PROCURADORIA GERAL DO ESTADO

PROCURADORIA REGIONAL DE PRESIDENTE PRUDENTE

Av. Cel. Marcondes n 1.394 - CEP-19010-081 - P. Prudente - Tel. (018) 3222-7233

EXCELENTSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ DE DIREITO DA QUINTA VARA

CVEL DA COMARCA DE PRESIDENTE PRUDENTE - SP

Feito n 1.025/2006

O ESTADO DE SO PAULO, nos autos do

Mandado de Segurana impetrado COMERCIAL DE COMBUSTVEL
OLIVEIRA SILVA LTDA. contra ato do Sr. DELEGADO REGIONAL
TRIBUTRIO DE PRESIDENTE PRUDENTE, feito em epgrafe, em trmite por
esse r. juzo e cartrio, pelo Procurador do Estado infra-assinado, no se
conformando, data venia, com a r. sentena de fls. 545/571 que concedeu a

segurana, vem perante Vossa Excelncia apresentar RECURSO DE

APELAO, fazendo parte integrante desta as inclusas razes.
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Requer seja o presente recurso recebido e

processado, remetendo-se os autos Superior Instncia, para reexame e nova
deciso.

Em Segunda Instncia o feito ser

acompanhado pelas Procuradoras do Estado MARIA LIA PINTO PORTO
CORONA, OAB/SP 108.644 e ELIZABETH JANE ALVES DE LIMA, OAB/SP
69.065, em nome das quais desde j se requer passem a ser publicadas todas
as intimaes relativas as andamento do recurso.

P. deferimento

Pres. Prudente, 23 de maio de 2007.

JOS MARIA ZANUTO

Procurador do Estado
OAB/SP 125.336
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Comarca de Pres. Prudente

Processo n 1.025/2006 - 5. Vara Cvel

Apelante : ESTADO DE SO PAULO

Apelada : COML DE COMBUSTVEL OLIVEIRA SILVA LTDA.

Interessado : DELEGADO REGIONAL TRIBUTRIO DE P. PRUDENTE

RAZES DE APELAO

EGRGIO TRIBUNAL

COLENDA CMARA

A r. sentena de fls. 545/571 concedeu a

segurana, tornando definitiva a liminar, para o fim de determinar a anulao
da deciso que determinou a cassao da inscrio estadual da empresa, com
o conseqente restabelecimento da atividade da impetrante de
comercializao de combustveis.

Em sua fundamentao, reconheceu a r.

sentena apelada a ilegalidade do ato impugnado, reputando-o viciado sob
mltiplos aspectos, todos, porm, relacionados com a pressuposta
inconstitucionalidade da Lei Estadual no. 11.929/2005, que disciplina e orienta
a atuao do fisco paulista na fiscalizao dos revendedores de combustveis.
Em primeiro lugar, prestigiou a r. sentena apelada a argio de
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inconstitucionalidade da Lei Estadual 11.929/2005 por suposta invaso da

competncia da Unio para legislar sobre as atividades relacionadas com o
abastecimento de combustveis, em especial, a distribuio e venda a
consumidor final. Asseverou, a propsito, que O Estado-Membro, ao legislar
sobre tal matria, indubitavelmente deve se ater aos limites que lhe impe a
legislao federal especfica, sob pena de violao do princpio da simetria, da
qual decorre franca ilegalidade (fls. 557). Assim, adotando como premissa a
constatao de que no h na lei federal a previso de pena de cassao das
atividades do comerciante para a hiptese de venda de combustveis fora das
especificaes, concluiu que houve invaso de competncia pelo legislador
estadual, suficiente para contaminar o ato impugnado no writ. De outro lado,
traou longa exposio sobre as responsabilidades atribudas distribuidora e
ao revendedor de combustveis, detalhando o procedimento a ser observado
na aquisio, transporte e descarregamento do produto nos tanques do
revendedor, com destaque especial para a obrigao do posto de realizar o
teste do densmetro, para concluir mais uma vez pela inconstitucionalidade da
legislao estadual e pela manifesta ilegalidade da atuao do fisco paulista.
Considerou kafkaniano o procedimento instaurado pelo fisco estadual, porque
no se reserva ao revendedor, que apenas pode socorrer-se do teste do
densmetro - sabidamente inidneo para constatar a presena de marcador
(solvente) no combustvel - a possibilidade de provar que no promoveu
adulterao do produto. Da, tambm, afastar a r. sentena a tese invocada
nas informaes da autoridade impetrada sobre ser objetiva a
responsabilidade do revendedor que mantm em estoque combustvel fora das
especificaes, sob o argumento de que no se pode presumir a existncia de
responsabilidade administrativa objetiva diante da inexistncia de previso
legal expressa. Por fim, reconheceu ainda que a excepcional gravidade da
medida - cassao prvia da inscrio estadual da empresa e conseqente
inabilitao para as atividades comerciais - implica violao do direito
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constitucional de livre iniciativa e livre exerccio de atividade econmica,

assegurados pelo art. 170, caput e pargrafo nico da Constituio Federal.
Essas, enfim, as razes que levaram ao reconhecimento do direito reclamado
pela impetrante e orientaram a concesso da segurana, com determinao
expressa de anulao do ato impugnado.

Entende a apelante, sem embargo da bem

lanada sentena de fls., que no se fez a costumeira justia no caso em tela,
porquanto inexistiu violao de direito lquido e certo da apelada. A concesso
da segurana, data venia, decorreu de erro no exame da legislao aplicvel
espcie, razo pela qual no poder subsistir o entendimento acolhido pela r.
sentena recorrida. o que demonstrar a seguir.

Em um perodo bastante curto de tempo,

menos de duas dcadas, as atividades relacionadas com o abastecimento de
combustveis, segmento absolutamente importante da economia nacional,
passou por enormes e certamente inesperadas transformaes.

Atividade tradicionalmente controlada pelo

Estado, e avessa iniciativa privada, por longos anos sujeita forte atuao
do Conselho Nacional do Petrleo, o setor passou a se abrir no final da dcada
de 80 e incio dos anos 90.

O rompimento do domnio estatal, marcado

pela substituio do Conselho Nacional do Petrleo pelo Departamento
Nacional dos Combustveis, e a abertura iniciativa privada do setor de
distribuio de combustveis, provocou a total inverso da caracterstica
tradicional do segmento (interveno estatal), instalando um cenrio de
absoluto descontrole e desrespeito ao consumidor. Destacam-se, nesse
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processo, os seguintes fatos: o surgimento de mais de 400 novas

distribuidoras, a autorizao para funcionamento dos chamados postos de
bandeira branca e a liberao dos preos da gasolina e do lcool nos postos
de revenda.

E esse descontrole estatal refletiu-se tambm

na verdadeira exploso do nmero de fraudes praticadas pelas empresas que
passaram a atuar no setor.

At o final dos anos 80, a principal, seno a

nica, fraude relacionada com o setor de combustveis era o uso inadequado
de gs liqefeito de petrleo (GLP - gs de cozinha) em veculos movidos a
gasolina. No existia maiores preocupaes com a distribuio e
comercializao de combustvel adulterado. Alis, nem mesmo se cogitava de
prticas de adulterao de combustveis, como a adio de solvente gasolina
ou o acrscimo de gua no lcool anidro, fraudes que, poca, eram quase
que totalmente desconhecidas.

A inexistncia de outras fraudes se reflete na

quase que total ausncia de lei disciplinando o assunto e destinada a impedir
condutas consideradas irregulares na utilizao de combustveis: apenas em
1991 foi editada a Lei n. 8.176/1991, que objetivava exclusivamente impedir a
utilizao indevida do GLP (gs de cozinha) como combustvel de veculos
automotores. Nenhuma outra conduta era punida, inexistindo a figura da
adulterao de combustveis.

A abertura precipitada do setor, realizada sem

qualquer planejamento, acompanhamento estatal, ou disciplinamento em lei,
fez com que o segmento se tornasse palco aberto e propcio para a atuao de
verdadeiras organizaes criminosas, responsveis por novas prticas de
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adulterao de combustveis que colocam em risco a economia popular, a

segurana do consumidor e o meio ambiente, alm de provocar srios
prejuzos ao fisco.

Essa nova realidade fez surgir, a partir do ano

de 1997, uma tentativa de restabelecer o controle na abertura do mercado,
com a aprovao da Lei do Petrleo (Lei n 9.478/1997), que institui a ANP -
Agncia Nacional do Petrleo, e da Lei n 9.847/1999, que criou um sistema
geral de fiscalizao do abastecimento nacional de combustveis. De outro
lado, foi tambm alterada a legislao relativa distribuio de combustveis,
estabelecendo-se novas exigncias para a abertura de distribuidoras e o
restabelecimento do respeito marca. Sem embargo disso, novas centrais
petroqumicas foram autorizadas a produzir gasolina, circunstncia que
dificultou ainda mais a fiscalizao do setor1.

Mas a atuao da Agncia Nacional do

Petrleo e os mecanismos, legais e estruturais, de fiscalizao e represso a
fraudes colocados disposio da ANP, tm se revelado insuficientes para
oferecer resposta adequada prtica crescente de irregularidades em todo o
territrio nacional, no representando assim efetiva proteo ao consumidor e
a economia popular.

Da abrir-se caminho para a atuao dos

Estados na fiscalizao da revenda de combustveis e no combate a prticas
to prejudiciais coletividade, atuao que tem se revelado muito mais efetiva
e abrangente do que aquela realizada pela ANP.

1
Essas e outras informaes lanadas ao longo deste recurso foram recolhidas do trabalho
Entendendo a Adulterao de Combustveis, elaborado pelo Grupo de Combate
Adulterao de Combustveis do Ministrio Pblico Federal no Estado de So Paulo, disponvel
no seguinte endereo: www.prsp.mpf.gov.br/marilia.
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assim que se explica a celebrao de

Convnio entre a ANP e o Estado de So Paulo e a edio da Lei Estadual no.
11.929/2005, editada nos limites de competncia constitucional atribuda a
esse ente, exatamente porque destinada proteo do meio ambiente, do
consumidor e do errio, visto que, como se sabe, um dos principais objetivos
da adulterao de combustveis a sonegao de tributos.

No se pode cogitar, portanto, da suposta

inconstitucionalidade da Lei Estadual n o. 11.929/2005, que deriva, como
destacado nas informaes da autoridade impetrada, do exerccio de
competncia legislativa concorrente atribuda ao Estado-membro,
expressamente autorizada pelo art. 24, incisos V, VIII e XII, da Constituio
Federal.

Do mesmo modo, inexiste ilegalidade na

cassao da inscrio estadual do estabelecimento que mantenha em estoque
combustvel fora das especificaes, determinada pela Lei 11.929/2005 e
aplicada empresa impetrante. No convence, a propsito, e, em
conseqncia, no pode ser admitido o argumento deduzido na inicial e
acolhido pela r. sentena apelada, de que haveria contradio, sobreposio
ou distanciamento entre a sano definida na lei estadual e aquela prevista
para a mesma infrao na lei federal que disciplina a fiscalizao do
abastecimento de combustveis.

Como asseverado pela autoridade impetrada,

a cassao da eficcia da inscrio no cadastro de contribuintes do ICMS do
estabelecimento que mantm em estoque combustvel em desconformidade
com as especificaes estabelecidas pelo rgo regulador competente, alm
de voltada proteo do consumidor, ao meio ambiente e defesa da sade,
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medida destinada a combater a sonegao do imposto sobre circulao de

mercadorias (ICMS) e garantir eficcia arrecadao desse tributo.

Insere-se, portanto, no conceito de

legislao plena, firmado por Aliomar Baleeiro, resultado do exerccio da
competncia constitucional atribuda aos entes estatais para instituir tributo, e
que compreende a aptido para disciplinar no apenas aspectos da incidncia
do tributo, como a descrio do fato gerador, a indicao dos sujeitos ativo e
passivo, e do quantum da respectiva obrigao, mas tambm a competncia
para decretar as medidas administrativas dos rgos e reparties que
recebem a atribuio de lanar, cobrar e fiscalizar o pagamento do tributo.

Assim delimitada a natureza da medida

instituda pela Lei Estadual no. 11.929/2005, inserida, como destacado, no
conjunto da legislao estadual relativa incidncia, cobrana e fiscalizao
do imposto sobre a circulao de mercadorias e servios - ICMS, segue
inafastvel o reconhecimento da validade da sano em exame, que
complementa o rol de infraes e penalidades j definidas na Lei Estadual do
ICMS (Lei no. 6.374/89).

Examinando discusso semelhante a respeito

da competncia dos Municpios para estabelecer sanes, inclusive a
cassao do alvar de funcionamento de agncias bancrias, para as
hipteses em que os clientes enfrentam longas e demoradas filas para
atendimento, o Supremo Tribunal Federal j reconheceu a validade da lei local,
afastando o argumento invocado pelos bancos de que o Municpio estaria a
legislar sobre direito bancrio, assunto de competncia privativa da Unio, nos
termos do art. 22, da Constituio.

Neste sentido, confira-se:

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EMENTA: ESTABELECIMENTOS BANCRIOS.

COMPETNCIA DO MUNICPIO PARA, MEDIANTE LEI,
OBRIGAR AS INSTITUIES FINANCEIRAS A INSTALAR, EM
SUAS AGNCIAS, BEBEDOUROS E SANITRIOS
DESTINADOS AOS USURIOS DOS SERVIOS BANCRIOS
(CLIENTES OU NO). MATRIA DE INTERESSE
TIPICAMENTE LOCAL (CF, ART. 30, I). CONSEQENTE
INOCORRNCIA DE USURPAO DA COMPETNCIA
LEGISLATIVA FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINRIO
CONHECIDO E PROVIDO.

- O Municpio pode editar legislao prpria, com fundamento na

autonomia constitucional que lhe inerente (CF, art. 30, I), com
objetivo de determinar, s instituies financeiras, que instalem,
em suas agncias, em favor dos usurios dos servios bancrios
(clientes ou no), equipamentos destinados a proporcionar-lhes
segurana (tais como portas eletrnicas e cmaras filmadoras)
ou a propiciar-lhes conforto, mediante oferecimento de
instalaes sanitrias, ou fornecimento de cadeiras de espera, ou
colocao de bebedouros, ou, ainda, prestao de atendimento
em prazo razovel, com a fixao de tempo mximo de
permanncia dos usurios em fila de espera.
Precedentes. (Recurso Extraordinrio n. 251.542/SP. Relator:
Ministro Celso de Mello. J. 01/07/2005. Informativo STF n. 394).

RECURSO EXTRAORDINRIO. CONSTITUCIONAL.

CONSUMIDOR. INSTITUIO BANCRIA. ATENDIMENTO AO
PBLICO. FILA. TEMPO DE ESPERA. LEI MUNICIPAL. NORMA
DE INTERESSE LOCAL. LEGITIMIDADE.
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Lei Municipal n. 4.188/01. Banco. Atendimento ao pblico e

tempo mximo de espera na fila. Matria que no se confunde
com a atinente s atividades fim das instituies bancrias.
Matria de interesse local e de proteo ao consumidor.
Competncia legislativa do Municpio. Recurso extraordinrio
conhecido e provido. (Recurso Extraordinrio n. 432.789/SC.
Relator: Ministro Eros Grau. Data do julgamento: 14/06/2005.
Dirio da Justia, Seo 1, 07/10/2005, p. 27).

O mesmo entendimento foi adotado pelo Eg.

Tribunal de Justia ao julgar improcedente a ao direta de
inconstitucionalidade n. 114.062-0/970, considerando constitucional a Lei n.
5.131/04, do Municpio de Bauru, que previa a cassao do alvar de
funcionamento dos estabelecimentos que "adulterar, comercializar, estocar,
transportar ou oferecer aos consumidores, combustveis adulterados, no
mbito do Municpio de Bauru".

Em suma, e como amplamente demonstrado

pela autoridade impetrada, a lei estadual no invadiu esfera de competncia
legislativa da Unio, pois no pretendeu definir quais devem ser as
especificaes tcnicas dos combustveis oferecidos a venda a consumidor
final. Longe disso, limitou-se exclusivamente a prever, dentro da sua esfera
constitucional de competncia, as condies que devero ser observadas pelo
estabelecimento para o fim de obter e manter sua inscrio no cadastro de
contribuintes do ICMS, imposto atribudo ao Estado.

Os argumentos desenvolvidos at aqui

reconduzem afirmao lanada no incio dessas razes de que a r. sentena
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apelada incorreu em erro no exame da legislao aplicvel, estando, portanto,

a merecer integral reforma.

Mas no s. So igualmente inconsistentes

os demais argumentos e premissas invocados pela r. sentena apelada para
determinar a anulao do ato impugnado.

Destaca-se, em particular, o reconhecimento

da invalidade do procedimento instaurado pelo fisco para a apurao da
presena de solvente no combustvel, que a r. sentena qualificou de
kafkaniano por no permitir ao revendedor provar a sua inocncia, e a
afirmao da desproporcionalidade da sano, que entendeu implicar violao
do direito constitucional de livre iniciativa e livre exerccio de atividade
econmica, assegurados pelo art. 170, caput e pargrafo nico da
Constituio Federal.

O exame da fundamentao do r. decisum

revela, de pronto, que a concluso da invalidade do procedimento adotado
pelo fisco est fundada em uma premissa absolutamente equivocada, que se
traduz na suposio de que o revendedor - posto de combustveis - jamais
pratica adulterao de combustvel. Sim, o entendimento revelado na r.
sentena de que as fraudes sempre so promovidas pelas distribuidoras e
jamais pelo revendedor. Sintomticas, a propsito, so as seguintes
passagens da fundamentao do r. decisum : No se pode atribuir ao posto
revendedor atos de negligncia, impercia ou imprudncia, se este cumpriu fielmente
os ditames impostos pela ANP, que dirigida exclusivamente as suas atividades, fato
confirmado pelo prprio parecer administrativo. (fls. 410/411). A agncia Nacional do
Petrleo no obriga os postos revendedores a realizar exames tcnicos que so
exigidos as refinarias e distribuidoras de gasolina e produtos derivados do petrleo,
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pois, estar-se-ia inviabilizando e aniquilando a atividade mercantil, alm de criar

obrigao onerosa sem previso legal. O fato de o combustvel encontrar-se ou no
com solvente fora das especificaes, deve ser discutido com a refinaria ou
distribuidor, pessoa jurdica de direito privado que procedeu a venda de referido
combustvel como prprio para comercializao (fls. 414).

Ora, no se pode admitir que apenas da

refinaria ou da distribuidora a responsabilidade por eventual adulterao do
combustvel. Se so, como reconhecido pela r. sentena, inegavelmente
rigorosas as medidas e obrigaes atribudas ao distribuidor do combustvel
desde a venda at a entrega do produto ao revendedor, a constatao da
presena de adulterao no combustvel mantido em estoque do revendedor
indicativo de que o acrscimo de solvente gasolina foi promovido por este
ltimo e no pela distribuidora.

Alis, se considerada a sistemtica de

incidncia dos principais tributos que alcanam a distribuio e
comercializao de combustveis, em especial, o ICMS, sujeito, como se sabe,
ao regime de substituio tributria com pagamento antecipado acrescido ao
preo pago pelo comerciante varejista na aquisio do produto, a adulterao
ou qualquer outra fraude que possa implicar na reduo do custo do
combustvel mantido em estoque iniciativa que parece interessar mais ao
revendedor do que propriamente ao distribuidor.
Da justificar-se o cabimento da medida
independente do exame de culpa do revendedor que mantm em estoque
combustvel comprovadamente adulterado.

De resto, impe-se reconhecer que a

gravidade da medida - cassao da inscrio estadual - proporcional
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gravidade da infrao - oferecer venda ou manter em estoque combustvel

adulterado - prtica flagrantemente ilegal, que representa abuso do poder
econmico, por garantir concorrncia desleal com os demais comerciantes,
alm de implicar em grave leso aos direitos do consumidor, ao meio
ambiente, e ao fisco estadual e federal. Atende, portanto, ao fim que a lei
pretendeu imprimir-lhe de desestimular a reiterao e a multiplicao de
prticas delituosas relacionadas com a adulterao e a comercializao
irregular de combustveis, sem o pagamento de tributos incidentes sobre essa
atividade.

E nem se argumente com uma suposta

violao dos princpios da livre iniciativa e do livre exerccio de atividade
econmica, assegurados pela Constituio.

Como corretamente destacado pela d.

autoridade impetrada, os princpios da livre concorrncia, da propriedade
privada e da livre iniciativa no podem ser concretizados em detrimento do
interesse pblico, especialmente da defesa do consumidor (fls.). Se assim,
embora inegavelmente assegurada a livre iniciativa e o livre exerccio de
atividade econmica, no se pode concluir que estaria autorizado o
desenvolvimento de atividades ilcitas, capazes de lesar os consumidores, a
concorrncia e mesmo o Estado no seu interesse de arrecadar tributos.
Na verdade, como mais uma vez asseverado
pelo impetrado, o comportamento dos contribuintes que malfere o princpio
da livre concorrncia, porquanto a sonegao sistemtica do ICMS colo o
mesmo em situao econmica privilegiada em relao queles que pagam o
tributo regularmente, dando causa a concorrncia desleal e predatria, com
evidentes prejuzos para todo o mercado (fls.).
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Enfim, antes de se reputar ilegal, deve

mesmo ser prestigiada a iniciativa da autoridade impetrada. Cumprindo
diligentemente os deveres de seu cargo, o impetrado observou todas as
circunstncias que envolviam o caso que se lhe apresentava, adotando
soluo prevista na legislao estadual aplicvel espcie e adequada
gravidade da infrao imputada impetrante.

Revela-se, assim, em toda medida, o

desacerto da r. sentena que concedeu a segurana, impondo-se, em
conseqncia, sua incontinenti reforma, a fim de ser rechaada a pretenso da
empresa apelada e prestigiada a iniciativa do fisco estadual.

Ante o que se exps, requer a apelante seja o

presente recurso conhecido e provido, determinando-se a reforma da r.
sentena guerreada, com a conseqente denegao da segurana.

JOS MARIA ZANUTO

PROCURADOR DO ESTADO