estado, com a definio da ordem jurdica e
a sua aplicao ao caso concreto, conforme ser estudado.

Procurase identificar a forma que tem sido utilizada pelo Estado, atravs das
instituies que atuam no campo do controle social, tendo por objetivo fazer
com que as normas jurdicas sejam cumpridas. Neste contexto, apresentase
a conceituao de poltica criminal e de segurana pblica, destacandose a
ideologia que ainda orienta a ao da polcia brasileira.

Ao final, buscase efetuar uma anlise de tais polticas, destacandose a


suainadequao.
48

Conceito e formas de controle social


Joo Mrio Martins e Clvis Lopes Colpani

Andrade (1999, p. 23) entende por controle social as formas com que a
sociedade responde, formal ou informalmente, difusa ou institucionalmente, a
comportamentos e a pessoas que contempla como desviantes, problemticos,
ameaantes ou indesejveis. Ou seja, no passa da predisposio de tticas
e estratgias e foras para a construo da hegemonia [...] para a busca da
legitimao ou para assegurar o consenso; em sua falta, para submisso forada
daqueles que no se integram ideologia dominante (CASTRO apud BATISTA,
1990, p. 22).

Para Andrade (1999), existe um controle social informal ou difuso e um controle


formal ou institucionalizado. O primeiro vem representado pela famlia, escola,
mdia, religio, moral etc.; e, o segundo, pelo controle institucionalizado
no sistema penal como a constituio, as leis penais, processuais penais e
penitencirias, polcia, Ministrio Pblico etc.

A unidade do controle social dada por um princpio binrio de seleo de


controle formal e informal, com a finalidade de selecionar entre os bons e os
maus, os includos e os excludos; quem fica dentro, quem fica fora do universo
em questo (BAYLEY, 2001, p. 23).

Quando o controle social informal (famlia, escola e religio) falha, entra em ao


o controle social formal (leis, polcia e demais rgos institucionalizados), pois

Os agentes de controle social informal tratam de condicionar o


indivduo, de disciplinlo atravs de um largo e sutil processo [...].
Quando as instancias informais do controle social fracassam, entram em
funcionamento as instncias formais, que atuam de modo coercitivo e
impem sanes qualitativamente distintas das sanes sociais: so
sanes estigmatizantes que atribuem ao infrator um singular status
(de desviados, perigoso ou delinquente). (MOLINA, 2002, p. 134).

Para o exerccio do controle formal, o Estado composto por trs Poderes


(ou funes), segundo a definio clssica de Montesquieu, tendo um
PoderExecutivo, o qual administra a nao, um Poder Legislativo, que elabora as
leis e fiscaliza os atos do Executivo e, finalmente, o Poder Judicirio, que regula as
lides dos membros que compem a sociedade.

Ps-graduao
49

No mbito do Poder Executivo, existem vrios rgos que desempenham


funes administrativas (a exemplo da polcia sanitria, de posturas urbanas,
area, rodoviria, martima, ambiental, de diverses pblicas, de segurana, etc.),
legalmente estabelecidas em normas constitucionais e infraconstitucionais, sendo
a polcia um deles.

Essas atividades (policiais) administrativas desenvolvemse no espao existente


entre os direitos e os interesses individuais ou grupais e o interesse pblico/social,
ou seja, o interesse de todos, como polcia de trnsito, aconselhamento de jovens,
recolhimento de evidncias de crimes, controle de tumultos, guarda de edifcios
pblicos, busca a crianas perdidas etc.

A polcia representa uma parcela de autoridade estatal, tendo para isso o poder
delegado pelo Estado, a fim de submeter todos os indivduos s normas gerais da
vontade constitucionalizada e institucionalizada. Tem por objeto a manuteno
habitual da ordem pblica em cada lugar, isto , manter a ausncia de desordem,
de atos de violncia contra a pessoa, os bens e o prprio Estado.

Conforme Martins (2008), apesar de no ter existido em todas as sociedades,


na maioria delas a polcia ainda a principal instituio de controle social,
encontrandose o registro da sua existncia desde a Antiguidade.

A palavra polcia vem do grego politia e do latim politia, que significa governo de
uma cidade, forma de governo. Esse significado grego perdurou at meados do
sculo XVIII e XIX, quando a designao polcia passou a representar a instituio
que exerce vigilncia pela autoridade para manter a ordem e o bemestar pblico
em todos os ramos dos servios do Estado e em todas as partes ou localidades
(NUFEL, 1989, p. 744).

Referncias

ANDRADE, Vera Regina. Introduo crtica ao estudo do sistema penal: elementos para
compreenso da atividade repressiva do Estado. Florianpolis: Diploma Legal, 1999.

BATISTA, Nilo. Introduo crtica ao direito penal brasileiro. Rio de Janeiro: Revan, 1990.

BAYLEY, David H. Padres de policiamento: uma anlise comparativa internacional. So


Paulo: USP, 2001.

O controle social formal e a criminalizao secundria


50

BAYLEY, David H.; SKOLNICK, Jerome H. Nova polcia: inovaes nas polcias de seis
cidades norteamericanas. So Paulo: USP, 2001.

COSTA, Arthur Trindade Maranho. Entre a lei e a ordem: violncia e reforma nas polcias
do Rio de Janeiro e Nova York. Rio de Janeiro: FGV, 2004.

MARTINS, Joo Mrio. Instituio policial militar e segurana pblica: anlise luz da
poltica jurdica. 2008. 139f. Dissertao (Mestrado em Cincia Jurdica), Programa de
PsGraduao, Universidade do Vale do Itaja, Itaja, Santa Catarina, 2008.

MOLINA, Antnio GarcaPablos; GOMES, Luiz Flvio. Criminologia: introduo a seus


fundamentos tericos: introduo s bases criminolgicas da Lei 9.099/95, lei dos juizados
especiais criminais. 3. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000.

NUFEL, Jos. Dicionrio jurdico brasileiro. So Paulo: Cone, 1989.

Ps-graduao
51

Sobre a ideologia que tem


orientado a ao policial
Clvis Lopes Colpani e Joo Mrio Martins

A ideologia policial constituise em um conjunto de idias com que se quer atingir


determinado fim. ao. Criar objetivos, vencer desafios, cumprir a misso
(SILVA, 1995, p.107). A ideologia policial definida pela poltica de segurana
pblica. Neste contexto, observase que a profissionalizao da instituio policial
brasileira jamais foi neutra. Esse processo foi acompanhado de novas ideologias
sobre o crime, criminosos e o prprio trabalho policial (HIGGINS, 1998, p. XI).

Especificamente durante todo o Governo Militar, as polcias brasileiras assumiram


a funo precpua de sustentao das instituies polticas, tendo por fundamento
a ideologia de Segurana Nacional, que entendia o cidado como um potencial
inimigo e, por objetivo, o combate ameaa comunista.

As Foras Armadas foram as principais protagonistas do perodo, tendo por


fundamento a Ideologia da Segurana Nacional. Essa situao vinculou a
promoo da segurana pblica segurana interna. Em anlise sobre o tema,
escreve Cerqueira:

[...] assume relevncia o atrelamento da segurana pblica ao conceito


de segurana interna. A idia das presses e antagonismos internos
que precisam ser combatidos na figura do inimigo interno que o
perturbador da ordem, o dissidente poltico, o subversivo logo facilmente
transferida para o campo do controle social penal [...] a construo de
um novo modelo terico para as polticas de segurana, que se caracteriza
pela submisso aos preceitos de guerra. (CERQUEIRA, 2001, p. 45).

Portanto, as polticas de segurana pblica do perodo, seguindo a Ideologia da


Segurana Nacional, reforaram a ideia da existncia de um inimigo interno a ser
enfrentado, combatido e eliminado.

Atualmente, em determinadas regies, a polcia continua agindo sob a tica de


combate ao criminoso, constando nos currculos de formao e nos programas
de padronizao de condutas profissionais (diretrizes e doutrinas) que o crime
uma entidade ontolgica (existe por si) e que a criminalidade uma qualidade
intrnseca conduta do criminoso.

Estas diretrizes, de antemo, indicam o criminoso e criam o conceito de


suspeito e perigoso. O Estado intervm, com a violncia legtima, para garantir
a tranquilidade. Se a tranquilidade no ainda conseguida, permanecendo os

O controle social formal e a criminalizao secundria


52

cidados violentos a praticar a violncia, ter sido porque o Estado usou pouca
violncia. E ser necessrio usar de mais violncia legtima se, novamente, a
tranquilidade no for ainda conseguida. esta a lgica que explica os apelos
insistentes por mais polcia, mais represso, mais armas pesadas para os policiais,
pena de morte.

esta lgica que faz a sociedade acreditar na eficcia do extermnio, a


ser condescendente com os exterminadores. esta a lgica que faz
com que cidados de bem, diante da notcia de que h traficantes de
drogas usando at granadas, conclurem que a soluo o Estado
dotar os policiais de granadas tambm. (SILVA, 2008, p. 13).

Dessa forma, a atividade policial, em muitos casos, corresponde ainda idia de


guerra ao crime (que) presta homenagem s concepes de fundo das teorias
bioantropolgicas: o deliquente no , afinal, mais do que um vrus que importa
erradicar, ou um inimigo que importa combater (DIAS; ANDRADE, 1987, p.
178). Isso porque, a polcia, por estar diretamente responsvel pela represso
dos delitos, ainda posta um discurso de guerra aos criminosos, remanescendo
fundamentos ideolgicos da Doutrina da Segurana Nacional.

A ordem pblica e a criminalizao primria e secundria


A ordem pblica a situao de normalidade vivida por determinada coletividade
e visa, segundo Meirelles (1998), garantir o exerccio dos direitos individuais,
manter a estabilidade das instituies e assegurar o regular funcionamento dos
servios pblicos. Para o controle social formal, a polcia tem uma srie de tarefas
preventivas, previstas nas normas constitucionais, ordinrias e regulamentares
(Constituio Federal, Estadual e legislao esparsa federal), alm de atividades de
investigao criminal e auxlio ao Poder Judicirio.

Saiba mais
Constituio Federal de 1988. Art. 144 4 reza que: s polcias civis,
dirigidas por delegados de polcia de carreira, incumbem, ressalvada a
competncia da Unio, as funes de polcia judiciria e a apurao de
infraes penais, exceto as militares.

As polcias militares exercem, principalmente, as atividades de policiamento


ostensivo urbano, rural, lacustre, fluvial e areo. Contam com servios reservados
ou de inteligncia, que fazem todo o levantamento de informaes para o

Ps-graduao
53

policiamento prvio, seja de pessoas ou coisas, seja de manifestaes, passeatas


ou qualquer ato em que sejam necessrias aes de preservao da ordem
pblica; s polcias civis, cabem as investigaes e diligncias na apurao de
fatos criminosos.

Sobre a expresso criminalizao, observase que utilizada no sentido de


responsabilizao, etiquetamento ou imposio de uma chancela quele que
praticou fato considerado infrao penal pelo sistema jurdico e, por isso, o objeto
do presente estudo. Segundo Zaffaroni, criminalizao primria

o ato e o efeito de sancionar uma lei penal material que incrimina ou permite
a punio de certas pessoas e a criminalizao secundria a ao punitiva
exercida sobre pessoas concretas, nas situaes em que se supe que tenham
praticado um ato criminalizado primariamente. (ZAFFARONI, 2003, p. 43).

A primeira realizada pelos legisladores e a segunda por agncias estatais como a


polcia, por exemplo. Existe, ainda, a criminalizao terciria realizada pelo Poder
Judicirio e pelos rgos institucionais na execuo da pena criminal aplicada.

Desta forma, no exerccio de suas atividades, a polcia realiza a criminalizao


secundria, que, nas palavras de Andrade (2003, p. 4243), constitui a seletividade
qualitativa do sistema penal, o que permite a imunizao de camadas detentoras
de poder, conforme veremos frente, pois a polcia seleciona quem o infrator
penal na aplicao da lei. Ou seja, por ser a primeira instituio a ter contado com
a ocorrncia, a polcia emite o primeiro enquadramento do infrator perante a lei,
realizando, com isso, o processo diferenciador de quem seja o cidado de bem, a
vtima, a testemunha e o infrator.

No obstante o preceito constitucional da presuno da inocncia ocorre que


o procedimento formal de investigao (priso em flagrante, inqurito policial
ou termo circunstanciado) j produz um estigma e rotula as diferenas entre o
cidado de bem e o infrator, este ltimo marcado no mnimo com antecedentes
ou passagem pela polcia.

A partir deste contexto para um melhor entendimento da funo da instituio


policial e a sua atuao necessrio discutir a questo da segurana. A segurana
um tema extremamente discutido no Brasil por todos os segmentos sociais,
sobretudo em razo de que a violncia criminal, experimentada e amplamente
divulgada pela mdia, atinge dos mais pobres aos mais ricos.

O controle social formal e a criminalizao secundria


54

Referncias

ANDRADE, Vera Regina Pereira de. A iluso de segurana jurdica: controle da violncia
violncia do controle penal. 2. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003.

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia. Disponvel em:


<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 10
jan. 2008.

CERQUEIRA, Carlos Magno Nazareth. Do patrulhamento ao policiamento comunitrio.


2.ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2001.

DIAS, Jorge de Figueiredo; ANDRADE, Manuel da Costa. Criminologia: o homem


delinqente e a sociedade crimingena. Coimbra: Coimbra, 1987.

HIGGINS, Martha K. Polcia e poltica: relaes Estados Unidos/Amrica Latina. Traduo


de Llio Loureno de Oliveira. So Paulo: Cortez, 1998.

MEIRELLES, Hely Lopes. Polcia de manuteno da ordem pblica e suas atribuies.


In:LAZZARINI, lvaro et al. Direito administrativo da ordem pblica. 3. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 1998.

SILVA, Ib. Polcia militar, questes institucionais. Florianpolis: PMSC, 1995.

SILVA, Jorge da. Controle da criminalidade e segurana pblica na nova ordem


constitucional. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2008.

ZAFFARONI, Eugnio Raul; BATISTA, Nilo; ALAGIA, Alejandro & SLOKAR, Alejandro. Direito
penal brasileiro: teoria geral do direito penal. Rio de Janeiro: Ed. Revan, 2003 vol. 1.

Ps-graduao
55

A segurana e sua abrangncia


Joo Mrio Martins

Esse crescimento da violncia criminal tem sido observado de forma alarmante,


principalmente no permetro urbano, atravs de mltiplas manifestaes,
sendo mais aparente em relao aos crimes contra o patrimnio, cujas causas
normalmente so associadas misria, s desigualdades, ao crescimento do apelo
e impossibilidade de acesso ao consumo.

Diante da insegurana, surge a discusso sobre o controle social formal e informal.


O controle social informal, at h pouco tempo exercido de maneira intensa no
campo e nas pequenas cidades, com a urbanizao e o conseqente anonimato,
tornouse menos eficiente. Por sua vez, o controle social formal do Estado,
detentor do monoplio do uso da fora, passou a ser efetuado de forma cada vez
mais violenta, como se o fenmeno do crime pudesse ser extirpado atravs da
imposio de uma ordem, ainda que ilegtima, numa verdadeira guerra.

Entretanto, os costumes mudaram, e as pessoas no mais aceitam, de forma


resignada, qualquer mecanismo de controle que no seja voltado consecuo
dos seus legtimos interesses. Nesse novo contexto, a abrangncia da segurana e
de sua poltica assume uma nova conceituao. Os mecanismos de controle da
criminalidade devem ser repensados, e a garantia da segurana pblica, condio
indispensvel para o exerccio dos demais direitos
Democrtico de Direito
assegurados constitucionalmente a todos, reclama polticas
Evoluo do Estado de Direito
e estratgias eficientes e compatveis com o Estado caracterizado pela submisso
Constitucional e Democrtico de Direito. da lei as normas constitucionais
(princpios e valores); tratase
de uma profunda transformao
que afeta a prpria concepo de
direito (ZAGREBELSKY, 2002).
A segurana
Para que seja firmada a compreenso do conceito de segurana em sentido amplo,
fazse necessrio, de incio, identificar a etimologia do vocbulo segurana.
Este, como salienta De Plcido e Silva, derivase do latim securus, referindose
estabilidade e garantia:

segurana, qualquer que seja a sua aplicao, insere o sentido


de tornar a coisa livre de perigos, livre de incertezas, assegurada
de danos ou prejuzos, afastada de todo o mal. Neste particular,
portanto, traduz a idia de seguridade, que o estado, a qualidade
ou a condio, de estar seguro, livre de perigos e riscos, de estar
afastado dos danos ou prejuzos eventuais. (SILVA, 1987, p. 186).

O controle social formal e a criminalizao secundria


56

Nesse sentido, buscamse a estabilidade, a garantia ou a ausncia de incertezas,


perigos, riscos, danos e prejuzos nas mais variadas dimenses da existncia
humana. Temse, entretanto, a certeza de que no h segurana absoluta. Na lio
de Diogo de Figueiredo Moreira Neto:

Dizer que algum ou algo esto seguros equivale a afirmar que esto
garantidos contra tudo o que, presumivelmente, possase lhes opor. No
h garantia absoluta; logo no h segurana absoluta. Ela se apresenta
sempre como um conceito relativo, produto do cotejo entre os riscos
previsveis e as garantias possveis. (MOREIRA NETO, 1998. p. 74).

Ressaltase, todavia, que uma condio mnima de segurana, nos mais


diversos campos, requisito ou fator essencial para o desenvolvimento das
potencialidades humanas. A propsito, afirma Jos Cretella Jnior, a segurana
das pessoas e das coisas elemento bsico das condies universais, fator
absolutamente indispensvel para o natural desenvolvimento da personalidade
humana (JNIOR, 1998. p. 96).

Portanto, o termo segurana assume o sentido de garantia, proteo,


resguardo, precauo e estabilidade de situao ou pessoa, uma sensao
que pode ser percebida nos mais diversos setores, dependendo unicamente do
adjetivo que a identifica.

A dimenso da segurana na Constituio da Repblica


Federativa do Brasil de 1967
A compreenso das disposies sobre segurana na Constituio da Repblica
Federativa do Brasil de 1967 fundamental para a anlise comparativa sobre o
tratamento dispensado ao tema na Constituio de 1988. Esse entendimento
viabiliza a anlise dos fundamentos, da competncia, das polticas e estratgias
das instituies policiais, em especial, das polcias militares, durante o Governo
Militar, sinalizando para a necessidade de sua redefinio na atualidade.

A segurana na Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1967 teve uma


posio central e um conceito extremamente incerto, amplo e flexvel, tendo por
objetivo justificar as aes que foram praticadas pelas Foras Armadas instituies
policiais, em favor dos interesses norteamericanos, contra a denominada
ameaa comunista.

Ps-graduao
57

Firmouse no perodo a Doutrina da Segurana Nacional, que consistia num


conjunto de estratgias destinadas ao combate na chamada guerra no
convencional ou revolucionria, em que o inimigo no facilmente identificvel,
pois estaria infiltrado internamente, por exemplo, em sindicatos, escolas e
universidades (GARCIA, 2001, p. 475476).

A Doutrina da Segurana Nacional originria da escola alem de geopoltica, foi


aplicada pela Frana durante a guerra da Arglia e disseminada pelos Estados
Unidos nos pases da Amrica Latina atravs do National War College e das escolas
de guerra criadas sob a sua inspirao, tais como a Escola Superior de Guerra (no
Brasil) e a Academia Superior de Seguridad Nacional (no Chile), com o objetivo de
evitar a expanso comunista no contexto da guerra fria (COMBLIN, 1980).

A implantao dessa doutrina, fundamentada nos objetivos nacionais (soberania,


democracia, integrao nacional, integridade do patrimnio, progresso e paz), na
segurana nacional (garantia que se d ao Estado para a conquista ou defesa dos
objetivos nacionais), no poder nacional (meios que a nao dispe para promover
os objetivos nacionais) e na estratgia nacional (desenvolvimento dos recursos
nacionais para promover a salvaguarda dos objetivos nacionais) foi efetuada
atravs da represso pela violncia, da imposio de uma ordem que suprimia
os conflitos, assegurava o interesse das elites nacionais e mantinha a margem
da sociedade as massas. Assim, os meios empregados foram inadequados e a
populao brasileira passou a ser controlada e perseguida (GARCIA, 2001).

No Brasil a Doutrina da Segurana Nacional foi firmada atravs da insero


da expresso Segurana Nacional em diversos artigos da Constituio da
Repblica Federativa do Brasil de 1967: cabia s Foras Armadas planejar e
garantir a Segurana Nacional (art. 8, IV); a Polcia Federal era responsvel pela
apurao das infraes contra a Segurana Nacional (art. 8, VII, c); determinados
prefeitos eram nomeados pelos governadores, com a aprovao do Presidente da
Repblica, em nome da Segurana Nacional (art. 16, 1, b e 83, V); decretos com
fora de lei podiam ser editados sobre matrias atinentes Segurana Nacional
(art. 58, I); os crimes contra a Segurana Nacional eram julgados pela Justia
Militar (art. 122); garantir a Segurana Nacional era uma obrigao de todos (art.
89 ao 91); e at mesmo a interveno no domnio econmico poderia ser efetuada
quando indispensvel Segurana Nacional (art. 157, 8).

Vse que a Doutrina da Segurana Nacional adquiriu status constitucional,


firmando que as aes destinadas segurana, praticadas pelas pessoas e pelas
instituies, visavam no proteo da populao e dos seus legtimos anseios,

O controle social formal e a criminalizao secundria


58

porm Segurana Nacional. Tratando sobre a proposital impreciso conceitual


da categoria Segurana Nacional, Joseph Comblin afirma que essa nos pases no
comunistas era entendida como:

a capacidade que o Estado d a Nao para impor seus objetivos a todas


as foras oponentes. Essa capacidade naturalmente uma fora do
Estado. Tratase da fora do Estado, capaz de derrotar todas as foras
adversas e de fazer triunfar os objetivos nacionais [...]. O conceito de
segurana nacional tornase muito operacional desde o momento em que
se define o inimigo. A segurana nacional talvez no saiba muito bem o
que est defendendo, mas sabe muito bem contra quem: o comunismo.

Sua indefinio que faz sua eficincia: o comunismo pode aparecer em


todos os setores da sociedade; para lutar contra ele preciso um conceito
muito flexvel. Em qualquer lugar em que se manifeste um aparente
comunismo, o Estado est presente e faz intervir a segurana nacional. A
segurana nacional a fora do Estado presente em todos os lugares em
que haja suspeita do fantasma do comunismo. (COMBLIN, 1980, p. 5455).

Dessa forma, a extrema flexibilidade da categoria Segurana Nacional e sua


vinculao ao capitalismo permitiram que os interesses norteamericanos, das
elites brasileiras e das Foras Armadas fossem assegurados contra os que
defendiam mudanas no modelo econmico, justificando as aes de defesa
interna consubstanciadas pelas Foras Armadas e instituies policiais contra
o chamado inimigo interno. Tais aes, desproporcionais aos perigos da
subverso, representaram um retrocesso no exerccio dos direitos civis, polticos
e sociais.

A segurana segundo a Escola Superior de Guerra


A doutrina da Escola Superior de Guerra (ESG), criada atravs da Lei n. 785 de
1949 (BRASIL 1949), destaca em seu manual bsico do ano de 2008 um conceito
de segurana, em sentido amplo, semelhante ao adotado durante o Governo
Militar. Para a Escola Superior de Guerra, a segurana uma necessidade e um
direito inalienvel, uma sensao de garantia necessria e indispensvel a uma
sociedade e a cada um de seus integrantes contra ameaas de qualquer natureza,
que desconsidera a existncia de rivalidades entre os diferentes grupos nacionais
(VALLA, 2004). A segurana classificada pela ESG nos seguintes nveis:

Individual o Homem deve ter garantidos direitos como os de


liberdade, de propriedade, de locomoo, de proteo contra o
crime e, tambm, o encaminhamento da soluo de seus problemas
bsicos, tais como: sade, educao, justia e subsistncia.

Ps-graduao
59

Comunitria consiste na garantia de nveis de estabilidade s relaes


polticas, econmicas e sociais, que preservem e regulem a propriedade, o
capital e o trabalho para a sua plena utilizao no interesse individual e social.

Nacional A Segurana Nacional est relacionada diretamente com


a preservao dos Objetivos Fundamentais. As ameaas Segurana
Nacional tm origem, mais freqente, no ambiente externo
Nao. Entretanto, a insegurana individual e/ou comunitria pode
atingir um grau de generalizao e gravidade de tal ordem que, ao
pr em risco algum dos Objetivos Fundamentais, se transformem
em importantes fatores de instabilidade para a Nao.

Coletiva A concepo de Segurana Coletiva decorre da idia de que


o Poder de uma Nao pode ser fortalecido em conseqncia do apoio
estabelecido com outras Naes, buscando nessa relao a eliminao de
reas de atrito e uma maior possibilidade de alcanar e preservar os objetivos
de interesse comum. Assinalese, contudo, que a Segurana Nacional no
est a servio da Segurana Coletiva; ao contrrio, esta ltima complementa
a primeira. (ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA, 2008. p. 6061, grifo nosso).

Os nveis de segurana individual e comunitrio conformam a denominada


segurana pblica, desta maneira, a Escola Superior de Guerra entende que o
conceito de segurana engloba: a segurana nacional, a segurana coletiva e a
segurana pblica, que seriam proporcionadas pelas aes resumidamente abaixo
expostas.

A segurana nacional consiste na garantia de que os objetivos de soberania,


democracia, integrao nacional, integridade do patrimnio nacional, progresso
e paz social esto sendo buscados e preservados. Tendo em vista a origem das
ameaas, a Segurana Nacional deve ser analisada sob dois mbitos: externo
e interno, ou seja, da segurana externa e da segurana interna. As aes de
defesa externa so atos planejados, aplicados e coordenados pelo Governo,
no ambiente externo Nao, e visam superar ameaas que possam atentar
contra os objetivos fundamentais. Aes de defesa interna so atos planejados
e coordenados pelo Governo, limitados e/ou determinados pelo ordenamento
jurdico, aplicados contra ameaas de mbito interno da Nao e visam superar
situaes que possam atuar contra os objetivos fundamentais.

A segurana coletiva proporcionada por aes de um sistema de defesa


integrado por diferentes Naes na busca por parcerias que fortaleam a
segurana nacional.

A segurana pblica alcanada mediante aes de defesa pblica (conjunto de


medidas, atitudes e aes coordenadas pelo Estado mediante aplicao do poder
de polcia, por exemplo, criao de dificuldades ou barreiras contra o avano do

O controle social formal e a criminalizao secundria


60

crime e da violncia), de defesa social (conjunto de aes adotadas para proteger


os cidados contra os riscos decorrentes de conflitos oriundos dos prprios
agrupamentos humanos, por exemplo, preveno e moderao de ilcitos penais)
e de defesa civil (aes que visam limitar, em tempo de paz ou de guerra, os riscos
e as perdas a que esto sujeitos a populao e os bens materiais, contra aes do
inimigo ou conseqncias de calamidades pblicas) (VALLA, 2004).

O entendimento sobre a segurana, os nveis de segurana e as aes


correspondentes, conforme a Escola Superior de Guerra, sintetizado no
organograma a seguir.

SEGURANA

SEGURANA SEGURANA SEGURANA


COLETIVA NACIONAL PBLICA

Segurana Segurana Segurana Segurana


interna externa comunitria individual

Defesa Defesa
interna externa Defesa pblica
Defesa civil
UNIVERSO Defesa social
ANTAGNICO

Organograma 1 Nveis de segurana


Fonte: Adaptado de Escola Superior de Guerra (2008).

Constatase que a Escola Superior de Guerra concebe o conceito de segurana


em termos semelhantes ao empregado na Constituio da Repblica Federativa
do Brasil de 1967, entendendo que todas as aes voltadas sua promoo,
no mbito externo e interno, tm como foco central o conceito de Segurana
Nacional, o qual flexvel e adaptvel ao eventual inimigo a ser enfrentado.

Por essa concepo at mesmo no campo da segurana pblica surge o


denominado inimigo a ser combatido ou enfrentado, quando a segurana
individual e/ou comunitria atinge um patamar que atente contra os denominados
objetivos fundamentais (soberania, democracia, integrao nacional, integridade
do patrimnio nacional, progresso e paz social).

Ps-graduao
61

A segurana e sua abrangncia na Constituio da


Repblica Federativa do Brasil (CRFB) de 1988
A segurana concebida no ttulo V da Constituio da Repblica Federativa do
Brasil de 1988 (BRASIL, 1988), nos artigos 136 a 144, onde abordada a ordem
poltica e a ordem pblica, adotandose a denominao Defesa Nacional para a
sua dimenso externa e Defesa do Estado Democrtico para o aspecto interno
(LAZZARINI, 2003).

A Defesa Nacional, que se refere s aes de defesa contra eventuais inimigos


externos (art. 21, III, da CRFB), exercida por atuao das Foras Armadas (art.
142, da CRFB). A Defesa do Estado Democrtico de Direito, referente ao Estado
de Defesa (art. 136, caput da CRFB) ou ao Estado de Stio (art. 137, da CRFB) e
segurana pblica, compete s instituies policiais e excepcionalmente s Foras
Armadas.

O Estado de Defesa e o Estado de Stio foram expressamente considerados


temporrios e de exceo, podendo ser decretados pelo Presidente da Repblica.
O Estado de Defesa tem por finalidade preservar ou restabelecer a ordem
pblica em locais determinados, em situaes de instabilidade institucional ou
calamidades de grande proporo. Dentro de 24 horas aps sua decretao ou
prorrogao, deve ser submetido ao Congresso Nacional, cessando diante de sua
rejeio por maioria absoluta (art. 136, da CRFB).

De forma diversa, o Estado de Stio somente pode ser decretado mediante


autorizao expressa do Congresso Nacional, nos casos de comoo grave de
repercusso nacional ou declarao de Estado de Guerra ou resposta agresso
armada estrangeira, podendo ser prorrogado a cada 30 dias, na primeira hiptese,
e vigorando durante o tempo que perdurar a guerra, na segunda (art. 137, da
CRFB).

Nesses temos, a dimenso da segurana na CRFB de 1988 pode ser representada


conforme organograma a seguir.

O controle social formal e a criminalizao secundria


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SEGURANA

DEFESA DO
ESTADO
SEGURANA
DEMOCRTICO
NACIONAL

Estado de Defesa ou Segurana


Estado de Stio Pblica
Dimenso externa

Dimenso interna

Organograma 2 Dimenso da segurana na CRFB de 1988


Fonte: Elaborao do autor (2008).

No houve no ttulo V da atual Constituio nenhuma meno expresso


Segurana Nacional. Destacase, entretanto, que essa expresso foi utilizada no
art. 173, constante do captulo I do ttulo VII, quando cuida Da Ordem Econmica
e Financeira, nos seguintes termos:

[...] Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a


explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida
quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante
interesse coletivo, conforme definidos em lei [...] (BRASIL, 1988).

A respeito, lvaro Lazzarini explica que na CRFB/88 a expresso Segurana


Nacional possui sentido absolutamente diverso do empregado na Constituio
da Repblica Federativa do Brasil de 1967:

A expresso segurana nacional constante do Art. 173 da atual Constituio

[...] se refere soberania nacional no sentido de proteo das


reas econmicas, cuja reserva deve ficar a cargo do Estado como
garantia da soberania da nao brasileira, impedindo que caiam
em mos de particulares que poderiam repasslas a estrangeiros,
no existindo a o enfoque da ordem poltica, mas essencialmente
enfoque da ordem econmica. (LAZZARINI, 2003, p. 141).

Ps-graduao
63

Portanto, a Constituinte de 1988 procurou dar um enfoque inteiramente novo


segurana, eliminando a expresso Segurana Nacional com o intuito de
demonstrar a ausncia de qualquer relao do conceito de segurana com a
ideologia que orientou as aes das Foras Armadas e das instituies policiais
durante a Ditadura Militar, por outro lado, enfatizou a importncia da categoria
segurana pblica, expresso inexistente na Constituio da Repblica Federativa
do Brasil de 1967.

Ressaltase, entretanto, que Eugnio Raul Zaffaroni entende que est ocorrendo o
restabelecimento de uma nova doutrina de segurana nacional. Essa seria imposta
pela mdia, que expe a vtima, aumentando o medo do crime e da violncia na
populao, forando o poder poltico a adotar medidas repressivas, de lei e ordem,
que visam na realidade subjugar e manter a dominao sobre determinados
segmentos sociais (ZAFFARONI, 2007).

O direito segurana pblica na Constituio da


Repblica Federativa do Brasil de 1988
A Constituio Federal da Repblica Federativa do Brasil traz a previso expressa
do direito segurana pblica no prembulo, arts. 5, 6 e 144. Esse considerado
um direito difuso (transindividual, indivisvel, cujos titulares so pessoas
indeterminadas e ligadas por circunstncias de fato), nos termos dos artigos 5 e
6, transcritos na seqncia.

Ttulo II

Dos Direitos e Garantias Fundamentais

Captulo I

Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos

Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer


natureza, garantindose aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade,
igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes:

[...] Captulo II

Dos Direitos Sociais

Art. 6o So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer,


a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a
assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio. (BRASIL, 1988).

O controle social formal e a criminalizao secundria


64

A segurana pblica considerada dever do Estado, direito e responsabilidade


de todos, sendo exercida para a preservao da ordem e da incolumidade das
pessoas e do patrimnio, conforme disposto no art. 144, caput da CRFB. Implica
na garantia dos valores relativos inviolabilidade do direito vida, liberdade,
igualdade, segurana e propriedade (art. 5, caput da CRFB), assegurados nos
termos dispostos nos incisos do art. 5 e no caput do art. 6 da CRFB. Por se tratar
de um direito difuso, que deve ser assegurado pelo Estado, havendo sua violao
por omisso, incide o art. 5, XXXV da CRFB, cabendo o ajuizamento de ao
civil pblica (art. 129, III da CRFB e art. 1, IV, da lei 7.347 de 1985) pelos rgos
legitimados.

Tratase de um direito interconectado a diversos outros, Valter Foleto Santin


compactua desse entendimento e acrescenta:

o direito segurana enfeixa uma gama de direitos, pela sua caracterstica de


liberdade pblica e at mesmo componente do direito da personalidade, por
conter relaes pblicas e privadas, seja nas prestaes estatais positivas e
negativas como no respeito mtuo dos cidados incolumidade e patrimnio
alheios e na contribuio preservao da ordem pblica. As liberdades
pblicas so os direitos do homem, originrios do direito natural, convertidos
em direitos humanos ou direitos e garantias fundamentais, tais como vida,
liberdade e incolumidade pessoal [...]. Os direitos personalidade dizem
respeito diretamente ao relacionamento entre os cidados, como exemplos,
os direitos honra, imagem, intimidade, liberdade de expresso, pensamento,
religio, trabalho e informao. (SANTIN, 2004. p. 7879).

Direitos fundamentais ou humanos


Direitos humanos so heranas Podese ento afirmar que a segurana pblica exercida
da comunidade internacional. para a preservao dos direitos fundamentais ou humanos.
o asseguramento das garantias
fundamentais, dentre elas o respeito
Portanto, as medidas tomadas pelos rgos incumbidos da
a dignidade [...] so os direitos segurana pblica devem visar a preservao dos direitos
inalienveis, inderrogveis, irrenunciveis,
fundamentais, ou seja, promover a dignidade de pessoa
imprescritveis e essenciais convivncia
social (MAIA NETO, 2003. p. 4). humana e possibilitar a paz social.

O professor Ingo Woolfgang Sarlet conceitua a dignidade da pessoa humana como a

qualidade intrnseca e distintiva de cada ser humano que o faz merecedor


do mesmo respeito e considerao por parte do Estado e da comunidade,
implicando, neste sentido, um complexo de direitos e deveres fundamentais
que assegurem a pessoa tanto contra todo e qualquer ato de cunho
degradante e desumano, como venham a lhe garantir as condies
existenciais mnimas para uma vida saudvel, alm de propiciar e promover
sua participao ativa e coresponsvel nos destinos da prpria existncia e
da vida em comunho com os demais seres humanos. (SARLET, 2006, p. 63).

Ps-graduao
65

Para Jos Afonso da Silva

a dignidade da pessoa humana um valor supremo que atrai o


contedo de todos os direitos fundamentais do homem, desde o
direito a vida [...] no podendo reduzirse o sentido da dignidade
humana defesa dos direitos pessoais tradicionais, esquecendoa
no caso dos direitos sociais, ou invocla para construir teoria do
ncleo da personalidade individual, ignorandoa quando se trate de
direitos econmicos, sociais e culturais. (SILVA, 1993. p. 96).

Nesse contexto, conforme assinala Ingo Wolfgang Sarlet:

[...] onde no houver respeito pela vida e pela integridade fsica do ser
humano, onde as condies mnimas para uma existncia digna no
forem asseguradas, onde a intimidade e a identidade do indivduo forem
objeto de ingerncias indevidas, onde sua igualdade relativamente
aos demais no for garantida, bem como onde no houver limitao
do poder, no haver espao para a dignidade da pessoa humana, e
esta no passar de mero arbtrio e injustias. (SARLET, 2003. p. 4).

O direito segurana pblica est tambm previsto de forma expressa nos artigos
7, 12, 13 e 15 da Conveno Americana de Direitos Humanos (Pacto de So Jos
da Costa Rica) de 1969 (BRASIL, 1969) como condio indispensvel ao exerccio
do direito liberdade e mecanismo limitador ao direito de reunio, circulao e
residncia, pensamento e expresso, religio e associao, tendo por objetivo a
segurana de todos e o bem comum.

Em relao s denominadas ondas ou geraes de direitos, essa concepo


atualmente criticada, pois os direitos humanos devem ser concebidos como um
todo harmnico (MAIA NETO, 2003), a segurana pblica aparece invariavelmente
de forma expressa ou como meio para a proteo de outros direitos.

Esses outros direitos geralmente so considerados de primeira gerao ou direitos


de liberdade, os direitos civis e polticos (liberdade, vida, opinio); de segunda
gerao ou direitos de igualdade, os direitos sociais, culturais, econmicos e
coletivos (trabalho, assistncia social, educao, cultura, sade); de terceira
gerao ou de solidariedade (paz, desenvolvimento) e direitos coletivos e
difusos (consumidor, meio ambiente e criana); de quarta gerao (democracia,
informao, pluralismo). (BONAVIDES, 2003).

Considerando o exposto, vse que o direito segurana pblica enfeixa uma


srie de outros direitos, tem por funo materializar os direitos fundamentais e
preservar a ordem pblica e a incolumidade da pessoa e do patrimnio visando

O controle social formal e a criminalizao secundria


66

paz social. s instituies policiais e em especial s polcias militares cabe o


exerccio de um relevante papel na promoo da segurana pblica.

Conceito de segurana pblica


Numa primeira perspectiva, a categoria segurana pblica, conforme pode ser
deduzido a partir do conceito de segurana, j apresentado, adquire o sentido
de garantia ou proteo individual ou coletiva no interior do Pas, sendo uma das
dimenses da segurana interna.

Examinando com muita acuidade a questo, lvaro Lazzarini afirma que segurana
pblica :

estado antidelitual que resulta da observncia dos preceitos tutelados


pelos cdigos penais comuns e pelas leis das contravenes penais, com
aes de polcia preventiva ou de represso imediata, afastandose,
assim, por meio de organizaes prprias, de todo perigo, ou de todo
mal que possa afetar a ordem pblica, em prejuzo da vida, da liberdade
ou dos direitos de propriedade das pessoas, limitando as liberdades
individuais, estabelecendo que a liberdade de cada pessoa, mesmo
em fazer aquilo que a lei no lhe veda, no pode ir alm da liberdade
assegurada aos demais, ofendendoa. (LAZZARINI, 2003, p. 81).

Importante notar que o autor entende a segurana pblica como um estado ou


situao, resultante de aes policiais preventivas ou repressivas que cobem a
prtica de infraes penais. Ressaltase, entretanto, que as medidas tendentes a
prevenir a criminalidade no resultam exclusivamente da ao policial, mas de um
conjunto articulado de aes e polticas. Temse verificado o fracasso da estratgia
de conter a escalada da violncia exclusivamente atravs do suposto efeito
dissuasrio da ao policial e do encarceramento.

A promoo da segurana pblica j no pode mais ser tratada como uma


responsabilidade exclusiva das polcias. Estas podem e devem fazer muito pela
segurana pblica, porm a sua ao isolada certamente ser frustrada. Neste
sentido, Valter Foleto Santin entende a segurana pblica como

um regime permanente de proteo do cidado em situao de estabilidade


institucional, para a manuteno da ordem interna e a proteo do
cidado no interior do pas, com o intuito de uma convivncia normal em
sociedade e busca da harmonia social. (SANTIN, 2004, p. 90, grifo nosso).

Ps-graduao
67

Esse sentido reflete melhor a responsabilidade que cada cidado e o prprio


Estado tm em relao promoo da segurana pblica.

Destacase ainda que o conceito em anlise traz o enfoque na proteo, expondo


claramente a responsabilidade de todos com a minimizao dos fatores de risco
a que est exposta grande parcela da populao, tais como os miserveis e
desempregados. So necessrias medidas de proteo que sirvam para neutralizar
os fatores de risco.

Na conceituao de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, segurana pblica


a garantia da ordem pblica (MOREIRA NETO, 1998, p. 76). Podese ento
afirmar que a ordem pblica o objeto da segurana pblica. So conceitos
interconectados e dependentes. No mesmo sentido, apresentase o conceito da
Escola Superior de Guerra, Segurana Pblica a garantia da manuteno da
Ordem Pblica, mediante a aplicao do Poder de Polcia, prerrogativa do Estado
(ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA, 2008, p. 6).

A compreenso que vincula a segurana pblica promoo da ordem pblica


exige uma anlise detalhada do prprio conceito legal e doutrinrio da categoria
ordem pblica, bem como das principais crticas e inovaes atinentes ao seu
exato contedo.

Ordem pblica
O legislador constituinte teve uma deferncia especial ao termo ordem pblica,
empregandoo na atual Constituio da Repblica Federativa do Brasil nos artigos:
34, III firmando que a Unio no intervir nos Estados nem no Distrito Federal,
salvo para pr termo a grave comprometimento da ordem pblica; 136, caput
estipulando que o Estado de Defesa poder ser decretado pelo Presidente para
restabelecer a ordem pblica em locais determinados; 144, caput atribuindo
a responsabilidade pela preservao da ordem pblica a todas as instituies
policiais; 144, 5 para definir atribuio e identificar a finalidade do exerccio da
polcia ostensiva pela das polcias militares.

O entendimento do conceito de ordem pblica condio indispensvel para a


identificao dos limites autonomia dos Estados, da possibilidade de interveno
federal e da decretao do Estado de Defesa, bem como das atribuies das
instituies policiais, de forma especial das polcias militares, na promoo da
segurana. Assim, fazse necessrio buscar o conceito legal e doutrinrio da
categoria ordem pblica.

O controle social formal e a criminalizao secundria


68

O conceito legal de ordem pblica, ainda em vigor, est preceituado no art. 2,


item 21 do Decreto n. 88.777, de 1983:

Conjunto de regras formais, que emanam do ordenamento jurdico


da Nao, tendo por escopo regular as relaes sociais de todos os
nveis, do interesse pblico, estabelecendo um clima de convivncia
harmoniosa e pacfica, fiscalizado pelo poder de polcia, e constituindo
uma situao ou condio que conduza ao bem comum. (grifo nosso).

Esse conceito pressupe que as regras formais, materializadas nas leis, ainda que
no sejam consensuais, so legtimas e inquestionveis, no sendo admitidas
violaes, que esto sujeitas fiscalizao do Estado, em nome do bem comum
e da paz, entendida como ausncia de conflitos e passividade. Neste sentido,
incumbe polcia:

identificar conflitos visando no a sua preveno e resoluo,


mas sua supresso: inicialmente, forando sua conciliao e,
posteriormente, suprimindoos. Sua legitimidade estar associada
a sua interpretao do que deseja o Estado para a sociedade, no
ao que a sociedade deseja para si mesma. (LIMA, 2002. p. 206).

Ao abordar a questo da ordem pblica, lvaro Lazzarini afirma que o conceito


de ordem pblica varivel conforme a poca e o pas, sendo mais fcil de ser
sentida do que definida (LAZZARINI, 1999. p. 52). Assim, seria invivel definila
invariavelmente. Para Odete Medauar, a ordem pblica abrange a segurana das
pessoas e dos bens, identificase com o interesse pblico e pressupe um mnimo
de condies essenciais a uma vida social adequada e pacfica (MEDAUAR, 1998.
p. 351). Ou seja, o interesse individual deve estar submetido ao coletivo a fim de
viabilizar a convivncia em sociedade.

Diogo de Figueiredo Moreira Neto, em sntese, informa que ordem pblica


o objeto da segurana pblica, conceituandoa posteriormente nos seguintes
termos:

Ordem Pblica a concretizao em tempo e lugar determinados,


dos valores convivenciais postulados pela Ordem Jurdica. Assim, a
Ordem Jurdica pode e deve balizar o emprego dos meios do Poder
de Polcia, mas a necessidade de manter a Ordem Pblica que deve
indicar as medidas de seu emprego dentro desses limites, em termos de
oportunidade, convenincia e contedo. (MOREIRA NETO, 1999 p. 74).

Ps-graduao
69

Por essa perspectiva, a ordem pblica e a ordem jurdica so complementares.


Assim, na mesma medida que a observncia dos princpios e das regras legais
promove a ordem pblica, esta serve de referencial para a aplicao dos princpios
e das regras.

Na mesma linha de raciocnio, Hely Lopes acentua que:

Ordem pblica a situao de tranqilidade e normalidade que o Estado


assegura ou deve assegurar s instituies e a todos os membros
da sociedade, consoante s normas jurdicas legalmente estabelecidas.
[...] O conceito de ordem pblica no se restringe apenas estabilidade
das instituies, pois abrange e protege tambm os direitos individuais
e a conduta lcita de todo cidado, para a coexistncia pacfica de
toda a comunidade. Tanto ofende a ordem pblica a violncia contra a
coletividade ou contra as instituies em geral, como os atentados aos
padres ticos e legais de respeito pessoa humana. [...] a situao
ftica de respeito ao interesse da coletividade e aos direitos individuais
que o Estado assegura, pela Constituio da Repblica e pelas leis, a todos
os membros da comunidade. (MEIRELLES, 1998. p. 93, grifo nosso).

Vse que o autor compreende que a ordem pblica promovida pelo Estado e
pelo cidado individualmente, na medida em que as instituies pertencentes
ao Estado respeitam os direitos individuais, e cada cidado, as instituies e os
demais membros da sociedade.

Destacase, entretanto, que h muita divergncia sobre o conceito legal e


doutrinrio de ordem pblica. Acerca do tema, Carlos Magno Nazareth Cerqueira
ressalva:

A legitimidade da ordem no implica concordncia total e universal.


bom que ela seja estabelecida e mantida democraticamente. A aparece
claramente a noo de crime ligado ordem legtima. Os conflitos
entre os indivduos e a ordem legtima devem ser esperados, mas
no podem ser tratados como situaes anormais, psicopatolgicas
ou conflitos culturais. (CERQUEIRA, 1999, p. 38, grifo nosso).

Por esse prisma, somente as perturbaes graves contra a ordem legitimamente


estabelecida mereceriam sano penal. Assim, o conceito de ordem pblica j
no pode mais ser considerado simplesmente como estado de tranqilidade,
de passividade e de aceitao incondicional da ordem jurdica posta, ainda que
ilegtima. preciso considerar que a ordem e conseqentemente a paz resultam:

O controle social formal e a criminalizao secundria


70

de uma ao coletiva, por meio de discusses, concesses e


negociaes entre as pessoas [...].Para alcanar a paz, no significa
que a passividade com relao realidade perversa e injusta dos
pases deva reinar. Ao contrrio, so necessrias a crtica e a ao
para reverter esse quadro catico. (SILVEIRA, 2007. p. 25).

O direito deve ser visto como uma conveno humana interpretada e modificada
de forma que viabilize uma vida melhor para todos. Neste sentido, um precedente
jurisprudencial do direito francs, conhecido como caso do arremesso de anes,
reconheceu que o principal valor a ser protegido pela ordem pblica o da
dignidade da pessoa humana, vinculando ambos os conceitos.

A nova concepo de ordem pblica garante a preservao dos direitos


fundamentais, condio indispensvel em um Estado Democrtico de Direito
em que unanimidades inexistem. Assim, preciso privilegiar os pluralismos e
questionar tambm a ordem jurdica, pois o direito deve atender s demandas de
pessoas de todos os gneros, culturas e classes sociais, buscando acima de tudo
resgatar os que se encontram excludos e marginalizados. Neste contexto, os
movimentos sociais que se voltam contra a ordem pblica e jurdica no devem
ser simplesmente rotulados de ilegais. Sua mensagem precisa ser compreendida
e considerada para que os benefcios proporcionados pelo gozo do direito
segurana pblica sejam integralmente garantidos para todos.

A desordem e a criminalidade
A importncia atribuda pelo constituinte brasileiro ordem pblica justificada
por uma srie de experincias que demonstram a vinculao entre a desordem e a
criminalidade. As desordens sociais, tais como o desemprego, a emigrao e o uso
de drogas, bem como as fsicas, dentre elas a sujeira nas ruas, as pichaes, a falta
de iluminao pblica, os terrenos baldios descuidados e a degradao ambiental,
so problemas aparentemente secundrios e no emergenciais que por vezes no
chegam sequer a constituir infrao penal, todavia sua eliminao constitui uma
estratgia fundamental tendo em vista a segurana pblica.

Como ensina Dennis P. Rosenbaum:

As pesquisas sugerem que a desordem extremamente importante


porque manda um sinal claro aos residentes e outros que utilizam
os locais em que a ordem deteriorou. Janelas quebradas, prdios
abandonados, pichaes, lixo nas ruas, msica alta, crianas andando
sozinhas a mensagem clara para todos as pessoas so, ou incapazes
ou indiferentes para intervir em defesa de seu bairro e de seus vizinhos.

Ps-graduao
71

A mensagem para os delinqentes potenciais clara como a ordem


social se deteriorou nesta rea, ningum vai intervir se voc decidir
assaltar uma loja, quebrar uma janela de um apartamento, molestar uma
senhora idosa, ou mesmo matar algum. (ROSENBAUM, 2002. p. 35).

Vse que o estado de desordem, um problema aparentemente leve, serve de


incentivo para a prtica de ilcitos penais graves, produzindo em cada pessoa da
comunidade o medo generalizado de ser a prxima vtima, a respeito Theodomiro
Dias Neto observa:

[...] o medo do crime problema que pode estar relacionado


taxa de criminalidade, mas est sujeito influncia de
inmeras outras variveis culturais, demogrficas, econmicas,
geogrficas ou urbansticas. (DIAS NETO, 2005. p. 133).

Nesses termos, o medo do crime reduzido com boa iluminao pblica, com
empreendimentos comerciais bem projetados, com a educao e a eliminao de
preconceitos, com uma distribuio de renda justa e outras medidas que eliminem
a desordem.

Especificamente sobre as conseqncias da desordem surgiu a teoria das


janelas quebradas, de James Wilson e George Kelling (1982). Para essa teoria,
em sentido figurado, quando a janela de uma casa tem um vidro quebrado
necessrio substitulo imediatamente, do contrrio, a tendncia que os outros
vidros tambm sejam quebrados (ROLIM, 2006). Assim, quando a desordem no
controlada, pode trazer o declnio das condies materiais e das relaes sociais,
fazendo com que de certa maneira se autoalimente e multiplique, promovendo o
aumento dos problemas locais e dos ilcitos penais.

Sobre as providncias que devem ser tomadas com relao s desordens,


Theodomiro Dias Neto salienta:

Os problemas das incivilidades, do crime e do medo do crime se apresentam


como aspectos do governo global da cidade. Em muitos casos no se
trata de criar novos servios, mas de reestruturar servios e competncias
j existentes (controle de trnsito, sade, vigilncia sanitria, coleta de
lixo) para que atuem de forma sintonizada e tenham um enfoque mais
especfico na produo de segurana. (DIAS NETO, 2005, p. 135).

O controle social formal e a criminalizao secundria


72

Assim, diante da desordem imprescindvel a atuao de diversas instituies


pblicas. As mltiplas aes desenvolvidas nas reas de educao, sade, trabalho,
habitao, trnsito, meio ambiente, dentre outras, promovem a ordem fsica e
social e, conseqentemente, a segurana pblica. Entretanto, na preservao da
ordem pblica atuam principalmente as instituies policiais brasileiras, conforme
as suas respectivas competncias constitucionais.

Organizao da segurana pblica brasileira: repartio


constitucional de competncias
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 estabelece, em seu art.
144, que a segurana pblica dever do Estado, direito e responsabilidade de
todos, sendo exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade
das pessoas e do patrimnio, atravs da Polcia Federal, Polcia Rodoviria Federal,
Polcia Ferroviria Federal, polcias civis, polcias militares e corpos de bombeiros
militares.

H uma repartio de competncias entre a Unio e cada uma das Unidades


da Federao na composio do sistema e na promoo da segurana pblica.
As polcias federais (Federal, Rodoviria e Ferroviria) tm suas atribuies
estritamente enumeradas, afastadas essas reas especficas, a segurana pblica
da competncia da organizao policial dos Estados.

No sistema de segurana pblica brasileiro, a Polcia Federal, organizada e mantida


pela Unio, nos termos do art. 144, inciso I a IV da Constituio da Repblica
Federativa do Brasil, destinase a:

I apurar infraes penais contra a ordem poltica e social ou em


detrimento de bens, servios e interesses da Unio ou de suas
entidades autrquicas e empresas pblicas, assim como outras
infraes cuja prtica tenha repercusso interestadual ou internacional
e exija represso uniforme, segundo se dispuser em lei;

II prevenir e reprimir o trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins,


o contrabando e o descaminho, sem prejuzo da ao fazendria e de
outros rgos pblicos nas respectivas reas de competncia;

III exercer as funes de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras;

IV exercer, com exclusividade, as funes de


polcia judiciria da Unio. (BRASIL, 1988).

Ps-graduao
73

A Polcia Rodoviria Federal e a Polcia Ferroviria Federal, conforme os pargrafos


2 e 3 do art. 144 da Constituio da Repblica Federativa do
Brasil, ambas organizadas e mantidas pela Unio, Rodovias e das ferrovias federais

destinamse ao patrulhamento ostensivo, respectivamente, O patrulhamento das rodovias e ferrovias


estaduais matria de competncia das
das rodovias e das ferrovias federais. polcias militares dos Estados.

No mbito estadual, conforme os pargrafos 4 e 5 do art.


144 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, incumbemse s polcias
civis, ressalvada a competncia da Polcia Federal, as funes de polcia judiciria e
a apurao das infraes penais, com exceo das militares, e s polcias militares,
a polcia ostensiva e a preservao da ordem pblica.

Aos municpios no foi permitida a criao de instituies policiais, com isso eles
ficaram com a responsabilidade de auxiliar o Estado na segurana pblica local.
Entretanto, foi permitida a constituio de guardas, exclusivamente destinadas
proteo dos bens, dos servios e das instalaes municipais.

A configurao constitucional do sistema de segurana pblica brasileiro e


as atribuies especficas de cada uma das instituies policiais denotam a
importncia que o legislador consagrou ordem pblica, a ser preservada pelas
polcias, nos limites inerentes ao exerccio do poder de polcia, atravs das funes
policiais de segurana pblica.

Poder de polcia e funes policiais de segurana


pblica

Fundamento do poder da polcia

O Estado dotado de poderes polticos e poderes administrativos. Os poderes


polticos so exercidos pelo Legislativo, Executivo e Judicirio no desempenho
de suas atribuies constitucionais, j os poderes administrativos so exercidos
pelos rgos da Administrao no desempenho do servio pblico e no interesse
da comunidade. Dentre os poderes administrativos figura, com especial destaque,
o poder de polcia que a administrao pblica exerce sobre todas as atividades e
bens que afetam ou possam afetar a coletividade. (MEIRELLES, 1995).

O controle social formal e a criminalizao secundria


74

Voc sabia A expresso poder de polcia, de origem jurisprudencial, teve


nascimento no direito norteamericano, criada pelo ministro Marshall, Presidente
da Suprema Corte dos Estados Unidos, que no ano de 1827, no julgamento do caso
Brown versus Maryland, em que eram discutidos os limites do poder do Estado de
tributar, empregou o termo polcia. Somente em 1853 no caso Commonwealth
versus Alger, julgado pelo juiz Shaw, da mesma corte, em que se discutia a
relatividade dos direitos de propriedade, subordinados aos demais interesses
particulares e coletivos, foi empregada integralmente a expresso poder de
polcia. Posteriormente a expresso passou a ser aceita por juristas de todo o
mundo. (JNIOR, 1999).

No Brasil o Cdigo Tributrio Nacional, que dispe sobre o Sistema Tributrio


e institui normas gerais de direito tributrio aplicveis Unio, aos Estados e
Municpios, estabelece em seu artigo 78 o conceito legal de poder de polcia,
construdo a partir da doutrina e utilizado tambm pelo Direito Administrativo:

Art.78. Considerase poder de polcia a atividade da administrao


pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade,
regula a prtica de fato ou absteno de ato, em razo de interesse
pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes,
disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades
econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder
Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos
direitos individuais e coletivos. (BRASIL. Lei Federal n. 5.172, 1966).

Ratificando o conceito legal, Celso Antnio Bandeira de Mello define o poder


de polcia como a atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade
segundo os interesses coletivos, concebendoo em sentido amplo e estrito:

Em sentido amplo, abrange tanto os atos do Legislativo quanto do


executivo. Referese, pois, ao complexo de medidas do Estado que
delineia a esfera juridicamente tutelada da liberdade e da propriedade
dos cidados. [...] Em sentido mais restrito, relacionandose unicamente
com as intervenes, quer gerais e abstratas, como os regulamentos,
quer concretas e especficas (tais como as autorizaes, as licenas, as
injunes), do Poder Executivo destinadas a alcanar o mesmo fim de
prevenir e obstar o desenvolvimento de atividades particulares contrastantes
com os interesses sociais. Esta noo mais limitada responde a noo
de polcia administrativa. (MELLO, 1999. p. 558559, grifo nosso).

Jos Cretella Jnior, depois de colecionar definies sobre o poder de polcia na


doutrina brasileira, arremata a aplicao do poder de polcia, na prtica, constitui
a polcia, cujos atos so limitados pela barreira legal (JNIOR, 1999, p. 116).

Ps-graduao
75

Digenes Gasparini enuncia que o poder de polcia a faculdade que dispe a


administrao pblica para condicionar o uso, gozo e a disposio da propriedade
e o exerccio da liberdade dos administrados no interesse pblico ou social.
(GASPARINI, 1995. p. 108).

Na mesma linha de raciocnio, Diogo de Figueiredo Moreira Neto, aps digresso


sobre a importncia do poder de polcia no Estado de Direito, nascido com as
deformaes causadas pelo liberalismo, conceitua:

O poder de polcia pode ser conceituado como a atividade administrativa


do Estado que tem por fim limitar e condicionar o exerccio das
liberdades e direitos individuais visando assegurar, em nvel capaz
de preservar a ordem pblica, o atendimento de valores mnimos
da convivncia social, notadamente a segurana, a salubridade, o
decoro e a esttica. (MOREIRA NETO, 1999, p. 76, grifo nosso).

Em anlise sobre o tema, expe Valter Foleto Santin que o poder de polcia
exercido em vrias fases, no denominado ciclo de polcia:

O poder de polcia no direito administrativo e no processo penal pode ser


exercido nas fases de preveno, represso, investigao, ao penal e
execuo da pena, para a realizao do direito estatal de prevenir, reprimir,
investigar, punir e executar a sano. (SANTIN, 2004, p. 108, grifo nosso).

As fases do ciclo de polcia podem ser executadas de forma integral ou parcial


por determinado rgo ou instituio pblica atravs do ato de polcia, segundo
disponha a lei. O ato de polcia, decorrente do exerccio do poder de polcia,
praticado para o alcance de suas finalidades, tendo, conforme lio de Hely Lopes
Meirelles os seguintes atributos:

Discricionariedade traduzse na livre escolha, pela Administrao, da


oportunidade e convenincia de exercer o poder de polcia, bem como
de aplicar as sanes e empregar os meios conducentes a atingir o fim
colimado que a proteo de algum interesse pblico. No se confunde,
porm, ato discricionrio com ato arbitrrio; aquele legtimo por estar
contido nos limites da lei; este sempre ilegal, por desbordante a lei.

Autoexecutoriedade a faculdade de a Administrao


decidir e executar diretamente a sua deciso, por seus
prprios meios, sem interveno do Poder Judicirio.

Coercibilidade a imposio coativa das medidas adotadas pela


Administrao. No h ato de polcia facultativo para o particular, pois
todos eles admitem a coao estatal para tornlos efetivos e essa coero
tambm independe de autorizao judicial. (MEIRELLES, 1998, p. 89).

O controle social formal e a criminalizao secundria


76

Segundo pondera Odete Medauar, o poder de polcia, qualificado por seus


atributos, possibilita que a administrao pblica exera sua supremacia em favor
do interesse pblico nas mais diversas reas, inclusive na da segurana pblica:

O mbito de incidncia do poder de polcia mostrase bem amplo. Vai


desde os aspectos clssicos da segurana de pessoas e bens, sade e
tranqilidade pblicas, at a preservao da qualidade do meio ambiente
natural e cultural, o combate ao uso do poder econmico, a preservao do
abastecimento de gneros alimentcios. (MEDAUAR, 1998, p. 353, grifo nosso).

Destacase que o particular no possui poder de polcia, sendo este um monoplio


estatal, assim:

O Estado pode proceder busca pessoal no caso de fundada suspeita


de posse de arma proibida ou de objetos ou papis que constituam
corpo de delito (art. 244, CPP); o particular no pode realizar revista
pessoal. O agente pblico pode exigir identificao de pessoas, situao
no permitida ao particular (art. 68, LCP). A realizao de priso
em flagrante obrigao dos rgos policiais, mas facultativa ao
particular (art. 301, CPP). (SANTIN, 2004, p. 108109, grifo nosso).

lvaro Lazzarini, acerca da polcia como instituio e do poder de polcia,


assevera que:

ao passo que a polcia algo em concreto, um conjunto de atividades


coercitivas exercidas na prtica dentro de um grupo social, o poder de
polcia uma facultas, uma faculdade, uma possibilidade, um direito que
o Estado tem de, atravs da polcia, que uma fora organizada, limitar as
foras nefastas dos cidados. [...] O poder de polcia legitima a ao da
polcia e a sua prpria existncia. (LAZZARINI, 1999. p. 38, grifo nosso).

Os atos administrativos praticados pelas instituies policiais, sem o amparo do


poder de polcia, resultam em arbitrariedades inconcebveis no Estado de Direito,
pois no poder de polcia deve estar o fundamento do poder da polcia, que, para a
consecuo de suas finalidades, aciona todo o aparato de que dispe.

Funes policiais de segurana pblica


Tradicionalmente as funes de polcia so divididas em duas: polcia
administrativa e polcia judiciria. A polcia administrativa corresponde ao poder de
polcia em sentido amplo, exercido pelos rgos da administrao pblica sobre
todas as atividades e bens que afetam ou possam afetar a coletividade em prol do

Ps-graduao
77

interesse pblico. Uma das subespcies da polcia administrativa a denominada


polcia de segurana, exercida historicamente no Brasil pelas instituies
policiais estruturadas conforme o modelo militar. Essa age administrativamente
fiscalizando o cumprimento das leis, atuando de forma preventiva para evitar a
ocorrncia de infraes, bem como repressivamente quanto s infraes que j
ocorreram. Por sua vez, polcia judiciria, exercida pelas polcias civis, cabe a
apurao das infraes penais e o auxlio ao poder judicirio. (ROCHA, 1991)

A origem da diviso funcional da polcia em administrativa e judiciria se


encontra no direito processual francs. O Cdigo de Instruo Criminal editado
posteriormente Revoluo Francesa, preocupado em demarcar os campos
da justia e da polcia, determinou que a polcia praticasse certos atos, ento
considerados judiciais e que anteriormente cabiam ao Procurador do Rei, tais
como receber a comunicao das infraes cometidas e ouvir testemunhas
(AFFONSO, 1986).

A doutrina francesa, a partir do ano de 1841, foi transplantada com algumas


modificaes para o Brasil. Em nosso pas, na poca, diferentemente da Frana, as
funes policiais ainda no haviam sido separadas das judiciais, e as expresses
polcia administrativa e polcia judiciria, utilizadas no ordenamento francs
para caracterizar e diferenciar as atribuies de uma mesma instituio policial,
foram empregadas para identificar as funes de instituies policiais diversas
(AFFONSO, 1986).

Esse fato pode ser constatado no Regulamento n. 120, de 31 de janeiro de 1842


(relativo Lei n. 216, de 3 de dezembro de 1841 Cdigo Criminal do Imprio),
que dividiu a polcia brasileira em administrativa geral e judiciria, definindo as
atribuies de cada uma nos artigos 2 e 3, abaixo transcritos.

Art. 2 So da competncia da Polcia Administrativa


Geral, alm das que se acham encarregadas s Cmaras
Municipais pelo Tit. 3 da Lei de 1 de Outubro de 1828:

1 As atribuies compreendidas nos arts. 12 1, 2 e 3 do Cdigo do Processo.

2 As atribuies de julgar s Posturas das Cmaras


Municipais (Cdigo do Processo Criminal art. 12, 7).

Art. 3 So da competncia da Polcia Judiciria:

1 A atribuio de proceder a corpo de delito compreendida


no 4 do art. 12 do Cdigo do Processo Criminal.

2 A de conceder mandados de busca.

3 A de julgar os crimes, a que no esteja imposta pena maior que multa at


100$000, priso, degredo ou desterro at seis meses. (BRASIL. Lei n 261,1841).

O controle social formal e a criminalizao secundria


78

Nesse sentido, a instituio policial brasileira, desde o sculo XIX, encontrase


estruturada e dividida em administrativa e judiciria, aquela exercida pelas polcias
militares, e esta, pelas polcias civis. Hely Lopes Meirelles tambm entende que
no Brasil as expresses polcia administrativa e polcia judiciria so utilizadas
como critrio para a diviso de atribuies entre instituies policiais diversas:

sempre se distinguiu a polcia administrativa da polcia judiciria,


porque aquela atua preventivamente sobre os bens e atividades que
afetam a comunidade e esta incide direta e repressivamente sobre as
pessoas que atentam contra as instituies e a sociedade ou agridem
individualmente qualquer de seus membros. (MEIRELLES, 1998, p. 90).

Srgio de Andra Ferreira, sobre o exerccio da polcia administrativa, assim se


manifesta:

A Polcia Militar, como Corporao, inserese, como podemos ver,


entre as instituies que exercem poder de polcia administrativa,
praticando atos administrativos de polcia, notadamente ordens
e proibies, que envolvem, no apenas a atuao estritamente
preventiva, mas, igualmente, a fiscalizao e o combate aos abusos e
as rebeldias s mesmas ordens e proibies, no campo, por exemplo,
da polcia dos costumes, do trnsito e do trfego, das reunies, dos
jogos, das armas, dos bens pblicos etc. (FERREIRA, 1999, p. 130).

A atividade de polcia administrativa envolve atos fiscalizadores atravs dos quais


a administrao pblica previamente acautela eventuais danos que poderiam advir
da ao de particulares (MELLO, 1999, p. 566). Podese citar como exemplo: o
guinchamento de um veculo que obstrui a via pblica, a fiscalizao da posse e
do porte de armas de fogo, da pesca e da caa, de florestas e mananciais, dentre
outros.

Noutro vis, a atividade de polcia judiciria, tambm denominada repressiva,


regese por normas processuais penais e tem por objeto a apurao das infraes
penais, exceto as militares, ou seja, visa descobrir e conduzir ao Judicirio os
infratores da ordem jurdica penal (GASPARINI, 2007. p. 131132).

Corroborando com os demais doutrinadores, lvaro Lazzarini salienta a atividade


policial que tenha por objeto a no ocorrncia do ilcito penal, no que exerce
atividade preventiva, de polcia administrativa, enquanto a que tenha por objeto
auxiliar a Justia Criminal na represso ao ilcito penal de polcia judiciria
(LAZZARINI, 1999, p. 85).

Ps-graduao
79

Nessa acepo, no dizer de Diogo de Figueiredo Moreira Neto:

Para a Polcia Judiciria, o poder de polcia um meio, um instrumento de


ao, para atingir a um objetivo: apresentar um delinqente a justia. Para a
Polcia Administrativa, o poder de polcia um meio, um instrumento, para
restabelecer executoriamente, pela dissuaso, de preferncia, pela fora,
se necessrio, o imprio da ordem pblica. (MOREIRA NETO, 1999, p. 76).

No Brasil, conforme demonstrado, existe uma linha divisria histrica, doutrinria


e legal (por determinao constitucional) entre a polcia administrativa, exercida
pelas polcias militares, a quem cabe a preservao da ordem pblica, e a polcia
judiciria, desempenhada pelas polcias civis, exceto para infraes penais
militares. Em tese, a polcia judiciria no pode desempenhar atividade de polcia
administrativa, e esta, atividades de polcia judiciria.
Acerca do tema, Valter Foleto Santin acentua que, no Brasil, a partir da Constituio
da Repblica Federativa do Brasil de 1988, polcia de segurana pblica gnero
enquanto as polcias de preveno, de represso, de investigao, de fronteiras e a
polcia judiciria so as suas espcies (SANTIN, 2004, p. 100101). Por esse enfoque,
na nova sistemtica constitucional no teria mais sentido aceitar a diviso da
instituio policial brasileira em administrativa e judiciria. Vse, entretanto, que
esse um ponto de vista isolado, pois os demais doutrinadores continuam a fazer
a referida classificao.

Ressaltase ainda que no h legislao infraconstitucional que regulamente


detalhadamente as atividades de polcia administrativa exercidas pelas polcias
militares. Em alguns Estados, como, por exemplo, o de Santa Catarina, a Polcia
Civil exerce, alm da atividade de polcia judiciria e de apurao das infraes
penais, atividades de polcia administrativa de segurana, tais como a execuo
dos servios administrativos de trnsito e a fiscalizao de jogos e diverses
pblicas.

Estas competncias foram conferidas Polcia Civil atravs do art. 106 da


Constituio do Estado de Santa Catarina:

Art. 106 A Polcia Civil, dirigida por delegado de


polcia, subordinase ao Governador do

Estado, cabendolhe:

I ressalvada a competncia da Unio, as funes de polcia


judiciria e a apurao das infraes penais, exceto as militares;

II (revogado EC 39);

O controle social formal e a criminalizao secundria


80

III a execuo dos servios administrativos de trnsito;

V a superviso dos servios de segurana privada;

V o controle da propriedade e uso de armas, munies,


explosivos e outros produtos controlados;

VI a fiscalizao de jogos e diverses pblicas. (SANTA CATARINA, 1989).

Destaquese que na grande maioria dos pases, dentre eles Espanha, Frana, Itlia,
Alemanha, Sucia, Dinamarca, Inglaterra, Holanda e Portugal, cada instituio
policial realiza o ciclo completo de polcia, exercendo concomitantemente
funes preventivas, repressivas, investigatrias e judicirias, inclusive as que
so estruturadas segundo o modelo militar ou que possuem caractersticas
militarizadas (LAZZARINI, 1999). Nesses pases, em relao s instituies policiais,
a dicotomia administrativa e judiciria referese unicamente diviso de funes
atinentes a uma mesma instituio.

A forma como as instituies policiais tm atuado na promoo da segurana, em


especial das estruturadas segundo o modelo militar, tem oscilado conforme a
poca, a forma de governo (monarquia e repblica), o regime poltico (democracia
e ditadura) e os interesses que se pretende privilegiar. A compreenso de tais
mudanas demanda o estudo da origem e da histria da instituio policial e das
polcias militares.

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O controle social formal e a criminalizao secundria


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Poltica criminal e de segurana pblica


Clvis Lopes Colpani e Joo Mrio Martins

A concepo e os movimentos da poltica criminal


As manifestaes de violncia na sociedade atual assumem diversas formas,
dentre elas se destacam a fome, a desigualdade social, o desemprego e a
criminalidade. Destacase, entretanto, que cada forma de violncia deve receber
tambm um tratamento especfico.

Assim, para fazer frente criminalidade, entendida como decorrncia de condutas


tipificadas como crime na legislao penal, com destaque para as que atentam
contra a vida, a integridade fsica, a liberdade e o patrimnio, surge a poltica
criminal, definida por Zaffaroni e Pierangelli (1999, p. 132) como a cincia ou
a arte de selecionar os bens (ou direitos) que devem ser tutelados jurdica e
penalmente e escolher os caminhos para efetivar tal tutela, o que iniludivelmente
implica a crtica dos valores e caminhos j eleitos.

Vse que a poltica criminal nada mais que um conjunto de estratgias para
a definio, persecuo e sano penal de condutas, estabelecidas conforme
os interesses e objetivos que se pretende privilegiar. Essa Poltica, que tem por
fim o estudo e a prtica das aes mais adequadas ao controle da criminalidade,
deve ser entendida como o conjunto de conhecimentos capazes de conduzir o
legislador no momento de gestao da norma penal e o operador jurdico,
no momento de sua aplicao e execuo, a construir um sistema penal mais
eficiente (til) e legtimo (justo) (LEAL, 2007).

Ter compromisso com a eficincia e a justia significa incentivar valores humanos,


no conceber ou possibilitar esteretipos, no ser um mero instrumento a servio
da classe dominante, todavia promover a ressocializao dos que transgridem e
os legtimos interesses da comunidade. Assim, a poltica criminal deve aprimorar
a funcionalidade repressiva do sistema penal (BATISTA, 2001), para tanto, deve
voltarse ao aperfeioamento das instituies que o integram.

Da anlise dos conceitos supra apresentados, depreendese que a poltica


criminal a responsvel por orientar tanto a criao quanto a aplicao da lei
penal, adequandoa aos princpios norteadores do Estado. Cabe a esta, de forma
racional, definir a tutela dos bens jurdicos na norma penal e o aprimoramento
das instituies que compem o sistema de justia criminal, atravs de novos
programas e estratgias, alm de modificaes ou adequaes que se faam

Ps-graduao
85

necessrias em aes e instituies j existentes, tendo em vista a definio do


crime e o controle da criminalidade, identificado com a ideia til do correto, justo e
legtimo.

Entretanto, no h unanimidade quanto a essa perspectiva e caracterizao


ou configurao de tal poltica, destacandose, como correntes desta poltica,
os movimentos punitivistas (dentre os quais o de lei e ordem e a esquerda
punitivista), que pregam penas severas, menos regalias e menos benefcios como
estratgia para o controle da criminalidade; os abolicionistas, que compreendem
o direito penal como um mal maior que o prprio crime; o minimalismo penal, que
sustenta a pena como um mal necessrio ao agente de infrao penal.

Em relao s correntes punitivistas, destacase o movimento de lei e ordem.


Segundo Almeida,

Este movimento surgiu nos Estados Unidos da Amrica como uma


reao ao crescimento dos ndices de criminalidade, mormente
a partir da dcada de 70. A pena de morte, que estava suspensa,
foi restabelecida em 1976 e novas leis e polticas durssimas de
combate ao crime foram adotadas. (ALMEIDA, 2004, p. 97).

Sobre o surgimento do movimento lei e ordem, aduz Alice Bianchini:

Esta nova perspectiva passa a dominar o cenrio polticosocial, tendo sido


responsvel pela edio de inmeras leis cujas caractersticas principais
repousam na idia de que o Direito penal deve representar um instrumento
de combate criminalidade, sendo que para tal h que se instituir uma
ordem penal o mximo possvel repressiva, reduzindo cada vez mais
benefcios de ordem penal e processual penal. (BIANCHINI, 2009, p. 2).

Alves alerta sobre a ineficincia dos mecanismos de lei e ordem, postulando:

Outra iluso que ainda persiste a de que medidas penais severas,


rigorosas como o apelo emocional pena de morte para punir certos
delitos que se julgam brbaros ou para certos criminosos que se julgam
irrecuperveis ou incorrigveis eliminariam, por seu falso ou pretenso
efeito intimidativo ou exemplar, a delinquncia. Ora, a criminalidade
efeito de certas condies ou fatores, no causa de si mesma, e
somente eliminandose ou reduzindose a influncia de tais fatores, que a
criminalidade poder ser reduzida, pois ela no depende para o seu aumento
ou diminuio da aplicao de penas mais rigorosas. (ALVES, 1998, p. 305).

O controle social formal e a criminalizao secundria


86

Em sentido oposto ao movimento lei e ordem, que pugna pela maximizao do


direito penal, o abolicionismo, em linhas gerais, clama pela sua extino. Para
Marchi Jnior (2006), as doutrinas abolicionistas entendem o direito penal
como ilegtimo, considerando vantajosa a sua abolio, diante do sofrimento
que ocasiona, pugnando pela sua substituio por medidas pedaggicas, dentre
outras: a conciliao entre os envolvidos, a reparao do dano causado tanto
vtima como comunidade e, principalmente, a pacificao das relaes sociais.

Uma das principais crticas tecidas teoria abolicionista diz respeito ao fato de
que, se o Estado no exercer a funo punitiva, os indivduos podero querer
reivindicar tal prerrogativa para si, gerando uma verdadeira anarquia punitiva.
Acerca das consideraes sobre o movimento da lei e ordem e o movimento
abolicionista, observase que ambos se tratam de posturas extremistas em relao
ao direito penal.

Por outro lado, o movimento minimalista apresentase como uma proposta mais
adequada e racional. Sobre o minimalismo, Bianchini (2009, p. 6) assevera: Tal
modelo engloba inmeras propostas, todas vinculadas [...] defesa da contrao,
em maior ou menor nvel, do direito repressivo.

Almeida (2004, p. 21) destaca que o minimalismo pode ser sintetizado na seguinte
expresso: Mnima interveno com mximo de garantias. Conforme destaca
Gomes (2006), a proposta do direito penal mnimo no a de acabar com o direito
penal, mas sim utilizlo racionalmente. Neste sentido, conforme Bianchini:

A legitimidade do sistema penal, num Estado social e democrtico de direito,


encontrase condicionada a sua capacidade de alcanar as finalidades
protetoras, no sentido de diminuir a violncia que grassa na sociedade
(seja ela privada ou estatal), ao mesmo tempo em que cumpre os fins de
garantia formal e material a ele assinalados, sem que, para isto, extrapole
os limites estabelecidos por este tipo de Estado. (BIANCHINI, 2009, p. 6).

Diante do exposto, observase que o movimento poltico criminal do minimalismo,


que pugna pela interveno penal estatal excepcional, pelo respeito aos direitos
e garantias individuais, por um tratamento digno ao suposto agente, mostrase
mais adequado para a garantia dos direitos fundamentais de toda a populao no
contexto do Estado Constitucional e Democrtico.

Ressaltase, entretanto, que tem ocorrido a aprovao de leis penais retrgradas


quanto ao respeito aos direitos e garantias individuais, bem como a adoo de
aes, estratgias e tticas punitivistas por parte dos rgos e instituies que
integram o Sistema de Justia Criminal, em especial pela Polcia.

Ps-graduao
87

A poltica de segurana pblica


A poltica de segurana pblica, ramo da poltica criminal voltado para as instituies
policiais, estabelecida pelo poder poltico para delinear a atuao das instituies
policiais quanto ao controle da criminalidade e de questes no criminais, porm,
que tambm possuem reflexos sobre a criminalidade. Essa conceituada por Santin
nos seguintes termos:

A poltica de segurana pblica o meio pelo qual o Estado


estabelece regras, sistemas, programas, aes e mecanismos para
a manuteno da ordem pblica e proteo da incolumidade e
patrimnio das pessoas e controle da criminalidade, preventiva ou
repressivamente, no exerccio da sua funo constitucional, com a
utilizao das polcias e o auxlio popular. (SANTIN, 2004, p. 110).

Batista (2001) define as polticas de segurana pblica como uma espcie de


poltica criminal centrada nas instituies policiais e que acabam definindo a
ideologia a ser adotada pelos corpos policiais.

Importante
A partir do momento em que a ateno se concentre em cada etapa
do sistema penal, poderemos falar em poltica de segurana pblica
(nfase na instituio policial), poltica judiciria (nfase na instituio
judicial) e poltica penitenciria (nfase na instituio prisional), todas
integrantes da poltica criminal concebida como a conselheira que
procura aprimorar a funcionalidade repressiva do sistema penal
(BATISTA, 2001).

Para Mireille DelmasMarty (apud, CERQUEIRA, 2001, p. 184), poltica pblica


para o crime (ou poltica de segurana pblica) consiste no conjunto dos
procedimentos atravs dos quais o corpo social organiza as respostas ao
fenmeno criminal.

No Brasil, a poltica de segurana pblica tem variado conforme a poca, o


regime poltico e os interesses que a classe poltica dominante, influenciada
principalmente pelo poder econmico, busca proteger. Durante o Governo
Militar at o ano de 1982, apesar de as polcias civis e militares serem custeadas
e mantidas pelos Estados, as estratgias, as diretrizes gerais, a instruo e
o planejamento de aes, dentre outros aspectos, inerentes ao controle da
criminalidade, eram da competncia federal, sendo a poltica de segurana pblica
vista como uma questo de Segurana Nacional (MARTINS, 2008).

O controle social formal e a criminalizao secundria


88

Cabia ao Exrcito coordenar e planejar as aes das polcias estaduais. O


Secretrio de Segurana Pblica, normalmente um oficial do Exrcito, deveria
articularse com os rgos de informaes federais e com as Foras Armadas, que
ditavam as diretrizes gerais do policiamento (COSTA, 2004).

Com a redemocratizao do Pas, as polticas de segurana pblica passaram


a ser formuladas pelos Governos Federal e Estadual. Entretanto, o controle
da criminalidade continuou a ser buscado basicamente atravs de institutos
repressivos, de lei e ordem, a ao das polcias continuou a privilegiar aes
repressivas em detrimento das preventivas. Destacase que cada unidade da
federao (estado e municpio) tem suas particularidades quanto poltica de
segurana pblica, cada instituio policial tem participao efetiva na formulao
de sua poltica, que nem sempre est em consonncia com as diretrizes nacionais.

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poltica jurdica. 2008. 139f. Dissertao (Mestrado em Cincia Jurdica) Programa de
PsGraduao, Universidade do Vale do Itaja, Itaja, Santa Catarina, 2008.

SANTIN, Valter Foleto. Controle judicial da segurana pblica: eficincia do servio na


preveno e represso ao crime. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.

ZAFFARONI, Eugenio Ral; PIERANGELLI, Jos Henrique. Manual de direito penal


brasileiro: parte geral. 2. ed. revista e atualizada. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999.

O controle social formal e a criminalizao secundria


90

A polcia e a seletividade no
controle da criminalidade
Clvis Lopes Colpani e Joo Mrio Martins

Observase que, para a polcia, de forma geral, os crimes resultam da coexistncia


de dois fatores: (1) o desejo de cometer o crime e (2) a crena de que existe a
oportunidade. Se um desses fatores estiver ausente no haver o cometimento do
crime (CERQUEIRA, 2001, p. 8).

A partir desta crena, resta polcia identificar quem so os possveis criminosos


e em que locais agem, a fim de incidir especificamente sobre eles a sua ao,
eliminando as oportunidades de ocorrncia do crime. Neste contexto, so
preferencialmente identificados como suspeitos,

[...] no caso de pessoas: ambulantes, prostitutas, loucos, fanticos,


drogados, embriagados, etc.; no caso das propriedades: bancos, cofres,
postos de gasolina, etc.; no caso dos lugares: artrias principais de
automveis; estaes rodovirias e ferrovirias, cantinas, regies
povoadas, lugares de diverses; no caso de acontecimentos: eventos
desportivos, reunies polticas, desfiles etc. (CERQUEIRA, 2001, p. 8).

Ou seja, o policiamento intensificado sobre os suspeitos, que tm o perfil


previamente definido e que, em tese, agem preferencialmente nos locais de
grande aglomerao ou circulao. Temse, portanto, que o policiamento
utilizado de modo seletivo, principalmente para as reas de alto trnsito de
pedestres, como praas, shopping centers, corredores de entretenimento e locais
de estaes de transporte pblico (BAYLEY; SKOLNICK, 2001, p. 67), deslocando
o crime para outras reas, respondendo tal poltica s necessidades de segurana
da elite do que do pblico em geral.

A polcia tende a deslocarse para reas habitadas por minorias desclassificadas e


a abordar, sobretudo, as pessoas que, pela cor da pele, gestos, modos de vestir,
corte de cabelo ou barba etc., so a imagem exterior da desconformidade.

Comparados com os outros [...], descrevendo a situao norte americana


os jovens negros e aqueles cuja aparncia corresponde ao esteretipo do
delinquente eram mais frequentemente abordados e interrogados, muitas
vezes mesmo sem quaisquer indcios da prtica de crime. A polcia justificava
o seu tratamento seletivo em termos epidemiolgicos: concentrando
a sua ateno sobre aqueles jovens que, segundo ela acreditava, mais
provavelmente cometeriam crimes. (DIAS; ANDRADE, 1987, p. 451).

Ps-graduao
91

Assim, a polcia ainda age de forma estereotipada e seletiva, deslocando o


policiamento com base em dados estatsticos e qualitativos que evidenciam que o
crime produto social do urbanismo (FREITAS, 2002). A partir desse pressuposto,
a necessidade de servios da polcia surge em comunidades que no mantiveram a
disciplina social e a ordem atravs de processos sociais informais, pois as pessoas
[...] (so) obrigadas a se voltar para instituies formais a fim de resolver conflitos
que antes eram solucionados por grupos informais (BAYLEY, 2001, p. 146).

Pelas suas dimenses sem precedentes, pela sua heterogeneidade tnica


e cultural, pelo anonimato e atomismo da sua interao, a cidade moderna
caracterizase pela ruptura dos mecanismos tradicionais de controle
(famlia, vizinhana, religio, escola) e pela pluralidade, praticamente
sem limite, das alternativas de conduta [...]. O papel da famlia e da
religio cede, cada vez mais, lugar escola, pblica em sua maioria,
instrumento de reproduo da ordem social, e polcia, instrumento de
represso aos que desafiarem esta ordem. (FREITAS, 2002, p. 33 e 37).

Por isso, considerase ainda que a polcia est a servio de detentores do poder
econmico e poltico, de maneira sutil e fragmentada, em departamentos e
setores especializados (ROCHA, 1991), deslocando o seu efetivo para agir sobre
pessoas determinadas, tais como os que residem em favelas, reas pobres e de
excluso social, no para proteglos, mas para lhes subjugar e disciplinar, pois
o Estado, que rege a sociedade politicamente organizada, fica sob o controle
daqueles que comandam o processo econmico e que suprimem a existncia do
Poder Poltico.

Resta saber se existem outras formas de controle social capazes de estabelecer


novas estratgias e polticas de segurana pblica, voltadas aos aspectos de uma
sociedade heterognea, conflituosa, composta por minorias excludas e oprimidas.

Referncias

BAYLEY, David H. Padres de policiamento: uma anlise comparativa internacional. So


Paulo: USP, 2001.

BAYLEY, David H.; SKOLNICK, Jerome H. Nova polcia: inovaes nas polcias de seis
cidades norteamericanas. So Paulo: USP, 2001.

CERQUEIRA, Carlos Magno Nazareth. Do patrulhamento ao policiamento comunitrio. 2.


ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2001.

O controle social formal e a criminalizao secundria


92

DIAS, Jorge de Figueiredo; ANDRADE, Manuel da Costa. Criminologia: o homem


delinqente e a sociedade crimingena. Coimbra: Coimbra, 1987.

FREITAS, Wagner Cinelli de Paula. Espao urbano e criminalidade: lies da escola de


Chicago. So Paulo: IBCCRIM, 2002.

ROCHA, Luiz Carlos. Organizao policial brasileira. So Paulo: Saraiva, 1991.

Atividade de autoaprendizagem
Considerando que em uma democracia os fins no justificam os meios utilizados
pelo Estado para garantia da segurana pblica, assinale a alternativa incorreta.

a) ( ) No Estado Constitucional, os corpos policiais devem desenvolver novos


paradigmas para garantir a segurana pblica, privilegiando as aes
proativas em detrimento das reativas, bem como a participao popular.

b) ( ) O modelo democrtico abre espao para o conflito, permitindo que o


consenso seja construdo livremente, diante da possibilidade dos dissidentes
se expressarem e se manifestarem por meio de inmeros movimentos
sociais.

c) ( ) Em uma sociedade democrtica a ordem pblica deve ser buscada


exclusivamente mediante aes repressivas, de coero, combate ou
enfrentamento.

d) ( ) Somente possvel falar em construo da ordem pblica quando a


participao popular na formulao das polticas de segurana pblica, ou na
elaborao das estratgias de preveno ao crime, for intensa.

e) ( ) Na sociedade hodierna a ordem pblica continua sendo pensada como


passividade social e os conflitos como desordem.

Ps-graduao
93

Atividades colaborativa
1. Com base no que voc estudou nos textos: A ordem pblica e a criminalizao
primria e secundria e poltica criminal e de segurana pblica desta unidade,
responda as perguntas abaixo na ferramenta Frum e comente as respostas dos
seus colegas.

a) No Brasil ainda existe a complacncia do legislador com aes danosas


Sociedade, praticadas pelos detentores do Poder Poltico e Econmico?

b) No Art. 144, da Constituio Federal, feita meno de que a preservao da


ordem pblica da responsabilidade de todos. Em sua opinio constituinte quis
atribuir ao cidado comum?

2. Para melhor compreenso sobre: a violncia urbana brasileira; a poltica de


segurana pblica, ainda vigente em determinadas regies brasileiras; a existncia
de esteretipos na ao policial; a ideologia que orienta a ao policial; e a
seletividade no controle da criminalidade, indicamos o filme Notcias de uma
Guerra Particular, dirigido por Joo Moreira Salles e Ktia Lund.

Tratase de um documentrio sobre o estado da violncia urbana no Brasil. O


cenrio o Rio de Janeiro e os personagens so policiais, traficantes e moradores
de favelas que se vem envolvidos em uma guerra diria e sem vencedores.

Resta claro no filme que as polticas de segurana pblica, a ideologia policial e as


formas de controle da criminalidade precisam ser redefinidas. Assista ao filme e
participe de um debate no Frum. Vale a pena ver!

Filme:
Notcias de uma Guerra Particular Parte 1
Notcias de uma Guerra Particular Parte 2
Notcias de uma Guerra Particular Parte 3
Notcias de uma Guerra Particular Parte 4
Notcias de uma Guerra Particular Parte 5
Notcias de uma Guerra Particular Parte 6
Notcias de uma Guerra Particular Parte 7
Notcias de uma Guerra Particular Parte 8
Notcias de uma Guerra Particular Parte 9
Notcias de uma Guerra Particular Parte 10

O controle social formal e a criminalizao secundria


94

Sntese
Nesta unidade foram apresentados aspectos relativos ao controle social formal
e informal e criminalizao secundria. O controle social informal, at h
pouco exercido de maneira intensa no campo e nas pequenas cidades, com a
urbanizao e o consequente anonimato, tornouse menos eficiente. Por sua
vez, o controle social formal do Estado, detentor do monoplio do uso da fora,
passou a ser efetuado de forma cada vez mais violenta, como se o fenmeno do
crime e da violncia pudesse ser extirpado atravs da imposio de uma ordem,
ainda que ilegtima, numa verdadeira guerra.

Observouse que as estratgias utilizadas para o controle social formal so


definidas atravs da poltica criminal e de segurana pblica, pois compete
poltica criminal definir programas e estratgias para a tipificao de crimes,
persecuo e sano penal. Por sua vez, a poltica de segurana pblica o
ramo da poltica criminal voltado especificamente s instituies policiais que
definem regras, programas, modelos de atuao, sistemas e aes preventivas e
repressivas, que visam preservar a ordem pblica, a incolumidade das pessoas e
do patrimnio.

Neste contexto, constatouse que cabe ao legislador definir as condutas


consideradas crime (criminalizao primria) e polcia (que integra o Sistema
de Justia Criminal juntamente com o Ministrio Pblico e Poder Judicirio)
a denominada criminalizao secundria. Destacouse que, de maneira geral,
a criminalizao secundria realizada ainda de acordo com esteretipos
estabelecidos, sobretudo pela mdia, poder poltico e econmico, entre os setores
mais pobres e vulnerveis, em um vazio de qualquer contedo tico.

Saiba mais
Indicamos como leitura complementar desta unidade, as seguintes obras:

BATISTA, Nilo. Introduo crtica ao direito penal brasileiro. 4. ed. Rio de Janeiro:
Revan, 2001.

CERQUEIRA, Carlos Magno Nazareth. Do patrulhamento ao policiamento


comunitrio. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2001.

CERQUEIRA, Carlos Magno Nazareth. O futuro de uma iluso: o sonho de uma


nova polcia. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2001.

Ps-graduao
95

MARTINS, Joo Mrio. Instituio policial militar e segurana pblica: anlise


luz da poltica jurdica. 2008. 139f. Dissertao (Mestrado em Cincia Jurdica),
Programa de PsGraduao, Universidade do Vale do Itaja, Itaja, Santa Catarina,
2008. Disponvel na midiateca.

ZAFFARONI, Eugenio Ral; PIERANGELLI, Jos Henrique. Manual de direito penal


brasileiro: parte geral. 2. ed. revista e atualizada. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1999.

ZAFFARONI, Eugenio Raul. Em busca das penas perdidas: a perda da legitimidade


do sistema penal. Traduo de Vania Romano Pedrosa e Amir Lopez da Conceio.
5. ed. Rio de Janeiro: Revan, 2001.

O controle social formal e a criminalizao secundria


Unidade 4

A segurana pblica e os novos paradigmas

Objetivos de aprendizagem
Refletir sobre os paradigmas fundados em ideologias incompatveis com
o atual modelo normativo de Estado e direito na promoo da segurana
pblica.
Compreender a importncia do desenvolvimento de paradigmas
eficientes e compatveis com os princpios que regem o Estado
Constitucional e Democrtico de Direito Brasileiro, para a preservao da
ordem pblica.
Verificar que os parmetros do controle social formal so definidos na
poltica criminal e de segurana pblica.
Identificar quais devem ser as caractersticas das polticas de segurana
pblica nos regimes democrticos.
Refletir sobre as aes reativas ou repressivas e reconhecer a
necessidade de seu redimensionamento, a partir do trabalho de
inteligncia e investigao.
Compreender que a presena policial, buscando a soluo de problemas
relacionados segurana pblica, sob orientao e superviso, deve ser
permanente.
Conhecer programas de proximidade e participao comunitria.

Introduo
Esta unidade faz uma reflexo sobre a segurana pblica e a preservao dos
direitos fundamentais no Estado Constitucional e Democrtico de Direito, e a
apresentao de novos paradigmas (programas, modelos de atuao, sistemas
e aes preventivas e repressivas), que visam preservar a ordem pblica, a
incolumidade das pessoas e do patrimnio.
98

preciso reconhecer que se trata de uma tarefa de grande complexidade,


pois se observa uma verdadeira eroso no processo civilizador, marcada pelo
enfraquecimento das convenes sociais e das relaes familiares (do controle
social informal). Neste contexto, a violncia criminal tem sido observada de
forma alarmante, principalmente no permetro urbano, atravs de mltiplas
manifestaes, sendo mais aparente em relao aos crimes contra o patrimnio,
cujas causas normalmente so associadas misria, s desigualdades, ao
crescimento do apelo e impossibilidade de acesso ao consumo.

Ps-graduao
99

A segurana pblica e a preservao


dos direitos fundamentais no estado
constitucional e democrtico de direito
Clvis Lopes Colpani e Joo Mrio Martins

A Constituio Federal da Repblica Federativa do Brasil de 1988 traz a previso


expressa do direito segurana pblica no prembulo e nos artigos 5, 6 e
144. Conforme disposto no prembulo, a segurana pblica constitui-se em
um valor supremo, alcanado prioritariamente mediante a soluo pacfica das
controvrsias. Nos termos dos artigos 5 e 6, trata-se de um direito difuso, ou seja,
um direito indivisvel, cujos titulares so pessoas indeterminadas.

A segurana pblica considerada dever do Estado, direito e responsabilidade


de todos, sendo exercida para a preservao da ordem e da incolumidade
das pessoas e do patrimnio, conforme disposto no art. 144, caput da
CRFB/88. Implica na garantia dos valores relativos inviolabilidade do direito
vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade (art. 5, caput da CRFB),
assegurados nos termos dispostos nos incisos do art. 5 e no caput do art. 6 da
CRFB/88.

A importncia da segurana pblica foi destacada de forma expressa tambm


nos artigos 7, 12, 13 e 15 da Conveno Americana de Direitos Humanos de 1969,
promulgada pelo Decreto n 678, de 6 de novembro de 1992 (BRASIL, 1992). Esta
conveno, denominada Pacto de So Jos da Costa Rica, definiu a segurana
pblica como uma condio necessria para o exerccio das liberdades, dentre as
quais o direito reunio, circulao, residncia, religio, associao, pensamento e
expresso, objetivando a ordem pblica e o bem comum.

Nesse mesmo sentido, Santin (2004) ensina que o direito segurana pblica
consiste em um requisito essencial fruio dos demais direitos humanos:

O direito segurana enfeixa uma gama de direitos, pela sua caracterstica de


liberdade pblica e at mesmo componente do direito da personalidade, por
conter relaes pblicas e privadas, seja nas prestaes estatais positivas e
negativas como no respeito mtuo dos cidados incolumidade e patrimnio
alheios e na contribuio preservao da ordem pblica. As liberdades
pblicas so os direitos do homem, originrios do direito natural, convertidos
em direitos humanos ou direitos e garantias fundamentais, tais como
vida, liberdade e incolumidade pessoal [...]. Os direitos personalidade
dizem respeito diretamente ao relacionamento entre os cidados, como
exemplos, os direitos honra, imagem, intimidade, liberdade de expresso,
pensamento, religio, trabalho e informao. (SANTIN, 2004, p. 78-79).

A segurana pblica e os novos paradigmas


100

A segurana pblica um direito de cada cidado, cujas medidas assecuratrias


cabem ao Estado, atravs dos seus rgos e instituies, tendo em vista a
preservao dos direitos fundamentais ou humanos. Quando a segurana pblica
no promovida e assegurada, no h qualquer condio para o exerccio dos
demais direitos, transformando-se o Estado de Direito em simples desordem,
insegurana e anomia. Portanto, as medidas que promovem a segurana pblica
tambm asseguram a dignidade de pessoa humana e a paz social.

Nesse contexto, conforme assinala Sarlet (2003),

[...] onde no houver respeito pela vida e pela integridade fsica do ser
humano, onde as condies mnimas para uma existncia digna no
forem asseguradas, onde a intimidade e a identidade do indivduo forem
objeto de ingerncias indevidas, onde sua igualdade relativamente
aos demais no for garantida, bem como onde no houver limitao
do poder, no haver espao para a dignidade da pessoa humana, e
esta no passar de mero arbtrio e injustias. (SARLET, 2003, p. 4).

Na conceituao de Moreira Neto (1998, p. 76) segurana pblica a garantia da


ordem pblica. Neste sentido, Lazzarini (2003), examinando com muita acuidade
o conceito de segurana pblica, destaca a importncia das normas, da Polcia e
das demais instituies do sistema de justia criminal, tendo em vista a garantia da
ordem pblica:

Segurana pblica o estado antidelitual que resulta da observncia


dos preceitos tutelados pelos cdigos penais comuns e pelas leis das
contravenes penais, com aes de polcia preventiva ou de represso
imediata, afastando-se, assim, por meio de organizaes prprias, de todo
perigo, ou de todo mal que possa afetar a ordem pblica, em prejuzo da
vida, da liberdade ou dos direitos de propriedade das pessoas, limitando
as liberdades individuais, estabelecendo que a liberdade de cada pessoa,
mesmo em fazer aquilo que a lei no lhe veda, no pode ir alm da
liberdade assegurada aos demais, ofendendo-a. (LAZZARINI, 2003, p. 81).

Para Medauar (1998, p. 351), a ordem pblica abrange a segurana das pessoas
e dos bens, identifica-se com o interesse pblico e pressupe um mnimo de
condies essenciais a uma vida social adequada e pacfica. Ou seja, a liberdade
individual precisa sofrer restries em benefcio dos direitos fundamentais das
demais pessoas, a fim de viabilizar a convivncia em sociedade.

Moreira Neto (1998), em sntese, conceitua ordem pblica nos seguintes termos:

Ps-graduao
101

Ordem Pblica a concretizao em tempo e lugar determinados, dos


valores convivenciais postulados pela Segurana Pblica. Assim, a
Ordem Jurdica pode e deve balizar o emprego dos meios do Poder
de Polcia, mas a necessidade de manter a Ordem Pblica que deve
indicar as medidas de seu emprego dentro desses limites, em termos de
oportunidade, convenincia e contedo. (MOREIRA NETO, 1998, p. 74).

Nessa perspectiva, observa-se que a ordem pblica e a jurdica so


complementares. Assim, na mesma medida em que a observncia dos princpios
e das regras legais promove a ordem pblica, esta serve de referencial para a
aplicao dos princpios e das regras.

Considerando o exposto, v-se que o direito segurana pblica, cujo objeto a


ordem pblica, enfeixa uma srie de outros direitos, tendo por funo materializar
os direitos fundamentais visando manter a paz social.

Dessa forma, observa-se que o papel da Polcia e dos demais rgos que integram
o Sistema de Justia Criminal de grande responsabilidade e relevncia social, pois
a garantia da segurana pblica um requisito indispensvel para a efetividade do
Estado Constitucional e Democrtico de Direito.

Referncias

BRASIL. Decreto n. 678, de 6 de novembro de 1992. Promulgao da Conveno Americana


sobre Direitos Humanos de 1969. Braslia, DF. Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/decreto/1990-1994/anexo/andec678-92.pdf>. Acesso em: 29 out. 2009.

BRASIL. Ministrio da Justia. Plano Nacional de Segurana Pblica. Braslia, 2000.


Disponvel em: <http://www.mj.gov.br/Senasp>. Acesso em: 15 out. 2009.

LAZZARINI, lvaro. Temas de direito administrativo. 2. ed. rev. e atual. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2003.

MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 2. ed. rev. e atual. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 1998.

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito administrativo da segurana pblica. In:


LAZZARINI, lvaro et al. Direito administrativo da ordem pblica. 3. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 1998.

SANTIN, Valter Foleto. Controle judicial da segurana pblica: eficincia do servio na


preveno e represso ao crime. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.

SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 3. ed. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 2003.

A segurana pblica e os novos paradigmas


102

Os conflitos sociais sob uma nova perspectiva


Clvis Lopes Colpani e Joo Mrio Martins

Em conformidade com o novo modelo normativo de Estado


Paradigma
e Direito, v-se que os corpos policiais vm desenvolvendo
nas palavras de Thomas Kuhn (apud
ANDRADE, 2003, p. 23), aquilo que novos paradigmas, com a finalidade de garantir a segurana
os membros de uma comunidade pblica, ou seja, novas filosofias e estratgias para preservar
cientfica partilham. E, inversamente, uma
comunidade cientfica consiste em homens
a ordem pblica e a incolumidade das pessoas e do
que compartilham um paradigma. Assim, patrimnio, privilegiando as aes proativas em detrimento
o signo matriz usado por sua vez para
designar uma concepo, um modelo que
das reativas, bem como a participao popular, tendo como
condiciona algo. pressuposto o regime democrtico e como prioridade o
respeito dignidade humana.

Entretanto, ainda hoje remanesce no senso comum o entendimento de que a


preservao da ordem pblica deve ser efetuada exclusivamente mediante aes
repressivas, de coero, combate ou enfrentamento; a ordem pblica continua
sendo pensada como passividade social e os conflitos como desordem; trata-
se da hiptese da unanimidade, que no admite a dissidncia. Por isso, no
por coincidncia que os regimes autoritrios so chamados de Estados Policiais
(BAYLEY, 2001, p. 203).

Ocorre que o modelo democrtico abre espao para o conflito, permitindo que o
consenso seja construdo livremente, diante da possibilidade dos dissidentes se
expressarem e se manifestarem por meio de inmeros movimentos sociais, que
convivem com diversos interesses localizados (CERQUEIRA, 2000). Nesse sentido,
os conflitos so pensados como fonte de mudanas e no como subverso, tendo-
se a negociao e a persuaso como as melhores formas para desenvolver a
soluo de conflitos.

Em uma democracia em que os diversos movimentos sociais conclamam direitos


de minorias e os conflitos so admitidos como manifestaes de dissidentes (ou
seja, novos sujeitos de direitos), a participao comunitria na segurana pblica
essencial e pode ser vista sob os aspectos poltico e tcnico-operacional. No
campo poltico, a comunidade se coloca no papel de definir, junto ao poder
pblico, as polticas criminais e a forma de controle das aes da polcia na
execuo das polticas de segurana pblica (CERQUEIRA, 2000).

J no campo tcnico-operacional, a comunidade, alm de participao normal


ao chamar a polcia, assume obrigaes com a prpria ordem pblica, sendo
esta a proposta do novo modelo do Sistema de Segurana Pblica, qual seja, o

Ps-graduao
103

de participao comunitria. Nesse sentido, a principal reformulao tornar


a polcia e as comunidades policiadas co-produtoras da preveno do crime
(BRODEUR, 2002).

Dessa forma, somente h que se falar de construo da ordem pblica quando


a participao popular na formulao das polticas de segurana pblica, ou na
elaborao das estratgias de preveno ao crime, for intensa.

Referncias

ANDRADE, Vera Regina Pereira de. A iluso de segurana jurdica: controle da violncia
violncia do controle penal. 2 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003.

BAYLEY, David H. Padres de policiamento: uma anlise comparativa internacional. So


Paulo: USP, 2001.

BRODEUR, Jean-Paul. Policiamento sob-medida: um estudo conceitual. In: BRODEUR,


Jean-Paul (Org). Como reconhecer um bom policiamento. Traduo de Ana Lusa
Amndola Pinheiro. So Paulo: EDUSP, 2002.

BRODEUR, Jean-Paul (Org). Como reconhecer um bom policiamento: problemas e temas.


So Paulo: USP, 2002.

CERQUEIRA, Carlos Magno Nazareth. Ideias sobre a violncia urbana. Rio de Janeiro:
Freitas Bastos, 2000. v. 6, p. 38. (Coleo Polcia Amanh).

A segurana pblica e os novos paradigmas


104

O policiamento nos regimes democrticos


Clvis Lopes Colpani e Joo Mrio Martins

Antnio Garcia-Pablos de Molina defende um modelo de preveno do delito


para o Estado Constitucional e Democrtico de Direito, que parte da ideia de que
o crime um problema interpessoal e comunitrio e que no pode mais ser visto
como o enfrentamento formal e simblico entre o infrator e o Estado (MOLINA;
GOMES, 2000, p. 182).

Para ele, a preveno no um problema que se esgota na represso do


crime pelas instncias oficiais. mais do que isso, pois est a exigir um maior
equilbrio entre as agncias de controle formal (polcia, juiz, ministrio pblico,
departamento penitencirio etc.) e as de controle informal (famlia, escola, igreja,
clubes sociais etc.) na implicao ou no compromisso ativo da comunidade. Afinal,
todas as escolas criminolgicas fazem referncia preveno do delito [...] e no
basta reprimir o crime [...] necessrio antecipar-se a ele, preveni-lo (MOLINA;
GOMES, 2000, p. 331).

Esse mesmo autor distingue a preveno em primria, secundria e terciria,


baseando-se em critrios de maior e menor relevncia dos respectivos programas,
nos destinatrios aos quais se dirigem, nos instrumentos e mecanismos que
utilizam, nos seus mbitos e fins perseguidos. Os programas de preveno
primria orientam-se para as causas, a raiz do conflito criminal, a fim de neutralizar
o problema antes que se manifeste, sendo a educao, socializao, casa,
trabalho, bem-estar social e qualidade de vida mbitos essenciais para uma
preveno primria, que opera sempre a longo e mdio prazo e se dirige a todos
os cidados (MOLINA; GOMES, 2000).

A preveno secundria atua mais tarde em termos etiolgicos. Conecta-se com a


poltica legislativa penal, assim como com a ao policial, fortemente polarizada
pelos interesses de preveno geral; e, finalmente, a preveno terciria que
opera no mbito penitencirio como ressocializao para evitar a reincidncia.

O policiamento nos regimes democrticos constitui-se numa nova parceria


entre a populao e a polcia, baseando-se na premissa de que tanto a polcia
quanto a comunidade devem trabalhar juntas para identificar, priorizar, e resolver
problemas contemporneos (TROJANOWICZ; BUCQUEROUX, 2000, p. 4-5).

Entre as democracias industriais mundiais, o policiamento orientado para


a comunidade representa o lado progressista e avanado do policiamento
(SKOLNICK; BAYLEY, 2002, p. 15).

Ps-graduao
105

Nos ltimos anos, tem sido seriamente questionado se as estratgias policiais


tradicionais proporcionam uma proteo eficaz. Essas estratgias tm-se baseado
na suposio de que a atividade criminal e a desordem poderiam ser impedidas
se a polcia fosse uma presena visvel nas ruas e prendessem imediatamente
pessoas que infringissem a lei. Em consequncia disso, aproximadamente
sessenta por cento do pessoal das foras policiais tm sido designado para
patrulhar as ruas, e a maior parte do pessoal restante vem sendo encaminhada
para a investigao criminal (SKOLNICK; BAYLEY, 2002, p. 23).

A participao comunitria na segurana pblica fundamental para uma polcia


proativa, exercendo novo papel na sociedade democrtica. A polcia tem ao seu
dispor todas as possibilidades: desde o entusiasmo apatia, desde o fanatismo s
discriminaes subtis entre situaes anlogas, desde o comportamento legal ou
ilegal (DIAS; ANDRADE, 1987, p. 446).

Portanto, no policiamento dos regimes democrticos devem ser priorizadas


as estratgias proativas ou preventivas. A Polcia no deve trabalhar de forma
isolada, porm em conjunto com outras instituies pblicas, privadas e a
prpria comunidade, a fim de evitar as desordens pblicas: sociais (misria, fome,
desemprego, vcio em drogas etc.) e fsicas (falta de saneamento bsico, falta
de limpeza das ruas, pichaes etc.). Tais desordens se constituem em fatores
locais de risco para o crime e a violncia, que podem ser controlados atravs de
fatores de proteo (polticas de emprego e renda, polticas educacionais etc.).
Por outro lado, as aes repressivas continuam sendo necessrias, porm devem
ser realizadas dentro dos limites legais, sob constante orientao e superviso
institucional e comunitria.

Referncias

DIAS, Jorge de Figueiredo; ANDRADE, Manuel da Costa. Criminologia: o homem


delinquente e a sociedade crimingena. Coimbra: Coimbra, 1987.

MOLINA, Antnio Garca-Pablos; GOMES, Luiz Flvio. Criminologia: introduo a seus


fundamentos tericos: introduo s bases criminolgicas da Lei 9.099/95, lei dos juizados
especiais criminais. 3. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000.

SKOLNICK, Jerome H.; BAYLEY, David H. Policiamento comunitrio: questes e prticas


atravs do mundo. So Paulo: USP, 2002.

TROJANOWICZ, Robert; BUCQUEROUX, Bonnie. Policiamento comunitrio: como comear.


So Paulo: Polcia Militar do Estado de So Paulo, 2000.

A segurana pblica e os novos paradigmas


106

Programas de proximidade e
participao comunitria
Clvis Lopes Colpani e Joo Mrio Martins

A conjugao de aes proativas e reativas na preservao da ordem pblica,


especialmente na proteo da incolumidade das pessoas e do patrimnio, decorre
no apenas da poltica nacional e estadual de segurana pblica, mas das prprias
instituies policiais que no so neutras (LIMA, 2002).

A maneira como as aes proativas e reativas so combinadas, em conjunto com


as caractersticas do prprio Estado, tais como o sistema jurdico-normativo, o
regime poltico, os interesses protegidos e os objetivos almejados, configuram
modelos bastante distintos de polcia.

No atual contexto democrtico, conforme dispe o art. 144, 7 da Constituio da


Repblica Federativa do Brasil, a organizao e o funcionamento das instituies
policiais devem ser repensados, em observncia ao princpio da eficincia da
segurana pblica. Na lio de Santin,

o princpio da eficincia da segurana pblica, com grau mais elevado


que uma regra, exige uma poltica de segurana pblica adequada e o
fornecimento de servios de segurana pblica de um modo especial e de
nvel e qualidade superior, pela exigncia de eficincia redobrada, tudo
precedido de uma modificao da organizao e do funcionamento dos
rgos policiais compatveis com a finalidade. (SANTIN, 2004, p. 151).

No Estado Constitucional e Democrtico de Direito as instituies que atuam


no campo da segurana pblica tm por limite e finalidade a observncia e a
preservao dos direitos fundamentais. Dessa forma, preciso reaproximar a
Polcia da comunidade, desenvolvendo polticas de segurana pblica voltadas,
sobretudo, preveno ao crime e violncia de forma genrica.

Modelo comunitrio: uma nova filosofia do trabalho


policial
Os programas de proximidade so institudos por meio de uma filosofia voltada
participao comunitria nas atividades de segurana pblica. A propsito do
conceito de comunidade, Robert Trojanowicz e Bonnie Bucqueroux (2000, p. 3)
ressaltam que a noo de comunidade faz incluir desde os lderes comunitrios
formais e informais, tais como os presidentes de associaes cvicas, sacerdotes

Ps-graduao
107

e educadores, at os organizadores de atividades comunitrias e os cidados


comuns de rua.

Como forma de viabilizar a participao ativa da comunidade na promoo da


segurana pblica, priorizar as estratgias proativas e preventivas em detrimento
das reativas e repressivas, sob a inspirao dos princpios que orientaram e
definiram a ao e a filosofia da polcia inglesa no ano de 1829, renasceu a ideia
de que a polcia deve estar articulada com a comunidade. A participao da
comunidade tem sido viabilizada atravs do Conselho de Segurana Comunitrio
(CONSEG). Nesse, comunidade e polcia, de forma integrada, buscam identificar as
causas e os meios para a preveno e o controle da criminalidade.

Conceito
O policiamento comunitrio um modelo considerado democrtico
e participativo que privilegia a atuao preventiva e a articulao de
diversos rgos e pessoas e busca impedir as intervenes abusivas e
tornar os servios de segurana acessveis a todos de forma indistinta.

A primeira tentativa de implantar no Brasil o policiamento comunitrio teve incio


na Polcia Militar do Rio de Janeiro no ano de 1983. No ano de 1987, os precursores
de tal iniciativa deixaram o governo sob a acusao de serem coniventes com a
criminalidade, sendo a implantao desse modelo retomada somente no ano de
1991, j sob a gide da nova Constituio (CERQUEIRA, 2001).

Somente no ano 2000 o modelo comunitrio de polcia foi previsto no Plano


Nacional de Segurana Pblica, que considerou a sua implantao indispensvel e
necessria para qualificar as atividades preventivas e ostensivas, submetendo-as
aos princpios democrticos da cidadania. O policiamento comunitrio foi previsto
no item 3.2.1.1 do referido plano e conceituado nos seguintes termos:

policiamento comunitrio a modalidade de trabalho policial


ostensivo e preventivo correspondente ao exerccio da funo policial
definida pelo compromisso inalienvel com a construo social da
paz e com o respeito aos direitos humanos. Equivale tambm ao
aperfeioamento profissional, uma vez que implica mais qualificao e
mais eficincia na proviso da segurana pblica. (BRASIL, 2000).

Dessa forma, o Plano Nacional de Segurana Pblica entende o policiamento


comunitrio como uma modalidade de policiamento em que se busca promover
a segurana respeitando indistintamente os direitos de cada cidado, preservar as
garantias individuais e punir severamente o abuso de poder.

A segurana pblica e os novos paradigmas


108

Neste policiamento, a eficincia s alcanada quando os objetivos almejados so


atingidos com o emprego dos meios apropriados. Assim, os fins no justificam os
meios.

Entretanto, o entendimento de que o policiamento comunitrio simplesmente


uma modalidade de policiamento permite que outras modalidades, ainda que
inadequadas democracia, continuem a ser empregadas. Destaca-se que a
filosofia da polcia comunitria no deve ser simplesmente o princpio que
orienta as aes de uma nica modalidade de policiamento, porm de todas as
modalidades.

A partir da premissa de que deve haver confiana mtua entre polcia e


comunidade, uma ntima cooperao para a soluo de problemas criminais e no
criminais, a polcia comunitria considerada uma poltica que estabelece uma
filosofia e uma estratgia organizacional que proporciona uma nova parceria entre
a populao e a Polcia (LAZZARINI, 2003, p. 231).

Na definio de Santin (2004), a polcia comunitria se constitui em:

um modo diferente de operao policial, em que os agentes policiais


aproximam-se da comunidade, travando laos de amizade, solidariedade e
fraternidade, de origem institucional, com a criao de canal de comunicao
adequado para aumento das relaes humanas e principalmente aumento
do respeito popular para a instituio policial. (SANTIN, 2004, p. 179).

Com a aproximao entre polcia e comunidade, o sentimento de medo


anteriormente nutrido pela populao substitudo por uma relao de
confiana recproca, consequentemente, o emprego da fora por parte da
polcia minimizado e as informaes sobre crimes e criminosos passam a ser
voluntariamente fornecidas pelos cidados.

Surge um novo paradigma policial baseado na ideia de que o emprego da


fora apenas uma das possibilidades disponveis a ao policial [...] busca-se
outras formas de interao entre a polcia e sociedade. Parceria, participao e
envolvimento so as palavras de ordem (COSTA, 2004, p. 106).

Evita-se o combate, as aes blicas e indiscriminadas, privilegiando-se um


enfoque preventivo, multidisciplinar, com o uso da inteligncia e a integrao com
a comunidade, que busca reduzir a criminalidade crescente e o medo do crime, a
decadncia dos bairros e as desordens fsicas e morais (BAYLEY; SKOLNICK, 2006).

Ps-graduao
109

Para a consecuo dessa finalidade, o modelo comunitrio apresenta as seguintes


caractersticas:

1. Fonte de autoridade: alm da lei e do profissionalismo, acrescenta o


aspecto poltico, particularmente o referente ao apoio comunitrio.

2. Funo: prioriza a preveno do crime atravs da metodologia da


resoluo de problemas; no abandona o controle do crime.

3. Planejamento organizacional: utiliza estratgias descentralizadas,


foras-tarefa ou modelo matricial e outras tcnicas advindas
das concepes modernas da administrao.

4. Relacionamento com o ambiente: consultas


populao; ateno s preocupaes da comunidade sem
desprezar os valores da lei e do profissionalismo.

5. Demandas: so as oriundas da anlise dos


problemas que afetam as comunidades.

6. Tticas e tecnologia: policiamento ostensivo a p, soluo de problemas


e outras que possam servir de soluo para a preveno do crime.

7. Resultados: qualidade de vida e satisfao dos


cidados. (CERQUEIRA, 2001, p. 133).

Nessa nova filosofia, a polcia prioriza as aes proativas, que visam prevenir
o crime e agir sobre as causas do crime na prpria comunidade. No so
desprezadas as aes repressivas, porm, com estrita observncia aos princpios e
regras inerentes ao Estado Constitucional e Democrtico de Direito. Almejam-se a
satisfao e a qualidade de vida pela interao da polcia com a populao. Neste
intuito, so priorizados o policiamento a p em detrimento do motorizado, a
autonomia e no a centralizao, a mediao de conflitos em vez de interferncias
repressivas, bem como a gesto dos meios disponveis para a soluo dos
problemas no criminais, que antes eram simplesmente ignorados pela polcia.

No modelo comunitrio de polcia, as autoridades eleitas, os empresrios, as


demais instituies oficiais, a imprensa e, sobretudo, a polcia tm um papel
relevante no controle da criminalidade. Neste intuito, os esforos devem ser
concentrados para neutralizar os fatores locais de risco para o crime e a violncia,
tais como o desemprego, o uso de lcool e drogas e a evaso escolar, atravs da
disponibilizao de fatores de proteo, consistentes, por exemplo, com medidas
que assegurem a empregabilidade, o tratamento de dependentes qumicos, o
acesso educao de qualidade e o incentivo e a valorizao s manifestaes
culturais.

A segurana pblica e os novos paradigmas


110

No bastam mais as aes repressivas do policiamento tradicional, que agem


exclusivamente nas consequncias e se omitem quanto s causas da violncia
e da criminalidade. Para a consecuo desse objetivo, a formao do policial
deve habilit-lo para a prtica de aes predominantemente proativas, as quais
devem ocupar o espao anteriormente reservado represso. A nova estratgia
deve ser planejada pela polcia, que passa a ser considerada uma catalisadora de
esforos, em conjunto com a comunidade, visando ao atendimento de suas reais
necessidades e prioridades na rea de segurana pblica.

Dentre os programas que se mostram convergentes filosofia da polcia


comunitria, e podem ser implantados, cita-se, a ttulo exemplificativo: o
policiamento orientado para a soluo de problemas; a mediao, um mtodo
que oferece autonomia s partes, tendo em vista a resoluo de seus prprios
conflitos; o Programa Educacional de Resistncia s Drogas e a Violncia
(PROERD), que tem suas razes no projeto D.A.R.E Drug Abuse Resistance
Education, desenvolvido inicialmente na cidade de Los Angeles EUA.

Referncias

BAYLEY, David H; SKOLNICK, Jerome H. Nova polcia: inovaes na polcia de seis cidades
norte-americanas. Traduo de Geraldo Gerson de Souza. 2. ed. So Paulo: USP, 2006.

BRASIL. Ministrio da Justia. Plano Nacional de Segurana Pblica. Braslia, 2000.


Disponvel em: <http://www.mj.gov.br/Senasp>. Acesso em: 15 out. 2009.

CERQUEIRA, Carlos Magno Nazareth. Ideias sobre a violncia urbana. Rio de Janeiro:
Freitas Bastos, 2000. v. 6, p. 38. (Coleo Polcia Amanh).

CERQUEIRA, Carlos Magno Nazareth. Do patrulhamento ao policiamento comunitrio. 2.


ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2001.

COSTA, Arthur Trindade Maranho. Entre a lei e a ordem: violncia e reforma nas polcias
do Rio de Janeiro e Nova York. Rio de Janeiro: FGV, 2004.

LAZZARINI, lvaro. Temas de direito administrativo. 2. ed. rev. e atual. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2003.

LIMA, Roberto Kant de. Polticas de segurana pblica e seu impacto na formao policial.
In: BARROS, Maria do Rosrio Negreiros; ZAVERUCHA, Jorge (Org.). Polticas de segurana
pblica: dimenso da formao e impactos sociais. Recife: Massangana, 2002.

SANTIN, Valter Foleto. Controle judicial da segurana pblica: eficincia do servio na


preveno e represso ao crime. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.

TROJANOWICZ, Robert; BUCQUEROUX, Bonnie. Policiamento comunitrio: como comear.


So Paulo: Polcia Militar do Estado de So Paulo, 2000.

Ps-graduao
111

Policiamento orientado para a


soluo de problemas
Clvis Lopes Colpani e Joo Mrio Martins

Quando aplicado em consonncia com a filosofia da polcia comunitria, o


policiamento orientado para a soluo de problemas apresenta tticas e
estratgias que potencializam a qualidade do policiamento, em observncia ao
princpio da eficincia da segurana pblica.

O policiamento orientado para a resoluo de problemas direcionado para a


reduo dos fatores de risco, que colaboram para o crescimento da incidncia de
infraes penais e de outras formas de violncia na sociedade (ASSIS, 2005).

O modelo foi formulado por Herman Goldstein, professor da Faculdade de Direito


de Winsconsin-Madison, que no ano de 1979 publicou no Journal of Crime and
Delinquency um artigo denominado Improving Policing: A Problem-oriented
Approach (GOLDSTEIN, 1979). Para justificar o paradigma proposto, Goldstein
apresentou uma srie de crticas ao policiamento tradicional, tendo argumentado
que a polcia tem-se limitado a enfocar incidentes especficos e de maneira muito
restrita (SKOLNICK; BAYLEY, 2002, p. 36).

Por esse mtodo, a polcia deve enfatizar a reflexo e a anlise e buscar respostas
priorizando aes eficientes e que definitivamente resolvam os problemas de
segurana pblica, fazendo com que no tornem a ocorrer. Segundo anota Rolim
(2006, p. 84) o modelo conceitual dessa proposta foi sintetizado na abordagem
conhecida como SARA, sigla pela qual se identificam os procedimentos de
Scanning, Analysis, Response and Assessment (Levantamento, Anlise, Resposta e
Avaliao).

Em resumo, as etapas mencionadas englobam: levantamento identificar os


problemas, prioriz-los e buscar dados a respeito deles; anlise compreender
os problemas e as suas consequncias para a comunidade; resposta pesquisar
situaes semelhantes, buscar opinies, escolher solues possveis e sustentar
solues; e avaliao verificar se o plano foi cumprido e os objetivos alcanados,
e sobre a eventual necessidade de novas estratgias.

Analisando o policiamento orientado para a soluo de problemas, Brodeur (2002,


p. 79) assinala que esse enfatiza a necessidade de conceitualizar novamente a
funo geral da polcia.

A segurana pblica e os novos paradigmas


112

No mesmo sentido, Bayley e Skolnick (2001, p. 36) destacam que nesse modelo
a polcia deve: Desenvolver a capacidade de diagnosticar as solues a longo
prazo para crimes recorrentes e problemas de perturbao da ordem, e ajudar na
mobilizao de recursos pblicos e privados para esses fins. Isso significa que
as polcias devem desenvolver uma habilidade para analisar os problemas sociais,
trabalhar com outras pessoas para encontrar solues, escolher os enfoques
mais viveis e de menor custo, advogar vigorosamente a adoo dos programas
desejados e monitorar os resultados dos esforos de cooperao.

A dificuldade para implantao desse modelo, como uma ferramenta da polcia


comunitria, est no treinamento dos policiais, a fim de que tenham habilidades
para liderar pessoas e gerir os meios materiais necessrios, assim como na
escassez de recursos pblicos e privados, que caracterizam a grande maioria das
cidades e comunidades brasileiras.

No policiamento orientado para a soluo de problemas, aplicado filosofia da


polcia comunitria, os problemas de segurana pblica so analisados sob o
prisma da comunidade, porm atravs de critrios tcnicos da instituio policial,
a fim de encontrar uma soluo efetiva para cada problema de segurana.

A mediao: uma alternativa democrtica de resoluo


de conflitos
A mediao uma prtica que deve ser adotada pela Polcia, a partir da filosofia
da polcia comunitria. Trata-se de uma forma de interao antagnica, pois
em uma democracia em que se conclamam direitos de minorias, os conflitos so
admitidos como manifestaes de dissidentes.

Moore (1998) define a mediao como:

[...] a interferncia em uma negociao ou em um conflito de uma terceira


parte, tendo um poder de deciso limitado e no-autoritrio, e que ajuda as
partes envolvidas a chegarem voluntariamente a um acordo, mutuamente
aceitvel, com relao s questes em disputa. (MOORE, 1998, p. 28).

Alm de lidar com questes fundamentais, a mediao tambm pode estabelecer


ou fortalecer relacionamentos de confiana e respeito entre as partes ou encerrar
relacionamentos de uma maneira que minimize os custos e os danos psicolgicos.

Ps-graduao
113

Warat (1998) conceitua mediao nos seguintes termos:

A mediao uma forma ecolgica de resoluo dos conflitos


sociais e jurdicos; uma forma na qual o intuito da satisfao do
desejo substitui a aplicao coercitiva e terceirizada de uma coao
legal. [...] uma forma alternativa de resoluo de conflitos
jurdicos, sem a preocupao de dividir a justia ou de ajustar o
acordo s disposies do Direito positivo. (WARAT ,1998, p. 5).

Dessa forma, pode-se afirmar que a mediao um meio de resoluo de conflitos


em que as partes envolvidas, atravs do dilogo, encontram a melhor soluo para
ambos. Isso significa que as partes no se encontram em posies adversrias,
mas sim em cooperao, colaborao, no intuito de solucionar o conflito em
que se encontram envolvidas da melhor maneira. Para tanto, entram em acordo
sem a imposio de um terceiro. A funo do mediador , apenas, de estimular e
encaminhar o dilogo entre as partes.

Nesse contexto, a mediao tem por objeto principalmente os conflitos que


no chegaram a configurar uma infrao penal (crime ou contraveno penal),
bem como as infraes penais de menor potencial ofensivo, cujas aes penais
so privadas e pblicas, condicionadas representao da vtima, ou seja, que
dependem do ajuizamento de queixa crime ou representao do ofendido. Dentre
tais infraes penais de menor potencial (art. 61 da lei 9.099/95), cita-se: injria,
difamao, calnia, leses corporais leves, vias de fato, ameaa. Em relao a
estas se busca o acordo e no apenas a responsabilizao pelo fato delituoso.

A mediao permite que as partes encontrem a soluo de determinados conflitos,


quando o sistema judicial conseguiria uma completa soluo pela condenao/
absolvio do ru. Evita, portanto, o envolvimento formal das partes com o
sistema judicial.

A mediao no diverge, no essencial, da desjudiciarizao, todavia tem uma


especificidade. A mediao se opera fora dos ritos judiciais e se concretiza com o
que se chama de interveno do mediador, isto , uma terceira pessoa ou grupo
comunitrio que penetra no conflito para desempenhar o papel social de sugerir ou
estabelecer novas pontes de comunicao, aproximao e reconciliao entre as
partes (OLIVEIRA, 2002).

A segurana pblica e os novos paradigmas


114

Na mediao, o pblico visto como co-produtor da segurana e da ordem,


juntamente com a polcia. Pode-se exemplificar com o policiamento dos estdios
de futebol, nos quais a paz entre as torcidas buscada no apenas com a priso
dos infratores, mas principalmente atravs do procedimento da persuaso e
negociao. Assim, quando a Polcia Militar rene as torcidas e pede a paz no
clssico (POLCIA..., 2008, p. 36), est mediando os conflitos existentes e
evitando que se agravem.

Nessa construo da ordem pblica, preciso identificar os parceiros entre as


torcidas organizadas, os dirigentes dos clubes, jogadores, reprteres e outros
atores do cenrio para estabelecer o compromisso com a paz nos estdios. E,
ainda, estabelecer condies desfavorveis para o conflito, em uma interao
positiva, tendente a amenizar ou mesmo eliminar conflitos e badernas. Qualquer
medida no ter efeito positivo se a polcia insistir na comunicao de mo nica.
Se a polcia no propuser, no mnimo, tolerar o que o pblico tem a dizer sobre
as operaes, pois o distanciamento entre a polcia e o pblico vai aumentar mais
ainda (SKOLNICK; BAYLEY, 2002, p. 29).

Diante disso, a Mediao tambm participao da comunidade nas atividades de


segurana pblica desenvolvidas, muitas vezes, sem o carter oficial dos rgos
policiais, mas imprescindveis na soluo de pequenos delitos, aplicados em alguns
casos.

Com o intuito de prevenir a violncia em 1992 foi implantado, inicialmente, no


Estado do Rio de Janeiro o Programa Educacional de Resistncia s Drogas e
Violncia, um programa de carter social praticado por policiais militares, que
posteriormente se espalhou por todo o territrio brasileiro.

Programa educacional de resistncia s drogas e


violncia (PROERD)
O Programa Educacional de Resistncia s Drogas e Violncia (PROERD) vem
sendo implantado pela Polcia com o pressuposto da falncia dos mtodos
tradicionais de erradicao das culturas de vegetais psicotrpicos, da supresso
do trfico transcontinental e da represso do comrcio clandestino, voltando-se
preveno junto queles que ainda no tiveram contato com as drogas.

um programa educacional de resistncia violncia e s drogas, s aes de


vandalismo e formao de gangues entre jovens, sendo que a presena de policiais
nas escolas permite a reduo de outros problemas locais afetos segurana
pblica, aproximando a Polcia e a prpria entidade de ensino da comunidade.

Ps-graduao
115

O PROERD tem suas razes no Projeto D.A.R.E (Drug Abuse Resistance Education
- Educao para Conscincia e Resistncia s Drogas), inicialmente desenvolvido e
aplicado pelo Departamento de Polcia e o Distrito Escolar Unificado da cidade de
Los Angeles/EUA e que, atualmente, est sendo desenvolvido em todo o Pas.

Conceito
D.A.R.E. - Drug Abuse Resistance Education - Educao para
Conscincia e Resistncia s Drogas Procura construir um modelo
de comportamento para os jovens, ensinando-lhes habilidades de
raciocnio e tomada de decises, enfatizando as alternativas ao uso
de drogas (BRODEUR, 2002).

Sua vinda para o Brasil ocorreu atravs de cursos ministrados pelo Centro de
Treinamento do D.A.R.E. de Los Angeles/EUA a integrantes da Polcia Militar do
Estado de Rio de Janeiro, So Paulo e Distrito Federal e difundido para outras
polcias militares.

Os policiais recebem treinamento especfico e buscam desenvolver nas escolas


a preveno ao uso de drogas entre crianas e adolescentes em idade escolar,
por meio de informaes sobre lcool, tabaco e drogas afins, estimulando a
autoestima e desenvolvendo a capacidade de dizer no s drogas. um
programa que ensina as crianas a reconhecerem e a resistirem s drogas.

Destaque
A sua filosofia fundamenta-se na utilizao do policial fardado,
precipuamente no trabalho de preveno s drogas em escolas,
atravs do desenvolvimento, na criana, de habilidades que
possibilitem seu afastamento das drogas lcitas e ilcitas.

Busca-se, pelo programa, a integrao entre a Polcia Militar, alunos, pais,


professores e comunidade, no sentido de preveno ao delito, considerado como
um fenmeno social.

O programa consiste em um conjunto de palestras e orientaes, com a


cooperao de educadores, pais e comunidade, mediante oferecimento de
atividades educacionais em sala de aula.

Trata-se de modelo comportamental contra as drogas e a violncia, abordando


um modelo de educao afetiva, de estilo de vida saudvel, criando condies

A segurana pblica e os novos paradigmas


116

para que a criana aprenda a lidar com sua ansiedade, resistindo a presses
de companheiros, elevando sua autoestima e, ainda, solidificando noes de
cidadania.

E quais so as concluses?

Percebemos que na sociedade de hoje a participao popular essencial ao


exerccio pleno da democracia. Neste contexto, preciso reaproximar a Polcia da
comunidade, desenvolvendo polticas de segurana pblicas, predominantemente
voltadas preveno do crime e da violncia, com observncia irrestrita aos ideais
de um Estado Constitucional e Democrtico de Direito, dentre os quais esto a
vida, a liberdade e a dignidade da pessoa humana.

A conformao aos postulados deste novo modelo normativo de Estado far


surgir um novo paradigma policial, no qual a eficincia institucional estar
vinculada sua capacidade de catalisar esforos com outras instituies e com a
prpria comunidade, tendo em vista a disponibilizao de medidas de proteo
que neutralizem os fatores locais de risco para o crime e a violncia. Em uma
sociedade naturalmente injusta e conflituosa, a ordem pblica e a verdadeira paz
no podem ser impostas, resultando da discusso, negociao e concesso de um
padro digno de vida a toda a populao.

Referncias

ASSIS, Simone Gonalves; CONSTANTINO, Patrcia. Perspectivas de preveno da infrao


juvenil masculina. Cincia e Sade Coletiva, Rio de Janeiro, v. 10, n. 1, 2005, p. 81-90.

BAYLEY, David H.; SKOLNICK, Jerome H. Nova polcia: inovaes nas polcias de seis
cidades norte-americanas. So Paulo: USP, 2001.

BRASIL. art. 61 da lei 9.099/95. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/


L9099.htm>. Acesso em: 28 ago. 2011.

BRODEUR, Jean-Paul. Como reconhecer um bom policiamento: problemas e temas. So


Paulo: USP, 2002.

GOLDSTEIN, Herman. Improving Policing: A Problem-oriented Approach. Journal of Crime


and Delinquency, p. 236-258, April 1979. Disponvel em: <http://ddl.uwinnipeg.ca/ple/files/
readings/reading3a.pdf>. Acesso em: 15 out. 2009.

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MOORE, Christopher W. O processo de mediao: estratgias prticas para a resoluo de


conflitos. 2. ed. Porto Alegre: Artmed, 1998.

OLIVEIRA, Edmundo. preciso parar de prender. Revista Jurdica Consulex, Braslia, ano. 6,
n. 143, p. 43, dez. 2002.

POLCIA Militar rene as torcidas e pede a paz no clssico. Dirio Catarinense,


Florianpolis, 07 abr. 2008.

ROLIM, Marcos. A sndrome da rainha vermelha: policiamento e segurana pblica no


sculo XXI. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2006.

SKOLNICK, Jerome H.; BAYLEY, David H. Policiamento comunitrio: questes e prticas


atravs do mundo. So Paulo: USP, 2002.

WARAT, Luis Alberto. Em nome do acordo: a mediao no Direito. Buenos Aires: Aimed-
Angra Impresiones, 1998.

Atividade de autoaprendizagem
De acordo com o que voc estudou na disciplina, assinale a alternativa correta.

a. ( ) A preservao da ordem pblica nas sociedades democrticas irrelevante e


dispensvel para a universalizao dos direitos fundamentais.

b. ( ) A competncia constitucional das Polcias Civis engloba a realizao do


policiamento ostensivo urbano, rural, lacustre, fluvial e areo.

c. ( ) Compete a Polcia Militar o exerccio da polcia judiciria e a apurao de


infraes penais, exceto as cometidas por policiais civis.

d. ( ) A criminalizao primria exercida pelos poderes Legislativo e executivo,


que elaboram e sancionam as leis penais, definindo as condutas que so
consideradas crime.

e. ( ) As instituies responsveis pelo controle social formal exercem suas


atribuies sempre de forma isonmica, jamais havendo na sua ao
seletividade ou preconceito com os grupos sociais mais pobres.

A segurana pblica e os novos paradigmas


118

Atividade colaborativa
Com base no que voc estudou nos textos, Os conflitos sociais sob uma
nova perspectiva, O Policiamento nos Regimes Democrticos e Programas de
Proximidade e Participao Comunitria desta unidade, responda a pergunta
abaixo na ferramenta Frum e comente as respostas dos seus colegas.

Que aes podem ser implementadas pelas instituies que atuam no campo da
segurana pblica, tendo em vista a reduo dos fatores locais de risco para o
crime e a violncia?

Sntese
Nesta unidade, voc pode refletir sobre os paradigmas institudos com ideologias
incompatveis com o atual modelo normativo de Estado e direito na promoo
da segurana pblica. Estudou sobre a importncia do desenvolvimento de
paradigmas eficientes e compatveis com os princpios que regem o Estado
Constitucional e Democrtico de Direito Brasileiro para a preservao da ordem
pblica. Pde constatar que os parmetros de controle social formal so definidos
na poltica criminal e de segurana pblica. Conheceu as caractersticas das
polticas de segurana pblica nos regimes democrticos; e percebeu que a
presena policial deve buscar a soluo de problemas relacionados segurana
pblica (sob orientao e superviso) e deve ser permanente, com programas de
proximidade e participao comunitria.

Saiba mais
Para melhor compreenso e aprofundamento sobre novos paradigmas para a
promoo da segurana pblica, recomenda-se a leitura dos livros:

ROLIM, Marcos. A Sndrome da rainha vermelha: policiamento e segurana


pblica no sculo XXI. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2006.

TROJANOWICZ, Robert; BUCQUEROUX, Bonnie. Policiamento comunitrio: como


comear. Traduo de Mina Seinfeld de Carakushansky. 2. ed. So Paulo: Polcia
Militar de So Paulo, 1999.

Ps-graduao
119

Para melhor compreenso da matria, assista ao vdeo PROERD em Ao em


Joinville.

Indicamos como leitura complementar desta unidade, as seguintes obras:

CERQUEIRA, Carlos Magno Nazareth. Do patrulhamento ao policiamento


comunitrio. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2001.

CERQUEIRA, Carlos Magno Nazareth. O futuro de uma Iluso: o sonho de uma


nova polcia. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2001.

MARTINS, Joo Mrio. Instituio policial militar e segurana pblica: anlise


luz da poltica jurdica. 2008. 139f. Dissertao (Mestrado em Cincia Jurdica).
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MOORE, Mark Harrison. Policiamento comunitrio e policiamento para a soluo


de problemas. In: TONRY, Michael; MORRIS, Norval (Org.). Policiamento moderno.
So Paulo: EDUSP, 2003.

A segurana pblica e os novos paradigmas


Para concluir os estudos

Na disciplina de Administrao Pblica e Direito Administrativo da Segurana


Pblica destacamos, primeiramente, os aspectos centrais que regem a
Administrao Pblica. Em seguida, analisamos o Direito Administrativo, em
especial aquele que delineia o Sistema de Segurana Pblica Brasileira, sua
ideologia e os novos paradigmas.

Abordamos os conceitos de Estado, Governo e Administrao Pblica,


diferenciando-os, mas tambm mostrando como esto interligados e so
dependentes uns dos outros. Os Estados tm uma perenidade maior que os
governos, os quais so transitrios, mas ambos so regidos pelas regras aplicveis
Administrao Pblica, que obedece a determinados parmetros e que,
independente da transitoriedade dos governos ou da permanncia do Estado, tem
funes especficas que devem ser executadas, tendo em vista o interesse pblico,
que engloba a segurana pblica.

A consecuo desse objetivo cabe, sobretudo, ao Estado atravs da Polcia. Neste


sentido, tratamos sobre a origem histrica e os principais modelos ou escolas
de polcia. Quanto origem histrica, a atividade policial foi se desenvolvendo
desde as mais antigas civilizaes at chegar aos nossos dias, aspecto de extrema
relevncia para a compreenso de sua configurao atual. No que se refere
s principais escolas ou modelos de polcia (escola latina ou militar e a anglo-
saxnica) a atividade policial no mundo e no Brasil tem influncias de ambas,
sendo este outro aspecto de elevada relevncia na rea da segurana pblica.

Observamos que a segurana pblica no promovida exclusivamente pelo


Estado, sendo um direito e tambm uma responsabilidade de todos. Entretanto,
o controle social informal, ou seja, o exercido pelo grupo no qual cada pessoa
est inserida, encontra-se cada vez mais fragilizado. Por outro lado, o controle
social formal exercido pelo Estado ainda sob a influncia das doutrinas da
segurana nacional, inclusive a modernamente imposta pela mdia, de forma
violenta e estereotipada. O Estado, atravs da Polcia, tem empregado estratgias
primordialmente reativas, que incentivam o confronto. Neste contexto, so
aplicadas tcnicas desenvolvidas para emprego em guerras e guerrilhas, gerando
maiores riscos para os policiais e terceiros envolvidos, que tm se mostrado
preconceituosas e ineficientes tendo em vista a universalizao do direito
segurana pblica para toda a populao brasileira.

Dessa forma, o controle social formal estatal precisa ser reformulado em variados
aspectos. Primeiramente, faz-se necessria a redefinio das estratgias policiais
aos princpios que regem o atual modelo normativo de Estado. Reconhecemos
que nossa Era muito violenta, porm a ordem pblica deve ser buscada
considerando a dignidade humana de cada cidado. Ou seja, a atividade policial,
exercida para a preservao dos direitos fundamentais (liberdades, direitos
polticos e sociais), tambm limitada por estes mesmos direitos. Assim, os
mtodos mais moderados, integrados e inteligentes, fundados em uma filosofia
de proximidade com a comunidade, tm apresentado os melhores resultados, pois
em qualquer poca e contexto social, a garantia da segurana pblica depende do
equilbrio entre a fora, a inteligncia e a confiana da populao na Polcia.

Todo o estudo realizado nos faz refletir sobre as polcias brasileiras. Nosso
atual Sistema de Segurana Pblica composto por um nmero significativo de
agentes pblicos, porm se mostra ineficiente e ineficaz, sobretudo em razo
dos interesses corporativistas de categorias que esto em constante conflito; dos
mtodos que ainda esto fundados em ideologias incompatveis com os direitos
fundamentais; da corrupo que assola determinados seguimentos; do interesse
de minorias que desejam mais manter o povo subjugado do que protegido.

Diante do exposto, resta claro que o Sistema de Segurana Pblica Brasileiro deve
ser repensado conforme os legtimos anseios da populao brasileira, que merece
ser atendida de forma mais gil, tcnica, sria, desburocratizada e eficiente.

Professores Joo Mrio e Clvis


Minicurrculos

Joo Mrio Martins

Graduado em Curso de Formao de Oficiais pela Academia de Polcia Militar de


Santa Catarina, em 1992. Graduado em Direito pela Universidade do Vale do Itaja
(UNIVALI), em 1998. Especializao em Curso de Preparao para a Magistratura
Federal, em 2001. Especializao em Administrao de Segurana Pblica pela
Universidade do Sul de Santa Catarina (UNISUL), em 2009. Mestrado em Cincia
Jurdica pela Universidade do Vale do Itaja (UNIVALI), em 2008. oficial de
carreira da Polcia Militar de SC e Professor de Direito Penal da Faculdade Estcio
de S. Na Administrao Pblica possui experincia na rea de Segurana Pblica,
Licitaes e Contratos Administrativos.

Clvis Lopes Colpani

Graduado em Curso de Formao de Oficiais pelo Centro de Ensino da Polcia


Militar (1991), graduado em Direito pela Universidade do Oeste de Santa Catarina
- Chapec (UNOESC), em 1996 e mestrado em Direito pela Universidade Federal
de Santa Catarina (UFSC), em 2002. Atualmente professor da Faculdade Estcio
de S, e exerce funes junto a Consultoria Jurdica da Secretaria de Segurana
Pblica, no posto de Major.

Tem experincia na rea de Direito, com nfase em Teoria do Direito, Direito Penal
e Direito Administrativo da Ordem Pblica, atuando principalmente nos seguintes
temas: teoria dos direitos humanos, direito penal, Amrica Latina, direito
administrativo e ordem pblica.
Respostas das atividades de
autoaprendizagem

Unidade 1

1. F, V, V, F, F, V, F, V.

Unidade 2

1. V, V, F, F, V, F, V, F.

Unidade 3

1. c.

Unidade 4

1. d.
Referncias

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