PAIDOS ESTADO Y SOCIEDAD

ltimos ttulos publicados:

Robert A. Dahl
53. D. Miller, Sobre la nacionalidad
54. S. Amin, El capitalismo en la era de la globalizacin
55. R. A. Heifetz, Liderazgo sin respuestas fciles
56.
57.
58.
D. Osborne y P. Plastrick, La reduccin de la burocracia
R. Castel, La metamorfosis de la cuestin social
U. Beck, Qu es la globalizacin?
La democracia
y sus crticos
59. R. Heilbroner y W. Milberg, IM crisis de visin en el pensamiento econmico moderno
60. P. Kotler y otros, El marketing de las naciones
61. R. Juregui y otros, El tiempo que vivimos y el reparto del trabajo
62. A. Gorz, Miserias del presente, riqueza de lo posible
63. Z. Brzezinski, El gran tablero mundial
64. M. Walzer, Tratado sobre la tolerancia
65. F. Reinares, Terrorismo y antiterrorismo
66. A. Etzioni, La nueva regla de oro
67. M. Nussbaum, Los lmites del patriotismo
68. P. Pettit, Republicanismo
69. C. Mouffe, El retorno de lo poltico
70. D. Zolo, Cosmpolis
71. A. Touraine, Cmo salir del liberalismo?
72. S. Strange, Dinero loco
73. R. Gargarella, Las teoras de la justicia despus de Raivls
74. J. Gray, Falso amanecer
75. F. Reinares y P. Waldmann (conips.). Sociedades en guerra civil
76. N. Garca Canclini, La globalizacin imaginada
11. B. R. Barber, Un lugar para todos
78. O. Lafontaine, El corazn late a la izquierda
79. U. Beck, Un nuevo mundo feliz
80. A. Calsamiglia, Cuestiones de lealtad
81. H . Bjar, El corazn de la repblica
82. J.-M. Guhenno, El porvenir de la libertad
83. J. Rifkin, La era del acceso
84. A. G u t m a n n, La educacin democrtica
85. S. D. Krasner, Soberana, hipocresa organizada
86. J. Rawls, El derecho de gentes
87. N. Garca Canclini, Culturas hbridas
88. F. Attin, El sistema poltico global
89. J. Gray, Las dos caras del liberalismo
90. G. A. Cohn, Si eres igualitarista, cmo es que eres tan rico?
91. R. Gargarella y F. Ovejero (comps.), Razones para el socialismo
92. M. Walzer, Guerras justas e injustas
93. N. Chomsky, Estados Canallas
94. J. B. Thompson, Escndalo poltico
95. M. H a r d t y A. Negri, Imperio
96. A. Touraine y F. Khosrokhavar, A la bsqueda de s mismo
97. J. Rawls, La justicia como equidad
98. F. Ovejero, La libertad inhspita
99. M. Caminal, El federalismo pluralista
100. U. Beck, Libertad o capitalismo
101. C. R. Sunstein, Republica.com
102.
103.
J. Rifkin, La economa del hidrgeno
Ch. Arnsperger y Ph. Van Parijs, Etica econmica y social #PAIDS
III Barcelona Buenos Aires Mxico
 Captulo 15

LA SEGUNDA TRANSFORMACIN DEMOCRTICA: DE LA

CIUDAD-ESTADO AL ESTADO NACIONAL

Las modernas ideas y prcticas democrticas son el producto de dos

transformaciones fundamentales en la vida poltica. La primera, como ya
vimos, se introdujo en la Grecia y Roma antiguas en el siglo V a.C. y
desapareci del Mediterrneo antes del comienzo de la era cristiana. Un
milenio ms tarde, algunas de las ciudades-Estados de la Italia medieval se
transformaron asimismo en regmenes de gobiernos populares, que sin
embargo fueron retrocediendo en el curso del Renacimiento. En ambos
casos, la sede de las ideas y prcticas democrticas y republicanas fue la
ciudad-Estado. En ambos, los gobiernos populares fueron a la postre
sumergidos por regmenes imperiales u oligrquicos.
La segunda gran transformacin, de la cual somos herederos, se inici
con el desplazamiento gradual de la idea de la democracia desde su sede
histrica en la ciudad-Estado al mbito ms vasto de la nacin, el pas o el
Estado nacional.1 Como movimiento poltico y a veces como logro concreto
no como mera idea, durante el siglo XIX esta segunda transformacin
adquiri gran impulso en Europa y en el mundo de habla inglesa. Ene}'siglo
XX la idea de la democracia dej de ser, como hasta entonces, una doctrina
lugarea, abrazada slo en Occidente por una pequea proporcin de la
poblacin del mundo y concretada a io sumo durante unos pocos siglos en
una minscula fraccin del planeta. Aunque est lejos de haber abarcado el
mundo entero, en el ltimo medio siglo la democracia, en el sentido
moderno de la palabra, ha cobrado fuerza casi universal como idea poltica,
como aspiracin y como ideologa.
258 Lmites y posibilidades de la democracia
La transformacin
No obstante, este segundo gran movimiento histrico de las ideas y
prcticas democrticas ha modificado profundamente la forma en que se
concibe la materializacin de un proceso democrtico. La causa primordial
de este cambio (aunque no la nica) es el desplazamiento de la sede de la
ciudad-Estado al Estado nacional. Ms all de este ltimo, existe hoy la
posibilidad de que se creen asociaciones polticas an mayores y ms
abarcadoras, supranacionales. El futuro siempre es materia de conjeturas,
pero el cambio de escala del orden poltico ya ha generado un Estado
democrtico moderno que es sumamente diferente de la democracia de la
ciudad-Estado.
Durante ms de dos mil aos (desde la Grecia clsica hasta el siglo XVIII),
fue una premisa predominante del pensamiento poltico occidental que en
un Estado democrtico y republicano el tamao de la ciudadana y del
territorio del Estado deban ser pequeos; ms an, medidos segn los
criterios actuales, minsculos. Se supona habitualmente que el gobierno
democrtico o republicano slo se adecuaba a Estados de escasa extensin.2
As, la idea y los ideales de la polis, la pequea ciudad-Estado unitaria
donde todos eran parientes y amigos, persisti cuando ya todas las ciuda-
des-Estados casi haban desaparecido como fenmeno histrico.
A pesar de las impresionantes derrotas que sufrieron los persas a manos
de los griegos, a la larga la pequea ciudad-Estado no pudo lidiar contra un
vecino ms grande con inclinaciones imperiales, como lo demostraron muy
bien Macedonia y Roma. Mucho despus, el auge del Estado nacional, a
menudo acompaado por una concepcin ms amplia de la nacionalidad,
sustituy a las ciudades-Estados y a otros principados minsculos. Hoy
apenas sobreviven unas pocas excepciones como San Marino y Liechtens-
tein, pintorescos legados de un pasado que se esfum.
Como consecuencia del surgimiento de los Estados nacionales, desde el
siglo XVII aproximadamente la idea de democracia no habra tenido futuro
real si su sede no hubiera pasado al Estado nacional. En El contrato social
(1762), Rousseau todava segua ligado a la antigua nocin de un pueblo que
tuviera control final sobre el gobierno de un Estado lo bastante pequeo en
poblacin y territorio como para posibilitar que todos los ciudadanos se
reuniesen a fin de ejercer su soberana en una nica asamblea popular. No
obstante, menos de un siglo despus la creencia de que la nacin o el pas
era la unidad "natural" del gobierno soberano ya haba arraigado tanto que
en sus Consideraciones sobre el gobierno representativo, de 1861, John Stuart
Mili enunciaba en una sola frase lo que tanto para l como para sus lectores
podra considerarse obvio, al rechazar la premisa de que el autogobierno
exige necesariamente una unidad lo bastante pequea como para que toda
la ciudadana se congregue y con ello descartaba lo que durante ms de
La segunda transformacin democrtica 259
dos milenios haba sido parte del saber convencional (Mili, [1861], 1958,
pg.55)-.
Pero hasta el propio Mili no pudo ver hasta qu punto el gran aumento
de la escala transformara radicalmente las instituciones y prcticas de-
mocrticas. De ese cambio trascendental en la sede de la democracia se
derivaron ocho consecuencias importantes, que en su conjunto colocan al
moderno Estado democrtico en agudo contraste con los antiguos ideales
y prcticas de los gobiernos democrticos y republicanos. Como resultado
de ello, este descendiente de la idea democrtica convive incmodo con
recuerdos ancestrales que incesantemente invocan, plaideros, que las
prcticas actuales se han apartado de los ideales de antao aunque las
prcticas de antao rara vez se ajustaban a los ideales.
Ocho consecuencias
Permtaseme resumir en pocas palabras las consecuencias fundamenta-
les de este enorme aumento en la escala de la democracia. En los captulos
siguientes examinar cada una de ellas con mayor detalle.
Representacin
El cambio ms obvio, desde luego, es que los actuales representantes han
sucedido a la asamblea de ciudadanos de la democracia antigua. (La frase
aislada con la que Mili desechaba la democracia directa apareca en una obra
sobre el gobierno representativo.) Ya he descripto (en el captulo 2) de qu
manera la representacin, que en sus orgenes no fue una institucin
democrtica, pas a ser adoptada como elemento esencial de la democracia
moderna. Tal vez algunas palabras adicionales nos ayuden a situar la
representacin en la perspectiva adecuada.
En su condicin de medio para contribuir a democratizar los gobiernos
de los Estados nacionales, la representacin puede entenderse como un
fenmeno histrico y a la vez como una aplicacin de la lgica de la igualdad
a un sistema poltico de gran tamao.
Los primeros intentos airosos de democratizar el Estado nacional tuvie-
ron lugar, caractersticamente, en pases con legislaturas que supuestamen-
te tenan como finalidad representar a ciertos intereses sociales diferencia-
dos: los aristcratas, los terratenientes, los comerciantes, los plebeyos, etc.
A medida que los movimientos en pro de una mayor democratizacin iban
cobrando fuerza, no fue preciso urdir una legislatura "representativa" a
partir de la telaraa de ideas democrticas abstractas, puesto que ya existan
legislaturas y representantes concretos, por ms que fuesen antidemocrti-
cos. Por consiguiente, quienes abogaban por reformar, y que en las primeras
etapas tuvieron muy pocas intenciones de crear una democracia muy
260 Lmites y posibilidades de la democracia
abarcadora, procuraron hacer que las legislaturas se volviesen ms "repre-
sentativas" ampliando el sufragio, modificando el sistema electoral de
modo que los votantes estuviesen mejor representados y, en fin, aseguran-
do que las elecciones fuesen libres e imparciales. Adems, trataron de
garantizar que los jefes ms altos del poder ejecutivo (presidente, primer
ministro, gabinete o gobernador) fueran elegidos por una mayora de la
legislatura (o de la cmara de los "comunes", la cmara popular, donde ella
existia) o bien por el electorado en su conjunto.
Si bien esta breve descripcin del camino general que llev a la democra-
tizacin no hace justicia a las numerosas variaciones importantes que se
sucedieron en cada pas, algo parecido a esto fue lo que aconteci en los
primeros Estados nacionales democratizados. Por ejemplo, en las colonias
norteamericanas antes de la revolucin perodo de un siglo y medio de
evolucin predemocrtica, cuya importancia suele subestimarsey, luego
de la independencia, en los trece estados que compusieron la Unin. Por
cierto, al redactar los Artculos de la Confederacin tras la independencia,
los dirigentes norteamericanos debieron crear un congreso nacional casi de
la nada; y poco despus, el Congreso de Estados Unidos cobr forma
perdurable en la Convencin Constituyente de 1787. Pero al elaborar la
constitucin los delegados a esa convencin siempre tomaron como punto
de partida las caractersticas peculiares del sistema constitucional britnico
particularmente el rey, el parlamento bicameral, el primer ministro y su
gabinete, aunque alteraron el modelo ingls para adecuarlo a las condi-
ciones novedosas de un pas integrado por trece estados soberanos y que
careca de un monarca capaz de ser jefe de Estado, as como de los nobles
hereditarios necesarios para conformar una "cmara de los lores". La
solucin que dieron al problema de l eleccin del jefe del Ejecutivo (el
colegio electoral) demostr ser incompatible con los impulsos democratiza-
dores de la poca, pero el presidente pronto comenz a ser elegido en lo que
prcticamente era una eleccin popular.
En Gran Bretaa, donde el primer ministro ya a fines del siglo XVIII
haba llegado a depender de la confianza que depositaban en l las mayoras
parlamentarias, a partir de 1832 un objetivo fundamental de los movimien-
tos democratizadores fue hacer extensivo el derecho a votar por los miem-
bros del Parlamento a nuevos sectores de la poblacin, y asegurar que las
elecciones parlamentarias fuesen libres e imparciales.3 En los pases escan-
dinavos, donde haban existido cuerpos legislativos, como en Inglaterra,
desde la Edad Media, la tarea consisti en reafirmar la dependencia del
primer ministro respecto del parlamento (y no del rey) y ampliar el sufragio
a las elecciones de parlamentarios. Lo mismo ocurri en Holanda y Blgica.
En Francia, aunque desde la revolucin de 1789 hasta la Tercera Repblica
de 1871 se sigui un camino distinto (expansin del sufragio habitualmente
acompaada de un despotismo del poder ejecutivo), lo que demandaban
los movimientos democrticos no difera mucho de lo que aconteca en otros
La segunda transformacin democrtica 261
sitios. Las instituciones polticas de Canad, Australia y Nueva Zelanda
fueron conformadas por su propia experiencia colonial, que incluy ele-
mentos significativos de gobierno parlamentario, as como los sistemas
constitucionales britnico y norteamericano.
Con esta historia a vuelo de pjaro queremos subrayar que en Europa y
Amrica los movimientos de democratizacin del gobierno de los Estados
nacionales no partieron de cero. En los pases que fueron los principales
centros de una democratizacin exitosa desde fines del siglo XVIII hasta
alrededor de 1920, las legislaturas, sistemas de representacin y aun eleccio-
nes eran instituciones bien conocidas. Por lo tanto, algunas de las institucio-
nes ms caractersticas de la democracia moderna, incluido el propio
gobierno representativo, no fueron el mero producto de un razonamiento
abstracto sobre los requisitos que deba cumplir un proceso democrtico,
sino que derivaron de modificaciones especficas sucesivas de instituciones
polticas ya existentes. Si slo hubieran sido el producto de los propugna-
dores de la democracia, que trabajasen basados exclusivamente en esque-
mas abstractos sobre el proceso democrtico, probablemente los resultados
habran sido distintos.
No obstante, sera errneo interpretar la democratizacin de los cuerpos
legislativos existentes como adaptaciones ad hoc de las instituciones tradi-
cionales. Una vez que el locus de la democracia se traslad al Estado
nacional, la lgica de la igualdad poltica, aplicada ahora a pases enorme-
mente ms grandes que la ciudad-Estado, tena como claro corolario que la
mayor parte de las leyes tuvieran que ser sancionadas no por los propios
ciudadanos congregados sino por sus representantes electos.4 Entonces
como ahora, fue evidente que a medida que la cantidad de ciudadanos
aumenta ms all de cierto lmite impreciso, la proporcin de ellos que
pueden congregarse (o suponiendo que puedan hacerlo, la proporcin de
los que tienen oportunidad de participar de alguna otra manera adems del
voto) es forzosamente cada vez menor. Dentro de un instante aadir algo
sobre el problema de la participacin. Ahora quiero destacar que el gobier-
no representativo no se insert en la idea democrtica simplemente a raz
de la inercia y de la familiaridad con las instituciones existentes. Quienes
emprendieron la labor de modificaresas instituciones saban muy bien que,
para aplicar la lgica de la igualdad poltica a la gran escala del Estado
nacional, la democracia "directa" de las asambleas ciudadanas deba ser
reemplazada por (o al menos complementada con) un gobierno represen-
tativo. Esto se observ en repetidas oportunidades, hasta que pudo drselo
por sentado como algo obvio, como hizo Mili. Incluso los suizos, con su
larga tradicin de gobierno por asamblea en los antiguos cantones, recono-
cieron que un referendo nacional no poda cumplir adecuadamente las
naciones de un parlamento.
Pero como previo Rousseau en El contrato social, la representacin
alterara la naturaleza misma de la ciudadana y del proceso democrtico.
262 Lmites y posibilidades de la democracia
Ya veremos que la democracia en gran escala carece de algunas de las
capacidades potenciales de la democracia en pequeo aunque suele
perderse de vista que tambin lo contrario es cierto.
Extensin ilimitada
Una vez aceptada la representacin como solucin, fueron superadas las
barreras que los lmites de una asamblea en la ciudad-Estado impona al
tamao de la unidad democrtica. En principio, ningn pas sera demasia-
do extenso, ninguna poblacin demasiado cuantiosa para que exista un
gobierno representativo. En 1787 Estados Unidos tena una poblacin de
alrededor de cuatro millones de habitantes ya gigantesca, si se la mide con
los cnones de la polis ideal griega. Algunos delegados a la Convencin
Constituyente pronosticaron con osada que en el futuro llegara a contar
con ms de cien millones... cifra que fue superada ya en 1915. En 1950,
cuando la India estableci su sistema parlamentario republicano, sus habi-
tantes rondaban los 350 millones y seguan multiplicndose. Hasta ahora ha
sido imposible fijar un lmite superior terico.
Lmites a la democracia participativa
Pero como consecuencia directa del mayor tamao, algunas formas de
participacin poltica quedan inherentemente ms limitadas en las poliar-
quas que en las antiguas ciudades-Estados. No quiero decir con esto que en
la ciudad-Estado democrtica o republicana la participacin alcanzase
nada parecido a sus lmites potenciales; pero en muchas de las ciudades-
Estados antiguas y medievales existan posibilidades tericas que ya no
existen en un pas democrtico, por pequeo que sea, a raz de la magnitud
de su ciudadana y de su territorio (si bien esto ltimo tiene menos im-
portancia). El lmite terico de la participacin poltica efectiva disminuye
rpidamente con la escala, aunque se recurra a los modernos medios de
comunicacin electrnicos. La consecuencia es que, en promedio, un ciuda-
dano de Estados Unidos, o aun de Dinamarca, no puede participaren la vida
poltica tan plenamente como la cantidad media de los ciudadanos de un
demos mucho menor en un Estado ms pequeo. Quiero retomar este tema
en el prximo captulo.
Diversidad
Aunque entre escala y diversidad no hay una relacin lineal, cuanto
mayor y ms abarcadura es una unidad poltica, ms tienden los habitantes
a mostrar diversidad en aspectos que tienen que ver con la poltica: sus
lealtades locales y regionales, su identidad tnica y racial, su religin,
creencias polticas e ideolgicas, ocupacin, estilo de vida, etc. A los fines
La segunda transformacin democrtica 263
prcticos, ya se ha vuelto imposible la ciudadana relativamente homog-
nea unida por comunes apegos a su ciudad, su lengua, su historia y
mitologa, sus dioses y su religin, que era un rasgo tan conspicuo de la
visin que tena de la democracia la antigua ciudad-Estado. No obstante,
por lo que ahora vemos, lo que s es posible es que exista un sistema poltico
que trascienda la concepcin de los propugnadores del gobierno popular en
la poca premoderna: me refiero a gobiernos representativos con amplios
electorados, que gocen de una vasta serie de derechos y libertades indivi-
duales, y convivan en grandes pases de una extraordinaria diversidad.
Conflicto
Como consecuencia de la diversidad, sin embargo, se multiplicaron las
divisiones polticas y apareci el conflicto como aspecto inevitable de la
vida poltica, aceptado en el pensamiento y en la prctica como un rasgo
normal y no aberrante.
Un smbolo notorio de este cambio de mentalidad es James Madison,
quien en la Convencin Constituyente de 1787 (y luego en la defensa que
hizo de sta en El federalista) enfrent frontalmente la opinin histrica an
reflejada en las objeciones antifederalistas contra "la tentativa absurda e
inicua de crear una repblica democrtica en una escala grotesca", como
sera la de la unin federal de los trece estados. En una polmica brillante,
Madison sostuvo que, dado que los conflictos de intereses formaban parte
de la naturaleza misma del hombre y de la sociedad, y la expresin de esos
conflictos no poda suprimirse sin suprimir la libertad, el mejor remedio
contra los recelos mutuos de las facciones era el aumento del tamao. El
corolario (que l sin duda previo) fue que, contrariamente a lo que supona
el punto de vista tradicional, una de las ventajas del gobierno de la repblica
en la gran escala del Estado nacional fue la probabilidad mucho menor de
que los conflictos polticos suscitasen graves disputas civiles, en compara-
cin con el mbito ms reducido de la ciudad-Estado.
As pues, en contraposicin con la visin clsica segn la cual era
previsible que un conjunto ms homogneo de ciudadanos compartiesen
creencias bastante similares sobre el bien comn, y actuasen en consonan-
cia, ahora la nocin de bien comn se ha extendido ms sutilmente a fin de
abarcar los heterogneos apegos, lealtades y creencias de un gran conjunto
de ciudadanos diversos, con una multiplicidad de divisiones y conflictos
entre ellos. Tan sutilmente se ha extendido, que nos vemos obligados a
preguntarnos si el concepto actual de bien comn es mucho ms que un
recuerdo conmovedor de una antigua visin, que el cambio ineluctable ha
vuelto inaplicable a las condiciones de la vida poltica moderna y posmo-
derna. Retornaremos a este problema en los captulos 20 y 21.

264 Lmites y posibilidades de la democracia
Poliarqua
El cambio de escala y sus consecuencias el gobierno representativo, la
mayor diversidad, el incremento de las divisiones y conflictoscontribuy
al desarrollo de un conjunto de instituciones polticas que distinguen la
moderna democracia representativa de todos los restantes sistemas polti-
cos, ya se trate de los regmenes no democrticos o de los sistemas democr-
ticos anteriores. A esta clase de rgimen poltico se lo ha denominado
poliarqua, trmino que yo empleo con frecuencia.5
Puede concebirse la poliarqua de diversas maneras: como resultado
histrico de los empeos por democratizar y liberalizar las instituciones
polticas de los Estados nacionales; como un tipo peculiar de orden o
rgimen poltico, diferente en aspectos significativos no slo de los sistemas
no democrticos de toda laya, sino tambin de las anteriores democracias en
pequea escala; como un sistema de control poltico (a lo Schumpeter) en
que los principales funcionarios del gobierno son inducidos a modificar su
proceder para ganar las elecciones en competencia poltica con otros candi-
datos, partidos y grupos; como un sistema de derechos polticos (que ya
hemos examinado en el captulo 11); o como'un conjunto de instituciones
necesarias para el funcionamiento del proceso democrtico en gran escala.
Si bien estas concepciones de la poliarqua difieren en diversos sentidos
importantes, no son incompatibles entre s. Por el contrario, se complemen-
tan. No hacen sino poner de relieve diferentes aspectos o consecuencias de
las instituciones que distinguen los regmenes polticos polirquicos de los
que no lo son.
Dentro de un momento analizar la poliarqua en el ltimo de los
sentidos mencionados, o sea, como serie de instituciones polticas indispen-
sables para la democracia en gran escala. En captulos posteriores veremos
que el desarrollo de una poliarqua depende de ciertas condiciones esencia-
les, que en ausencia de una o ms de tales condiciones la poliarqua puede
derrumbarse, y que a veces es restaurada luego de una lucha civil contra un
rgimen autoritario. Tambin examinaremos la difusin actual de la poliar-
qua en el mundo y sus posibilidades futuras.
Pluralismo social y organizativo
Otro corolario del mayor tamao de un rgimen poltico y de las
consecuencias hasta ahora mencionadas (diversidad, conflicto, poliarqua)
es la existencia en los regmenes polirquicos de un nmero significativo de
grupos y de organizaciones sociales relativamente autnomos entre s y con
respecto al gobierno, lo que se ha dado en llamar pluralismo o, ms
concretamente, pluralismo social y organizativo.6
La segunda transformacin democrtica 265
Expansin de los derechos individuales
Una de las ms llamativas diferencias entre la poliarqua y los sistemas
democrticos y republicanos anteriores, no tan vinculada como las que
hemos visto con el cambio de escala, es la notable ampliacin de los
derechos individuales en los pases con gobiernos polirquicos.
Segn vimos en el captulo 1, en la Grecia clsica la libertad era un
atributo de los miembros de una determinada ciudad, dentro de cuyos
lmites un ciudadano era libre, en virtud del imperio del derecho y de su
habilitacin para participar en las decisiones de la asamblea (vase supra,
pg. 33, y pg. 412, notas 16 y 17). Cabe argir que en un grupo pequeo y
relativamente homogneo de ciudadanos ligados por el parentesco, la
vecindad, la amistad, los lazos comerciales y la identidad cvica, participar
con los conciudadanos en todas las decisiones que afectan la vida comn es
una libertad tan amplia y fundamental que, en comparacin con ella, las
dems libertades y derechos pierden gran parte de su importancia. No
obstante, para balancear esta idealizacin debe aadirse que, en general, las
pequeas comunidades no suelen descollar por su libertad sino ms bien
por la opresin que ejercen, sobre todo en los inconformistas. La propia
Atenas no estuvo dispuesta a tolerar a Scrates. Aunque su condena haya
sido un hecho excepcional, lo cierto es que Scrates no gozaba del "derecho
constitucional" de predicar sus opiniones disidentes.
En contraste con ello, como ya indiqu en el captulo 13, en los pases con
gobiernos polirquicos la cantidad y variedad de derechos individuales
legalmente sancionados y vigentes se ha incrementado con el correr del
tiempo. Por otra parte, como en las poliarquas la ciudadana se ha expan-
dido hasta incluir a casi toda la poblacin adulta, virtualmente todos los
adultos gozan de los derechos polticos primarios. Por ltimo, muchos
derechos individuales, como el derecho a un proceso judicial ecunime, no
estn limitados a los ciudadanos, sino que tambin se hacen extensivos a
otras personas, a veces a la poblacin ntegra de un pas.
Sera absurdo atribuir esta expansin extraordinaria de los derechos
individuales en las poliarquas simplemente a los efectos de la magnitud;
pero si bien la mayor escala de la sociedad no es la nica causa ni probable-
mente la ms importante, sin duda ha contribuido a dicha expansin. En
primer lugar, la democracia en gran escala exige las instituciones de la
poliarqua, y como hemos visto ellas incluyen necesariamente los derechos
polticos primarios derechos que trascienden con mucho aquellos a los
que accedan los ciudadanos en los regmenes democrticos y republicanos
anteriores.
Adems, la mayor magnitud estimula que la gente se preocupe por
contar con esos derechos, como alternativa frente a la participacin en las
decisiones colectivas. A medida que aumenta la escala social, cada persona
conoce y es conocida, forzosamente, por un nmero cada vez menor de las
266 Lmites y posibilidades de la democracia
dems. Cada ciudadano es un extrao para una proporcin creciente de los
dems ciudadanos. Los lazos sociales y trato personal entre ellos ceden
lugar a la distancia social y el anonimato. En tales circunstancias, los
derechos propios de la ciudadana o simplemente de la persona huma-
naaseguran una esfera de libertad personal que no ofrece la participacin
en las decisiones colectivas.
Agreguemos que a medida que aumentan la diversidad y las divisiones
polticas, y que el antagonismo poltico se convierte en un aspecto aceptado
como normal en la vida poltica, los derechos individuales pueden conce-
birse como un sucedneo del consenso poltico. Si existiese una sociedad en
que no hubiera conflictos de intereses, nadie tendra mucha necesidad de
derechos personales: lo que un ciudadano cualquiera quisiese, lo querran
todos. No ha habido jams una sociedad tan homognea o consensual, pero
si el consenso, sin llegar a ser perfecto, es grande, la mayor parte de los
ciudadanos pueden confiar en que pertenecern tan a menudo a la mayora
que sus intereses bsicos quedarn siempre preservados en las decisiones
colectivas. En cambio, si lo normal es que haya conflictos de intereses y los
resultados de las decisiones son muy inciertos, los derechos personales
brindan a cada uno un modo de asegurarse un espacio de libertad que no
sea fcilmente violado por las decisiones polticas corrientes.
Poliarqua: sus caractersticas definitorias
La poliarqua es un rgimen poltico que se distingue, en el plano ms
general, por dos amplias caractersticas: la ciudadana es extendida a una
proporcin comparativamente alta de adultos, y entre los derechos de la
ciudadana se incluye el de oponerse a los altos funcionarios del gobierno
y hacerlos abandonar sus cargos mediante el voto. La primera diferencia a
la poliarqua de otros regmenes ms excluyentes, donde si bien se permite
la oposicin, los miembros del gobierno y sus opositores legales pertenecen
a un pequeo grupo de la sociedad (como suceda en Gran Bretaa, Blgica,
Italia y otros pases antes del sufragio masivo). La segunda diferencia a la
poliarqua de aquellos sistemas en que, si bien la mayora de los adultos son
ciudadanos) entre sus derechos no se cuenta el de oponerse al gobierno y
destituirlo mediante el voto (como ocurre en los modernos regmenes
autoritarios).
Las instituciones de la poliarqua
Ms concretamente, y otorgando un mayor contenido a esas dos caracte-
rsticas generales, diremos que la poliarqua es un orden poltico que se sin-
gulariza por la presencia de siete instituciones, todas las cuales deben estar
presentes para que sea posible clasificar un gobierno como polirquico.
La segunda transformacin democrtica 267
1. Funcionarios electos. El control de las decisiones en materia de poltica
pblica corresponde, segn lo establece la constitucin del pas, a funciona-
rios electos.
2. Elecciones libres e imparciales. Dichos funcionarios son elegidos me-
diante el voto en elecciones limpias que se llevan a cabo con regularidad y
en las cuales rara vez se emplea la coaccin.
3. Sufragio inclusivo. Prcticamente todos los adultos tienen derecho a
votar en la eleccin de los funcionarios pblicos.
4. Derecho a ocupar cargos pblicos. Prcticamente todos los adultos tienen
derecho a ocupar cargos pblicos en el gobierno, aunque la edad mnima
para ello puede ser ms alta que para votar.
5. Libertad de expresin. Los ciudadanos tienen derecho a expresarse, sin
correr peligro de sufrir castigos severos, en cuestiones polticas definidas
con amplitud, incluida la crtica a los funcionarios pblicos, el gobierno, el
rgimen, el sistema socioeconmico y la ideologa prevaleciente.
6. Variedad de fuentes de informacin. Los ciudadanos tienen derecho a
procurarse diversas fuentes de informacin, que no slo existen sino que
estn protegidas por la ley.
7. Autonoma asociativa. Para propender a la obtencin o defensa de sus
derechos (incluidos los ya mencionados), los ciudadanos gozan tambin del
derecho de constituir asociaciones u organizaciones relativamente inde-
pendientes, entre ellas partidos polticos y grupos de intereses.
Importa comprender que estos enunciados caracterizan derechos, insti-
tuciones y procesos efectivos y no meramente nominales. Los pases del
mundo pueden ordenarse, en verdad, segn el grado en que est presente
en ellos, en un sentido realista, cada una de estas instituciones. Consecuen-
temente, stas pueden servir como criterio para decidir cuales son los pases
gobernados por una poliarqua en la actualidad o en el pasado. Como
veremos ms adelante, estos ordenamientos y clasificaciones pueden utili-
zarse para investigar las condiciones que favorecen o perjudican el estable-
cimiento de la poliarqua.
Poliarqua y democracia
Pero es obvio que si nos ocupamos de la poliarqua, no es porque sea
meramente un tipo de orden poltico propio del mundo moderno; nos
interesa primordialmente por su relacin con la democracia. Cul es,
entonces, esa relacin?
Dicho sumariamente, las instituciones de la poliarqua son indispensa-
bles para la democracia en gran escala, y en particular para la escala del
moderno Estado nacional. Para expresarlo en trminos algo diferentes,
todas las instituciones de la poliarqua son necesarias para la instauracin
ms plena posible del proceso democrtico en el gobierno de un pas. Pero
268 Lmites y posibilidades de la democracia La segunda transformacin democrtica 269

decir que estas siete instituciones son necesarias no es lo mismo que decir medida. Pero si bien los demcratas tienen diversas concepciones sobre la
que son suficientes. En captulos posteriores quiero examinar algunas prxima etapa de la democratizacin, hasta ahora ningn pas ha trascen-
posibilidades de una ulterior democratizacin de los pases gobernados dido la poliarqua y pasado a una etapa "superior" de democracia.
mediante poliarqua. Los intelectuales de los pases democrticos en los que ha habido
En el cuadro 15.1 se explcita la relacin entre la poliarqua y los poliarqua sin interrupciones a lo largo de varias generaciones han llegado
requisitos de un proceso democrtico. a expresar con frecuencia su hasto y desdn por las fallas de sus institucio-
nes; pese a ello, no es difcil comprender que los demcratas que carecen de
Cuadro 15.1 Poliarqua y proceso democrtico stas las encuentren muy precisas, con todos sus defectos. Ya que la
poliarqua suministra una amplia gama de derechos y libertades humanos
Las siguientes son necesarias para cumplir que ninguna otra alternativa presente en el mundo real puede ofrecer. Le es
instituciones... con los siguientes criterios
inherente una vasta y generosa zona de libertad y control, que no puede
1. Funcionarios electos. I. Igualdad de voto invadirse en forma profunda o persistente sin destruir la poliarqua misma.
2. Elecciones libres e imparciales. Y como en los pases democrticos, segn vimos, la gente ansia gozar de
nuevos derechos, libertades y capacidades, esa zona esencial se ampla cada
1. Funcionarios electos. II. Participacin efectiva vez ms. Si bien las instituciones de la poliarqua no garantizan que la
3. Sufragio inclusivo. participacin ciudadana sea tan cmoda y vigorosa como podra serlo, en
4. Derecho a ocupar cargos pblicos.
5. Libertad de expresin. principio, en una pequea ciudad-Estado, ni que los gobiernos sean contro-
6. Variedad de fuentes de informacin. lados de cerca por los ciudadanos o que las polticas que implantan
7. Autonoma asociativa. corresponda invariablemente a lo que desea la mayora, lo cierto es que
vuelve en extremo improbable que un gobierno tome, durante mucho
5. Libertad de expresin. III. Comprensin
6. Variedad de fuentes de informacin. esclarecida tiempo, medidas pblicas que violentan a la mayora. Ms an, dichas
7. Autonoma asociativa. instituciones vuelven infrecuente que sus gobiernos impongan polticas
objetadas por una cantidad sustancial de ciudadanos, que tratarn empeo-
1. Funcionarios electos. IV. Control del programa samente de suprimirlas recurriendo a los derechos y oportunidades de que
2. Elecciones libres e imparciales. de accin disponen. Si el control ciudadano sobre las decisiones colectivas es ms
3. Sufragio inclusivo.
4. Derecho a ocupar cargos pblicos. anmico que el firme control que deberan ejercer para que el sueo de la
5. Libertad de expresin. democracia participativa se realice alguna vez, por otro lado la capacidad
6. Variedad de fuentes de informacin. de los ciudadanos para vetar la reeleccin de los funcionarios o sus medidas
7. Autonoma asociativa. es un arma poderosa, a menudo esgrimida, para impedirles adoptar polti-
3. Sufragio inclusivo. V. Inclusin cas objetables a juicio de muchos.
4. Derecho a ocupar cargos pblicos. Comparada con sus otras opciones histricas y actuales, la poliarqua es
5. Libertad de expresin. uno de los ms extraordinarios inventos humanos, aunque es incuestiona-
6. Variedad de fuentes de informacin. ble que no llega a cumplir con un proceso democrtico. Desde el punto de
7. Autonoma asociativa vista democrtico, podran plantearse muchos interrogantes sobre las insti-
tuciones de la democracia en gran escala en el Estado nacional, tal como
existen hoy. A mi entender, los ms importantes son los siguientes, a los que
dedico el resto de este libro: '
Evaluacin de la poliarqua
1. En las condiciones vigentes en el mundo moderno y posmoderno,
cmo pueden materializarse las posibilidades de participacin poltica
Es tpico que los demcratas que viven en pases gobernados por
regmenes autoritarios tengan la ferviente esperanza de que algn da su tericamente presentes, aunque a menudo no del todo concretadas en la
pas alcance el umbral de la poliarqua. Es tpico que los demcratas que prctica, en las democracias y repblicas en pequea escala?
viven en pases gobernados desde hace mucho por una poliarqua piensen 2. Presupone la poliarqua condiciones que faltan, y continuarn faltan-
que sta no es lo bastante democrtica, y que tendra que serlo en mayor do, en la mayora de los pases? Son por ende estos ltimos inapropiados
 Captulo 22

LA DEMOCRACIA EN EL MUNDO DEL MAANA

La visin del proceso democrtico que ha orientado la argumentacin de

este libro extiende las posibilidades humanas hasta su lmite... o tal vez ms
all. Es una visin de un sistema poltico cuyos miembros se consideran
unos a otros iguales, son colectivamente soberanos y poseen todas las
capacidades, recursos e instituciones necesarios para autogobernarse.
He sostenido que el proceso democrtico es superior por lo menos en tres
sentidos a otras formas factibles de autogobernarse. En primer lugar,
promueve la libertad como no puede hacerlo ninguna otra opcin factible:
libertad en cuanto a la autodeterminacin individual y colectiva, en cuanto
al grado de autonoma moral que estimula y permite, as como en lo que
atae a toda una serie de libertades ms especficas inherentes al proceso
democrtico, o precondiciones de su existencia, o que existen porque las
personas que apoyan la idea y la prctica del proceso democrtico tambin
se sienten inclinadas y ste es un hecho histrico evidente--- a conceder
su generoso apoyo a otras libertades. En segundo lugar, el proceso de-
mocrtico promueve el desarrollo humano, sobre todo en lo tocante a la
capacidad para ejercer la autodeterminacin, la autonoma moral y la
responsabilidad por las propias elecciones. Por ltimo, es la forma ms
segura (aunque en modo alguno sea perfecta) de que disponen los seres
humanos para proteger y promover los intereses y bienes que comparten
con otros seres humanos.
En la medida en que la idea y la prctica de la democracia estn
justificadas por los valores de la libertad, el desarrollo humano y la protec-
cin y promocin de intereses humanos compartidos, presupone asimismo
tres clases de igualdad: la igualdad moral intrnseca de todos los individuos;
la expresada por la presuncin de que todos los adultos tienen derecho a la

374 Hacia una tercera transformacin
autonoma personal cuando se trata de determinar qu es lo mejor para
ellos; y, como consecuencia de lo anterior, la igualdad poltica de los
ciudadanos, segn la definen los criterios del proceso democrtico.
La ntima conexin existente entre la democracia y ciertas clases de
igualdad conduce a esta poderosa conclusin moral: si la libertad, el
desarrollo personal y la promocin de intereses comunes son finalidades
positivas, y si las personas son intrnsecamente iguales en sus mritos
morales, entonces las oportunidades para alcanzar tales bienes tienen ^ue
distribuirse equitativamente entre todas ellas. Desde esta perspectiva, Vi
proceso democrtico pasa a ser nada menos que un requisito de la justicia
distributiva. No slo est justificado, pues, por los valores a los que apunta
como fines, sino tambin por ser un medio necesario para lograr la justicia
distributiva.
Pero el proceso democrtico no puede existir, ni ha existido nunca, como
entidad etrea, ajena a las condiciones histricas y a los seres humanos
condicionales histricamente. Sus posibilidades y sus lmites dependen en
gran medida de las estructuras sociales y la conciencia social existentes o en
formacin. No obstante, al ser tan osada en sus promesas, la visin de-
mocrtica nos incita siempre a mirar ms all de los lmites que tienen esas
estructuras y esa conciencia, y a trascenderlos. La primera transformacin
democrtica desbord los lmites previos del gobierno tradicional de unos
pocos, ya sea bajo la forma de una monarqua, una aristocracia, una
oligarqua o una tirana, y cre nuevas estructuras y creencias que se
apoyaron en el gobierno de los muchos en las ciudades-Estados democr-
ticas o republicanas. Dos milenios ms tarde, la segunda transformacin
democrtica super los lmites de todas las estructuras y creencias anterio-
res al aplicaren forma deliberada la idea de democracia a la jurisdiccin ms
amplia del Estado nacional. Como resultado de ello, las instituciones
polirquicas sucedieron a otras ms antiguas, que apuntalaban al republi-
canismo de la ciudad-Estado o a las monarquas centralizadas y los restos
de feudalismo.
Se vislumbra en el horizonte una tercera transformacin de los lmites
y posibilidades de la democracia? La historia de la evolucin democrtica
nos alienta a pensar eso, pero tambin nos hace una advertencia, porque en
ella hay tantos xitos como fracasos: fracasos para trascender los lmites
existentes, o quiebras slo temporarias de dichos lmites seguidas de una
derrota en toda la lnea, o a veces ambiciones utpicas que dieron lugar a la
desilusin y la desesperacin. Si se las mide por ese desmesurado ideal, las
imperfecciones de cualquier democracia actual son tan obvias y enormes
que la discrepancia palpable entre el ideal y la realidad estimula de continuo
desenfrenadas esperanzas de tornar de algn modo real lo ideal; pero las
soluciones materializables se muestran esquivas, y quienes con tanta faci-
lidad construyen en su imaginacin una democracia ideal descubren muy
La democracia en el mundo del maana 375
pronto que es muchsimo ms difcil, o imposible, construir ese ideal en el
mundo real.
Teniendo en cuenta estas advertencias, deseara examinar tres cambios
posibles capaces de dar origen a una transformacin democrtica.
1. Cambios en las condiciones para que se instaure una poliarqua en los
diferentes pases podran provocar un cambio en la cantidad de poliar-
quas. En un extremo del espectro, la poliarqua podra verse reducida
a unos pocos pases en que esas condiciones se presentan extremada-
mente favorables; en el otro extremo, podra ampliarse a pases que
abarcan la mayor parte de la poblacin mundial.
2. Cambios en la escala de la vida poltica podran alterar profundamente,
una vez ms, los lmites y posibilidades del proceso democrtico.
3. Cambios en las estructuras y la conciencia sociales podran contribuir a
tornar ms democrtica la vida poltica en algunos pases hoy goberna-
dos por poliarquas. Por ejemplo, podra surgir una sociedad ms
democrtica a raz de una mayor equiparacin de las capacidades y
recursos polticos de los ciudadanos, o de una extensin del proceso
democrtico a instituciones importantes que antes eran regidas segn
un proceso no democrtico.
En este captulo me ocupar de las dos primeras posibilidades, dejando
la tercera para el captulo siguiente.
Perspectivas de la democracia en los pases no democrticos
Si bien la fuerza de las ideas y prcticas democrticas sufri diversos
altibajos histricos, hasta el siglo XX los Estados democrticos, cuando los
hubo, slo aparecieron en unos pocos lugares del mundo, durante unos
siglos en el mejor de los casos, y su ciudadana invariablemente excluy a
las mujeres y a una parte de los nombres (a veces, a muchos). En el siglo XX,
y en particular en su segunda mitad, se asisti a cuatro cambios importantes
en el marco mundial de la democracia. El ms problemtico, desde una
perspectiva democrtica, est an en curso: la escala de las decisiones
fundamentales se ha extendido, ms all del Estado nacional, a sistemas
transnacionales de influencia y de poder. En la prxima seccin retomare-
mos la signficacin de este cambio para los lmites y posibilidades de la
democracia; ahora permtaseme que haga breve referencia a los otros.
Uno de ellos, ya mencionado en la "Introduccin" de este volumen, es
el empeo casi universal de los gobernantes de fines de este siglo, incluidos
los de regmenes no democrticos, por explotar la idea del "gobierno del
pueblo" a fin de otorgar legitimidad a sus regmenes. Nunca en toda la
historia documentada los jefes de Estado haban apelado con tanta frecuen-
376 Hacia una tercera transformacin
cia a las ideas democrticas para legitimarse, aunque slo fuese para
justificar un gobierno autoritario sobre la base de que era necesario a fin de
transitar en el futuro hacia una democracia autntica o purificada.
Otro cambio es el grado con que los pases democrticos que poseen
sociedades modernas, dinmicas y pluralistas suministran al resto del
mundo imgenes ya que no exactamente modelos de un futuro desea-
ble, aunque tal vez lejano. El hecho de que la poliarqua y las sociedades
MDP se hayan vuelto ms atractivas es atribuible no slo a sus propios
logros sino a las fallas de las principales alternativas: regmenes autoritarios
y economas de conduccin centralizada.
Finalmente, un tercer cambio digno de mencin es la enorme influencia
y poder directos que han llegado a tener los pases con gobiernos polirqui-
cos y sociedades MDP en las actividades econmicas mundiales, los asuntos
militares y de seguridad, la cultura popular y de lite y muchas otras reas.
Por obra de esa influencia, su apoyo al desarrollo de la democracia en los
pases no democrticos se ha vuelto potencialmente mucho ms importante
que antes, pero tambin es mayor la influencia negativa de su indiferencia
u oposicin.
Los futuros de la poliarqua
Es dable imaginar varios futuros admisibles para la poliarqua en el
mundo. Un panorama optimista prevera su expansin constante a largo
plazo, a medida que las instituciones polticas de un nmero cada vez
mayor de pases no democrticos se transformen en poliarquas. Uno
pesimista vislumbrara una decadencia a largo plazo si las condiciones para
la vigencia de la poliarqua se tornaran ms desfavorables, en particular en
los pases que slo hace poco que la han instaurado o reinstaurado. Otra
posibilidad es que los pases marginales oscilen entre la poliarqua y
regmenes no democrticos (cf. Huntington, 1984), y otra que algunos
pases con regmenes no democrticos se vuelvan poliarquas pero al
mismo tiempo algunas poliarquas recientes sean reemplazadas por reg-
menes no democrticos; as, en un futuro previsible, la cantidad de poliar-
quas oscilara en torno de una cifra lmite que ya est prxima.
Reflexionemos un poco sobre la posibilidad de que la tendencia al
aumento del nmero de poliarquas que prevaleci en los ltimos cien aos
contine de manera ms o menos indefinida. Es de presumir que si la
tendencia persiste es porque las condiciones favorables a la poliarqua se
intensifican en ms y ms pases. Como resultado, en muchos hasta ahora
gobernados por regmenes no polirquicos, no slo aparecera la poliarqua
sino que sta se consolidara en un sistema estable.
Segn suger en el captulo 18, las condiciones ms favorables para una
poliarqua estable son las cinco siguientes: los dirigentes no recurren a los
principales instrumentos de coaccin violenta, en particular las fuerzas
La democracia en el mundo del maana 377
policiales y militares, para ganar o mantener el poder; existe una sociedad
moderna, dinmica y pluralista en el aspecto organizativo; los conflictos
potenciales propios del pluralismo subcultural se mantienen en un nivel
tolerable; en el pueblo del pas, y en especial en su estrato polticamente
activo, hay una cultura poltica y un sistema de creencias propicios para que
se difundan la idea de la democracia y las instituciones de la poliarqua, y
los efectos de la influencia o el control extranjeros son o bien desdeables o
bien positivos.
Qu pasa si examinamos el mundo en busca de pases en que todas estas
condiciones estn presentes con relativa fuerza pero existe un rgimen no
democrtico? El nmero de esos pases es demasiado pequeo, me parece,
como para justificar el precipitado optimismo del primer panorama.
Qu decir del segundo? Entrar la poliarqua en una decadencia a
largo plazo, invirtiendo la tendencia ascendente que prevaleci en el siglo
XX? Para llegar a una respuesta provisional, necesitamos distinguir dos
circunstancias de ruptura de la poliarqua: cuando sta acontece en poliar-
quas "antiguas" o "maduras", o sea, en pases donde sus instituciones ya
llevan ms de una generacin, o cuando acontece en poliarquas "nuevas",
o sea, en pases en que la poliarqua existe desde hace menos de una
generacin.
El clebre argumento de Tocqueville en La democracia en Amrica puede
considerarse una conjetura segn la cual, si se da un tiempo suficiente como
para que las fuerzas de la igualdad obren su efecto, los sistemas democr-
ticos tienden a volverse autodestructivos por la conexin forzosa entre
igualdad y democracia, de un lado, y las consecuencias de la igualdad a
largo plazo, del otro.1 Para muchos observadores, el colapso de las institu-
ciones democrticas y su reemplazo por regmenes autoritarios en Italia,
Alemania, Austria y Espaa entre 1923 y 1936 pareci convalidar la conje-
tura de Tocqueville. Como seal en el captulo 17, tras varias dcadas de
expansin, el colapso de la poliarqua en estos pases pareca presagiar una
decadencia continua de la democracia en el mundo. No obstante, vimos que
esa reversin fue slo temporaria, y que desde la dcada de 1940 la cantidad
de poliarquas se increment enormemente.
Cuando examinamos los datos sobre la quiebra de los regmenes de-
mocrticos en este siglo, salta a la vista este hecho: esa quiebra y la
instauracin de un rgimen autoritario ha sido extraordinariamente rara
all donde las instituciones polirquicas existan desde ms de veinte aos
atrs.2 Por supuesto, en varios pases una poliarqua estable fue reemplaza-
da por un rgimen no democrtico impuesto por una fuerza militar, como
en Blgica, Dinamarca, Holanda y Noruega durante la Segunda Guerra
Mundial; pero tan pronto la fuerza militar fornea abandon esos pases, la
poliarqua fue restaurada.
La otra cara de la moneda, obviamente, es que la ruptura del orden
democrtico se da, tpicamente, en las poliarquas nuevas, vale decir, en

378 Hacia una tercera transformacin
pases que tienen menos de veinte aos de experiencia con las instituciones
democrticas. En la mayora de ellos, los hbitos y prcticas democrticos
tuvieron raices endebles. No es de sorprender (sobre todo si se tienen en
cuenta todas las dems condiciones, muy favorables) que en toda frica los
sistemas parlamentaristas que reemplazaron a los regmenes coloniales
fueran casi enseguida sucedidos, con pocas excepciones, por dictaduras
militares y autocracias personales. Pero incluso en Europa y Amrica latina,
muchos de los pases en donde la democracia cedi paso a la dictadura no
se haba desarrollado una cultura democrtica de hondas races. Por ejem-
plo, en 1933, en Alemania, el gobierno democrtico haca poco tiempo que
haba reemplazado a un sistema no democrtico un rgimen autoritario
de cuo tradicional. En algunos pases en que hubo colapsos de la demo-
cracia, los partidos polticos opositores que estaban fuera del estrecho
crculo de una oligarqua haca poco que haban obtenido sus derechos
polticos. En otros, como en Italia de 1923 a 1925 o en Chile en 1973, haba
transcurrido menos de una generacin desde el momento en que se hizo
extensivo el sufragio a la mayora de las personas de sexo masculino. En
varios, como en la Argentina en 1930 y en Colombia en 1949, las institucio-
nes democrticas no slo padecan la fragilidad propia de su reciente
implantacin, sino que el rgimen derrocado era, en el mejor de los casos,
una oligarqua tradicional slo en parte democratizada. Por lo dems, en la
mayora de estos pases una porcin sustancial de los dirigentes y (en la
medida en que es posible saberlo) la poblacin en general no vean con
buenos ojos la igualdad poltica ni las ideas e instituciones democrticas.
De este panorama a vuelo de pjaro extraigo la conclusin de que
probablemente ni la perspectiva optimista ni la pesimista sean correctas.
Salvo que suceda una catstrofe, como una crisis econmica profunda y
prolongada o una guerra nuclear, la poliarqua continuar en el gran ncleo
de los pases en que ha habido instituciones democrticas por ms de una
generacin. En los bordes de este ncleo de democracias estables segura-
mente sobrevendrn transformaciones de ambos tipos: en algunos pases
gobernados por regmenes no democrticos, las condiciones favorables a la
poliarqua se intensificarn, y por ende sta podr implantarse; en unos
pocos, la poliarqua puede incluso consolidarse y estabilizarse, sumndose
as al ncleo de poliarquas estables; a la inversa, en algunos las condiciones
desfavorables bien pueden minarlos gobiernos democrticos recientemen-
te instaurados.
Si este panorama demuestra ser correcto en lneas generales, el ncleo de
democracias estables seguir conservando su enorme influencia en el
mundo; los lderes de la mayora de los pases, ya sea que estn gobernados
por regmenes democrticos o no democrticos, continuarn invocando el
"gobierno del pueblo" como fundamento de su legitimidad; pero muchos
pases sern gobernados por regmenes no democrticos.
La democracia en el mundo del maana 379
Reflexiones sobre los regmenes no democrticos
Si bien he prestado mucha atencin al tutelaje y sus pretensiones, de
hecho divid el universo de las posibilidades en democracia y no-democra-
cia. He analizado muchas de las sutilezas propias de las ideas y prcticas
democrticas, pero casi pas por alto las constelaciones, no menos comple-
jas, de sistemas no democrticos. Sin embargo, si los demcratas van a vivir
en un mundo poblado por democracias y no-democracias, cmo y qu van
a pensar sobre los regmenes no democrticos?
Para dar una respuesta seria a esta pregunta se requerira un libro entero,
y aqu no intentar ofrecerla. Empero, quiero sugerir varios aspectos que me
parecen tener directa relacin con los fines de este volumen.
Es tentador imponer a la complejidad moral y emprica del mundo un
falso orden maniqueo. Para un demcrata, la tentacin consiste en dividir
ntidamente el mundo en democracias, que por hiptesis son buenas, y
regmenes no democrticos, que por hiptesis son malos. Pero esta divisin
maniquea es moralmente inadecuada, empricamente engaosa y poltica-
mente ineficaz.
Es empricamente engaosa (y por lo tanto moralmente inadecuada, y
tendiente a dar origen a polticas ineficaces) porque, aun cuando evalura-
mos a los pases rigindonos slo por criterios democrticos, descubrira-
mos que los que estn por debajo de un umbral razonable establecido para
una poliarqua plena son de una enorme variedad. En uno de los extremos,
en algunos de estos pases que estn por debajo del umbral, las instituciones
polticas son casi tan democrticas como en otros que estn por encima; en
el otro extremo hay pases en donde no existe ninguna de las instituciones
de la poliarqua democrtica.
Pero hasta los criterios democrticos sobresimplifican la evaluacin. Al
justipreciar un rgimen no democrtico, tenemos que abrir juicio sobre la
dinmica del cambio, y en particular su direccin y su ritmo. Un pas casi
polirquico que se desliza velozmente hacia la represin no es equivalente
a un pas casi polirquico que avanza a paso firme hacia la poliarqua plena.
Ni siquiera los regmenes muy represivos son moral o empricamente
equivalentes si su respectiva dinmica del cambio es muy distinta. Al
evaluar los regmenes no democrticos tenemos que recordar que histrica-
mente lo tpico fue que el ritmo de la democratizacin fuese lento en el
caso de los Estados nacionales, llev varios siglos. De ah que debamos
tomar en cuenta que en los regmenes no democrticos puede variar
muchsimo el grado en que existen importantes instituciones predemocr-
ticas, o puede estimulrselas: alfabetizacin, educacin, derechos huma-
nos, un poder judicial ecunime e independiente, autonoma organizacio-
nal y pluralismo, difusin de la riqueza y el ingreso, etc. No es razonable
excluir la posibilidad, por ejemplo, de que en un pas regido por una
oligarqua tradicional cuyo monopolio de la violencia vuelve imposible un
380 Hacia una tercera transformacin
cambio pacfico, las modificaciones introducidas por un rgimen no de-
mocrtico revolucionario allanen el camino a la eventual aparicin de un
sistema democrtico.
Al reflexionar sobre las condiciones que favorecen la poliarqua, llego a
la conclusin de que, en el corto plazo, la capacidad de los pases democr-
ticos para transformar los regmenes no democrticos en poliarquas esta-
bles es muy limitada. Una intervencin exitosa requiere una inusual conjun-
cin de condiciones propicias, como las que presentaron Alemania, Austria
y Japn para la intervencin de los Aliados luego de la Segunda Guerra
Mundial.
No obstante, los pases democrticos pueden gravitar a largo plazo, creo,
si persiguen tenazmente una poltica de apoyo de los cambios que apuntan
a la democracia y desalientan los que van en sentido contrario. Si Estados
Unidos hubiese adoptado en forma coherente una poltica as en America
latina durante el siglo XX, sospecho que las instituciones democrticas se
habran implantado con mayor firmeza, en una poca anterior y en un
mayor nmero de pases. Pero no actu as; por el contrario, a menudo su
intervencin directa o indirecta debilit el desarrollo de las instituciones
democrticas en Amrica latina.
Aunque Estados Unidos y otros pases democrticos adoptasen polticas
ms favorables para la evolucin de la democracia en los pases no democr-
ticos, los cambios en las condiciones esenciales seguiran siendo lentos. No
es probable que los dirigentes polticos y militares habituales desde hace
mucho al uso de la fuerza para obtener sus fines sacrifiquen en el altar de la
democracia sus recursos polticos superiores. Tambin es lenta la transfor-
macin de las estructuras sociales y econmicas. Si algo aprendimos de la
ayuda econmica externa es que el desarrollo de una sociedad MDP
requiere algo ms que asistencia externa: depende de condiciones previas,
incluidos ciertos factores culturales, an no bien comprendidos. Tampoco
surge de la noche a la maana un sistema de creencias y una cultura
democrticos. Anlogamente, las races de los conflictos subculturales
suelen estar muy hondas como para ser erradicadas merced a una interven-
cin fornea.
As pues, sera* sensato que los ciudadanos de los pases democrticos
reconociesen que en el futuro previsible muchos de los pases del mundo,
si no la mayora, no sern democrticos. La enorme variedad de regmenes
existentes en los pases no democrticos exige discriminar la evaluacin
emprica y moral, y rechazar de plano el dualismo maniqueo. La capacidad
de los pases democrticos para contribuir a que se instaure la democracia
en otros pases seguir siendo limitada, pero podran ayudar a su democra-
tizacin adoptando en forma continuada, a lo largo de muchos aos,
polticas centradas en los cambios de las condiciones que sustentan una
poliarqua estable.
La democracia en el mundo del maana 381
Cambios en la escala de la vida poltica
Los lmites y posibilidades de la primera transformacin democrtica
estuvieron determinados por las estructuras y conciencia sociales de las
ciudades-Estados de Grecia, Roma (aunque la repblica desbord las
fronteras de la ciudad) y la Italia medieval y renacentista, que a su vez
recibieron una profunda influencia de la ciudad-Estado en pequea escala.
Con su demos circunscripto, la pequea ciudad ofreca posibilidades teri-
cas para la participacin directa (posibilidades que no siempre eran apro-
vechadas), las cuales se suprimieron en el Estado nacional moderno a raz
de su tamao. Adems, la virtud cvica era un ideal plausible, aunque
habitualmente no se lo materializara en la vida poltica. Era posible suponer
que los ciudadanos estaban en condiciones de conocer el bien comn, y que
la cultura cvica comn les inculcara la aspiracin a alcanzarlo.
La segunda transformacin contrajo y expandi simultneamente los
lmites de la democracia. Dada la mayor escala del orden poltico en el
Estado nacional, las formas directas de participacin debieron ser reempla-
zadas en alto grado por la representacin. Ya no era posible una participa-
cin directa del demos en la sancin de leyes nacionales mediante el debate
y la votacin en asambleas donde todos se conocan, aunque algunos de
ellos podan s participar de modo directo en el gobierno de las unidades
polticas locales. Pero si bien las posibilidades democrticas se redujeron en
esta dimensin, se ampliaron en otro: la representacin derrumb todas las
barreras tericas vinculadas con el tamao de la unidad poltica democr-
tica. Ahora el imperio del derecho poda abarcar un pas entero, lo cual de
acuerdo con la idea de la antigua ciudad-Estado era imposible. Un conjunto
uniforme de derechos podan ser extendidos a la nacin en su totalidad. En
esa medida, los conflictos violentos entre las numerosas pequeas localida-
des independientes el mal crnico de las ciudades-Estados fueron
sustituidos por un sistema jurdico comn que era posible poner en prctica.
El Estado nacional incorpor asimismo a una gran diversidad de grupos
e intereses, que, segn pudo comprobarse, a veces podan convivir pacfi-
camente. Por otra parte, como tema Rousseau y como Tocqueville observ
ms tarde compartiendo su inquietud, la democracia en el Estado nacional
no slo admita sino que estimulaba la formacin de asociaciones relativa-
mente autnomas de toda ndole: polticas, sociales, econmicas y cultura-
les. Las antiguas visiones de la democracia monista chocaban con la/reali-
dad pluralista. El conflicto poltico era algo a todas luces ineludible; como
consecuencia de ello, comenz a entenderse que el conflicto, ms que el
consenso, era la caracterstica normal (dentro de ciertos lmites poco defini-
dos), y aun el aspecto saludable, de la vida poltica.
Una ulterior consecuencia del intento de aplicar el proceso democrtico
a la gran escala del Estado nacional fue que surgieron prcticas e institucio-
nes polticas, como los partidos, desconocidas en las antiguas ciudades-
382 Hacia una tercera transformacin
Estados. Apareci en el mundo un nuevo tipo de orden poltico: la po-
liarqua. Las instituciones que distinguan la poliarqua de otros regmenes
polticos requeran a su vez sistemas de derechos polticos y civiles mucho
ms amplios que todo lo conocido hasta entonces, o lo que hoy existe en los
pases no democrticos. Por consiguiente, si bien esta segunda transforma-
cin histrica redujo drsticamente las posibilidades de participacin pol- continuarn erosionando la autonoma de los pases en los temas que acabo
tica directa en las decisiones del gobierno nacional y elimin virtualmente
toda perspectiva de que la totalidad de los ciudadanos adhiriesen a una
visin armnica del bien comn, lo cierto es que aument de modo prodi-
gioso la cantidad de personas que convivan bajo un mismo sistema jurdico
y constitucional y disfrutaban de un amplio conjunto de derechos equitati-
vos. La primera transformacin haba transferido el derecho a gobernar de
los pocos a los muchos, pero en rigor esos "muchos" eran ms bien pocos,
mientras que los excluidos eran muchos; en contraste con esto, luego de que
se hubo completado la segunda transformacin en los pases democrticos
(no sin librar batallas), los derechos equitativos de la ciudadana fueron
extendidos a casi todos los adultos.
Estamos ahora en medio de otro aumento espectacular de la escala en
que se adoptan las decisiones, y puede quizs este cambio ser tan importan-
te para la democracia, como lo fue el pasaje de la ciudad-Estado al Estado
nacional?
En la actualidad, las fronteras de un pas (incluso de un pas tan grande
como Estados Unidos) son mucho ms circunscriptas que las fronteras de
las decisiones que afectan significativamente los intereses fundamentales
de los ciudadanos. La vida econmica de un pas, su medio ambiente, su
seguridad nacional y su supervivencia dependen mucho en nuestros das
(y probablemente cada vez ms) de actores y de acciones que estn fuera de
los lmites del pas, no sometidas en forma directa a su gobierno. Los
miembros del demos no pueden recurrir a su gobierno nacional, y mucho
menos a sus gobiernos locales, para ejercer el control directo de actores
externos cuyas decisiones gravitan imperiosamente en su vida. El resultado
es algo as como la segunda transformacin llevada a escala mundial. As
como el surgimiento del Estado nacional redujo la capacidad de los residen-
tes de una zona para ejercer control sobre las cuestiones que revestan para
ellos vital importancia mediante sus gobiernos locales, as tambin la
proliferacin de actividades y de decisiones en el orden transnacional
restringe la capacidad de los ciudadanos de un pas para ejercer control
sobre las cuestiones que revisten para ellos vital importancia mediante su
gobierno nacional. En esa misma medida, los gobiernos de los pases se
estn convirtiendo en gobiernos locales.
El mito del Estado democrtico autnomo
De qu manera este nuevo cambio de escala modifica, entonces, los
lmites y posibilidades de la democracia?
La democracia en el mundo del maana 383
La respuesta a este interrogante requiere considerar si la tendencia es o
no irreversible o sea, si es reversible sin costos excesivos, que muchsimas
personas no estaran dispuestas a aceptar. Aunque sera un error inter-
pretar que esta tendencia es inevitable y uniforme respecto de todos los
problemas, a mi juicio en el futuro previsible las fuerzas transnacionales
de mencionar. Desde luego, puede discreparse con esta opinin (no inten-
tar defenderla aqu) y descartar el problema considerndolo poco signifi-
cativo; pero si es cierto lo que digo, ello implica que el demos de un pas, al
igual que antes sucediera con el de la ciudad-Estado, sufrir una notoria
reduccin de su capacidad para controlar las decisiones vinculadas con los
asuntos que le importan.
Sin embargo, para situar este cambio dentro de una perspectiva correcta,
debemos recordar que la autonoma de la ciudad-Estado y la soberana del
Estado nacional fueron siempre ms bien ficciones que hechos concretos.
Los conflictos internacionales, las rivalidades y alianzas, las guerras, han
demostrado eternamente hasta qu punto era incompleta la autonoma de
los Estados, democrticos o no. No slo los conflictos sobrepasaron las
fronteras de los Estados, sino tambin el comercio y las relaciones financie-
ras entre los pases. As pues, los Estados democrticos nunca pudieron
actuar en forma autnoma, despreocupndose del obrar de fuerzas exter-
nas sobre las cuales tenan escaso o ningn control. La propia Atenas era
algo ms que una ciudad-Estado: rega todo un imperio, dependa en sumo
grado del comercio exterior, particip a menudo en contiendas con otros
pases y en repetidas ocasiones busc apoyo en algunos aliados. Roma fue
durante un breve lapso una ciudad-Estado, pero la repblica nunca adopt
sus instituciones al expandirse. Lo mismo aconteci con los Estados nacio-
nales, particularmente en Europa. Incluso la autonoma de Estados Unidos,
aunque protegida por los ocanos que lo rodean, se vio reducida desde el
comienzo por las guerras o el peligro de que se desataran, las finanzas
internacionales (en su calidad tanto de pas prestatario como prestamista)
y el comercio internacional.
Adems, si bien la autonoma relativa de los Estados democrticos ha
variado en forma prodigiosa, la calidad de la democracia en un pas no
parece vincularse directamente a su grado de autonoma. Toda afirmacin
sobre la "calidad de la democracia" en distintos pases es controvertible,
pero las pequeas democracias europeas pueden suministrarnos un ejem-
plo til. En general, cuanto ms pequeo y avanzado es un pas, ms
depende el bienestar econmico de sus ciudadanos del comercio exterior;
por aadidura, los pequeos pases suelen ser ms vulnerables a la invasin
de otros y ms dependientes de sus aliados. No obstante que potencias
internacionales se han adueado de su control sobre cuestiones clave en
mayor medida que en otros pases, muchas de las pequeas democracias
europeas exhiben hoy una vigorosa y confiada vida poltica. Incluso podra
384 Hacia una tercera transformacin La democracia en el mundo del maana 385

pensarse que la misma conciencia de su vulnerabilidad y dependencia la amplia esfera de autonoma relativa que seguirn disfrutando los pases
estimul la aplicacin de medidas de gobierno tendientes a proteger a su democrticos. En este sentido, es alentadora la experiencia de las democra-
pueblo de los efectos potencialmente dainos de las fuerzas internacionales cias europeas ms pequeas. As como stas lograron conservar una vida
que escapan a su control (cf. Cameron, 1978). poltica firme y segura de s misma al par que se adaptaban a su vulnerabi-
lidad y su dependencia en el plano internacional, as tambin en el futuro
Estrategias adapta ti vas todos los pases democrticos se vern desafiados a hallar forma de mante-
ner y robustecer el proceso democrtico mientras se adaptan a las fuerzas
Estas reflexiones nos sugieren diversas maneras de adaptar la idea transnacionales. De este modo, si bien podr perderse libertad y control en
democrtica al nuevo cambio de escala. La ms obvia es reproducir la uno de los frentes, ser dable recuperarlos en otros frentes.
segunda transformacin en una escala mayor, pasando de la democracia en Por ltimo, podra intensificarse la vida democrtica en pequeas
el Estado nacional a la democracia en el Estado transnacional. No obstante, comunidades, por debajo del nivel del Estado nacional. La mayor escala de
la analoga histrica es harto imperfecta como para permitir extraer esta las decisiones no tiene por qu conducir necesariamente a un sentimiento
conclusin simplista, pues en los pases en que surgi la poliarqua, las de mayor impotencia, siempre y cuando los ciudadanos estn en condicio-
estructuras sociales y las conciencias de nacionalidad ya estaban bien nes de ejercer un control significativo sobre las decisiones en todos los
arraigadas, mientras que lo probable es que las estructuras polticas y la asuntos que corresponden a una escala menor pero trascendentes para su
conciencia social de las entidades transnacionales sigan siendo an dbiles vida diaria: la educacin, la salud pblica, la planificacin urbana, la
en los prximos aos. Slo la Comunidad Europea muestra seales de cantidad y calidad de los servicios que brinda el sector pblico local (desde
albergar un "gen" de crecimiento supranacional; all pueden atisbarse en el mantenimiento del buen estado y la iluminacin de las calles hasta la
forma incipiente las instituciones de una comunidad poltica transnacional conservacin de los parques, paseos y lugares de recreacin), etc.
"democrtica". Sera factible que emergiera poco a poco una suerte de
poliarqua transnacional. Si bien su ciudadana sera mucho ms amplia que
la de un pas como Estados Unidos, el gobierno central de la Comunidad no
estara ms distante de esos ciudadanos que lo est el gobierno norteame-
ricano actualmente respecto de sus habitantes, y las ideas y prcticas
democrticas podran entonces asumir gradualmente una importancia
semejante.
Pero aparte de la Comunidad Europea, las perspectivas aun de los
gobiernos moderadamente "democrticos" de las asociaciones polticas
transnacionales parecen endebles. Aunque los sistemas polticos transna-
cionales fuesen muy fortalecidos, durante largo tiempo es de prever que las
decisiones sern tomadas por los representantes que designan los gobier-
nos nacionales. El vnculo entre ellos y el demos continuar siendo tenue,
y el proceso democrtico se ver as ms atenuado an que en las actuales
poliarquas. En lo tocante a las decisiones en los asuntos internacionales
fundamentales, pues, se corrre el peligro de que la tercera transformacin,
en lugar de dar origen a una ampliacin de la idea democrtica ms all del
Estado nacional, marque la victoria defacto del tutelaje.
Esta posibilidad incipiente significa que para mantener la vitalidad del
proceso democrtico habr que perfeccionar las instituciones democrticas
dentro de los pases. En primer lugar, instituciones democrticas fortaleci-
das ejercern el mximo control posible sobre la autoridad delegada por los
decisores transnacionales. Los controles democrticos impedirn que la
delegacin se convierta en enajenacin. Adems, siendo ms fuertes, las
instituciones democrticas contribuirn a sanear la vida poltica dentro de