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Avaliao da Gesto de Recursos Humanos no Governo

Avaliao da Gesto de Recursos


Relatrio da OCDE Humanos no Governo Relatrio
Brasil 2010 da OCDE
Governo Federal
Esta avaliao da gesto de recursos humanos (GRH) no governo federal do Brasil visa a oferecer
um diagnstico detalhado e propor solues para aperfeioar a administrao de servidores
Brasil 2010

Avaliao da Gesto de Recursos Humanos no Governo Relatrio da OCDE Brasil 2010


pblicos federais. As avaliaes e as recomendaes esto baseadas nas lies apreendidas da
experincia dos pases-membros da OCDE.
Este livro tem por objetivo avaliar se o governo federal est administrando a dimenso, as
Governo Federal
habilidades e as competncias de sua fora de trabalho de maneira sustentvel, se o sistema
de GRH no governo estratgico e orientado para o desempenho, se h um equilbrio entre
a flexibilidade e a consistncia de prticas de GRH e, finalmente, se os valores adotados pelo
governo so consistentes com as regras e as prticas de gesto.

O texto completo deste livro est disponvel online neste link:


www.sourceoecd.org/employment/9789264086098
www.sourceoecd.org/governance/9789264086098
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www.sourceoecd.org/9789264086098
SourceOECD a biblioteca online da OCDE, com livros, peridicos e bancos de dados estatsticos.
Para mais informaes sobre esse servio premiado internacionalmente e acessos gratuitos para
avaliao, solicite a seu bibliotecrio ou nos escreva atravs do: SourceOECD@oecd.org.

isbn 978-92-64-08609-8

www.oecd.org/editions
42 2010 08 U E -:HSTCQE=U][U^]:
Avaliao da Gesto de
Recursos Humanos no
Governo Relatrio da OCDE:
Brasil 2010

GOVERNO FEDERAL
ORGANIZAO DE COOPERAO E DESENVOLVIMENTO
ECONMICOS

A OCDE se constitui em um frum nico, no qual governos de 30 pases democrticos


trabalham juntos para enfrentar os desafios econmicos, sociais e ambientais da globalizao.
A OCDE est na vanguarda dos esforos empreendidos para ajudar os governos a entender e
responder s mudanas e preocupaes do mundo atual, como a governana, a economia da
informao e os desafios gerados pelo envelhecimento da populao. A Organizao oferece
aos governos um marco a partir do qual estes podem comparar suas experincias polticas,
buscar respostas a problemas comuns, identificar as melhores prticas e trabalhar a
coordenao de polticas nacionais e internacionais.
Os pases-membros da OCDE so Alemanha, Austrlia, ustria, Blgica, Canad, Coria,
Dinamarca, Espanha, Estados Unidos, Finlndia, Frana, Grcia, Hungria, Irlanda, Islndia,
Itlia, Japo, Luxemburgo, Mxico, Noruega, Nova Zelndia, Pases Baixos, Polnia, Portugal,
Reino Unido, Repblica Tcheca, Repblica Eslovaca, Sucia, Sua e Turquia. A Comisso das
Comunidades Europias participa do trabalho da OCDE.
As publicaes da OCDE asseguram uma ampla difuso dos trabalhos da Organizao.
Estes incluem os resultados de compilaes de estatsticas, os trabalhos de pesquisa sobre
temas econmicos, sociais e ambientais, assim como as convenes, as diretrizes e os
modelos desenvolvidos pelos pases-membros.

As opinies expressas e os argumentos utilizados nesta publicao no refletem


necessariamente a posio da Organizao nem dos Governos de seus pases-membros.

ISBN 978-92-64-08609-8 (PDF)


Series: OECD Reviews of Human Resource Management in Government
ISSN 2074-3335 (impress)
ISSN 2074-3327 (on line)

Texto originalmente publicado em lingual inglesa pela OCDE com o ttulo:


OECD Reviews of Human Resource Management in Government
OECD Reviews of Human Resource Management in Government: Brazil 2010 Federal Government
OECD 2010
Todos os direitos reservados.

Traduzido pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Brazil.


A qualidade da traduo para Portugus e a sua coerncia com o texto original so da responsabilidade
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Brazil.
As erratas das publicaes da OCDE podem ser acessadas on line no:
www.oecd.org/publishing/corrigenda.

O contedo da OCDE pode ser copiado, descarregado ou imprimido para uso pessoal. Pode incluir
tambm partes do contedo das publicaes da OCDE, bases de dados e produtos multimdia nos seus
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reconhecimento da OCDE como fonte e proprietria dos direitos de autor. As solicitaes de permisso
para uso pblico e comercial e os direitos de traduo devem ser enviadas a rights@oecd.org. A
permisso para a reproduo parcial para uso pblico e comercial de esta publicao pode ser obtida
directamente atravs do Copyright Clearance Center (CCC), info@copyright.com, ou no Centre franais
dexploitation du droit de copie (CFC) contact@cfcopies.com.
PREFCIO 3

Prefcio

A Avaliao da Gesto de Recursos Humanos no Governo Relatrio da OCDE no


governo federal do Brasil (poder executivo) tem por base o trabalho realizado ao longo
dos anos pelo Grupo de Trabalho de Gesto Administrativa e Trabalho Pblico da OCDE
(PEMWP OECD Public Employment and Management Working Party, antigo Grupo
de Trabalho de Gesto de Recursos Humanos, Human Resource Management Working
Party, HRMWP), sob a liderana do Comit de Governana Pblica da OCDE. Este
relatrio, incluindo concluses e recomendaes, foi discutido na reunio anual da
PEMWP da OCDE realizada em 15-16 de dezembro de 2009, na sede da OCDE em Paris.
Enquanto as opes polticas apresentadas na reviso baseiam-se nas lies da
experincia dos outros pases membros da OCDE, o processo de reviso tem garantido
um elevado nvel de consulta com as partes interessadas para que as opes polticas
sejam relevantes e viveis dentro do contexto especfico e prioridades da poltica dos
governos em anlise.
Esta avaliao foi produzida pela Diretoria de Governana Pblica e
Desenvolvimento Territorial da OCDE em cooperao com o governo federal do Brasil
(poder executivo) e o Banco Mundial. A OCDE grata a todas as organizaes
governamentais e no governamentais que foram de grande ajuda para proporcionar
OCDE as informaes necessrias e as anlises para a Avaliao de forma muito aberta e
transparente, incluindo: membros do Congresso Nacional; a Secretaria Executiva do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; as Secretarias de Recursos Humanos,
de Gesto, de Assuntos Internacionais e de Oramento Federal; o Departamento de
Coordenao e Governana das Empresas Estatais, tambm do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto; os Ministrios das Relaes Exteriores, da Educao,
da Previdncia Social e Fazenda; a Ouvidoria Geral da Unio; a Escola Nacional de
Administrao Pblica (ENAP); o Tribunal de Contas da Unio; a Fundao Getlio
Vargas (no Rio de Janeiro e em So Paulo); a Pontifcia Universidade Catlica de So
Paulo (PUC/SP); o Banco do Brasil; a Petrobras; a Empresa Brasileira de Correios e
Telgrafos; a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (INFRAERO); os
sindicatos do servio pblico (CONDSEF Confederao dos Trabalhadores Nacional do
Servio Pblico Federal, SindiReceita Sindicato dos Analistas Nacional-Tributrios da
Receita Federal do Brasil, o Frum de Entidades Sindicais de C&T, CUT Central nica
dos Trabalhadores, o Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos
Socioeconmicos DIEESE); o Banco de Desenvolvimento Econmico e Social
BNDES; a Prefeitura do Rio de Janeiro; o Instituto de Seguridade Social de So Paulo; o
Instituto de Seguridade Social dos Servidores Pblicos Municipais (Municpio de So
Paulo); e da Universidade de So Paulo. A maioria do trabalho na preparao para esta
anlise foi realizada pela Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto que demonstrou um enorme empenho para o sucesso
da anlise.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
4 PREFCIO

Uma equipe internacional de profissionais seniores dos pases membros da OCDE


participou no processo de Reviso por Pares:
Sr. Bunzo Hirai, Ministrio de Assuntos Internos e Comunicao, Japo;
Sr. Kevin Mahoney, Escritrio de Gesto de Pessoal, Estados Unidos;
Sr. Jacky Richard, Conselho de Estado, Frana;
Sr. Xavier Sisternas, Escritrio Antifraude da Catalunha, Espanha;
Sra. Tatyana Teplova, Secretariado do Conselho do Tesouro, Canad.
A OCDE grata aos governos a que pertence a equipe, por permitirem que esses
servidores de alto nvel participassem da avaliao. A participao deles contribuiu
significativamente para a qualidade da avaliao.
Alm disso, o projeto foi realizado em estreita colaborao com o Banco Mundial. O
Sr. Jeffrey Rinne levou o exerccio de avaliao ao Banco Mundial, cuja equipe incluiu
a Sra. Evelyn Levy e o Sr. Mariano Lafuente, sob a superviso do Sr. Nick Manning.
O projeto foi liderado e coordenado pela Sra. Elsa Pilichowski (Secretaria da OCDE).
O relatrio foi escrito pelo Sr. Oscar Huerta Melchor (Secretariado da OCDE
introduo, aposentadorias, diviso de responsabilidades), Sra. Maria Maguire
(Consultora competncias, carreiras, formao e aprendizagem, valores essenciais e as
estratgias de implantao da reforma), Sra. Elsa Pilichowski (planejamento de pessoal),
e o Sr. Knut Rexed (Consultor gesto de desempenho e aquisio de capacidade
humana). O Sr. Anderson Barry (Secretariado da OECD) supervisionou o projeto. Dados
e anlises estatsticas foram produzidas pelo Sr. Jani Heikkinen (Secretaria de OCDE
dados quantitativos e anlises), e o Sr. Emmanuel Job (Secretariado da OCDE, dados
qualitativos). A Sra. Doranne Lecercle (Consultora) editou a publicao.
Alm da equipe do projeto, recebemos comentrios muito teis de Nadim Ahmad
(Diretoria de Estatstica, Secretariado da OCDE); Luiz de Mello (Departamento de
Economia, Secretariado da OCDE); Stphane Jacobzone, Janos Bertok e James Sheppard
(Diretoria de Governana e Desenvolvimento Territorial Public Governance and
Territorial Development Directorate), Secretariado da OCDE.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
NDICE 5

ndice

Sumrio Executivo ..................................................................................................................... 11

Concluses e Recomendaes.................................................................................................... 17
Notas ........................................................................................................................................ 34
Introduo ................................................................................................................................... 37
I.1. O governo federal caractersticas gerais ......................................................................... 37
I.2. Estrutura do poder executivo federal ................................................................................. 38
I.3. Situao econmica geral................................................................................................... 40
I.4. Uma viso geral das reformas de gesto pblica do Brasil ................................................ 43
Notas ........................................................................................................................................ 49
Captulo 1 Planejamento e gesto da fora de trabalho .......................................................... 51
1.1. A dimenso e o custo da fora de trabalho do governo federal do Brasil ......................... 52
1.2. Prestao de contas da quantidade de servidores pblicos e seus custos .......................... 62
1.3. Planejamento estratgico da fora de trabalho .................................................................. 66
1.4. Promovendo metas globais de eficincia e custos no governo.......................................... 85
1.5. Definio das remuneraes e carreiras ............................................................................ 92
1.6. O papel dos sindicatos ..................................................................................................... 100
1.7. Ajustando um setor pblico em envelhecimento a uma sociedade em envelhecimento . 102
1.8. O sistema de aposentadoria dos servidores pblicos brasileiros ..................................... 106
1.9. Promovendo metas de diversidade no governo ............................................................... 118
1.10. Concluso ...................................................................................................................... 122
Notas ...................................................................................................................................... 125
Captulo 2 Fortalecendo a capacidade do governo ................................................................ 129
2.1. Gerindo competncias ..................................................................................................... 130
2.2. Carreiras e planos de carreira .......................................................................................... 150
2.3. Adquirindo capacidade de pessoal e talentos .................................................................. 172
2.4. Do treinamento aprendizagem ...................................................................................... 186
Notas ...................................................................................................................................... 198
Anexo 2A.1 Modelo do perfil de cargo ................................................................................... 201

Captulo 3 Reforando a orientao por desempenho e construindo liderana ................. 203


3.0. Introduo........................................................................................................................ 204
3.1. Reforando a orientao por desempenho....................................................................... 205
3.2. Administrando os gestores seniores ................................................................................ 223
Notas ...................................................................................................................................... 240

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
6 NDICE

Captulo 4 Fortalecendo a reforma da gesto de recursos humanos no governo


federal brasileiro ................................................................................................. 241
4.1. Valores essenciais ........................................................................................................... 242
4.2. A diviso de responsabilidades na gesto de recurso humanos....................................... 264
4.3. Estratgias de implantao das reformas......................................................................... 295
4.4. Concluses gerais ............................................................................................................ 320
Notas ...................................................................................................................................... 322
Bibliografia ............................................................................................................................... 323

Tabelas

Tabela I.1. Nvel de pessoal no governo federal brasileiro (agosto de 2009) ...................... 39
Tabela I.2. Ministrios e secretarias (com status ministerial) no governo federal
Brasileiro ........................................................................................................... 40
Tabela 1.1. Servidores, aposentados e pensionistas no regime de penses dos
servidores pblicos, 2008 ................................................................................ 111
Tabela 2.1. Viso integrada dos corpos, cargos e salrios no servio civil espanhol
aps a reforma de 1984 (simplificada). Exemplo com corpos e cargos
pertencentes ao grupo A1 ................................................................................ 169
Tabela 4.1. Normas profissionais de recursos humanos na Casa Civil do Reino Unido...... 282
Tabela 4.2. Os desafios da reforma da administrao pblica e as ferramentas polticas
possveis........................................................................................................... 303

Figuras

Figura 1.1. Participao do emprego no setor pblico no total de empregos no Brasil


ao longo do tempo ............................................................................................... 53
Figura 1.2. Emprego no setor pblico como proporo dos empregos totais, a fora de
trabalho e a populao nos pases selecionados................................................... 54
Figura 1.3. Remuneraes dos servidores do governo em geral como porcentual do
PIB ....................................................................................................................... 55
Figura 1.4. Remuneraes dos servidores das administraes pblicas em geral como
percentual do PIB (2006) e parcela do emprego no governo em geral no
emprego total (2005)............................................................................................ 56
Figura 1.5. Participao da remunera dos servidores das administraes pblicas em
percentual do PIB, divididos entre contribuies sociais dos
empregadores e ordenados e slarios ................................................................... 57
Figura 1.6. Remuneraes dos servidores e entregas a preos base entre o governo em
geral e o total da economia em pases selecionados ............................................ 58
Figura 1.7. Custos gerais de produo do governo como percentual do PIB ......................... 59
Figura 1.8. Custos dos bens e servios produzidos por organizaes no
governamentais em geral (principalmente do setor privado) e financiados

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
NDICE 7

pelo governo (consumo intermedirio do governo em geral e


transferncias sociais em dinheiro) como proporo do PIB............................... 59
Figura 1.9. Participao dos trabalhadores do setor pblico em differentes nveis de
governo em alguns pases federativos ................................................................. 60
Figura 1.10. Numero de servidores do governo federal no executivo ...................................... 61
Figura 1.11. Gastos federais selecionados,1,2 incluindo pessoal ............................................. 62
Figura 1.12.Trabalhadores eventuais nos governos dos pases membros da OCDE
selecionados (2005) e no Brasil (2009) ............................................................... 69
Figura 1.13. Servidores temporrios nos governos dos pases membros da OCDE e no
Brasil .................................................................................................................... 70
Figura 1.14. Mapeamento da gesto estratgica de recursos humanos na Petrobras ............... 74
Figura 1.15. Recompensas totais no Reino Unido ................................................................... 97
Figura 1.16. Percentual de trabalhadores com 50 anos ou mais no governo
central/federal nos pases membros da OCDE (2005 e 1995) e no Brasil
(2005 e 2008) ..................................................................................................... 103
Figura 1.17. Percentual de trabalhadores com 50 anos ou mais no governo
central/federal e na fora de trabalho total......................................................... 104
Figura 1.18. Proporo de trabalhadores a nvel nacional/federal com idade entre 40 e
50 anos e mais de 50 anos.................................................................................. 105
Figura 1.19. Percentual de mulheres em cargos snior nos pases membros da OCDE
em 2005 e no Brasil ........................................................................................... 120
Figura 3.1. Critrios utilizados para avaliar o desempnho dos servidores dos governos
centrais de pases membros selecionados da OCDE.......................................... 208
Figura 3.2. Grau em que os altos servidores pblicos so administrados por polticas
de gesto de recursos humanos separadas no governo central .......................... 230
Figura 4.1. Valores essenciais do servio pblico frequentemente declarados .................... 243
Figura 4.2. Pases que oferecem proteo para denunciantes............................................... 246
Figura 4.3. Extenso da delegao de autoridade de gesto de recursos humanos aos
ministios setoriais nos pases membros da OCDE e no Brasil......................... 269

Quadros

Quadro 1.1. O banco de dados integrado de administrao de pessoal no Brasil .................. 65


Quadro 1.2. O Observatrio do servio pblico na Frana .................................................... 67
Quadro 1.3. Redues de equipe e realocaes da fora de trabalho no Japo ...................... 71
Quadro1.4. Estados Unidos: O sistema de alinhamento estratgico e planejamento da
fora de trabalho ................................................................................................. 77
Quadro 1.5. Acordos de planejamento da fora de trabalho e competncias na Frana ........ 79
Quadro 1.6. Planejamento da fora de trabalho no Canad ................................................... 81

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
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Quadro 1.7. Reduo das despesas e da fora de trabalho no servio pblico


canadense na dcada de 1990 ........................................................................... 89
Quadro 1.8. Reviso Geral de Polticas Pblicas da Frana (RGPP): Consequncias
para a gesto de recursos humanos .................................................................... 91
Quadro 1.9. Parmetros de negociao na Austrlia .............................................................. 98
Quadro 1.10. Parmetros de negociao na Nova Zelndia ..................................................... 99
Quadro 1.11. As recentes reformas dos regimes de penses dos servidores pblicos
(antes de 2003)................................................................................................. 112
Quadro 1.12. A experincia da Blgica com os suplementos baseados na idade.................. 115
Quadro 1.13. O Regime de Penses em Parceria (Partnership Pension Scheme) para
servidores pblicos no Reino Unido ................................................................ 117
Quadro 2.1. Exemplo de sistemas de gesto por competncias na Petrobras, no
BNDES e no Ministrio da Fazenda ................................................................ 137
Quadro 2.2. Gesto por competncias na Blgica ......................................... 140
Quadro 2.3. O modelo de habilidades profissionais para o governo do Reino Unido ......... 144
Quadro 2.4. As competncias de liderana no servio pblico canadense........................... 146
Quadro 2.5. Sistema Integrado de Liderana da Austrlia ................................................... 147
Quadro 2.6. Desenvolvimento de competncias no servio pblico no Canad e na
Nova Zelndia.................................................................................................. 149
Quadro 2.7. Organizao de carreiras em alguns pases membros da OCDE ...................... 153
Quadro 2.8. Canad: Estrutura de agrupamento laboral na administrao pblica central .. 163
Quadro 2.9. Espanha: Principais elementos da reforma do sistema de corpos de 1984 ....... 164
Quadro 2.10. Frana: Rpertoire interministriel des mtiers de ltat (RIME) ................... 166
Quadro 2.11. Sistema de carreiras no servio pblico canadense .......................................... 171
Quadro 2.12. Recrutamento no governo belga ....................................................................... 180
Quadro 2.13. Organizao recrutante e processos na Blgica e Irlanda................................. 183
Quadro 2.14. Treinamento e aprendizagem nos governos de pases membros da OCDE
selecionados ..................................................................................................... 187
Quadro 2.15. Desenvolvimento dos servidores pblicos seniores: exemplos dos pases
membros da OCDE .......................................................................................... 194
Quadro 2.16. Pesquisa da OCDE de prticas de gesto do conhecimento no governo
central .............................................................................................................. 196
Quadro 3.1. Concluses de um estudo sobre a remunerao pelo desempenho coletivo ..... 210
Quadro 3.2. Tendncias gerais na administrao dos gestores seniores nos pases
membros da OCDE e da Unio Europeia ........................................................ 225
Quadro 3.3. Os gerentes seniores nos Estados Unidos......................................................... 233
Quadro 3.4. Gerentes seniores na Holanda .......................................................................... 234

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
NDICE 9

Quadro 3.5. Gesto de gestores seniores no Chile ............................................................... 234


Quadro 3.6. O Programa Canadense de Avaliao de Carreiras e acompanhamento .......... 237
Quadro 4.1. Princpios de Conduta tica no Servio Pblico feitos pela OCDE................. 245
Quadro 4.2. Frana: esclarecendo, difundindo e trazendo vida os valores do servio
pblico ............................................................................................................. 255
Quadro 4.3. Finlndia: Valores a serem Parte do Trabalho Dirio ...................................... 256
Quadro 4.4. Valores do Servio Pblico Federal Canadense ............................................... 257
Quadro 4.5. Como so valores essenciais so integrados na gesto de recursos
humanos no governo federal do Canad? ........................................................ 258
Quadro 4.6. Austrlia: Valores enraizado na legislao do servio pblico ........................ 260
Quadro 4.7. Servio Pblico Australiano (SPA): Get it Right: um kit de recrutamento
para os gerentes ............................................................................................... 263
Quadro 4.8. Responsabilidades e desenho organizacional da Secretaria de Recursos
Humanos (SRH) .............................................................................................. 270
Quadro 4.9. O Sistema de Pessoal Civil (SIPEC) Brasileiro ............................................... 272
Quadro 4.10. A gesto do servio civil francs, o DGAFP .................................................... 276
Quadro 4.11. A agncia chilena de gesto do servio pblico ............................................... 277
Quadro 4.12. Exemplos de projetos de rgos centrais de gesto de recursos humanos
nos pases membros da OCDE ........................................................................ 278
Quadro 4.13. Delegao de responsabilidades de gesto de recursos humanos para os
vice-ministros no Canad ................................................................................ 283
Quadro 4.14.Sistema de alinhamento estratgico dos Estados Unidos: os recursos
humanos como parceiros estratgicos.............................................................. 285
Quadro 4.15. Grupo de Capacitao para o Servio Pblico Britnico e o Programa de
Avaliao de Competncias ............................................................................. 287
Quadro 4.16. Estrutura de Prestao de Contas de Gesto (Management Accountability
Framework) do Canad.................................................................................... 288
Quadro 4.17. Administrao do Servio Pblico no Reino Unido......................................... 292
Quadro 4.18. Programa de liderana estratgica na Noruega................................................. 293
Quadro 4.19. Frana: Debate nacional sobre o futuro do servio pblico ............................. 304
Quadro 4.20. Espanha: O processo de consulta para o Estatuto Bsico do Funcionrio
Pblico ............................................................................................................. 305
Quadro 4.21. Mxico: Construindo propriedade da mudana ................................................ 306
Quadro 4.22. A abordagem de parceria social na Irlanda ...................................................... 308
Quadro 4.23.Liderana para a reforma: estratgias de desenvolvimento em pases
selecionados da OCDE .................................................................................... 311
Quadro 4.24. A Renovao do Servio Pblico do Canad (2001-09) .................................. 314
Quadro 4.25. Canad: Reportando o progresso da renovao do servio pblico ................. 318

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
10 NDICE

Quadro 4.26. Caractersticas associadas com o sucesso de organizaes independentes


e permanentes na manuteno das reformas .................................................... 319

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
SUMRIO EXECUTIVO 11

Sumrio Executivo

O Brasil apresentou recentemente um desempenho notvel em termos econmicos,


sociais e financeiros. Entretanto, ainda enfrenta uma srie de desafios para consolidar seu
caminho de crescimento e prosperidade. O setor pblico brasileiro tem desempenhado um
papel crucial na promoo da estabilidade e na criao de condies para o
desenvolvimento econmico e social, mais ainda durante as duas administraes
consecutivas do Presidente Lula. Ao avaliar o estado dos cargos pblicos em nvel federal
(poder executivo), o Brasil tem mostrado seu comprometimento com um sistema
moderno e dinmico de gesto de recursos humanos, que possa sustentar o
desenvolvimento econmico e social do pas. A Avaliao da Gesto de Recursos
Humanos no Governo Brasil: Governo Federal visa a contribuir para o desenho das
futuras reformas da gesto da fora de trabalho do governo federal. Suas concluses so
extradas a partir de uma comparao sistemtica da situao no Brasil com a experincia
dos 31 pases membros da OCDE, com nfase especfica nos exemplos mais relevantes
para o Brasil, considerando sua dimenso, os alicerces culturais e constitucionais e os
valores que sustentam o sistema de recursos humanos. A anlise baseada em estudos de
caso concretos e as experincias ao longo do relatrio podem inspirar o Brasil em seu
caminho de reforma.
O total de servidores pblicos (governos federal, estadual e municipal) no Brasil
bastante limitada em termos de tamanho (11-12%, incluindo empresas estatais) em
comparao com os pases membros da OCDE (22% em mdia), entretanto mais cara
para a economia (12% do PIB, um pouco acima da mdia da OCDE, e 28% de todos os
custos de remunerao do conjunto de servidores na economia brasileira). Em anos
recentes, o conjunto de servidores e empregados pblicos tem se expandido para garantir
melhorias no acesso aos servios pblicos e para superar as fraquezas da capacidade. E,
como consequncia, tornou-se tambm mais caro.
Embora o emprego no governo federal represente apenas 15% do emprego total do
governo no Brasil, sua dimenso e custos tm crescido rapidamente nos ltimos anos, e
esta tendncia de crescimento dever continuar no futuro prximo. Esta tendncia dever
ser acompanhada de perto para se certificar de que as melhorias propostas na elaborao
de polticas e na prestao de servios esto ocorrendo. Reforar a capacidade do governo
federal de planejar e realocar sua fora de trabalho tambm deve ajudar o governo a estar
atento s prioridades polticas de forma eficiente.
Como em todos os pases membros da OCDE, a gesto da mo de obra pblica no
governo federal do Brasil um reflexo das prioridades nacionais polticas e econmicas e
da cultura administrativa. No entanto, mudanas sucessivas no foco das polticas pblicas
de emprego e suas reformas, ao longo do tempo, resultaram em mudanas fragmentadas e
incompletas, com pouca direo geral estratgica e sucessivas polticas descontinuadas
em relao ao nmero de pessoal e remuneraes. Assim, a prioridade para o Brasil
definir uma estratgia de gesto de recursos humanos baseada numa viso slida de longo
prazo integrada nos esforos globais de reforma de gesto pblica.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
12 SUMRIO EXECUTIVO

0.1. Rumo a um sistema de gesto de recursos humanos moderno e dinmico

Atualmente, as prticas de gesto de recursos humanos no governo federal tendem a


concentrar-se mais no controle do cumprimento das regras e normas bsicas, com pouco
espao para a gesto estratgica baseada em competncias e desempenho. Os progressos
feitos pelo governo federal visando garantir o mrito, a continuidade de pessoal,
imparcialidade e profissionalismo no servio pblico, e para manter um controle firme
sobre a dimenso da fora de trabalho, agora colocam o Brasil em posio de se
concentrar mais na gesto da fora de trabalho de acordo com as necessidades
estratgicas de governo, com ateno voltada eficincia.
Planejamento estratgico da fora de trabalho deve ser uma prioridade. O
governo federal tem conseguido bons resultados ao controlar a quantidade de pessoal e os
custos relacionados a eles, bem como atividades terceirizadas, e capaz de preparar boas
projees para o futuro. No entanto, o planejamento da fora de trabalho principalmente
orientado por processos e dados mais focados em responder s novas necessidades
polticas e ao permitir novas contrataes. Esta uma prtica potencialmente dispendiosa,
especialmente porque a prxima grande onda de sada de pessoal por aposentadoria pode
fornecer uma oportunidade nica e possivelmente mais barata para ajustar a dimenso da
fora de trabalho e realocar competncias em funo das prioridades setoriais. O
planejamento da fora de trabalho precisa tornar-se parte dos documentos estratgicos das
organizaes e da prestao de contas dos gestores, ademais de ser apoiado por um
dilogo contnuo entre os ministrios setoriais e o Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto. Mudanas esto em curso objetivando reforar o planejamento da
fora de trabalho, mas referidas mudanas devem ser reforadas de modo que o
planejamento da fora de trabalho baseie-se principalmente em uma anlise de todas as
mudanas que afetam as organizaes governamentais, nas possibilidades de realocao
de pessoal e terceirizao, bem como nas mudanas tecnolgicas. O governo deve
tambm aumentar seus esforos na procura sistemtica de eficincia na gesto da fora de
trabalho em termos de nmeros e competncias, possivelmente por meio de revises de
polticas em geral. Flexibilidades na gesto da capacidade do governo tambm poderiam
ser desenvolvidas ao aumentar a mobilidade de pessoal por meio de uma profunda
reforma do sistema de carreiras e pelo desenvolvimento de um sistema mais transparente
e prioritrio de terceirizao.
Remunerao de servidores deve ser racionalizada. Atualmente, as decises sobre
remunerao ainda no so suficientemente baseadas numa viso estratgica de salrios e
benefcios. Muitas melhorias tm sido feitas nos ltimos anos, mas negociaes
sucessivas e adaptaes das remuneraes por grupos de trabalhadores com diferentes
poderes de lobby continuam a produzir custos desnecessrios, opacidade e complexidade
no sistema de remunerao. Alm disso, apesar das melhorias significativas recentes na
avaliao de desempenho do pessoal, os prmios de desempenho passaram a fazer parte
do salrio regular da maioria do pessoal, perdendo o seu significado original de
recompensa ao desempenho excepcional. O governo federal, assim, beneficiaria-se ao
fortalecer sua metodologia de aumentos salariais baseados em critrios de acessibilidade,
integridade, aceitabilidade social e atratividade. Os salrios deveriam ser fixados por
meio da definio de uma dotao global para todo o governo e negociaes por carreira
especfica com critrios de negociao claros. No h necessidade de continuar a
implantar os bnus por desempenho no nvel atual nas administraes onde eles no tm
funcionado corretamente, dado que a implantao correta exigiria investimentos de gesto
importantes com resultados incertos. Embora o sistema de aposentadorias j tenha sido

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
SUMRIO EXECUTIVO 13

reformado, tambm ir precisar de ajustes no futuro para garantir a sua viabilidade


financeira.
Melhorias na gesto da capacidade de pessoal exigem profundas alteraes na
carreira e no sistema DAS... O sistema de carreiras brasileiro certamente ajudou a
garantir um sistema de recursos humanos transparente e baseado no mrito, mas tambm
caracterizado por sua rigidez e altos custos de transao. Servidores entram no servio
pblico por meio de uma seleo competitiva para uma carreira especfica, muitas vezes
estreita, e no podem mudar para outra carreira sem passar por outro concurso pblico.
As oportunidades de carreira horizontal e vertical no Brasil so limitadas e os requisitos
de desempenho so mnimos para o pessoal obter promoes nas carreiras. O sistema de
carreiras tambm complexo e caro para administrar, uma vez que est sujeito a presses
corporativistas de vrios grupos que aumentam os salrios e minam as tentativas de
realocar a fora de trabalho entre as diferentes prioridades setoriais. Reformar o sistema
de carreiras poderia ser a oportunidade de desenvolver uma viso estratgica de como a
administrao pblica deve agrupar e organizar empregos. Seria necessrio eliminar a
diferenciao na forma como carreiras semelhantes so geridas nas diversas organizaes
governamentais, reduzir o nmero de carreiras, ampliando o seu alcance vertical e
horizontal, criando mais possibilidades de mobilidade, e construir uma real progresso de
carreira em pirmide. Nesse contexto, a progresso na carreira deveria ser organizada em
torno da aquisio de competncias e do desempenho. Reformas do sistema de carreira
seria tambm a oportunidade de reintegrao dos cerca de 70 000 funes comissionadas
(com maiores privilgios em termos de remunerao) no sistema de carreiras (excluindo o
sistema DAS da reforma). Esta reforma pode ser implantada de forma relativamente
lenta, excluindo cargos de acordo com as aposentadorias de pessoal.
O sistema DAS (Direo e assessoramento superiores) compreende cerca de 22 000
cargos, incluindo a maioria dos cargos de gerncia e diretoria e posies menos seniores,
permitindo um confortvel grau de flexibilidade no sistema, dado que o acesso aberto a
candidatos provenientes de fora do servio pblico (com algumas cotas). Esta prtica est
alinhada com a evoluo nos pases membros da OCDE, incluindo aqueles com sistemas
baseados em carreiras como a Blgica, a Coria, a Frana e a Irlanda. No entanto,
necessrio melhorar a exigncia de transparncia para as nomeaes para estes cargos
que, com exceo talvez dos cargos de alta administrao, precisam ser sistematicamente
baseados numa avaliao dos perfis de competncia dos candidatos e procedimentos de
recrutamento transparentes (mas nomeaes de fora do servio pblico podem
permanecer). Novos processos de recrutamento para cargos DAS poderiam ser usados
como uma experincia-piloto para modernizar o processo de recrutamento para os cargos
mais qualificados do servio pblico.
...E uma nfase na gesto por competncias, especialmente no recrutamento. O
governo federal deve continuar seus esforos para reforar o papel das competncias na
gesto de pessoal por meio da criao de um quadro de competncias para toda a
administrao que ir fornecer um quadro de referncia comum para o recrutamento,
gesto por desempenho e promoes. Melhorar os mtodos de recrutamento seria um
ponto de absoro apropriado para o estabelecimento de competncias na gesto de
pessoal. altamente recomendvel que o governo federal comece a mover-se alm do
recrutamento de pessoal apenas por meio de testes de habilidades acadmicas e
conhecimentos bsicos, principalmente para os cargos mais qualificados. A introduo de
mtodos de recrutamento modernos significa focar na mensurao de competncias e
experincias anteriores, sem prejudicar a transparncia e o mrito.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
14 SUMRIO EXECUTIVO

Servidores de gerenciamento de desempenho podem ser mais eficazes. A gesto


do desempenho exerce um papel menor na carreira das pessoas e na remunerao na
respectiva categoria profissional, apesar das melhorias para o sistema de avaliao de
desempenho dos empregados. A execuo das mudanas recomendadas para o sistema de
carreiras um pr-requisito para uma maior nfase no gerenciamento de desempenho da
equipe, a fim de permitir que a avaliao do desempenho cumpra um papel nas carreiras e
promoes da equipe e permitir maior responsabilidade e bandas de pagamento em
determinadas carreiras. A idade ainda pode ser considerada como o principal fator de
qualificao para a progresso salarial e promoo, mas apenas em carreiras sem uma
dimenso clara e, ainda, no incio da carreira.
Reforar a gesto dos gerentes seniores ajudar a aumentar a capacidade de gesto, a
confiana, e a construir liderana para atingir melhores resultados. A administrao dos
gerentes e gerentes seniores no governo federal do Brasil recebe menor ateno do que na
maioria dos pases membros da OCDE. Atualmente, o sistema impede o crescimento
necessrio de um quadro de gerentes profissional no polticos especializados em
administrao pblica que poderiam coexistir com nomeaes discricionrias para os
cargos mais altos e polticos. Os gerentes seniores devem ser administrados como um
grupo coeso, com competncias claramente definidas. Para alcanar este objetivo,
necessrio delinear entre os cargos existentes aqueles em que as nomeaes podem ser
totalmente discricionrias (majoritariamente cargos de alto nvel) e aqueles que exigem
um maior nvel de transparncia no processo de recrutamento com base na avaliao de
competncias. Tambm seria necessrio estabelecer um sistema que ajuda a identificar os
potenciais futuros gestores de todos os tipos de carreiras, proporcionando a eles
oportunidades de desenvolvimento e avaliando periodicamente o desenvolvimento do seu
potencial de liderana.
Modernizar a gesto de recursos humanos exigir reforo das capacidades em
gesto de recursos humanos. necessrio que as unidades de gesto de recursos
humanos no corpo de gesto de recursos humanos central, nos ministrios setoriais e nas
agncias adotem uma gesto mais estratgica e tenham efetiva capacidade de gesto
estratgica de reforma para garantir o estabelecimento de um quadro moderno de
prestao de contas da gesto de recursos humanos. Uma avaliao das necessidades de
capacidade das unidades de gesto de recursos humanos centrais e de suas unidades
correspondentes nos ministrios e agncias ajudaria.
Uma mudana cultural deve ocorrer para diminuir significativamente o recurso da
regulamentao para a execuo das reformas da gesto de recursos humanos. O
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto deve elaborar orientaes de gesto
(com normas comuns) e estruturas de prestao de contas, e a gesto de recursos humanos
deve tornar-se parte regular e documentada das responsabilidades gerenciais. Isso
permitir que o nvel de detalhes nos regulamentos da gesto de recursos humanos
diminua significativamente.

0.2. A caminho de reformas bem-sucedidas e sustentveis

A fim de avanar para uma gesto de fora de trabalho moderna, a experincia dos
pases membros da OCDE mostra que os valores centrais tero de evoluir para sustentar
as mudanas na gesto de pessoal. Valores como desempenho e eficincia comearam a
fazer parte do sistema, mas no de uma forma clara. Eles devem ser amplamente
discutidos pelos servidores pblicos e pela sociedade, e as reformas devem derivar das

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
SUMRIO EXECUTIVO 15

alteraes aceitas. As reformas no devem implicar uma grande reviravolta que crie
insegurana desnecessria nos servidores e custos de transao. Pelo contrrio,
recomenda-se desenvolver uma abordagem passo a passo para construir consenso em
torno de novos valores; definir como as ferramentas de gesto podem ser ajustadas para
esses novos valores; planejar de forma realista o que pode ser feito a curto, mdio e longo
prazo; bem como reconhecer que as reformas tero de ser construdas de forma gradual;
tendo em conta as lies aprendidas com os seus sucessivos xitos e fracassos.
As possibilidades de realizao de reformas sustentveis seriam reforadas pela
consolidao de um mtodo estvel e maduro de envolvimento com os sindicatos. Como
o processo de negociao para as condies de trabalho est sendo desenvolvido pelo
governo federal, h uma oportunidade de construir um dilogo construtivo com os
sindicatos sobre o futuro do servio pblico.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
CONCLUSES E RECOMENDAES 17

Concluses e Recomendaes

O total de servidores pblicos no governo brasileiro


(federal, estadual e municipal) bastante limitado em termos
de tamanho, mas est em expanso e torna-se cada vez mais
caro.

No Brasil, a totalidade de servidores pblicos no governo (federal, estadual e


municipal) representa um percentual relativamente reduzido dos empregos totais.1 Em
2008, representava cerca de 10-11% do emprego total,2 em comparao com a mdia de
cerca de 20% da OCDE.3 Considerando as empresas estatais, o percentual aumenta
ligeiramente para cerca de 11% a 12%,4 em comparao com a mdia da OCDE de cerca
de 22%. Esse percentual tambm pequeno em comparao com outros pases latino-
americanos como Argentina e Chile.
Os empregos governamentais (excluindo as empresas estatais) tm aumentado
significativamente em nmeros absolutos, mais de 12% na dcada de 1990, e mais de
15% entre 1999 e 2003. O total de empregos no setor pblico (incluindo as empresas
estatais) aumentou mais de 15% entre 2003 e 2007. Muito recentemente, o aumento de
empregos no governo (excluindo as empresas pblicas) acelerou, pelo menos no nvel
federal e dos municpios (10% entre 2005 e 2008).
Esses aumentos rpidos foram justificados pela necessidade reconhecida de melhorar
o acesso aos servios pblicos, especialmente na rea da sade e educao, e para superar
deficincias pr-existentes na capacidade do governo, mas a situao deve ser
acompanhada de perto. Ele merece ateno por duas razes principais:
Primeiro, embora a fora de trabalho do governo (incluindo governo federal,
estados e municpios) seja relativamente pequena em termos de nmero de
servidores, ela muito cara para a economia brasileira. Ela representa 12% do
PIB5 (excesso empregados das empresas pblicas), um pouco acima da mdia da
OCDE, e 28% de todos os custos de remunerao dos trabalhadores na economia
brasileira.6 Isso no significa necessariamente que os salrios no setor pblico so
sempre mais elevados do que os salrios no setor privado. A situao ,
certamente, devido a uma combinao de fatores, incluindo a estrutura de salrios
no Brasil com remuneraes muito baixas no setor privado para determinadas
tarefas e uma proporo muito maior de cargos qualificados no setor pblico, mas
tambm escolha que tm sido feita de pagar relativamente bem os servidores
pblicos em posies essenciais para motivar seu compromisso e atrair e reter
uma fora de trabalho altamente qualificada.
Em segundo lugar, uma grande parte dos recursos do governo no Brasil,
representando mais de 14% do PIB, vai para organizaes do setor privado7 que
fornecem bens e servios para o governo e os cidados.8 Quando comparado aos

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
18 CONCLUSES E RECOMENDAES

pases membros da OCDE, o Brasil ocupa a segunda posio neste quesito (a


mdia da OCDE inferior a 10% do PIB).
No Brasil de hoje, a combinao do custo do conjunto de servidores pblicos e dos
servios pblicos produzidos pelo setor privado e pagos pelo governo significa que
aproximadamente 27% do PIB dedicado produo de servios e bens pblicos
financiados pelo governo, colocando o Brasil em quinto na comparao com os pases
membros da OCDE. Considerando o importante papel atribudo ao do governo na
economia e na sociedade pelo governo Lula, as tendncias relacionadas aos cargos e
empregos pblicos no so surpreendentes, mas os dados devem encorajar uma ateno
especfica evoluo da produtividade das aes do governo e, como consequncia, na
eficincia da gesto de pessoal. Como observado no recente Estudo econmico do Brasil
da OCDE (OCDE, 2009b), h muito espao para melhoria na eficincia dos gastos
pblicos no Brasil de hoje, e uma melhor gesto dos recursos humanos contribuir para
essa melhoria.

A dimenso e os custos da fora de trabalho do governo


9
federal tm crescido rapidamente nos ltimos anos.
A fora de trabalho do executivo federal representa apenas 15% da fora de trabalho
do governo no Brasil. At recentemente, o emprego do governo federal foi um fator
limitante no crescimento do emprego pblico no Brasil como um todo. O nmero de
servidores no governo federal diminuiu entre 1995 e 2000, estabilizou-se entre 2000 e
2003, e comeou a aumentar aps 2003. Os custos da fora de trabalho como percentual
do PIB comearam a crescer aps 2006, devido no s ao aumento do nmero de
servidores, mas tambm s reformas nos fluxos de carreira, busca de uma fora de
trabalho mais qualificada, e s mudanas no nvel dos salrios e aposentadorias. Esta
tendncia de crescimento vai continuar ao longo de vrios anos, dado que o governo
federal comprometeu-se com novos compromissos financeiros at 2012, e o nmero de
aposentados vai crescer rpido. Portanto, as contribuies sociais do empregador, tambm
pode subir.
Esses aumentos tiveram lugar depois de anos de restries do nmero de servidores e
custos que aumentou as lacunas de capacidade existentes no governo. Sob o governo
Lula, a maioria dos novos cargos foi criada em reas de polticas prioritrias como
educao, sade, segurana e infraestrutura. Servidores relatam que aumentos de
remunerao tambm foram necessrios, dado que os servidores pblicos eram mal
pagos. Tal como para o resto dos cargos no governo pelo pas, h a necessidade de uma
compreenso clara desses aumentos de custos, que devem ser justificados, no final, por
um melhor acesso e maior qualidade dos servios pblicos, regulao e execuo de
polticas.

A gesto eficaz da fora de trabalho do governo federal se


tornar ainda mais importante nos prximos anos por causa
das demandas de servios pblicos para o desenvolvimento da
economia.

Os recentes elevados nveis de crescimento econmico tornaram possvel ignorar


aumentos no nmero de servidores, custos de remunerao e custos totais de produo de
bens e servios financiados pelo Governo. Alm disso, o desempenho da fora de
trabalho federal ainda mais difcil de mensurar, dado que boa parte do seu trabalho no

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
CONCLUSES E RECOMENDAES 19

est envolvida na prestao de servios facilmente mensurveis. Ainda no h qualquer


metodologia slida para comparar seu desempenho ao de outros pases. No entanto, a sua
gesto serve como um modelo inspirador para o resto do servio pblico no pas e
reformas bem sucedidas tero reflexos nos governos estaduais e municipais no Brasil.
Dados os investimentos financeiros feitos na fora de trabalho, conveniente ter altas
expectativas sobre a melhoria do desempenho do pessoal. Esta no ser automtica, no
entanto, e demandar progressos na gesto da fora de trabalho, por meio de melhorias na
capacidade de redistribuir e realocar pessoal em todas as reas e setores do governo,
reforo da gesto por desempenho e competncias para melhor adaptar a fora de trabalho
s necessidades das organizaes governamentais, e reformar o sistema de remuneraes.

O governo federal deveria ser elogiado por suas


realizaes no sentido de garantir o mrito, a continuidade do
pessoal, a imparcialidade e o profissionalismo na gesto dos
servidores pblicos e por manter um controle rgido sobre a
dimenso da fora de trabalho.

Os princpios de mrito e moralidade esto firmemente consagrados na Constituio e


em todos os regulamentos que afetam a gesto do servio pblico. A admisso na maioria
das posies do servio pblico requer a aprovao num concurso pblico e a gesto das
carreiras deixa pouco espao para o patronato. Assim, a garantia de mrito acadmico
robusta e h fiscalizao ampla e mecanismos de recurso. Disposies legais e
constitucionais em matria de emprego no servio pblico, como a posse implcita,
reforam a independncia, neutralidade poltica e continuidade do servio pblico. O
governo tambm depende de uma combinao de respeito e de instrumentos de
sensibilizao para prevenir falhas na estrutura de integridade, apesar de que algumas
melhorias deveriam ser previstas. Excees aos requisitos de transparncia completa nas
nomeaes e ao sistema de trabalho de categorias impactam nas cerca de 70 000 funes
que incluem os cargos DAS e as funes comissionadas.10 Estas so reas importantes
para as reformas nos sistemas de carreiras (ver abaixo).
Durante alguns anos, o governo tem empreendido esforos considerveis para
reforar a capacitao dos recursos humanos no servio pblico, aumentando o nvel de
qualificaes na entrada e dando nfase formao contnua, com planos de qualificao
para os trabalhadores, redes de aprendizagem reforadas e mtodos modernos de
aprendizagem e desenvolvimento.
O governo mantm bom controle sobre os nmeros da fora de trabalho e seus custos.
O rastreamento dos nmeros de servidores e custos, bem como os de terceirizao
excelente e no h espao real para ignorar a poltica do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto sobre o nmero de pessoal e custos. Processos tambm esto em
execuo para garantir a boa prestao de contas dos custos das futuras aposentadorias e
penses dos trabalhadores e estes so controlados em todos os documentos que abrangem
o nmero de servidores e suas despesas.

Estes resultados permitem agora uma fora de trabalho


menos centrada nas entradas e controles de processos e mais
ligada s necessidades estratgicas do governo.

Atualmente, a gesto de recursos humanos no ramo executivo do governo federal do


Brasil se concentra principalmente no controle do cumprimento das regras bsicas e

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
20 CONCLUSES E RECOMENDAES

padres de mrito e de integridade e na manuteno de um controle rigoroso dos custos.


Enquanto a histria passada do Brasil de clientelismo poltico e desequilbrio fiscal
tornam tal procedimento entendvel, o sistema de gesto de pessoal se tornou inflexvel e
fragmentado, com pouco espao para a gesto estratgica e foco em competncias e
desempenho.
No h dvida de que as reformas anteriores tentaram resolver estas questes. Desde
a dcada de 1980, o Brasil tem passado por diversas fases de reforma da administrao
pblica. Sua nfase principal mudou sob governos sucessivos: primeiro o
restabelecimento dos valores tradicionais, tais como mrito, continuidade e probidade,
depois o foco na reduo de nmero de servidores no incio da dcada de 1990, seguida
pela reestruturao da administrao pblica e a introduo de incentivos de desempenho.
Devido falta de capacidade de implantao e continuidade, muitas delas continuaram
incompletas.
O resultado hoje um mosaico de ferramentas para a modernizao da gesto dos
recursos humanos. Elas so, por vezes, incoerentes e desconexas, e enviam mensagens
fracas sobre as prioridades na gesto de pessoal. Nesse contexto, o foco de mudanas
recentes e presentes na gesto dos servidores pblicos tem sido mais no sentido de ajustar
o sistema do que fazer reformas estratgicas de longo prazo.
Com os valores tradicionais hoje bem enraizados na cultura da administrao pblica,
o governo federal pode se dar ao luxo de avanar para mtodos de gesto de pessoal que
dependam de uma reforma no sistema com um foco claro em entrega de valor. O Brasil
est atualmente em um ponto poltico e de planejamento de ciclos de polticas pblicas
onde, com um slido crescimento econmico e estabilidade poltica e macroeconmica,
tem uma janela de oportunidade para construir a base para a reforma e planejar um
conjunto de mudanas integradas para modernizar a gesto de recursos humanos como
parte do novo programa e do novo plano plurianual do governo.

O planejamento estratgico do pessoal deve ser uma


prioridade.
Atualmente, o planejamento da fora de trabalho dos ministrios ainda orientado
por processos e dados, com foco principalmente no nmero de pessoal e custos, mas as
mudanas esto em andamento e devem trazer melhorias. O planejamento estratgico
atual da fora de trabalho ainda no vai alm das indicaes dos ministrios das futuras
necessidades de contratao de acordo com o surgimento de novas prioridades, para as
quais o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto reage. O foco do ministrio
controlar o tamanho das organizaes, o cumprimento e a proviso de pessoal nas reas
das polticas prioritrias. Nos bons tempos permite as contrataes e nos maus momentos
probe. O dilogo entre o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e os outros
ministrios sobre as escolhas e os trade-offs em matria de planejamento da fora de
trabalho ainda no est suficientemente baseado em uma anlise forte das posies atuais
e futuras e das competncias exigidas para cumprir os objetivos presentes e futuros das
organizaes governamentais e sobre os trade-offs envolvidos. Uma proviso muito
recente de uma metodologia de planejamento da fora de trabalho feita pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto encontra-se na direo correta, e deve ser comparada
com o reforo de prestao de contas dos ministrios e agncias para o planejamento da
fora de trabalho.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
CONCLUSES E RECOMENDAES 21

Em combinao com as deficincias relativas metodologia de planejamento, o


movimento do pessoal s pode ser limitado, no h nenhum processo que permita a
mobilidade entre categorias estreitas de trabalho, e as possibilidades de terceirizao so
relativamente limitadas. Mudanas de polticas e a identificao de novas necessidades
quase sistematicamente envolvem novas contrataes. As condies no so, portanto,
ideais para fazer escolhas menos onerosas e mais eficazes em termos de nmeros de fora
de trabalho e qualificao. A experincia dos pases membros da OCDE mostra que o
planejamento de pessoal pode ser uma parte muito til dos documentos estratgicos das
organizaes (planos de desempenho e estratgicos), onde as necessidades do presente e
do futuro em termos de nmero de servidores e competncias luz das mudanas que
afetam a organizao, as possibilidades de terceirizao e as mudanas tecnolgicas
devem ser analisadas. Como parte do quadro de prestao de contas para a gesto
estratgica das suas organizaes, os gestores podero ser responsabilizados pela gesto
dos seus servidores. responsabilidade do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto prover tal estrutura e estabelecer discusses contnuas com os ministrios sobre o
planejamento da fora de trabalho como parte de suas obrigaes de planejamento
estratgico e relatrios. Uma vez que o quadro de prestao de contas estiver em vigor e o
processo de discusso funcionar corretamente, o Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto poder reconsiderar seu nvel de controle de absoro no nmero de servidores e
cargos. Embora as relaes das empresas pblicas com o Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto sobre planejamento da fora de trabalho paream similares s dos
ministrios, pelo menos algumas empresas estatais estabeleceram processos de
planejamento estratgico da fora de trabalho que poderiam servir como uma fonte de
inspirao para os ministrios.
Ao mesmo tempo, recomendvel que o governo aumente as presses para a busca
de eficincia na gesto da fora de trabalho. As medidas que at hoje tm ajudado a
manter os custos baixos do governo federal tm sido restritivas, baseadas em polticas
descontnuas de nmero de empregados e salrios que minaram a capacidade do governo
e deixaram a fora de trabalho inquieta. A busca de eficincia deve ser sistematicamente
parte da estrutura estratgica das organizaes e os diretores e gerentes devem ser
responsveis pela implantao de medidas para aumentar a eficincia, nomeadamente em
termos de nmeros de fora de trabalho e competncias. Alm disso, o governo poderia
considerar o exemplo de muitos pases membros da OCDE e realizar revises gerais de
poltica pblica. Estas podem ajudar a desenhar polticas para enfrentar em longo prazo as
necessidades em termos de capacidades e de realocao de pessoal em todos os setores.
Elas tambm podem ser usadas para desenvolver uma viso compartilhada de longo prazo
da gesto estratgica das organizaes nos departamentos governamentais.
Hoje, cerca de 40% da fora de trabalho do governo federal superior a 50 anos e
logo vai se aposentar. O envelhecimento da fora de trabalho do governo, muito mais
rpido do que o resto da fora de trabalho d ao Brasil uma oportunidade nica para
ajustar o tamanho e alocao da fora de trabalho em funo das prioridades setoriais, por
meio de um bom planejamento em longo prazo das necessidades de pessoal e realocao
por meio de prioridades setoriais de longo prazo. O governo federal tambm deve
reconhecer que desligamentos significativos iro criar dificuldades de capacidade e todos
os esforos devem ser feitos para manter o pessoal que seja difcil de substituir por alguns
anos adicionais. Processos tambm devem estar em funcionamento para melhorar a
transmisso de conhecimento, acelerar o treinamento de alguns servidores e as melhorias
no planejamento de carreira. O sistema de aposentadorias j foi reformado, mas tambm
vai precisar de ajustes no futuro.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
22 CONCLUSES E RECOMENDAES

Finalmente, o planejamento da fora de trabalho seria totalmente eficaz, com maior


flexibilidade na gesto do conjunto dos servidores. Aumentar a mobilidade por meio de
mudanas no sistema de carreiras deve ser uma prioridade (ver abaixo). A questo da
subcontratao mais complexa e as lies da experincia no so simples. A prtica
ainda muito controversa no governo federal brasileiro, principalmente porque
significativa parte da terceirizao envolve a contratao de empresas de cesso de mo-
de-obra sem a regulamentao dos servios pblicos, em vez da adjudicao dos
contratos de fornecimento de bens e servios a empresas, com a ideia de que alguns
servios so prestados de forma mais eficiente pelo setor privado. Esclarecimentos e
orientaes sobre os efeitos da terceirizao devem ser fornecidos pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto. Servios no essenciais podem ser legalmente
fornecidos pelo setor privado. No entanto, a definio de servios essenciais ou misses
principais evolui ao longo do tempo e poderia ser dada maior flexibilidade aos gestores
para contratar outros servios, desde que feita pelos motivos certos e os controles
necessrios estejam funcionando. Em todo caso, as decises de subcontratao devero
fazer parte do planejamento da fora de trabalho e desenvolvidas nos diversos
documentos de prestao de contas. Isso deve permitir um bom controle dos custos de
produo dos servios, tanto os produzidos por servidores pblicos quanto os
terceirizados.

O processo de deciso sobre o nvel de remunerao do


pessoal deve ser mais racionalizado para gerenciar os custos
de forma mais eficaz.
Na sua verso atual, a remunerao dos servidores ainda no se baseia
suficientemente em uma viso estratgica de quais devem ser os nveis de salrio, e,
inevitavelmente leva a aumentos de salrios no necessariamente justificados. Os
esforos recentes para racionalizar os aumentos de remunerao do pessoal devem ser
louvados. O processo de tomada de deciso, entretanto, ainda fragmentado por carreiras
ou grupos de carreiras e sujeito a presses, resultando num sistema de remunerao opaco
e complexo, em que os nveis salariais de uma carreira tendem a ser determinados pela
necessidade de alcanar os salrios de outras carreiras (embora o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto tambm use comparaes com os salrios do setor
privado). Eles tambm variam de acordo com a fora poltica dos vrios grupos. Alm
disso, apesar das melhorias na avaliao do desempenho do pessoal, os prmios de
desempenho que representam uma grande parte das compensaes em muitos casos
tornaram-se simplesmente parte do salrio. Finalmente, a equipe de 70 000 (DAS e
cargos em comisso), que so selecionados por meio de processos de apreciao, recebe
suplementos salariais que no fazem parte da estrutura do salrio regular. Estes
suplementos so provavelmente necessrios para atrair e reter o pessoal adequado no
nvel mdio e nos cargos seniores, mas no podem ser justificados para muitas das
posies mais baixas.
Embora seja difcil modificar o projeto de remunerao, altamente recomendvel
que as remuneraes devam ser cada vez mais vistas como ferramentas para melhorar a
gesto dos servidores pblicos.
Primeiro, o papel do Congresso em estabelecer os detalhes dos nveis de remunerao
e alteraes destes nveis por carreira poderia ser modificado para que os salrios se
tornem uma questo mais tcnica e gerencial e menos sujeitas fora dos lobbies. Caso
uma lei continue a ser necessria para a definio dos nveis salariais e os aumentos, as

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CONCLUSES E RECOMENDAES 23

propostas do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto devem ser muito bem


documentadas tecnicamente para que o Congresso no se envolva no detalhamento dos
nveis de salrio (mas apenas nos custos totais das compensaes).
Segundo, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto deve procurar
estabelecer uma metodologia slida para os aumentos salariais que se baseie em critrios
claros, que incluem acessibilidade, comparaes com a remunerao total no setor
privado (incluindo as muitas vantagens do setor pblico), compreenso dos nveis de
remunerao aceitveis para a sociedade e compatibilidade com a manuteno de
elevados nveis de integridade. Muitos pases membros da OCDE tm melhorado os seus
processos de definio de salrios nas duas ltimas dcadas para incluir parmetros que
esto ligados no apenas situao macroeconmica e vontade poltica de aumento da
massa salarial. Revises de remunerao real total tais como as realizadas no Canad e no
Reino Unido poderiam ser o ponto de partida para o governo federal do Brasil.
Em terceiro lugar, seria mais eficaz definir os salrios no carreira especfica (ou por
grupo de carreiras), mas por um processo com duas fases: um processo de definio da
dotao global (definida por alguns critrios tcnicos) do governo e a utilizao de
parmetros para as negociaes salariais em cada categoria profissional.
Finalmente, o mau funcionamento do sistema de bnus por desempenho e as
limitaes do sistema de gesto do desempenho do pessoal indicam que provavelmente
contraproducente fazer o esforo necessrio para implantar a remunerao por
desempenho em todas as organizaes do governo no nvel atual, especialmente
considerando a grande parte da remunerao supostamente ligada ao desempenho.

Focar na gesto por competncias e na reforma das


carreiras bem como do sistema DAS melhoraria a gesto
estratgica de pessoal e a gesto do sistema de recursos
humanos.
A gesto por competncias est em seus estgios iniciais. Existe um sistema de mrito
estritamente definido para a entrada no servio pblico, e um sistema rgido de carreiras
que impede um sistema de carreira baseado no desempenho e prejudica a mobilidade.
Em teoria, um bem concebido e implantado sistema de carreiras indispensvel para
um sistema baseado em carreiras e deve permitir a mobilidade. No entanto, a forma como
o governo federal tem implantado o sistema de carreiras tem resultado em um sistema um
tanto rgido, com uma mirade de condies laborais para os diferentes grupos de pessoal.
A mobilidade ascendente e horizontal dentro do sistema de carreiras limitada,
resultando em obstculos desnecessrios alocao tima de recursos humanos e custos
elevados. Com efeito, exceto para algumas posies especficas (sistema DAS e cargos
comissionados, sobretudo, mas tambm algumas posies no setor educacional), todos os
servidores pblicos so contratados em nvel de entrada e sobem em suas carreiras de
acordo com a idade. impossvel mover-se entre as carreiras estreitas sem passar pela
competio de entrada na carreira nova, com todos os candidatos no nvel de entrada e
iniciando no nvel de entrada. Os requisitos de desempenho so mnimos para as
promoes profissionais dentro das carreiras.
Carreiras so complexas, apenas por serem numerosas, mas tambm porque sua
estrutura e sistema de remunerao so determinados pela forma como diferentes
benefcios tm sido atribudos por organizao ou setor especfico. Eles so caros para
administrar devido sua complexidade. H tambm a duplicao e sobreposio de

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24 CONCLUSES E RECOMENDAES

carreiras, enquanto algumas categorias j no satisfazem as necessidades operacionais do


servio pblico.
Em geral, a forma como o sistema de trabalho por categoria administrado hoje um
obstculo para a reforma que visa modernizar a gesto do servio pblico para torn-la
mais profissional, mais orientada para o desempenho e mais flexvel. Ele cria srios
entraves mobilidade, oferece poucas oportunidades de progresso na carreira fora do
sistema DAS, promove atitudes corporativistas e apoia um sistema de remunerao
complexo e caro. Embora tenha limitado favoritismo individual, ele ajudou a concretizar
atitudes corporativistas, desencorajou a mobilidade de pessoal e subverteu a gesto por
desempenho da fora de trabalho. Este sistema altamente centralizado demonstrou
limitaes em sua capacidade de prevenir a fragmentao e o resultado uma situao na
qual os servidores pblicos se identificam menos com a administrao federal como um
todo do que com seus ministrios e carreiras.
O governo federal tem se esforado para melhorar o sistema de carreiras por meio da
reorganizao das categorias e grupos de trabalho, reduzindo a nfase da idade na gesto
de carreiras, aumentando a mobilidade por meio da criao de carreiras que cruzam
ministrios, e racionalizando as estruturas salariais. As reformas tm sido implantadas aos
poucos, carreira por carreira, e vm-se contra os interesses dos diversos ministrios e
organizaes. As melhorias provavelmente no levaram a resultados proporcionais aos
esforos feitos.
A situao exige uma ampla reforma do sistema de carreiras. Isso no implica uma
reforma big bang, mas mudanas movidas por uma viso estratgica de como a
administrao pblica deve agrupar e organizar funes. Ela dever melhorar as
oportunidades de carreira, de modo a permitir a flexibilidade e a capacidade necessrias
para responder aos desafios emergentes. H uma necessidade de eliminar a diferenciao
na forma em que carreiras semelhantes so gerenciadas nas diversas organizaes
governamentais, reduzir significativamente o nmero de carreiras, criar mais
possibilidades de mobilidade, desenvolver uma forma padro e centralizada para
identificar e descrever posies e classificar empregos e criar uma real progresso de
carreira piramidal com base em um sistema de seleo competitiva interna. Isso
melhoraria a estrutura da carreira e permitiria a orientao por desempenho e a
mobilidade dentro e provavelmente entre as carreiras. Em um sistema como este, os
processos de mobilidade e promoo devem ser transparentes e baseados em processos
competitivos. Os anncios de vagas devem estar disponveis ao pblico.
A implantao de tais mudanas difcil no s por razes tcnicas, mas
principalmente por causa dos complexos e diferenciados benefcios corporativos, tanto
financeiros como em termos de carreira. O governo federal poderia se inspirar nas
reformas semelhantes implantadas ao longo do tempo em pases membros da OCDE
como a Espanha e a Frana, que adotaram grupos de trabalho mais amplos e do maior
importncia posio do que ao grupo. Outros pases com servio pblico baseado em
carreiras, como o Irlanda e Japo, agruparam os servidores pblicos ao longo de escalas
de servio amplas. Embora nenhum sistema seja perfeito e tais pases ainda se esforam
para aumentar a fluidez dos seus sistemas, grandes melhorias podem ser feitas.
importante reconhecer que isto significa um maior papel do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto na gesto e garantia da coerncia em todo o sistema de trabalho por
carreiras.

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CONCLUSES E RECOMENDAES 25

As posies que fazem parte do sistema DAS permitem um grau de flexibilidade do


sistema. Nomeaes e promoes para estes cargos so discricionrias e no esto
sujeitas a procedimentos bem definidos, competitivos e transparentes, embora algumas
organizaes tenham posto em prtica tais procedimentos por conta prpria. Uma boa
proporo aberta a candidatos de fora, embora a maioria dos nomeados sejam
servidores regulares.
A flexibilidade proporcionada pelo sistema DAS necessria, em alguns casos, para
permitir uma progresso mais rpida para indivduos de alto desempenho, facilitar a
entrada de indivduos que no so servidores pblicos no sistema, dar aos gerentes a
possibilidade de adquirir diferentes conjuntos de habilidades e competncias, e permitir
alguma discricionariedade na escolha dos gestores seniores. Essa flexibilidade, no
entanto, no deve vir em detrimento da transparncia do sistema, com uma diferenciao
entre cargos de alto nvel que exigem nomeaes discricionrias e aqueles que necessitam
de processos para garantir que os melhores servidores sejam recrutados de forma
transparente. Esta transparncia necessria tanto para candidatos internos (servidores
pblicos existentes) quanto para externos. Isto ir contribuir no s para assegurar a
equidade e confiana, mas tambm para fortalecer a profissionalizao do servio dos
altos servidores pblicos. Transparncia no significa que os servidores devem ser
contratados por meio de concursos que, principalmente, testam suas habilidades e
conhecimentos acadmicos, como o caso de outras carreiras. Em vez disso, o
recrutamento deve confiar mais na comparao das exigncias profissionais com os perfis
de competncia dos candidatos. Reformar a contratao para cargos DAS pode ser um
bom exerccio experimental para a futura reforma de todos os processos de contratao no
servio pblico e dar mais peso s competncias e experincia do que s habilidades
acadmicas. Manter uma proporo de cargos DAS para candidatos externos est em
consonncia com as reformas em todos os sistemas baseados em carreiras nos pases
membros da OCDE, mas o sistema DAS tambm precisa estar alinhado com o sistema de
carreiras (embora no integrado, para evitar reforar as dificuldades do sistema de
carreiras) e adotar descries de trabalho transparentes. A questo dos cargos de nvel
mdio e snior diferente e ser discutida mais adiante.
O sistema de cargos comissionados para o pessoal fora dos cargos DAS um pouco
diferente no sentido de que no ajuda a trazer competncias externas ou a construir um
servio de servidores seniores. O governo federal poderia reexaminar a legitimidade
dessas nomeaes discricionrias que recebem tratamento preferencial em termos de
remunerao.
Em consonncia com a reforma estrutural do sistema de categoria profissional, o
governo federal deve continuar seus esforos para reforar o papel das competncias na
gesto de pessoas. No momento, as competncias tm sido vistas em termos de
treinamento. Apesar de ser uma tarefa difcil, os sistemas modernos de administrao de
pessoal envolvem a definio de quadros de competncias para a administrao pblica
que se aplicam aos sistemas de recrutamento, gesto por desempenho e promoo. As
competncias fornecem um quadro de referncias comum para toda a administrao. Elas
so utilizadas para recrutar as pessoas certas, focar sua formao, servir de base para a
avaliao de desempenho do pessoal, e promover as pessoas certas. Um quadro de
competncias tem que ser descentralizado para os ministrios e agncias, que tm de ter
poderes para definir as competncias do seu pessoal. Implantar a gesto por competncia
exige um investimento considervel de tempo e esforo. Ela pode ser desenvolvida por
meio do planejamento da fora de trabalho, como na Frana, por meio do

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
26 CONCLUSES E RECOMENDAES

desenvolvimento e planejamento de carreira, como no Reino Unido, ou de modo mais


imediato para melhorar o recrutamento, como na Blgica.
Melhorar os mtodos de recrutamento seria um bom ponto inicial para o
estabelecimento de competncias na gesto do pessoal. muito recomendvel que o
governo federal comece a evoluir do recrutamento de pessoal por meio de testes de
habilidades acadmicas e conhecimentos bsicos de forma pouco sofisticada,
principalmente por meio de questes de mltipla escolha. Enquanto o atual sistema
impede as acusaes de clientelismo, no a melhor maneira de selecionar a pessoa mais
competente para um cargo, especialmente para os que exigem um nvel mais alto de
qualificao. Os mtodos de recrutamento podem ser baseados na medio de
competncias e experincias passadas, sem prejudicar a transparncia e o mrito nas
nomeaes. Nos pases membros da OCDE, isso tem sido mais fcil nos pases com
sistemas baseados em cargos. No entanto, mesmo nos sistemas baseados em carreiras,
como na Blgica ou na Frana, os sistemas de recrutamento evoluram ou esto evoluindo
rapidamente. Hoje, os pases membros da OCDE avanados deixaram em peso de usar as
questes de mltipla escolha acadmicas como sua principal base de recrutamento. Testes
de competncia feitos por computador, casos prticos escritos e entrevistas em painel
tornaram-se parte de exames regulares para muitos cargos e no so mais contestadas
como mtodos de recrutamento confiveis, mesmo em pases com processos de gesto de
recursos humanos muito legalistas. No h dvida, porm, que primeiro necessrio
sensibilizar e obter consenso no judicirio de que o teste acadmico de mltipla escolha
no a nica forma de evitar o nepotismo, e que certamente funciona contra o
recrutamento ideal.

A gesto do desempenho do pessoal deve ser mais


consistente para ser eficaz.

A noo de gesto por desempenho do pessoal no novidade para o governo federal


brasileiro e muitas reformas tiveram lugar nesta rea desde 1960. No papel, existem
avaliaes de desempenho e o bom desempenho necessrio para a promoo. No
entanto, na realidade, apesar das melhorias recentes, a gesto por desempenho
desempenha um papel menor na carreira e na remunerao da maioria das pessoas.
Algumas condies prvias que facilitam o adequado funcionamento destas
ferramentas, no entanto, ainda no foram cumpridas. Na verdade, embora este no seja o
objetivo desta Reviso por Pares, a gesto por desempenho ao nvel das organizaes de
governo est em desenvolvimento, mas ainda no est firmemente estabelecida. difcil
conceber um sistema formal de gesto por desempenho em que as avaliaes de pessoal
determinem parte da remunerao e das carreiras das pessoas quando a organizao no
tem um forte sistema de gesto por desempenho com uma definio clara de objetivos e
elaborao de relatrios sobre os resultados alcanados, bem como uma boa aceitao
destes pela equipe. Alm disso, o atual sistema baseado em carreiras impede usar a
carreira da equipe como um incentivo para um bom desempenho. O nico espao de
manobra reside no DAS e nos cargos comissionados, em que a nomeao em grande
parte de fora do sistema de carreiras e ficam ao critrio da gerncia snior e ministros.
Alm destas dificuldades gerais, polticas e prticas especficas de gesto por
desempenho da equipe no foram sempre coordenadas nas administraes pblicas e s
vezes falta capacidade para sua implantao. Esforos recentes para promover orientao
aos ministrios sobre como conduzir as avaliaes de desempenho do pessoal devem ser
louvadas, mas a sua implantao tende a continuar muito rudimentar em muitas

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
CONCLUSES E RECOMENDAES 27

organizaes. A remunerao por desempenho no est funcionando corretamente e, em


muitos casos, o elemento de desempenho como condio para a promoo pessoal foi
reduzido ao mnimo. A gesto por desempenho do pessoal limitada e varia muito,
dependendo da capacidade de gesto por desempenho da organizao, mas alguns casos
de boas prticas tm surgido.
Ao mesmo tempo, como o sistema de carreiras est sendo reestruturado e tendo suas
competncias definidas, o governo federal deve, ento, reforar o sistema de avaliao de
desempenho. O sistema de carreiras renovado deve deixar espao para a avaliao de
desempenho participar na carreira do quadro de servidores e deve ser baseado em
competncias. O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto tem a
responsabilidade de assegurar a coerncia das reformas e a credibilidade dos mecanismos
de recurso.
A estrutura salarial deve ser modificada em funo das mudanas na estrutura das
carreiras, com bandas mais amplas entre o primeiro passo para a primeira classe e na
ltima etapa na classe final. A idade pode continuar a ser o principal fator de qualificao
para a progresso salarial e promoo para uma classe superior, mas apenas em carreiras
sem dimenso de carreira e no incio da carreira. recomendvel que nas carreiras com
uma clara dimenso da carreira, a idade deva ser gradualmente desenfatizada na medida
em que o funcionrio progride no sistema, com maior importncia para as competncias e
o desempenho.
No h urgncia para implantar um sistema de pagamento baseado em desempenho
que exija um alto nvel de sofisticao da gesto de pessoal. Muitos pases membros da
OCDE, incluindo alguns dos mais avanados, tm optado por no ir nesse sentido, dada a
complexidade e os riscos.11 Assim recomendvel que o governo federal reveja a sua
estrutura salarial para eliminar as ambiguidades relativas atribuio dos bnus ao
pessoal e reduza ou elimine os bnus por desempenho em benefcio do salrio-base nas
organizaes que no esto prontas para o pagamento por desempenho. Um sistema de
prmios de desempenho para melhorias de gesto pode ser mantido para gerentes
seniores, mas isto pode exigir mudanas jurdicas que no podem ser bem aceitas.
Em termos de incentivos e recompensas, mudanas no sistema de carreiras e na
gesto de carreiras de pessoal de acordo com o desempenho devem ser a prioridade, com
melhores possibilidades de progresso na carreira por meio de carreiras mais amplas.

O nvel de profissionalismo dos dirigentes pode ser


melhorado por meio do desenvolvimento de uma gesto slida
do seu grupo.

Ao longo das ltimas duas dcadas, os pases membros da OCDE tm-se centrado
muito do esforo de reforma nos gestores seniores. Esta tem sido considerada uma
prioridade tendo em vista a delegao de autoridade de gesto, que pede gestores com
maior capacidade para melhorar a gesto por desempenho de sua organizao.
Apesar das tentativas da Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP para
criar uma cultura comum no governo federal por meio da formao dos quadros
superiores, os gestores seniores no governo federal do Brasil so mal gerenciados se
comparados com aqueles em muitos pases membros da OCDE. O grupo de gestores no
sistema DAS no bem definido e o sistema de gesto semelhante ao de servidores no
gerenciais. O fato de que as nomeaes discricionrias no sistema DAS e nos cargos

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
28 CONCLUSES E RECOMENDAES

comissionados podem ser feitas at em cargos de nvel mdio e bsico confundem a


interface entre poltica e administrao.
Globalmente, o sistema impede o crescimento de um quadro de gerentes no polticos
especializados em administrao pblica e fiel crena de que os servidores pblicos
podem coexistir com as nomeaes discricionrias para os cargos polticos nos nveis
superiores. No existe um sistema de consultas sistemticas que fornea uma base slida
para escolha dos gestores mais qualificados e competentes, o que levanta suspeita que
potencialmente mina a confiana no profissionalismo e na objetividade da administrao
pblica.
Considerando a rigidez do sistema de emprego no governo federal do Brasil hoje,
uma gesto mais rgida dos gerentes seniores seria inadequada. No entanto, os gerentes
seniores devem ser tratados como um grupo, como em muitos pases membros da OCDE,
com competncias claramente definidas, oportunidades para desenvolver coeso, bem
como oportunidades de induo e formao. As diferenas culturais entre os servidores
pblicos concursados e os nomeados vindos de fora devem ser abordadas de forma a
favorecer a coeso e a definio de perfis de competncia para todos.
O sistema DAS prev a bem-vinda possibilidade de trazer diferentes habilidades de
fora do sistema e aumentar o nvel de competio para os cargos, mas a delimitao entre
as nomeaes polticas (no nvel mais alto) e os agentes nomeados apenas por mrito
deve ser clarificada. O sistema de nomeao de gerentes de nvel mdio e snior
(excluindo possivelmente nveis superiores) deve ser mais transparente, baseado em
critrios como experincia, competncias e registros passados de desempenho para o
quadro de servidores que no so nomeados polticos. Gestores nomeados por critrios de
mrito transparentes devem constituir um grupo prioritrio para a definio de
competncias e devem ser feitos esforos para melhorar a sua avaliao de desempenho e
progresso na carreira entre as organizaes governamentais. A nomeao discricionria
poderia permanecer para os nveis superiores. Mas todas as posies podem permanecer
abertas a candidatos provenientes de fora do servio pblico (possivelmente com algumas
cotas remanescentes com um percentual mximo de servidores no pblicos).
Os primeiros passos da reforma da gesto dos gestores seniores deverem definir as
competncias necessrias para os grupos de gesto e traar um limite claro entre as
posies que podem permanecer inteiramente ao critrio dos polticos (geralmente apenas
o nvel superior, nvel 1 ou DAS 6) e as posies que devem basear-se na nomeao por
mrito. As nomeaes para o segundo nvel (provavelmente os nveis gerenciais 2 a 4 ou
DAS 4 e 5) devem exigir, pelo menos, uma lista restrita de candidatos adequados com
base numa avaliao da sua experincia e desempenho, bem como das suas competncias
por meio de um procedimento transparente (painis, agncia de recrutamento, etc.).
Todos os outros cargos devem ser preenchidos com base em uma lista ranqueada
estabelecida pelo painel ou pelo centro de avaliao. Isso deixa o recrutamento de
gerentes significativamente menos discricionrio.
Em paralelo, devero ser feitos esforos para iniciar a identificao de potenciais
futuros gestores e proporcionar-lhes oportunidades de desenvolvimento. Administradores
e gerentes seniores poderiam ser retirados de todos os tipos de carreiras que exigem
ensino superior, desde que tenham se beneficiado de oportunidades de desenvolvimento
anterior dentro de suas carreiras e do sistema DAS para se tornarem gestores. Algumas
carreiras com funes de gesto geral dentro do governo vo inevitavelmente
proporcionar um bom nmero de gestores, mas importante que as possibilidades
permaneam abertas para outras carreiras, no apenas para fins de capital, mas tambm

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
CONCLUSES E RECOMENDAES 29

para prover diversidade profissional e conhecimentos profissionais setoriais nos nveis


mais altos do governo. Para esse recrutamento de liderana em potencial ter lugar, a
liderana dever ser uma das competncias analisadas em avaliaes de desempenho e os
ministrios setoriais e o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto devem ser
solidariamente responsveis pela preparao de futuros talentos. Dado o sistema de
categoria profissional, os cargos DAS so a ferramenta mais importante para
proporcionar oportunidades de crescimento para o pessoal de alto potencial (eles j so
usados dessa maneira at certo ponto, mas o sistema opaco e informal). Austrlia,
Canad e Reino Unido constituem exemplos interessantes de identificao pr-ativa de
gestores que podem inspirar o Brasil.

A fim de realizar as reformas acima e passar para uma


gesto mais moderna fora de trabalho, os valores centrais
tero de evoluir...

A evoluo dos valores essenciais sustenta todas as mudanas significativas na gesto


de pessoal. Reformas bem-sucedidas nos pases membros da OCDE tm conseguido
evoluir os valores essenciais. Nos ltimos anos, apesar de medidas destinadas a reforar
os valores essenciais tais como mrito, tica, integridade e legalidade terem aumentado, a
importncia de valores essenciais novos, como eficincia e desempenho, tambm tm
crescido na maioria dos pases. quando os valores tradicionais so considerados
suficientemente slidos e enraizados na cultura das organizaes que os governos se
sentem capazes de avanar para a promoo de novos valores, tais como orientao para
o desempenho e o foco no cidado, que exigem aliviar algumas entradas e controles de
processo. Isso inevitavelmente criou tenses entre os valores tradicionais e novo ncleo.
As prticas de recursos humanos do governo federal do Brasil tornaram os valores
tradicionais uma parte da cultura do servio pblico, e com algumas ressalvas a respeito
dos cargos DAS e dos cargos comissionados, bem como a terceirizao, h pouco espao
para o nepotismo e o favoritismo. Esta uma conquista notvel em um pas com uma
histria recente de absoro meritocrtica e ainda com um grande nmero de pessoal que
no foi contratado por meio de processos competitivos (um legado histrico). Alm disso,
o Brasil tem tomado medidas para promover a tica e integridade no servio pblico com
parte do esforo global de modernizao do Estado e reduo da corrupo. Esta rea ser
analisada na prxima Anlise da Estrutura de Integridade do Brasil pela OCDE (a ser
publicado).
Valores mais recentes como desempenho e eficincia j comearam fazer parte do
sistema, mas no de forma clara. As sucessivas ondas de reforma da gesto que
enfatizaram diferentes conjuntos de valores criaram confuso quanto aos valores
essenciais atuais. Alm disso, os processos baseados em regras que garantem os valores
tradicionais tambm tiveram efeitos negativos e criaram incentivos perversos contrrios
aos valores essenciais, tais como atitudes corporativistas e a fragmentao criada pela
carreira.
Com valores essenciais tradicionais bem estabelecidos, o governo federal deve se
sentir capaz de avanar para mtodos de gesto que enfatizam os valores novos e aliviem
alguns controles ex ante sobre os processos. Isso exigir a modernizao das prticas de
recrutamento e promoo, a desregulamentao do sistema de carreiras, e o aumento do
papel desempenhado pela gesto por desempenho e pelas competncias na gesto do
pessoal. A parte central da reforma ser mudar de um sistema centralizado e fragmentado,
baseado no controle para uma forma mais descentralizada e fortemente integrada de

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
30 CONCLUSES E RECOMENDAES

servios pblicos. Esta uma meta a ser alcanada por meio de uma reforma sustentada
ao longo do tempo.
Usar valores essenciais para firmar as reformas na cultura organizacional requer a
definio dos novos valores e sua utilizao no projeto de reforma. O processo pelo qual
os valores essenciais so clarificados e renovados crucial em termos de criao de um
ambiente compartilhado. Estes valores devem ser debatidos num frum que rena os
servidores pblicos e outros agentes da sociedade.
Alm do desempenho, foco no cliente e eficincia, promover a diversidade no servio
pblico outro valor que chama a ateno. O Brasil no tem uma histria de
discriminao legal com base na raa ou etnia, mas tem srias dificuldades em termos de
equidade no acesso riqueza e educao. Isso conduziu fatalmente a uma falta da
diversidade social no servio pblico, bem como a desequilbrios de gnero no acesso a
cargos e a dificuldades de acesso de pessoas deficientes. O governo federal tem uma
responsabilidade especial na rea da diversidade social e deve liderar o processo, mas a
sua atual poltica de diversidade parece fraca comparada com o de muitos pases
membros da OCDE. Embora os dados sobre a nomeao de minorias sociais sejam
difceis de comparar entre pases, os dados sobre mulheres em posies de alto nvel
mostram uma tendncia crescente, mas tambm fraquezas que perduram. O governo
precisa salientar que a diversidade social importante no apenas para fins de capital,
mas tambm para promover a eficincia e eficcia. Ele tambm precisa deixar claro que o
mrito de absoro, tal como atualmente definido por conhecimentos bsicos e
habilidades acadmicas, enquanto promove a igualdade de acesso aos servios pblicos,
no significa, necessariamente, a equidade e menos ainda a promoo da diversidade.
Embora as polticas de cotas no sejam possveis no Brasil por razes constitucionais,
financiar o treinamento para a participao nos concursos pblicos de grupos
minoritrios, rever os preconceitos culturais nos exames e promover diferentes conjuntos
de habilidades nos exames poderia ajudar a promover a diversidade. Programas de
aconselhamento profissional e tutoria, planejamento do plano de carreira e o
desenvolvimento e oferta de qualificaes para categorias minoritrias poderiam ajudar
na gesto ps-absoro da diversidade.

...E a capacidade dos departamentos de gesto de recursos


humanos e de pessoal ter de ser reforada para garantir o
estabelecimento de um quadro de prestao de contas da
gesto de recursos humanos.

Para o sistema de gesto de recursos humanos evoluir nas direes mencionadas


acima, a construo de fortes unidades de gesto de recursos humanos tambm deve ser
uma prioridade. Atualmente, os gestores de gesto de recursos humanos no tm o
treinamento ou a experincia necessria para realizar as reformas necessrias. A maior
parte do seu trabalho focada em negociaes quanto s carreiras e questes salariais. As
decises de gesto de recursos humanos so muito centralizadas pelas normas da OCDE,
e o quadro legal incide sobre insumos, processos e controles, em vez de eficincia e
eficcia. O governo deve realizar uma avaliao das necessidades de capacidade, tanto
para unidades responsveis pela vrias responsabilidades de gesto de recursos humanos
no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SRH e SEGES) quanto para suas
unidades correspondentes nos ministrios, tendo em conta as mudanas estratgicas a
serem feitas em relao gesto de recursos humanos no governo.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
CONCLUSES E RECOMENDAES 31

Uma prioridade deve ser que as unidades responsveis pela gesto de recursos
humanos no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto devem adquiram mais
capacidade de gesto de recursos humanos e da estratgia de reforma. Isso exigiria a
redefinio das responsabilidades da gesto de recursos humanos no Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto para garantir que os responsveis pela gesto de
recursos humanos vejam alm das questes operacionais dirias para lidar com as
reformas estratgicas, por um lado, e com o acompanhamento, avaliao e comunicao
dos progressos realizados na gesto de recursos humanos nos diversos ministrios, por
outro lado. tambm importante que ao construir a capacidade de recursos humanos, seja
dada especial ateno para a necessidade de se isolar os processos internos da gesto
estratgica de influncias corporativistas. Isso pode exigir uma separao orgnica das
unidades de recursos humanos no curto prazo.
Uma mudana cultural deve ocorrer para diminuir significativamente o vis da
administrao pela regulamentao e permitir a execuo das reformas da gesto de
recursos humanos. Os departamentos centrais de gesto de recursos humanos deveriam
concentrar seus esforos no desenvolvimento de polticas de gesto de recursos humanos
por meio de orientaes de gesto e estruturas de prestao de contas, enquanto o nvel de
detalhamento em leis e regulamentos da gesto de recursos humanos deve ser reduzido
significativamente. Isso tambm deve ajudar a reduzir o nvel de judicializao de
reclamaes trabalhistas e disputas.
Outra prioridade deve ser remover os regulamentos da gesto de recursos humanos
que no esto funcionando, que no funcionam corretamente ou que reprimem a dinmica
dos processos da gesto de recursos humanos, enquanto os valores essenciais so
mantidos. Isto deve aplicar-se em prioridade para o planejamento de pessoal,
recrutamento e gesto do sistema de carreiras. Os gestores e unidades de recursos
humanos dos ministrios e organizaes teriam maior flexibilidade para definir os perfis
de pessoal e seu recrutamento, formao e estratgias de promoo.
Em paralelo, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto deve garantir que os
sistemas estejam em vigor nos outros ministrios para gerenciar o trabalho de forma
estratgica. A experincia passada mostra que a delegao da funo de gesto de
recursos humanos s ter sucesso se for acompanhada por uma maior prestao de contas
pela gesto de recursos humanos. Isso no vai tornar o trabalho do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto mais fcil. Pelo contrrio, os mecanismos para
assegurar a prestao de contas e a transparncia na rea da gesto de recursos humanos
exigiro a definio de normas comuns e sistemas compartilhados, por um lado, e
mecanismos de prestao de contas de modo vertical para o desempenho individual da
unidade, por outro. Isto envolve no apenas ferramentas de gesto de recursos humanos
bem integradas e que se reforcem mutuamente pelo governo, mas tambm um quadro de
prestao de contas dos gestores setoriais que coloca a gesto de sua fora de trabalho no
mbito da gesto estratgica de suas organizaes. Esses quadros de prestao de contas
de gesto so utilizados nos pases membros da OCDE, como Canad e Estados Unidos
como parte do planejamento e apresentao de relatrios de organizaes governamentais
e podem servir como inspirao para o Brasil.
Como os profissionais de recursos humanos assumiriam um novo papel, eles
deveriam ter a oportunidade de desenvolver um plano de carreira em recursos humanos.
Eles podem preferir ficar nas suas posies, moverem-se lateralmente para obter uma
experincia mais ampla, aceitarem um papel mais importante em outro ministrio, ou
mesmo deixarem provisoriamente o servio pblico.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
32 CONCLUSES E RECOMENDAES

Isto, entretanto, no deve significar a criao de outra carreira em um sistema onde o


nmero e a fragmentao das carreiras j um problema. tambm importante que os
profissionais da gesto de recursos humanos no fiquem presos em uma carreira de
recursos humanos e possam se deslocar para outras posies de gerncia. Assim,
recomendado que as oportunidades especiais de desenvolvimento sejam fornecidas aos
indivduos dentro de carreiras gerais de gesto pblica, ou carreiras a partir das quais os
futuros administradores muitas vezes so tirados para desenvolver capacidade futura de
gesto de recursos humanos. Idealmente, a capacidade futura deveria ser retirada tambm
das organizaes de empresas estatais e do setor privado em que a capacidade de gesto
de recursos humanos j existe e que pode proporcionar uma riqueza de ideias para a
gesto de recursos humanos dentro da administrao direta. A ENAP j desenvolveu
cursos de gesto de recursos humanos, um excelente comeo, e todos os gestores tambm
devem ser treinados em gesto de recursos humanos, mas de preferncia quando o quadro
de prestao de contas da gesto de recursos humanos for projetado.

A histria passada de reformas exige um esforo srio


para desenvolver uma viso para o conjunto de servidores
pblicos, um passo a passo para a abordagem da reforma e
uma ateno especial posse da construo da reforma.
As reformas recentes foram essencialmente de cima para baixo, com sucessivas
mudanas de direo. O resultado foi um acmulo de reformas desconectadas, vrias das
quais tm permanecido incompletas. O atual governo tem focado em ajustes caso a caso
para abordar uma srie de questes especficas. Esta abordagem provavelmente devida
ao legado de reformas do passado e um desejo de restabelecer confiana e capacidade,
bem como manter a estabilidade. No entanto, isto significa que as mudanas atuais no
possuem um foco estratgico e isso, sem dvida, enfraquece o seu impacto sobre o
desempenho global e a eficincia do servio pblico. As contradies e mensagens de
alerta claras so abundantes, por exemplo: a gesto por desempenho do pessoal no est
ligada ao desempenho organizacional; os bnus por desempenho perderam sentido em
termos de gesto por desempenho; a terceirizao incentivada em alguns setores e
desincentivada em outros; as carreiras so constantemente reorganizadas para melhorar a
mobilidade e horizontalidade, mas os reajustes salariais em muitos casos cristalizaram o
sistema; e o governo promove o aumento da qualificao de entrada e de profissionalismo
na estrutura de carreira, mas ao mesmo tempo, proporciona incentivos especiais para os
cargos comissionados sem qualquer razo estratgica clara.
A prioridade do Brasil deveria ser a de definir uma estratgia de gesto de recursos
humanos baseada em uma slida viso de longo prazo de como os valores essenciais
devem evoluir. A reforma da gesto dos recursos humanos deve ser integrada com outras
reformas de gesto. Para construir a base para a reforma, recomendvel que o governo
envolva vrias partes interessadas nas fases de concepo e planejamento. A estratgia de
longo prazo tambm deve identificar potenciais vencedores e perdedores e considerar
uma compensao para perdedores, assim como estabelecer processos e instituies para
acompanhar as reformas ao longo do tempo e assegurar a sua sustentabilidade. Isto no
implica uma grande reviravolta. Pelo contrrio, recomenda-se um passo a passo para
construir consenso em torno de valores novos, uma avaliao de como as ferramentas de
gesto podem ser ajustadas para esses novos valores, e um esforo para um plano realista
que pode ser feito a curto, mdio e longo prazo, bem como um reconhecimento de que as
reformas tero de ser construdas de forma gradual, levando em conta os sucessos e
fracassos.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
CONCLUSES E RECOMENDAES 33

A extenso e o ritmo da reforma dependero de fatores relacionados gesto dos


recursos humanos, mas tambm das prioridades polticas e da situao econmica. Em
todos os casos, no entanto, recomendvel que o governo evite uma reforma fragmentada
em que os elementos da reforma no estejam relacionados uns aos outros e no sejam
estratgicos, e siga em frente com base em uma viso clara sustentada por valores
essenciais que se desenvolveram e ganharam consenso. As aes prioritrias devem visar
questes como mudanas no sistema de carreira para criar planos mais motivadores, um
sistema de remunerao firme, o estabelecimento de um sistema profissional de
recrutamento e gesto de gerentes de nvel mdio e snior, e a introduo de
competncias na gesto dos servidores pblicos, especialmente nos processos de
recrutamento. O mnimo seria conseguir um melhor alinhamento e convergncia em
matria de reformas em todas as reas, e certificar-se de que aes consistentes so
realizadas ao longo do tempo.

Com o tempo, ao apoiar um movimento para uma gesto


mais moderna dos recursos humanos, o governo federal
certamente ganharia ao continuar a reforar o seu quadro de
relaes de trabalho.

As possibilidades de realizao de reformas sustentveis seriam reforadas pela


consolidao de um mtodo estvel e maduro de envolvimento com os sindicatos. At
2003, no houve negociaes sistemticas com os sindicatos. Em 2003, o governo federal
criou a mesa de negociao permanente e 77 acordos j foram assinados. As
negociaes foram essencialmente sobre o salrio base e benefcios sociais, embora
algumas tenham ocorrido sobre a remunerao adicional, as condies de trabalho, o
quadro de empregos e da introduo de novas ferramentas de gesto. As negociaes so
centralizadas e os resultados no so legalmente obrigatrios (mas esto vinculados
politicamente).
Este processo de negociao ainda est sendo desenvolvido. Ele frgil e sua
manuteno depende da boa vontade do governo. Como mais de 400 sindicatos
representam o servio pblico federal, a eventual sada de um sistema de negociao
estvel inevitavelmente resultar em uma situao em que diferentes sindicatos persigam
interesses diferentes. At certo ponto, este j o caso das negociaes sobre carreiras
individuais. Isto enfraquece qualquer conjunto de abordagem do governo, tende a
aumentar os custos e diferencia ainda mais os salrios e benefcios para as diferentes
carreiras.
O governo federal ganharia com discusses entre o poder executivo e os sindicatos
sobre assuntos gerais e sobre o futuro do servio pblico. Seria ainda possvel
desenvolver, como em alguns pases membros da OCDE, as negociaes sobre a agenda
para a modernizao do servio pblico. Isto significa, no entanto, que o governo tem de
desenvolver processos transparentes para a seleo de um ncleo representativo dos
sindicatos nas negociaes, dada a impossibilidade de negociar questes globais do
governo em conjunto com 400 interessados. Os sindicatos naturalmente ganhariam ao
juntar esforos s questes globais do governo. Negociaes por carreiras individuais
poderiam ento acontecer a partir de um acordo geral sobre a agenda da modernizao e
em princpios para determinao dos nveis de remunerao. Atualmente, o processo de
negociao com os sindicatos bastante aberto e no muito conflituoso. H, portanto,
uma oportunidade de criar um dilogo construtivo, por meio da criao de uma estrutura
saudvel para as negociaes.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
34 CONCLUSES E RECOMENDAES

Notas

1. No Brasil, os aposentados e pensionistas so muitas vezes considerados como parte


da fora de trabalho do setor pblico. Eles no esto includos nos dados aqui, que,
segundo o IBGE, seguem metodologias internacionais e a classificao do Sistema de
Contas Nacionais. Os dados so, portanto, comparveis com as dos pases membros
da OCDE.
2. Esta uma estimativa, devido indisponibilidade de alguns dados a partir de 2005.
3. Mdia de 2005. As mdias para os anos subseqentes ainda no podem ser
calculadas, mas no h provas de que a mdia tenha se alterado significativamente.
4. Dados de 2005 indicam cerca de 11% para 2005. Os dados para 2008 so estimados
entre 11% e 12%.
5. No Sistema de Contas Nacionais (SCN), a remunerao dos trabalhadores (sempre
empregados na ativa), inclui os vencimentos e salrios pagos em dinheiro ou em
espcie (incluindo os valores das eventuais contribuies sociais, imposto de renda,
etc., a cargo do empregado, mesmo que sejam efetivamente retidos pela entidade
patronal para a convenincia administrativa ou por outros motivos e pagos
diretamente aos regimes de previdncia social, autoridades fiscais, etc., em nome do
empregado) e contribuies sociais dos empregadores. Tal como em outros pases,
parte dos custos de compensao do governo so constitudos por imputao de
contribuies sociais (prestaes de penses dos regimes de penses no
capitalizados). No Brasil, os aposentados e pensionistas so muitas vezes
considerados como parte da fora de trabalho do setor pblico. No entanto, segundo o
IBGE, as penses e outras transferncias de servidores inativos e pensionistas no
esto includas nestes dados, que seguem metodologias internacionais do SCN.
Permanecem dvidas sobre como os dados so compilados na realidade,
especialmente no que diz respeito qual categoria os benefcios dos aposentados e
pensionistas foram includos. Esclarecimentos e outros trabalhos do IBGE ajudariam
a refinar a anlise no futuro, e a coerncia total dos dados com o nmero de
servidores no governo em geral deve ser assegurada.
6. A situao similar quando se considera os salrios mensais e semanais e se exclui as
contribuies sociais dos empregadores.
7. Tanto o setor privado quanto empresas estatais, mas o setor privado representa a
maior parte.
8. Ver Figura 1.7.
9. No Brasil, o governo federal est dividido em diferentes instituies, administradas de
forma diferente, incluindo o poder executivo, que objeto da presente reviso, o
judicirio, o poder legislativo e as foras armadas. Esta reviso aborda apenas a fora
de trabalho do executivo federal, que inclui a administrao direta (ministrios e
secretarias) e indireta (autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista
e fundaes).

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
CONCLUSES E RECOMENDAES 35

10. Os 22 000 cargos DAS incluem os mais altos cargos em ministrios e agncias e a
gesto e as funes de superviso at cargos de nvel relativamente baixo. Cotas
obrigatrias para servidores pblicos existem exceto para os nveis mais seniores. As
nomeaes so deixadas ao critrio da autoridade de recrutamento. As cerca de
50 000 posies incluem principalmente posies de baixo nvel que tm de ser
preenchidos apenas por servidores pblicos, mas a nomeao para esses cargos
deixada ao critrio da autoridade de recrutamento. Ambos os tipos de posies
recebem compensaes fora da tabela salarial regular.
11. Em 2006, os governos centrais da ustria, Eslovquia, Islndia, Luxemburgo,
Mxico, Polnia, Portugal e Sucia relataram no ter remunerao por desempenho
aos seus empregados. Canad, Frana, Holanda, Irlanda, Itlia e Noruega tiveram
remunerao por desempenho apenas para os nveis de gerncia snior.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
INTRODUO 37

Introduo

O Brasil pas mais influente da Amrica do Sul, um emergente gigante econmico,


e uma das maiores democracias da Amrica Latina. Embora o Brasil no tenha sido capaz
de evitar a crise econmica e financeira mundial, tem resistido razoavelmente bem aos
seus efeitos devido contnua consolidao macroeconmica, uma melhor posio
credora externa e uma adequada resposta poltica de curto prazo (OCDE, 2009b). A
melhora na estabilidade fiscal desde a estabilizao econmica de meados dos anos 1990
tornou possvel a utilizao do oramento e da gesto financeira como um instrumento do
controle gerencial.

I.1. O governo federal caractersticas gerais

A Repblica Federativa do Brasil, comumente chamada Brasil, composta de 26


estados mais o Distrito Federal, sede da capital Braslia, e mais de 5 500 cidades (a menor
unidade de diviso poltica). Em 2008, o Brasil tinha uma populao de aproximadamente
191.9 milhes.
A Constituio Brasileira de 1988 prev trs diferentes instncias governamentais:
executivo, legislativo e judicirio. Como a maioria dos pases latino-americanos, o Brasil
tem um sistema poltico presidencialista. O Presidente desempenha as funes de chefe
de Estado e chefe do governo federal. O Presidente e o Vice-Presidente so eleitos pelo
voto popular por no mais de dois perodos consecutivos de quatro anos. O Presidente
coadjuvado pelos ministrios do estado com a subordinao das agncias de governo,
autarquias, fundaes, empresas pblicas e outros rgos direta e indiretamente
controlados.
O Congresso Nacional do Brasil bicameral, composto pelo Senado Federal, com
81 membros (trs por estado e Distrito Federal) popularmente eleitos para mandatos de
oito anos, e pela Cmara dos Deputados, com 513 membros popularmente eleitos para
mandatos de quatro anos. O Congresso usa um sistema de comisso: h seis comisses do
Senado e vinte comisses da Cmara.1
O poder judicirio composto por rgos federais e estaduais. Apenas as nomeaes
para os tribunais superiores so polticas e sujeitas aprovao pelo legislativo. A idade
mnima e mxima para a nomeao para os tribunais superiores so 35 e 65 anos,
respectivamente, com aposentadoria compulsria aos 70 anos. Os tribunais federais no
tm nenhum chefe de justia ou juiz. A presidncia de cada tribunal rotativa e tem dois
anos de durao. O Presidente do Tribunal de Justia eleito entre os membros que esto
na linha de sucesso presidncia considerando seu tempo de servio.
Desde o fim do regime militar em 1985, a sindicalizao, a negociao coletiva e as
greves tornaram-se comuns entre os servidores federais em todos os trs poderes. A
Constituio de 1988 concedeu estabilidade no emprego a todos os servidores em todos
os nveis de governo com mais de cinco anos de servio, incluindo aqueles que foram

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
38 INTRODUO

contratados sem concurso pblico. Todas as novas contrataes devem ser feitas por meio
de concursos pblicos, e a estabilidade do emprego vem aps trs anos de experincia. A
aposentadoria compulsria para todos os servidores pblicos, exceto para os eleitos para
cargos polticos, ocorre aos 70 anos.
O nvel do gasto pblico particularmente elevado em relao ao PIB de um pas
com o nvel de renda do Brasil e em comparao com seus pares emergentes do mercado.
Os gastos do governo em educao e sade respondem por quase 9% do PIB, a segunda
maior despesa aps a previdncia social (OCDE, 2009b). Mas, como o Estudo econmico
do Brasil da OCDE (OCDE, 2009b) aponta, os indicadores de resultados nem sempre so
compatveis com o alto nvel de despesas financiadas pelo governo, o que sugere que a
prestao de servios pode ser financiada com menor custo, com amplas possibilidades de
ganhos de eficincia nas operaes do governo.
Para a execuo dos programas, o governo federal estabelece prioridades para a
utilizao dos recursos pblicos, com o planejamento ao longo de um perodo de quatro
anos. Estas prioridades so descritas no Plano Plurianual (PPA), que apresentado pelo
Presidente ao Congresso. O PPA estabelece a ligao entre os programas de longo prazo e
da Lei Oramentria Anual.
No est clara a forma como o sistema poltico do Brasil afeta a capacidade dos
servidores pblicos e ministrios de trabalhar sem sucumbir excessivamente a presses
particulares. Partidos fragmentados, um governo de coalizo e o forte papel constitucional
do Congresso e dos governadores estaduais podem fazer parte destas presses.
Aparentemente, as presses polticas influenciam as alocaes de recursos financeiros,
mas, no entanto, parece que o governo brasileiro pode no enfrentar o mesmo nvel de
politizao diria vivenciada por alguns outros pases da regio.

I.2. Estrutura do poder executivo federal

No Brasil, o governo federal dividido entre diferentes instituies, incluindo o poder


executivo, alvo desta anlise, o judicirio, o legislativo e as foras armadas.2 O poder
executivo capitaneado pelo Presidente da Repblica, suportado pelos ministros de
estado.
A administrao pblica brasileira no poder executivo do governo dividida, de
acordo com o Decreto-Lei 200/1967, em:
a) Administrao pblica direta: os servios localizados na estrutura
administrativa da Presidncia e ministrios.
Na estrutura da Presidncia, as organizaes so legalmente classificadas como
essenciais, de orientao imediata ao Presidente, consultivas e de integrao. Por
exemplo, a Casa Civil reconhecida como essencial e trabalha na coordenao e
integrao das aes governamentais.
Desde 1950 a administrao pblica federal adotou a prtica dos conselhos como
espao organizado e institucionalizado para a cogesto da tomada de decises
polticas. Um amplo leque de conselhos, como o Conselho da Repblica, o
Conselho de Governo e o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
prestam assistncia ou aconselhamento ao Presidente. Na atual administrao,
existem cerca de 90 conselhos ou comisses permanentes na administrao
federal com alguma participao de membros no governamentais na formulao

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
INTRODUO 39

de polticas pblicas, com poderes deliberativos ou consultivos. A maioria deles


tem uma funo setorial e muitas funcionam nas reas econmicas e de bem-estar
social. Entre as organizaes de imediata orientao esto o Conselho de
Governo, a Advocacia Geral da Unio e a Controladoria Geral da Unio. O
Conselho Nacional de Defesa e o Conselho da Repblica so entidades de
consulta. A Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica responsvel
pela anlise das normas de conduta tica na administrao pblica federal e por
elaborar as propostas da instituio para o Cdigo de Conduta para Oficiais
Superiores de Governo. A Secretria de Comunicao Social um rgo essencial
da Presidncia, uma vez que fornece informaes sobre as diferentes polticas
governamentais sendo implantadas.
No governo federal, os 37 ministrios e secretarias (com status ministerial)
desenvolvem normas, definem estratgias, rumos e prioridades para o uso dos
recursos pblicos. Esses ministrios so parte da administrao pblica direta,
pois dependem e se reportam ao Presidente.3

Tabela I.1. Nvel de pessoal no governo federal brasileiro (agosto de 2009)

Brao da administrao pblica Nveis de pessoal


Poder executivo 1 021 160
Servidores pblicos 544 671
Administrao direta 220 101
Autarquias 217 093
Fundaes 107 477
Banco Central 5 015
Ministrio Pblico da Unio 8 384
Empresas estatais 22 218
Sociedades de economia mista 12 147
Foras armadas 428 725
Legislativo 24 608
Judicirio 93 882
Distrito Federal 99 139
Nota: Os nmeros incluem apenas os servidores pblicos ativos. O nmero de empregados em empresas
estatais e de economia mista refere-se apenas aos pagos pelo Tesouro. O nmero total de empregados
nas empresas pblicas e empresas de economia mista 460 866.

Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2009c), Boletim Estatstico de Pessoal, Vol. 14,
N 161, setembro.

b) Administrao pblica indireta: entidades com personalidade jurdica, tais


como as autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e
fundaes pblicas. Em geral, estas unidades so entidades ou rgos federais
implantando polticas instrudas pelo ministrio ao qual se vinculam.
As autarquias so responsveis pela entrega dos servios pblicos essenciais
populao.4 Dez autarquias especiais (agncias reguladoras) foram criadas entre
1996 e 2005, mas no realizam todas as atividades de controle. Elas foram criadas
para: i) controle dos servios pblicos entregues por empresas privadas em reas
como eletricidade, telecomunicaes, transportes e sade; ii) controle da
qualidade dos servios pblicos; e iii) estabelecer regras para cada setor a fim de
oferecer segurana aos investidores. Alm das agncias reguladoras, h
155 autarquias para estatsticas, aposentadorias, direitos de propriedade,
desenvolvimento regional, pesquisa, etc.5

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
40 INTRODUO

Tabela I.2. Ministrios e secretarias (com status ministerial) no governo federal Brasileiro

Advocacia Geral da Unio Meio Ambiente


Agricultura, Pecuria e Abastecimento Minas e Energia
Casa Civil Pesca e Aquicultura
Cidades Planejamento, Oramento e Gesto
Cincia e Tecnologia Previdncia Social
Comunicaes Relaes Exteriores
Conselho Nacional de Desenvolvimento Econmico Sade
Controladoria Geral da Unio Secretaria de Assuntos Estratgicos
Cultura Secretaria de Comunicao Social
Defesa Secretaria de Relaes Institucionais
Desenvolvimento Agrrio Secretaria Especial de Direitos Humanos
Desenvolvimento Social e Combate Fome Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres
Educao Secretaria Especial de Portos
Esportes Secretaria-Geral da Presidncia
Fazenda Trabalho e Emprego
Gabinete de Segurana Institucional Transporte
Integrao Nacional Turismo
Justia
Fonte: Site do governo brasileiro www.brasil.gov.br/governo_federal/estrutura/ministerios e notas de misso.

Nove instituies bancrias ligadas ao governo federal compem o sistema


financeiro nacional. Ele inclui o Banco Central do Brasil, que uma autarquia, o
Banco do Brasil e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social,
que so empresas estatais.
As empresas pblicas so agentes do governo federal que fazem parte da
administrao indireta e so mais ligadas a ministrios. Embora sejam de direito
privado, so submetidas em alguns casos ao limite mximo da remunerao e seus
servidores so contratados por meio de concursos com as mesmas regras que se
aplicam ao conjunto de servidores pblicos. Cada uma dessas empresas parte de
um setor produtivo especfico, por exemplo: administrao dos aeroportos,
comunicaes, minerao, desenvolvimento regional.
O governo federal tambm participa indiretamente na produo industrial em
certos setores por meio de empresas pblicas ou sociedades de economia mista,
como a Petrobras, que opera em diferentes reas do setor energtico, da
explorao e extrao distribuio. Estas empresas so geridas por conselhos de
administrao e fiscal, cujos membros so nomeados pelo Presidente aps a
recomendao do ministrio do setor.
Fundaes pblicas so organizaes sem fins lucrativos e executam atividades
que no exigem a interveno das entidades de direito pblico. Apesar de terem
autonomia administrativa, uma grande parte delas financiada pelo Tesouro.

I.3. Situao econmica geral

O Brasil atualmente uma das mais fortes economias do mundo emergente. A


economia brasileira tem conseguido bons resultados graas a um forte mercado de aes,
diminuio do desemprego, baixas taxas para emprstimos e um governo pr-ativo. O
Brasil tambm tem fortes resultados de produto interno bruto (PIB). Nos ltimos cinco
anos, o PIB cresceu 4.7% em mdia, com a agricultura representando 6.7% do PIB, a

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
INTRODUO 41

indstria, incluindo a construo, 28%, e os servios 65.3%. Historicamente, o Brasil


possui um volume elevado de reservas internacionais (US$192 844 milhes em 2008). O
setor exportador brasileiro vem crescendo, e as exportaes representaram 12.6% do PIB
em 2008 contra importaes de 11%.
No entanto, as condies financeiras domsticas pioraram consideravelmente quando
as perspectivas econmicas e financeiras mundiais deterioraram-se em meados de
setembro de 2008. A oferta de crdito externo para empresas brasileiras, incluindo
exportadores, era abundante antes da crise, mas secou rapidamente. O custo dos
emprstimos domsticos aumentou muito, e o real desvalorizou-se em 40% do pico de
meados de 2008 at final do ano. A atividade industrial caiu arrastada por um colapso na
produo industrial, nomeadamente na indstria automobilstica, e um aperto nos
estoques. No entanto, as presses foram muito menores do que aquelas experimentadas
por outras grandes economias de mercado emergentes.
As melhorias significativas no desempenho fiscal do Brasil, a poltica fiscal
expansionista, forte flexibilidade da poltica monetria, a expanso da oferta de crdito
dos bancos pblicos e a estabilidade financeira da ltima dcada tm sustentado a
resilincia da economia. As medidas fiscais introduzidas pelas autoridades brasileiras a
consolidao macroeconmica baseada em um quadro de polticas que inclui meta de
inflao, taxa de cmbio flexvel e gesto fiscal baseada em regras resultaram em forte
desempenho fiscal. O quadro poltico gerou uma reduo progressiva da inflao e do
endividamento pblico e reduziu a vulnerabilidade externa. Esses fatores foram cruciais
para aumentar resistncia aos choques externos e estabelecer as bases para o aumento do
potencial de crescimento da economia. Outro fator positivo, como mencionado
anteriormente, um setor bancrio forte, e o fato de que os setores corporativos no
financeiros e os agregados familiares no sofrerem com as fraquezas no balano de
pagamentos, fato este que est no cerne da crise financeira em outros pases. A resposta
poltica de curto prazo para a crise econmica e financeira global tem sido adequada. A
poltica fiscal se tornou mais flexvel em cclicos e discricionrios estgios e sem
comprometer a sustentabilidade da dvida de longo prazo.
O Estudo econmico do Brasil da OCDE (OCDE, 2009b) concluiu que, apesar dos
considerveis progressos em muitas reas, h ainda uma margem substancial para
melhorar o custo-benefcio das operaes governamentais. Com efeito, o Brasil gasta uma
elevada proporo do PIB em programas financiados pelo governo em comparao com
muitos pases membros da OCDE e os seus pares emergentes, mas os indicadores de
resultado so comparativamente piores. Como resultado, na falta de ganhos de eficincia,
aumentos nos gastos necessitam ser financiados por meio de aumentos de impostos e,
sobretudo, provavelmente no entregam melhorias proporcionais nos resultados.
Incentivos para aumentar a eficincia das operaes do governo so necessrios e exigem
uma ao coordenada em muitas reas polticas. Por exemplo, muito tem sido feito na
educao para aumentar as taxas de inscrio a fim de equalizar a capacidade de gasto
entre jurisdies subnacionais e introduzir a avaliao sistemtica do desempenho de
estudantes e das inovaes. Estas iniciativas tm sido muito bem sucedidas,
especialmente em termos do alcance da quase totalidade de matrculas no ensino primrio
e secundrio inferior. No entanto, o desempenho dos estudantes brasileiros permanece
comparativamente baixo quando julgado com base em testes padronizados internacionais,
como o PISA. Assim, a ao poltica necessria para melhorar a qualidade dos servios
para os nveis de ensino, onde uma cobertura completa ou quase completa foi assegurada.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
42 INTRODUO

Como em outros pases federativos, os mecanismos de financiamento


descentralizados muitas vezes dependem da transferncia intergovernamental. A maior
parte das transferncias federais para os estados e os municpios se d sob a forma de
subvenes globais relacionadas com a partilha das receitas arrecadadas pelo governo
federal. Os governos subnacionais gozam de plena autonomia para utilizar estes recursos,
prerrogativa que lhes foi atribuda pela Constituio de 1988. As doaes voluntrias, que
podem ser condicionadas, representam uma pequena parte das transferncias
intergovernamentais. O Estudo econmico do Brasil da OCDE (2009b) concluiu que o
governo federal poderia reforar os incentivos ao aumento da eficincia por meio da
utilizao mais ampla das transferncias voluntrias e da introduo de recompensas por
desempenho.
As instituies brasileiras de oramento foram reforadas a partir de meados da
dcada de 1990, como parte integrante das reformas estruturais no domnio
macroeconmico. Anos de inflao crnica favoreceram a gesto financeira de curto
prazo em detrimento do planejamento de longo prazo e da orientao por desempenho no
processo oramentrio. Uma srie de instrumentos oramentrios surgiu, incluindo a
dotao oramentria de quatro anos ou Plano Plurianual (PPA), que estabelece as
prioridades da poltica governamental de longo prazo, e uma Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO)6 de trs anos, que define as metas fiscais e as prioridades do
governo para a lei oramentria anual. No entanto, como a OCDE afirma em sua
avaliao do oramento de 2003 do Brasil e os recentes Estudos Econmicos, a
flexibilidade necessria para a execuo do oramento orientada por desempenho
restringida por uma srie de fatores de rigidez institucional. Assim, um dos desafios do
Brasil fazer um oramento mais flexvel ao eliminar gradualmente a marcao de
receitas e os pisos de despesas agregadas. Isto permitiria fazer oramentos e
planejamentos guiados mais por consideraes de eficincia e prioridades da poltica do
governo, ao invs do histrico de custos e das tendncias de curto prazo das receitas.
Segundo o Estudo econmico do Brasil da OCDE (OCDE, 2009b), a grande
descoberta de petrleo e gs em guas profundas ao longo da costa sudeste do Brasil pode
dobrar as reservas comprovadas do pas. Opes esto sendo consideradas para o
desenvolvimento dessas reas. O atual regime de explorao baseado em concesses e
na transferncia dos direitos de propriedade das reservas de hidrocarbonetos para as
concessionrias. As autoridades esto analisando a introduo de mecanismos de partilha
da produo para desenvolver estes campos novos porque os custos de produo so
elevados e os riscos de explorao so relativamente baixos, mantendo o regime de
concesso para os blocos que j foram leiloados.7 Assim, o estudo da OCDE (2009b)
conclui que, para as autoridades brasileiras, a definio do quadro regulamentar para os
novos campos importante para garantir que o desenvolvimento no seja atrasado pela
incerteza regulatria.
Outro desafio para as autoridades brasileiras, de acordo com o Estudo econmico do
Brasil da OCDE (2009b), preparar melhor o regime de partilha da receita decorrente da
nova explorao do petrleo e gs em alto mar entre os diferentes nveis de governo.
Atualmente, a maior parte das receitas provenientes de royalties e outras taxas reverte-se
para os municpios costeiros e os estados com os direitos de propriedade sobre os campos
em alto mar. Apenas uma pequena percentual da receita compartilhada com as
jurisdies sem produo. A manuteno do regime atual provavelmente exacerbaria essa
concentrao de receitas em um punhado de municpios. Alm disso, as localidades
beneficirias tendem a usar as receitas predominantes dos hidrocarbonetos para financiar
despesas operacionais com pouco retorno em longo prazo. Assim, o Estudo econmico da

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
INTRODUO 43

OCDE chegou concluso de que o Brasil precisa introduzir um novo mecanismo de


partilha da receita associada aos novos campos de petrleo entre os diferentes nveis de
governo para garantir que os recursos sejam poupados ou gastos em programas que
podem gerar retornos para as geraes futuras.

I.4. Uma viso geral das reformas de gesto pblica do Brasil

Durante o regime militar (1964-1985) houve um processo de concentrao de poderes


e recursos em nvel federal, mas uma delegao de autoridade para os nveis
administrativos mais baixos. O regime militar aprofundou a interveno do Estado na
economia por meio da expanso da administrao indireta por intermdio do Decreto-
Lei 200/1967, que ainda est parcialmente em vigor. Desde o reestabelecimento da
democracia em 1985, o Brasil tem feito enormes progressos na rea econmica e os
governos tm implantado inmeras reformas, algumas delas sem resultar nas mudanas
esperadas em parte devido falta de continuidade. Sucessivos governos adotaram
abordagens diferentes para as reformas da gesto pblica que podem ser classificadas em
cinco fases distintas:
A reforma constitucional de 1988 visou reintroduzir a disciplina no setor pblico
federal.
Os esforos do Presidente Collor (1990-92) de reduzir o tamanho do governo
federal e do emprego pblico em particular.
Durante o primeiro governo Fernando Henrique Cardoso (1995-99), houve um
programa para tornar a prestao de servios mais eficaz ao alterar os incentivos e
estruturas ao longo das linhas gerenciais. Sob a segunda administrao Fernando
Henrique Cardoso (2000-03), houve uma tentativa ambiciosa de usar um
mecanismo de planejamento para introduzir um oramento por programas e
reformas gerenciais associadas.
Foco na melhoria da capacidade institucional e transparncia, bem como a
democratizao das relaes de trabalho sob as administraes de Lula (2003-07 e
2007-10).

A Constituio de 1988
A nova Constituio, promulgada em 1988, procurou eliminar o legado do regime
militar. Quatro principais alteraes podem ser destacadas. Em primeiro lugar, a
democratizao por meio do estabelecimento de controles externos sobre a administrao
pblica deu um novo papel para o Ministrio Pblico. Em segundo lugar, aps 20 anos de
centralismo poltico, financeiro e administrativo, um processo de descentralizao
oferecia novas possibilidades para a participao ampla dos cidados nas discusses
pblicas e na tomada de decises. Terceiro, um regime jurdico nico para os servidores
pblicos, com uma tabela salarial comum e custos de vida equilibrados entre os militares
e servidores pblicos foi institudo, em paralelo com a constitucionalizao da exigncia
da seleo por mrito por meio de concurso para a contratao de todos os servidores
pblicos.8 Por fim, a Constituio obrigou a prestao de contas para qualquer alocao
dos recursos do oramento e a incluso dos oramentos detalhados de todas as agncias
no oramento federal. As criaes da Escola Nacional de Administrao Pblica em 1986
para reforar o treinamento de altos servidores e da Carreira de Especialista em Polticas
Pblicas e Gesto Governamental foram em consonncia com esses esforos.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
44 INTRODUO

No entanto, o servio pblico em breve ficou sob presso de atitudes corporativistas,


os salrios reais diminuram significativamente e as gratificaes com base em
consideraes de ordem mais polticas do que de bom desempenho aumentaram.
As disposies da Constituio de 1988, incluindo a forte descentralizao fiscal,
contriburam para o dficit crnico do governo federal. A descentralizao fiscal para os
estados e os municpios foi muito longe na nova Constituio. No entanto, no foi
devidamente articulada com a descentralizao de responsabilidades e isto contribuiu
para o desequilbrio fiscal do governo.

A gesto Collor
O Presidente Fernando Collor (1990-92) foi o primeiro Presidente eleito diretamente
depois do golpe militar de 1964. Seu programa de governo objetivava em sua maioria
controlar a inflao. O plano de reforma da funo pblica no governo do Presidente
Collor foi muito simples, visando privatizao das empresas e reduzindo em 360 000 o
nmero de servidores federais, o que significou o corte de 30% do pessoal de cada
ministrio. Dado que os ministrios no cumpriram a meta, o governo congelou os
salrios dos servidores pblicos para incentiv-los a sair. Em um ambiente altamente
inflacionrio, a proteo constitucional contra a reduo de salrio pouco significava e at
o final de 1990 os salrios perderam grande parte de seu valor.
As medidas adotadas para erradicar as prticas patrimonialistas e nepotistas levaram
aplicao do Regime Jurdico nico ao abrigo da Lei 8.112/1990, que estabeleceu um
procedimento de contratao unificado para todos os servidores da administrao pblica
direta e indireta. Esta lei tambm inclua uma seo que permitiu que mais de
500 000 servidores do antigo regime que haviam sido contratados sem passar por
concurso se tornassem servidores pblicos regulares. Uma das consequncias desta
medida foi a concesso de benefcios completos de aposentadoria a todos os novos
servidores pblicos, criando presses nas finanas pblicas. Outra consequncia era que a
medida comeou a fragmentao do servio pblico em diversos grupos ao criar
primeiramente dois grupos, os haviam passado por concurso e os que no haviam.
Alm disso, a poltica salarial do governo Collor teve um impacto negativo sobre a
moral dos servidores pblicos e levou muitos dos servidores pblicos mais experientes e
hbeis a se demitirem. No momento em que o Presidente Collor foi retirado do cargo por
impeachment, mais de 100 000 servidores pblicos tinham deixado a administrao
direta, autarquias e empresas pblicas, embora parte disso fosse devido s alteraes na
poltica de aposentadoria dos servidores pblicos.9 A capacidade do servio pblico foi
seriamente prejudicada.
Em setembro de 1992, o vice-presidente Itamar Franco assumiu os poderes da
presidncia aps o impeachment do Presidente Collor por corrupo. O Presidente Franco
criou uma comisso especial para investigar as demisses do perodo Collor e enviou ao
Congresso um projeto de lei de anistia a todos os servidores pblicos que haviam sido
demitidos. O Congresso do Brasil aprovou a lei (Lei 8878/1994) e ordenou a reinstalao
em seus trabalhos anteriores ou em posio equivalente de todos os ex-servidores
pblicos que foram demitidos com violao das disposies constitucionais ou legais,
contra quaisquer normas regulamentares ou clusulas de acordos, convenes ou decises
normativos dos tribunais, ou demitidos por motivao poltica, claramente caracterizada,
ou como resultado de uma greve.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
INTRODUO 45

As gestes Cardoso
Com a eleio do Presidente Fernando Henrique Cardoso em 1994, os debates
polticos sobre a reforma da funo pblica foram renovados. A poltica de estabilizao
(Plano Real) foi muito eficaz e a agenda de poltica deixou de ser monopolizada pela crise
fiscal. Durante esta administrao, uma das transformaes mais notveis da reforma do
Estado era a continuao do processo de privatizao, que comeou em 1990 com a Lei
Ordinria 8.031/1990, posteriormente substituda pela Lei 9491/1997, que criou o
Programa Nacional de Privatizao. O processo de privatizao para a maioria da
infraestrutura foi caracterizado pela outorga de concesses, em vez de transferncia
definitiva dos ativos. A administrao dos contratos de concesso foi confiada a
instituies reguladoras especiais (ou ministrios em alguns casos), modificando o quadro
institucional e a cultura de gesto do setor pblico no pas.
Na rea de reforma administrativa, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado produzido pelo recm-criado MARE, Ministrio da Administrao Federal e
Reforma do Estado, determinou os objetivos e diretrizes para a redefinio da
administrao pblica do Brasil. O Plano identificou uma srie de pontos de
estrangulamento, como o aumento dos custos da burocracia e dos controles burocrticos e
legais sobre a administrao pblica, e a reduo da capacidade dos ministrios para
formular polticas e controlar as unidades centrais da administrao. A Reforma Bresser,
como a reforma ficou conhecida,10 ficou marcada pela tendncia de obter lies de
experincias internacionais e as ideias da Nova Gesto Pblica. A criao do MARE foi
fundamental para colocar as questes de gesto pblica na agenda da reforma do
executivo. A proposta de reforma original inclua a diviso do setor pblico em reas que
deveriam permanecer sob controle do Estado, aquelas que deveriam ser transformadas em
pblicas sem controle estatal, e aquelas que deveriam ser privatizadas. O Plano Diretor
props uma reorganizao das responsabilidades do Estado: a separao entre a
formulao de polticas, regulao e controle e a prestao de servios. O Plano tambm
previa a criao de agncias executivas a cargo da operao dos servios, e agncias
reguladoras para o controle dos mercados. No entanto, esta proposta no foi plenamente
implantada dado que o Supremo Tribunal Federal (ADI n 2.135) declarou a introduo
de diferentes regimes de trabalho na administrao direta, autarquias e fundaes pblicas
inconstitucional. A Emenda Constitucional 19/1998 entrou em vigor e terminou com o
regime jurdico nico para servidores pblicos, abrindo a possibilidade de diferentes
alternativas de reorganizao dos servidores pblicos nos trs nveis de governo.
Na rea da gesto dos recursos humanos, este governo no procurou reduzir o
tamanho total do governo federal per se, e embora no permitisse a abertura de
concursos, acabou por faz-lo. O principal foco das reformas foi melhorar a
profissionalizao dos servidores pblicos, aumentar o espao de manobra de gesto
pblica dos gestores e facilitar a distribuio setorial e regional dos servidores pblicos.
Propostas de reforma tambm incluam a retirada da posse, a adoo de mecanismos de
demisso por mau desempenho e situaes de redundncia, limite para os salrios
pblicos nos trs poderes, uma anlise de distores na legislao dos recursos humanos,
a criao de novas formas de organizaes pblicas como as agncias executivas,
organizaes sociais e outros. Traduzir essas ideias em prtica requereu alteraes
constitucionais para eliminar as restries que bloqueavam a adoo de um formato gil
da administrao com um maior grau de autonomia.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
46 INTRODUO

Algumas das principais realizaes do MARE foram a gerao e publicao de dados


sobre a folha de pagamento federal, a utilizao de sistemas de tecnologia da informao
para gerenciar a folha de pagamento que desempenhou um papel positivo na luta contra a
corrupo e a gerao de economias, o estabelecimento de concursos pblicos anuais para
carreiras estratgicas, como gestores pblicos, bem como o alinhamento da ENAP com o
MARE para a oferta de formao com base em novas ideias de gesto pblica. No final
do primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso, o Congresso aprovou
reformas que incluram a criao de novas formas de organizaes do setor pblico e a
atenuao das restries posse de servidores do governo. No entanto, as mudanas para
as diferentes formas de relaes de trabalho no setor pblico no atingiram o nmero de
votos necessrios. Em 2007, a Superior Tribunal Federal decidiu que as alteraes ao
artigo 39 da Constituio eram invlidas e, portanto, restabeleceu o regime unificado para
os servidores pblicos. O MARE tambm no encontrou apoio poltico suficiente para o
estabelecimento de limites para a remunerao do judicirio e do Congresso, que foram
retirados da agenda de reformas. No incio do novo governo Fernando Henrique Cardoso,
o MARE foi extinto e suas funes foram absorvidas pelo Ministrio do Planejamento e
Oramento, criando o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Este ministrio
teve duas novas reas: a Secretaria de Estado da Administrao e do Patrimnio (SEAP) e
a Secretaria de Gesto (SEGES). A lgica era ligar o planejamento e o oramento da
gesto pblica. Embora o experimento de 1995-99 no tenha ido to longe quanto se
esperava na criao de uma cultura orientada a resultados, os esforos do governo
obtiveram sucesso em colocar na agenda de reformas a gesto baseada na remunerao
por desempenho.
O segundo governo Fernando Henrique Cardoso (1999-2003) foi caracterizado pela
continuidade dos esforos para alcanar uma reforma administrativa baseada no
desempenho, porm com uma mudana substancial na presso. O Plano Plurianual 2000-
03, Avana Brasil, objetivava conduzir um reforma bastante ambiciosa da gesto do
setor pblico com uma abordagem gradual de implantao. Ele tentou reorganizar a
forma como o governo faz negcios em torno de programas bem definidos, ao invs de
reestruturao das organizaes per se.
Apesar de suas realizaes, durante o governo Fernando Henrique Cardoso houve
certa relutncia para contratar servidores para os ministrios setoriais, resultando em
aumento dos pedidos de ajuda a organizaes da ONU como a UNESCO, PNUD, FAO e
da OMS para cuidar de suas necessidades de mo de obra e das operaes contratuais,
criando distores na prtica da cooperao internacional. Por outro lado, havia um
grande uso da terceirizao, incluindo, por vezes, os mesmos fornecedores de servios,
que foi muito criticado por privar o governo de inteligncia e conhecimentos em
determinadas reas (como Tecnologia da Informao). Servidores relatam que muitas
vezes faltava capacidade para realizar uma boa execuo das polticas e prestao de
servios aps os anos Cardoso.

As gestes Lula e os desafios frente


As administraes do Presidente Lula da Silva (2003-06, 2007-) deram prioridade
estabilizao macroeconmica, promoo da incluso social, recuperao do
crescimento, ao investimento em projetos de infraestrutura e luta contra a corrupo.
Reformas da gesto pblica para melhorar o desempenho do setor pblico, entretanto, no
estiveram no topo de agenda do governo, provavelmente, devido fadiga da reforma de
gesto pblica dentro e fora do governo brasileiro (Gaetani, 2008).

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
INTRODUO 47

No entanto, este governo tem feito esforos para fortalecer as administraes pblicas
de forma diferente, com uma nfase muito forte e positiva sobre a capacidade e
transparncia. Primeiro, tem buscado fortalecer a Controladoria Geral da Unio (CGU)
como um elemento importante no combate corrupo e ineficincia. Durante o
primeiro mandato do Presidente Lula havia uma vigorosa poltica de recrutamento
baseada em princpios de mrito para capacitar a CGU. Alm disso, a Secretaria de
Transparncia e Combate Corrupo foi criada, se juntando ao debate internacional
sobre a corrupo e estabelecendo relaes de cooperao com organizaes
internacionais que lidam com esta questo.
Uma das principais prioridades da atual administrao tem sido a democratizao das
relaes de trabalho no servio pblico, a fim de reforar o Estado democrtico e o valor
da funo do funcionrio pblico no servio pblico. A nfase na negociao refletida
na criao de uma mesa de negociao permanente. As relaes com os sindicatos so
baseadas num dilogo permanente que visa promover um melhor entendimento entre
lderes polticos, servidores pblicos, sindicatos e sociedade. Desde a criao da mesa de
negociao, em 2003, foram alcanados 77 acordos que cobrem 1.3 milhes de servidores
pblicos. Somente em 2008, 33 acordos foram assinados e espera-se que em 2010 os
resultados dessas negociaes tenham um impacto financeiro anual de BRL 29.1 bilhes.
A mesa de negociao permanente considerada uma ferramenta fundamental para a
redefinio do papel do Estado.
Outra prioridade tem sido o fortalecimento da capacidade do governo de aumentar os
nveis de pessoal em reas prioritrias como educao, sade, segurana e infraestrutura,
atraindo e mantendo uma fora de trabalho altamente qualificada ao oferecer salrios
competitivos. O governo tem favorecido a contratao de servidores pblicos por meio de
procedimentos de contratao regulares e transparentes, a fim de fornecer capacidade de
longo prazo ao governo, e tem aumentando significativamente o nvel de qualificao dos
novos trabalhadores. Com efeito, na rea de desenvolvimento social, por exemplo, a
administrao Lula criou a Carreira de Desenvolvimento de Polticas Sociais, com
2 400 vagas a serem preenchidas pelos ministrios da Educao, Sade, Desenvolvimento
Social, Desenvolvimento Agrrio, Direitos Humanos, Mulher, Igualdade Racial e
Emprego. Os servidores pblicos desta carreira so responsveis pela implantao da
agenda social que, dentre outras coisas, inclui o Bolsa Famlia, destinado a reduzir a
pobreza e a desigualdade. O desenvolvimento da educao tem sido outro objetivo
estratgico deste governo, visando ampliar a cobertura e a qualidade da educao em
todos os nveis. Para permitir a execuo do Plano de Desenvolvimento da Educao,
mais de 28 000 servidores pblicos foram contratados, dos quais quase 18 000 so
professores, um aumento de mais de 8% desde 2002. Alm disso, o governo criou novas
carreiras e postos nas reas de transportes, energia e produo mineral, como parte dos
esforos de reorganizao de servios de infraestrutura, aumentando a fora de trabalho
nessa rea em mais de 60% (7 862 servidores pblicos em 2009).11 Alm disso, a atual
administrao criou o Sistema de Informaes Organizacionais do Governo Federal
SIORG para organizar as atividades de desenvolvimento organizacional dos organismos e
entidades da Administrao Pblica Federal. O objetivo construir redes de colaborao
para melhorar a gesto pblica, desenvolver padres de qualidade, reduzir custos
operacionais e assegurar a continuidade dos processos de organizao institucional e
inovao. O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto o rgo central com
responsabilidade direta sobre a definio e coordenao das metodologias de
planejamento, execuo e controle das atividades de organizao institucional e inovao.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
48 INTRODUO

Duas outras iniciativas importantes desta administrao so o Programa Nacional de


Apoio a Gesto e Planejamento da Modernizao dos Estados e do Distrito Federal, e o
Programa de Modernizao do Controle Externo de Estados e Municpios Brasileiros.
Esses dois programas visam modernizar a administrao pblica subnacional, a nvel
local, nas reas de planejamento, recursos humanos e comunicao com os cidados. A
grande conquista que estes programas foram projetados com uma ampla participao e
discusso com os diferentes estados e tribunais de contas. Este modelo mais
interinstitucional e intergovernamental funciona em rede em contraste com a velha
tradio centralizadora.
Vrias medidas tambm foram adotadas para aumentar a transparncia e integridade,
como o Portal da Transparncia, que disponibiliza as despesas do poder executivo na
internet, e o Projeto de Lei enviado ao Congresso em maio de 2009, que visa introduzir
uma Lei de Acesso Informao abrangente.
O Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em
Regulao (PRO-REG) foi criado pelo Presidente da Repblica a fim de implantar as
medidas destinadas a aumentar a transparncia, eficincia e profissionalismo no processo
regulatrio, promover a aplicao da anlise de impacto regulatrio e obter uma melhor
qualidade da regulao (ver OCDE, 2008f). Carreiras foram criadas para fortalecer as
agncias reguladoras e concursos foram abertos para essas posies.
Finalmente, um Grupo de Notveis Juristas foi contratado para fazer propostas para
reformular a legislao administrativa do setor pblico brasileiro, feita de camadas de
legislao muitas vezes incoerente, e, ao mesmo tempo, estruturas muito rgidas que
tratam todas as formas de organizao do setor pblico (ministrios, autarquias,
fundaes, agncias, empresas pblicas, organizaes sociais, servios sociais
autnomos, etc.) de maneira relativamente semelhante. Seu relatrio de propostas foi
enviado Presidncia para ser analisado e discutido.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
INTRODUO 49

Notas

1. Para mais informaes consulte:


www2.camara.gov.br/comissoes/permanentes/index.html.
2. As foras armadas so parte do poder executivo, mas no pertencem ao funcionalismo
pblico.
3. Por lei, o Banco Central uma autarquia, mas o seu presidente tem status ministerial
(ele o nico ministro de Estado que tem de ser aprovado pelo Senado antes de
assumir sua posio).
4. Em 1998, o Congresso promulgou a Lei 9.649, que autoriza o presidente a decretar a
qualificao de uma autarquia como agncia executiva. As primeiras agncias
executivas criadas sob este regime foram agncias reguladoras tais como a Agncia
Nacional de Telecomunicaes (ANATEL) e a Agncia Nacional de Energia Eltrica
(ANEEL).
5. Para uma discusso completa sobre as agncias reguladoras, ver OCDE (2008f),
p. 210.
6. A LDO deve ser aprovada e promulgada pelo Congresso anualmente.
7. Em 31 de agosto de 2009, quatro projetos foram enviados ao Congresso para
introduzir os acordos de partilha no Brasil e para criar uma empresa pblica para gerir
esses novos acordos e um novo fundo soberano para lidar com as receitas futuras de
petrleo e gs.
8. Em 1987, havia 750 000 servidores pblicos e empregados pblicos, dos quais apenas
120 000 tinham sido contratados por concurso.
9. Lei 8112/1990.
10. Foi coordenada por Luiz Carlos Bresser Pereira, Ministro da Administrao Federal e
Reforma do Estado durante o governo Fernando Henrique Cardoso.
11. A fim de melhorar a capacidade do Estado em infra-estrutura, o governo brasileiro
criou as carreiras de Analista de Infraestrutura e Especialista em Infraestrutura Snior,
inicialmente com 300 vagas para ambas em 2007. Em 2008, esse nmero aumentou
para 884 vagas.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 51

Captulo 1
Planejamento e gesto da fora de trabalho

Um bom planejamento uma caracterstica da gesto moderna e dinmica de recursos


humanos. Este captulo analisa os principais pontos fortes e as oportunidades de
planejamento de pessoal no governo federal brasileiro, luz da experincia de pases da
OCDE. A discusso inclui: o tamanho e os custos da fora de trabalho no governo federal,
a metodologia da contabilidade dos servidores pblicos e seus custos, os desafios de um
adequado planejamento estratgico de pessoal, a promoo de uma abordagem conjunta de
governo para aumentar a eficincia e reduzir os custos do conjunto de servidores pblicos,
o sistema de pagamentos como parte da estratgia de gesto de custos, o papel dos
sindicatos na definio das condies de trabalho, a necessidade de ajustar o servio
pblico ao envelhecimento da sociedade e da fora de trabalho, a modernizao do sistema
pblico de previdncia social; e a promoo da diversidade como uma estratgia para
garantir as competncias e habilidades certas no servio pblico.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
52 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

A fora de trabalho do governo est em constante circulao: os servidores entram,


saem e se movimentam entre as organizaes governamentais, mudando as competncias
e qualificaes das organizaes. A fora de trabalho do governo afetada por mudanas
no mercado de trabalho geral, que pode, por sua vez e por seu tamanho, tambm afetar a
oferta de trabalho qualitativa e quantitativamente.
Um bom trabalho de planejamento indispensvel caso os governos queiram manter
uma fora de trabalho estruturada e representativa de tamanho adequado, capaz de
satisfazer as diferentes necessidades das organizaes governamentais com melhor custo-
benefcio. Um bom trabalho de planejamento exige informao de alta qualidade e
discusses ligadas a estratgias organizacionais, preocupaes de eficincia e
modalidades de organizao que apoiem as decises de pessoal de forma eficiente.
Os objetivos da gesto estratgica da fora de trabalho so:
fortalecer os servios e as capacidades dos ministrios para a gesto estratgica da
fora de trabalho e tornar os gestores responsveis pela gesto estratgica de sua
fora de trabalho;
garantir a adequao da fora de trabalho com a misso das organizaes;
promover metas de governo globais em termos de planejamento dos recursos
humanos, especialmente quantidade e custos;
promover metas de governo globais em termos da diversidade, competncias e
nvel de educao.
O planejamento da fora de trabalho requer um bom gerenciamento do nmero de
servidores, despesas e competncias, alinhamento do planejamento de estratgias de
trabalho com a estratgia de cada organizao governamental, flexibilidade na gesto da
fora de trabalho, uma perspectiva global do governo sobre a atribuio nos diversos
setores e do tamanho e custo da fora de trabalho e a prestao de contas dos gestores em
termos de planejamento de trabalho.

1.1. A dimenso e o custo da fora de trabalho do governo federal do Brasil

Uma fora pblica de trabalho relativamente pequena (em todos os nveis de


governo, incluindo o governo federal, estados e municpios)
O nvel de emprego nas administraes pblicas e empresas pblicas (o setor
pblico no Sistema de Contas Nacionais1) tm sido bastante estveis no Brasil. Entre
1995 e 2005, ele tem representado cerca de 10% do total de empregos da economia (ver
Figura 1.1). Embora dados relevantes no estejam disponveis para o nvel estadual, as
evidncias indicam que essa percentual provavelmente aumentou desde 2005: dados para
o nvel federal e municpios indicam um aumento mais rpido dos empregos no governo
em geral do que no resto da economia (um aumento de mais de 10% entre 2005 e 2008
contra o aumento de mais de um 4% do emprego no total da economia). O total de
empregos no governo pode ser estimado em cerca de 10-11% do total de empregos no
Brasil em 2008, e considerando as empresas pblicas, em cerca de 11-12%, em
comparao com uma mdia de cerca de 22% nos pases membros da OCDE.2

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 53

Figura 1.1. Participao do emprego no setor pblico no total de empregos no Brasil ao longo
do tempo

14%
Empresas pblicas Administrao pblica
12%

10%

8%

6%

4%

2%

0%
1990 1995 1996 1997 1998 1999 2002 2003 2005*

* Observao: Os dados de 2005 so extrados de Pessoa, Eneuton et al. (2009), Emprego Pblico no Brasil:
comparao internacional e evoluo recente, Comunicado da Presidncia, Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (IPEA), n 19, 30 de maro de 2009. Os dados so do emprego nas administraes pblicas e
empresas pblicas, e no so diferenciados.

Fonte: OIT Labourstat, ONU UNSD Estatsticas Demogrficas, IBGE.

Comparada aos pases membros da OCDE, a proporo da fora de trabalho do setor


pblico nos empregos totais bastante reduzida (ver Figura 1.2).
No entanto, os nmeros efetivos do emprego do setor pblico tendem a dar uma
imagem errada da margem de manobra do governo no Brasil, em comparao com os
pases membros da OCDE, pelos seguintes motivos:
Primeiro, a estabilidade do emprego na administrao pblica como percentual do
emprego total esconde o fato de que o emprego pblico em geral tem aumentado
em nmeros absolutos, 12% de 1990 a 1999, mais de 15% entre 1999 e 2003, e
10% entre 2005 e 2008, a nvel federal e nos municpios.3 Alguns argumentam
que, medida que o emprego e o crescimento demogrfico aumentam, o nmero
de servidores do governo deve aumentar. No entanto, a menos que haja melhorias
de quantidade ou qualidade na prestao de servios, no h necessidade de
crescimento do nmero de servidores pblicos na mesma proporo do emprego
na economia porque os assuntos do governo e o servio pblico se beneficiam de
economias de escala. No Brasil, o aumento do emprego na administrao pblica
pode ser legtimo no contexto da histria passada em matria de reforo das
capacidades do governo e com o objetivo de melhorar o acesso aos servios,
nomeadamente nos setores da sade e educao, mas estes aumentos precisam ser
monitorados muito de perto.4

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
54 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

Figura 1.2. Emprego no setor pblico como proporo dos empregos totais, a fora de
trabalho e a populao nos pases selecionados
2005

40%
Total de empregos Fora de trabalho total Populao total

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%
Finlndia

Chile
Itlia
Eslovquia

Japo
Frana

Irlanda

Austrlia

Suia

Mxico
Dinamarca

Blgica
Polnia

Hungria

Canad

Argentine

*Brasil
Sucia

Grcia

Nova Zelndia
Estados Unidos
Holanda

Espanha
Reino Unido
Repblica Tcheca

Turquia

OCDE (27)
Noruega

Alemanha

Nota: Os dados do Brasil sobre o emprego no setor pblico so extrados de Pessoa, Eneuton et al. (2009),
Emprego pblico no Brasil: comparao internacional e evoluo recente, Comunicado da
Presidncia, Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), n 19, 30 de maro de 2009.

Fonte: OCDE LFS, OIT Labourstat.

Em segundo lugar, com os aumentos do emprego no setor pblico (incluindo o


emprego na administrao pblica e empresas pblicas), o emprego no governo a
rigor tem aumentado significativamente mais, dada a queda no emprego nas
empresas governamentais, provavelmente devido ampla privatizao desde o
incio de 1990.

Uma fora de trabalho governamental relativamente cara para a economia


Alm disso, embora os servidores pblicos representem uma parcela relativamente
pequena dos empregos totais, a mo de obra governamental cara. As despesas de
pessoal respondem por 12% do PIB (empresas pblicas excludas),5 um valor bastante
alto em comparao com os pases membros da OCDE (ver Figuras 1.3 e 1.4). No
entanto, desde 2000, o custo da fora de trabalho do governo aumentou apenas
moderadamente em termos absolutos,6 provavelmente devido ao aumento do nmero de
servidores.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 55

Figura 1.3. Remuneraes dos servidores do governo em geral como porcentual do PIB
2006

18%
Remuneraes dos empregados
16%

14%

12%

10%

8%

6%

4%

2%

0%

Fonte: OCDE, IBGE.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
56 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

Figura 1.4. Remuneraes dos servidores das administraes pblicas em geral como
percentual do PIB (2006) e parcela do emprego no governo em geral no emprego total (2005)

40%
Remuneraes dos empregados Empregados

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

Fonte: OCDE, IBGE.

Mesmo quando se considera apenas os salrios e contribuies sociais, e excluindo as


contribuies sociais do empregador (incluindo aposentadorias e penses), a situao
continua a ser relativamente semelhante, mostrando que no apenas o nvel das
contribuies do governo brasileiro para a previdncia social e as aposentadorias e
penses que fazem a diferena nos custos salariais de servidores do governo em relao
aos pases membros da OCDE (ver Figura 1.5).

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 57

Figura 1.5. Participao da remunera dos servidores das administraes pblicas em


percentual do PIB, divididos entre contribuies sociais dos empregadores e ordenados e
slarios
2006

18%
Contribuies sociais dos empregadores Bonificaes e salrios

16%

14%

12%

10%

8%

6%

4%

2%

0%

*Japo
Blgica
Brasil

Itlia

*Irlanda
Portugal

Hungria
Dinamarca

*Grcia
*Canad

Holanda

*Coria
Luxemburgo
Frana

*Noruega

Espanha

*Nova Zelndia

Suia
*Estados Unidos

ustria
Polnia

*Chile
Reino Unido
*Islndia
Sucia

Repblica Tcheca

*Alemanha
Eslovquia
Finlndia

* Incluem as contribuies sociais dos empregadores.

Fonte: OCDE, IBGE.

Atualmente, 28% dos custos salariais da economia brasileira como um todo so pagos
aos servidores pblicos (excluindo as empresas pblicas), uma alta participao em
comparao aos pases membros da OCDE. No entanto, as entregas do governo7
representam apenas 11% da produo econmica total, e apenas cerca de 10% da
populao so servidores do governo em geral (excludas as empresas pblicas) (ver
Figura 1.6). Esta situao deve-se principalmente s diferenas de salrios mdios entre
os setores pblico e privado,8 que resultam de uma combinao de fatores que incluem
nomeadamente a estrutura de salrios com algumas remuneraes muito baixas no setor
privado para determinadas tarefas, uma maior proporo de posies qualificadas no setor
pblico, e tambm uma escolha recente por melhores remuneraes aos servidores
pblicos em cargos essenciais para atrair os melhores candidatos, motivar o seu empenho
e reduzir o volume de sadas.
No entanto, a proporo dos custos salariais e as entregas do governo em geral
bastante semelhante dos pases membros da OCDE (ver Figura 1.6), o que indica que
outros tipos de gastos do governo so relativamente elevados.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
58 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

Figura 1.6. Remuneraes dos servidores e entregas a preos base entre o governo em geral e
o total da economia em pases selecionados
2005

35% Remuneraes dos empregados Valor das entregas

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%
Finlndia

Itlia

Japo
Irlanda

Eslovquia
Brasil
Dinamarca

Frana

Blgica

Suia
ustria
Polnia

Hungria
Sucia

Holanda
Espanha

Repblica Tcheca
Portugal
Noruega

Alemanha
Fonte: OCDE, Dados Oficiais dos Pases nas Contas Nacionais das Naes Unidas.

O custo de produo de servios financiados pelo governo como percentual do PIB9


tambm elevada no Brasil em comparao com os pases membros da OCDE. Alm dos
altos custos salariais de servidores do governo geral, o custo dos bens e servios
produzidos por organizaes no governamentais em geral (principalmente do setor
privado) e financiado pelo governo proporcionalmente ao PIB tambm alto (ver
Figuras 1.7 e 1.8).10
O custo de produo de bens e servios financiados pelo governo tambm aumentou
desde 2000 em percentual do PIB e em volume, principalmente devido ao aumento dos
custos de bens e servios financiados pelo governo e produzidos pelo setor privado e
empresas pblicas.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 59

Figura 1.7. Custos gerais de produo do governo como percentual do PIB


2000 e 2006
35%
Formao de capital bruto Transferncias sociais em dinheiro Remunerao dos empregados Consumo intermedirio

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%
2000
2006
2000
2006
2000
2006
2000
2006
2000
2006
2000
2006
2000
2006
2000
2006
2000
2006
2000
2006
2000
2006
2000
2006
2000
2006
2000
2006
2000
2006
2000
2006
2000
2006
2000
2006
2000
2006
2000
2006
2000
2006
2000
2006
2000
2006
2000
2006
2000
2006
2000
2006
2000
2006
SUE ISL HOL DIN BRA HUN FIN FRA TCH GBR BEL POR NZIN NOR POL ESP ITA EUA ALE AUS IRL ESL JAP LUX GRE COR OCDE

Fonte: OCDE, IBGE.

Figura 1.8. Custos dos bens e servios produzidos por organizaes no governamentais em
geral (principalmente do setor privado) e financiados pelo governo (consumo intermedirio
do governo em geral e transferncias sociais em dinheiro) como proporo do PIB
2000 e 2006
0.18
Transferncias sociais em dinheiro Consumo intermedirio

0.16

0.14

0.12

0.1

0.08

0.06

0.04

0.02

0
2000

2000

2000

2000

2000

2000

2000

2000

2000

2000

2000

2000

2000

2000

2000

2000

2000

2000

2000

2000

2000

2000

2000

2000

2000

2000

2000

HOL BRA SUE TCH GBR ALE FIN NZIN ISL FRA HUN BEL DIN ESL AUS JAP EUA POL ITA NOR LUX POR ESP IRL COR GRE OCDE

Fonte: OCDE, IBGE.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
60 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

No Brasil, portanto, a gesto da fora de trabalho e, especialmente, a alocao de


pessoal entre as polticas setoriais e prioridades so estruturalmente importantes dado que
os custos da fora de trabalho e de produo de bens e servios financiados pelo governo
tm um peso importante na economia. Isto coloca uma grande responsabilidade sobre os
governos em todos os nveis para gerenciar o tamanho, composio e distribuio da
fora de trabalho de forma eficaz, comumente chamada de gesto estratgica da fora de
trabalho. Considerando os ganhos de produtividade globais da economia, os aumentos
dos custos e do tamanho da fora de trabalho do governo devem ser acompanhados por
mais do que melhorias proporcionais no acesso e na qualidade dos servios pblicos, na
regulamentao e na elaborao de polticas.

A dimenso e o custo da fora de trabalho no governo federal


O Brasil tem uma proporo de trabalhadores assalariados do setor pblico em nvel
federal bastante semelhante de outros pases federativos (ver Figura 1.9). Este
percentual diminuiu de cerca de 20% para cerca de 15% entre 1990 e 2003 (incluindo as
empresas estatais) e, desde ento, provavelmente, permaneceu o mesmo. Os dados aps
2003 no esto disponveis. O recente artigo de Moraes et al. (2008) constatou que, no
final de 2008, os servidores federais representavam aproximadamente 15% dos
trabalhadores do setor pblico (Moraes, M., T. Silva, e P. Costa, 2008).

Figura 1.9. Participao dos trabalhadores do setor pblico em differentes nveis de governo
em alguns pases federativos
2003

Local Estudual Federal


100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Austrlia Canad Mxico Estados Unidos Brasil Espanha

Fonte: OCDE LFS, OIT Labourstat.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 61

O nmero de servidores do governo federal no poder executivo diminuiu


significativamente entre 1995 e 2003 e tem aumentando desde ento (ver Figura 1.10).

Figura 1.10. Numero de servidores do governo federal no executivo


1995-2008

580.000

560.000

540.000

520.000

500.000

480.000

460.000

440.000
95

96

97

98

99

00

01

02

03

04

05

06

07
19

19

19

19

19

20

20

20

20

20

20

20

20
Fonte: Moraes, M. et al. (2008), O mito do inchao da fora de trabalho do Executivo Federal, Revista Res
Pvblica, Vol. 7 No. 2, julho-dezembro.

Ao mesmo tempo, as despesas com pessoal (incluindo aposentadorias e penses) tm


aumentado desde 2004, aps as contraes nos primeiros anos do governo Lula, devido
ao aumento da inflao conjugado com a moderao do salrio nominal para apoiar a
consolidao do oramento (OCDE, 2009b: 54) (ver Figura 1.11).
O recente aumento dos custos com pessoal do governo federal tem sido devido a
diversos fatores, incluindo o aumento no nmero de trabalhadores em reas prioritrias,
as mudanas no nvel de qualificao do pessoal, as negociaes salariais e os aumentos
nos pagamentos das aposentadorias. Desde 2008, em consonncia com as reformas que
tm afetado os planos de carreira e os aumentos de remunerao, os custos salariais tm
aumentado consideravelmente e continuaro a faz-lo na medida em que as mudanas
anunciadas sejam implantadas at o fim 2012.
Globalmente, a quantidade e o custo dos servidores pblicos no Brasil (em todos os
nveis de governo) tem se mantido relativamente estvel ao longo dos anos, e at
recentemente, o governo federal foi um fator de estabilidade do total do emprego pblico
(em todos os nveis de governo). No entanto, como mencionado, os custos dos servidores
pblicos (em todos os nveis de governo) so elevados, especialmente tendo em
considerao a proporo relativamente grande de produo de bens e servios fornecidos
pelo setor privado com financiamento governamental. O elevado crescimento econmico
nos ltimos anos escondeu esta questo. No futuro, porm, como o governo possui novos
compromissos salariais e, com o aumento nos pagamentos de aposentadorias, o custo da
fora de trabalho federal pode ser um peso ainda maior, especialmente se o crescimento
econmico diminuir.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
62 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

Figura 1.11. Gastos federais selecionados,1,2 incluindo pessoal

% PIB, flux os de 12 meses


8
Pessoal
Penses do setor privado
Programas no-obrigatrios
7

4
2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009
1. Calculado como a receita de impostos menos o excedente oramentrio primrio do governo como um
todo.

2. Calculado como receitas fiscais mais o saldo oramentrio geral (nominal) do governo como um todo.

3. Inclui aposentadorias aos servidores aposentados.

4. Refere-se a Outros OCCs na documentao do oramento brasileiro e tambm inclui os gastos


obrigatrios selecionados em meios transferncias de assistncia social aos idosos e deficientes (LOAS
e RMV).

Fonte: IPEA (IPEADATA); OCDE (2009b), Estudos Econmicos da OCDE: Brasil, p. 55.

Isso no quer dizer que os aumentos de custos no governo federal no tm sido


legtimos. Uma grande parte do aumento do nmero de servidores teve lugar na educao,
sade, segurana e infraestrutura e pode ser perfeitamente legtimo considerando um
melhor acesso e possveis melhorias no fornecimento de servios. Eles acompanham
dcadas de poucos investimentos em capacidade em virtude da regularizao de um
grande nmero de servidores por meio de procedimentos no competitivos (aps a
instituio do regime nico para os servidores pblicos em 1987 e posterior reviso em
1990), nem todos com as qualificaes necessrias, e por meio de sucessivas polticas de
congelamento de demisses e contrataes. Os servidores relatam que os aumentos
salariais tambm foram necessrios, dado que os servidores pblicos consumavam ser
mal pagos. Tal como para o resto das ocupaes no governo pelo pas, necessria uma
compreenso clara desses aumentos de custos, que devem justificados por um melhor
acesso e maior qualidade dos servios pblicos, da regulao e da execuo de polticas.

1.2. Prestao de contas da quantidade de servidores pblicos e seus custos

A experincia dos pases membros da OCDE


O planejamento da fora de trabalho comea com a boa prestao de contas em
termos de sua quantidade e seus custos. Para a maioria dos pases avanados da OCDE, e
ao contrrio de um nmero de economias em transio, a prestao de contas do tamanho

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 63

da fora de trabalho no um desafio significativo. A maioria dos governos nacionais


sabe quantos servidores tm e quantos servidores outros nveis do governo podem ter. Os
dados so centralizados pelos ministrios do trabalho e muitas vezes tambm pela agncia
nacional de estatstica, embora muitas vezes com metodologias diferentes e, portanto,
nmeros diferentes.
Os desafios que restam sobre esses dados entre os pases membros da OCDE incluem:
Poucos pases tm dados em faixas equivalentes de trabalho em tempo integral.
Isto significa que os dados no levam em conta as diferenas no nvel de emprego
de meio perodo.
Em alguns pases, h problemas metodolgicos com a definio de governo
para o nmero de servidores, tornando os dados s vezes de difcil comparao
entre os pases e a anlise estatstica do tamanho de emprego do governo muito
complexa.
Hoje, um dos desafios para as organizaes centrais controlar o nmero de
servidores num contexto de aumento da utilizao de subcontratao de servios e de
trabalhadores temporrios. Com o uso crescente do setor privado na produo de bens e
servios financiados pelo governo, a quantidade e os custos dos servidores do governo
devem diminuir (considerando-se bens produzidos com nveis e qualidade semelhantes).
Idealmente, as organizaes de governo devem controlar os custos de produo de
bens e servios ao longo do tempo, incluindo os custos com pessoal e os custos dos bens
e servios produzidos pelo setor privado e financiados pelo governo. As alteraes na
fora de trabalho devem levar em conta essas informaes. Vrios pases esto fazendo
esforos para contar todos os seus consultores temporrios, mas ainda no h nenhum
bom exemplo de pas que tenha monitorado os custos de produo financiados pelo
governo de bens e servios para o planejamento estratgico da fora de trabalho. Existe
um acordo entre os pases membros da OCDE, no entanto, de que os pases devem se
mover nesta direo, a fim de impedir o aumento no planejado no custo de produo dos
servios.

A situao no Brasil

Os dados sobre o governo federal


O governo federal do Brasil tem impressionantes conjuntos de dados sobre o servio
pblico em nvel federal, que mostram uma imagem clara do nmero de servidores e dos
custos salariais totais. Os dados detalhados esto disponveis na Internet, incluindo dados
sobre as empresas pblicas. Os dados no so equivalentes para o emprego em tempo
integral, mas isso pode ser menos importante no Brasil do que em outros pases, dado que
o percentual de pessoal com emprego de meio perodo muito limitado.
O Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos (SIAPE) foi criado em
1989, e utilizado por gestores de recursos humanos das instituies do governo federal.
Ele funciona de forma descentralizada sob o controle central e tem sido constantemente
melhorado para aumentar a transparncia, o acesso dos servidores pblicos e a eficincia.
Embora o sistema no seja compatvel com o sistema de pagamentos do Ministrio da
Fazenda e com o sistema integrado de dados oramentrios, como em muitos pases
membros da OCDE, o sistema funciona muito bem para rastrear informaes sobre o

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
64 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

servio pblico federal e prestar contas sobre o tamanho e o custo do servio pblico
federal e sua folha de pagamento.
O planejamento da fora de trabalho tambm parece ser bastante transparente, como
projees da fora de trabalho includas em uma parte especfica da Lei de Diretrizes
Oramentrias (Anexo 2 do Oramento), discutida e aprovada pelo Congresso Nacional.
A Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda o rgo central do sistema
de gesto financeira federal e do sistema de prestao de contas federal, disponibilizando
o nmero de pessoal em cada rgo da administrao federal, incluindo rgos do
judicirio federal, a Cmara dos Deputados e o Senado federal.
Alm disso, em comparao com muitos pases membros da OCDE, o governo
federal gerencia a subcontratao de servios muito bem. Ministrios, e mesmo empresas
pblicas, parecem conhecer relativamente bem a extenso dos servios contratados
externamente. Estes tambm so objeto de inmeros controles, incluindo do Tribunal de
Contas da Unio. Os custos e dados histricos podem assim ser integrados nos processos
de planejamento estratgico da fora de trabalho para acompanhar os custos globais de
produo de servios.
O governo federal sistematicamente conta os aposentados e pensionistas como sua
fora de trabalho ativa. Na verdade, eles esto includos na folha de pagamento e de
despesas de pessoal (a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece um limite mximo de
despesas de pessoal e exige que sua remunerao seja contabilizada da mesma forma que
a remunerao do pessoal ativo). Enquanto muitos outros pases esto se esforando para
tornar o empregador pblico mais responsvel pelos custos das aposentadorias futuras, o
Brasil excepcional na medida em que as aposentadorias e as penses do setor pblico
so administradas por vrios departamentos e ministrios. Enquanto isso certamente ajuda
a melhorar a prestao de contas de gesto de custos das futuras aposentadorias,
provavelmente tambm dilui a responsabilidade da gesto pelo planejamento da fora de
trabalho, na medida em que grande participao dos custos de trabalho fixa, e tambm
uma fonte de confuso em relao quantidade de pessoal e seus custos no general.
Finalmente, o governo federal est colocando diversos recursos para auditar e
controlar a regularidade de pagamentos. Enquanto os sistemas informatizados so
bastante sofisticados, diferentes organizaes esto encarregadas de controlar a
regularidade dos pagamentos, incluindo a Secretaria de Recursos Humanos (SRH), do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, que realiza auditorias mensais, e o
Tribunal de Contas da Unio, que controla 110 000 aes de pessoal por ano (dos quais
60 000 so controlados por computador). Este ainda um processo de controle rgido que
o governo pode desejar tornar mais flexvel a fim de avanar para auditorias cada vez
mais eficientes e baseadas no risco, a fim de aumentar a eficincia e permitir maior foco
nas questes estratgicas. Esforos tm sido feitos nesta rea e devem ser continuamente
desenvolvidos.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 65

Quadro 1.1. O banco de dados integrado de administrao de pessoal no Brasil

O Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos, SIAPE, uma base de


dados online e a principal ferramenta de gesto dos servidores pblicos da administrao
federal. Hoje, ele contm informaes sobre 1.3 milhes de servidores da ativa, aposentados
e pensionistas em 231 organizaes, incluindo a administrao federal, organizaes de
ensino federal, antigos territrios federais, autarquias, fundaes pblicas, empresas e
sociedades de economia mista. Ele no inclui o Ministrio Pblico da Unio, Banco Central,
as empresas pblicas e sociedades de economia mista que no recebem dinheiro do Tesouro
para o pagamento de seus servidores, ou os servidores das embaixadas.
Dados do SIAPE so publicados todos os meses pela SRH no Boletim Estatstico de
Pessoal. Tanto os nmeros mais recentes quanto os nmeros anteriores esto disponveis no
site www.servidor.gov.br/publicacao/ index.htm. A publicao organizada em sees com
dados sobre as despesas de folha de pagamento, nmero de pessoas na folha de pagamento,
nveis de remunerao para cada carreira, concursos e aposentadorias.
H tambm uma seo com dados sobre cargos de confiana (Cargos e Funes de
Confiana e Gratificaes), que envolve 78 269 pessoas. Entre eles esto os 20 664 cargos
do quadro especial de gesto (Grupo-Direo e Assessoramento, DAS). Alm disso, 22 787
esto listados como estagirios. A Tabela 1.1 nesta publicao contm o nmero de pessoas
na folha de pagamento dividida nos diferentes nveis do governo, e em pessoal da ativa,
aposentados e pensionistas.
Fonte: Discusses das misses.

Dados sobre outros nveis de governo


O tamanho e o custo do servio pblico federal so significativos apenas quando
comparados com as responsabilidades do governo federal. Alm disso, o governo federal
tem uma responsabilidade especial para manter a fluidez do mercado de trabalho em todo
o pas, e tem um forte interesse no acompanhamento do emprego pblico no pas como
um todo (OCDE, 2008g).
Em relao ao controle dos nveis de emprego nos estados e municpios brasileiros,
limites sobre de custeio de pessoal foram criados para evitar o excessivo crescimento de
longo prazo no mercado de trabalho do governo. A divulgao dos nmeros parece fraca,
mas a recente comunicao do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) um
contraexemplo que d uma anlise bastante detalhada das mudanas no emprego pblico
total (IPEA, 2009).

Sugestes para reformas futuras


Como mencionado anteriormente, o governo federal gerencia de forma eficiente o
tamanho e o custo do emprego pblico no governo federal. O governo tambm tem bons
dados sobre os servios contratados, que podem ajudar a controlar os custos totais de
produo dos seus produtos e servios, incluindo o setor privado, e ligar os nmeros do
conjunto de servidores pblicos com as mudanas na atribuio de responsabilidades para
entregar servios financiados pelo governo ao setor privado.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
66 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

O problema para o governo federal ser continuar mantendo o detalhamento da


quantidade de servidores e suas despesas no mbito da modernizao dos processos de
governo, especialmente na medida em que o Brasil busca uma maior delegao de
autoridade sobre os recursos humanos aos gerentes e diretores de ministrios e agncias.
Em particular, governos como o Canad relatam que, desde que os oramentos salariais e
no salariais foram administrados em conjunto, tornou-se mais difcil controlar o nmero
de pessoas empregadas.11
Outro desafio para o governo colocar a prestao de contas dos servidores do setor
pblico em uma perspectiva mais estratgica. Este no apenas uma questo de controle
e regularidade. Estes dados devem ser utilizadas pelos gestores ao decidir sobre a forma
de prestao de servios e como gerenciar sua fora de trabalho. Uma possibilidade seria
a criao de um observatrio do servio pblico, como o da Frana, que segue tendncias
gerais em termos de emprego pblico, a demografia de servio pblico e a alocao da
fora de trabalho nos diversos setores. um ator importante nos esforos para modernizar
o governo e tem desenvolvido vrias iniciativas no campo do planejamento de pessoal
(ver Quadro 1.2) Tal observatrio crvel apenas se no se reportar apenas ao seu
ministro e diretor imediato, mas tambm a um conselho com uma ampla gama de atores
que representam o conjunto do governo. Tambm deve ser envolvido na maioria das
reformas da gesto pblica do governo que afetem a gesto do pessoal.
Alm disso, como mencionado anteriormente, o Brasil poderia desenvolver um
monitoramento de primeira qualidade do custo de produo dos bens e servios
financiados pelo governo, incluindo os custos salariais dos servidores pblicos e os de
produo de servios pelo setor privado. Esta iniciativa pode ser parte dos esforos em
curso sob a gide do Ministrio da Fazenda para produzir um sistema de prestao de
contas geral da administrao pblica (incluindo a fora de trabalho).
Idealmente, ele tambm poderia desempenhar um papel no controle do nmero de
servidores pblicos no pas, a fim de avaliar o peso do emprego pblico no mercado de
trabalho. Os pases membros da OCDE, como Blgica, Dinamarca, Espanha e Frana
esto realizando a avaliao e anlise do nmero de servidores pblicos por todo o
governo. O objetivo acompanhar os nmeros globais e estar em condies de avaliar o
impacto sobre o mercado de trabalho, bem como desenvolver um dilogo sobre a gesto
dos recursos humanos em todos os nveis de governo.

1.3. Planejamento estratgico da fora de trabalho

A experincia dos pases membros da OCDE

Ligando o planejamento da fora de trabalho s estratgias das organizaes


Nas ltimas duas dcadas, a maioria dos pases membros da OCDE tm se movido no
sentido de medir o desempenho das suas organizaes, incluindo por meio do oramento
por desempenho. Este no um processo fcil, dado que estabelecer objetivos e medir
seu progresso exige grandes habilidades de gesto e processos para manter a coerncia. A
gesto do desempenho tambm exige o aumento da flexibilidade da gesto, sem a qual os
indicadores de desempenho podem se tornar apenas outra camada de controle e restringir
a liberdade de gesto. Se no for implantado corretamente, os ministrios e agncias
podem buscar oportunidades para definir suas prprias metas em detrimento do conjunto

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 67

de estratgias do governo e tentar diminuir sua responsabilidade para com o uso dos
recursos governamentais.

Quadro 1.2. O Observatrio do servio pblico na Frana

O Observatrio foi criado em 2000 para coletar, analisar e disseminar informaes


sobre o servio pblico da Frana para o governo nacional, mas tambm para os hospitais,
regies e governos locais.
Ele considerado um frum de dilogo e intercmbio entre os tomadores de deciso e
composto por:
um conselho de orientao, presidido pelo ministro para o servio pblico,
incluindo parlamentares, diretores de vrios ministrios, representantes eleitos
dos governos locais, e vrios organismos e sindicatos;
comisso tcnica, co-presidida pelo diretor-geral encarregado do servio pblico
e pelo chefe da agncia nacional de estatstica e as diferentes administraes
tcnicas.
O secretariado-geral do observatrio est administrativamente abaixo do diretor geral da
funo pblica.
Suas funes principais so:
assegurar um maior grau de transparncia e compreenso dos nmeros do servio
pblico e suas tendncias por meio da concepo de novos modos de contagem
de servidores pblicos, ligando estes nmeros s mudanas na economia,
requisitos de competncia, etc. O Observatrio tambm tem uma poltica de
publicao dinmica, com uma publicao anual sobre o estado do servio
pblico que se tornou uma referncia para os tomadores de deciso envolvidos
nas reformas do governo.
pr em prtica o planejamento de novas contrataes por cargos, nmero de
servidores e competncias.
Alm disso, o observatrio participa de muitas redes e grupos de trabalho sobre a
modernizao do servio pblico como parte das iniciativas para modernizar o governo na
Frana.
Fonte: www.fonction-publique.gouv.fr, consultado em agosto de 2009.

Quando em funcionamento, os resultados de desempenho so utilizados tanto


internamente pelos ministrios e rgos para definir as prioridades dos programas,
alocarem recursos (incluindo pessoal) e alterarem processos de trabalho, quanto para a
prestao de contas orientada para o governo como um todo e para a sociedade.
Os recursos humanos e o planejamento da fora de trabalho tm sido uma parte
integrante do quadro de gesto por desempenho das organizaes. Isso tem sido fcil em
sistemas baseados em posies e em pases com sistemas de gesto dos recursos humanos
tradicionalmente descentralizados, como Canad, Nova Zelndia, os pases nrdicos do
continente europeu e os Estados Unidos, do que em pases tradicionalmente mais
centralizados, como Blgica e Frana, onde tm sido implantados recentemente.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
68 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

Muitos pases tm estabelecido procedimentos e processos que ligam o planejamento


de pessoal ao planejamento estratgico de organizaes, incluindo mecanismos de
prestao de contas para os gestores relatarem o planejamento de sua fora de trabalho.
Os dispositivos de planejamento estratgico incluem planos estratgicos que descrevem
as estratgias de gesto dos recursos humanos e planos de pessoal. Ministrios e agncias
tambm se reportam sobre as realizaes dos recursos humanos em termos de nmeros,
competncias e custos, sua alocao para diferentes objetivos e as realizaes de suas
organizaes em vrios documentos de desempenho. Finalmente, o planejamento da fora
de trabalho parte do relatrio sobre a estratgia para os recursos humanos pelo qual os
gestores so responsabilizados.
A tendncia tem sido a de descentralizar o planejamento da fora de trabalho, apesar
das orientaes centrais sobre a forma de conduzir o planejamento da fora de trabalho
serem frequentemente estabelecidas e o governo ter um conjunto de prioridades claras.
Estas estabelecem os objetivos de planejamento da fora de trabalho dos departamentos.
O planejamento estratgico da fora de trabalho requer, portanto, que os chefes de
departamentos e as agncias sejam responsabilizados pelo desenho da estratgia de gesto
dos recursos humanos e estabeleam um dilogo com os departamentos de comunicao
central (Ministrio da Fazenda, Ministrio de Relaes Internas e Pessoal). Os gerentes
so, assim, inteiramente responsveis pelos resultados de seu planejamento da fora de
trabalho como parte de sua estrutura de prestao de contas.
O planejamento estratgico da fora de trabalho, como a maioria das ferramentas de
gesto, no deve ser excessivamente sofisticado. Sua finalidade evitar clculos
grosseiros e imprecisos sobre as necessidades futuras de pessoal e incentivar a vinculao
mais profissional da gesto dos recursos humanos gesto estratgica da organizao.
Estruturas de planejamento de pessoal ajudam a aumentar a responsabilidade gerencial
pela gesto dos recursos humanos e permitem o estabelecimento de uma anlise geral do
governo e suas metas em termos de pessoal, competncias e a alocao entre os setores.
Isto especialmente importante nos sistemas baseados em carreiras, em que os servidores
usualmente trabalham em grupos especficos de carreira por toda a vida. Um bom
planejamento da fora de trabalho no implica necessariamente em previses detalhadas
de longo prazo.

Gesto estratgica de competncias


A gesto estratgica de competncias uma parte importante do planejamento
estratgico da fora de trabalho. Como descrito no Captulo 2, a maioria dos pases
membros da OCDE tm feito esforos neste sentido, a fim de melhor adaptar a sua fora
de trabalho s necessidades das organizaes. Uma boa gesto por competncias permite
um planejamento estratgico da fora de trabalho mais profundo do que simplesmente
quantidade e custos.

Flexibilidade gerencial
O resultado do processo de planejamento da fora de trabalho tambm depende, em
certa medida, da flexibilidade do governo para contratar novos tipos de trabalhadores,
diminuir a fora de trabalho e a realocar entre vrios setores. Rgidos controles ex ante e a
regulao da gesto da fora de trabalho tendem a impedir o planejamento da fora de
trabalho e diminuir o papel da gesto de recursos humanos nas estratgias de reforma do
governo. No fcil demitir servidores com contratos de trabalho em qualquer pas,

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 69

mesmo que seja juridicamente possvel. Alm disso, o percentual de trabalhadores


temporrios ou eventuais fora do quadro geral do emprego limitada nos pases membros
da OCDE (ver Figuras 1.12 e 1.13).

Figura 1.12. Trabalhadores eventuais nos governos dos pases membros da OCDE
selecionados (2005) e no Brasil (2009)

Espanha

ustria

Reino Unido

Itlia

Estados Unidos

Portugal

Japo

Blgica

Finlndia

Brasil (2005)

Brasil (2009)

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Empregados eventuais ou contratados sob regras trabalhistas diferentes %


Empregados sob a estrutura geral de emprego para o governo

Fonte: OCDE (2008b), O Estado da Administrao Pblica, OCDE, Paris, p. 24.

importante notar que, embora ainda seja difcil, muitas vezes mais fcil contratar,
demitir e realocar servidores em sistemas baseados em posies com legislao comum
para os servidores pblicos que em sistemas baseados em carreiras, em que o direito
administrativo se aplica. As razes so que nos ltimos tendem a haver uma melhor
proteo contra demisses e os servidores tendem a pertencer a grupos que dificultam a
realocao de pessoal. Esta uma das razes pelas quais, ao longo dos anos, vrios pases
j tomaram medidas para usarem sistemas baseados em posies. Nos ltimos anos, por
exemplo, a Itlia tem feito tal movimento a fim de aumentar a flexibilidade do sistema.
A flexibilidade do planejamento de pessoal nos sistemas baseados em posies, no
entanto, no deve ser superestimada. Por vrias razes, incluindo relaes sindicais,
muitas vezes mais difcil demitir ou realocar o pessoal do governo do que o pessoal de
empresas do setor privado.
Em sistemas baseados em carreiras tradicionais Blgica, Coria, Frana, Irlanda e
Japo a flexibilidade do governo muitas vezes se resume a ferramentas de mobilidade,
que tendem a ser bem desenvolvidas em alguns pases, especialmente em tempos de
reduo de pessoal e realocao de pessoal entre setores.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
70 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

Figura 1.13. Servidores temporrios nos governos dos pases membros da OCDE e no Brasil
2005

Holanda

Espanha

Reino Unido

Irlanda

Estados Unidos

Nova Zelndia

Austrlia

Portugal

Blgica

Finlndia

Luxemburgo

Brasil (2005)

Brasil (2008)

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
%
Contratos or tempo determinado Contratos por tempo indeterminado / vitalcios

Fonte: OCDE (2008b), O Estado da Administrao Pblica, OCDE, Paris, p. 24.

No geral, porm, os pases membros da OCDE tambm reconhecem que a


flexibilidade no um fim em si mesmo, dado que uma flexibilidade excessiva pode
prejudicar a unio e os padres ticos (ver OCDE, 2008b). No entanto, reconhece-se que
a diminuio da flexibilidade gerencial nos sistemas baseados em carreiras torna mais
difcil estabelecer uma relao do planejamento de pessoal com a gesto estratgica da
organizao. Por outro lado, os sistemas baseados em carreiras tm uma tendncia de
proteger a neutralidade do servio pblico e aumentar o retorno sobre o investimento do
governo na formao e experincia profissional, dado que geralmente os trabalhadores
permanecem mais tempo do que nos sistemas baseados em posies.
A flexibilidade tambm pode ser encontrada por meio da utilizao de trabalhadores
temporrios e a subcontratao/terceirizao (no no sentido do aluguel de trabalho como
descrito na prxima seo sobre a situao no Brasil, mas no sentido de empresas
contratadas para o fornecimento de bens e servios). Ao contrrio de algumas crenas,
no h provas de que o nmero de trabalhadores ao abrigo das regras de trabalho
diferentes das leis gerais do servio pblico ou o nmero de empregados temporrios
tenha aumentado nos pases membros da OCDE nos ltimos anos. A fim de aumentar a
flexibilidade, uma srie de pases tem feito todos ou alguns dos seus servidores se
sujeitaram s leis gerais de trabalho e recruta-os para posies especficas, em vez de
carreiras especficas.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 71

Quadro 1.3. Redues de equipe e realocaes da fora de trabalho no Japo

No Japo, a reduo da fora de trabalho tem sido conseguida por meio do desgaste
natural. No entanto, devido s recentes restries fiscais, o governo japons teve que reduzir
o nmero de pessoal de forma mais drstica. Assim, entre os anos fiscais de 2006 e 2011, o
governo central, que emprega atualmente cerca de 332 000 pessoas, espera reduzir o nmero
de servidores em 5.7% (cerca de 18 900 pessoas). Dado que o desgaste natural no
suficiente para atingir esta meta, o governo japons pretende realocar pessoal entre os
setores, por exemplo, pessoal de controle de alimentos bsicos e estatsticas de agricultura,
silvicultura e pesca para outros setores. O governo japons criou a Sede Nacional de
Realocao de Servidores Pblicos no Gabinete, presidido pelo secretrio-chefe de gabinete
(Ministro de Estado) e composto pelo Ministro da Reforma Administrativa, o Ministro da
Reforma do Sistema de Servio Pblico, o Ministro de Relaes Internas e Comunicaes, e
os vice-secretrios do chefe de gabinete e vice-ministros de todos os escritrios e
ministrios. A sede da secretaria oferece servios como o fornecimento de informaes para
o pessoal alvo, recolhendo os seus desejos, ligando o pessoal e os novos ministrios
empregadores e oferecendo treinamento para os servidores redistribudos e para os gestores
de recursos humanos nos novos ministrios empregadores.
Fonte: Informaes fornecidas por Bunzo Hirai, Reviso por pares do Japo.

Muitos pases membros da OCDE aumentaram a terceirizao, dado que esta por
vezes considerada mais eficiente do que a mo de obra do setor pblico para
determinadas atividades e mais flexvel. Na verdade, a experincia mostra que decises
sobre a terceirizao devem ser tomadas estrategicamente, tanto porque os preos do setor
privado podem no valer terceirizar quanto porque exige significativos investimentos
internos no acompanhamento dos contratos. Isto tambm implica que a prestao de
servios deve ser legvel para acompanhamento dos ministrios e departamentos, que
podem ter que acompanhar de perto muitos contratos de diferentes tipos com diferentes
parceiros do setor privado.
A terceirizao requer uma estratgia a fim de evitar aumento dos custos de produo
quando a terceirizao no acompanhada por mudanas no emprego pblico. A
terceirizao neste caso pode tornar-se apenas um emprego pblico obscuro e ser fonte de
aumento dos custos de produo ao invs de ganhos de eficincia.

A situao no Brasil

Ligando o planejamento da fora de trabalho s estratgias organizacionais


Como em outros pases, o Brasil passou a estabelecer processos oramentrios e
instituies com planejamento futuro baseado em desempenho. O Brasil possui um Plano
Plurianual, que estabelece prioridades, metas e programas para um perodo de quatro
anos, uma Lei de Diretrizes Oramentrias que define as prioridades do governo para o
prximo ano a serem observadas e os detalhes das despesas e receitas para o perodo. O
SIGPLAN, um sistema de gesto da informao, fornece uma viso consolidada de
dotaes do oramento e metas de desempenho. Alm disso, mais de 90% dos gastos do
governo esto sujeitos a metas de desempenho.12

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
72 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

Os profissionais parecem concordar que uma cultura por desempenho est criando
razes no governo federal, com avaliaes de desempenho global para a maioria dos
programas. No entanto, o contingenciamento de verbas oramentrias para programas
discricionrios criou incertezas na programao, alocao e atribuio obrigatria de
recursos oramentrios criando uma sensao de rigidez gerencial em todo o governo
(OCDE, 2009b: 110). Alm disso, a investigao levada a cabo pela Comisso Europeia
salienta a falta de conexo entre os processos de planejamento e oramento, a fraca base
de informaes da gesto por desempenho e um nmero excessivo de programas
(Almeida Fortis, 2007).
Dado que o Brasil est no processo de consolidao da gesto do desempenho,
compreensvel que o planejamento estratgico da fora de trabalho no esteja totalmente
desenvolvido. O planejamento estratgico da fora de trabalho particularmente
importante, no entanto, dado que uma parte significativa do pessoal no est diretamente
envolvida na prestao de servios. H uma tendncia natural em reas de no prestao
de servios de crescimento alm do necessrio. Alm disso, como a produo e os
resultados tendem a ser mais difceis de medir, a alocao estratgica e a realocao de
pessoal so muito difceis.
O governo deve ser louvado por ter melhorado significativamente a sua capacidade de
prever a necessidade de novas prioridades. O Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto fez melhorias significativas no seu planejamento de aumento de concursos e
nmero de postos de trabalho. Este foi um passo importante, mesmo que todos os
ministrios e organizaes no tenham o mesmo nvel de capacidade de planejamento e
orientao estratgica. Como os documentos do oramento incluem os detalhes das
mudanas no recrutamento, aposentadorias e reajustes salariais, possvel fazer a
previso detalhada de novas necessidades e suas implicaes no oramento.
Um dilogo entre ministrios, agncias e Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto est ocorrendo sobre o nmero de trabalhadores e as carreiras, mas concentra-se
principalmente sobre as novas necessidades com base em uma definio de novas
atividades e produtos de acordo com novas prioridades. No h indicao de que os
ministrios e as agncias tenham uma viso estratgica de sua fora de trabalho que
envolva escolhas difceis com base em uma anlise dos trade-offs envolvidos:13
postos de trabalho e competncias crticas misso das organizaes e ao
cumprimento de metas;
futuras alteraes no nmero de servidores e competncias de acordo com as
futuras alteraes das prioridades ou das organizaes;
atividades internas ou terceirizadas atuais e futuras;
reflexes sobre as mudanas tecnolgicas e seu impacto na fora de trabalho do
governo;
estratgias para aumentar a eficincia e a economia na quantidade de fora de
trabalho e seus custos.
O planejamento da fora de trabalho, embora seja discutido entre os ministrios
(unidades administrativas) e o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, muito
centralizado. Em teoria, as fundaes e autarquias deveriam ser mais autnomas. Na
realidade, os processos de planejamento da fora de trabalho so os mesmos e sua
autonomia igualmente limitada. Isso envolve essencialmente departamentos e agncias
discutindo com o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto a sua vontade de abrir

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 73

concursos e postos de trabalho. A orientao passou a ser emitida pelo organismo central
de recursos humanos aps o Decreto 6444/2009, que traou as atividades de planejamento
da fora de trabalho que o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto deve
desenvolver, incluindo: organizar a ao do governo por programa, evitando a duplicao
e fragmentao, aumentando a eficincia e a eficcia administrativas, reforando a
orientao para os resultados, racionalizando os nveis hierrquicos com foco nas
prioridades do governo e alinhando as propostas com a misso das organizaes e os
resultados que tm obtido. Estas mudanas so desenvolvimentos interessantes que
precisam ser confirmados e reforados com o tempo, de modo que todos os critrios que
afetam as escolhas sobre a quantidade de fora de trabalho e suas atribuies de
competncias sejam sistematicamente levadas em considerao por meio de metodologias
fortes e bem aceitas. As discusses ainda so certamente afetadas pelo senso de urgncia
e por pedidos corporativistas e demandas dos ministrios. No final, a elaborao de
relatrios sobre o planejamento de pessoal e como este se relaciona com os documentos
estratgicos das organizaes ainda fraca. A Secretaria de Gesto avalia todos os
pedidos feitos ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Alguns ministrios
comearam a estabelecer indicadores; os setores da educao e sade tm indicadores
sobre o nmero de professores e profissionais de sade, por exemplo, mas a maioria no
possui. Como consequncia, os gestores no esto formalmente responsabilizados pelo
planejamento da fora de trabalho. Algumas unidades e departamentos esto mais
avanados do que outros, mas no h incentivos para as unidades melhorarem o
planejamento da fora de trabalho.

Gesto por competncias


O planejamento estratgico da fora de trabalho sofre de deficincias na gesto por
competncias (discutidas no Captulo 2). A gesto por competncias est nos estgios
iniciais no Brasil e foi pensada como uma forma de desenvolver o pessoal ao invs de
ajudar as organizaes a planejar suas necessidades de trabalho. Assim, muito cedo para
a gesto por competncias orientar o planejamento da fora de trabalho, embora esta seja
claramente uma prioridade no futuro.
A ausncia de planejamento estratgico da fora de trabalho evidente na forma
como o governo contabiliza os nmeros do pessoal para cada legislatura. A legislatura
autoriza a abertura de um nmero mximo de posies, ao longo de alguns anos, mas o
governo raramente autoriza o nmero total por ser muito elevado. A implantao da
gesto por desempenho sofre com a falta de planejamento de fora de trabalho no
planejamento estratgico das organizaes, dado que os gestores no so
responsabilizados pela forma como gerenciam o nmero de servidores, custos e
competncias luz das prioridades de suas organizaes.
A situao, no entanto, significativamente diferente em algumas empresas pblicas.
Na Petrobras, por exemplo, o chamado mapa estratgico de recursos humanos est
alinhado com a estratgia da empresa e os valores, e uma boa base para o planejamento
da fora de trabalho (ver Figura 1.14). Embora a gesto dos servidores pblicos da
Petrobras seja fundamentalmente diferente da dos ministrios centrais, ela pode fornecer
um exemplo da direo na qual os ministrios podem querer avanar de forma
culturalmente vivel no Brasil.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
74 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

Figura 1.14. Mapeamento da gesto estratgica de recursos humanos na Petrobras


Clientes

Assegurar que a Petrobras Gesto Empresarial Prom over o compromisso e a


9ICIS tenha as competncias Orientada para o mercado satisfao de seus funcionrios, 9IES
9IIR necessrias para suas Inov ao e Tecnologia de reforando a identificao com os 9ECL
estratgias Apoio a Empresas valores da empresa

Assegurar a
Financeiro Certificando-se de que custos sustentabilidade do
de pessoal so compatveis plano de sade da
com os da indstria de em presa
energia como um todo

Processos Internos
Aprendizagem e desenvolvimento Gesto de Talentos Cultura e Identidade

Assegurar a capacidade da empresa Certificar-se de que os


Gesto que est Desenvolver para atrair e reter talentos e empregados se
totalmente preparada treinamento proporcionar-lhes mobilidade identificam com os
para a tarefa de manter destinad s profissional valores da empresa
a vantagem competitiva novas atividades
da Petrobras da empresa
Human and
Manter sistema estratgico e
Promover acesso ao conhecimento Planning Division Institutional
competitivo de compensaes e
necessrio para avanar as estratgias da recompensas (ASPLAN) Development
empresa Division (UDHI)

Excelncia em gesto de pessoal

Fortalecer a gesto
Integrar gesto de RH no Harmonizar as prticas de Reforar a capacidade de
empresarial dos benefcios
sistema da Petrobras, tanto terceirizao com as planejamento e gesto
de sade dos
no Brasil como no exterior polticas de RH estratgica de pessoal
trabalhadores

Excelncia em gesto de pessoal


RH orientado para resultados

Garantir que a funo de RH possua as


Garantir o alinhamento estratgico do pessoal
habilidades necessrias para as suas
de RH
estratgias

Fonte: Apresentao da Petrobras para a equipe da OCDE, julho de 2009.

Tal como com os ministrios setoriais, as discusses com o Ministrio do


Planejamento, Oramento e Gesto no esto focadas na estratgia global, sendo
semelhantes quelas com os ministrios setoriais e as agncias, ou seja, focadas no
controle.

Flexibilidade gerencial na contratao e realocao


O contrato de trabalho para os servidores regulares do governo impe um contrato de
direito pblico sem prazo determinado e sem demisso. Em teoria, a Constituio permite
a demisso de servidores por fraco desempenho, mas, na ausncia de regulamentao
complementar clara, isso raramente acontece como em muitos pases membros da OCDE.
A reorganizao do governo tambm no gera demisses. Hoje, praticamente
impossvel demitir servidores pblicos federais, exceto por falta grave. Quando uma
organizao precisa reduzir seu pessoal, ele colocado disposio e em seguida
transferido de acordo com o seu perfil de competncia.
Alm disso, o quadro de servidores bastante rgido e no permite muita mobilidade.
Os servidores so contratados em uma carreira e deve fazer concursos para mudar de
carreira. Muitas carreiras, mesmo para funes semelhantes, esto em ministrios
especficos, e as presses setoriais resultaram em condies de trabalho diferenciadas

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 75

entre os diferentes rgos, mesmo para funes semelhantes (ver Captulo 2). A
mobilidade tem sido impossvel entre essas carreiras e tambm parece ser muito difcil
em algumas carreiras horizontais. Em geral, isso significa que as novas necessidades tm
que ser preenchidas por novos concursos e, por vezes, o desenho de novas carreiras e sua
realocao se tornam extremamente difcil. No entanto, dentro das carreiras, os
ministrios e as agncias poderiam, em teoria, realocar a fora de trabalho. Mas isso
implicaria que tivessem desenvolvido um planejamento estratgico da fora de trabalho.
Carreiras so mais flexveis em algumas empresas pblicas. No h dvida de que
isso mais fcil em um negcio de um determinado setor com poucos produtos do que no
conjunto do governo. No entanto, isso aponta o que poderia ser aceito na cultura do
Brasil. Hoje, com apenas um ponto de entrada para o recrutamento no Banco do Brasil
(existe apenas um nvel de entrada na fora de trabalho) e um banco de talentos
sofisticado, o Banco do Brasil pode inspirar o governo federal, embora naturalmente os
desafios da gesto de recursos humanos em um banco so muito diferentes dos
governamentais. Os servidores se movem principalmente verticalmente, mas quase todos
os movimentos so permitidos. O acompanhamento das competncias dos indivduos e
seu potencial so impressionantes em uma organizao com cerca de 100 000
trabalhadores.
Ter um nico ponto de absoro no seria possvel para a administrao direta
(ministrios, principalmente os essenciais) do governo federal, dado que parte das
posies exige qualificaes especiais. No entanto, o Banco do Brasil pode ser um
poderoso exemplo de como administrar as competncias e permitir carreiras reais dentro
de carreiras alargadas (ver Captulo 2).
Alm disso, as possibilidades de contratao de pessoal fora do quadro de emprego
das carreiras rgidas so limitadas e o governo no mostrou qualquer vontade de avanar
nesta direo:
A proporo de trabalhadores temporrios no governo federal hoje muito
pequena, assim como a dos trabalhadores de direito privado, cujo regime de
trabalho considerado um legado histrico em alguns setores. Juntos, eles eram
6% da fora de trabalho do governo federal (excluindo as estatais) em 2008,
contra cerca de 3% em 2000,14 (ver Figuras 1.12 e 1.13). H uma tendncia em
alta da utilizao de trabalhadores eventuais, mas h relatos de que eles no
preenchem posies de longo prazo. Alguns observam um aumento na
contratao de servidores de organizaes internacionais. Governo, sindicatos e
servidores esto preocupados que esta proporo no continue a aumentar.
O nvel de terceirizao no governo federal difcil de medir. Como mencionado
anteriormente, o nvel de bens e servios financiados pelo governo como
percentual do custo total da produo do governo alto em comparao com
pases membros da OCDE e tem aumentado nos ltimos anos. Um decreto de
1997 estabeleceu que apenas os bens e servios acessrios podem ser
terceirizados.15 Os servidores relatam um aumento de servios terceirizados para
compensar a no substituio de servidores pblicos, especialmente durante os
anos Fernando Henrique Cardoso, ou para aumentar a flexibilidade da mo de
obra. Atividades relacionadas com o propsito fundamental da organizao
devem ser realizadas por servidores pblicos e o Tribunal de Contas da Unio, o
Ministrio Pblico e o Ministrio do Controle e Transparncia emitiram
orientaes e regras formais sobre as reas em que a utilizao da subcontratao
de servios permitida. Uma pesquisa de 2008 concluiu que 12 000 posies na

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
76 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

administrao direta (um tero dos quais no setor hospitalar), e 30 000 na


administrao indireta16 foram cargos terceirizados irregularmente. No claro,
no entanto, quo irregulares estas posies so considerando que relatos de
servidores pblicos mencionam que tais cargos so de motoristas, faxineiros,
seguranas, porteiros, etc. Parece, no entanto, que estes foram contratados por
meio de empresas de cesso de mo de obra (ou por meio de contratos com
empresas cujo nico objetivo proporcionar trabalho ao invs de bens e servios)
e no por meio da contratao de servios. Estes trabalhadores esto sob a
hierarquia do ministrio, na realidade, quando os empregados das empresas
realmente contratadas para a prestao de servios permanecem sob a hierarquia
de suas empresas. No caso dos servidores contratados por meio de empresas de
recursos humanos ou inseridos nos contratos, estes parecem ser utilizados
principalmente para contornar a regulamentao do trabalho, dado que muitos no
so contratados para fins temporrios. Em outros casos, a terceirizao parece ser
usada para exercer presso sobre o Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto, a fim de autorizar a contratao adicional para a substituio do pessoal
que trabalha para empresas privadas sob a hierarquia ministerial.
Em geral, a flexibilidade dos ministrios para gerir o nmero de pessoal muito
limitada em relao aos pases membros da OCDE, devido a uma rgida estrutura por
carreiras, ausncia de processos para permitir a mobilidade sistmica entre as carreiras e
nas organizaes com carreiras similares, e uma estrutura clara de terceirizao. Os
cargos DAS (Direo e Assessoramento Superiores)17 e as carreiras horizontais permitem
mobilidade, mas no so utilizadas sistematicamente de forma pr-ativas pelo governo.
Alm disso, difcil obter uma imagem clara das consequncias desse pobre
planejamento estratgico da fora de trabalho, dado que as dificuldades financeiras do
governo tm sido limitadas, tanto por causa do passado de polticas de gesto de recursos
humanos quanto pela boa situao econmica. Alguns servidores relatam lacunas
significativas na capacidade do governo federal. O plano de acelerao do crescimento e
as polticas no setor da educao, por exemplo, so relatados como falhas na capacidade
de execuo dado que foram priorizadas durante a presidncia de Lula. Outros notam que
as carreiras no so adaptadas para a orientao estratgica de alguns ministrios. H
pouca dvida de que um melhor planejamento estratgico da fora de trabalho ajudaria a
melhorar a gesto do desempenho das organizaes.

Sugestes para reformas futuras


Em termos do planejamento de futuros aumentos de cargos, as conquistas foram
feitas. O planejamento estratgico da fora de trabalho, no entanto, ocorre apenas nos
primeiros estgios. Mais nfase deve ser colocada em integrar o planejamento da fora de
trabalho nos documentos estratgicos dos ministrios e outras organizaes
governamentais. O planejamento realista da mo de obra poderia ajudar a fortalecer o
ciclo global de planejamento e oramento, que sofre de falta de gesto estratgica.
O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto tem a responsabilidade de
desenvolver uma estrutura a fim de manter a prestao de contas dos ministrios e rgos
responsveis pelo planejamento estratgico da fora de trabalho. O governo federal
poderia certamente ganhar com os exemplos de planejamento da fora de trabalho de
alguns pases membros da OCDE. Por exemplo, os Estados Unidos tem feito um esforo
para alinhar o planejamento da fora de trabalho com a gesto estratgica das
organizaes. Estratgias de capital humano so integradas em planos estratgicos, de

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 77

desempenho e oramentos. O Instituto de Gesto de Pessoal (Office for Personnel


Management - OPM) identificou critrios para a eficcia do capital humano e o
planejamento estratgico da fora de trabalho. O planejamento da fora de trabalho um
dos quatro pilares da estrutura de capital humano e prestao de contas, que avaliada
anualmente pela OPM, que fornece ento orientaes, opes, boas prticas e um frum
para o intercmbio de boas prticas entre os profissionais das agncias estadunidenses.

Quadro 1.4. Estados Unidos: O sistema de alinhamento estratgico e


planejamento da fora de trabalho

O planejamento da fora de trabalho parte do sistema de alinhamento estratgico que


se concentra em uma estratgia do capital humano alinhada com a misso, objetivos e metas
organizacionais de departamentos e agncias federais. Ele implantado pela direo e,
nomeadamente, pelo Diretor de Capital Humano (Chief Human Capital Officer CHCO),
por meio da anlise, planejamento, investimento, avaliao e gesto de programas de capital
humano.
As estratgias de gesto de capital humano so integradas em planos estratgicos, de
desempenho e oramentos e esto organizadas em torno do planejamento de capital humano
e da fora de trabalho, melhores prticas de capital humano, partilha de conhecimentos e a
viso dos recursos humanos como parceiros estratgicos. Cada um tem vrios elementos-
chave que indicam sua eficcia e esto ligados a indicadores sugeridos que identificam o
desempenho da agncia em relao aos elementos-chave.
As atividades e resultados deste sistema so avaliados por meio de provas documentais
de um Plano Estratgico de Capital Humano que inclui metas de capital humano, objetivos e
estratgias, um plano de mo de obra e medidas de desempenho e metas.
As agncias devem, de acordo com os regulamentos da OPM, implantar o cargo de
CHCO para apresentar o Plano Estratgico de Capital Humano anual descrito pelo sistema
OPM.

Resultados de eficcia do planejamento da fora de trabalho


As agncias abordam o planejamento da fora de trabalho de forma estratgica e
explicitamente documentada. O plano de fora de trabalho ligado diretamente atuao
estratgica e aos planos de desempenho anuais da agncia e usado para tomar decises
sobre a estruturao e implantao da fora de trabalho.
Profisses crticas e suas competncias so identificadas e documentadas, fornecendo
uma base de informaes para a agncia desenvolver estratgias para recrutar, desenvolver e
reter os talentos necessrios para o desempenho de seus programas.
O plano de fora do trabalho documentado identifica as competncias atuais e futuras da
agncia e responsvel por identificar as lacunas de competncia por meio da implantao
de estratgias de reduo de lacunas, tais como:
reestruturao;
recrutamento;
avaliao competitive;
realocao;
reciclagem;

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
78 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

Quadro 1.4. Estados Unidos: O sistema de alinhamento estratgico e


planejamento da fora de trabalho (continuao)

reteno (por exemplo, qualidade de vida no trabalho, condies salariais);


solues de tecnologia.
Um processo de previso de negcios identifica as possveis mudanas na mo de obra,
permitindo que a liderana da agncia antecipe as mudanas de capital humano que exigem
medidas para assegurar o desempenho do programa.
Com base em anlises funcionais, a agncia se estrutura para alcanar a melhor
combinao e distribuio da fora de trabalho para melhor apoiar a sua misso.
Com base na anlise das necessidades dos clientes e na distribuio de trabalho, a
agncia tem o equilbrio certo de posies de superviso e no superviso para apoiar a
misso da agncia.
Fonte: www.opm.gov/hcaaf_resource_center/7-1.asp#item1.

Os ministros e chefes de agncias devem ser responsveis pela forma como a fora de
trabalho planejada, incluindo a concepo e implantao de estratgias para preencher
as lacunas de competncias em sintonia com as mudanas nas misses e objetivos; o
processo de deciso do que deve ser executado por servidores pblicos e o que deve ser
terceirizado ou executado por trabalhadores temporrios e tambm pela anlise das
consequncias das mudanas no uso da tecnologia nos recursos humanos.
O planejamento da fora de trabalho na Frana, apesar de ser um processo bastante
demorado e difcil, um bom exemplo de planejamento centralizado da fora de trabalho,
e pode ser mais bem adaptado situao no Brasil de hoje, embora em longo prazo um
modelo como o dos Estados Unidos possa ser mais flexvel. A centralizao do
planejamento da mo de obra tem duas vantagens:
Ajudaria a obter uma melhor viso da mobilidade interna e poderia programar
funes no existentes atualmente, enquanto o sistema de agncia atual gera
incentivos para perpetuar funes desnecessrias e no oferece uma perspectiva
sobre as novas funes a serem executadas pelo governo.
Permitiria ligar o planejamento da fora de trabalho s mudanas necessrias no
sistema de carreiras (ver Captulo 2).
Na Frana, a implantao de uma estratgia de planejamento da fora de trabalho teve
lugar ao mesmo tempo em que a LOLF (Loi organique relative aux lois de finances
implantao do oramento por desempenho). Isso ajudou a dar mais coerncia gesto
estratgica das organizaes e posteriormente implantao do grande programa de
reviso de polticas. O papel do GPEEC (Gestion prvisionnelle des effectifs, des emplois
et des comptences Planejamento de Competncias, Empregos e Fora de Trabalho, ver
Quadro 1.5) foi analisar a equipe atual do governo e as futuras necessidades por funes e
categorias por meio do uso de uma metodologia comum entre ministrios. Os ministrios
foram responsveis por executar o GPEEC em seus ministrios e reportar os seus
progressos. Isto reforou a debates entre o Ministrio Pblico e os ministrios sobre
gesto dos recursos humanos. Os dados do conjunto do governo foram centralizados.
Alm disso, um grande esforo vem sendo feito em paralelo para criar um dicionrio de

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 79

competncias transversais entre ministrios para diferentes empregos e funes que deve
servir de referncia para todos os ministrios.

Quadro 1.5. Acordos de planejamento da fora de trabalho e competncias na


Frana

Fotografia dos desafios atuais


Os acordos de planejamento da fora de trabalho esto mudando por duas razes:
Envelhecimento do conjunto de servidores pblicos: Como a grande maioria dos
pases membros da OCDE, a Frana enfrenta uma mudana demogrfica, que cria
uma janela de oportunidade para aumentar a produtividade do setor pblico. Suas
consequncias no planejamento da fora de trabalho requerem ajustes em trs
direes: i) para gerenciar um grande fluxo de sadas de servidores pblicos em um
perodo concentrado de tempo (45% dos servidores pblicos tero se aposentado
em 2012) reformando as leis de aposentadoria atuais do setor pblico e os
benefcios de penso e ajustando as polticas de gesto de recursos para manter os
trabalhadores por mais tempo; ii) para reformular as estratgias de gesto de
recursos humanos com vista na manuteno da capacidade, assegurando uma
adequada utilizao das competncias com base nas necessidades funcionais e
enquanto os recursos so realocados entre os departamentos ou setores; e iii) para
implantar as polticas de conteno de custos face s necessidades financeiras de
longo prazo, incluindo potenciais reformas para redues da fora de trabalho e do
passivo das aposentadorias.
Mudanas institucionais: as misses estratgicas do estado sero reestruturadas
em funo das mudanas de necessidades da populao, das tecnologias
inovadoras, das consequncias do processo de desconcentrao e das expectativas
relacionadas aos servidores pblicos.

Uma nova abordagem integrada


A abordagem holstica do planejamento de fora de trabalho foi adotada nos ltimos
anos para enfrentar estes desafios. Esta abordagem inclui uma mudana significativa nas
polticas de contratao, a adaptao das estratgias de recrutamento de mdio prazo e a
utilizao de novos instrumentos de planejamento da fora de trabalho.
O primeiro instrumento fundamental o GPEEC (Gestion prvisionnelle des effectifs,
des emplois et des comptences). Introduzido no incio dos anos 1990 e reestruturado em
2001, o GPEEC uma ambiciosa e ampla estratgia de governo que analisa o quadro atual
de pessoal por funes e categorias (corpos e famlias do trabalho). Destina-se previso de
ajustes das necessidades de pessoal a fim de melhorar a eficincia dos servios pblicos,
adaptar o recrutamento ao contexto demogrfico, aumentar a transparncia do governo
perante os cidados sobre as mudanas na quantidade de trabalhadores pblicos, e,
finalmente, fomentar o dilogo social por meio da abertura de conversaes com os
sindicatos.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
80 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

Quadro 1.5. Acordos de planejamento da fora de trabalho e competncias na


Frana (continuao)

O GPEEC uma metodologia interdepartamental que estabeleceu um quadro comum


em todo o governo, embora cada departamento ministerial seja responsvel por seus
prprios planos GPEEC, sob a superviso do rgo central de gesto de recursos humanos.
No funcionalismo pblico, o GPEEC tornou-se uma alavanca essencial da agenda de
reformas da gesto de recursos humanos e uma estratgia-chave ministerial. A avaliao dos
planos GPEEC atuais mostra que todos os ministrios tm feito progressos no alinhamento
da equipe com as misses e na integrao das estratgias de gesto de recursos humanos em
seus planos GPEEC.
Em 2006, o processo GPEEC foi reforado pela adio de conferncias anuais sobre o
planejamento da fora de trabalho de recursos humanos (CGPRH), que visam estabelecer
um dilogo entre o corpo central de gesto dos recursos humanos e cada departamento em
planos GPEEC especficos. As discusses focam nas estratgias de longo prazo sobre o
planejamento da fora de trabalho e as prioridades de gesto para o ano. O resultado um
mapa que estabelece compromissos mtuos no planejamento da fora de trabalho. Grupos
de trabalho temticos esto sendo criados para identificar boas prticas que poderiam ser
utilizadas em todos os ministrios.
Um terceiro instrumento de planejamento, o RIME (Rpertoire interministriel des
mtiers de ltat) foi lanado em novembro de 2006 para fornecer um catlogo de
competncias para ser usado por todos os departamentos. O RIME analisa os diferentes
tipos e funes na administrao do Estado a fim de reforar as ligaes com as
necessidades de competncias e aumentar a mobilidade do pessoal entre os departamentos.
O RIME cria uma imagem clara do mercado de trabalho do setor pblico e pode ser um
importante fator de valor agregado num contexto de crescente concorrncia de competncias
com o setor privado.
Fonte: OCDE (2007a), Avaliao da Gesto de Recursos Humanos no Governo Relatrio da
OCDE: Blgica, OCDE, Paris.

O modelo francs foi originalmente muito complicado do ponto de vista burocrtico


devido dimenso dos servios pblicos administrados centralmente e por simultneas
reformas no oramento por desempenho. No h dvidas de que o GPEEC, desde ento,
se tornou mais racional nas organizaes governamentais.
O Canad outro exemplo da integrao do planejamento da fora de trabalho no
amplo ciclo de planejamento e informao do governo, que visa alinhar a fora de
trabalho de uma organizao com as prioridades do governo e as misses, planejamento
estratgico e recursos oramentrios da organizao (Quadro 1.6).

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 81

Quadro 1.6. Planejamento da fora de trabalho no Canad

A base para a formao da fora de trabalho de servio pblico no Canad uma


compreenso clara das competncias e do conhecimento necessrio para cumprir os
objetivos dos departamentos, tanto atuais quanto futuros. Assim, o servio pblico
canadense est se movendo para o uso integrado de recursos humanos e o planejamento
empresarial como base para a avaliao e compreenso das necessidades atuais e futuras dos
servios, organismos e servios pblicos como um todo. O planejamento integrado um dos
pilares essenciais da Renovao da Administrao Pblica no Canad, que defende que um
bom planejamento permite uma melhor noo dos pontos fortes da organizao e das
lacunas que precisam ser preenchidas, por meio do recrutamento, desenvolvimento ou
insero de competncias especializadas durante a carreira.
O planejamento integrado alinha a fora de trabalho de uma organizao com as
prioridades do governo e a misso, plano estratgico e recursos oramentrios do rgo. Ele
representa a base para a avaliao e compreenso das necessidades atuais e futuras dos
departamentos e agncias, e apoia a realizao da excelncia em negcios pela promoo de
iniciativas de atrao e reteno de uma fora de trabalho envolvida, sustentvel,
competente e diversificada. Todos os departamentos e agncias devem estabelecer planos
integrados de recursos humanos e planos de negcios para orientar as suas atividades e
necessidades de recursos.
H cinco etapas essenciais para o planejamento integrado no nvel departamental:
determinar os objetivos de negcios da organizao;
analisar o ambiente organizacional para definir se h o equilbrio correto do mix
de competncias e de pessoas para atender s necessidades atuais e futuras da
organizao;
avaliar as lacunas excedentes da fora de trabalho da organizao o que est
faltando ou o que no mais necessrio do ponto de vista de recursos humanos
para que a organizao alcance seus objetivos;
definir as prioridades e aes lanar estratgias para fechar lacunas e ajudar a
obter a quantidade e qualidade dos recursos necessrios;
analisar, acompanhar e avaliar o sucesso dos esforos.
O planejamento integrado um componente essencial do ciclo de planejamento e
prestao de contas amplo do governo, que consiste nas seguintes partes principais:
Relatrios departamentais anuais sobre os planos e prioridades (RPPs) elaborados
pelos departamentos e planos de negcios para cada departamento e agncia. Eles
definem as prioridades de um departamento ou agncia, resultados estratgicos e
atividades planejadas para atingir esses resultados. Os relatrios tambm contm
informaes sobre as prioridades e os resultados planejados, incluindo as
necessidades de recursos como recursos humanos, projetos de grande valor e
recursos financeiros ao longo de um horizonte de trs anos. Eles fornecem
maiores nveis de detalhes sobre as despesas previstas por resultado estratgico e
por atividade, descrevem as prioridades previstas e resultados esperados, e casam
os recursos necessrios e os resultados de negcios do governo. Estes documentos
so normalmente entregues ao Parlamento na primavera.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
82 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

Quadro 1.6. Planejamento da fora de trabalho no Canad (continuao)

Relatrios anuais de desempenho departamentais de responsabilidade de cada


departamento ou agncia, que se responsabilizam pelos resultados alcanados
contra o desempenho planejados, conforme estabelecido nos respectivos
relatrios de planos e prioridades. Eles fornecem informaes sobre como o
servio ou organismo est progredindo em relao aos seus resultados
estratgicos e como os recursos foram gastos. Os relatrios de desempenho
departamental cobrem o ano fiscal completo mais recentemente e so
normalmente apresentados ao Parlamento no outono.
Alm disso, diversos esforos de planejamento da fora de trabalho ocorrem a nvel
central:
Por meio da anlise dos dados no sistema salarial central, o Gabinete do Diretor
de Recursos Humanos localizado no Conselho da Secretaria do Tesouro gera
avaliaes demogrficas da fora de trabalho atual e as futuras necessidades do
servio pblico, de acordo com a necessidade, incluindo a identificao de
lacunas globais do sistema que podem representar um risco para a entrega dos
objetivos globais do governo.
Estes dados alimentam vrias partes interessadas, incluindo a Secretaria do
Conselho Privado (chefe do servio pblico canadense), e os centros de polticas
da agncia central (por exemplo, os responsveis pelos recursos humanos,
finanas ou anlise poltica) como base para futuras anlises de necessidades
demogrficas na vrios grupos profissionais no servio pblico.
Com base nestas e outras informaes, as reas que podem pr em risco a
sustentabilidade do sistema, do secretrio, das agncias centrais ou de outros
atores (como os grupos de vice-ministros) podem ter uma gama de aes para
construir a necessria capacidade de fora de trabalho global, tais como:
contratao coletiva para preencher as lacunas da fora de trabalho atual e
potencial;
iniciativas de construo de capacidade, incluindo liderana e programas de
desenvolvimento de competncias;
programas de gesto de talentos.
Em alguns casos, o Secretariado do Conselho Privado inclui algumas prioridades
em seu Plano de Ao de Renovao do Servio Pblico. Este plano engloba todo
o governo e define prioridades essenciais para o gerenciamento de recursos
humanos no servio pblico, incluindo o recrutamento especfico em
determinadas reas para preencher lacunas de capacidade estratgica do governo.
Por exemplo, em 2008-09 e 2009-10, o servio pblico foi obrigado a contratar
cerca de 8 000 universitrios recm-graduados para resolver a crise demogrfica
antecipada criada pelo envelhecimento da populao canadense e dos servidores
pblicos.
Onde so definidos objetivos especficos pelos centros de poltica ou pelo
Secretrio do Conselho Privado, o nvel de cumprimento destes objetivos
includo nos indicadores de avaliao anual de desempenho do departamento.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 83

Quadro 1.6. Planejamento da fora de trabalho no Canad (continuao)

Alm disso, esforos esto em curso para elaborar um plano horizontal de


recursos humanos para o servio pblico que permita identificar as reas de
recursos humanos que requerem ateno e incluir aes para ajudar a fechar suas
lacunas.
Fonte: Informaes fornecidas por Tatyana Teplova, Reviso por Pares do Canad.

Para o planejamento da fora de trabalho ser eficaz no Brasil, porm, h uma


necessidade muito forte de proporcionar uma maior flexibilidade no gerenciamento do
conjunto de trabalhadores. Conforme discutido no Captulo 2, a forma como as carreiras e
o sistema de carreiras foram implantadas, com a criao de condies diferenciadas de
trabalho para os servidores de diferentes organizaes e grande multiplicidade de
carreiras, extremamente rgida e enfraquece os diretores e gerentes. Decises tomadas
hoje no recrutamento para uma categoria especfica criam uma situao muito inflexvel
em termos no apenas do nmero total de trabalhadores, mas tambm da sua atribuio
dentro dos diferentes setores do governo. Um sistema de carreiras com um nmero
reduzido de carreiras e maiores aberturas para promoes baseadas no desempenho
poderia ajudar a melhorar a flexibilidade da gesto, caso os gerentes mostrem capacidade
suficiente na utilizao dessas novas flexibilidades.
As principais medidas de flexibilidade que podem ser tomadas para ajudar a melhorar
o planejamento da fora de trabalho incluem:
A quantidade de trabalhadores temporrios e eventuais poderia ser aumentada
para dar aos gestores alguma flexibilidade em relao quantidade de pessoal e
suas competncias, mas apenas para necessidades urgentes e temporrias. Os
pases membros da OCDE com sistemas de carreiras relativamente rgidos fazem
um grande uso de trabalhadores temporrios com as mesmas restries legais. No
entanto, isso deve ser feito com muito cuidado para evitar a tendncia conhecida
do governo federal brasileiro de contratar trabalhadores temporrios para cargos
de longo prazo.
Alm da reforma do sistema de carreiras, com reduo do nmero de carreiras e
aumento de sua amplitude sem vincul-las com organizaes especficas, a
mobilidade dentro do governo poderia ser sistematicamente encorajada ao
dissoci-las de posies especficas em um ministrio e fornecendo pontes entre
carreiras baseadas na experincia de trabalho, embora seja importante que estas
permaneam dentro dos limites constitucionais. Uma vez que isso tem sido feito,
as oportunidades de mobilidade podero ser anunciadas e geridas de forma
centralizada por meio de algum tipo de banco de talentos. Os servidores poderiam
ser incentivados a aplicar-se para essas posies.
Outra forma de melhorar a mobilidade seria ampliar as categorias de absoro,
que so muito estreitas para os padres internacionais e basicamente restritas a
grupos profissionais definidos ou tipos de posies (ver Captulo 2).

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
84 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

Considerando que os trabalhadores permanecem toda a sua vida profissional no


governo, seria interessante abrir oportunidades de mobilidade para empresas
pblicas, embora devam ser tomados cuidados para evitar conflitos de interesse.
Na mesma linha, programas especficos para o intercmbio de pessoal com
empresas do setor privado poderiam ser estabelecidas, uma vez mais, desde que
no surjam conflitos de interesse. A mobilidade existe atualmente para os cargos
comissionados e devem ser incentivada nesse mbito.
Tambm seria vlido explorar como desenvolver o sistema em vigor para permitir
a alguns servidores do governo em um nvel trabalhar em outro, como no sistema
DAS.
A questo da subcontratao complexa e politicamente complicada no Brasil. De
um modo geral, o nvel de terceirizao e subcontratao varia muito nos pases membros
da OCDE. No entanto, nos ltimos 20 anos, como no Brasil, os pases geralmente aceitam
que os servios no essenciais possam ser prestados de forma mais eficiente pelo setor
privado enquanto o contrato adequadamente administrado no longo prazo. Os servios
no essenciais so geralmente entendidos como sendo, no mnimo, o trabalho pouco
qualificado no imediatamente relacionado com a misso do organismo (por exemplo,
cantina, motoristas, limpeza). Parece haver alguma confuso em torno do que a
subcontratao ou terceirizao deve trazer para as administraes pblicas. H uma
necessidade de diferenciao por parte do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto entre: i) a subcontratao de trabalho, em caso de escassez temporria, que pode
ser por meio de empresas, mas deve ser estritamente limitada no tempo (a Constituio
apenas permite contratos de trabalho temporrio em vez da contratao de empresas em
tais casos); ii) contratao de empresas para o fornecimento de bens e servios com a
ideia de que tais bens e servios, devido sua natureza e capacidade de governo, sero
entregues de forma mais eficiente por empresas privadas.
Enquanto no h nenhuma indicao de que o governo federal brasileiro gostaria de ir
alm do mnimo de terceirizao descrito acima (servios no essenciais), a poltica de
terceirizao deve ser esclarecida e um mnimo de terceirizao deve ser usado para
servios no essenciais no relacionados s misses das organizaes. Isso vai exigir
mudanas nas interpretaes de textos legais j existentes.
Decises sobre terceirizao devem ter participao do planejamento da fora de
trabalho e serem descritas nos diversos documentos de prestao de contas. Em O
Scorecard da Fora de Trabalho: A Gesto do Capital Humano para Executar Estratgias
(The Workforce Scorecard: Managing Human Capital to Execute Strategy), (Huselid,
Becker, e Richard, 2009: 22), os autores sugerem categorizar os cargos em funes A, B
e C com base em sua importncia para a estratgia de negcios. As posies A,
estrategicamente importantes, possuem polticas destinadas a atrair e reter talentos de alto
nvel. As posies B so bsicas e o desempenho histrico importante, mas os
investimentos de desenvolvimento no so de alta prioridade. As posies C so aquelas
em que o desempenho no um problema e apenas um treinamento mnimo garantido e
so candidatas terceirizao".

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 85

1.4. Promovendo metas globais de eficincia e custos no governo

A experincia dos pases membros da OCDE


Promover um governo efetivo em termos de custos de pessoal responsabilidade dos
ministrios centrais de oramento e pessoal e os rgos centrais de gesto de recursos
humanos, tais como o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, so, pelo menos
parcialmente, direta ou indiretamente responsveis pela quantidade e custos globais dos
servidores pblicos. Em todos os pases membros da OCDE, os ministrios centrais de
oramento definem limites de gastos dos ministrios e agncias, e em muitos pases, a
quantidade e os custos dos servidores pblicos permanecem controlados centralmente.
Como parte da tendncia geral de cada vez mais delegar a gesto dos recursos
humanos aos gerentes e diretores de ministrios e agncias, foi concedido mais espao de
manobra aos mesmos e, em alguns pases, eles so livres para escolher a quantidade e
qualidade de seus servidores, quer no interior de um pacote de gastos gerais recorrentes
ou de um pacote para a folha de pagamento total.
Alm dessas regras de prestao de contas dos gestores e dos limites impostos aos
ministrios e agncias, muitos pases tm implantado um conjunto de polticas
governamentais destinadas a diminuir o tamanho do servio pblico e aumentar a
eficincia da prestao de servios, incluindo o ajuste de pessoal por meio de anlises
polticas e cortes de produtividade automticos. Estes instrumentos, se usados
corretamente, no apenas ajudam a pensar mais estrategicamente sobre a gesto de
recursos humanos, mas tambm fornecem um bom caminho para o planejamento da fora
de trabalho que pode ajudar o governo a ser mais eficiente utilizando menos recursos e
pessoal ou por realocar os mesmos para prioridades mais estratgicas. Isto
particularmente importante no nvel central e nos nveis do governo federal, que tm um
vasto nmero de agentes polticos e agentes de controle mais fceis de movimentar do
que os organismos de prestao de servios (principalmente sade e educao).

Operaes de produtividade e revises de polticas18


Muitos pases membros da OCDE tm realizado operaes especficas de
produtividade em momentos de estresse fiscal. Alguns (por exemplo, Austrlia, Estados
Unidos, Holanda e Reino Unido) tambm estabelecem procedimentos de reviso de
polticas ou programas para monitorar a produtividade em um ambiente mais
institucionalizado ou rever quais economias poderiam ser feitas por meio da
reestruturao e reorganizao do governo (por exemplo, Canad, Frana e Nova
Zelndia). Os procedimentos diferem da avaliao das polticas do setor, dado que: i) se
concentram em economias; ii) no apenas revisam, mas tambm desenvolvem propostas
de reforma; e iii) ocorrem sob a responsabilidade de um ministrio ou organismo
coordenador (por exemplo, Ministrio da Fazenda, Ministrio da Administrao Pblica,
do Tesouro, Comisso de Servios do Estado) em vez de um ministrio setorial.
As decises sobre os cortes de pessoal devem ser tomadas do ponto de vista
estratgico e com muito cuidado. Como no Canad e na Frana, elas devem ser
acompanhadas por outras mudanas na poltica de pessoal para reforar a atratividade do
empregador pblico, melhorar suas habilidades e competncias e tornar a mobilidade
muito mais dinmica. Muitas vezes, redues no nmero de servidores com base em
objetivos gerais e sem a reviso de polticas resultaram, alguns anos mais tarde, no

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
86 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

aumento no nmero de servidores e perdas de produtividade devido aos custos humanos


das reformas e da perda de servidores bem treinados, muitas vezes nas reas mais
sensveis.

Cortes automticos de produtividade no longo prazo


Outros pases tm usado os chamados cortes automticos de produtividade (CAPs),
que assumem que o setor pblico pode oferecer o mesmo resultado com menos insumos a
cada ano, incluindo pessoal. Quando adequadamente focalizados, os cortes automticos
de produtividade no apenas reduzem os gastos pblicos, mas tendem a forar os
ministrios e subunidades a pensar mais estrategicamente sobre a alocao de sua fora
de trabalho e planejar o futuro (OCDE, 2009g).
Os cortes automticos de produtividade usam esse raciocnio para cortar oramentos
de funcionamento das agncias e/ou ministrios pelo montante dos objetivos/ganhos de
produtividade estimada. A taxa de ganhos de produtividade pode ser uma meta para o
futuro (geralmente poltica), que geralmente relacionada taxa de crescimento estimada
da produtividade no setor dos servios privados. Tambm pode ser recalculada
anualmente com base em estimativas e medidas de ganhos de produtividade passadas,
como na Sucia. A Dinamarca passou de uma taxa fixa de 2% para um sistema baseado
em estimativas, mas descobriu que as metas no estavam sendo objeto de longas
discusses e negociaes, resultando em uma taxa final muito prxima de 2%; no final, a
taxa fixa de 2% foi restabelecida.
Os cortes automticos de produtividade so geralmente aplicados em todas as
despesas operacionais de toda a administrao pblica, mas na Finlndia as taxas podem
variar de um ministrio ou rgo para outro. As estimativas de aumentos de
produtividade passadas permitem mais espao para a aplicao de taxas diferenciadas de
acordo com setores ou organizaes.
Os departamentos e agncias sempre podem renegociar o escopo das suas tarefas para
evitar cortes automticos de produtividade e as excees so concedidas por meio de
negociaes polticas. Na Dinamarca, por exemplo, os cortes automticos de
produtividade no se aplicam aos contratos plurianuais, como os relativos polcia,
defesa, educao, etc., de modo que 80% das despesas operacionais totais no esto
sujeitas aos mesmos.

A situao no Brasil
Como mencionado, o governo federal brasileiro est muito centralizado em termos de
quantidade de pessoal e custos e conseguiu manter um rgido controle dos custos como
percentual do oramento e do PIB ao longo do tempo. Isto foi conseguido primeiramente
por intermdio do ajuste fiscal, que manteve supervits oramentrios nos ltimos anos,
embora, como indicado na Avaliao Econmica do Brasil da OCDE (OCDE, 2009d),
este tem sido devido mais ao aumento das receitas fiscais do que diminuio nos gastos.
O estudo tambm afirma que a reduo de custos com pessoal, no incio do primeiro
governo Lula, deve muito ao aumento da inflao depois de uma significativa
depreciao da taxa de cmbio s vsperas da eleio presidencial de 2002, juntamente
com a reteno dos salrios nominais como apoio consolidao oramentria (OCDE,
2009d: 54). Alm disso, aps os primeiros concursos pblicos no incio do primeiro
mandato do Presidente Lula, um bom nmero de agentes recm-nomeados deixou o
servio pblico imediatamente por causa dos baixos salrios.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 87

O governo, todavia, estabeleceu medidas para controlar e limitar o aumento dos


custos do emprego. Estes incluem (Dias, 2002: 69):
Registro no SIAPE de todos os servidores pblicos e pessoal das fundaes e
agncias, monitoramento de titulares de mais de um emprego e de vantagens
indevidas e implantao de um sistema de identificao que bloqueia pagamentos
acima do teto salarial.
A Lei de Responsabilidade Fiscal de maio de 2000 estabeleceu os princpios e
regras relativas receita pblica, despesas, dvida e propriedades para os trs
nveis de governo. Ela impe limites despesa com pessoal como percentual do
lucro lquido (incluindo os proventos aos aposentados e pensionistas), 60% para
os trs ramos do governo e 49% para o executivo federal, especificamente.
Alm disso, as rgidas grades de pagamento baseadas na idade no sistema por
carreiras centralizado mantm um forte controle ex ante das despesas.
Um projeto para limitar os aumentos anuais nos gastos da folha de pagamento a
no mais de 1.5 pontos percentuais acima da inflao do ano anterior ainda
aguarda aprovao do Congresso (OCDE, 2009b ver Captulo 1).
Embora a Lei de Responsabilidade Fiscal tivesse efeitos concretos principalmente nos
estados e municpios que ainda no alcanaram o que foi alcanado a nvel federal,19
evidncias apontam para um nvel global de internalizao da restrio fiscal no governo
que muito positivo e ajuda a aliviar alguns controles centrais. Esses limites e outros
controles do nvel de emprego, apesar de necessrios, no so ferramentas de
planejamento estratgico da fora de trabalho.
Limites parte, os controles centrais no tm uma viso muito estratgica da
quantidade de pessoal e no existem processos de busca sistemtica da eficincia.
A histria brasileira recente tem mostrado, no entanto, que quando o governo decidiu
cortar os custos de pessoal, foi capaz de faz-lo por meio de cortes no nmero de
servidores e congelamento dos salrios. Sob a administrao Fernando Henrique Cardoso,
a poltica era diminuir o nmero de servidores, e estes diminuram de 1995 a 2003,
principalmente por meio da no substituio de servidores se aposentando.
Anteriormente, o governo Collor (1990-92) realizou uma diminuio em grande escala
dos servidores pblicos com objetivo global de reduo da fora de trabalho, demisso de
pessoal no titular, reduo de postos de trabalho comissionados e pessoas colocadas
disposio com remunerao proporcional e uma poltica salarial que resultou em perdas
significativas de renda para aqueles que permaneceram no servio pblico. A maioria dos
servidores pblicos demitidos pelo governo Collor foram posteriormente readmitidos.20
Desde 2005, o nmero de servidores pblicos aumentou de forma constante,
nomeadamente na educao, mas tambm na Polcia Federal, previdncia social,
inspetoria fiscal e defensoria pblica. Dado o forte crescimento econmico recente,
compreensvel que tenha havido pouca presso para o pensamento estratgico sobre a
eficincia da fora de trabalho.
Em geral, apesar de o governo ter conseguido mais tempo para manter o crescimento
das despesas com pessoal dentro dos limites, isso tem sido feito de forma descontnua na
ausncia de uma abordagem gerencial de planejamento estratgico da fora de trabalho.
Os cortes brutos do passado tambm deixaram uma sensao de ansiedade e
provavelmente tornaram mais difceis as tentativas futuras de diminuir o nmero de
pessoal.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
88 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

Tambm notvel que o governo no defina uma abordagem estratgica de uso de


pessoal ocasional e terceirizao para poupar custos21 (ver Seo 1.3). No entanto, uma
vez que o percentual aumenta lentamente ao longo do tempo, pode-se supor que os corpos
governamentais tm utilizado terceirizao de forma prpria para atender necessidades
individuais. Alguns usam a terceirizao como uma forma de colocar presso sobre o
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto para eventualmente substituir os
contratados por meio da terceirizao por pessoal regular e, portanto, autorizar a
contratao de novos servidores pblicos.

Sugestes para reformas futuras


Eficincia e eficcia de custos ainda no esto integradas como prioridades de longo
prazo no planejamento da fora de trabalho no Brasil. O perigo que o governo federal
pode continuar com polticas descontnuas de contratao, embora esta seja uma forma
grosseira e no estratgica de gerenciar a quantidade da fora de trabalho e seus custos.
Tais polticas criam um clima de insegurana em que o pessoal foca no futuro imediato e
no no trabalho e resultam em cortes que podem ser desnecessrios em determinados
setores. Alm disso, elas muitas vezes levam a novas contrataes anos depois.
Revises de polticas so instrumentos mais adequados do que tais polticas
grosseiras, apesar de exigirem cuidadosa ateno e capacidade estratgica. A escolha de
implantar tais revises no objeto da Avaliao da Gesto de Recursos Humanos no
Governo. A forma como o sistema de carreiras no governo federal foi implantado tal
que as decises atuais sobre a contratao de pessoal e atribuio tm consequncias de
longo prazo alm das prticas mais rgidas dos pases membros da OCDE. Revises de
polticas poderiam ajudar a colocar presso sobre os interesses pessoais e suavizar a
rigidez do sistema de carreiras.
Seguindo a descentralizao das responsabilidades para estados e municpios, as
revises de polticas certamente poderiam ajudar a determinar as necessidades de recursos
humanos por poltica e nvel poltico e medidas de eficincia teis. A experincia do
Canad (ver Quadro 1.7) til a este respeito. O resultado no Brasil no seria
necessariamente uma reduo do nmero de pessoal, mas uma viso estratgica da
alocao da fora de trabalho em funo das prioridades do governo e uma melhor
compreenso das necessidades futuras em termos de nmeros gerais e atribuies. Os
arranjos de governana e a estrutura de prestao de contas dos gestores no Canad pode
ser uma fonte de inspirao para o Brasil, bem como a experincia recente de revises
gerais de polticas na Frana.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 89

Quadro 1.7. Reduo das despesas e da fora de trabalho no servio pblico


canadense na dcada de 1990

Em fevereiro de 1995, o Ministro da Fazenda anunciou que a programa de reviso


resultaria em uma reduo de gastos de 17 bilhes de dlares canadenses ao longo de trs
anos. Muitos departamentos viram os seus nveis de gastos reduzidos em 20% ou mais. Foi
tambm anunciada que a reviso resultaria em alteraes estruturais do servio pblico, tais
como a comercializao de servios de navegao area, a privatizao do Canada
Communication Group, a criao de novas agncias como a agncia de inspeo alimentar
canadense e a abolio ou reestruturao de cerca de 120 agncias do governo. No
oramento de 1996, o Ministro da Fazenda estimou que a segunda parte do programa de
reviso levaria a redues de despesa adicionais de cerca de CAD 2 bilhes entre 1998 e
1999.
Para facilitar a implantao dos resultados do programa de reviso pelos departamentos
e outras decises de reduo de despesas, o governo aprovou dois programas especiais de
demisso voluntria para partes de sua fora de trabalho por um perodo de trs anos
terminando em 1998, um para a aposentadoria antecipada e outro para a demisso
antecipada. O objetivo desses programas era minimizar as demisses.
O nmero de servidores foi reduzido em 60 723, ou 15.5% da fora de trabalho.
Baseado num custo de CAD 4.2 bilhes e 60 000 beneficirios, o custo mdio por
participante dos programas de demisso voluntria no setor pblico federal foi de
CAD 69 828 (EUR 48 000), relativamente caro em comparao com a mdia do setor
privado de CAD 54 000 (-20%). A evidncia mostra que as medidas de incentivo planejadas
e projetadas garantiram que as demisses fossem reduzidas para cerca de 970 servidores.
Uma srie de instrumentos e mecanismos foram postos em prtica. O Secretariado
do Conselho do Tesouro desenvolveu uma estrutura de prestao de contas da gesto de
ajustes da fora de trabalho, bem como algumas medidas e ferramentas. As ferramentas
incluram um guia do gerente e um guia de auditoria sobre os ajustes da fora de trabalho. O
enquadramento proposto necessitava de uma auditoria da gesto do programa em curso e
prestao de informaes precisas, acessveis, rpidas e confiveis, bem como um quadro de
acompanhamento destinado a assegurar que os programas de incentivo estivessem
contribuindo para o progresso dos departamentos em direo s metas estabelecidas nos
seus planos de negcios.
Comisses foram criadas, incluindo comisses de gesto de sindicatos. Entre as
comisses criadas estavam a Comisso Nacional de Ajuste Conjunto da Direo (National
Joint Adjustment Steering Committee), a Comisso de Coordenadores de Ajustes
Departamentais da Fora de Trabalho (Committee of Departmental Workforce Adjustment
Co-ordinators) e comisses mistas de ajustes compostas pela administrao e representantes
sindicais.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
90 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

Quadro 1.7. Reduo das despesas e da fora de trabalho no servio pblico


canadense na dcada de 1990 (continuao)

Pontos fracos riscos gerais


Os incentivos tiveram um impacto negativo sobre o desgaste natural no grupo
Executivo e no grupo de Administrao de Sistemas de Informao, mas no sobre o grupo
de Auditoria, embora a taxa total de demisses desse grupo tenha sido relativamente alta. A
gesto das redues de pessoal em grupos profissionais crticos como Sistemas de
Informao ou Executivos, onde h escassez em alguns departamentos e excedente em
outros, pode exigir uma abordagem mais global do que a usada para os grupos profissionais
essenciais nos departamentos. Mecanismos interdepartamentais especiais podem ter que ser
criados para gerenciar o processo em grupos profissionais crticos. As comisses mistas de
ajustes facilitaram a alocao de trabalhadores excedentes entre departamentos nas regies,
mas este mecanismo foi menos eficaz na capital.
A estrutura etria do servio pblico tambm foi consideravelmente afetada,
embora a idade mdia tenha se mantido inalterada. Como um grupo, o servio pblico agora
de meia-idade, como resultado de muitos idosos e servidores mais experientes terem
optado para se aposentar ou sair do servio pblico ao mesmo tempo em que muitos
trabalhadores jovens. A mudana no perfil etrio representa um desafio significativo para o
futuro e vai exigir um trabalho de planejamento de sucesso e recrutamento.
O perfil do emprego do servio pblico, ou seja, a relao do pessoal de tempo
indeterminado com outras formas de emprego do pessoal, tambm mudou, mas no est
claro se temporariamente ou definitivamente. Por exemplo, aps uma primeira reduo, o
nmero de trabalhadores eventuais e temporrios aumentou.
De 1994-95 a 1996-97, os custos de contratao e servios de consultoria aumentaram
em relao aos custos de salrio e benefcios. Os custos de contratao e servios de
consultoria aumentaram cerca de 14%, enquanto os salrios e benefcios diminuram 9%.
Cerca de CAD 2.2 bilhes foram gastos em contratao e servios de consultoria em 1996-
97.
Esforos atuais: o Canad est realizando uma nova onda de revises das despesas do
programa por um ciclo de quatro anos para avaliar quais programas esto atingindo os
resultados pretendidos, se so administrados de forma eficiente e se esto alinhados com as
prioridades do governo. Estas revises avaliam todos os programas e gastos existentes para
garantir o alinhamento com as prioridades e os resultados gerais, a relevncia, eficcia,
eficincia e economia, e a tomada de deciso baseada em evidncias objetivas e em
informaes.
Fonte: Scott-Douglas, Roger (2009), apresentao feita para o 5 Encontro Regional do Grupo de
Trabalho do Servio Pblico e Integridade da OCDE, Iniciativa MENA, Rabat, 16 de junho de
2009, e contribuio da Reviso por Pares do Canad.

Na sua reviso geral das polticas pblicas (ver Quadro 1.8), a Frana enfatiza a
mobilidade do pessoal e da carreira. Um novo quadro de mobilidade, novas ferramentas
salariais, ferramentas de gesto de carreira, conselheiros de carreira, instrumentos de
treinamento, intercmbio interministerial de emprego pblico (lanado em 5 de junho de
2008) e intercmbios regionais foram estabelecidos. Plataformas regionais esto sendo
projetadas para incentivar a mobilidade dentro de um banco de empregos nico e para

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 91

colocar a gesto personalizada dos recursos humanos numa situao profissional. Para
colocar esses instrumentos em vigor, o Brasil, que, como a Frana, tem um sistema de
carreiras rgidas, tambm precisa de medidas para favorecer a mobilidade entre rgos do
governo dentro de um sistema reestruturado de carreiras.

Quadro 1.8 Reviso Geral de Polticas Pblicas da Frana (RGPP):


Consequncias para a gesto de recursos humanos

O papel do RGPP rever o que o governo est fazendo (quais servios, para que fins, e
para quais beneficirios), quais so as necessidades e expectativas coletivas, se as mesmas
coisas devem continuar a ser produzidas, quem deve faz-las, quem deve pagar e se pode ser
feitas de forma mais barata e, finalmente, quais cenrios de mudanas podem ser previstos.
Presidido pelo Presidente Francs, o Conselho de Modernizao das Polticas Pblicas
(Conseil de modernisation des politiques publiques CMPP) rene o governo e os membros
da comisso de acompanhamento. o rgo que aprova as decises tomadas pela comisso
de controle (e subgrupos ministeriais e comisses de auditoria). Ele estabelece diretrizes e
define as fases do processo. O Ministro do Oramento, Contas Pblicas e da Funo Pblica
o seu relator-geral. O CMPP se reuniu trs vezes: 12 de dezembro de 2007, 4 de abril de
2008 e 11 de junho de 2008.
Todas as medidas do RGPP adotadas pelo Conselho de Modernizao da Poltica
Pblica so mencionadas na Lei Plurianual de Estimativas Setoriais 2009-2011.
Muitas decises do CMPP tm impacto sobre os recursos humanos: alterao do escopo
de misses (por exemplo, MEEDDAT: desenvolvimento de atividades relativas ao
desenvolvimento sustentvel e a retirada da engenharia das concorrncias pblicas);
remoo de estruturas (por exemplo, contrao de administradores centrais); racionalizao
das organizaes (por exemplo, reforma de descentralizao), simplificando as operaes
das organizaes e racionalizando os procedimentos.
Cada ministrio define e implanta um plano de ao de recursos humanos no mbito do
dilogo social para acompanhar as decises tomadas pelo CMPP e aperfeioar a gesto de
carreira dentro do corpo do ministrio, tendo em conta os desafios colocados pela nova
organizao territorial.
Cada prefeito departamental define e implanta um novo organograma para os servios
do departamento de Estado dentro do mbito do dilogo social, aperfeioa a organizao dos
recursos humanos por meio de um banco de recursos humanos e mantm o pessoal e os
sindicatos informados sobre as aes do RGPP.
Cada governador regional apoia a implantao da Reviso Geral das Polticas Pblicas,
implanta iniciativas para a gesto do banco de recursos humanos, promove a mobilidade
local de pessoal e mantm o pessoal e os sindicatos informados sobre as aes do RGPP.
A unidade governamental responsvel pela gesto de pessoal no Ministrio da
Economia e Finanas (DGAFP) contribui para as mudanas necessrias na gesto dos
recursos humanos, fornece apoio e ferramentas para os responsveis pelas medidas do
RGPP e prepara o plano de ao 2008-2011.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
92 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

Quadro 1.8 Reviso Geral de Polticas Pblicas da Frana (RGPP):


Consequncias para a gesto de recursos humanos (continuao)

O plano de ao para implantar as decises do CMPP deve ser elaborado em cada


ministrio com uma estrutura especfica e com a participao de sindicatos e servidores,
procurando conciliar os interesses dos servios e os desejos dos servidores em termos de
carreira e tentar encontrar as solues mais aceitveis em termos de relaes de trabalho
(novas ferramentas de mobilidade).
O esforo do RGPP tem sido acompanhado por um amplo processo de reforma de
gesto de recursos humanos, incluindo uma nova estrutura de mobilidade, novas ferramentas
salariais, a criao de ferramentas de gerenciamento de carreira e consultores de carreira, os
instrumentos de formao, o intercmbio interministerial do emprego pblico (lanado em
cinco de junho de 2008) e intercmbios regionais. Plataformas regionais esto sendo
projetadas para estimular o desenvolvimento da mobilidade dentro de um banco de dados de
emprego nico e personalizado para colocar a gesto dos recursos humanos numa situao
profissional.
Fonte: Clergot, Philippe (2008), apresentao feita na Reunio Anual do Sindicato de Emprego
Pblico e Administrao do Trabalho, OCDE, 4 de dezembro, em Paris; OCDE (a ser
publicado), Reviso da Gesto Pblica Grcia.

Considerando as dificuldades do Brasil em termos de planejamento estratgico da


fora de trabalho, os cortes automticos de produtividade provavelmente no devem ser
implantados por enquanto. Quando o planejamento da fora estratgica de trabalho for
implantado e o governo estiver bastante confiante de que sua fora de trabalho est
alocada idealmente, os cortes automticos de produtividade podem ser postos em prtica
para forar o aumento da produtividade e diminuir os custos da sua fora de trabalho.

1.5. Definio das remuneraes e carreiras

A experincia dos pases membros da OCDE


A remunerao , naturalmente, uma parte importante do planejamento da fora de
trabalho e das estratgias de reduo de custos. Um bom processo de definio das
remuneraes deve possibilitar:
nveis de remunerao que reflitam diferentes nveis de habilidades, competncias
e desempenho;
nveis de remunerao que tornem o servio pblico atraente para pessoais
treinadas e motivadas;
nveis de remunerao economicamente sustentveis.
A definio da remunerao nos pases membros da OCDE varia tremendamente. Em
alguns pases totalmente descentralizada para os ministrios e agncias, que decidem a
tabela salarial para cada posio, e em outros totalmente centralizada, pelo menos para
o salrio base.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 93

Embora a descentralizao do salrio base seja uma opo atrativa, muito difcil de
implantar e requer, para ser eficaz, que as vantagens da descentralizao excedam o
aumento dos custos de transao e das dificuldades geradas pelas diferenas de
remunerao entre os ministrios. Em qualquer caso, difcil de imaginar a
descentralizao da remunerao num sistema baseado em carreiras, que mina a
mobilidade entre as organizaes governamentais.
A situao em matria de limites mximos ou conjuntos de aumentos para todos os
servidores do governo varia dependendo do pas e do ambiente econmico, social e
poltico. Alm disso, ao longo dos anos, a percentual do salrio-base na remunerao
global diminuiu, permitindo uma maior diferenciao por organizao e por carreira.
A maioria dos pases desenvolve revises salariais anuais, embora Alemanha, Irlanda
e Sucia tenham diferentes revises de remunerao plurianuais e Itlia as tenha duas
vezes ao ano. No Coria, Estados Unidos, Japo, Mxico e Sua, a remunerao no
negociada, mas, no outros, pelo menos parcialmente negociada para o conjunto do
governo (exceto na Austrlia e Nova Zelndia). Apenas em alguns pases os salrios so
indexados inflao. Os critrios para aumentos salariais tm geralmente se tornado mais
flexveis e incluem a situao econmica e a remunerao do setor privado, entre outros.
Os mecanismos dos pases para grandes revises dos salrios s vezes so
implantados por consultores externos. Eles comparam os salrios do setor pblico com
grupos semelhantes do setor privado. importante ter em mente que na maioria dos
pases os trabalhadores menos qualificados tendem a ser mais bem pagos no governo do
que no setor privado, enquanto a gerncia snior mal paga em comparao com o setor
privado.
No entanto, uma srie de vantagens do emprego pblico considerada para
compensar a diferena salarial. Estas geralmente incluem um maior nvel de segurana do
trabalho (em termos legais ou reais), possibilidades de formao e desenvolvimento de
competncias, carreiras horizontais, e, para a gerncia snior, uma sensao gratificante
de servir os cidados e estar prximos ao centro do poder. A experincia do Reino Unido
com a remunerao total (ver Quadro 1.9) mostra a vontade crescente do governo de
salientar o pacote de vantagens que os servidores do governo recebem e tentar custear tais
benefcios.
Pases como a Irlanda conseguiram amarrar os aumentos salariais implantao de
reformas no servio pblico.

A situao no Brasil

Processo de definio da remunerao


No Brasil, a definio da remunerao no governo federal gira em torno de dois
fatores principais:
Um forte compromisso para no afetar os principais indicadores
macroeconmicos, incluindo dvida e da inflao, devido aos recentes dficits e
hiperinflao. Esta uma restrio auto-imposta. A Constituio menciona que
uma reviso anual dos salrios deve ocorrer para ajustar os salrios com base nas
taxas de inflao, mas esta no foi implantada.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
94 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

Um processo de definio de remunerao que examina cada carreira de perto e


uma vontade de diminuir a compresso dos salrios, ou seja, aumentar a diferena
entre os salrios mais altos e mais baixos dentro de uma carreira, dado que
durante a segunda metade da dcada de 1990 a compactao aumentou ao ponto
da palavra carreira quase perder seu significado (Dias, 2002). O governo deixou
muito claro que o salrio de muitas carreiras aumentou porque muitas delas na
gesto do governo anterior ficaram atrs dos salrios de outras carreiras e dos
aumentos salariais das carreiras similares no setor privado.
Hoje o salrio base do governo federal representa cerca de 40% a 60% da
remunerao do funcionrio pblico, sendo o restante devido a uma mirade de benefcios
diferenciados. Salrios baseados em desempenho so mencionados como representando
a maior parte da remunerao restante, embora, apesar das conquistas reais na realizao
de avaliaes de desempenho em algumas reas do governo, na realidade eles paream
em muitos casos no serem relacionados ao desempenho, mas apenas para garantir
pagamentos adicionais (embora existam relatos de alguns servidores pblicos que no
recebem o benefcio integral por desempenho insuficiente). Esta no uma experincia
incomum dado que o pagamento por desempenho extremamente difcil de implantar,
mesmo nos pases com slidos sistemas de gesto por desempenho, e muitos tm
decidido no implantar o pagamento por desempenho por enquanto.22 A recente mudana
na estrutura de pagamentos tambm diminuiu os pagamentos por desempenho quando o
salrio-base menor que alguns benefcios.
Como o resto do planejamento da fora de trabalho, a definio dos salrios
centralizada pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e pela Presidncia,
embora seja cada vez baseado em um dilogo entre as diferentes unidades do Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto com os ministrios setoriais. A primeira parte do
processo realizada pela Secretaria de Oramento Federal (SOF) que determina os
recursos que podem ser atribudos aos servidores pblicos baseada em projees
econmicas e oramentrias. Os ministrios setoriais so ento envolvidos, embora
alguns apenas marginalmente e outros tenham fora suficiente para impor seus pontos de
vista. Ao fazer isso, eles tambm minam as tentativas de estabelecer um processo de
remunerao coerente para o conjunto do governo.
Nos ltimos anos houve apenas dois aumentos gerais de remunerao, um em 2001
de 3.5% e outro em 2003 de 1%. Desde o governo Fernando Henrique Cardoso, o
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto determina se salrio de uma carreira
adequado usando como comparadores principalmente outras categorias no mesmo setor,
outras categorias em geral, categorias similares em outros nveis de governo e um grau de
comparao com o setor privado. Tais melhorias merecem destaque, mesmo se o caminho
para a racionalizao completa do processo de definio de salrios ainda longo. Alguns
chamam este processo de definio salarial de exerccio de retalhos. Infelizmente,
apesar das melhorias significativas na governana do processo de definio de nveis
salariais, os salrios das carreiras parecem ainda ser desproporcionalmente guiados pela
necessidade de recuperar o atraso com os salrios de outra carreira, e variam de acordo
com a fora poltica dos vrios grupos.
Com um processo de definio salarial centralizado e por carreira, em que as carreiras
so utilizadas por organizaes individuais para atribuir vantagens aos diferentes cargos,
o Brasil acumula as desvantagens de um sistema descentralizado, ou seja, a ausncia de
uma perspectiva global do governo e nveis diferenciados de remunerao nem sempre
legtimos entre carreiras e ministrios, sem as vantagens de um sistema descentralizado,

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 95

ou seja, a delegao da responsabilidade administrativa aos gerentes e diretores de


ministrios e agncias. Mesmo para os ministrios, departamentos e agncias, h relatos
de posies semelhantes com escalas salariais diferentes.
Alm da perspectiva de equidade, tambm h relatos de hierarquias salariais
quebradas, sem correlao clara entre os salrios pagos, as responsabilidades
organizacionais e a hierarquia (Marconi, Carrillo e Cavalieri, 2004).
Isso levou a um nmero excessivo de componentes na estrutura salarial e ao aumento
do uso de benefcios para compensar as deficincias do processo de definio de
remunerao. H, alm disso, cerca de 170 planos diferentes para prmios de
desempenho que, como descrito acima, demandariam um sistema de gesto
extremamente sofisticado que muitos pases membros da OCDE com fortes sistemas de
servio pblico no tm e esforos e ateno extraordinrios que podem ser mais bem
utilizados para outros fins. Em boa parte das configuraes salariais, estes bnus se
tornaram parte do pagamento regular, embora as organizaes variem amplamente na
forma como definem a remunerao por desempenho baseadas nos processos de
avaliao de desempenho. Este sistema de remunerao, de forma geral, aumenta a
opacidade do sistema de remunerao, que continua mais baseado na adio de camadas
de benefcios e comparaes do que num nvel fundamentalmente racional de
remunerao compatvel com as necessidades do servio pblico em termos de qualidade,
atratividade e motivao dos servidores pblicos.

Atratividade
Quanto atratividade do servio pblico, o Brasil no parece ser diferente de alguns
pases membros da OCDE com sistemas baseados em carreiras. Uma anlise realizada no
incio de 2000 mostra que os salrios do setor pblico, especialmente no governo federal,
so muito favorveis em relao s condies de remunerao no setor privado (isto fica
menos claro para o nvel estadual e menos ainda para o municipal). Ao levar em conta os
setores e os nveis de formao, a diferena salarial do setor pblico com o privado ainda
existe, embora em menor grau (Foguel et al., 2000; Marconi, 2004). Faltam dados e
anlises do final da dcada de 2000, notadamente aps os ltimos anos da administrao
Cardoso e os primeiros anos da administrao Lula, durante o qual os servidores pblicos
do nvel federal experimentaram uma perda salarial lquida.
No Brasil, as disparidades salariais na economia como um todo entre as remuneraes
superiores e inferiores e entre as profisses varia mais do que na mdia dos pases
membros da OCDE. Como resultado, para determinadas profisses o governo tem
dificuldade de recrutar. O Ministrio da Educao, por exemplo, relata que enquanto
168 novos recrutamentos foram autorizados em 2008-09, apenas 81 cargos puderam ser
preenchidos por dificuldades no recrutamento de pessoal como engenheiros e cientistas
da computao. difcil concluir se os salrios so o corao do problema ou se a falta de
oportunidades de carreira para os servidores que em um sistema de carreiras menos rgido
poderiam chegar a nveis superiores na gesto das suas organizaes o maior motivo
para desencoraj-los a entrar no servio pblico.
A situao considerada crtica para os altos servidores pblicos, embora essa seja a
avaliao dos prprios e deva ser tratada com cautela. No h provas claras de que os
salrios mais baixos tm criado dificuldades para contratao de pessoal de alto potencial
que possa se tornar servidores pblicos seniores e nem evidncias de que eles tm
prejudicado a motivao no nvel mais alto do governo. Recentes aumentos salariais em

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
96 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

determinadas carreiras de elite tornaram os salrios muito competitivos nestas carreiras.


Como na maioria dos pases, os dirigentes respondem a um complexo conjunto de
incentivos, incluindo as oportunidades de carreira e a proximidade com os polticos.
Considerando as desigualdades no Brasil entre os salrios baixos e mdios e os melhores
salrios, fechar essa lacuna seria completamente inconcebvel e socialmente inaceitvel,
alm de possivelmente desnecessrio, caso o governo seja capaz de atrair as competncias
adequadas aos nveis de gesto snior.
A menos que existam dificuldades comprovadas de atrao de pessoal qualificado e
promoo dos bons gerentes, a experincia dos pases membros da OCDE demonstrou
vrias vezes que os gerentes so atrados por empregos no setor pblico por
oportunidades de carreira, benefcios vitalcios (aposentadorias, penses e frias) e
prestgio. Uma boa anlise desses fatores necessria antes de definir a remunerao de
cada carreira.

Sugestes para reformas futuras


O processo de definio da remunerao no governo federal sofre de dois problemas
estruturais:
Apesar dos impressionantes esforos recentes para racionalizar os aumentos de
remunerao, que devem ser louvados, os nveis salariais na prtica ainda
carecem de uma base estratgica slida, baseada numa anlise sistemtica de
quais devem ser os nveis salariais, considerando vrios parmetros (atratividade,
aceitao social de altos salrios no servio pblico, outros benefcios do emprego
pblico incluindo o prestgio).
Definio salarial ainda sujeita s presses de lobby de diversos grupos que
aumentam ainda mais a fragmentao do sistema de carreiras.
O governo federal poderia primeiramente tentar estabelecer a remunerao total real
dos trabalhadores por comparao com grupos semelhantes no setor privado, como feito
no Canad ou no Reino Unido. A reviso da poltica de remunerao do setor pblico
federal canadense de 2006 e sua comparabilidade com o setor privado destinou-se a dar
aos ministros e altos servidores, bem como a outras partes interessadas, uma apresentao
acessvel, integrada e coerente do campo de remunerao do setor pblico federal e toda a
sua complexidade. Cobriu 351 000 servidores (dos quais um quarto eram militares) das
cerca de 500 000 trabalhadores e incluiu componentes como benefcios e salrios,
remunerao por desempenho, permisses de recrutamento e reteno, todos os subsdios
e prmios, horas extras, pagamentos retroativos, aposentadorias e penses, prmios de
seguro de invalidez e de vida do trabalhador, pagamentos do empregador para planos de
sade e odontolgicos, pagamento de indenizaes e todas as licenas de frias e
recebimentos por frias no utilizadas. A anlise concluiu com a comparao dos salrios
e outros benefcios e apela para muitas mudanas na governana e na gesto das
remuneraes do pessoal.
No Reino Unido, as restries financeiras na esteira da crise financeira significaram
que o governo teve de se concentrar em outros elementos do pacote de recompensa. A
estratgia de recompensa total uma resposta a este desafio.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 97

Figura 1.15. Recompensas totais no Reino Unido


Elem entos de
Exem plos comuns Definio
recompensa

Qualidade do trabalho
Intrnsco Equilbrio trabalho/vida
Inspirao/ valores Fatores de
Elementos que contribuem para Ambiente propcio com promisso Recompensa Total
Crescimento/
o valor ou motivao internos Oportunidade
Benefcios tangveis
Carros
Associaes
Benefcios
profissionais ativos Remunerao Total
Descontos

Aposentadoria
Sade e bem estar
Benefcios
Extrnseco Frias Passivos
Incentivos /
Todas as coisas s quais Patrimnio material
recompensas Compensao direta total
Bonus por desempenho
podemos atribuir um valor de longo prazo
monetrio Incentivo annual
Bonus compartidos
Variveis de
Bonus por equipe curto prazo
Dinheiro Total
Salrio base Dinheiro
Salrio por hora
base

Fonte: McDonald, Paula (2009), apresentao do 5 Encontro Regional do Grupo de Trabalho da Funo
Pblica e Integridade da OCDE, Iniciativa MENA, 16 de junho de 2009, Rabat, Marrocos.

Por volta da ltima dcada, a poltica de remunerao tem se preocupado


principalmente com sua influncia na situao macroeconmica (inflao e dficit) e o
equilbrio entre as carreiras. Seria importante desenvolver ainda mais os esforos atuais
para definir uma viso de remunerao baseada tambm nos interesses dos recursos
humanos. O governo deveria levar em conta no apenas as questes macroeconmicas,
mas tambm a atratividade, transparncia e as mudanas na sociedade que vo afetar a
poltica salarial (envelhecimento do servio pblico, mudanas no mercado de trabalho).
Isso ajudaria a construir uma viso de longo prazo dos nveis de remunerao e a
desenvolver uma estratgia. Em vez de se concentrar na remunerao por desempenho, o
governo deveria concentrar seus esforos sobre a comparabilidade com o emprego do
setor privado, sua aceitao social e um nvel de remunerao que seja compatvel com a
alta integridade.
A segunda prioridade para o governo federal ser a de melhorar o seu processo de
definio da remunerao para evitar a abordagem por categorias que combina os
aspectos negativos do processo de definio de remunerao centralizado e
descentralizado. Embora no seja desejvel recomendar um processo de pagamento
totalmente centralizado, o Brasil poderia implantar um processo de dois nveis, com um
calendrio separado em duas partes:
Primeiro, o governo determinaria um limite dos aumentos salariais previstos para
todo o servio pblico com base nas previses oramentrias e, sobretudo, nas
concluses dos estudos das recompensas totais. Dependendo dos resultados,
poderia ou no fixar um aumento no governo como um todo. Ao mesmo tempo, o
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto poderia estabelecer um quadro
de negociaes a ser seguido pelos ministrios e agncias, embora as
remuneraes para posies exatamente similares em diferentes organizaes
governamentais teriam de ser negociadas de forma horizontal ou coordenadas. Os
parmetros de negociao podem ser muito mais detalhados em um pas como o
Brasil, que pode querer limitar o espao de manobra dos ministrios e
departamentos. Os parmetros devem ser utilizados para aumentar a transparncia
no processo de fixao da remunerao, a definio de prioridades para o

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
98 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

conjunto do governo e tambm, em certa medida, para fornecer uma estrutura de


negociaes com sindicatos e outros representantes da fora de trabalho.
Em segundo lugar, poderia haver negociaes entre os ministrios setoriais e o
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto sobre as decises de aumentos
por carreiras. Extremo cuidado deve ser tomado para evitar a fragmentao
setorial e basear estas negociaes nas carreiras que envolvam todos os
ministrios e organizaes j envolvidos. Estas decises devem ser baseadas em
estudos de confiana dos nveis salariais em cada carreira e uma metodologia
confivel. No longo termo, quando o sistema de carreiras for reorganizado, as
negociaes poderiam seguir os parmetros de negociao a ser estabelecidos
pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Exemplos de parmetros
de negociao na Austrlia e Nova Zelndia so descritos nos Quadros 1.9 e 1.10.

Quadro 1.9. Parmetros de negociao na Austrlia

1. Os acordos devem ser coerentes com as relaes polticas de relao com a fora
de trabalho do governo. Estes incluem: i) observncia das Leis Trabalhistas;
ii) relaes diretas entre empregadores e empregados; iii) proteo da liberdade de
associao; iv) acordos simples, baseados em princpios; v) tornar os acordos
trabalhistas disponveis para todos os servidores; e vi) dar a empregador e
empregados responsabilidade primria para soluo de conflitos no local de
trabalho (incluindo as aes sindicais).
2. Melhorias na remunerao e nas condies devem ser ligadas melhoria da
produtividade e do desempenho organizacional. A no ser em circunstncias
excepcionais, os aumentos salariais devem ser aplicados prospectivamente.
3. Melhorias na remunerao nas condies devem ser financiadas pelo oramento da
agncia.
4. Os acordos devem incluir realocaes obrigatrias, provises para redues e
contenes, com quaisquer alteraes que no reforcem acordos redundantes
existentes. Um ministro de uma agncia pode, em consulta com o ministro
assistente do Primeiro-Ministro para o Servio Pblico, aprovar incentivos
financeiros separados para resolver mudanas organizacionais importantes. Esses
incentivos devem ser custo-neutro para a agncia dentro da grande mudana
organizacional.
5. Os acordos facilitam a mobilidade na funo pblica ao: i) manter estruturas
consistentes com as Regras de Classificao, com o avano do salrio orientado
pelo desempenho; e ii) manter a portabilidade dos direitos adquiridos de licena
remunerada.
6. Os acordos devem incluir polticas de demisses e prticas de emprego que
apoiam a liberao de reservistas da defesa em tempos de paz para desenvolvimento
e treinamento.
Fonte: verso levemente editada do documento original de Parmetros de Polticas das Relaes
Trabalhistas para Obteno de Acordos do Servio Pblico Australiano, citado em
Rexed,K. et al. (2007), Governana da Definio Descentralizada de Remuneraes em
Pases selecionados da OCDE, Papers da OCDE sobre Governana Corporativa, 2007/3,
OCDE, Paris.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 99

Quadro 1.10. Parmetros de negociao na Nova Zelndia

A poltica geral de remunerao do governo a seguinte:


Os sistemas de remunerao dos departamentos devem ser focados em contribuir para
alcanar resultados e manter/melhorar o desempenho dos resultados ao: i) desenvolver e
manter a capacidade da organizao para alcanar os resultados estabelecidos em suas
declaraes de intenes; ii) prover incentivos e oportunidades para os empregados
desenvolverem as competncias e habilidades necessrias e/ou melhorar o desempenho.
O governo deve pagar nveis de remunerao justos (para os servidores), mas no
extravagantes (em equidade para o contribuinte).
Sistemas de remunerao devem ser justos e transparentes e ligados a um sistema
transparente e justo para ajustar os salrios de modo a refletir os aumentos nas habilidades e
competncias (se gerados por meio da experincia ou formao), e/ou do desempenho
melhorado.
Os princpios de remunerao devem ser acordados com os trabalhadores e sindicatos.
Em geral, o governo espera que as taxas de salrio mnimo sejam uma questo de
negociao e que, a menos que haja um motivo bom contrrio, estes so includos no acordo
coletivo.
O governo no costuma favorecer os sistemas de remunerao que permitem a
progresso salarial apenas pelo tempo de carreira em geral, espera-se que a progresso
alm da taxa mnima seja baseada no mrito.
Os departamentos devem definir os nveis de remunerao tendo em conta:
demanda do mercado por competncias/capacidades, experincia e
responsabilidades;
recrutamento e fatores de reteno;
capacidade de pagamento dentro das linhas de base aprovadas;
comparaes com outros grupos dentro do departamento;
quaisquer polticas do governo, de tempos em tempos, que busquem alcanar
resultados mais amplos para os trabalhadores em geral ou para grupos especficos
de trabalhadores, por exemplo, polticas e processos relativos remunerao e
igualdade no emprego.
outros fatores relevantes para o departamento especfico.
Contratos de trabalho devem conter disposies que estabeleam o que acontece em
situaes de reestruturao e redundncia. Isto deve incluir uma clusula de redundncia
tcnica de modo que o pessoal que receba ofertas de cargos em uma nova agncia (com
seus termos e condies de trabalho permanecendo praticamente inalterados) no tenha
direito a indenizaes por desligamento.
Os departamentos devem obter a aprovao da Comisso de Servios do Estado antes
de desenvolver propostas para relaxar as disposies atuais de licenas por doenas, por
meio da introduo da licena mdica aberta.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
100 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

Quadro 1.10. Parmetros de negociao na Nova Zelndia (continuao)

Os departamentos devem obter a aprovao da Comisso de Servios do Estado antes


de desenvolver quaisquer propostas significativas:
que melhorem significativamente as frias anuais, licenas maternidade ou outros
direitos de sada temporria;
que melhorem significativamente os benefcios ou direitos dos empregados sob o
Regime de Poupana para Aposentadoria do Setor Pblico ou que proporcionem
de outra forma (ou alterem os ajustes para) outros pagamentos relacionados s
aposentadorias ou poupanas temporrias;
relacionadas a abonos ou diferenas salariais para os trabalhadores em
determinadas localidades e regies;
relacionadas a iniciativas de remunerao e igualdade de emprego.
Fonte: verso levemente editada do documento original Parmetros de Negociaes do Governo,
citado em Rexed, K. et al. (2007), Governana da Definio Descentralizada de
Remuneraes em Pases Selecionados da OCDE, Papers da OCDE sobre Governana
Corporativa, 2007/3, OCDE, Paris.

1.6. O papel dos sindicatos

A experincia dos pases membros da OCDE23


Nos ltimos anos, houve uma ampliao da negociao coletiva no setor pblico
seguindo o alinhamento das condies de trabalho no governo com as do setor pblico e a
evoluo do papel do governo. A fixao unilateral de condies de trabalho pelo
empregador pblico est sendo substituda pouco a pouco pela negociao coletiva
(Ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, 2008b; OCDE,
2006b). Alm disso, em sistemas pblicos de emprego relativamente flexveis, a
tendncia nos ltimos anos tem sido delegar a negociao coletiva para diretorias ou
unidades. Esta no uma questo simples dado que a descentralizao da definio de
remunerao traz uma nova srie de desafios para manter a coerncia dos salrios e as
restries de custos. Por exemplo, na Holanda, o setor pblico tem 12 ou 13 setores de
barganha, no Reino Unido, h 90, quatro dos quais mais importantes, enquanto na
Finlndia pode haver at 57.
Em muitos pases, no entanto, sistemas centralizados e delegados agora coexistem, e
nos sistemas baseados em carreiras a negociao coletiva tende a ser menos extensa e no
necessariamente com vinculao jurdica. Mesmo em sistemas delegados, h uma
coordenao global, quer por meio do ministrio de recursos humanos ou de um rgo
especial como a Agncia Sueca para os Servidores Pblicos (Swedish Agency for
Government Employers SAGE). Alm disso, na Austrlia e na Nova Zelndia a
coerncia assegurada por um conjunto de parmetros de negociao comum e um
processo de mandato, enquanto que em pases como Dinamarca, Finlndia e Sucia, um
acordo central seguido por um segundo nvel de acordos (OCDE, 2006b).

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 101

Em termos de fora institucional dos sindicatos, a maioria dos pases membros da


OCDE tm permitido que a maior parte dos servios pblicos se sindicalizem, embora
Coria e Mxico tenham limitaes importantes. No entanto, o direito greve mais
limitado, com excees em muitos pases para o servio judicirio e as foras de
segurana ou de servidores pblicos envolvidos na segurana do Estado ou alguns altos
servidores, e regras mnimas de servio em alguns setores. Em pases como Coria,
Estados Unidos, Hungria, Irlanda, Itlia, Japo, Mxico e Polnia, o direito greve
muito limitado ou proibido (OCDE, 2006b).
As taxas de sindicalizao variam entre 30% e mais de 90% nos pases membros da
OCDE ou da EU; em alguns pases, os sindicatos so parcialmente ou totalmente
financiados com o dinheiro pblico.
A negociao coletiva das condies de trabalho, salrios e remuneraes ocorrem, na
maioria dos casos, se obrigatrias (como na Espanha, Finlndia, Holanda, Hungria,
Noruega) ou no (ustria, Blgica, Frana, Irlanda, Japo). Alguns acordos so
vinculativos acordos coletivos, outros tm que ser implementos das por lei, outros so
compromissos polticos, e outros ainda so convenes coletivas voluntrias.

A situao no Brasil
Como em outros pases, as relaes de trabalho no Brasil so o resultado de uma
histria complexa e, mais importante, de um retorno relativamente recente para a
democracia. A taxa de sindicalizao no governo federal (excluindo as empresas
pblicas) relativamente alta, em torno de 55% (incluindo os aposentados).
A Constituio garante a qualquer funcionrio pblico (excluindo os militares) o
direito sindicalizao e greve,24 com regras de servio mnimo nos setores de
segurana, sade e transportes. Embora a Constituio preveja o direito de negociar no
setor privado, no h nenhuma meno para o setor pblico.
At 2003 no houve negociaes com os sindicatos do servio pblico. Desde 2003,
quando o governo instituiu a mesa de negociao permanente, 77 acordos foram
assinados, dos quais 33 apenas em 2008. Os acordos entre 2007 e 2008 resultaram em
impactos financeiros anualizados de BRL 7.6 bilhes em 2008 (EUR 2.8 bilhes),
BRL 21 bilhes em 2009 (EUR 7.8 bilhes) e BRL 29.1 bilhes em 2010 (EUR 11.4
bilhes), abrangendo 1.3 milhes de servidores pblicos.
As negociaes so relatadas como interessadas principalmente no salrio base e
benefcios sociais, mas algumas discusses ocorrem sobre a remunerao adicional, as
condies de trabalho, o quadro trabalhista e da introduo de novas ferramentas de
gesto. H tambm discusses sobre como as negociaes coletivas podem levar a
melhorias na sociedade. As negociaes esto totalmente centralizadas, os resultados no
so juridicamente vinculativos e tm que ser votados em lei para ser implantados.
Comparado a outros pases, especialmente os pases com sistemas de carreiras mais
tradicionais, o processo de negociao coletiva bastante aberto e relativamente menos
conflituoso. Ele certamente oferece uma oportunidade de construir um dilogo
construtivo.
Dado que a remunerao gerenciada por carreira, a situao no Brasil
relativamente desequilibrada. Os processos de negociao para o conjunto do governo so
fracos e no h nenhum processo descentralizado. O processo to centralizado que o
ministrio responsvel pela gesto da carreira especfica no necessariamente

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
102 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

convidado para a mesa de negociao. Esta provavelmente uma das razes por trs da
proliferao de sindicatos: existem mais de 300 hoje para o servio pblico federal.
O resultado, provavelmente, ser a continuidade em longo prazo da presso
ascendente sobre os custos salariais devido concorrncia entre os sindicatos sobre o
salrio e os aumentos de remunerao e de um reforo da tendncia de pagamentos
diferenciados para as carreiras. Com base nos ensinamentos de outros pases membros da
OCDE, e considerando a diviso de responsabilidades centralizadas no governo,
provvel que o governo federal iria ganhar com o desenvolvimento de um conjunto de
processo de negociao do governo sobre assuntos gerais e uma viso do futuro servio
pblico. O processo de negociao por cargo poderia ento ter lugar, de acordo com esses
princpios e acordos gerais.

Sugestes para reformas futuras


A abordagem de parceria irlandesa (ver Captulo 4), primeiramente com um acordo
coletivo que define as bases da estrutura institucional para as relaes de trabalho no setor
pblico e acordos sobre uma agenda de modernizao que inclui aumentos salariais (a
serem autorizados quando as condies de reformas foram atingidas) certamente uma
abordagem que poderia ser considerada pelo Brasil. Esta abordagem tem ajudado a
modernizar o servio pblico irlands, reforando o papel dos sindicatos.
Na verdade, com relativamente novas relaes de trabalho no servio pblico, seria
interessante estabelecer um quadro para as negociaes coletivas aprovadas por todos os
interessados. tambm uma oportunidade para estabelecer uma estrutura que coloca
negociaes salariais e os aumentos no contexto de outras reformas possveis. Ligar os
aumentos salariais realizao de reformas uma ideia que poderia ser negociada em
rodadas posteriores de reformas (ver Captulo 4).
Alm disso, o governo tem de escolher o tipo de sistema que pretende utilizar para os
aumentos salariais. A definio da remunerao centralizada por carreira, como
mencionado anteriormente, provavelmente uma soluo bastante insustentvel.

1.7. Ajustando um setor pblico em envelhecimento a uma sociedade em


envelhecimento

A experincia dos pases membros da OCDE25


No longo prazo, o setor pblico tem de responder s novas exigncias de uma
sociedade em envelhecimento. Ao mesmo tempo, os servidores pblicos tambm esto
envelhecendo e a aposentadoria de um grande nmero de pessoal experiente num futuro
relativamente prximo deve ser gerenciada. Sadas significativas de pessoal so uma
oportunidade de trazer pessoal com novas competncias para o governo, diminuir os
eletivos e os custos de pessoal (salrios do nvel de entrada so mais baixos), e alterar a
alocao de pessoal em todos os setores. No entanto, elas tambm so um desafio porque
significam a perda de capacidade chave e a necessidade de adiar a aposentadoria de
alguns servidores-chave.
A experincia dos pases membros da OCDE mostra que apenas alguns pases
elaboraram estratgias que se aproveitem das oportunidades criadas por um servio
pblico em envelhecimento. A OCDE recomenda que os pases com rpido

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 103

envelhecimento dos servios pblicos adotem tais estratgias rapidamente para no


desperdiar as oportunidades criadas pelo alto nvel de sadas e serem confrontados com
grandes perdas de memria institucional e grandes custos das aposentadorias. Essas
estratgias devem abordar os desafios de manuteno da capacidade de governo sem criar
tenses no mercado de trabalho, reduzindo custos e realocando recursos e pessoal entre
reas de prioridades (isto , adaptar os servios pblicos para o envelhecimento da
sociedade).

A situao no Brasil
Como muitos pases membros da OCDE, o servio pblico do Brasil est
envelhecendo rapidamente e muito mais rpido do que o mercado de trabalho, embora a
populao esteja envelhecendo mais lentamente do que na maioria dos pases membros
da OCDE (no entanto, como na Irlanda, isso est mudando rapidamente). Esta situao
proporciona ao Brasil uma oportunidade histrica nica para ajustar sua fora de trabalho
utilizando as lies aprendidas pelos pases membros da OCDE.

Figura 1.16. Percentual de trabalhadores com 50 anos ou mais no governo central/federal


nos pases membros da OCDE (2005 e 1995) e no Brasil (2005 e 2008)

Islndia
Sucia
Estados Unidos
Noruega
Espanha
Portugal
Finlndia
Canad
Frana
Reino Unido
Holanda
Japo
ustria
Alemanha
Austrlia
Coria
Irlanda
Turquia

Brasil

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
%
2008 (Brasil) 2005 1995

Fonte: Dados do Brasil e dos pases membros da OCDE so da Pesquisa sobre Gesto Estratgica dos
Recursos Humanos, OCDE, 2006. Dados dos pases membros da OCDE publicados em OCDE
(2009C), Anlise do Governo, OCDE, Paris.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
104 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

Figura 1.17. Percentual de trabalhadores com 50 anos ou mais no governo central/federal e


na fora de trabalho total
2005

Blgica
Islndia
Itlia
Sucia
Grcia
Estados Unidos
Hungria
Noruega
Espanha
Portugal
Finlndia
Canad
Suia
Frana
Reino Unido
Holanda
Japo
ustria
Alemanha
Mxico
Luxemburgo
Austrlia
Coria
Irlanda
Turquia

Brasil (2005)
Brasil (2008)

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
%
Governo nacional/federal Fora de trabalho total

Fonte: OCDE (2008b), O Estado da Administrao Pblica; OCDE (2009), Governo sob Anlise 2009.
Dados do Brasil so da Pesquisa sobre Gesto Estratgica dos Recursos Humanos, OCDE, 2006.

Os desafios e as dificuldades so amplamente conhecidas pelo governo brasileiro,


apesar de uma sociedade em envelhecimento ser um fenmeno novo no Brasil e no tem
recebido tanta ateno como em muitos pases membros da OCDE.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 105

Figura 1.18. Proporo de trabalhadores a nvel nacional/federal com idade entre 40 e 50


anos e mais de 50 anos

2008 (Bra si l) 2005 1995


%
45

40

35

30

25

20

15

10

0
40-50

40-50

40-50

40-50

40-50

40-50

40-50

40-50

40-50

40-50

40-50

40-50

40-50
+50

+50

+50

+50

+50

+50

+50

+50

+50

+50

+50

+50

+50
Japo Noruega Sucia Finlndia Reino Unido Estados Coria Austrlia Portugal Irlanda Holanda ustria - Brasil
Unidos

Fonte: OCDE (2008b), O Estado da Administrao Pblica; OCDE (2009), o Governo sob Anlise 2009.
Dados do Brasil so da Pesquisa sobre Gesto Estratgica dos Recursos Humanos, OCDE, 2006.

Sugestes para reformas futuras


Tal como muitos pases membros da OCDE, o Brasil ainda no abordada as questes
levantadas por um servio pblico em envelhecimento. O nvel de futuros recrutamentos
se torna especialmente importante para modernizar os sistemas de recrutamento e
carreira, dado que o governo contratar um grande nmero de servidores que
provavelmente permanecero no governo ao longo das suas carreiras. Um melhor
planejamento da fora de trabalho ser necessrio. Medidas especficas para reter o
pessoal snior e preparar uma boa transio entre a sada e a entrada de pessoal tambm
sero necessrias.
As lies de pases membros da OCDE mostram que as polticas de recursos humanos
para fazer face ao envelhecimento devem incluir um conjunto complexo de ferramentas
para manter os trabalhadores mais velhos alm da idade de aposentadoria, melhorar o
recrutamento especialmente em reas onde haver lacunas de competncias, atraindo
bons jovens graduados, o desenvolvimento de carreiras de promoo rpida para
preencher lacunas na gesto e nos cargos administrativos e a adaptao do sistema de
aposentadorias para os novos desafios do envelhecimento.
Um servio pblico em envelhecimento no apenas um desafio, mas tambm uma
boa oportunidade para reestruturar a fora de trabalho. Os pases membros da OCDE
esto bem cientes disso e compreensvel que algumas iniciativas de planejamento da
fora de trabalho e gesto por competncias tm sido aceleradas, tendo em conta a
oportunidade de ajustar a fora de trabalho s necessidades futuras da sociedade. O
governo federal do Brasil tem uma oportunidade nica para mudar a composio da sua
fora de trabalho e fazer realocaes em setores por meio de um bom planejamento da
mo de obra.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
106 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

1.8. O sistema de aposentadoria dos servidores pblicos brasileiros

A experincia dos pases membros da OCDE


Um problema particular de um conjunto de servidores pblicos em envelhecimento
o fato de que os regimes de servio pblico tm sido tradicionalmente mais generosos e
menos bem financiados que regimes do setor privado (OCDE, 2007c). Alm disso, um
servio pblico em envelhecimento tende a ser mais caro, j que inclui mais quadros
superiores em mdia.
Atualmente, mais de metade dos pases membros da OCDE tm regimes especiais de
servidores pblicos. Eles geralmente tendem a ser mais generosos do que os regimes de
trabalhadores do setor privado. No entanto, os regimes de aposentdoria do setor pblico
esto sendo reformados em grande parte para responder a preocupaes sobre a
acessibilidade em face do envelhecimento da populao. Questes financeiras e
mudanas no mercado de trabalho do setor pblico esto no centro das reformas em
vrios pases membros da OCDE. As medidas adotadas pelos pases em geral no
procuram rever velhos esquemas de aposentadoria, completamente, mas assegurar a
sobrevivncia em longo prazo e, assim, a viabilidade financeira dos regimes de
pagamento financiados com fundos atuais. As reformas visam limitar o aumento das
contribuies obrigatrias e tornar os regimes mais contributivos.
Uma das tendncias das reformas dos regimes de aposentadoria do setor pblico
acabar com o estatuto especial dos servidores pblicos em favor da igualdade de
tratamento para todos os trabalhadores. Isto foi feito ao estender a lei trabalhista comum
aos servidores pblicos e, portanto, dando aos servidores pblicos e privados o mesmo
estatuto.
As reformas do regime de aposentadoria significaram tambm a reavaliao dos
benefcios de bem-estar dos servidores pblicos. A generosidade das aposentadoria est
sendo contestada dado que os regimes de aposentadoria do setor pblico geralmente so
baseados no salrio final ao invs da contribuio, provises para aposentadoria
antecipada e generoso reconhecimento dos perodos no contributivos como educao e
superviso de crianas. Em muitos pases membros da OCDE a proteo social concedida
aos servidores da administrao pblica geralmente considerada mais vantajosa do que
a da populao em geral. Este o caso da Alemanha, Blgica, Dinamarca, Frana,
Holanda e Japo.

Reformas
Os pases membros da OCDE utilizam uma grande variedade de mtodos para a
reforma dos regimes de aposentadoria, mas os objetivos bsicos so frequentemente os
mesmos. Alguns desses mtodos so descritos abaixo.
Reviso das frmulas de clculo dos valores da aposentadoria. Os perodos de
contribuio tiveram que ser ampliados para 40 anos na grande maioria dos pases
membros da OCDE. As reformas so geralmente implantadas gradualmente com uma
preferncia por longos perodos de transio que envolve a coexistncia de diferentes
sistemas de clculo, dificultando a determinao dos direitos de penso dos trabalhadores
aposentados. Extenses de perodos de contribuio tm sido muitas vezes acompanhadas
de cortes nos benefcios de penso e as frmulas de clculo foram alteradas para alinh-
las com as regras aplicveis no setor privado. Como resultado, o salrio final cada vez

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1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 107

mais substitudo pelo salrio mdio ou mesmo por ganhos ao longo da vida, de modo a
incentivar as pessoas a permanecer no emprego formal.
Aumento da idade de aposentadoria. As alteraes na forma como as
aposentadorias e penses so calculadas em muitos casos foram acompanhados por
alteraes nas regras de elegibilidade. A idade em que as aposentadorias podem ser
solicitadas foi aumentada na maioria dos pases membros da OCDE. Na Holanda, a idade
foi aumentada de 62 para 65 anos, na ustria e em Portugal de 60 para 65 e na Finlndia,
de 63 para 65. A maioria dos pases harmonizou a idade de aposentadoria para homens e
mulheres. A idade de aposentadoria normal cada vez substituda por uma idade mnima.
Por exemplo, na Sucia, ser possvel solicitar uma aposentadoria aos 61 anos se o
indivduo fez com o nmero exigido de contribuies para ter direito aposentadoria
completa.
Reduo dos direitos compensatrios. As mulheres em muitos casos tm direito a
benefcios especiais para compensar sua baixa participao no mercado de trabalho e
remuneraes menores comparadas s dos homens. O objetivo garantir que as mulheres
mais velhas tenham um padro de vida adequado. No entanto, alguns pases esto
reduzindo os benefcios, argumentando que a participao das mulheres no mercado de
trabalho tem aumentado. Na Sucia, por exemplo, as aposentadorias por sobrevivncia
foram gradualmente abolidas. Na ustria, os direitos penso por sobrevivncia so
suprimidos se a renda da mulher for suficiente; anteriormente, a mulher tinha direito a
60% da penso do cnjuge falecido. Na Holanda, as aposentadorias por sobrevivncia
foram reduzidas metade. Estas disposies tm como objetivo incentivar as mulheres a
entrar no mercado de trabalho.
Limitar a aposentadoria antecipada. Pases membros da OCDE como a Dinamarca,
Finlndia, Reino Unido e Repblica Tcheca tm tomado medidas para restringir a
elegibilidade e limitar o acesso aos benefcios por invalidez ou doena nos regimes de
aposentadorias devido ao aumento do nmero de beneficirios. A estrutura institucional
dos sistemas de aposentadoria e outros regimes de prestaes tm incentivado muitas
pessoas a se aposentar prematuramente. Em muitos pases membros da OCDE, a
aposentadoria antecipada possvel, mas estritamente regulamentada se no for
sancionada. A inteno desencorajar os trabalhadores a ser aposentar antecipadamente,
reduzindo as suas aposentadorias por um percentual proporcional aos anos no
trabalhados. Este o caso da Alemanha, Finlndia, Frana, Holanda, Hungria e Itlia.
Incentivo aposentadoria diferida. Em resposta aos desafios colocados pelo
envelhecimento da populao e do servio civil, muitos pases membros da OCDE
alteraram as suas polticas de aposentadoria antecipada e agora procuram manter os
trabalhadores mais velhos. Os governos esto introduzindo medidas financeiras como
bnus para incentivar os servidores pblicos a permanecer no cargo por mais tempo. A
generosidade do bnus varia e eles nem sempre permitem uma taxa de substituio
mxima. O governo austraco, por exemplo, instituiu incentivos financeiros para adiar a
aposentadoria para alm da idade normal. Os servidores do governo podem coletar mais
2% para cada ano adicional de trabalho, embora os proventos sejam limitados a 90% do
ltimo salrio. Ao mesmo tempo, a anuidade da penso pode variar conforme a idade do
contribuinte. Taxas foram estabelecidas numa srie de pases de tal forma a manter os
servidores do governo no trabalho, dado que a aposentadoria antecipada pode reduzir
estas taxas.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
108 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

Desenvolvimento de regimes de capitalizao e contribuio de servidores


pblicos para os seus regimes de aposentadorias. Em vrios pases membros da
OCDE, a situao parece ser parcialmente retirada da participao em regimes
obrigatrios por meio do desenvolvimento de regimes profissionais ou planos de
previdncia complementar, como forma de limitar o financiamento do governo de
aposentadoria e penses e despesas relacionadas a benefcios, mas tambm para
compensar o declnio do nvel das penses dos trabalhadores, especialmente no setor
pblico. Em alguns pases membros da OCDE as altas taxas de remunerao que os
servidores pblicos obtm como penso de base no justifica a instituio de regimes
complementares. Atualmente, a taxa de substituio varia entre 60% e 100% do salrio
final, na Blgica, Finlndia, Frana, Grcia e Luxemburgo. Assim, as penses de base
representam o grosso dos rendimentos dos aposentados. De fato, na Frana, os estatutos
que regem o pagamento da funo pblica definem expressamente a possibilidade de
pagamento de contribuies para um regime complementar.

Desafios
Nos pases membros da OCDE, como Blgica, Frana, Japo e Nova Zelndia, a
maioria das reformas das aposentadorias so aprovadas no mbito das polticas ligadas ao
envelhecimento ativo que atribuem importncia reteno de servidores.
Em muitos pases membros da OCDE a composio do setor pblico est mudando.
Alguns pases esto se afastando da noo de que o servio pblico oferece um emprego
vitalcio. A contratao lateral est aumentando em todas as fases da carreira, bem como
a utilizao de trabalhadores de meio perodo, temporrios ou ocasionais, como na
Austrlia. Isso reflete o desejo de tornar o emprego pblico mais flexvel. O recurso ao
trabalho temporrio s vezes tambm justificado pela necessidade de recrutar pessoal
qualificado para executar determinadas tarefas no servio pblico, como no Japo. No
entanto, as reformas das penses no tm geralmente objetivado o pessoal atpico em
particular. Isso ocorre porque alguns pases no fazem qualquer distino entre
trabalhadores permanentes e outros.
A mobilidade entre o setor pblico e o privado, dependendo da direo, pode ser
facilitada ou dificultada pelo sistema de penses. A mobilidade encorajada como forma
de permitir que os trabalhadores do setor privado se juntem ao setor pblico facilmente, e
sua experincia pode ser usada em tarefas especializadas no setor pblico, como na
Austrlia e na Blgica. A situao diferente para os servidores pblicos que desejam
aderir ao setor privado, temporria ou permanentemente. Na ustria, Finlndia, Frana,
Holanda, Noruega e Sucia h regras especiais para servidores pblicos e a mobilidade
entre os dois setores facilitada por aproximar a legislao pertinente ou mesmo
harmoniz-la para facilitar a passagem do pblico para o setor privado.
No caso da mobilidade dentro do governo, os direitos de aposentadoria so
geralmente mantidos, dado que o funcionrio continua a ser empregado no servio civil.
Um problema surge quando um funcionrio deixa o setor pblico para trabalhar
permanentemente no setor privado. Isto porque, em pases onde os servidores pblicos
contribuem para um regime especial, as prestaes pagas so mais generosas do que as
pagos no setor privado. Assim, os direitos aposentadoria de base muitas vezes no so
transferveis, pois os sistemas so incompatveis. Na Noruega, por exemplo, no existe
regulamentao que preveja a transferncia de direitos entre o setor pblico e privado. Na
Blgica, os diversos regimes de penses so, em teoria, totalmente independentes, e se

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1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 109

uma pessoa teve uma mistura de carreiras, as penses so calculadas separadamente por
diferentes regimes.
A reforma das penses no se ocupou totalmente das questes geradas pelos
trabalhadores que se juntariam ao setor pblico se pudessem trabalhar de forma flexvel.
Tais trabalhadores, muitas vezes aqueles com responsabilidades, geralmente procuram
trabalho contratual ou de meio perodo e pode precisar de longos perodos de ausncia.
Em pases com regimes especiais de servidores pblicos, os regimes no so geralmente
bem adaptados flexibilidade do emprego. O desejo de maior flexibilidade do emprego
significa que no deve ser assumido que uma vez que esses trabalhadores sejam
recrutados o governo vai querer mant-los para o resto de suas vidas profissionais.
Regimes de penses pblicos em geral penalizam os trabalhadores mveis por meio de
longos perodos de carncia e direitos de aposentadoria reduzidos para aqueles que
deixam o regime antes. Assim, regimes de contribuio definida, amplamente utilizado
no setor privado, tm a vantagem de acomodar a flexibilidade e a mobilidade mais
facilmente.

A situao no Brasil

Previdncia social no Brasil estrutura atual


No Brasil, existem quatro regimes de previdncia social principais: geral, prprio dos
servidores pblicos, para as foras armadas e os fundos de aposentadoria complementar.
O regime geral (Regime Geral de Previdncia Social, RGPS) um sistema de
aposentadoria, penses e benefcios, com pagamentos contnuos obrigatrios
financiados por contribuies da folha de pagamento dos trabalhadores e
empregadores do setor privado e administrado pelo Instituto Nacional de
Seguridade Social (INSS). As aposentadorias so pagas aos trabalhadores acima
de 65 anos (homens) e 60 (mulheres) em reas urbanas, e acima de 60 anos
(homens) e 55 (mulheres) nas zonas rurais, aps um perodo mnimo de 15 anos
de contribuio. O tempo de contribuio de 35 anos para homens e 30 para
mulheres. Aqueles que atingem este perodo de contribuio pode se aposentar
antes, mas a aposentadoria completa atribuda apenas quando o fator de
aposentadoria de 1.0 atingido. Em geral, para algum que contribuiu durante
35 anos aps a entrada no mercado de trabalho aos 18 anos, o fator de
aposentadoria de 1.0 s alcanado em 59 anos.26 As contribuies do empregado
variam de 8% a 11% da folha de pagamento e os empregadores contribuem uma
taxa fixa de 20% da folha de pagamento.
O regime obrigatrio de previdncia social dos servidores pblicos (Regime
Prprio de Previdncia Social, RPPS) administrado pelos governos federal,
estadual e municipal, e o das foras armadas e polcia militar pelo governo federal
(foras armadas) e governos estaduais (polcia militar). Ele no abrange os
empregados em empresas estatais, agentes polticos, trabalhadores temporrios ou
trabalhadores no regime geral. A aposentadoria compulsria aos 70 anos de
idade para homens e mulheres, e a aposentadoria por tempo de contribuio de
35 anos para homens e 30 para mulheres. At a reforma de 1993, os servidores
pblicos contriburam com 4% do seu salrio para financiar as aposentadorias. A
reforma de 1993 obrigou os servidores pblicos a pagar 11% de seus salrios para
serem includos no sistema. Alm disso, aps a reforma de 2003, os servidores

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
110 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

pblicos aposentados tambm so obrigados a pagar contribuies (embora a um


ritmo inferior ao dos servidores ativos) sobre o valor das aposentadorias acima
dos limites do regime geral. Aps a reforma constitucional 41/2003, os entrantes
depois de 1998 tm que atingir uma regra de idade para elegibilidade (60 anos
para homens e 55 anos para mulheres).
As aposentadorias complementares so facultativos, privadas, sobretudo centradas
na capitalizao e monitoradas pelos Ministrios da Previdncia Social e Fazenda.
Os benefcios complementam os proventos contnuos at um limite pr-definido
com base nas regras para cada fundo de aposentadoria. Este sistema de
previdncia complementar operado por fundos de aposentadoria fechados e
abertos. Os fundos fechados (Entidades Fechadas de Previdncia Complementar,
EFPC) so organizaes sem fins lucrativos criados pelos empregadores nicos,
vrios empregadores, sindicatos ou associaes profissionais e financiados pelas
contribuies dos empregadores/empregados na base profissional ou associativa.27
Os fundos abertos so operados por instituies financeiras (Entidades Abertas de
Previdncia Complementar, EAPCs), geralmente companhias de seguros e
bancos. As contribuies so feitas numa base pessoal e voluntria.28 As reformas
constitucionais 20/2003 e 41/2003 estabeleceram a possibilidade de implantar
uma previdncia complementar para servidores pblicos aps a aprovao de uma
lei complementar e o pagamento integral das aposentadorias pelo regime especial
dos servidores pblicos apenas abaixo do limite das aposentadorias observado no
regime geral.

Uma viso geral do sistema de aposentadoria e penses dos servidores pblicos


brasileiros
O regime de aposentadorias e penses dos servidores pblicos no Brasil uma cadeia
complexa de sistemas nacionais e locais que inclui vrias categorias de servidores
federais (executivo, legislativo, judicirio, polcia militar, foras armadas) em diferentes
nveis de governo; 27 sistemas de penses estaduais (incluindo o Distrito Federal) com o
mesmo nvel de complexidade do nvel federal e as foras armadas substitudas pelos
policiais militares estaduais; e servidores de 1 900 municpios.29 Os esquemas diferem
ligeiramente em termos de taxas de contribuio, mas em quase todos os casos eles so
bem mais generosos do que o regime geral aplicvel aos trabalhadores do setor privado.
Os sistemas de aposentadoria e penses so regulamentados pela Constituio e por leis
diferentes. Conforme mostra a Tabela 1.1, nove milhes de servidores pblicos so
protegidos por este regime, que inclui: servidores pblicos ativos, aposentados e
pensionistas, nos trs nveis de governo. Alm disso, a tabela mostra que, no nvel
federal, o nmero de servidores ativos pequeno em relao aos aposentados e
pensionistas, o que compromete a sustentabilidade do sistema.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 111

Tabela 1.1. Servidores, aposentados e pensionistas no regime de penses dos servidores


pblicos, 2008

Nvel governamental Servidores ativos Aposentados Pensionistas Total


Federal (1) 1 118 360 529 563 448 376 2 096 299
Estados (2) 2 793 050 1 144 698 384 509 4 322 257
Municpios (3) 2 156 676 401 793 151 111 2 709 580
Total 6 068 086 2 076 054 983 996 9 128 136
1. Junho de 2008; no inclui os servidores pblicos de empresas pblicas ou sociedades de economia mista.
2. Dados dos estados.
3. Refere-se a 1 900 municpios com respectivos regimes prprios de previdncia social.
Fonte: Ministrio da Previdncia Social (2008), Panorama da Previdncia Social Brasileira, Ministrio da
Previdncia Social.

No Brasil, as aposentadorias so sistemas PayGo, onde os contribuintes atuais pagam


as despesas dos pensionistas atuais. O Brasil tem um grande e socialmente abrangente
sistema contributivo que exige grandes recursos fiscais para financiar os benefcios
esperados. As principais vantagens para os servidores pblicos so as seguintes: i) desde
2003, os entrantes a partir de 1998 recebem o salrio mdio recebido desde 1994;
entrantes de antes de 2003 recebem penses equivalentes ao ltimo salrio recebido se
cumprirem critrios especficos,30 enquanto os trabalhadores privados, desde 1999,
recebem penses calculadas como uma mdia das contribuies pagas desde 1994, aps o
clculo do fator de aposentadoria;31 ii) os servidores pblicos a partir de 1998 tm de
provar que trabalharam um mnimo de dez anos como servidores pblicos para conseguir
uma penso equivalente ao ltimo salrio. Outra caracterstica do sistema de penses dos
servidores pblicos a grande heterogeneidade dos benefcios das carreiras. Os
servidores pblicos que passam toda a sua carreira no servio pblico recebem benefcios
vrias vezes maiores do que os recebidos por servidores pblicos cuja carreira tambm
inclui o sistema PayGo, mas isso depende do tipo de trabalho no servio pblico e da
trajetria de carreira.32
O regime de aposentadorias federal o mais desequilibrado entre os trs nveis de
governo (Mdici, 2004). Sua taxa de dependncia menor que 1, o que prejudica
gravemente sua sustentabilidade financeira, e o sistema no pode ser sustentado por
contribuies sobre a folha de pagamento. Alm disso, com um conjunto de servidores
pblicos em rpido envelhecimento, o nmero de aposentados dever aumentar
drasticamente.

A reforma de 2003 do regime de aposentadorias dos servidores pblicos


Um nmero crescente de pases com distintos regimes de aposentadoria de servidores
pblicos esto considerando diferentes opes de reforma em grande parte motivadas por
presses fiscais. Sistemas PayGo para o servio pblico esto amadurecendo, resultando
em um aumento da taxa de aposentadorias para os servidores. Os pases membros da
OCDE gastam atualmente uma mdia de quase 2% do PIB em matria de penses dos
servidores pblicos e outros trabalhadores do setor pblico (Palacios e Whitehouse,
2006). Em 2008, o Brasil gastou 7.25% do PIB em penses para o RGPS e 4% para o
regime especial dos servidores pblicos incluindo os militares.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
112 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

Quadro 1.11. As recentes reformas dos regimes de penses dos servidores


pblicos (antes de 2003)

Em 1998, o governo brasileiro implantou reformas para aumentar a sustentabilidade


financeira dos seus regimes de penses, visando conter o dficit das penses sem afetar os
direitos adquiridos. As reformas aprovadas pelo Congresso ficaram bastante aqum das
propostas iniciais feitas pelo executivo. Embora alguns apertos das condies de
elegibilidade foram aprovados e os piores abusos reduzidos, a maioria das medidas adotadas
s se aplica aos servidores pblicos ingressantes no sistema aps a implantao das
reformas. Assim, no h nenhum benefcio imediato para a sustentabilidade do sistema de
penses. Alm disso, os direitos no se alteraram significativamente, resultando em pouco
progresso para o equilbrio financeiro e atuarial dos diferentes regimes de penses do setor
pblico.
Algumas das principais medidas de reforma das penses no Brasil anteriores reforma
de 2003 foram:
Instituio de uma idade mnima para aposentadoria, a partir de 53 anos para
homens e 48 anos para as mulheres. Por meio de uma frmula de transio ligada
aos anos de contribuio antes da aprovao da reforma, essa idade mnima de
reforma aumentar para 60 e 55 anos, respectivamente. Os novos entrantes esto
automaticamente sujeitos ao aumento da idade da aposentadoria mnima.
Uma exigncia que os trabalhadores contribuam por pelo menos dez anos para o
regime de penses de servidores pblicos antes de obter o benefcio de
aposentadoria. As possibilidades de aposentadoria antecipada antes de ter
contribudo por 35 anos para homens e 30 para as mulheres (incluindo as
contribuies anteriores para o regime geral) tm sido limitadas para os atuais e
abolidas para os novos entrantes.
Abolio de regimes especiais favorveis para certas categorias de servidores
pblicos, como professores universitrios, juzes, auditores financeiros e
membros do Congresso.
Eliminao da possibilidade de adicionar o tempo de bnus para o perodo de
contribuio, usado para fazer avanar consideravelmente a mdia de idade de
transio para a aposentadoria.
Exigncia de que o trabalhador permanea cinco anos em um cargo antes de obter
uma penso equivalente ao salrio do referido posto. Isso elimina a prtica de
promoes fictcias prximas da idade de aposentadoria.
Instituio de um teto para os benefcios de penso igual ao ltimo salrio do
funcionrio pblico. Essa medida eliminou brechas que permitiam que alguns
servidores pblicos incorporassem vantagens no salariais em seus benefcios de
penso, que na prtica significava que suas penses poderiam ser superiores ao
seu ltimo salrio.
Fonte: Bonturi, M. (2002), O Regime de Penses Brasileiro: Reformas Recentes e Desafios Futuros,
Papers do Departamento Econmico da OCDE, No. 340, OCDE, Paris.

A presso crescente das aposentadorias dos servidores pblicos sobre os gastos da


folha de pagamento levou o governo brasileiro a reformar o sistema de aposentadorias
para reduzir os enormes dficits, padronizar os direitos dos novos entrantes, introduzir
mudanas paramtricas para os trabalhadores ativos e alinhar as penses dos servidores

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 113

pblicos com os do setor privado.33 A introduo de regras padres para as penses


dever melhorar a flexibilidade e a eficincia no mercado de trabalho.
Em dezembro de 2003, o Congresso Brasileiro aprovou a reforma
constitucional 41/2003 sobre o regime de penses dos servidores pblicos. A reforma
teve duas vertentes. Ela adaptou o sistema PayGo atual para os servidores pblicos ativos
e criou um regime distinto para os novos entrantes aps a reforma. Os trs objetivos
principais da reforma foram: i) atingir um melhor equilbrio no sistema e garantir a sua
estabilidade em longo prazo; ii) reduo dos desequilbrios sociais no uso de fundos
pblicos por meio de maiores transferncias de renda para as famlias mais pobres; e
iii) reduzir as presses para cobrir os dficits do sistema e liberar recursos pblicos para
apoiar o crescimento econmico. A reforma procurou respeitar os direitos adquiridos e
criar um novo sistema alinhado ao regime geral de previdncia social para os novos
entrantes do servio pblico. Os principais pontos da reforma de 2003 foram:
Atuais aposentados e pensionistas (incluindo aqueles que tm o direito de exigir
benefcios) contribuem com o mesmo imposto sobre os salrios de 11%, exceto
para aqueles abaixo do limite de iseno do imposto de renda.
Para os servidores pblicos ativos as novas regras para os benefcios so os
seguintes: a idade mnima para aposentadoria mudou de 53 para 60 anos para os
homens e de 48 para 55 anos para as mulheres. A prestao mnima de servio
permaneceu 35 anos para homens e 30 para mulheres. Para contar a durao do
perodo de servio de 35 anos de contribuio nos regimes de penses privados ou
pblicos, pelo menos 20 anos de contribuies deve ser no regime pblico, dez
anos no mesmo emprego, e cinco anos no ltimo cargo de funcionrio pblico.
Homens e mulheres ainda podem se aposentar com idade inferior a aposentadoria
regular de 53 (homens) e 48 (mulheres), com 35 anos e 30 anos de servio,
respectivamente, mas neste caso a penso uma mdia das contribuies desde
1994, no o ltimo salrio. No entanto, em ambos os casos, a reduo ser
aplicada ao benefcio equivalente a no mais de 5% por cada ano at 60 (homens)
e 55 (mulheres). Isso significa que o benefcio para quem se aposentar em 53
(homens) e 48 (mulheres) ser equivalente a 65% do ltimo salrio recebido antes
da aposentadoria. A ideia por trs destas regras incentivar a aposentadoria mais
tardia.34 Existe tambm a possibilidade de se aposentar aos 65 (homens) ou 60
(mulheres), com menos de 35 anos de contribuio, mas a penso proporcional
ao perodo de contribuio. Os entrantes antes de dezembro de 2003 tm de
preencher vrios requisitos para a obteno de penses integrais com 35/30 anos
de contribuio total como um perodo mnimo de servio em regime especial
(20 anos de contribuio, dez anos na mesma carreira e cinco anos no mesmo
cargo).
Para futuros servidores pblicos, a reforma foi mais abrangente. Eles tero seus
benefcios calculados de acordo com as contribuies efetivamente realizadas,
incluindo no sistema PayGo. Quando aposentado ou pensionista, o futuro
funcionrio pblico ir contribuir com o mesmo imposto sobre os salrios que os
servidores pblicos ativos, exceto para aqueles abaixo do limite de iseno do
imposto de renda. Alm disso, os futuros servidores pblicos estaro sujeitos aos
limites mximos e sublimites estabelecidos por lei, inclusive para receber
benefcios acumulados. A reforma prev que os futuros servidores pblicos
perdero o direito de paridade entre as penses e os salrios dos servidores
pblicos ativos. Assim, crucial para o governo federal, estadual e municipal

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
114 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

criar fundos de previdncia complementar para os servidores pblicos, para que


estes possam aumentar seus benefcios.

Sugestes para reformas futuras


difcil avaliar a reforma de 2003 da funo pblica dado que os resultados
esperados sero vistos em longo prazo e a reforma ainda relativamente recente. As
reformas implantadas em 1998 e 2003 revelam uma grande convergncia com as prticas
em muitos pases membros da OCDE. Por exemplo, ao estender a lei geral de
aposentadorias aos servidores pblicos, o Brasil d aos servidores e empregados pblicos
e privados o mesmo estatuto, a fim de tornar os sistemas de aposentadoria mais
homogneos. A adoo de medidas para desincentivar aposentadorias antecipadas e
tornar mais rigorosas as regras de elegibilidade tambm so prticas adotadas pelos pases
membros da OCDE. Alm disso, a ponte entre o regime geral e o regime de previdncia
social dos servidores pblicos ajuda a aumentar a mobilidade. O novo regime do servio
pblico de penses adotado na reforma de 2003 o torna mais alinhado com os da
Finlndia e Holanda, dado que ambos tm ajustes distintos de servios civis, mas os
mesmos benefcios que o nvel nacional. No entanto, a experincia dos pases membros
da OCDE pode oferecer algumas sugestes para complementar as medidas j tomadas.
A necessidade de reduzir os privilgios e incentivar a trabalhar mais tempo. As
autoridades brasileiras tm reconhecido a existncia de iniquidades no regime de penses
dos servidores pblicos. A reforma de 2003 foi concebida para reduzir essas
desigualdades, promovendo uma convergncia gradual do regime pblico de penses com
as regras em vigor no regime geral. Isto parece razovel, mas desde que as medidas se
aplicam apenas aos novos, elas no iro reduzir significativamente os requisitos de
financiamento do sistema a curto ou mdio prazo. Alm disso, se continuarem as atuais
tendncias demogrficas (envelhecimento da populao), provvel que a idade de
aposentadoria futura (60 para homens e 55 para mulheres) para os novos entrantes e os
perodos de contribuio mnimos no sejam suficientes para manter o equilbrio fiscal.
Uma possibilidade para mais espao de manobra estreitar os requisitos de elegibilidade
mais um pouco. Por exemplo, a maioria dos pases membros da OCDE tem uma idade
legal de aposentadoria de 65 anos para os homens. A idade de elegibilidade de penso das
mulheres mais baixa na Blgica, Hungria e Reino Unido, por exemplo, mas vai chegar
gradualmente dos homens. Estados Unidos, Islndia e Noruega tm uma idade de
aposentadoria padro de 67. No outro extremo, apenas a Frana e a Turquia permitem a
aposentadoria aos 60 anos, mesma idade para os homens no Brasil (ver OCDE, 2005a).
As autoridades brasileiras poderiam considerar um aumento da idade mnima para a
aposentadoria dos servidores no futuro prximo. As autoridades de penso brasileiras
tambm podem contemplar medidas para incentivar os servidores a trabalhar mais tempo.
Outro caso que convm examinar os limites de idade para a aposentadoria japonesa;
estes definem diferentes limites de idade para o pessoal do servio pblico nacional,
dependendo de suas tarefas. Por exemplo, o pessoal no trabalhador de campo em geral
se aposenta aos 60; mdicos aos 65; servidores de autodefesa de 53 a 62 anos; os
membros do Conselho Cientfico aos 70; e os ministros, embaixadores e membros das
comisses no tm qualquer limite de idade. Merece meno, porm, que no Brasil as
regras para a aposentadoria compulsria s so aplicadas a carreira de servidores pblicos
ou militares que no ocupam cargos polticos ou cargos de livre nomeao.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 115

Quadro 1.12. A experincia da Blgica com os suplementos baseados na idade

A Blgica introduziu os suplementos baseados na idade para o emprego e as penses do


servio pblico federal.

Em relao ao emprego:
A partir dos 55 anos, um funcionrio pblico pode solicitar a aposentadoria antecipada
de meio perodo. Neste caso, alm de um salrio de meio perodo, o funcionrio recebe um
subsdio pago pelo empregador. Esta foi definida no como uma penso e, portanto, no
como um pagamento de pr-aposentadoria, mas como compensao por deixar de se
aposentar ou se tornar disponvel. Durante o seu perodo de ausncia, os servidores no final
de suas carreiras mantm um vnculo legal com seus empregadores, que podem optar por
cham-los de volta ao trabalho. Ao mesmo tempo, os servidores mantm a sua situao de
emprego e continuam a acumular direitos de penso.
Antes de 1 de janeiro de 2002, esses perodos de pr-aposentadoria foram integralmente
contados para efeitos de penso e at mesmo para o clculo do volume de licenas sabticas
e licenas autorizadas no remuneradas, mas contada como servio ativo.

No que diz respeito s penses:


Sem alterar os princpios bsicos atuais para os direitos de penso e dos clculos
(incluindo as limitaes impostas pelo mximo relativo e o mximo absoluto), as
disposies relativas concesso de um complemento de penso baseado na idade foram
destinadas a incentivar os servidores a continuar trabalhando alm da idade mnima de
aposentadoria (60).
No que respeito aos servios prestados aps 1 de janeiro de 2001, a taxa nominal da
penso resultante do mtodo de clculo foi acrescida de um complemento de penso por
cada ms de servio efetivo alm da idade de 60 anos.

Este suplemento igual a:


0.125% da taxa anual de penso por cada ms de servio efetivo entre os
aniversrios de 60 e 62 anos do funcionrio (com um mnimo de EUR 15);
0.167% da taxa anual de penso por cada ms de servio efetivo aps o 62
aniversrio do funcionrio (com um mnimo de EUR 20).
Ao todo, o suplemento baseado na idade pode ser algo como 9% da penso base, como
mostra a tabela a seguir:
Idade 60-61: pelo menos 1.5%;
Idade 61-62: entre 1.5% e 3%;
Idade 62-63 entre 2% e 5%;
Idade 63-64: entre 2% e 7%;
Idade 64-65: entre 2% e 9%.
Os suplementos so concedidos apenas em relao aos servios efetivamente prestados,
inclusive em perodos de frias pagas.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
116 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

Quadro 1.12. A experincia da Blgica com os suplementos baseados na idade


(continuao)

importante notar que, para reforar o incentivo, h planos para alterar a lei para que o
suplemento baseado na idade possa elevar a penso total acima do mximo relativo (trs
quartos do salrio de referncia), embora no possa exceder o valor absolute mximo.
Fonte: OCDE (2007c), Reforma do Setor Pblico e o Desafio de um Servio Pblico em
Envelhecimento, Papers da OCDE em Governana Corporativa, 2007/2, OCDE, Paris.

No entanto, necessrio ter em mente que os requisitos de elegibilidade e as taxas de


contribuio s dificilmente iro eliminar o desequilbrio financeiro e atuarial do sistema.
Estes derivam da generosidade do sistema de direito. Por exemplo, no mesmo nvel de
renda, o regime de penso de um trabalhador do sexo masculino se aposentando aos
55 anos vale cerca de 70% do seu vencimento final (Ministrio da Previdncia Social,
2008) no mbito do regime geral e 100% no mbito do setor pblico especial. A reforma
de 2003 mudou as regras para os novos servidores, mas no abordou este assunto na
ntegra. Estudos anteriores da OCDE e informaes do Brasil mostram que o regime do
setor pblico brasileiro est entre as mais generosas do mundo (mais informaes podem
ser encontradas em Bonturi, 2002; e OCDE, 2005a, 2007c).
verdade que, nos pases membros da OCDE muitos servidores pblicos tm
regimes especiais que geralmente so mais generosos do que os regimes do setor privado.
No entanto, as penses dos servidores pblicos nos pases membros da OCDE
normalmente no representam 100% do salrio final com requisitos soltos. A frmula de
substituio geralmente consiste de uma parte do salrio final (geralmente entre 1.75% e
2%) por ano servido com um mximo entre 35 e 40 anos, de forma que o trabalhador
pblico aposentado recebe de 70% ou 80% do seu ltimo salrio. Os sistemas PayGo nos
pases membros da OCDE so menos generosos do que o sistema brasileiro, mas muitos
ainda esto sob presso, porque se tornaram muito difceis de sustentar financeiramente.
Como resultado, pases como Canad, Estados Unidos, Holanda e Mxico comearam a
afastar-se deles, e os servidores j obtm a maioria das suas receitas de penso de um
componente procedente. A experincia dos pases membros da OCDE pode ser de valor
para as autoridades brasileiras.
Reforar o financiamento do sistema de previdncia social. Para que sistemas
PayGo funcionem, eles devem ser independentes, ter contas transparentes e mecanismos
claros para financiar benefcios e identificar as tendncias de benefcios. As melhorias
podem ser feitas para assegurar a sustentabilidade do sistema previdencirio no Brasil.
Desenvolver um amplo esquema de aposentadorias complementares. Comparado
com pases membros da OCDE, o sistema brasileiro complementar relativamente
pequeno. Nos pases membros da OCDE como um todo, os ativos dos fundos so
geralmente superiores a 100% do PIB e as taxas de cobertura so acima de 50% da fora
de trabalho total (Bonturi, 2002). Isso apenas parcialmente relacionado ao fato de que
no Brasil apenas cerca de um sexto dos trabalhadores de renda mais alta contribui para os
regimes de penses complementares. A informao fornecida pelas autoridades
brasileiras sugere que h um debate em curso sobre o desenvolvimento do regime de

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 117

penses complementares. O Brasil pode aproveitar melhor o potencial desses fundos ao


melhor o quadro regulatrio e as estruturas de fiscalizao.
A criao de um regime complementar para os servidores pblicos, associado com o
nivelamento das contribuies e benefcios para os novos entrantes seria um amplo passo
no sentido de remover os obstculos ao desenvolvimento de um esquema mais amplo de
previdncia complementar. Como alternativa, o Brasil poderia explorar a possibilidade de
adaptar o Regime de Penses em Parceria do Reino Unido (Partnership Pension Scheme)
para o contexto brasileiro como uma opo para as penses dos servidores pblicos. A
principal vantagem deste sistema que envolve fornecedores privados, de baixo custo e
flexvel, o que til para os trabalhadores eventuais e temporrios.

Quadro 1.13. O Regime de Penses em Parceria (Partnership Pension Scheme)


para servidores pblicos no Reino Unido

Agentes civis do Reino Unido tm duas opes em termos de regime de penses. O


primeiro, Nuvos, um regime de penses em que funcionrio e empregador contribuem. O
valor anual de penses aumenta de acordo com ndice de preos no varejo. A segunda uma
conta de penso em parceria, uma penso de interessados com uma contribuio patronal.
Os servidores pblicos no tm que contribuir, mas o empregador paga ao fundo de penso
independentemente se empregado contribui ou no. Estas contribuies so investidas em
nome do empregado por um gestor de sua escolha. Ao longo dos anos, o fundo de penso
deve crescer (o dinheiro arrecadado pelas contribuies de penso investidas). O empregado
utiliza o valor resultante para comprar uma penso quando ele/ela se aposentar ou deixar a
algum quando ele/ela morre. A escolha do esquema depende das circunstncias pessoais do
funcionrio e por quanto tempo ele/ela v a sua carreira progredir. Deve-se notar, no
entanto, que os servidores pblicos s podem escolher um esquema por vez; eles podem
alterar de esquema, mas no podem pertencer a ambos ao mesmo tempo.
Os benefcios do regime de parceria preveem que o empregador contribui
independentemente se empregado contribui ou no. O empregador paga uma contribuio
relacionada idade entre 3% e 12.5% e uma contribuio correspondente, paga se o
trabalhador contribui, de at um extra de 3% dos vencimentos passveis de penso. H
benefcios fiscais para quaisquer contribuies feitas ao Fundo. Os empregados recebem
uma cobertura de redundncia e acesso a um montante extra de penso para problemas de
sade. A penso pode ser solicitada em qualquer idade entre 55 (em 2010) e 75 anos, e os
servidores podem escolher o tipo de penso que desejam. Cada fornecedor (Scottish
Windows, Standard Life, TUC/Prudential) oferece uma ampla gama de fundos de
investimento. Quando o empregado solicita a penso, ele/ela pode ser capaz de retirar at
25% do fundo de penses livre de impostos, mas o restante deve ser usado para comprar
uma penso. O tamanho da penso depende da quantidade de dinheiro doado por
empregador e empregado, o retorno de investimento do fundo (ou fundos) selecionado, o
montante da quantia fixa tomada pelo empregado, o tipo de penso escolhido e a taxa usada
para converter o fundo de penso em uma renda anual para a aposentadoria.
Fonte: Penses da Funo Pblica (2007), As modalidades de penso Nuvos e Parceria; e Penses
da Funo Pblica (2008), Parceria uma viso global, www.civilservice-pensions.gov.uk.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
118 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

Regimes suplementares podem abranger trabalhadores do setor pblico


separadamente e o Brasil pode se beneficiar da experincia de diferentes pases membros
da OCDE neste sentido. Um plano pode ser criado por servidores do governo nacional e
outro para servidores do governo local, como na Finlndia, Irlanda e Sucia. Um regime
suplementar tambm pode abranger diferentes segmentos do servio pblico ou certos
tipos de empregados, tais como professores, bombeiros e profissionais da sade, como no
Reino Unido. Alm disso, uma variedade de regimes complementares pode aumentar os
rendimentos de penses bsicos, que pode ser baixos porque a finalidade fornecer
apenas uma penso mnima, como o caso os Estados Unidos, o Reino Unido e da
Sucia. Alguns regimes complementares so estabelecidos por reas geogrficas, como os
para as comunidades autnomas da Espanha.
Ao discutir os regimes complementares para os servidores pblicos, o Brasil pode
imitar as aes de alguns pases membros da OCDE, que introduziram regimes para casos
especiais como pessoas sob contrato para o servio civil e sistemas que contribuem para
as penses de base, mas no so considerados regimes complementares pelos pases
membros, como na Espanha, Finlndia e Japo. Em alguns pases, os regimes de
suplementao foram institudos para as pessoas sob contrato para o servio civil
(Alemanha, ustria e Frana, por exemplo). A instituio de tais sistemas foi motivada
por um desejo de estreitar a lacuna entre as (baixas) penses desses trabalhadores e as
penses pagas aos servidores pblicos. Alm disso, estes sistemas tambm procuram
compensar os direitos disponveis para os servidores pblicos, tais como segurana no
emprego. Assim, o governo do Brasil pode tirar da experincia da Frana, onde a
IRCANTEC (Institution de retraite complmentaire des agents non titulaires de ltat et
des collectivits publiques) foi inicialmente criada para proporcionar s pessoas que
trabalham sob contrato para o Estado ou para uma entidade subnacional uma penso
semelhante ao plano disponvel aos servidores pblicos. Este regime obrigatrio e
funciona em um sistema de ponto. A IRCANTEC foi criada antes da introduo do
regime complementar para os servidores pblicos em 2005. Alternativamente, o Brasil
pode olhar para a experincia alem. Neste pas o regime complementar para os
trabalhadores contratados foi institudo para dar a estes uma penso igual a dos servidores
pblicos. Baseado em acordos de negociao coletiva, obrigatrio e fornece benefcios
praticamente idnticos aos pagos pelos fundos de penso para servidores do governo
federal e estadual. Na ustria, as penses complementares so fornecidas apenas para os
trabalhadores contratados. Estes esquemas so comparveis com o sistema de penses do
setor privado em que empregadores e empregados fazem contribuies conjuntas.

1.9. Promovendo metas de diversidade no governo

A experincia dos pases membros da OCDE


A experincia dos pases membros da OCDE com a promoo da diversidade no
servio pblico mista. Polticas de longo prazo e prioridades tm sido postas em prtica
em muitos pases membros da OCDE, com resultados desiguais. Nos ltimos anos,
muitos pases j reconheceram a necessidade de completar o recrutamento tradicional e os
mecanismos de promoo com medidas especficas para compensar as desigualdades
sociais na entrada devidas s desigualdades das classes sociais e os preconceitos culturais
inevitveis em todos os processos de recrutamento e promoo. reconhecido que os

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 119

empregadores tendem a contratar e promover servidores semelhantes a eles ou pelo


menos ao seu sistema de valores.
Programas de diversidade geralmente objetivam as mulheres, pessoas com diferentes
origens sociais, culturais ou tnicas e pessoas com deficincia. A nfase na diversidade
no apenas uma questo de equidade, mas tambm de eficincia e eficcia. Reconhecer
o valor da diversidade o primeiro passo para uma poltica de diversidade confivel que
no se ope diversidade e mrito. Os pases esto se esforando para integrar as polticas
de diversidade nos processos de gesto de recursos humanos dirios e para mudar a
cultura de ver a diversidade como um problema e consider-lo uma oportunidade e um
valor. Alm de programas destinados contratao de trabalhadores com deficincia,
sistemas de cotas e programas de ao afirmativa so raros.
Alm de medidas legislativas e regulamentares, os pases esto enfatizando a melhor
compreenso das questes de diversidade (pesquisas, entrevistas de sada), a igualdade de
acesso formao para se preparar para os concursos pblicos, programas de tutoria para
favorecer as carreiras dos grupos minoritrios e alteraes nos sistemas de recrutamento.
A maioria dos pases tambm est colocando alguma nfase na melhoria da diversidade
em nveis superiores, onde os pontos fracos so mais visveis. Isso pode ajudar a melhorar
a diversidade no servio pblico.

A situao no Brasil
O Brasil estruturalmente um pas muito heterogneo, com desafios importantes em
matria de igualdade de oportunidades entre as diversas minorias sociais, e a maior parte
das dificuldades vm de diferenas nos nveis de renda, educao, nvel scio econmico
e origens (urbana, rural, popular ou aristocrtica). Secretarias especiais ligadas
Presidncia do Brasil so responsveis pelas questes de diversidade, incluindo direitos
humanos, mulheres e igualdade tnica e racial.
A proporo de mulheres em cargos de alto nvel (21.9% nos cargos DAS 5 e 6) no
alta em comparao com os pases membros da OCDE, mas tem aumentado desde 2000.
Alm disso, o nmero de mulheres no nvel imediatamente abaixo tambm tem
aumentado firmemente desde 2000.
Quanto s outras minorias, e como em vrios pases membros da OCDE, as
estatsticas sobre minorias tnicas, sociais, de pessoas com deficincia ou com origens
scio econmicas diferentes no esto disponveis. O governo tem uma cota de servidores
com deficincia com 2% a 5% de cargos disposio das pessoas portadoras de
deficincia nos concursos pblicos, um alvo que diz ter sido atingido.
H algumas indicaes de que a diversidade est lentamente se tornando um
problema de gesto na poltica de recursos humanos do governo. Em agosto de 2009, o
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto coordenou o primeiro Frum sobre
Discriminao e Preconceito dentro da administrao pblica. A ENAP estabeleceu uma
mesa-redonda de pesquisa sobre a Diversidade e Formao em Escolas Governamentais,
das quais propostas de programas de educao para a diversidade dentro das escolas
governamentais tm sido feitas (o trabalho dever estar pronto at fevereiro de 2010).
Estas iniciativas, no entanto, continuam a ser limitadas. As autoridades do governo
salientam que os concursos pblicos, ao se concentrarem em uma medida objetiva das
aptides e conhecimentos dos candidatos, contratam pessoal com base no mrito objetivo,
e que isso deveria fornecer uma fora de trabalho o diversificada quanto possvel, dado o
nvel de escolaridade de diferentes partes da populao.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
120 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

Figura 1.19. Percentual de mulheres em cargos snior nos pases membros da OCDE em
2005 e no Brasil

% 40

35

30

25

20

15

10

2005 (ou ano mais prximo possivel) 2008 (Brasil)

Fonte: OECD (2008b), O Estado da Administrao Pblica; OECD (2009c), O Governo sob Anlise 2009; e
dados do Brasil so da Pesquisa sobre Gesto Estratgica dos Recursos Humanos, OCDE, 2006.

Muitos oficiais apontam para o fato de um percentual relativamente elevado de


concursos pblicos abertos para pessoas sem ensino superior completo ajuda a promover
a diversidade, especialmente nos estados mais rurais. Na verdade, uma especificidade
do Brasil ter mantido um elevado percentual de cargos de entrada para pessoas sem
ensino superior, que permite um nvel de diversidade nas regies mais pobres do Brasil,
onde a concorrncia mais limitada. Este o caso do governo, mas tambm em empresas
estatais. Por exemplo, no Banco do Brasil, todo o recrutamento para cargos de nvel de
entrada exige apenas o Ensino Mdio. Hoje, apenas 32% dos participantes tm um
diploma do ensino mdio. A poltica do governo federal que visa diminuir o nmero de
candidatos com diplomas do ensino mdio, embora provavelmente necessria, deve ter
um impacto negativo sobre a diversidade.

Sugestes para reformas futuras


A poltica de diversidade do Brasil relativamente mnima em comparao com a dos
pases membros da OCDE. O argumento geral que no h discriminao na contratao,
dado que os concursos pblicos preveem a igualdade de acesso ao servio pblico e
devem ser a principal ferramenta para valorizar a diversidade. Em muitos pases membros
da OCDE, no entanto, geralmente considerado que a igualdade de acesso e
transparncia no oferece igualdade no trabalho. Na verdade, poucos pases membros da
OCDE usam cotas, mas a maioria possui polticas de igualdade em funcionamento.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 121

Como um pas com srias dificuldades no acesso heterogneo prosperidade e


educao, o Brasil inevitavelmente possui desafios de diversidade no servio pblico,
alm de desequilbrios de gnero no acesso a cargos e dificuldades de acesso ao servio
pblico por pessoas portadoras de deficincia. Com base na experincia dos pases
membros da OCDE, o Brasil precisa primeiro, estabelecer o valor adicionado da
diversidade (em termos de sexo, origem social), no s em termos de equidade, mas
tambm em termos do papel do governo em manter e reforar a coeso social e a criao
um exemplo como empregador para o resto do pas. O governo deve insistir que as
medidas de diversidade devem ser temporrias, at a diversidade de prticas ser uma
parte normal do funcionamento dirio das organizaes pblicas. Em segundo lugar, o
valor da diversidade em termos de eficincia e eficcia da tomada de decises e prestao
de servios precisa ser reconhecido. Campanhas de diversidade sero importantes para
aumentar a sensibilizao para estas questes, tanto no governo quanto em locais como as
universidades. H a necessidade de compreender em profundidade os impedimentos para
a diversidade por meio de auditorias e pesquisas voluntrias sobre diversidade. O
progresso tem de ser acompanhado e a prestao de contas desenvolvida por meio de
relatrios gerenciais.
A segunda questo para o Brasil, como para os pases membros da OCDE com
igualdade de acesso ao servio pblico por meio de transparentes, a maioria escritos,
processos de recrutamento, afirmar que a igualdade proporcionada pelos concursos no
necessariamente promove a diversidade. O financiamento de treinamentos para a
participao em concursos pblicos de grupos minoritrios, como na Frana e Nova
Zelndia, por meio de um sistema de bolsas de estudos, anlises dos concursos e a
promoo de competncias diferentes nos concursos (diferentes lnguas, conhecimentos
especficos de uma rea ou de um problema, experincias de vida) poderiam ser os
primeiros passos concretos no sentido de aumentar a diversidade. A agncia de
recrutamento da Blgica, SELOR, lanou testes neutros e adaptados para se certificar de
que os testes para a seleo no contm qualquer tipo de preconceitos que poderiam
reduzir as chances de certos grupos de candidatos. A Frana tambm criou recentemente
o PACTE (caminho para a carreira no servio pblico a nvel nacional e regional e em
hospitais) para jovens entre 16 e 25 anos que deixam o sistema educativo sem um
diploma ou qualificaes profissionais e obtm formao prtica anterior a uma possvel
nomeao para um posto permanente no servio pblico. A cidade de Viena outro
exemplo de um governo que est oferecendo estgio para os alunos de diferentes origens
nacionais. A Irlanda tem desenvolvido um Programa de Intercmbio de qualidade para
oferecer oportunidades de emprego temporrio no servio pblico para o povo nmade ou
itinerante de origem irlandesa, para que eles desenvolvam novas habilidades e estejam
preparados para a participao no processo de seleo aberto do servio civil.
Como alguns pases membros da OCDE, o Brasil poderia desenvolver programas de
aconselhamento profissional e mentoria, planejamento de carreira e desenvolvimento da
qualificao focada em subcategorias. Alguns pases tambm criaram redes de pessoal
dos grupos minoritrios.
Para enfrentar a discriminao durante as carreiras do pessoal, um Ouvidor para lidar
com a discriminao poderia ser criado, como na Sucia. H tambm grandes escritrios
preocupados com a discriminao na sociedade, tais como as comisses especiais no
Reino Unido ou da Haute autorit de lutte contre les discriminations (HALDE) em
Frana.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
122 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

O caso das mulheres um pouco diferente dado que a questo dos sistemas baseados
em carreiras geralmente menos sobre a contratao (especialmente se o recrutamento
principalmente por meio de provas escritas), do que sobre carreiras e promoo. A
maioria dos pases utiliza uma combinao de aconselhamento profissional, treinamento,
horrios de trabalho flexveis, treinamento para entrevistas em papel e provas de seleo
para promoes, ferramentas de comunicao em torno dos anncios de vagas, etc.
Dada a flexibilidade no recrutamento do DAS, no h dvida de que os cargos DAS
poderiam constituir terreno frtil para uma poltica de diversidade, especialmente para as
mulheres. O governo poderia se dar objetivos para o recrutamento de grupos minoritrios
e mulheres em cada nvel DAS, relatando tais metas, mostrando boas prticas,
promovendo mtodos de recrutamento que no sejam tendenciosos contra esses grupos e
promovendo o treinamento desses grupos e das mulheres.

1.10. Concluso

Graas aos altos nveis de crescimento econmico recente, as presses por


planejamento da eficincia da fora de trabalho foram reduzidas, e possvel entender
porque os ministrios possuem pouco incentivo para focar no planejamento estratgico da
fora de trabalho.
Comparada aos pases membros da OCDE, a proporo de brasileiros trabalhando
para governo ao longo da economia relativamente baixa, mas seu custo pesa bastante na
economia. Alm disso, os custos dos servios produzidos pelo setor privado e pagos pelo
governo tambm representam uma boa parte do PIB. Isso significa que o governo em
todos os nveis do Brasil necessita gerenciar o tamanho, composio e alocao da fora
de trabalho de forma efetiva.
O Brasil fez importantes avanos para assegurar a sustentabilidade financeira e a
justia do sistema de penso dos servidores pblicos. Apesar dos efeitos serem aparentes
apenas no longo termo, as autoridades brasileiras podem necessitar de monitoramento da
situao financeira do pas e suas questes demogrficas para melhor adaptar os
programas de previdncia aos riscos de um sistema trabalhista em evoluo e s
mudanas na realidade demogrfica. Por exemplo, o Brasil atualmente discute como
organizar melhor os regimes de penso complementares. Por fim, o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto e o Ministrio da Previdncia Social podem precisar
considerar o desenho, gesto e financiamento de tais programas e os resultados polticos
que eles buscam alcanar. Outra questo futura ser como coordenar tais programas com
os programas de previdncia existentes. O Brasil deve considerar adotar uma abordagem
mais dinmica do que reativa.
A gesto efetiva do tamanho, composio e alocao da fora de trabalho a mais
importante no momento, dado que a fora de trabalho federal est envelhecendo
rapidamente e que polticas especiais de planejamento da fora de trabalho sero
necessrias para assegurar sua continuidade. As futuras aposentadorias de servidores
pblicos federais oferecem uma oportunidade nica de reestruturar a fora de trabalho e a
ajustar para as necessidades futuras da sociedade.
No nvel federal, o planejamento da fora de trabalho na maioria dos ministrios e
agncias ainda direcionado pelas entradas e focado no gerenciamento do nmero e dos
custos dos servidores. O Brasil possui um excelente historio nesse aspecto e est apto
para fazer excelentes projees sobre a quantidade e os custos trabalhistas futuros.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 123

Entretanto, o planejamento da fora de trabalho ainda no suficientemente baseado na


anlise de trade-offs da quantidade e alocao da fora de trabalho sob o ponto de vista
das prioridades do governo, possibilidades de terceirizao e mudanas tecnolgicas. Ele
ainda muito focado nas necessidades futuras apontadas pela organizao que est
recrutando e com foco no controle no tamanho da organizao e na monitorao do
cumprimento das normas e regas. Mudanas positivas recentes no assunto deveriam ser
encorajas e reforadas.
A prestao de contas dos gestores pelo planejamento da fora de trabalho ainda
muito fraca. O planejamento da fora de trabalho deve ser parte dos documentos
estratgicos, e os gerentes devem focar em planos que possuam uma viso estratgica
geral de sua fora de trabalho (cargos, competncias, mudanas futuras) sob a luz das
mudanas que afetam as suas organizaes, possibilidades de terceirizao (entender o
senso de contratao de empresas para entrega de produtos e servios, e no apenas
aluguel de fora de trabalho) e mudanas tecnolgicas. A experincia dos pases membros
da OCDE e bons exemplos nas empresas pblicas brasileiras podem servir como
inspirao.
A forma como o sistema por carreiras foi implantado, assim como a proporo de
empregos temporrios e as regras pouco claras sobre o nvel autorizado de terceirizao
do aos diretores e gerentes uma extraordinria rigidez para planejar a fora de trabalho e
aloc-la. De certa forma essas limitaes permitiram o recrutamento e gesto imparciais
dos servidores pblicos e assegurou padres ticos sadios no servio pblico. Essas
conquistas permitem que o Brasil se mova para um sistema mais flexvel e baseado na
competncia e no desempenho com maior delegao de responsabilidade de gesto na
medida em que o sistema embarque na modernizao da administrao.
Paralelamente, seria provavelmente sadio para os ministrios centrais aumentar a
presso por uma gesto mais eficiente da fora de trabalho. As medidas que ajudaram a
manter certos custos so boas medidas restritivas, mas no so estratgicas para o
planejamento da fora de trabalho. Alm disso, o Brasil utilizou polticas descontinuadas
para o pessoal e os salrios que criaram uma grande resistncia e dificuldades de
capacidade no passado. Para pressionar por um aumento na eficincia, o Brasil poderia
seguir o exemplo de muitos pases e adotar polticas de reviso.
Alm disso, ao invs de gerir os custos de remunerao carreira por carreira, o
governo federal ganharia ao continuar os seus esforos atuais de concepo de um
processo de definio de salrios que leve em considerao a remunerao total real dos
trabalhadores (benefcios, status, etc.) e prover critrios e parmetros claros para os
aumentos salariais que levem em conta a acessibilidade, mas tambm a capacidade de
atrao (isto requer uma comparao com o setor privado) e consideraes como
aumentos da produtividade, mudanas nas competncias, aceitao social, etc. O
desempenho no deve ser o foco principal da definio de salrio nesta fase no Brasil (ver
Captulo 3).
O planejamento da fora de trabalho tambm levanta questes sobre as relaes com
os sindicatos. O processo de negociao do Brasil com os sindicatos ainda est em seus
primrdios e relativamente sem confronto. Dessa forma, h uma oportunidade para
estabelecer um dilogo construtivo que possa vir a ser um bom vetor para as reformas.
Finalmente, em um pas diverso como o Brasil, o governo federal deveria ser um
exemplo de boas prticas na promoo da diversidade. Embora a igualdade e a
transparncia sejam relativamente bem asseguradas por regras estritas sobre recrutamento

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
124 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

e carreiras, elas no so necessariamente favorveis ao aumento da diversidade. Polticas


que corretamente buscam aumentar o nvel de competncias de governo s vo aumentar
a importncia desta questo no futuro. Brasil poderia seguir o exemplo de muitos pases
membros da OCDE, por meio do estabelecimento de polticas de igualdade de
oportunidades para os grupos desfavorecidos e mulheres. Polticas especiais para pessoas
com deficincia j esto em vigor.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 125

Notas

1. De acordo com a definio do Sistema de Contas Nacionais (SCN), a administrao


pblica inclui os ministrios centrais, departamentos e agncias, hospitais no
privados, escolas pblicas, organizaes sociais, etc. Inclui unidades em todos os
nveis de governo, incluindo as regies, estados e municpios, mas no aposentados
ou pensionistas. No Brasil, os aposentados e pensionistas so muitas vezes
considerados como parte da fora de trabalho do setor pblico, mas, segundo o IBGE,
no esto includos nestes dados, que esto alinhados com as metodologias
internacionais e a classificao do Sistema de Contas Nacionais.
2. Para 28 pases.
3. Dados para o nvel estadual no esto disponveis, mas, como mencionado, as
evidncias indicam uma porcentagem relativamente estvel do total do emprego
desde 2002.
4. Em particular, os programas de acesso universal ao ensino fundamental e da abertura
de novas instituies de ensino superior envolveram a contratao de muitos
servidores (a nvel municipal para a educao bsica e federal para o ensino superior).
As alteraes na atribuio de responsabilidades no setor de sade do governo federal
para os nveis inferiores de governo no foram totalmente compensadas em nmero
de servidores por algum tempo, e os estados e municpios tm tentando compens-las.
Presses por maior vigilncia policial tambm envolveram aumento no efetivo da
polcia militar e civil (nvel estadual).
5. No SCN, a remunerao dos trabalhadores (empregados na ativa), inclui os
vencimentos e salrios pagos em dinheiro ou em espcie (incluindo os valores de
quaisquer contribuies sociais, impostos, etc., a cargo do empregado, mesmo que
sejam realmente retidos pelo empregador, por convenincia administrativa ou por
outros motivos e pagos diretamente aos regimes de previdncia social, autoridades
fiscais, etc., em nome do empregado) e contribuies sociais dos empregadores.
Como em outros pases, partes das despesas de pessoal do governo so constitudas
por contribuies para a imputao de contribuies sociais (penses de regimes de
penses no capitalizados). No Brasil, os aposentados e pensionistas so muitas vezes
considerados como parte da fora laboral do setor pblico. No entanto, segundo o
IBGE, as penses e outras transferncias de servidores inativos e pensionistas no
esto includos nestes dados que seguem metodologias internacionais do SCN.
Permanecem dvidas sobre como os dados so realmente compilados, especialmente
no que diz respeito a qual categoria os benefcios dos aposentados e pensionistas
foram includos. Esclarecimentos e outros trabalhos do IBGE ajudariam a refinar a
anlise no futuro, e a total coerncia dos dados com o nmero de empregados do
governo em geral deve ser assegurada.
6. Isto mostra que, mesmo quando o crescimento do PIB no levado em conta, as
despesas de pessoal tm moderadamente aumentado de volume.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
126 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

7. Os resultados gerais do governo representam o valor dos bens e servios produzidos


pelo governo e igual ao custo de produo. Bens produzidos podem ser consumidos
por outros setores (por exemplo, bens de mercado), podem ser utilizados como
investimentos e consumidos pelas administraes pblicas ou consumidos como
consumo final (por exemplo, servios de sade, consumo individual, a defesa, ou
consumo coletivo).
8. A diferena dos salrios mdios no governo e o setor privado pode ser ainda maior
devido ao tamanho da economia informal (e, portanto, sobre os valores das
remuneraes privadas), mas, por definio, esta no pode ser medida.
9. A abordagem e a metodologia que explicam totalmente a noo dos custos de
produo dos servios pblicos financiados so desenvolvidas em Pilichowski, E. e
E. Turkisch (2008), Emprego no Governo na Perspectiva dos Custos de Produo de
Bens e Servios no Domnio Pblico, OCDE, Papers da OCDE sobre Governana
Corporativa, No. 8, OCDE, Paris. O custo de produo de servios financiados pelo
governo estimado adicionando os custos de consumo intermedirio das
administraes pblicas (bens e servios produzidos por organizaes no
governamentais e empresas em geral e consumidos pelo governo), o custo de
contratao de bens produzidos para os cidados e financiados pela governo direta ou
indiretamente, e os custos de remunerao de servidores pblicos em geral.
10. Isso no indica que os servios so caros em si, pois o ndice no mede a qualidade ou
a quantidade dos servios produzidos.
11. Apresentao do Canad na reunio anual do Grupo de Servio civil da OCDE,
Iniciativa MENA, Rabat, 2009.
12. Embora os 90% no incluam despesas recorrentes como salrios e penses privadas,
que no se prestam a metas de desempenho.
13. Com base nas orientaes sobre planejamento pessoal projetadas pelo Escritrio de
Gesto de Pessoal dos EUA,
www.opm.gov/hcaaf_resource_center/assets/sa_wp_kepi.pdf.
14. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, resposta pesquisa sobre a gesto
estratgica de recursos humanos.
15. As restries foram estabelecidas na lei desde 1967 e no foram implantadas, com
sucessivas condenaes pelo Tribunal de Contas da Unio.
16. A administrao direta composta principalmente de servios localizados na estrutura
administrativa da Presidncia e dos ministrios. A administrao indireta composta
principalmente de entidades com personalidade jurdica, como agncias, bancos,
empresas pblicas, sociedades de economia mista, empresas pblicas e fundaes
pblicas.
17. Os cargos DAS envolvem cerca de 22 000 posies em nveis administrativos
inferiores e superiores com nomeao discricionria, embora algumas cotas definam o
percentual mnimo de cargos DAS que tm de ser preenchidos por servidores pblicos
(ver o Captulo 2 para uma descrio completa).
18. Esta parte deriva da Reviso da Gesto Pblica Grcia (OCDE, a ser publicada).
19. Em 1995, a maioria dos estados e municpios teve despesas de pessoal alm do limite
de 60%, mas em poucos anos a maioria se ajustou a esta nova exigncia.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 127

20. Todos os demitidos no foram simplesmente readmitidos. O que a Corte decidiu foi
que os servidores pblicos efetivos cujos postos de trabalho foram declarados extintos
ou desnecessrios tinha o direito de remunerao integral (em vez de remunerao
proporcional ao tempo de servio), at que fossem adequadamente colocados em
outro cargo. Aqueles que no eram efetivos e foram demitidos pelo governo Collor se
beneficiaram de uma lei aprovada em 1994 que estabeleceu as condies para sua
readmisso. A execuo da presente lei criou um contencioso administrativo (aps um
decreto presidencial de Fernando Henrique Cardoso) e um processo de reviso anulou
quase todas as readmisses previamente aceitas. Os sindicatos exigiram uma reviso
deste processo pela qual o Presidente Lula se comprometeu. Uma interpretao
benevolente da lei permitiu a reintegrao de um bom nmero de servidores.
21. A Constituio no permite a terceirizao para reduzir custos, mas para satisfazer as
necessidades que no tm de ser preenchidas por servidores pblicos.
22. Em 2006, os governos centrais da ustria, Eslovquia, Islndia, Luxemburgo,
Mxico, Polnia, Portugal e Sucia relataram no ter remunerao por desempenho
aos seus empregados. Canad, Frana, Holanda, Irlanda, Itlia e Noruega tiveram
remunerao por desempenho apenas para os nveis de gerncia snior.
23. Os dados dos pases desta seo so extrados do estudo da UE pelo Ministre du
budget, des comptes publics et de la fonction publique, (2008b), Anlise
comparativa do dilogo social nas administraes pblicas centrais dos Estados-
Membros da Unio Europia, tudes et Perspectives, e a partir dos resultados da
pesquisa 2006 da OCDE sobre a gesto estratgica de recursos humanos.
24. O direito greve ainda requer uma lei especfica para ser implantado. Entretanto, o
Supremo Tribunal decidiu que as regras que se aplicam ao direito de greve no setor
privado tambm se aplicam ao servio pblico, com algumas adaptaes.
25. Retirado da Reviso de Gesto Pblica Grcia (OCDE, a ser publicado).
26. O fator de aposentadoria resultado de uma frmula matemtica que considera o
tempo de contribuio, a idade e a expectativa de vida. Ele pode ser acessado em
www1.previdencia.gov.br/docs/excel/fatorprevidenciario_2008.xls.
27. Os atuais 360 operadores (mais de 2 100 patrocinadores) acumularam cerca de 20%
do PIB em ativos em 2003. Mas a cobertura permanece baixa, com apenas 2% da
fora de trabalho inscrita.
28. No final de 2003, havia 43 provedores EAPC com quase 2.5% do PIB em ativos e
6.5 milhes de planos vendidos.
29. Isso representa 34% do nmero total de municpios no Brasil. Os outros esto
vinculados ao regime geral aplicvel aos trabalhadores do setor privado. Ministrio da
Previdncia Social (2008).
30. Para os servidores pblicos terem o direito de obter a penso equivalente ao ltimo
salrio, necessrio que eles sejam protegidos pela regra do direito adquirido,
conforme expresso no Art. 3 da Emenda Constitucional 41 de 2003. Para mais
informaes, ver tambm as Emendas Constitucionais 20/1998, 41/2003, 43/2003 e
47/2005.
31. O fator de aposentadoria mdio a mdia aritmtica das contribuies sobre a
remunerao, utilizando 80% do tempo de contribuio composto pelas mais altas
remuneraes. Para mais informaes, consulte a Lei 9.876/99.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
128 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO

32. Um empregado com baixa remunerao civil, por exemplo, um professor que
trabalhou toda a sua carreira em uma escola pblica, obtm praticamente o mesmo
benefcio de um professor do setor privado.
33. Em contraste, muitos pases latino-americanos tm copiado o modelo chileno de
privatizao da previdncia social e/ou pr em prtica uma forma de regime
obrigatrio totalmente financiado. O Chile foi pioneiro no processo de reformas
estruturais em 1981, substituindo o sistema PayGo por contas de poupana privada
individual. Durante a dcada de 1990, o Peru (1992-94), Colmbia (1993-94), Bolvia
(1997) e Mxico (1995-97) implantaram reformas semelhantes. No entanto, o sistema
pblico no foi eliminado para os servidores pblicos ativos. Reformas na Argentina
(1994) e Uruguai (1995-96) consistiram na criao de sistemas mistos, incluindo uma
reforma do sistema PayGo e contas de poupana privada individuais (OCDE, 2005d).
34. Tais regras no se aplicam aos servidores pblicos contratados antes de dezembro de
1998.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 129

Captulo 2
Fortalecendo a capacidade do governo

Os governos dos pases membros e no membros da OCDE necessitam melhorar a


capacidade, competncia e eficincia de sua administrao e dos servios pblicos para
atingir as expectativas dos cidados com relao a servios de qualidade e custo-benefcio
positivo. Este captulo analisa a estratgia do governo federal brasileiro de fortalecimento
da sua capacitao. luz da experincia dos pases da OCDE, o captulo se concentra na
gesto de competncias como base para integrar prticas e polticas de gesto de recursos
humanos nas metas e no desempenho do governo. Tambm examina a estrutura e a gesto
de carreiras e planos de carreiras e suas implicaes na flexibilidade e rentabilidade da
fora de trabalho, os dispositivos para adquirir capacitao e talento, e a formao e o
desenvolvimento de estratgias de pessoal.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
130 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

Os governos desempenham um papel maior nas sociedades e economias dos pases


membros da OCDE do que h meio sculo. A maior parte do produto nacional utilizada
para consumo pblico, investimentos pblicos e transferncias pblicas para as famlias, e
as administraes pblicas so responsveis por atividades cada vez mais complexas. As
expectativas dos cidados de um bom servio e de criao de valor para o dinheiro dos
impostos tm aumentado.
Os governos, portanto, precisam melhorar a capacidade, competncia e eficincia das
administraes e servios pblicos. Os esforos para atingir estas abrangem um vasto
leque de questes, incluindo como organizar e reger a administrao pblica, como orar,
como usar tecnologias modernas de informao, como envolver os cidados e como
cooperar com empresas privadas e organizaes. Os resultados das atividades pblicas
so, em ltima anlise, devido ao esforo e empenho dos servidores pblicos na e para a
administrao pblica. No final do dia, so eles que entregam os resultados.
Consequentemente, o desempenho, eficcia e eficincia dos servidores pblicos se
tornaram as principais preocupaes para os governos. Adequadas prticas de gesto de
recursos humanos so cada vez mais vistas como um aspecto essencial da busca de um
melhor desempenho. Os pases membros da OCDE tm um largo espectro de
modalidades de gesto de recursos humanos devido s diferenas de contextos culturais,
histricos, polticos e administrativos. As reformas aprovadas ou debatidas amplamente
refletem a fase atual de um pas.
Um fio condutor comum nas reformas em todos os pases membros da OCDE, no
entanto, um foco maior sobre as competncias dos servidores pblicos. Os pases que
desempenham um papel de liderana neste domnio desenvolvem e implantam uma
gesto por competncias sistemtica, que liga o recrutamento, formao e
desenvolvimento do pessoal aos quadros de competncias e perfis de competncia.
Esforos tm sido feitos para modernizar os processos de recrutamento e reforar o
desenvolvimento dos servidores pblicos ao longo das suas carreiras. Para atingir essa
meta, os pases tm frequentemente descoberto que necessrio reestruturar
profundamente suas carreiras e planos de carreira.

2.1. Gerindo competncias

A experincia dos pases membros da OCDE


A gesto por competncias utilizada no setor pblico de muitos pases membros da
OCDE. Alguns, como Canad, Estados Unidos e Reino Unido a usam h vrias dcadas,
e ela amplamente utilizada e incorporada. Outros, como Blgica, Finlndia, Holanda,
Sucia e Estnia a introduziram mais recentemente. Na Frana e na Alemanha ela
limitada e ainda em fase experimental.1
A gesto por competncias se espalhou tanto no setor pblico quanto no privado
porque ela tem provado ser uma forma eficaz de:
definir as habilidades e comportamentos necessrios para que as pessoas faam
bem seu trabalho;
ligar uma srie de importantes atividades de gesto de recursos humanos para
assegurar que uma organizao composta por pessoas competentes que atuam
de forma eficaz.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 131

As competncias pode ser a base para focar e integrar as polticas de recursos


humanos e prticas de gesto em torno das metas e do desempenho da organizao. Isso
chamado de gesto estratgica de competncias.

O que so competncias?
As competncias so geralmente definidas como a combinao de conhecimentos,
habilidades e comportamentos que resultam em bom desempenho no emprego. Estes so
geralmente identificados e validados por meio da observao e anlise do que
necessrio para um bom desempenho. O aspecto comportamental uma parte crucial da
competncia: no s o conhecimento e as habilidades tcnicas ou especializadas que as
pessoas trazem para o seu trabalho que conta. Os empregadores entendem que
comportamentos como comunicao, trabalho em equipe, flexibilidade e habilidades
interpessoais desempenham um papel crucial na forma como as pessoas desempenham
(Armstrong, 2001; Chartered Institute of Personnel and Development, 2008).

Modelos de competncia
A fim de utilizar as competncias como uma ferramenta de gesto estratgica, elas
precisam ser integradas num quadro e ligadas a outros elementos da gesto de recursos
humanos. As ligaes que a maioria das organizaes tende a fazer so com recrutamento
e seleo de pessoal, treinamento, desenvolvimento, planejamento de sucesso e
planejamento de carreira, para que estas atividades estejam alinhadas com as
necessidades da organizao e entre si. Competncias tambm podem ser usadas como
um elemento de gesto por desempenho. Tem havido um crescente foco neste uso, na
medida em que os aspectos comportamentais do desempenho tm sido mais bem
compreendidos: o desempenho no apenas uma questo do que as pessoas fazem, mas
tambm de como fazem em interao com outras pessoas. As organizaes podem
tambm utilizar o seu modelo de competncias para gesto de recompensa, embora os
sistemas de pagamento por competncia sejam relativamente raros e permaneam
bastante controversos (Hondeghem, 2002: 190).
So estas ligaes com outros elementos de gesto de recursos humanos que
permitem s organizaes a gesto do uso da competncia para moldar a cultura
organizacional e criar uma forte orientao para o desempenho.
Os modelos de competncia variam enormemente em termos de como eles so
desenvolvidos e estruturados. Algumas organizaes usam competncias para a
integrao da unidade em torno de valores essenciais e capacidades que so consideradas
cruciais para o sucesso da organizao por meio da definio de poucas competncias
genricas que todos os servidores devero demonstrar. Outros focam em competncias
para os cargos de liderana e gesto. As competncias tambm podem ser definidas ao
longo das linhas de trabalho de diferentes famlias ou grupos profissionais. Essas
abordagens tambm podem ser combinadas, juntando as abordagens de competncias
genricas e especficas por cargos.
No entanto, como observado em outro relatrio da OCDE na Blgica, o aspecto chave
de quadros de competncia no sua concepo estrutural, mas o fato de que eles
permitem que o governo trabalhe de forma mais sistemtica e mais orientada para metas
no planejamento da fora de trabalho e dos investimentos em recursos humanos (OCDE,
2007a: 60).

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
132 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

Competncias e perfis de trabalho


Os perfis de trabalho so uma valiosa ferramenta para a aplicao de competncias,
especialmente para recrutamento e para assegurar uma ligao clara entre as
competncias e os resultados. Um perfil de trabalho uma forma de combinar uma
declarao sobre o que se espera de um emprego, tendo em vista as competncias que a
pessoa responsvel pelo trabalho deve ter a fim de entregar os resultados esperados
(OCDE, 2008c).
Muitos pases membros da OCDE agora utilizam perfis profissionais em vez de
descries de cargos para chamar a ateno para os resultados a serem alcanados em vez
das tarefas a serem feitas. Isso sinaliza um movimento de distanciamento das definies
rgidas e mecanicistas para uma abordagem mais flexvel e baseada no desempenho. As
competncias exigidas so determinadas pelo perfil de trabalho: por exemplo, as
competncias comportamentais podem incluir aspectos como a capacidade de trabalhar
em equipe ou construir redes; se h responsabilidades de direo, as competncias
normalmente incluem habilidades interpessoais e de liderana. Dependendo do tipo de
trabalho, tanto as competncias genricas e como as especficas do cargo podem ser
includas no perfil de trabalho.

Fatores que impulsionam o uso de competncias no servio pblico


Houve vrios fatores por trs da propagao de gesto por competncias no servio
pblico:
Uma delas foi o desejo de imputar valores e habilidades gerenciais especialmente
entre altos servidores pblicos, usando os modelos que definem a competncia
genrica de liderana e as competncias de gesto que os gerentes seniores devem
ter. Esta foi, por exemplo, uma das razes para a introduo de gesto por
competncias no servio civil do Reino Unido na dcada de 1980 (Farnham e
Horton, 2002). Esses modelos so geralmente utilizados como base para a seleo
e formao de gestores seniores e em alguns pases para fins de gesto por
desempenho.
As competncias so muitas vezes utilizas como uma ferramenta para gerir as
mudanas por exemplo, para criar um entendimento comum sobre questes
como foco em resultados e orientao para o cliente e introduzir formas mais
flexveis de trabalho no servio pblico. Um exemplo a reforma do governo
federal belga, em que a gesto por competncias possui um papel fundamental.
Isto discutido em mais detalhes posteriormente nesta seo.
Outro fator importante tem sido a utilizao das competncias para melhorar o
planejamento da fora de trabalho e os processos de recrutamento e seleo,
tornando essas atividades crticas baseadas em uma anlise das competncias
necessrias aos servios pblicos. Por exemplo, o GPEEC (Gestion prvisionnelle
des emplois, des effectifs et des comptences) (Planejamento da Fora de
Trabalho, Trabalhadores e Competncias), uma iniciativa no servio civil francs,
introduz a noo de competncias pela primeira vez. Isto levantou a questo de
como os mtodos de recrutamento podem ser adaptados para incorporar
competncias sem abandonar o princpio bsico da seleo por meio de
concursos.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 133

A gesto por competncias tambm se espalhou na medida em que os servios


pblicos tm colocado mais nfase na melhoria das competncias dos seus
trabalhadores, no desenvolvimento profissional contnuo e na aprendizagem ao
longo da vida. De fato, um dos usos mais comuns para o desenvolvimento do
pessoal. Modelos de competncias so utilizados para assegurar que a formao e
o desenvolvimento foquem nas necessidades de desenvolvimento de negcios da
organizao e estabelecer uma cultura de aprendizagem e desenvolvimento
contnuos.
Outro fator foi a disseminao da gesto por desempenho no setor pblico.
Competncias podem ser usadas como forma de definir o que se parece com um
excelente desempenho e quais competncias os servidores precisam ter para
desempenhar bem o trabalho, embora possa haver problemas para a utilizao de
competncias de forma eficaz desta forma, como discutiremos mais adiante nesta
seo.
Nem todos os esforos para utilizar as competncias no setor pblico (ou mesmo no
sector privado) tiveram sucesso imediato. Uma anlise de gesto por competncias no
setor pblico na Europa realizada pelo Grupo Europeu de Administrao Pblica (EGPA)
assinala uma srie de problemas: modelos de competncia pode se tornar muito estticos;
medir as competncias para gerenciar o desempenho pode ser difcil e levar a um foco
excessivo nas entradas ao invs de nos resultados; a implantao pode ser difcil, a menos
que todas as partes interessadas alta gesto, gerentes de linha, servidores e sindicatos
estejam envolvidos e prestem suporte; e, por ltimo, os modelos de competncia podem
se tornar excessivamente burocrticos e correm o risco de se tornarem um fim em si
mesmos (Hondeghem, 2002). A experincia dos servios pblicos que tm usado as
competncias h mais tempo que os modelos precisam ser revistos e reavaliados
periodicamente para assegurar que eles permaneam eficazes.

A situao no Brasil
O governo federal comeou recentemente a introduzir a gesto de competncia como
parte de uma estratgia para fortalecer a capacidade do servio pblico. Este um passo
importante na melhoria da capacidade da administrao para cumprir as prioridades do
governo em reas essenciais como educao, poltica social e proteo ambiental. Um
decreto governamental de 2006 (Decreto 5.707, 2 de fevereiro de 2006), na sequencia de
um decreto de 1998, define diretrizes para os institutos federais de desenvolvimento de
executivos de gesto e introduz o conceito de administrao baseada em competncias
(gesto por competncias). Ele o define como a gesto da formao orientada para o
desenvolvimento de conhecimentos, habilidades e atitudes dos servidores pblicos para
terem um bom desempenho e cumprirem os objetivos das suas organizaes. Ele salienta
a necessidade de definio de competncias relacionadas com os objetivos das
organizaes no mbito do Plano Plurianual e que a gesto por competncias deve utilizar
diferentes tipos de metodologias de aprendizagem, tais como educao distncia,
oficinas, intercmbios e atividades de estgio, seminrios e aconselhamento profissional.
A Poltica Nacional de Desenvolvimento de Servidores Pblicos foi criada e foi formado
um Comit Gestor, composto por secretrios de Recursos Humanos e do Departamento
de Gesto, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, e do Presidente da ENAP.
Este comit de direo se reuniu 24 vezes resultando no estabelecimento de um programa
de gesto de recursos humanos na ENAP e de cursos distncia sobre o dilogo social,

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
134 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

bem como atividades de formao e workshops que visam preparar os ministrios para a
gesto por competncias.
A gesto por competncias est sendo inicialmente abordada como uma forma de
reorientar e reforar a formao e desenvolvimento para valorizar o servio pblico e para
incutir uma cultura de desenvolvimento contnuo. A abordagem baseada em
competncias est sendo usada para modernizar a formao e desenvolvimento e destin-
los s prioridades identificadas por meio da anlise das competncias requeridas pelos
diferentes organismos do setor pblico. Dada a necessidade de reforar as competncias e
alinh-las com as necessidades atuais e futuras e melhorar a relao custo-benefcio da
formao, concentrar a gesto por competncias nesta rea, como primeiro passo, faz
sentido.
No entanto, desde o incio a administrao federal no Brasil tem uma meta mais
ampla e estratgica. No longo prazo, a gesto por competncias agora geralmente
considerada como um dos pilares da gesto estratgica de recursos humanos. Alguns
autores (por exemplo: Amaral, 2006) consideram que ela muda o foco da atribuio
formal de uma posio para a considerao do trabalho como uma combinao de
conhecimentos acumulados, know-how, experincia e comportamento em contextos
especficos. O objetivo , portanto, a utilizao das competncias para alterar
radicalmente a forma como as pessoas so geridas e aumentar a utilizao de
competncias para todo o ciclo de gesto de pessoal: seleo, alocao, treinamento e
desenvolvimento, e sua avaliao de desempenho.

Desenvolvendo competncias de gesto


Abordada desta forma estratgica, a gesto por competncias tem o potencial de
ajudar o governo brasileiro a melhorar a sua gesto de recursos humanos em diversas
reas-chave:
por meio de uma melhor formao e definio de prioridades de desenvolvimento,
tornando o investimento nesta rea mais rentvel;
melhorando os mtodos de recrutamento e seleo por meio da utilizao de
perfis de competncias no processo de recrutamento;
ajudando a desenvolver o planejamento estratgico da fora de trabalho por meio
da definio das necessidades de competncias, planejando como preencher as
lacunas de competncia e utilizando modelos de competncias para estabelecer
ligaes claras entre as necessidades de negcios de cada parte da administrao e
o planejamento do recrutamento;
facilitando a introduo de mais mobilidade do pessoal ao definir o perfil dos
cargos e identificando as oportunidades de mobilidade horizontal e vertical
baseado num modelo de competncias;
por meio do reforo da gesto do desempenho por meio de sua ligao com as
competncias;
por meio do desenvolvimento de gestores e incentivo de habilidades de gesto
comuns e valores com base em um conjunto de competncias de gesto aplicados
em todo o servio pblico.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 135

Como ferramenta potencialmente poderosa para a integrao estratgica das


diferentes reas de recursos humanos, a gesto por competncias deve ser considerada
uma prioridade para a administrao brasileira. O mais importante que as competncias
no se tornem um fim em si mesmas, como pode acontecer ao menos que um claro foco
estratgico seja mantido sobre a forma como as competncias contribuem para o
desempenho do servio pblico. Para evitar essa armadilha potencial, essencial planejar
desde o incio como as competncias sero progressivamente integradas em diferentes
reas prioritrias da gesto de recursos humanos como o planejamento de pessoal e a
gesto de recrutamento e desempenho, alm do foco atual em formao. Isso deve ajudar
a manter a implantao da gesto por competncias no caminho certo. No entanto, uma
srie de obstculos ter de ser superada a fim de desenvolver adequadamente um sistema
integrado de gesto por competncias, como discutido abaixo.

Desafios de escala e capacidade


No Brasil, as questes de escala e de capacidade para realizar a gesto de recursos
humanos precisam ser consideradas ao decidir a forma de abordar a implantao de
competncias. Atualmente, isso ocorre por organizao especfica com uma abordagem
essencialmente de baixo para cima. Como primeiro passo, cada instituio pblica deve
mapear as suas competncias e usar este mapa para desenvolver um plano de formao
anual. Esta abordagem parece realista, dada a dimenso e disperso geogrfica da
administrao pblica e a novidade das competncias em muitas partes do servio
pblico. Enquanto isso, inevitavelmente conduz a variaes na taxa de aplicao, mas
permite flexibilidade e oferece oportunidades para uma instituio aprender com a outra.
No entanto, corre o risco de execuo desigual e que as competncias venham a ser vistas
apenas como um instrumento de formao, ambos os fatores severamente limitantes das
chances de desenvolver a gesto por competncias como um instrumento eficaz para o
planejamento da fora de trabalho e gesto de recursos humanos. O desafio para o
governo ser ultrapassar esta fase inicial e estabelecer um modelo para todos os
ministrios seja flexvel o suficiente, mas que tambm oferea suporte gesto por
competncias como um elemento central dos processos de recursos humanos.
A capacidade das unidades de gesto de recursos humanos na maioria dos ministrios
e agncias de apoio implantao das competncias provavelmente muito limitada,
dado que tm lidado at agora principalmente com a folha de pagamento e a
administrao. provvel que os gerentes tambm no possuam o conhecimento e as
habilidades necessrias dadas as suas responsabilidades de gesto de recursos humanos
limitadas at o momento. O bvio passo seguinte seria ligar as competncias ao
planejamento d fora de trabalho e ao recrutamento. No entanto, o planejamento da fora
de trabalho no est bem desenvolvido. Gerentes e servidores de recursos humanos tero
de desenvolver as competncias necessrias e parece haver obstculos legais e culturais
para reformar o recrutamento e os sistemas de carreira.
Integrar competncias na gesto por desempenho e nos sistemas de promoo ou
gesto de carreira tambm cria desafios. A gesto do desempenho est ainda numa fase
inicial na maior parte do setor pblico. Esta pode ser uma vantagem, pois oferece a
oportunidade de integrar as competncias em gesto por desempenho desde o incio. No
entanto, isso exigir uma abordagem integrada para a implantao, o que no parece ser o
caso no momento, bem como a edificao das capacidades necessrias em gesto de
recursos humanos nos ministrios e agncias para gerenciar esses sistemas relativamente
sofisticados.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
136 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

A agncia de gesto de recursos humanos central ter de orientar, apoiar e


acompanhar a execuo para garantir que a gesto por competncias seja adotada de
forma coerente em toda a administrao. interessante notar que o governo do Reino
Unido, que inicialmente adotou uma abordagem fragmentada, mais tarde introduziu uma
estrutura padro para todo o servio civil.
A maioria dos progressos na implantao de competncias foi feita em organizaes
que esto expostas ao mercado empresas estatais e os bancos, que tm condies de
trabalho mais flexveis, unidades de recursos humanos profissionalizadas e esto expostos
continuamente a outras prticas no setor privado. Nos ministrios centrais, a gesto por
competncias est ainda na sua infncia, embora alguns parecem ter feito um bom
progresso. Treze dos 24 ministrios na administrao direta tiveram um incio de
mapeamento de competncias. Existem alguns centros de excelncia ou prticas
promissoras que podem servir como exemplos (Quadro 2.1).

Necessidade de conceitos compartilhados


Competncias so novas para o servio pblico brasileiro e importante desenvolver
conceitos compartilhados de modo que haja um entendimento comum das ideias e
mtodos bsicos em diferentes partes da administrao.
A ENAP est apoiando o desenvolvimento de conhecimentos em mapeamento de
competncias e formao baseada em competncias. Uma iniciativa-chave desenvolver
um vocabulrio comum de competncias para que os conceitos compartilhados possam
servir para sustentar uma metodologia consistente. A ENAP tambm est desenvolvendo
a formao para os ministrios na gesto por competncias e est trabalhando com seus
parceiros da rede de escolas de administrao pblica em todo o Brasil para desenvolver
habilidades na formao baseada em competncias. Fazer a mudana para o treinamento
baseado em competncias um desafio considervel. ENAP tambm est
desenvolvimento, com a ajuda de peritos externos, conhecimento no mapeamento de
competncias que deve ser amplamente compartilhado por todo o servio pblico. A
ENAP desenvolveu um regime de forte cooperao com outros pases como Canad,
Espanha, Frana e Irlanda para desenvolver a gesto por competncias.

Competncias executivas
A questo das competncias do executivo dever ser abordada se a gesto por
competncias for desenvolvida como uma ferramenta estratgica para a gesto de
recursos humanos. Embora a ENAP tenha definido um conjunto de competncias
executivas que so utilizadas nos treinamentos, no h planos at agora para desenvolver
um conjunto de competncias de liderana comum ou executivas para o servio pblico.
Tambm no h a exigncia de que as pessoas em funes executivas percorram um
caminho de treinamento especfico. Este um ponto fraco importante na abordagem
brasileira da gesto por competncias.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 137

Quadro 2.1. Exemplo de sistemas de gesto por competncias na Petrobras, no


BNDES e no Ministrio da Fazenda

Petrobras, a companhia estatal brasileira de energia, tem um sofisticado sistema de


gesto de recursos humanos formado pela estratgia, valores e objetivos da organizao,
com a unidade de recursos humanos reportando-se diretamente ao CEO. A gesto de
recursos humanos est bem integrada com os sistemas de gesto de negcios da empresa e
h integrao interna dos diferentes elementos de gesto de recursos humanos, como
recrutamento, desenvolvimento de servidores, gesto por desempenho e remunerao. A
gesto de competncias um sistema chave de gesto de recursos humanos. A Petrobras
definiu oito competncias organizacionais, tais como orientao para o mercado, inovao
tecnolgica e gesto de pessoal, e as ligou a nove competncias individuais, tais como a
criatividade e a inovao, trabalho em equipe, aprendizagem e partilha de conhecimento e
capacidade de tomar decises. Os servidores so treinados na Universidade Petrobras tanto
em competncias tcnicas quanto competncias. As competncias so utilizadas nos
processos de recrutamento e gesto de carreiras, bem como para a gesto por desempenho e
compensao.
O BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social est em uma
fase mais inicial do que a Petrobras. A empresa criou recentemente uma unidade de recursos
humanos e elaborou um plano estratgico de recursos humanos. A gesto de competncias
est sendo abordada como um elemento central da gesto de recursos humanos, ligada ao
planejamento dos recursos humanos, pessoal, treinamento e desenvolvimento, avaliao e
desenvolvimento de carreira. O modelo de competncia ainda est em planejamento. Foram
iniciados trabalhos sobre a avaliao das necessidades de competncias e as que j esto
disponveis na empresa. Os resultados sero integrados ao plano corporativo do banco e ao
Balanced Scorecard, garantindo assim o posicionamento estratgico da gesto por
competncias. Um dos desafios previstos a introduo das competncias na seleo de
pessoal.
O Ministrio da Fazenda comeou a desenvolver a gesto por competncias em 2007.
Existem algumas competncias comuns para o ministrio como um todo, enquanto cada
secretaria tambm pode definir as suas competncias especficas. O ministrio est
analisando as funes de acordo com as competncias essenciais, e considera que a gesto
por competncias permitiu atrair mais pessoas qualificadas. Quando h transferncia de
pessoal de outros ministrios ou rgos, suas competncias so avaliadas. O ministrio est
desenvolvendo um instrumento de avaliao da evoluo de desempenho para avaliar
competncias e possui Banco de Talentos para a gesto e desenvolvimento profissional. O
objetivo integrar a gesto por competncias com a gesto de talentos.
Fonte: Apresentaes da misso da OCDE, julho de 2009.

Obstculos institucionais
A implantao da gesto por competncias enfrenta dificuldades decorrentes da forte
estrutura legalista e da cultura do servio pblico brasileiro. A gesto de pessoal est em
uma fase inicial de transio de um sistema baseado em normas regulamentares e
procedimentos administrativos para a gesto baseada em resultados. A gesto de recursos
humanos ainda muito centralizada e os gerentes operacionais tm muito pouco controle
sobre o recrutamento, seleo ou promoo e, portanto, pouco incentivo para se envolver
com a gesto por competncias. Outro obstculo institucional a forma como o atual
sistema de carreiras e regras de recrutamento tem sido utilizado, criando obstculos

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
138 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

graves livre circulao do pessoal e ao estabelecimento de planos de carreira, limitando


a extenso em que as organizaes podem corresponder alocao de pessoal com os
requisitos de competncia do trabalho (ver Seo 2.2). No entanto, as abordagens da
Petrobras e do Ministrio da Fazenda apontam maneiras de fazer esta ligao.
Um dos principais problemas reconhecidos com a implantao de gesto por
competncias no Brasil a forma de introduzir as competncias no processo de
recrutamento para o servio pblico de forma a obter um melhor ajuste entre as
necessidades da organizao e as competncias e capacidades das pessoas recrutadas.
Atualmente, a Constituio no permite a contratao pela anlise da experincia
unicamente, o que pode permitir a utilizao de arbtrio no recrutamento. Ela tem sido
interpretada de forma restritiva e os concursos pblicos, que testam basicamente os
conhecimentos dos candidatos, so vistos como um exerccio legalista desenhado para
proteger o mrito e assegurar a transparncia nos processos de recrutamento, e no como
uma maneira de obter a melhor pessoa para o trabalho. Para lidar com o fato de que tais
mtodos de recrutamento no so adequados para atender s necessidades de
competncias, algumas organizaes de servio pblico utilizam o perodo de experincia
para avaliar as competncias e preencher eventuais lacunas por meio de treinamentos de
induo.
Um problema que o recrutamento abrange apenas o nvel de entrada na carreira, e
isso pode dificultar a avaliao de competncias quando as pessoas so contratadas
diretamente da escola ou universidade. No entanto, alguns pases membros da OCDE tm
encontrado formas de incorporar algumas competncias gerais, tais como habilidades de
comunicao e habilidades interpessoais nesta fase. Alm disso, conforme os servidores
pblicos j estabelecidos concorrem em concursos pblicos a fim de passar para outra
carreiras na administrao brasileira, a avaliao de competncias certamente agregaria
valor ao processo de seleo.
Alm disso, a Seo 2.3 tambm aponta para a possibilidade de abertura de alguns
cargos de nvel mdio para recrutamento externo fora do servio pblico, embora este
tivesse que ser realizado fora do sistema de carreiras.2 Para ser eficaz, o recrutamento
desse tipo teria de ser realizado por testes de competncias. O governo brasileiro poderia
olhar a experincia dos pases membros da OCDE como Austrlia, Blgica, Canad,
Estados Unidos e Irlanda e outros pases que obtiveram xito na utilizao de
competncias como uma parte fundamental do processo de recrutamento para estes tipos
de contratao.
No meio tempo, as competncias tambm podem ser utilizadas para recrutamento de
pessoal nos cargos DAS (Grupo-Direo e Assessoramento Superiores)3, que precisa ser
profissionalizado, especialmente para a gesto.
Enquanto o mrito deve continuar a ser a base do recrutamento para o servio
pblico, a questo de como modernizar os mtodos de experimentao e avaliao de
candidatos e como incorporar competncias tero de ser resolvidas. As recomendaes
em matria de recrutamento feitas na Seo 2.3 sugerem como isso poderia ser feito; os
perfis de trabalho so discutidos a seguir como um caminho possvel.

Sugestes para reformas futuras


O governo brasileiro j comeou a desenvolver a gesto por competncias no servio
pblico e sua abordagem se mostra promissora. A gesto por competncias ainda em
desenvolvimento deve ser uma prioridade para melhorar a gesto de recursos humanos no

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 139

servio pblico brasileiro, pois pode servir como um mecanismo de integrao e uma
alavanca de mudana para outras reas da gesto de recursos humanos. Competncias
podem ajudar a construir habilidades e mudar comportamentos, alcanar um melhor
ajuste entre o recrutamento e as necessidades das organizaes governamentais,
contribuir para inculcar uma cultura de gesto e desempenho e aumentar a mobilidade.
Para alcanar estes resultados, a gesto por competncias e a gesto por desempenho
devero ser desenvolvidas de forma coordenada e mudanas sero necessrias no
recrutamento, planejamento da fora de trabalho e no agrupamento e classificao dos
postos de trabalho, como discutido em outra parte deste relatrio. O desafio ser
desenvolver uma gesto por competncias como parte integrada do ncleo de gesto de
recursos humanos e evitar o risco dela se tornar uma ferramenta isolada ou um fim em si
mesmo. Cargos DAS, e mais particularmente, posies de gesto seniores, so uma
prioridade para a implantao da gesto por competncias estratgicas.
A gesto de competncias de modo algum um processo fcil e exigir uma mudana
cultural por parte do governo federal e todos os principais interessados. Medir
competncias complexo tanto no processo de recrutamento quanto no processo de
avaliao de desempenho, que so menos medidos com preciso do que credenciais
acadmicas ou habilidades. As decises podem ser tomadas, no entanto, caso os
processos sejam transparentes e haja o entendimento de que as competncias so mais
relevantes para a seleo e promoo dos servidores do que as habilidades acadmicas.

Ligando as competncias a outras reas da gesto de recursos humanos


Atualmente, o foco no Brasil principalmente sobre na ligao das competncias ao
treinamento da fora de trabalho. Se a gesto por competncias se tornar uma alavanca
para o desenvolvimento de gesto de recursos humanos e gerenciamento da mudana,
sero necessrias decises sobre quando e como vincul-la a outras reas-chave. Isto deve
ser feito gradualmente, tendo em conta a capacidade dos dirigentes e dos trabalhadores do
setor de recursos humanos.
A experincia da Blgica com o desenvolvimento de competncias de gesto como
um elemento central nas reformas do servio pblico um exemplo para o governo
brasileiro. Existem alguns paralelos com as questes que o Brasil vai enfrentar na
implantao de uma gesto por competncias: a administrao federal belga tambm tem
um forte aspecto legalista, uma tradio de um sistema de carreira fechada e
relativamente pouca experincia com mtodos de gesto baseados em resultados
(Hondeghem e Parys, 2002: 71). O sistema de gesto por competncias desenvolvido na
Blgica um elemento central da nova poltica de gesto de recursos humano federal e
destinado a integrar os processos de gesto de recursos humanos. Ele est ligado ao
planejamento da fora de trabalho, recrutamento, gesto por desempenho, remunerao,
progresso na carreira e treinamento.
Um aspecto chave do sistema belga um quadro de competncias comum em todo o
servio pblico federal. Outra caracterstica relevante o fato de que a adoo das
competncias est sendo dividida por fases, com o recrutamento e treinamento como os
primeiros passos, mas h um plano estratgico global para a ligao das competncias a
outros elementos da gesto de recursos humanos. A metodologia para fazer essas ligaes
pode fornecer indicaes teis para o Brasil.4 Por exemplo, o recrutamento de servidores
pblicos geralmente baseado em uma combinao de testes que medem as
competncias necessrias e entrevistas realizadas por uma agncia de recrutamento

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
140 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

externo. As competncias exigidas para determinadas posies so determinadas usando


um dicionrio de competncias que tem sido desenvolvido para o servio pblico. A
vinculao das competncias remunerao e promoo feita por meio de cursos de
formao certificada que visam o desenvolvimento de competncias especficas, com os
participantes submetidos a uma avaliao para determinar as competncias que foram
adquiridas. Isso resulta no pagamento de um bnus anual e tambm h uma ligao entre
a aquisio de competncias certificadas e promoes peridicas na escala salarial. A
experincia belga (ver Quadro 2.2) tambm ilustra a importncia de manter um equilbrio
entre as competncias e outros aspectos de uma abordagem baseada no desempenho de
gesto de recursos humanos. essencial para os gestores que a fora de trabalho foque no
desempenho e nos resultados serem alcanados, vendo as competncias como um meio e
no como um fim (OCDE, 2007a: 60).

Quadro 2.2. Gesto por competncias na Blgica

Governo federal
A gesto de competncias um elemento central do Plano Coprnico, lanado pelo
governo federal belga em 2000 para conduzir uma abordagem mais integrada e estratgica
da gesto de recursos humanos. A gesto por competncias tem sido usada para mudar
fundamentalmente os recursos humanos por meio da introduo do planejamento da fora
de trabalho relacionado com os objetivos organizacionais e uma mudana radical nos
procedimentos de recrutamento e seleo. O desenvolvimento dos recursos humanos tem
sido outro ponto focal, com a gesto por competncias utilizada para reposicionar o
treinamento e o desenvolvimento como atividades estratgicas ligadas s necessidades
organizacionais.
O quadro de competncias descrito como um modelo de 5+1, constitudo por cinco
grupos de competncias genricas consideradas necessrias para todas as funes (gesto da
informao, gerenciamento de tarefas, gesto, relaes interpessoais e qualidades pessoais)
mais um grupo de competncias tcnicas que so especficas para um tipo de trabalho.
Adicionado a este modelo em uma estrutura matricial esto cinco competncias chave que
refletem os valores do governo federal: servio, cooperao, lealdade, orientao para
resultados e autodesenvolvimento.
Para os servidores de nvel A (qualificados com curso superior) no mbito do quadro de
competncias tm sido desenvolvido em torno de 17 grupos de funes, sendo que cada qual
constitui uma estrutura de carreira. Para o pessoal nos nveis B e C existem 25 famlias de
trabalhos, cada um com seu perfil de competncias prprias. Um dicionrio de competncias
tambm foi desenvolvido como uma ferramenta para os gestores.
Um dos primeiros passos na implantao da gesto por competncias era fazer grandes
mudanas no sistema de recrutamento. A nfase nos exames de admisso passou dos testes
de conhecimento para os testes de competncias e novos procedimentos foram colocados em
funcionamento usando uma agncia de recrutamento profissional. Gerentes de linha so
responsveis por fornecer uma descrio do trabalho e um perfil de competncias. No
momento da Avaliao da Gesto de Recursos Humanos no Governo belga (OCDE, 2007a),
cerca de 70% das selees eram especficas para certa experincia e nvel de competncias.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 141

Quadro 2.2. Gesto por competncias na Blgica (continuao)

Melhorar o recrutamento de gestores tem sido uma prioridade da reforma Coprnico.


Um conjunto de 12 competncias genricas utilizado para recrutar gerentes seniores
(mandatrios), para os quais as competncias especficas para a posio podem ser
adicionadas. As competncias so: pensamento (anlise, flexibilidade e inovao, viso e
capacidade de integrao); gesto de recursos humanos (treinamento, motivao e
desenvolvimento de pessoal, gesto de equipe); interao com o ambiente (colaborao e
desenvolvimento de redes; orientao aos cidados, clientes internos e da sociedade);
objetivos (o sentido de responsabilidade; capacidade de atingir os objetivos; persuaso e
negociao); e outras (comunicao oral e escrita; lealdade e integridade).
A outra rea-chave na gesto por competncias que foi implantada o treinamento e
desenvolvimento. A avaliao de desempenho inclui uma discusso de competncias e leva
a planos de desenvolvimento dos recursos humanos, com o treinamento reorientado em
torno destes planos. A reviso da OCDE observou, no entanto, que essa abordagem pode ter
levado a muito pouca ateno aos resultados de desempenho. Esta , contudo, uma questo
de conseguir o equilbrio adequado ao invs de um resultado inevitvel da ligao entre
competncias e gesto por desempenho. As competncias tambm esto relacionadas com a
remunerao e a promoo. A concluso bem sucedida de formao certificada, que est
sujeita a uma avaliao rigorosa para garantir que as competncias especificadas foram
adquiridas, resulta no pagamento de um bnus. A promoo depende tambm de ter sido
aprovado por meio de formao certificada.

Governo flamengo
A experincia na administrao flamenga oferece algumas informaes valiosas para o
sequenciamento da introduo da gesto por competncias. A prioridade na reforma da
gesto de recursos humanos foi dada gesto por desempenho e um novo sistema de
avaliao de desempenho (PLOEG, Planejamento, Liderana, Acompanhamento, Avaliao
e Remunerao Planning, Leadership, Follow-up, Evaluation and Reward), criado um
ciclo de gesto integrada de recursos humanos. Dentro deste quadro, as famlias de funes
foram definidas e descries de cargos e perfis de competncias correspondentes
desenvolvidos. Isto tem ajudado a eliminar as barreiras mobilidade. As descries de
funes e perfis de competncias foram utilizadas como ponto de partida para o sistema de
avaliao de desempenho, que continha os objetivos de desenvolvimento e de resultados. O
sistema PLOEG considerado por ter fornecido uma alavanca importante para o
estabelecimento de gesto por competncias.
Fonte: OCDE (2007a), Avaliao da Gesto de Recursos Humanos no Governo Relatrio da
OCDE: Blgica, OCDE, Paris; site do Pessoal Governamental da Blgica
www.fedweb.belgium.be/fr, consultado em setembro de 2009; e Hondeghem e Parys (2002).

Competncias no planejamento da fora de trabalho


Tal como recomendado no Captulo 1, o governo brasileiro precisa desenvolver um
sistema de planejamento da fora de trabalho. A experincia francesa neste sentido,
embora ainda em desenvolvimento, mostra como a gesto por competncias pode
melhorar o planejamento da fora de trabalho, ser uma ferramenta para melhorar os
mtodos de recrutamento e abrir perspectivas para uma maior mobilidade. O sistema
GPEEC, introduzido no incio de 1990 e revisto em 2001, e o sistema RIME (Rpertoire
interministriel des mtiers de ltat), lanado em 2006, so descritos no Captulo 1.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
142 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

O uso das competncias e do perfil de cargo para o recrutamento


O processo de recrutamento para o servio pblico brasileiro poderia ser melhorado
por meio do desenvolvimento de perfis profissionais padro que definem os resultados,
responsabilidades e competncias exigidas para o emprego. A essncia de um perfil de
trabalho uma declarao de propsito do trabalho e resultados esperados ou reas-chave
de resultado. Este o ponto de partida essencial para definir o que a organizao quer da
pessoa que ir fazer o trabalho. O perfil de trabalho deve conter informaes sobre as
habilidades necessrias, conhecimentos e outros requisitos. Um perfil de trabalho pode
ser desenvolvido para uma posio individual ou para uma carreira. O Anexo 2A.1
apresenta um exemplo de um modelo de perfil de trabalho.
Perfis de trabalho tambm podem adicionar valor para outras reas da gesto de
recursos humanos, incluindo a formao, a identificao dos planos de carreira e o
planejamento da fora de trabalho. Um conjunto de perfis profissionais genrico para
diferentes posies poderia ajudar o governo brasileiro a aumentar a mobilidade do
pessoal. Perfis de trabalho tambm podem ajudar como suporte para a gesto por
desempenho, estabelecendo os principais resultados esperados e ajudando os servidores a
compreender quais competncias so necessrias para um bom desempenho.

Competncias e gesto do desempenho


As competncias tambm devem estar ligadas gesto do desempenho e os dois
sistemas devem ser desenvolvidos em conjunto. Isto exige um quadro de competncias.
necessrio cuidado para que isso no conduza a um foco nos insumos em vez de
realizao de resultados ou para uma abordagem excessivamente pesada. Um sistema
bem projetado de gesto por desempenho deve incluir tanto os resultados (o qu do
desempenho) e as competncias comportamentais (o como do desempenho). As
competncias dos dirigentes e pessoal de recursos humanos e sua vontade de interagir
com o sistema so essenciais para que elas funcionem bem. Isso leva tempo e esforo.
Um quadro de competncias, tal como o sugerido abaixo, ajudaria.

Competncias e carreiras
No longo prazo, as competncias tambm devem estar relacionadas com a
reorganizao do sistema de carreiras e melhoria dos planos de carreira. Este um grande
desafio. A seo do relatrio sobre as estruturas de carreira sugere abordagens possveis
para a reestruturao do sistema de carreiras. Neste contexto, as competncias podem ser
uma alavanca para a identificao de como os trabalhos poderiam ser agrupados, por
exemplo, por meio da definio de competncias por mtiers (abordagem francesa) ou
por meio da formao de grupos de profissionais para o servio civil (como no Reino
Unido). Perfis de trabalho pode ser uma forma de abordar esta questo por meio do
desenvolvimento de perfis genricos para as carreiras chaves. Isso pode abrir
oportunidades para a mobilidade e o desenvolvimento de carreira.

Competncias e remunerao
Ligar as competncias remunerao ou s recompensas no recomendado.
difcil de usar as competncias para efeitos de remunerao porque difcil medir
competncias. Ele tende a dar origem a uma abordagem mecanicista que de valor
duvidoso e/ou gera falta de confiana no sistema que podem minar outros aspectos da

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 143

gesto por competncias. Alm disso, a remunerao baseada em competncias tende a


conduzir a um foco nos insumos em termos de competncias alcanadas em vez dos
resultados e do desempenho real.

Desenvolvendo um modelo de competncias para o servio pblico


O desenvolvimento de um quadro de competncias importante se a gesto por
competncias deva ser tornar um elemento-chave da gesto de recursos humanos. A
flexibilidade necessria e a coerncia, baseada em conceitos e abordagens comuns,
tambm importante. Sem um quadro comum, h o perigo de que as diferentes
organizaes governamentais determinem um nmero ilimitado de diferentes
competncias que so inconsistentes e prejudicam a mobilidade.
O trabalho da ENAP no desenvolvimento de uma linguagem comum em torno das
competncias um passo importante rumo a uma abordagem comum. O prximo passo
deve ser trabalhar com os ministrios e agncias para desenvolver um quadro para
liderana e competncias de gesto, bem como competncias essenciais que so
consideradas importantes e comuns ao servio pblico como um todo. Um quadro
coerente facilitar a execuo e dever, com o tempo, ajudar a promover a mobilidade,
destacando as competncias que so comuns a diferentes reas de trabalho,
particularmente se forem dadas aos servidores oportunidades para desenvolver suas
competncias. O objetivo dever ser o de manter o quadro o mais simples possvel e
limitado a um ncleo de poucas competncias. Esse quadro tambm pode prover um
escopo para competncias profissionais ou tcnicas, o que daria s organizaes
individuais flexibilidade suficiente para adequ-lo s suas necessidades. O quadro deve
ser apoiado por ferramentas e diretrizes elaboradas pelo Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto.
A experincia do Reino Unido til a este respeito. Quando as competncias foram
introduzidas pela primeira vez na dcada de 1980 e ao longo da dcada de 1990, a
abordagem no foi consistente em todo o servio pblico. Como no havia nenhuma
poltica central ou estrutura padro, a prtica cresceu de forma customizada e
incremental. As principais lies aprendidas com esta abordagem foram que enquanto ela
proporcionou oportunidades para as organizaes aprenderem umas com as outras, isso
levou tanto a sistemas de competncia de sucesso quanto de fracasso e algumas
organizaes simplesmente no adotaram as competncias. Na medida em que o governo
do Reino Unido iniciou grandes reformas do servio civil, uma abordagem padro para as
competncias dos servidores seniores foi considerada necessria para inculcar a mudana
cultural em todos os quadros superiores e desenvolver novas lideranas que fossem
consideradas essenciais para a modernizao do governo. Em 2001, um quadro comum
de competncias foi introduzido no servio pblico snior.5 O quadro inclui competncias
de liderana e as principais competncias genricas que so comuns a todo o servio
pblico, bem como as competncias profissionais que podem ser especficas para um
determinado tipo de trabalho.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
144 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

Quadro 2.3. O modelo de habilidades profissionais para o governo do Reino


Unido

As Habilidades Profissionais para o Governo (Professional Skills for Government


PSG) um quadro de competncias, uma forma estruturada de pensar sobre empregos e
carreiras para o pessoal do servio pblico em todos os nveis. Ele estabelece as
competncias que as pessoas precisam para fazer seu trabalho bem, no importa seu grau ou
onde trabalham. Para os gerentes e altos servidores pblicos, o quadro estabelece requisitos
de habilidade comuns. Para outros graus, um quadro comum foi lanado em julho de 2008 e
ser incorporado nas estruturas departamentais at 2012. Este se destina a garantir a
coerncia entre as normas profissionais do governo e a ajudar a transferncia de
competncias, tanto no mbito do servio civil como em toda a economia.
O quadro composto por quatro elementos:
Competncias de liderana esto no centro do quadro e incluem o fornecimento
de orientao, obteno de resultados, desenvolvimento de capacidades
organizacionais e a ao com integridade.
Competncias essenciais so as habilidades genricas transferveis necessrias
para trabalhar eficazmente no governo, como liderana, gesto financeira e de
comunicao. As competncias essenciais so definidas centralmente pelo quadro
de competncias PSG. Os departamentos e agncias so responsveis por garantir
que os seus empregados desenvolvam essas habilidades.
Habilidades profissionais so as habilidades necessrias para um papel especial
ou grupo de funes, por exemplo, conhecimentos jurdicos para advogados e
atendimento ao cliente e habilidades de processamento para o pessoal dos centros
de tele atendimento.
Padres profissionais so os padres de habilidades adequadas para uma
determinada funo ou o nvel de antiguidade dentro de um agrupamento
profissional.
Um passo importante na criao do quadro foi segmentar a fora de trabalho para
garantir que as normas estabelecidas so relevantes para os papis do trabalho individual.
Neste momento, existem 25 profisses reconhecidas no servio pblico e a grande maioria
do pessoal pode ser considerado como pertencendo a um deles, 75% da fora de trabalho
pertence s entregas operacionais ou profisses de execuo de polticas, incluindo mais de
200 000 servidores que trabalham em funes administrativas. So nestas duas profisses
que os principais desafios de implantao podem ser encontrados. Uma deles verificar se
as 25 profisses j existentes que passaram a existir h muitas dcadas e de forma
customizada de fato segmentam a fora de trabalho atual da maneira mais adequada.
Os servidores so encorajados a utilizar a estrutura para assumir a responsabilidade por
seu prprio desenvolvimento e planejamento de carreira para descobrir quais as
competncias que deve ter em seu trabalho atual e o que pode precisar ganhar para mudar de
emprego ou buscar uma promoo. Eles so incentivados a fazer isso em sintonia com o
ciclo de avaliao de desempenho.
Fonte: Servio Social do Reino Unido, www.civilservice.gov.uk/people/psg/index.aspx, consultado em
agosto de 2009.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 145

Alinhando o desenvolvimento profissional com as competncias


O exemplo do Reino Unido ilustra como o desenvolvimento profissional pode ser
alinhado com as competncias. Progressos j foram feitos nesta rea no Brasil por meio
da exigncia de que todas as organizaes de servio pblico desenvolvam seus planos de
formao com base em competncias. O prximo passo garantir que todos os
ministrios e as agncias realmente estabeleam com base nas competncias planos de
formao e apoiar aqueles que podem estar em dificuldades. A formao tem de ser
ligada ao desempenho por meio das competncias. Para alcanar este objetivo, a
discusso de competncias e o planejamento do desenvolvimento devem ser integrados
no sistema de gerenciamento de desempenho embrionrio. Este um desafio em termos
da capacidade dos dirigentes e servidores de recursos humanos para formular e executar
planos de formao e desenvolvimento destinados a melhorar o desempenho. tambm
um desafio em termos da capacidade das escolas de formao do governo de entregar
uma formao baseada em competncias. Aparentemente existe a possibilidade de o
governo brasileiro desenvolver parcerias com universidades como uma forma de
aumentar a capacidade de formar pessoal, em particular para o desenvolvimento da
gesto, desde que o governo desenvolva objetivos claros e mantenha algum controle
sobre os mtodos utilizados.

Priorizando as competncias de gesto e liderana


Dotar os gestores e lderes com as competncias certas fundamental para a gesto da
mudana no servio pblico. Quadros da competncia para a gerncia snior tem sido
utilizados com sucesso para impulsionar a modernizao e a reforma no governo em um
nmero de pases membros da OCDE. Estes quadros proporcionam uma abordagem
comum para a gesto e liderana por meio da identificao de competncias essenciais,
definindo o padro esperado e fornecendo a base para o desenvolvimento de liderana.
Isso ajuda a construir uma cultura coesa e uma perspectiva global do governo entre os
dirigentes, que so consideradas crticas para a entrega efetiva de polticas
governamentais.
Ao estabelecer um quadro de competncias no servio pblico brasileiro, a prioridade
deve ser dada definio de um simples e focado conjunto principal de gesto e
competncias de liderana. A ENAP j deu incio a este projeto, trabalho em parceria
com o governo canadense. As competncias de liderana utilizadas no servio pblico
canadense fornecem um guia til (ver Quadro 2.4).

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
146 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

Quadro 2.4. As competncias de liderana no servio pblico canadense

No servio pblico brasileiro, as competncias so definidas como as competncias,


habilidades e caractersticas que um empregado se baseia para executar seu trabalho e que
so observveis como comportamentos ou aes. As competncias de liderana so as
competncias exigidas dos lderes em todos os nveis e so constitudas pelas seguintes
competncias essenciais:
valores e tica servindo por meio da integridade e respeito;
pensamento estratgico inovando por meio da anlise e ideias;
engajamento mobilizar as pessoas, organizaes e parceiros;
excelncia entrega de resultados por meio de: gerenciamento de aes,
concepo e execuo, gesto de pessoas: pessoas fsicas e fora de trabalho e
gesto financeira: oramentos e recursos.
As competncias so adaptadas a cada nvel de liderana e identificam os
comportamentos especficos necessrios para cada nvel no perfil. A descrio detalhada dos
comportamentos associados a cada competncia para todos os nveis podem ser encontrada
em: www.tbs-sct.gc.ca/tal/kcl/intro-eng.asp.
O perfil de competncias de liderana chave serve como uma ferramenta para
nomeaes de executivos no servio pblico e para o programa executivo de gesto por
desempenho, bem como base para as normas de qualificao de executivos.
Departamentos e agncias tambm usam o perfil em mais atividades de gesto de
recursos humanos, incluindo a gesto dos talentos dos departamentos e programas de
desenvolvimento de liderana, o desenvolvimento de perfis de competncias para as
posies da comunidade departamental e funcional, a aprendizagem e planejamento de
carreira e o estabelecimento de expectativas de desempenho. O perfil de competncias de
liderana chave foi integrado no recrutamento, alocao e nos critrios de promoo.
Os departamentos podem implantar o perfil como ele , ou adapt-lo e complementar as
competncias de liderana para refletir as exigncias especficas de suas organizaes.
As competncias de liderana chave so relevantes para o trabalho de todos os
empregados.
Fonte: Secretaria do Conselho do Tesouro do Canad, Escritrio do Diretor de Recursos Humanos,
www.tbs-sct.gc.ca/tal/kcl/intro-eng.asp, consultado em agosto de 2009.

A Austrlia oferece outra maneira de utilizar os quadros de gesto e de competncias


de liderana para desenvolver as competncias dos gerentes seniores e integrar um
conjunto de atividades da gesto de recursos humanos, da seleo e desenvolvimento de
gerentes at o planejamento de carreira, o planejamento estratgico de recursos humanos
e a gesto por desempenho (ver Quadro 2.5).

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 147

Quadro 2.5. Sistema Integrado de Liderana da Austrlia

Desde 1999, o quadro Capacidade de Liderana dos Executivos Seniores (Senior


Executive Leadership Capability SELC) se tornou o padro para a seleo de executivos
snior e desenvolvimento no servio pblico australiano. Com base neste quadro, o Sistema
Integrado de Liderana (Integrated Leadership System ILS) foi desenvolvido para suportar
um conjunto de perspectivas globais do governo e a base para o desenvolvimento de
liderana. O quadro se aplica liderana em todos os nveis, de supervisores at os gerentes
seniores, com algumas distines quanto ao que esperado em diferentes nveis. Alm da
definio de expectativas quanto s capacidades e comportamentos esperados em cada nvel
de gesto, o quadro oferece um caminho para o desenvolvimento de liderana.
O ILS baseado em cinco grupos: molda o pensamento estratgico; alcana resultados;
cultiva relaes de trabalho produtivas; exemplifica a unidade e integridade pessoal;
comunica com influncia. Ele usado para integrar um conjunto de atividades de gesto de
recursos humanos, incluindo a seleo de gestores, desenvolvimento de liderana, gesto
por desempenho, planejamento para o executivo snior e iniciativas de desenvolvimento
organizacional mais amplas.
Um aspecto importante do quadro um conjunto de guias e ferramentas para auxiliar no
desenvolvimento profissional, planejamento da capacidade e gesto da sucesso. Estes
incluem:

Modelo de liderana do servio pblico


O modelo de liderana do servio pblico atende agncias e indivduos para resolver as
suas necessidades particulares de liderana, gesto e conhecimento tcnico.

Caminho da liderana
O caminho da liderana identifica e descreve as capacidades de liderana de executivos
e altos nveis. Ela ilustra os nveis de complexidade em que a sistema pblico opera e
identifica novos elementos de comportamento para os lderes em cada fase da sua carreira.

Ferramentas de suporte
Ferramentas prticas foram desenvolvidas para ajudar as pessoas, lderes e profissionais
de recursos humanos. Agncias e indivduos iro selecionar as ferramentas que atendam s
suas necessidades e contextos especficos.

Programas
Descreve informaes sobre liderana, aprendizagem e programas de desenvolvimento.
Fonte: Comisso Australiana de Servio Pblico, www.apsc.gov.au/ses/index.html, consultado em
agosto de 2009.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
148 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

Estes tipos de quadros de competncias incluem no s o perfil de capacidades ou


competncias para a liderana, mas tambm um conjunto de programas de
desenvolvimento de liderana, ferramentas e recursos que esto ligados estrutura e
acessados em uma variedade de maneiras, inclusive por meio de sites de grande
visibilidade na Internet dedicados para servidores pblicos que tornam mais clara a forma
como os diferentes elementos se juntam e esto sendo utilizados. O encorajamento de
redes tambm um importante elemento dos quadros.
Geralmente, um departamento central ou uma agncia responsvel pela coordenao
e superviso. O ponto-chave a enfatizar sobre agncias centrais que elas desempenham
um papel estratgico e no se envolvem na microgesto. Por exemplo, o Grupo de
Capacidade do Servio Pblico do Reino Unido (Civil Service Capability Group) na Casa
Civil responsvel pelo desenvolvimento empresarial de lderes. Na Nova Zelndia, a
Comisso de Servios do Estado (State Services Commission possui o papel principal).
Na Austrlia isso feito pela Comisso do Servio Pblico (Public Service Commission),
no Canad pelo Gabinete do Diretor de Recursos Humanos, e nos Estados Unidos, o
Escritrio de Gesto de Pessoal (Office of Personnel Management) a principal agncia.
Os departamentos e agncias individuais e os prprios servidores pblicos so chamadas
a desempenhar um papel ativo no desenvolvimento das capacidades de liderana.
Um dos desafios para o governo brasileiro ser a de colocar em funcionamento o tipo
de sistema de gerncia snior em que tal abordagem baseada em competncias possa ser
aplicada. Conforme discutido no Captulo 4 h vrias maneiras de fazer isso sem perder a
flexibilidade que o sistema DAS permite. Independentemente da abordagem escolhida, a
gesto dos servidores pblicos seniores baseada em competncias pressupe alguma
forma de sistema aberto de seleo baseada em competncias para gestores profissionais
(exceto, talvez, no topo da hierarquia), uma abordagem coerente para o desenvolvimento
de competncias essenciais entre os gerentes seniores e uma ligao entre as
competncias e a gesto por desempenho. Isso pode, no entanto, ser equilibrado com a
necessidade de manter algum nvel de nomeaes discricionrias para alguns altos
servidores pblicos. Um quadro de competncias de gesto e liderana tambm um
instrumento valioso para a identificao e desenvolvimento de pessoas com potencial e
para o planejamento estratgico para posies de liderana, desde que as estruturas de
apoio necessrias estejam no lugar.

Criando o sentimento de posse e um roteiro


Criar o sentimento de posse da gesto baseada em competncias em todo o servio
pblico essencial. Uma das principais razes pelas quais a gesto por competncias no
consegue atingir os seus objetivos que os gerentes e servidores no o apoiam e a alta
gesto no faz dela uma prioridade estratgica. Em tais casos, uma grande dose de
esforo pode ser gasto para pouco resultado. Envolvimento a chave para a construo
do sentimento de posse. O processo de desenvolvimento de um quadro de competncias
extremamente importante e, se bem feito, em si um passo fundamental na construo de
uma cultura de liderana. Envolver gestores, servidores e outras partes interessadas
(clientes externos de servios de governo, sindicatos, polticos e outros) crtico. O
Quadro 2.6 ilustra como as partes interessadas foram envolvidas no desenvolvimento de
competncias nos servios pblicos do Canad e Nova Zelndia.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 149

Quadro 2.6. Desenvolvimento de competncias no servio pblico no Canad e


na Nova Zelndia

Na primavera de 2008, foram realizadas consultas com uma vasta gama de interessados
e potenciais usurios no Canad. Contribuies valiosas foram recebidas de representantes
de mais de 30 departamentos e agncias. Sesses em grupo foram realizadas com uma seo
transversal de servidores de vrios nveis, incluindo os empregados sem responsabilidades
de superviso ou gesto. Os comportamentos eficazes no nvel dos servidores foram
adicionados ao perfil de competncias chave de liderana.

Desenvolvimento de competncias para os executivos-chefes no servio pblico da


Nova Zelndia
As definies de competncias dos executivos-chefes no servio pblico da Nova
Zelndia surgiram de um processo exaustivo e completo de entrevistas, discusso em grupos
focais e anlises. Isto envolveu a coleta de uma riqueza de dados sobre uma srie de
comportamentos de toda uma gama de executivos. As informaes foram ento analisadas
para identificar os comportamentos chave. Ele foi levado a um maior nvel de abstrao
pelos consultores. Como tal, as definies de competncia so muito mais do que uma
simples lista ou o sumrio dos dados brutos recolhidos, refletindo melhor as construes
conceituais dos comportamentos descritos nesses dados. Alm disso, eles representam a
viso conjunta de uma gama grande de pessoas, incluindo polticos, executivos-chefes do
servio pblico e dirigentes dos setores pblico e privado.
Fonte: Secretariado do Conselho do Tesouro do Canad, www.tbs-sct.gc.ca/oro-bgc/im/im-stand-
norm-eng.asp, consultado em dezembro de 2009; Comisso de Servios Estatais da Nova
Zelndia, Perfil de Competncias dos Executivos do Servio Pblico da Nova Zelndia,
www.ssc.govt.nz/display/document.asp?docid=7477, consultado em dezembro de 2009.

Como um primeiro passo na construo do sentimento de posse das competncias na


administrao brasileira, recomenda-se a participao d os gerentes seniores de uma
seo transversal de ministrios e agncias em algumas das reunies do Comit de
Direo. O Comit de Direo dever elaborar um roteiro para a execuo que identifique
as ligaes importantes com outras reformas da gesto de recursos humanos, como o
recrutamento, e estabelece as etapas essenciais. O roteiro deve ser elaborado em consulta
com as partes interessadas e amplamente divulgado como forma de construir
conhecimento e propriedade. Chefes dos ministrios e agncias, os gerentes de linha e o
pessoal de recursos humanos snior nos ministrios e agncias devem ter
responsabilidades bem definidas para a implantao. O Comit de Direo tambm deve
assumir o papel de acompanhamento da implantao, elaborao de relatrios,
identificao e soluo dos problemas que inevitavelmente surgem na sua execuo.

Melhorando a capacidade de gesto por competncias


Embora a meta no Brasil deva ser a utilizao de gesto por competncias como um
mecanismo de integrao e desenvolvimento da gesto de recursos humanos, h um risco
real desta se tornar demasiado pesada e burocrtica. H inmeros exemplos de
organizaes, tanto no setor pblico quanto no privado, com grandes manuais de
competncia que no so particularmente teis para os gestores ou servidores. Formas de
evitar esta situao incluem: envolver os gestores e servidores na definio das

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
150 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

competncias; rever as competncias periodicamente para garantir que elas ainda so


relevantes; foco das competncias nos acontecimentos que afetam os resultados para os
usurios dos servios pblicos; manter o sistema simples, sem competncias demais;
investindo muito na formao dos gerentes para trabalhar com competncias e no
desenvolvimento de pessoal com base em competncias.
A implantao no Brasil ter de ser coerente com a capacidade da administrao para
lidar com as mudanas, e o roteiro sugerido acima deve fazer uma avaliao realista do
sequenciamento de implantao. As competncias dos dirigentes e do pessoal de recursos
humanos devero ser construdas. Um comeo tem sido feito neste domnio com os
cursos de gesto de competncias oferecidos pela ENAP e demais institutos de formao
do governo. O compartilhamento de experincias dentro do governo brasileiro deve ser
incentivado, por exemplo, por meio de conferncias, eventos de aprendizagem, viagens
de estudo para os gestores e alocao de desenvolvimento de curto prazo do pessoal de
recursos humanos nas organizaes que so consideradas exemplos de boas prticas.

2.2. Carreiras e planos de carreira

A estrutura e o gerenciamento dos planos de carreira tm importantes implicaes


para a flexibilidade da fora de trabalho e para a organizao efetiva da equipe de
trabalho. Um sistema eficaz deve permitir ao governo estruturar seus servidores e
desenvolver a equipe da melhor forma possvel, indo de encontro s necessidades
operacionais e adaptando-se a eventuais requisitos de mudanas. Deve tambm propiciar
uma flexibilidade suficiente em termos de mobilidade de pessoal dentro dos ministrios e
entre diferentes partes do servio pblico, indo ao encontro das necessidades do
empregador e viabilizando as oportunidades de carreira para a equipe de servidores. A
mobilidade, dentro e fora do servio pblico, outro aspecto importante da flexibilidade.
Um bom sistema deve tambm assegurar ao servio pblico a possibilidade de recrutar e
reter o talento necessrio por meio da oferta de empregos interessantes e atraentes e
oportunidades de carreira. Qualquer que seja o tipo de abordagem, deve tambm permitir
que os trabalhadores do servio pblico administrem seus custos de remunerao, por
exemplo, evitando fragmentaes indevidas de carreiras que, por sua vez, levam a
negociaes de remunerao fragmentadas.
Os requisitos para um sistema eficaz podem ser preenchidos de diferentes formas.
Uma forma til de pensar sobre possveis abordagens analisar quatro dimenses inter-
relacionadas:6
como os cargos so definidos, classificados e agrupados por exemplo, classes,
corpos ou grupos ocupacionais e at que ponto so mais abertos ou mais
compartimentalizados;
como o desenvolvimento da carreira organizado pontos de entrada via
recrutamento externo, regras para progresso na carreira e at que ponto os cargos
seniores so preenchidos por meio de promoo interna;
segurana no cargo at que ponto os servidores podem esperar fazer uma
carreira de longa durao na organizao;
como a remunerao determinada como os cargos so classificados para fins
de remunerao, o mtodo de progresso salarial (escalas de salrios e se est
vinculado ao desempenho).

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 151

Cada uma destas dimenses influencia as outras. Por exemplo, se as carreiras so


definidas de maneira estreita, isto tende a limitar as oportunidades para desenvolvimento
de carreira por meio de mobilidade lateral. Outro exemplo, caso existam mltiplos pontos
de entrada em diferentes nveis de senioridade, isto afeta as oportunidades de promoo
interna. As abordagens de gesto de carreira se diferenciaro dependendo da existncia de
uma estrutura de carreira de longo prazo relativamente fechada ou de um sistema baseado
em cargos. Na primeira, a progresso de carreira tende a ser organizada por meio de
promoo interna. Na ltima, a gesto de carreira tende a tomar a forma de
aconselhamento, recrutamento e treinamento de pessoas a fim de prepar-las para
competir por novas oportunidades de trabalho.
Esta seo do relatrio foca, primeiramente, nos dois primeiros aspectos: carreiras e
planos de carreiras. Os outros dois aspectos so tratados em outras partes do relatrio.

Dois modelos principais na administrao pblica


Diferentes tipos de organizaes necessitam encontrar os meios corretos para
estruturar cargos e planos de carreira para satisfazer as suas necessidades. Conceber um
sistema satisfatrio ser um elemento chave na estratgia de recursos humanos de uma
organizao. As administraes pblicas descobriro que necessrio e racional reduzir
os custos de transao ao lidar (at onde seja possvel) com grupos ao invs de
indivduos. Isto significa estruturar a fora de trabalho em vrios subgrupos. Isto pode ser
feito com base no trabalho a ser realizado pelos servidores (agrupamentos profissionais)
ou de acordo com as profisses as quais os servidores pertencem (corpos profissionais).
Embora ambos muitas vezes sejam iguais, isto no uma regra. Uma carreira s vezes
pode ser subdividida em funo de um ministrio ou de um departamento. Isto poder ser
feito para proteger suborganizaes individuais contra a competio por bons servidores
de outras suborganizaes e assim aumentar a estabilidade da fora de trabalho de cada
suborganizao. Porm, o preo pode ser a reduo da flexibilidade e possivelmente uma
distribuio desfavorvel de habilidades escassas e competncias.
Nos termos de dois modelos principais agrupamentos profissionais e corpos
profissionais haver um procedimento central tpico para selecionar e admitir novos
candidatos, um procedimento frequentemente denominado competio. Como resultado,
a fora de trabalho da administrao pblica consistir em vrios grupos ou categorias.
Algumas condies de trabalho e disposies sero as mesmas para todos os servidores,
enquanto outras podero variar entre os grupos ou categorias.

Estrutura de carreira vertical


A esta estruturao horizontal deve ser adicionada uma estruturao vertical baseada
em requisitos por nveis de qualificao. Uma abordagem tpica utiliza o nvel de
educao exigido, por exemplo, diploma do ensino mdio, graduao universitria ou
ps-graduao. Qualificaes profissionais e ou de nveis de competncia tambm podem
ser usados como diferenciais dentre os nveis de qualificaes exigidas.
As carreiras que exigem apenas o ensino fundamental normalmente no oferecem
muitas oportunidades de desenvolvimento efetivo dentro da carreira. A razo principal
que os prprios cargos so muito homogneos. Na administrao pblica dos pases
membros da OCDE estes empregos so cada vez mais raros, na medida em que funes
bsicas como limpeza e manuteno tendem a ser terceirizados e o nvel de conhecimento
da maioria dos trabalhos aumentou. Mesmo assim, seria racional que a organizao

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
152 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

definisse uma escala de salrios e recompensasse os servidores que permanecem com


aumentos conforme os mesmos fossem adquirindo experincia. Talvez tambm existam
oportunidades para promoes funcionais menores. Seria, contudo, um equvoco chamar
estas modalidades de carreiras.
Categorias que exigem grau universitrio ou cargos geralmente preenchidos por
pessoas com diploma universitrio abrem um leque mais amplo de desenhos possveis.
Nestes casos, possvel criar uma hierarquia interna vertical dentro da categoria para
permitir promoes funcionais dentro dela. Tais promoes deveriam ser
preferencialmente baseadas em concursos internos, embora haja tambm exemplos de
sistemas em que a antiguidade tem um papel central. Finalmente, essas hierarquias podem
alcanar o topo e permitir promoes internas de cargos de gesto seniores. Nestes casos,
o termo carreira logicamente apropriado.
No entanto, a administrao pblica poderia utilizar camadas verticais de carreiras e
exigir um novo concurso, aberto a candidatos de fora do conjunto de servidores pblicos,
para a promoo funcional do nvel normal para o nvel snior, do nvel snior para o
nvel de direo, e da direo ao para a direo snior. Nestes casos, seria um engano
falar do regime como carreiras. De fato, logo que a concorrncia aberta para a
promoo for introduzida, a carreira de fato dividida em duas. Isso reflete o fato de que
o procedimento de entrada em uma carreira que a define.

A experincia dos pases membros da OCDE


A organizao de categorias de emprego e carreiras tem evoludo em muitos pases
membros da OCDE nos ltimos anos, na medida em que os governos buscam maior
flexibilidade (habilidade de redistribuir a equipe, reorganizar como o trabalho feito,
aumentar a mobilidade) e mais eficincia (reduzir os custos de transao associados
gesto de empregados em grupos diferentes, introduzir a gesto baseada em resultados,
aprimorar os incentivos ao desempenho) (para uma viso geral das tendncias, ver
OCDE, 2005b). Os esforos no sentido de aumentar a flexibilidade da fora de trabalho
levaram, por exemplo, criao de grupos ocupacionais mais amplos ou a incorporao
de corpos de profissionais e redefinio dos cargos a fim de fornecer maior flexibilidade
funcional. Nos sistemas baseados em carreiras existe uma tendncia a uma abertura para
o recrutamento externo nos nveis mais seniores, sendo o desempenho, ao invs de
senioridade, mais importante para o avano da carreira. O sistema de contratao vitalcio
vem se desgastando pelas mudanas nas regras aplicadas efetivao de servidores
pblicos. Exemplos das mudanas feitas nos sistemas de remunerao e classificao em
vrios pases incluem a substituio de escalas incrementais de remunerao por faixas
salariais amplas, reestruturao ao longo de linhas de famlias de cargos, a introduo de
remunerao relacionada ao desempenho ou a racionalizao dos sistemas de
classificao de cargos. Outros exemplos da busca por maior flexibilidade e eficincia
seriam a delegao de responsabilidade pela remunerao e pela classificao aos
ministrios individuais e rgos.
O Quadro 2.7 d alguns exemplos de formas diferentes de organizar as carreiras e os
problemas encontrados e tipos de reformas introduzidas.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 153

Quadro 2.7. Organizao de carreiras em alguns pases membros da OCDE

A Frana fornece um exemplo de recrutamento e carreiras organizados com base em


corpos de profissionais. Cada corpo tem seus prprios estatutos que regulam a
remunerao e a promoo. Os corpos so normalmente subdivididos em nveis e o nvel de
uma pessoa est ligado ao seu corpo profissional ao invs de seu cargo. O corpo profissional
pode estar baseado em agrupamentos funcionais ou profissionais e pode ser especfico de
um ministrio ou departamento ou ser interministeriais. O recrutamento geralmente ocorre
baseado no nvel dentro do corpo. Estes tipos de sistemas tendem a gerar rigidez no que se
refere s barreiras de mobilidade, multiplicao de corpos estreitamente definidos e o
crescimento dos interesses corporativistas que defendem vantagens nos corpos. A separao
entre o nvel uma pessoa obteve em sua equipe e o cargo para o qual foi designada oferece
um grau de mobilidade, introduzindo um elemento ocupacional (lapproche mtier), alm de
unir os corpos. A Espanha mudou para um sistema misto no qual o cargo, em oposio ao
corpo profissional, se tornou um elemento chave da gesto de recursos humanos.
O Canad e a Holanda so exemplos de sistemas nos quais as carreiras esto
estruturadas de acordo com as ocupaes. A contratao neste tipo de sistema tende a ser
baseada no cargo, com recrutamento ocorrendo em qualquer nvel. Um problema que tem
surgido nestes sistemas o fato de que um grande nmero de categorias ocupacionais
diferentes pode criar barreiras mobilidade e s prticas flexveis de trabalho e levar a uma
remunerao e estruturas de relaes sindicais fragmentadas. As mudanas visam reduzir o
nmero de grupos trabalhistas, como no Canad, criando novos planos de carreiras que
cruzam grupos ocupacionais e integrando os nveis seniores de gesto por meio do servio
como um todo, por exemplo, por meio da criao de um executivo pblico snior, como o
Canad e a Holanda fizeram.
Irlanda e Japo so exemplos de sistemas baseados em carreiras nos quais a maioria
dos cargos agrupada em nveis amplos entre servios que formam uma carreira
profissional e progresso salarial. O recrutamento tende a ser principalmente ou
exclusivamente no nvel de entrada, com a promoo ligada a uma srie de nveis. Uma
distino clara precisa ser feita nestes sistemas entre progresso salarial dentro do nvel, que
no promoo no sentido real do termo, e promoo funcional a um posto com maiores
responsabilidades. Na Irlanda, os nveis departamentais e de especialistas tendem a crescer
com o decorrer do tempo, levando fragmentao e inflexibilidade, e as carreiras tendem
a ser gerenciadas em base departamental, reduzindo a mobilidade. Mudanas visaram
aumentar a flexibilidade e a mobilidade, por exemplo, integrando alguns nveis de
especialistas e abrindo a competio para promoo a nveis mais altos. No Japo, as
carreiras tendiam a ser gerenciadas com base departamental, mas em abril de 2009, o
sistema de carreira baseado no nvel foi alterado para um sistema de carreira baseado em
competncias padronizadas para cargos padronizados de carreiras. As promoes so agora
baseadas, principalmente, na avaliao da competncia (alm da avaliao de desempenho),
usando competncias padronizadas como critrio. Os nveis de remunerao entre servios
so usados apenas para fins de remunerao agora.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
154 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

Quadro 2.7. Organizao de carreiras em alguns pases membros da OCDE


(continuao)

Austrlia, Nova Zelndia e Sucia possuem sistemas individualizados


descentralizados, nos quais os ministrios e rgos tm flexibilidade para definir suas
prprias estruturas. Escalas incrementais de remunerao e carreira profissionais baseadas
em nveis vm sendo substitudas por sistemas mais flexveis, baseados no desempenho.
Nestes sistemas, novas abordagens para desenvolvimento de carreira emergiram, com
servidores desenvolvendo suas competncias, empregadores investindo em aprendizagem e
treinamento para sua equipe e com a identificao de planos de carreira flexveis que
possam ser acompanhados pelos indivduos, sujeitos a sua capacidade e aptido. Os rgos
podem considerar que no de seu interesse individualizar e diferenciar. Na Sucia vrios
rgos do governo que fornecem funes ou servios pelo pas estabeleceram internamente
categorias de emprego definidas e at mesmo carreiras. Entre estas esto a administrao de
impostos, alfndega, previdncia social e servios do mercado de trabalho. O mesmo
cenrio surgiu na Austrlia e na Nova Zelndia. Um motivador a necessidade de garantir
padres de servios iguais pelo pas e assim estabelecer padres equivalentes para
habilidades, competncias e critrios de seleo no momento do recrutamento, premiao e
promoo. Outro motivador o desejo de criar um esprito de corpo profissional, um
sentimento compartilhado de pertencer a um grupo com misso compartilhada, engajamento
compartilhado e valores compartilhados. Tambm deve ser observado que nestes sistemas
algumas carreiras podem ser regidas por estatutos, tais como diplomatas, policiais, militares
e juzes (na Sucia).

Modalidades de entrada e promoo e desenvolvimento de carreira


As modalidades de entrada e promoo no servio pblico podem ser analisadas em
termos do grau em que so relativamente abertas ou fechadas e no nvel em que a
progresso na carreira mais ou menos estruturada.
Em alguns servios pblicos, os servidores so contratados no incio de sua carreira
ao mais baixo nvel hierrquico correspondente ao seu nvel de educao e podem esperar
at serem promovidos por meio de uma srie de nveis crescentes de responsabilidade,
desde que sejam razoavelmente competentes. H estruturas definidas de promoo, tais
como notas, embora as oportunidades de promoo sejam limitadas pela existncia de
uma estrutura piramidal, com poucas posies acima na hierarquia. Procedimentos de
seleo interna garantem o mrito, embora muitas vezes houvesse um forte elemento de
senioridade no regime de promoo. Este tipo de sistema caracterizado por limitadas
possibilidades de entrar no servio pblico no meio da carreira e uma forte nfase no
desenvolvimento na carreira. Exemplos incluem Espanha, Frana, Grcia, Irlanda e Japo
(OCDE, 2005b).
Em outros tipos de sistema todos os cargos esto abertos competio, seja por
recrutamento externo ou entrevista interna. O recrutamento externo para nveis
hierrquicos mais altos relativamente comum. Enquanto que os cargos individuais
podem receber notas para fins de remunerao, no h normalmente uma srie de notas
ou passos definidos para promoo de cargos em nveis mais baixos para mais altos.
Exemplos incluem Finlndia, Nova Zelndia, Reino Unido, Sucia e Sua (OCDE,
2005b).

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 155

Os dois tipos de sistemas esto evoluindo na medida em que os servios pblicos


buscam alcanar maior fluidez e mobilidade interna. A nfase no desenvolvimento do
desempenho e da competncia tambm est mudando a abordagem de desenvolvimento
de carreira:
Servios pblicos que tinham estruturas de carreira fechadas, tais como na
Irlanda, abriram oportunidades de recrutamento externo para os nveis mais
seniores assim como oportunidades de promoo interna por meio da implantao
de procedimentos de seleo interdepartamentais competitivos.
H um foco crescente na gesto de talentos em grande nmero de servios
pblicos no mundo, como forma de enriquecer o banco de dados do qual as
pessoas so selecionadas para funes mais seniores e reter as pessoas talentosas.
A Austrlia e o Canad possuem sistemas ligados a estruturas de competncias de
liderana para identificar as pessoas com potencial para progredir a nveis mais
seniores e fornecer a eles oportunidades de desenvolvimento e tutoria. Este tipo
de gesto de talentos esta se tornando cada vez mais importante na medida em que
os servios pblicos buscam reter as melhores pessoas.
H cada vez mais nfase no desenvolvimento de carreira autogerido, com um
afastamento da noo de uma carreira assegurada ou um plano de carreira
previsvel. Os quadros da competncia fornecem uma estrutura para que as
pessoas aprendam e se desenvolvam e sejam incentivadas a planejar suas prprias
carreiras e se candidatar a empregos que atendam os seus objetivos de
desenvolvimento na carreira. Isto pressupe um dilogo de desenvolvimento
anual relativamente sofisticado dentro do sistema de avaliao de desempenho
durante o qual o empregado e seu supervisor discutem as necessidades de
desenvolvimento e combinam um plano de desenvolvimento pessoal.
Movimentos de cargo laterais, ou seja, para um trabalho diferente no mesmo
nvel, so incentivados como forma de ampliar as competncias e ganhar
experincia. Possveis trilhas de carreira podem ser identificadas, a fim de ajudar
as pessoas com o seu planejamento de carreira. No Reino Unido, o quadro de
Competncias Profissionais para o Governo constitui a espinha dorsal do sistema.

A situao no Brasil

Carreiras
A organizao das carreiras no governo federal brasileiro tem sido implantada de
forma complexa e fragmentada por diferentes ministrios, contribuindo para um sistema
extremamente rgido em comparao com os pases membros da OCDE, sujeito aos
lobbies e presses de diferentes grupos para criar condies de trabalho diferenciadas. As
sucessivas tentativas de reforma e as solues destinadas a atender s necessidades de
mudana de cada instituio conduziram a uma grande variedade de ajustes. Isto tambm
contribui para a sua complexidade e rigidez.
A fora de trabalho do governo federal organizada nas seguintes carreiras:
A maior parte da fora de trabalho agrupada em 129 carreiras. Enquanto
algumas destas parecem ser semelhantes s carreiras diplomticas ou jurdicas que
existem na maioria dos pases, e oferecem promoo a uma sucesso de cargos de
crescente responsabilidade, a maioria delas no so realmente carreiras no sentido

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
156 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

prprio do termo. A maior parte constituda por uma categoria de emprego


ocupacional ou profissional estritamente definida, apesar de algumas poderem
conter mais de uma categoria por razes histricas. A nica forma de progresso
possvel na maioria destes cargos o movimento para cima na tabela salarial com
base em antiguidade ou em uma combinao entre antiguidade e desempenho.
Muitas carreiras parecem ser especficas para um ministrio ou uma agncia.
Cada uma tem sua prpria escala de salrios e gratificaes.
Certo nmero de plano de cargos funciona como planos de classificao de cargos
transversais desenvolvidos em uma tentativa de racionalizar o sistema de cargos e
facilitar a mobilidade entre as instituies. Cerca de um quarto do pessoal ativo
pertence a estes planos de classificao de cargo. O maior grupo (ao redor de
81 000 servidores pblicos) cobre os Ministrios da Previdncia Social (exceto o
Instituto Nacional do Seguro Social), Sade e Trabalho. O outro grande grupo, o
PGPE (Plano Geral de Cargos do Poder Executivo) (com cerca de 43 000
servidores pblicos) relacionado a trabalhos operacionais, tcnicos, profissionais
e administrativos em quase todos os rgos pblicos. Ele foi criado em 2006
como um sucessor para um grupo semelhante, o PCC, criado nos anos setenta em
uma tentativa de organizar os cargos do servio pblico em um plano de
classificao (seguindo outra categoria que foi criada nos anos sessenta). A
tentativa anterior falhou quando grupos mais poderosos comearam a sair do PCC
para criar suas prprias carreiras.
H 22 planos especiais de cargos agregados a instituies individuais. Estes foram
desenvolvidos como solues customizadas para novas demandas no servio
pblico e com salrios diferenciados para alguns grupos. Eles tm sua prpria
escala salarial que normalmente mais alta do que a de outros cargos
semelhantes.
Alguns quadros de pessoal so agregados a instituies individuais. Estes so
como quadros de pessoal tradicionais, mas com suas prprias escalas salariais.
Algumas posies so isoladas.
Este sistema complexo e caro para administrar dadas as muitas categorias de cargos
diferentes. H duplicao e sobreposio e vrias categorias de cargos j no satisfazem
as necessidades operacionais do servio pblico. As disposies preferenciais de alguns
grupos tendem a dar origem a reivindicaes que competem com outros grupos, criando
presses para adicionais mudanas customizadas em lugar de uma reforma sistemtica.
No interesse de claridade, o termo categoria de cargos ser utilizado no lugar de
carreira no restante da discusso para descrever as disposies brasileiras. O termo
carreira s ser utilizado no sentido geral da palavra para discutir as polticas de
recursos humanos e as prticas que determinam como os servidores evoluem dentro da
organizao e como os trabalhos de administrao so desenvolvidos.

Atitudes corporativistas
Teoricamente, um sistema de categoria de cargos bem projetado e bem implantado
indispensvel em um sistema de carreira e deve permitir a mobilidade. Na prtica, o
modo como foi usado no governo federal enrijeceu o sistema ao prover uma mirade de
condies de emprego diferentes que dependem no apenas das atribuies funcionais de

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 157

carreiras, mas tambm de como elas so adaptadas por organizao governamental para
adaptar sua administrao a favor de seus prprios servidores.
Isto criou um crculo negativo no qual grupos individuais so favorecidos por meio do
desenho personalizado das condies de emprego nos seus prprios grupos e as condies
de emprego diferentes incentivam as atitudes corporativistas, com cada grupo defendendo
seus interesses e resistindo a mudanas que poderiam os prejudicar. Isto impede a
administrao estratgica do pessoal e coloca muito poder em fortes grupos profissionais.
Como resultado, muita ateno da gesto de recursos humanos parece se focar em
reestruturar os pisos salariais para grupos individuais em lugar de racionalizar a estrutura
global.

Excees ao sistema de carreiras


No sistema brasileiro, h um sistema separado para um nmero de cargos de
administrao que no so unidas s categorias de cargos esboadas acima. O sistema
DAS e outras categorias de administrao sero discutidas no Captulo 4. A entrada e as
renomeaes para tais posies so discricionrias e no esto sujeitas a procedimentos
bem definidos, competitivos e transparentes, embora algumas partes da administrao
tenham estabelecido tais procedimentos. A posio dos servidores na escala salarial de
sua carreira em muitos casos no possui nenhuma relao com sua posio na estrutura de
administrao.
No h nenhum processo obrigatrio para o processo de seleo para cargos de
superviso e papis de administrao que fazem parte do sistema DAS e papis de
administrao em outras categorias e funes de confiana (Cargos e Funes de
Confiana e Gratificaes), e deixado discrio do responsvel pelo recrutamento.
Alguns deles usam processos competitivos transparentes. Os cargos seniores esto
discrio do ministro, enquanto cargos mais baixos as nomeaes tendem a serem feitas
por gerentes seniores. Entretanto, no h um sistema formal de progresso de carreira ou
gesto de carreira para os servidores pblicos verdadeiramente, embora muitos sejam
designados ao DAS. Alm disso, como o sistema DAS se estende at o nvel baixo da
superviso jnior e posies de gesto mdias, isto significa que a maioria das categoria
de cargos no contm uma estrutura de posies de alto-nvel nas quais os servidores
podem ser promovidos. Recentes mudanas regulatrias preencheram posies por um
mnimo obrigatrio de servidores pblicos, porm, melhoraram a percepo dos mesmos
dos servidores pblicos de que os cargos DAS fazem parte de possveis planos de
carreira.
Os cargos DAS no existem somente para posies de superviso e gesto. O DAS
tambm tem cargos usados para prover mobilidade dentro do servio pblico e a entrada
de fora do servio pblico. Enquanto a flexibilidade e a mobilidade crescentes so bem-
vindas, inoportuno que os processos de nomeao cargos sejam completamente
deixados discrio do supervisor de recrutamento sem qualquer exigncia de
transparncia e de processos baseados em competncias.
Alm dos cargos DAS, os cargos comissionados (aproximadamente 50 000 postos)
tambm envolvem procedimentos de recrutamento discricionrios, mas que tm que ser
feitos dentro do grupo de servidores pblicos existentes. As funes Comissionadas esto
fora dos pisos de remunerao regulares para carreiras regulares e foram principalmente
usadas para impulsionar salrios de algumas posies que incluem poucas ou nenhumas
funes de superviso e administrao.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
158 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

Barreiras de mobilidade
Com exceo do DAS, o atual sistema resulta em um servio pblico inflexvel com
custos de transao altos agregados administrao de grupos to diferentes de
servidores com diferentes termos e condies de emprego.
Em geral, as oportunidades para mobilidade lateral parecem estar muito limitadas,
enquanto as disponibilidades para progresso de carreira vertical parecem, na maior parte,
serem desestruturadas e com pouca transparncia. Embora hajam exemplos isolados onde
as pessoas foram emprestadas pelo governo central de empresas estatais (entretanto a
relao empregatcia formal permanece com o empregador original), a pesquisa indica
que h pequena rotao de servidores federais ao redor da administrao (Beltro, et al.,
2005).
A mobilidade limitada pelo fato de que muitas categorias esto estreitamente
definidas e so especficas para ministrios individuais ou agncias, at mesmo para
funes semelhantes, sem qualquer sistema de classificao geral que permitiria
determinar posies equivalentes entre os ministrios. Provises constitucionais relativas
ao recrutamento em uma carreira tambm so um freio importante na mobilidade. A
Constituio de 1988 no permite que um funcionrio pblico se mova de uma carreira
para outra sem passar por um novo concurso pblico, uma proviso provavelmente
destinada a prevenir o patronato na administrao do servio pblico. Antes da
Constituio de 1988, era possvel se mover de uma carreira para outra dentro do mesmo
grupo por meio de promoo interna; aquela possibilidade no existe mais, embora alguns
grupos contenham mais de uma carreira. Ao se mover para uma nova carreira como
resultado de passar em um novo concurso pblico, um funcionrio pblico volta ao ponto
de partida da escala de salrio para a nova carreira, independente de sua posio anterior.
Isto significa que aquela experincia no reconhecida como um fator para promoo
para categorias diferentes e que o sistema conta com nomeaes no transparentes para
cargos DAS para prover um nvel de reconhecimento a esses que no podem mudar de
carreira por meio de concursos pblicos baseados no conhecimento.7
Como uma barreira adicional para a mobilidade, as funes e atributos de cada
carreira so definidos por meio da legislao e tendem a ser interpretadas estreitamente.
O resultado que os servidores pblicos tm posse efetivamente em uma posio
individual e virtualmente impossvel transferir pessoal disponvel para outro ministrio.
A criao de vrios planos cargos transversais prov a mobilidade para as funes ou
profisses interessadas, embora no seja possvel determinar quanto deste movimento de
pessoal de fato ocorre. Alm disso, estas disposies s interessam a aproximadamente
25% do pessoal. Isto torna extremamente difcil realocar o pessoal, resultando que as
novas necessidades tendem a ser atendidas pela contratao de mais pessoas ao invs de
reorganizar ou criar plano especial de cargos com remunerao e condies mais
favorveis.
O sistema DAS habilita a mobilidade entre pessoal nos nveis de gesto e superviso,
dado que estes podem ser nomeados e removidos vontade de suas posies. Porm, no
est claro at que ponto a mobilidade na verdade acontece, especialmente entre
ministrios. Alm disso, como discutido abaixo, esta abordagem para preencher cargos de
gesto est carregada de desvantagens, embora progressos tenham sido feitos nos ltimos
anos. A mobilidade entre o governo central e as empresas pblicas parece acontecer, mas
apenas raramente por um procedimento de emprstimo. A relao de emprego formal
ainda da empresa cedente.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 159

Esto sendo feitos esforos para reduzir o nvel de especializao das carreiras, para
aumentar a flexibilidade. Porm, como foi provado ser muito difcil revisar a legislao
que descreve os atributos de carreiras existentes, isso feito principalmente pela
definio das funes de categorias recentemente criadas da forma mais ampla possvel.
Com o passar do tempo, algumas carreiras transversais tambm foram criadas; por
exemplo, a Carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental
(EPPGG) e o grupo de Cincia e Tecnologia.

Oportunidades limitadas de progresso na carreira


Para a progresso vertical de carreira, a maioria das carreiras parece oferecer poucas
oportunidades para uma carreira real. Excees podem incluir a Receita, a Fazenda, o
Servio Diplomtico e algumas empresas pblicas que parecem ter sistemas de gesto de
carreira em vigor.
A nica forma de progresso disponvel na maioria das carreiras o movimento de
crescimento da escala de salrio. Esta no nenhuma progresso de carreira no sentido
correto do termo. As carreiras geralmente so divididas em vrias classes. Dentro de uma
classe, a progresso est baseada no cumprimento de servio como tambm nos
resultados da avaliao de desempenho e em alguns casos horas de treinamento. A
progresso entre classes geralmente relacionada ao resultado da avaliao de
desempenho e o tempo gasto na ltima remunerao da ltima classe, normalmente 12 ou
18 meses. A promoo dentro da carreira desta forma significa somente a progresso na
escala salarial ao longo do tempo. Todos podem alcanar o topo da escala, normalmente
de 13 a 20 anos.
Para o pessoal nesta situao, que tambm enfrenta barreiras para a mobilidade lateral
e a falta de transparncia no processo de nomeao para o DAS, a falta de oportunidades
de carreira deve ser desmotivada. Muitos esto no topo de sua escala de salrio, sem
perspectiva de promoo ou transferncia para outra carreira. Do ponto de vista do
empregador, isto cria presses para elevar a escala salarial com presso dos servidores e
sindicatos para a reestruturao de carreiras.
As nomeaes DAS podem ser feitas de dentro ou de fora do servio pblico, embora
para os nveis mais altos no haja limites na proporo que podem ser preenchidas
externamente: 75% das pessoas em posies de superviso e gesto jnior (Nveis 1-3) e
50% daqueles em cargos de gesto intermediria (Nvel 4) devem ser de servidores
pblicos permanentes (governo federal, estados e municpios, bem como servidores
pblicos aposentados e servidores de empresas estatais). Esforos tm sido feitos para
aumentar a proporo de cargos reservados para servidores pblicos e uma proposta de lei
nesse sentido est com o Congresso. No h limite quanto ao nmero de pessoas que no
so servidores pblicos que possam ocupar cargos nos nveis mais altos do DAS
(nveis 5 e 6). Atualmente, cerca de 39% das posies so atualmente ocupados por essas
pessoas.
Enquanto o sistema DAS facilita a entrada lateral no servio pblico em nveis mais
seniores bem como a mobilidade interna, a falta de transparncia no processo de seleo
significa que os servidores obviamente no tm nenhuma perspectiva de carreira.
Significa tambm que h pouco incentivo para que o empregador participe na gesto de
carreira formal ou planejamento sucessrio para garantir que os servidores talentosos
permaneam no servio pblico e tenham a oportunidade de competir por cargos mais
altos. A regulamentao recente que tem exigido um percentual mnimo de servidores

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
160 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

pblicos na maioria dos cargos DAS (exceto os nveis de topo) tem melhorado a situao
e os servidores pblicos agora consideram estas posies cada vez mais como
oportunidades de desenvolvimento potencial. H, portanto, espao para melhoria.

Arranjos de remunerao complexos e opacos


O sistema fragmentado de carreiras, combinado fragilidade da lgica para
determinar nveis de salrio relativos conduziu a um sistema de remunerao opaco e
complexo (Captulo 1). Apesar de o governo ter feito esforos importantes para
racionalizar o sistema de determinao de remunerao, o legado histrico e as
dificuldades remanescentes com os grupos de lobby resultou em escalas salariais que
variam de acordo com o grupo de empregados e diferentes lgicas aplicadas s escalas
salariais. Este um obstculo adicional mobilidade. Trabalhos operacionais e
administrativos com as mesmas tarefas podem ter uma escala de salrios diferentes em
diferentes instituies se pertencerem a planos de cargos distintos ou se um plano especial
de cargos foi criado para a instituio na qual trabalham. Enquanto esto sendo feitos
esforos para alinhar as escalas de salrio para trabalhos semelhantes, ainda h muitas
discrepncias.
Diferenas no tratamento de diferentes grupos no s so injustas; tambm podem
distorcer o recrutamento e a reteno de pessoal. Alguns ministrios tm dificuldades na
medida em que os seus trabalhos so vistos como menos vantajosos. O pessoal que
recrutado frequentemente e subsequentemente se prepara para outro concurso pblico que
lhes permitir entrar em um trabalho melhor.

Sugestes para reformas futuras


O atual sistema de organizao das categorias de emprego e progresso de carreira
tem vrias desvantagens srias que precisam ser endereadas como parte do planejamento
estratgico global de Recursos Humanos. A gama de dificuldades encontradas como
resultado das metodologias aponta para a necessidade de uma ampla reforma das
categorias de emprego, mudanas na forma que os servidores progridem dentro das suas
categorias de emprego e mais transparncia em como as nomeaes para as posies de
gesto so feitas. Um enfoque compreensivo necessrio. O principal problema a
fragmentao resultada do plano de cargos em ocupaes estreitamente definidas ou
instituies individuais e as barreiras resultantes para uma alocao tima dos recursos
humanos e custos de transao indevidamente altos.
Em discusses com a administrao brasileira durante o curso desta Reviso por
Pares foi mencionado o desejo de alcanar mudanas em vrias reas:
reorganizar os grupos e carreiras;
melhorar as estruturas de incentivo e carreira com mais mecanismos para
encorajar o desempenho;
reduzir a nfase na senioridade como base para promoo dentro de carreiras;
aumentar a mobilidade;
racionalizar as estruturas salariais.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 161

No h dvida de que a reforma nestas reas contribuiria muito para melhorar a


gesto de recursos humanos no servio pblico brasileiro. crucial no abordar as
reformas de forma parcelada e uma reestruturao adicional restrita das carreiras
individuais deve ser evitada a todo custo.
As mudanas devero ser dirigidas por uma viso estratgica de como o servio
pblico deveria agrupar e organizar os cargos e possibilitar reais oportunidades de
carreira para prover a flexibilidade e capacidade necessrias para novos desafios. muito
importante que as reformas nesta rea sejam consistentes com os esforos sendo feitos
para introduzir a gesto por desempenho e a gesto baseada em competncias com nfase
renovada em treinamento e desenvolvimento.
O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto deveria liderar o desenvolvendo
de uma viso do que precisa ser feito nos termos de um conjunto bem integrado de
reformas. Este simplesmente no simplesmente um meio de desenvolver um desenho
tcnico para um novo sistema. Fazer tais mudanas requer uma gesto cuidadosa porque
muitos interesses estaro envolvidos, incluindo os dos sindicatos e organizaes
profissionais. Arranjos existentes inevitavelmente influenciaro as opes estratgicas
sobre as reformas e o governo brasileiro enfrentar algumas escolhas difceis sobre como
lidar com os interesses das diferentes carreiras e dos ministrios.
provvel que dois aspectos particulares dos arranjos existentes criem obstculos
para as mudanas. Um a existncia de nveis de pagamento ou bnus diferentes para os
mesmos cargos em ministrios ou agncias diferentes. provvel que isto resulte em
resistncia por parte dos nveis de pagamento mais altos para qualquer tentativa de fundir
os planos de cargos. O segundo so os pagamentos para os pensionistas, com pagamentos
relacionados aos seus antigos grupos de carreiras, que seriam um grupo de presso forte
juntamente com polticos e sindicatos.
Um passo essencial ser fazer um caso poltico forte para o que ser uma reforma
desafiadora partindo das mudanas necessrias para equipar o servio pblico e torn-lo
capaz de realizar as polticas do governo efetivamente e reduzir as ineficincias
associadas com o sistema atual. As vantagens para os servidores precisam ser bem
definidas e bem comunicadas para ganhar apoio para a mudana. As principais vantagens
de um sistema mais integrado incluiriam melhores estruturas de carreira e a criao de um
sistema de nveis e remunerao mais justo, transparente e qualificado.

Reduzir o nmero de carreiras e criar mais fluidez no sistema


Racionalizar as carreiras deveria ser uma prioridade. O nmero de carreiras diferentes
e as situaes diferentes em ministrios e agncias individuais deveriam ser reduzidos.
No interesse de uma maior fluidez, as carreiras deveriam ser, na medida do possvel,
transversais. Os cargos poderiam ser agrupados em um nmero menor de categorias
fundindo trabalhos semelhantes em ministrios diferentes em uma categoria
interministerial, como j foi feito para algumas funes. Seria aconselhvel reduzir o
nmero de carreiras especiais agregadas a instituies individuais visando eliminar tais
modalidades ao longo do tempo.
Um assunto que precisar ser abordado para reduzir a fragmentao a posse de
carreiras por ministrios especficos. Um passo importante seria criar a propriedade
centralizada das carreiras, como j existe para as carreiras transversais que so
administradas pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, ou pelo menos uma
custdia compartilhada. Haveria um desenvolvimento muito interessante na criao de

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
162 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

quatro carreiras: infraestrutura,8 analistas sociais,9 analistas executivos,10 e analistas de


tecnologia da informao.11 Estas carreiras seriam provisoriamente controladas pelo
Ministrio do Planejamento, Oramento e Administrao.
Ao decidir abordar a racionalizao, pode ser til para o governo brasileiro olhar para
as experincias da Canad, Espanha e Frana. Na Frana houve um processo contnuo
para reduzir o nmero de corpos separados no servio pblico abolindo corpos ou
fundindo-os com funes semelhantes nos diferentes ministrios. Entre 2005 e 2010, o
nmero de corpos ter sido praticamente reduzido metade. Acima de 80% das fuses
afetaram os corpos da Categoria C trabalhos operacionais. O sistema francs antes desta
reforma tinha paralelos com a situao brasileira com muitos corpos em categorias
altamente especficas.
Uma nova estrutura de grupo profissional introduzida no servio pblico canadense
em 1999 reduziu drasticamente o nmero de grupos integrando os que executavam
funes semelhantes ou relacionadas. Aqui novamente h paralelo com a situao
brasileira dado que a estrutura antes 1999 continha um grande nmero de grupos
estreitamente definidos e a estrutura sindical tambm era fragmentada. A reforma
melhorou o processo de acordo coletivo e possibilitou aos servidores mais oportunidades
de mobilidade de carreira e desenvolvimento profissional. A agncia de gesto de
recursos humanos central e o Gabinete do Diretor de Recursos Humanos na Diretoria da
Secretaria da Fazenda conduziram a iniciativa e continuaram desempenhando um papel
fundamental apoiando as organizaes do servio pblico a trabalhar com nova a
estrutura (ver Quadro 2.8).
Fundir as carreiras e criar categorias mais transversais deve facilitar a mobilidade
dentro de uma carreira, dado que os servidores poderiam ir para outro cargo em um
ministrio ou agncia diferente permanecendo na mesma carreira. Porm, para
administrar a fora de trabalho de um modo mais integrado, com maior possibilidade de
reintegrar os servidores dentro e entre as organizaes, o governo brasileiro deveria
considerar ferramentas que tornariam possvel se afastar da atual abordagem
extremamente rgida para definir as propriedades de uma carreira.

Desenvolver um padro para identificar e descrever posies


A atual administrao brasileira no parece ter um padro para identificar e descrever
posies. Um passo importante seria desenvolver um inventrio integrado de posies
para identificar posies equivalentes em ministrios diferentes. Uma estrutura de
definies de cargos padres contra as quais poderiam ser identificadas e alinhadas todas
as posies no servio pblico seria de considervel ajuda. Deveria haver o mnimo
possvel de cargos de referncia para evitar uma proliferao de definies de cargos. As
definies de cargos poderiam ser usadas para uma gama de propsitos, incluindo
corresponder os cargos nos ministrios para referenciar os perfis e nivel-los, mapear s
competncias e para o recrutamento. Esta abordagem seria compatvel com os esforos
que so feitos para alar a gesto de recursos humanos por competncias na
administrao pblica do Brasil, na medida em que as competncias poderiam ser
anexadas s definies de trabalho padres. Perfis de trabalho tambm poderiam ser
criados nessa base, como esboado na Seo 2.1.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 163

Quadro 2.8. Canad: Estrutura de agrupamento laboral na administrao


pblica central

Na essncia do sistema de classificao de administrao pblica, a organizao de


empregos e servidores est baseada em uma estrutura de grupo profissional. Em 1999, o
governo aprovou uma estrutura de grupo profissional com definies atualizadas. A nova
estrutura contm um nmero menor de grupos (29 em vez de 78 da estrutura antiga), alguns
dos quais servem para consolidar grupos profissionais mais antigos que compartilham certas
caractersticas comuns.
Como exemplo, um novo grupo, chamado Servios de Programas e Administrativos, foi
criado fora dos 11 grupos anteriores, incluindo os servios administrativos, comunicaes,
processamento de dados, equipamento de escritrio, secretariado, administrao de
programas e vrias outras funes. Como parte da reforma, o sistema de classificao de
cargos foi revisado e atualizado.
O Gabinete do Diretor de Recursos Humanos na Diretoria da Secretaria da Fazenda est
conduzindo a modernizao ao:
definir a estrutura do grupo profissional;
revisar os padres de classificao de cargos e qualificao para grupos
profissionais;
trabalhar com as organizaes pblicas no monitoramento da classificao para
dar aos Vice-Chefes as informaes que eles precisam para exercitar a autoridade
de classificao delegada a eles;
implantar um conjunto renovado de polticas e diretrizes de classificao;
criar um perfil de competncia, reformulando o currculo e o programa de
reconhecimento para os conselheiros de organizao e classificao.
Fonte: Secretaria do Conselho do Tesouro do Canad, Gabinete do Diretor de Recursos Humanos,
www.tbs-sct.gc.ca/chro-dprh/cla-eng.asp, consultado em 2009 de agosto.

Neste contexto, vale olhar para a experincia da Espanha que, alm de fundir vrios
corpos, tambm moveu de um sistema de corpos para um sistema misto baseado em
posies e corpos em 1984. A meta principal da reforma era tornar o sistema mais aberto
e flexvel reduzindo o poder dos corpos. Isto foi feito tornando a posio um elemento
fundamental da gesto o de pessoal. Este sistema aberto coexiste com o sistema de
carreiras previamente organizado por corpos, especialmente porque o recrutamento, por
meio de concursos, ainda organizado por corpos como antes. O sistema de 1984 permite
o recrutamento externo baseado em corpos e a promoo interna aberta a diferentes
corpos (com algumas limitaes e excees). O Estatuto Bsico do Funcionrio Pblico
(EBEP) promulgado em 2007 no introduziu mudanas radicais na estrutura do servio
civil, mas permitiu s administraes pblicas recrutar alternativamente para posies e
no necessariamente por corpos. Um elemento importante do sistema a exigncia de
desenvolvimento de inventrios de posies para promover uma estrutura comum de
recrutamento interno e mobilidade (ver Quadro 2.9).

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
164 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

Quadro 2.9. Espanha: Principais elementos da reforma do sistema de corpos


de 1984

Em geral, as posies no so mais designadas a um corpo particular. Em princpio, os


membros de qualquer corpo podem solicitar qualquer emprego se possurem o nvel
educacional exigido (e em alguns casos o grau especfico necessrio para exercer a
profisso, como mdico ou arquiteto).
O corpo no mais a base para o pagamento, que relacionado principalmente
posio. A base salarial a mesma para corpos do mesmo de nvel educacional de entrada.
O corpo influencia a entrada na administrao pblica, mas nenhum corpo nico pode
autogerir o recrutamento, como anteriormente.
Os corpos que executavam funes semelhantes foram fundidos; por exemplo, vrios
corpos de controladores de impostos se tornaram um. Alguns desapareceram, embora mais
de 200 corpos na administrao central ainda seja um alto nmero. Corpos so considerados
corpos gerais interministeriais, nomeados pelo Ministrio de Administrao Pblica, ou
especiais, quando relacionados a uma profisso especfica e atribudos ao ministrio
pertinente.
As carreiras administrativas agora so baseadas em posies. Os servidores pblicos
podem solicitar posies mais altas internamente. Depois de dois anos na mesma posio, o
nvel da posio se torna um grau. Um funcionrio pblico no pode ser nomeado para uma
posio abaixo de dois nveis que o seu grau. Ao ocupar uma posio de nvel mais baixo
que a sua classificao, o funcionrio recebe um suplemento de salrio correspondente ao
grau consolidado.

Carreira e foras reais dos corpos


Embora a legislao tenha tentado restringir o poder dos corpos, eles ainda tm um
pouco de influncia sobre a carreira e os salrios dos seus membros. H trs aspectos
principais:
Corpo ainda pode obter favores (no alto nvel) iniciais para seus membros. Os
membros do corpo que precisam de grau universitrio normalmente entram no
nvel 20, mas, nos corpos de alta influncia, como gestores civis, diplomatas e
controladores financeiros, a entrada no nvel 26 ou 28 comum.
Corpo pode tentar restringir a entrada de membros de outro corpo nas suas
posies, especialmente ao reservar posies para certos corpos por meio da
aprovada Relacin de Puestos de Trabajo (inventrio de posies).
Lobby dos corpos mais fortes pode criar postos para seus membros com o
suplemento de posio mais alto possvel. Embora o complemento por posio
seja unido a caractersticas especiais de um posto em particular, na prtica os
corpos mais influentes tm os maiores suplementos por posio.
De certa forma, a procura por posies com nveis melhores e suplementos de posio
constituem a real carreira dos servidores pblicos, refletindo uma perspectiva hierrquica.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 165

Quadro 2.9. Espanha: Principais elementos da reforma do sistema de corpos


de 1984 (continuao)

Organizaes baseadas na posio


O EBEP (2007) exige que a administrao pblica estruture sua organizao por meio
das Relaciones de Puestos Trabajo (inventrios de posies) ou outros instrumentos
semelhantes. Estes inventrios devem incluir para cada posio:
nome da posio;
grupo ou grupos de servidores pblicos que podem se candidatar para o emprego
(grupos definidos pelo nvel educacional precisam ter acesso administrao
civil);
em casos especficos, os corpos que podem se candidatar para a posio;
sistema de seleo interna (competio ou designao livre);
nvel da posio (numa escala de 30 nveis); um complemento de nvel ser
acrescentado ao salrio de acordo com o nvel;
complemento de posio a ser acrescentado ao salrio.
Por meio das posies, as organizaes tentam evitar a rigidez ao manterem uma
proviso legal que permite s administraes pblicas nomearem funes de servidores
pblicos, tarefas e responsabilidades diferentes das correspondentes s suas posies.

Processo duplo para entrar no servio pblico e ocupar um cargo


1. Recrutamento externo, por corpo (para posies de nvel entrada): O acesso
externo administrao civil ocorre por meio de concursos pblicos diferentes para
cada corpo. Os servidores pblicos podem competir para entrar em um corpo
diferente num processo fechado com alguns postos reservados para servidores
pblicos de carreira (um processo chamado promoo interna).
2. Preenchimento de posio (recrutamento interno entre servidores pblicos depois
do nvel de entrada): As posies a serem preenchidas so anunciadas internamente
e uma competio baseada no mrito feita para escolher os candidatos. Para
posies no topo da administrao pblica (nvel 30) e para outras posies muito
especficas possvel escolher livremente entre os servidores pblicos. Os critrios
de seleo e o sistema a ser usado esto definidos na Relacin de Puestos Trabajo
(inventrio de posies).
Fonte: Informao fornecida por Xavier Sisternas, o representante da Espanha no time da Avaliao
da Gesto de Recursos Humanos no Governo do Brasil.

O servio pblico nacional francs oferece outro exemplo til para o Brasil.12 Na
Frana, em paralelo com a racionalizao dos corpos profissionais, a noo de mtier ou
ocupao foi introduzida como base para administrar os elementos principais da carreira e
prover mais fluidez dentro do sistema. Aspectos essenciais da gesto de recursos
humanos como alocao, avaliao de desempenho, promoo e remunerao sero mais
unidos ao mtier e menos ao estatuto dos corpos. Embora seja muito cedo para avaliar os

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
166 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

resultados da reforma, os profissionais concordam que um passo crucial na


modernizao do governo (ver Quadro 2.10).

Quadro 2.10. Frana: Rpertoire interministriel des mtiers de ltat (RIME)

O RIME foi lanado em 2006. Este um ndice interministerial de ocupaes estatais.


Todos os trabalhos so indexados, incluindo os ocupados por pessoal contratual. Este um
modo de reunir a funo e a ocupao e montar uma nomenclatura comum. Ele identifica
23 funes comuns divididas em estratgicas, operacionais e apoio. Agregados a estas
funes existem 236 cargos de referncia que so descritos no RIME. Ministrios
individuais podem usar as descries dos cargos de referncia para identificar e classificar
os trabalhos dentro das suas prprias estruturas. Os cargos de referncia tambm ajudam a
preparar os perfis de trabalho e descries de cargo que podem ser usados como base para a
avaliao de desempenho.
O RIME foi bem recebido e os ministrios o esto implantando. Ele permitiu uma
mudana da gesto de pessoal para gesto de recursos humanos baseada na anlise das
necessidades e competncias exigidas. O RIME refora a alocao de pessoal baseada na
anlise das necessidades de competncias e aumenta a mobilidade entre departamentos,
tornando possvel identificar recrutamentos potenciais. Assim, h uma melhor segmentao
entre o recrutamento e a correspondncia de cargos e pessoas baseada nas necessidades
operacionais dos ministrios. Os treinamentos tambm podem ser organizados ao redor das
competncias necessrias para os cargos de referncia.
Dois exemplos de como o RIME foi aplicado esto delineados abaixo.

Profissionalismo na carreira: setor de finanas


Um grupo de trabalho interministerial de gesto de recursos humanos desejava
profissionalizar tais carreiras usando treinamento, recrutamento, planos de carreira e
mobilidade contnuas. Para este propsito, ele identificou necessidades de competncias e
atualizou as carreiras financeiras no Rpertoire interministriel des mtiers de ltat
(RIME). Em junho de 2008, o Diretrio de Oramento lanou o trabalho destinado a:
identificar todos os cargos e traar os perfis das funes financeiras;
deixar claras as necessidades de tais cargos em termos de mudanas de escopo
das atividades;
criar um ndice de cerca de 20 cargos financeiros em conjunto com todos os
ministrios a serem includos no RIME a partir de 2009;
projetar e implantar um plano de ao de curto e mdio prazo para melhorar o
recrutamento e treinamento e diversificar os planos de carreira dentro de governo.
O trabalho conduzido por um comit que inclui diretores de assuntos financeiros,
controladores de oramento e contadores, e representantes do Diretrio de Finanas
Pblicas, Diretrio de Pessoal e Adaptao para o Ambiente Profissional e o Diretrio para
Gesto e Servio Pblico.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 167

Quadro 2.10. Frana: Rpertoire interministriel des mtiers de ltat (RIME)


(continuao)

Carreiras no ministrio da agricultura e pesca: o papel do Observatrio de


Misses e Carreiras
Para desenvolver o seu trabalho em carreiras, o ministrio confiou no trabalho
conduzido pelo Observatrio de Misses e carreiras (Observatoire des missions et mtiers
OMM) criado em 2000.
O OMM responsvel pelo desenvolvimento das misses de governo nas reas
ministeriais e seus impactos nas carreiras. Por exemplo, o OMM produz estudos em
perspectiva de grandes carreiras com o envolvimento de um comit dirigente de estudos
composto de pessoal pertinente. O OMM tambm produz estudos horizontais sobre as
mudanas nas carreiras e competncias ou estudos sobre mobilidade e planos de carreira.
Todos os estudos terminam com recomendaes que visam acompanhar as mudanas nas
misses ou organizaes com mudanas na gesto de recursos humanos.
O trabalho do OMM usado pelo ministrio para avaliar melhor as necessidades futuras
em termos de quantidade de fora de trabalho e competncias e suas estratgias,
especialmente para melhorar a gesto de recursos humanos nas reas de recrutamento,
treinamento inicial e contnuo e planos de carreira.
Primeiro, as descries dos cargos presentes e futuros ajudam a tornar os cargos mais
conhecidos fora do ministrio. Elas tambm so usadas como uma grade de referncia para
entrevistas de contratao e reunies anuais de avaliao de desempenho.
Segundo, o trabalho do OMM usado para treinamentos permanentes dos institutos de
formao sob-responsabilidade do ministrio e para projetar polticas globais de
treinamentos permanentes.
Terceiro, o trabalho usado para propsitos de mobilidade e descrio de cargos,
especialmente para cargos abertos mobilidade interna.
De maneira geral, a Secretaria Geral do Ministrio assegurou que h algum
acompanhamento das recomendaes do OMM por meio do estabelecimento de grupos
responsveis por planos de ao concretos, o que especialmente importante nas reas de
recrutamento, treinamento permanente e planos de carreira.
Fonte: Ministrio do Oramento, Contas Pblicas e da Funo Pblica da Frana (2008a), Relatrio
anual sobre o estado do servio pblic : polcias e prticas (Rapport annuel sur ltat de la
fonction publique. Politiques et pratiques 2007-2008), Vol. 2, pp. 65-68, Paris.

Os exemplos franceses e espanhis mostram como os sistemas existentes que no


proviam muita extenso para a administrao ativa de recursos humanos podem evoluir
para incluir novos elementos que melhoram a mobilidade e abrem as estruturas de
carreira. Eles tambm ilustram uma aproximao pragmtica para reformar uma esfera
que tecnicamente e politicamente muito complexa de mudar. A abordagem feita em
ambos os pases foi modificar e acrescentar novos elementos aos sistemas existentes para
ganhar flexibilidade ao invs de tentar introduzir um sistema completamente diferente.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
168 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

Desenvolver um sistema de classificao de cargos


O servio pblico brasileiro tambm precisa de um meio padro de avaliao de
cargos para fins de remunerao e classificao, a fim de introduzir mais transparncia no
sistema de remunerao e avanar para uma gesto mais eficiente dos nveis relativos de
remunerao. Um princpio fundamental da organizao deve ser a adequao de todos
ou da maioria dos cargos em um sistema comum de classificao para definio de nveis
e remunerao e uma estrutura comum de competncia para fins de recrutamento, seleo
e desenvolvimento de equipe. O princpio bsico da classificao de cargos que cargos
similares com funes, desafios e condies de trabalho equivalentes devem ter
remunerao equivalente (uma exigncia constitucional Artigo 39, 1). Um sistema de
classificao de cargos ajudaria a afastar o foco dos trabalhos individuais e a quebrar
demarcaes. Apesar de carreiras tcnicas, profissionais e cientficas especializadas
serem naturalmente especficas para certos ministrios ou agncias, elas tambm devem
ser classificadas dentro da estrutura comum.
Os pases membros da OCDE oferecem numerosos exemplos de mtodos e normas de
classificao de cargos utilizados no servio pblico. Por exemplo, a Sucia utiliza um
sistema de classificao de cargos para permitir comparaes de remunerao entre uma
ampla gama de rgos estaduais que estabelecem a remunerao de modo independente.
Cada cargo classificado por contedo com um cdigo de trs dgitos (famlia, classe e
tipo) e um cdigo de um dgito para o nvel funcional.
A classificao de cargos sempre uma questo sensvel. A criao de uma comisso
interministerial para supervisionar o processo, com assistncia tcnica externa e
independente, fortemente recomendada. A custdia central do sistema necessria para
manter a sua integridade. Esta funo geralmente realizada pela agncia central de
gesto de recursos humanos. Por exemplo, nos Estados Unidos, o Escritrio Federal de
Administrao de Pessoal responsvel pelas normas de classificao e orientao para
rgos do governo federal sobre a aplicao da metodologia de classificao.
As classificaes de cargo devem ser integradas em uma tabela de remunerao
comum, que deve ser a mais simples e curta possvel. A Tabela 2.1 apresenta um exemplo
do servio pblico espanhol.

Ter oportunidades abertas de progresso na carreira


As mudanas j sugeridas devem ir de modo considervel em direo abertura de
oportunidades de mobilidade e progresso de carreira no servio pblico brasileiro. Alm
disso, as oportunidades de carreira profissional devem ser melhoradas. Possibilidades
reais de carreira devem ser criadas, na medida do possvel, junto com um sistema de
seleo competitiva interna para promoo. Isto melhoraria as estruturas de incentivo e
forneceria mecanismos para incentivar o desempenho.
Dois princpios essenciais a ser adotados neste contexto so uma pirmide de
carreira nem todos podem ser promovidos e, correspondentemente, menos nfase em
antiguidade como base para subir na carreira na medida em que melhores estruturas de
carreira sejam introduzidas.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 169

Tabela 2.1. Viso integrada dos corpos, cargos e salrios no servio civil espanhol aps a
reforma de 1984 (simplificada). Exemplo com corpos e cargos pertencentes ao grupo A1

Recrutamento externo Carreira interna


Grupo de
acordo com o Exigncias do
Variao de Tpicos cargos
nvel Corpos cargo (declaradas
nveis1 disponveis
educacional em RPT)
exigido
A12 - Advogados 20 ao 30 30: Vice- Aberto a todos os
- Diplomatas Diretor Geral, servidores pblicos
Corpos e - Administradores Conselheiros do grupo A1
cargos civis Seniores,...
- Inspetores fiscais 29... Aberto a diplomatas
- Outros 28... e administradores
... pblicos com
20... licenciatura em
Direito

Aberto a...
Salrio base A1, De EUR 5 537 (nvel De EUR 9 000 a
o mesmo para 20) a EUR 12 200 EUR 41 000 ao
todos os corpos (nvel 30) por ano ano,
do grupo A1: aproximadamente
EUR 13 893
Salrios-base, Nvel de Suplemento de
em relao ao suplementos: o cargo: decidido
grupo, so os mesmo em todas as por cada
Salrios dos
mesmos em administraes administrao
cargos
todas as pblicas pblica; na
administraes administrao
pblicas central,
autorizado por
uma comisso
presidida pelo
Ministrio das
Finanas3
Observao: Salrios anuais de 2009, sem dois pagamentos anuais adicionais, e sem antiguidade (trinios) e
productividad (remunerao varivel).

1. Teoricamente, cada novo funcionrio pblico deve ser alocado para um cargo no nvel inicial do seu grupo,
isto , servidores pblicos do grupo A1 devem comear no nvel 20. Na prtica, a situao bem diferente.

2. Existem cinco grupos, de acordo com o grau educacional necessrio para entrar: A1, A2, B, C1, C2.

3. Comision Interministerial de Retribuciones (Comisso Interministerial de Salrios).

Fonte: Fornecido por Xavier Sisternas, o representante da Espanha na equipe da no time da Avaliao da
Gesto de Recursos Humanos no Governo do Brasil.

Conforme observado anteriormente, diferentes mecanismos de progresso na carreira


existem nos pases membros da OCDE. Muitos, em particular nos sistemas baseados em
carreira, diferenciam os aumentos por antiguidade na remunerao (correspondendo a
diferentes nveis de remunerao para a mesma posio ou classe) e mudanas de
cargos, isto , alteraes no nvel de responsabilidade. Este princpio deveria guiar as
reformas no Brasil hoje.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
170 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

Sistemas mais fortemente baseados na carreira, como na Irlanda e no Japo, tm uma


srie de graus de promoo, com a entrada no servio pblico principalmente na categoria
de base e promoo baseada numa seleo interna competitiva (embora a transparncia
do processo de seleo interna competitiva possa s vezes ser aprimorada).
Diferentemente do atual sistema de nveis de remunerao nas carreiras no Brasil, os
nveis de promoo implicam no aumento dos nveis de responsabilidade e numa
estrutura piramidal, com menos vagas disponveis conforme a hierarquia aumenta. Tais
sistemas oferecem uma perspectiva de carreira clara e so compatveis com a gesto por
desempenho e por competncia, desde que a promoo esteja ligada a estes.
No entanto, tais sistemas podem reduzir a flexibilidade do recrutamento de fora do
servio pblico nos nveis superiores. Para superar essa desvantagem potencial, a Irlanda
abriu o recrutamento para candidatos externos em determinados nveis seniores
importantes na estrutura de carreira. O governo brasileiro j possui flexibilidade
suficiente para trazer pessoas para cargos administrativos seniores de fora do servio
pblico. Essa possibilidade deve ser mantida dentro de um sistema de carreira aprimorado
e com mais procedimentos transparentes de recrutamento.
Uma opo diferente para o reforo da dimenso de carreira enfatizar cargos como
bases da gesto de carreiras e emprego, como na Austrlia, Holanda e nos pases
nrdicos. Em vez de nveis ou escadas de promoo, as pessoas progridem competindo
por um cargo adequado em um nvel superior. Elas tambm podem progredir em suas
carreiras ao se candidatarem a um cargo diferente no mesmo nvel a fim de expandir suas
capacidades. Sistemas baseados em cargos podem ter estruturas que facilitam a
progresso na carreira. Por exemplo, a maioria dos grupos de trabalho no servio pblico
canadense possui uma srie de nveis, exigindo diferentes graus de experincia e
conhecimento. A progresso de carreira no Canad ocorre primeiro lateralmente por meio
do desenvolvimento ou para cima por meio de uma nomeao divulgada ou no (ver
Quadro 2.11).
Qualquer que seja a abordagem, o governo brasileiro deveria introduzir um processo
de nomeaes internas que permita aos servidores pblicos concorrerem por certos cargos
sem terem de se submeter a um concurso pblico que testa habilidades acadmicas
bsicas. O exemplo da Espanha (ver Quadro 2.9) ilustra uma possvel combinao de
concursos externos para determinados cargos e concursos internos para outros. Tais
processos, que existem em muitos pases membros da OCDE, so baseados em mrito
com procedimentos de seleo transparentes e objetivos. Eles normalmente so
supervisionados por uma comisso de nomeaes do servio pblico de algum tipo e
geralmente h uma via de recurso em caso de insatisfao com o processo. O sistema de
carreiras no servio pblico canadense mostra como uma combinao de nomeaes
externas e internas baseadas no mrito administradas por uma agncia independente a fim
de preservar o mrito e o apartidarismo (ver Quadro 2.11). Entretanto, antes de ir nessa
direo, necessrio que todos os processos de controle estejam em vigor para que haja
total transparncia.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 171

Quadro 2.11. Sistema de carreiras no servio pblico canadense

Todas as nomeaes externas ou internas do servio pblico so feitas pela Comisso de


Servio Pblico (CSP), uma agncia independente cuja funo garantir o mrito e o
apartidarismo no servio pblico. A autoridade para fazer nomeaes tem sido amplamente
delegada pela CSP aos vice-ministros. Um processo de nomeao externo aberto a todas as
pessoas, independentemente de serem ou no servidores pblicos. Um processo de
nomeao interna aberto apenas para pessoas empregadas no servio pblico. Ao fazer
uma nomeao, a CSP ou um vice-ministro podem utilizar um processo de nomeao
anunciado ou no anunciado. Um processo de nomeao anunciado, onde mais de uma
pessoa levada em considerao, uma prtica normal no servio pblico canadense.
Nomeaes no anunciadas podem ser usadas apenas quando necessrias e devem ser
apoiadas por uma rigorosa demonstrao de como a escolha de um processo no anunciado
respeita os valores efetivos de justia, transparncia, acesso e representatividade. Algumas
das situaes que podem levar a uma nomeao no anunciada incluem nomeaes
temporrias, nomeao de um encarregado para seu cargo reclassificado, programas
organizacionais de desenvolvimento profissional, especializao de uma pessoa a ser
nomeada, nomeao para um grupo profissional onde h escassez e nomeao de uma
pessoa membro de um grupo sub-representado de equidade de emprego. A escolha de um
processo de nomeao tambm deve ser coerente com o plano de recursos humanos da
organizao
A nomeao para ou dentro do servio pblico feita para um determinado cargo,
dentro de um determinado grupo ocupacional em um determinado nvel. A maioria dos
grupos de trabalho no servio pblico canadense tem uma srie de nveis, exigindo
diferentes graus de experincia e conhecimento. Cada nvel possui uma faixa salarial. O
perodo de aumento de remunerao pode variar de acordo com a ocupao; o mais comum
o de 12 meses. Essencialmente, a progresso de carreira ocorre lateralmente por meio do
desenvolvimento ou para cima por meio de uma nomeao anunciada ou no anunciada.
Os vice-ministros devem respeitar as polticas de nomeao da CSP no exerccio de sua
autoridade delegada de nomeao e prestam contas CSP pelas decises de nomeao que
fazem por meio de mecanismos como monitoramento, relatrios, estudos, auditorias,
inquritos e aes corretivas. Por exemplo, a CSP pode limitar ou retirar a autoridade
delegada de um vice-ministro. Por sua vez, a CSP responsvel perante o Parlamento pela
sade e integridade do sistema de nomeao no servio pblico.
Fonte: Comisso de Servio Pblico do Canad, Carreiras no Servio Pblico Federal, http://jobs-
emplois.gc.ca/centres/experience-eng.htm, consultado em dezembro de 2009.

Algumas mudanas devem ser feitas no sistema DAS a fim de melhorar as


oportunidades de carreira, tais como as recomendadas no Captulo 4. Reintegrar os nveis
administrativos e tcnicos do sistema DAS na estrutura normal de carreiras permitiria
desenvolver o tipo de estrutura de carreiras acima descrito. Alm disso, as oportunidades
para os servidores pblicos de serem promovidos para os nveis de gerncia snior devem
ser aprimoradas por meio da introduo de um sistema de seleo mais transparente e que
no dependa de aprovao poltica e da criao de uma categoria especial de trabalho
para os gerentes snior.
Finalmente, a lgica atual para a existncia de cerca de 50 000 funes
Comissionadas para as quais as nomeaes so discricionrias realmente no aceitvel
do ponto de vista de uma boa governana. possvel que algumas categorias de funes

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
172 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

tenham solicitado aumentos salariais, mas estes devem ser feitos dentro do sistema de
carreiras e as nomeaes para esses cargos devem ser implantadas por meio de processos
regulares. Assim, necessrio que as funes Comissionadas sejam reintegradas no
sistema renovado de carreiras. Por motivos polticos, isto pode ter que ser implantado por
meio da no renovao das sadas por aposentadoria.

2.3. Adquirindo capacidade de pessoal e talentos

A experincia dos pases membros da OCDE


Trabalhar para o governo difere em um aspecto importante de outras formas de
trabalho. A lealdade primria do funcionrio pblico com a democracia e a legalidade.
O funcionrio pblico trabalha para o Estado e para os cidados, representados pelo
governo devidamente eleito, mas obrigado a servir a qualquer partido eleito igualmente
da melhor forma, e implantar qualquer poltica e estatuto legalmente adotado com a
mesma lealdade. Esta especificidade se reflete no regime especial para os servidores
pblicos, existente em todos os pases membros da OCDE, incluindo mecanismos de
recrutamento que tendem a serem relativamente mais protetores do mrito e da
transparncia.
Para essa proteo da transparncia e do mrito, no entanto, a crescente diversidade
de atividades pblicas e o aumento dos requisitos de desempenho colocaram novas
presses sobre o sistema de recrutamento, para o qual os pases tm ajustado de forma
diferente. Alm disso, mesmo a modalidade de recrutamento nos pases membros da
OCDE compartilhando uma srie de valores e objetivos centrais, elas variam
consideravelmente dependendo do contexto histrico, poltico e social especfico do pas
e especialmente de quo centralizada ou descentralizada a gesto dos recursos humanos
pblicos. Estas modalidades so consideradas como sendo adequadas e apropriadas pelos
pases que a adotaram.

Recrutamento e promoo baseados no mrito


Todos os pases democrticos tm regras normalmente em seus documentos
constitucionais que se destinam a assegurar que os servidores pblicos sejam
selecionados por motivos justos e objetivos e para evitar todas as formas de patronato,
tanto pessoais como polticas. Os processos utilizados para alcanar estes objetivos tm
mudado efetivamente ao longo do tempo. Os concursos pblicos tm sido
complementados com testes de habilidades e aptides e o foco mudou do diploma formal
para as competncias atuais.
A Sucia pode ser usada como exemplo. Em 1634, foi um dos primeiros pases a
adotar o princpio da nomeao e promoo por mrito numa tentativa de impedir o
patronato real. O princpio do mrito costumava ser formulado como habilidades e
mritos e este princpio tornou-se profundamente internalizado tanto nos valores
essenciais do servio pblico como na compreenso da sociedade sueca.
O sistema tornou-se muito formal ao longo do tempo. As habilidades passaram a
ser identificada com diplomas de ensino formal e os mritos com anos de servio ao
governo nacional. Em 1974, uma emenda constitucional alterou a redao para razes
objetivas, tais como habilidades e mritos. Isto tornou possvel considerar o desempenho
e as experincias anteriores na iniciativa privada e utilizar mtodos de teste reconhecidos

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 173

profissionalmente. Alm disso, ficou explcito nos textos preparatrios que a senioridade
s deve ser levada em considerao se os dois candidatos forem considerados igualmente
qualificados.

Recrutando para cargos pblicos


As modalidades e procedimentos de recrutamento para o emprego pblico so
normalmente mais formais e burocrticas do que no setor privado.13 As principais causas
so, como no Brasil, a inteno de impedir o patronato pessoal e poltico e garantir que a
seleo para recrutamento se baseia em razes justas e objetivas.
As administraes pblicas nos pases membros da OCDE se afastaram ou esto se
afastando da simples observao do mrito formal e da utilizao de provas escritas de
habilidades de conhecimento e competncias. As principais razes so o foco mais forte
sobre a melhoria do desempenho e qualidade dos servios e a necessidade de melhorar a
busca de pessoas com as habilidades e competncias certas para os cargos. Hoje, eles
enfrentam a necessidade que as empresas privadas para encontrar e recrutar as melhores
pessoas possveis para posies diferentes e tm a mesma necessidade de reorientar o
recrutamento quando a necessidade de capacidades e competncias muda.

Organizando o processo de recrutamento


Mesmo se as polticas de recrutamento nos pases membros da OCDE compartilham
uma srie de objetivos e valores centrais, seus mecanismos de recrutamento variam
amplamente. Uma rea importante o nvel de descentralizao do recrutamento, que
varia de estritamente centralizado para amplamente descentralizado. No entanto, a
maioria dos pases com servidores pblicos efetivos tendem a ter um sistema centralizado
ou relativamente centralizado.
Na Blgica, todos os administradores so obrigados a usar o escritrio federal de
seleo (Bureau de slction de ladministration fdrale, SELOR) como sua agncia de
recrutamento de servidores efetivos, mas a maioria tambm usa a SELOR para o
recrutamento de outros trabalhadores. A Irlanda tambm tem um sistema baseado em
carreiras, mas um sistema de recrutamento mais descentralizado. O recrutamento de
servidores efetivos na administrao pblica administrado pelo Servio Pblico de
Nomeao (Public Appointment Service PAS). O PAS tambm realiza concursos para
nveis superiores do governo local, para o setor de sade (incluindo mdicos especialistas,
gestores, enfermeiras e servidores), para a polcia e outras agncias do Estado. Tambm
realiza buscas mais executivas com recrutamento personalizado.
A Irlanda difere da Blgica por ter um quadro de descentralizao. Os departamentos
e rgos do governo podem gerenciar o seu prprio recrutamento desde que o PAS
acredite que eles so suficientemente competentes e que respeitem o Cdigo de Prticas
de recrutamento do governo. espero que este seja um processo de aprendizagem e leve
ao gerenciamento de uma parte crescente de recrutamento a nvel descentralizado. A
vantagem deste sistema que separa a definio de funo padro de uma prestao de
servio efetiva. Isso torna possvel combinar a garantia de um processo adequado de
recrutamento com um ambiente competitivo para os servios de recrutamento.
Uma crtica recorrente nos pases com funes de recrutamento centralizado como a
Blgica e a Irlanda a durao do processo de recrutamento. O tempo necessrio parece
depender, a julgar pelas anlises da OCDE das administraes pblicas da Blgica e

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
174 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

Irlanda (OECD, 2007a; OECD, 2008a), de trs fatores. Primeiro, o processo interno na
organizao recrutante leva tempo (autorizar o recrutamento e especificar os perfis de
competncias). Em segundo lugar, avaliar um grupo relativamente grande de candidatos
por meio de um processo com base no tratamento justo e equitativo exige uma quantidade
de tempo considervel. Em terceiro lugar, a durao total dos concursos pblicos
significa que eles no podem ser realizados com muita frequncia, e os recrutadores
podem ter que recorrer s reservas de recrutamento (classificao do ltimo concurso
pblico). Muitos desses candidatos podem, contudo, ter obtido outro emprego no perodo.
O tempo necessrio para a preparao pode ser encurtado por um melhor
planejamento da fora de trabalho e gesto por competncias sistemtica. Realizar uma
pr-seleo antes da parte do processo que demanda mais recursos pode encurtar o tempo
necessrio para analisar os candidatos, como o caso de recrutamento para o servio de
estrangeiros na Sucia. A primeira seleo baseada na prpria candidatura, nas
experincias do candidato e suas conquistas acadmicas. Apenas 10% dos candidatos vo
para a prxima fase do processo de seleo. Concursos pblicos mais claramente focados
em perfis de competncias especficos tambm podem reduzir a durao total dos
concursos.
Uma crtica recorrente das funes do recrutamento descentralizado que estas
podem aumentar os custos de transao. Elas tambm so mais opacas, uma vez que
mais difcil para as pessoas interessadas saber quais os rgos que esto recrutando e
quando. A Noruega lidou com este problema por meio de um site em que todos os
organismos pblicos devem publicar os anncios de emprego com os critrios de
recrutamento.

Usando outros servidores alm de servidores pblicos efetivos


A maioria dos pases membros da OCDE tm estatutos abrangentes que regulam o
contedo dos contratos trabalhistas dos servidores pblicos. Os estatutos podem prever a
posse (ou seja, o emprego vitalcio com demisso apenas em casos de mau
comportamento) ou emprego por tempo indeterminado. Estes estatutos foram
originalmente concebidos para atender s funes do governo central e o exerccio da
autoridade pblica. O crescimento da produo de servios e o foco maior sobre o
desempenho durante a ltima metade de sculo desafiaram estes arranjos e diferentes
pases membros da OCDE optaram por enfrentar o desafio de diferentes maneiras.
Alguns acharam conveniente ter uma forma secundria de emprego mais semelhante
ao emprego privado. Por exemplo, na Alemanha, a fora de trabalho pblica ativa
constituda por servidores pblicos efetivos (Beamte) com uma regulamentao legal das
condies de emprego e por servidores pblicos (Angestellte) com contratos trabalhistas
normais. No existe uma delimitao clara entre os dois grupos e eles podem at certo
ponto ser utilizados para as mesmas tarefas. As principais funes do governo e todas as
formas de exerccio do poder pblico so, contudo, reservados para os servidores
pblicos efetivos. Um tero da fora de trabalho alem de servidores pblicos efetivos,
enquanto o restante so servidores pblicos regidos por contratos trabalhistas tradicionais.
Outros pases membros da OCDE, ao contrrio, tentaram tornar os seus estatutos de
servio pblico mais flexveis ou limitar seu alcance. Essas reformas foram extensas na
Nova Zelndia e nos pases nrdicos, onde as condies de emprego para quase toda a
fora de trabalho pblica so regidas por contratos individuais e/ou acordos coletivos.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 175

Todos os pases membros da OCDE permitem o emprego temporrio para diferentes


tarefas como um aumento temporrio na carga de trabalho, um projeto especfico ou um
substituto para um servidor pblico saindo do servio pblico. As regras exatas em torno
do trabalho temporrio variam. No possvel discernir as tendncias de aumento ou
diminuio da quantidade de empregos temporrios.
A contratao de trabalhadores temporrios normalmente menos burocrtica e mais
descentralizada do que o recrutamento vitalcio ou para um perodo indeterminado. H,
portanto, um claro risco de que ela se torne uma forma de evitar os concursos pblicos, e
muitos pases membros da OCDE esto tentando melhorar os mecanismos de
recrutamento e gesto desta parte da fora de trabalho pblica.
A administrao pblica belga prov um conjunto de exemplos. No h
regulamentao legal do procedimento de seleo do pessoal temporrio. O governo
federal usa a mesma agncia de recrutamento (SELOR) de servidores pblicos efetivos. A
administrao flamenga criou sua prpria agncia de recrutamento, que trabalha de forma
muito semelhante SELOR. A Regio de Bruxelas anuncia todos os cargos temporrios e
tem um processo de recrutamento aberto. A Comunidade Francesa tambm tem um
processo de recrutamento aberto com jris que propem selees. Em todas as
administraes belgas os critrios de recrutamento de trabalhadores temporrios tm
evoludo de forma significativa para o aumento da utilizao de critrios de competncia.

Usando prestadores de servios externos


O recrutamento de novos servidores no a nica forma de a administrao pblica
adquirir novas capacidades e competncias. Para grande parte das suas atividades ela
pode optar entre recrutar ela mesma o pessoal ou contratar um prestador de servios
externo. Os principais motivadores so a necessidade de obter acesso gesto
especializada e s habilidades e competncias especializadas e se beneficiar das
vantagens de escala que um prestador de servio especializado pode oferecer
especialmente no que diz respeito gesto de recursos humanos. Na verdade, nenhuma
organizao hoje capaz de realizar todas as funes de produo sozinhas e tm que
confiar em certa medida em servios externos, e as administraes pblicas no so
excees (o Captulo 1 tambm aborda este aspecto).
A experincia dos pases membros da OCDE indica que todas as administraes
pblicas podem se beneficiar cooperando com organizaes sem fins lucrativos e
empresas privadas. A terceirizao (no a que se refere mo de obra alugada, mas s
firmas contratadas para o fornecimento de mercadorias e servios, ver Captulo 1) pode
contribuir para uma administrao pblica mais eficiente e servios pblicos mais
flexveis e com maior qualidade. Todos os pases membros da OCDE usam a
terceirizao de insumos de servios, apesar de ocorrer em graus variados, e vrios pases
tambm contam com organizaes no pblicas para fornecimento de servios pblicos
populao.
O uso de prestadores de servios externos leva a um tipo diferente de relao de
contratao e cria o risco de dependncias com custos crescentes. Administrar a escolha
entre organizar um servio interno e contar com um prestador de servios externo exige
uma poltica apropriada de compras e administrar as relaes com os fornecedores
externos exige novas competncias de gesto. A terceirizao, portanto, no deve ser
vista como uma soluo comum para os problemas de qualidade e eficincia.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
176 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

A experincia dos pases membros da OCDE tambm revela diversos elementos que
podem complicar ou limitar a terceirizao. As administraes precisam reter
competncia interna suficiente para serem capazes de buscar servios de maneira
eficiente. A terceirizao nunca deve se tornar to extensa que transgrida o limite de
aderncia das administraes aos procedimentos adequados e legalidade no exerccio de
autoridade pblica e uso de recursos pblicos. As diferenas nos acordos e condies de
contratao entre as administraes pblicas e as empresas privadas, e os diferentes
sindicatos para empregados privados e servidores pblicos, podem gerar resistncia em
utilizar prestadores de servios externos ao invs de contratar mais empregados.

A situao no Brasil
No Brasil os modelos de recrutamento organizam a fora de trabalho federal de
acordo com as diferentes categorias de empregados e cargos. Estas categorias variam
muito. A maior parte est ligada a uma organizao especifica enquanto outras so
transversais e oferecem acesso a cargos em uma sria de organizaes. Alguns so
bastante amplos e oferecem oportunidades para carreiras funcionais, enquanto outros so
destinados a funes especficas e proveem apenas progresso salarial. A presente srie
de carreiras descrita de maneira mais cuidadosa na Seo 2.2.

Seleo baseada no mrito para o emprego pblico


O Brasil comeou a implantar o recrutamento baseado no mrito na administrao
federal antes dos anos 30, mas para um nmero limitado de cargos at que isto se
disseminasse nos anos 90. O principio parece ter sido internalizado pelos brasileiros.
Tambm h indicaes claras de que o Brasil precisa manter este conceito a fim de
prevenir a expanso do patronato pessoal e/ou poltico. A presente interpretao reforada
pelos tribunais da clausula constitucional com testes de conhecimento acadmico
definidos de forma limitada parece, entretanto, desnecessariamente restritiva.

Recrutamento para o emprego pblico


A seleo para o emprego pblico no Brasil normalmente feita por meio de
concursos formais abertos a todas as pessoas que preencham os requisitos bsicos para
contratao na categoria em questo. H um concurso especfico para entrada em cada
categoria. Um funcionrio pblico que passou em um concurso para uma categoria
especifica tem de passar por novo concurso se quiser mudar para uma funo em outra
categoria.
Os concursos parecem ser relativamente rudimentares na maioria dos casos devido
interpretao restritiva da clausula constitucional relevante. Cada categoria tem uma base
de conhecimento especfica exigida daqueles que tem os cargos correspondentes. Quando
uma entidade pblica recebe permisso para preencher uma vaga, ela precisa se remeter
ao perfil de conhecimento exigido para aquela categoria especifica. A avaliao que diz
se o candidato tem as habilidades e aptides exigidas tm de ser realizada, na medida do
possvel, por meio de um teste escrito, que se restringe em vrios casos a questes de
mltipla escolha que avaliam o conhecimento acadmico.
Estes testes normalmente significam que os candidatos tm que provar que seu
conhecimento preenche o perfil para a categoria especifica para a qual eles se
candidataram. Os concursos para categorias mais qualificadas tambm podem, entretanto,

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 177

envolver avaliao das competncias. No concurso para Especialistas em Gesto e


Poltica Pblica, por exemplo, solicitado que os candidatos faam uma anlise escrita
de um estudo de caso ou escrevam um ensaio. Porm, o Brasil parece usar os mtodos
modernos de teste de habilidades e aptides com menor frequncia do que os pases
membros da OCDE ou o setor privado. A experincia anterior no levada em conta, a
no ser se for parte dos requisitos bsicos para a entrada em uma categoria especifica.
Uma avaliao completa da adequao e convenincia deste sistema de concursos
para entrada no emprego pblico precisa tratar do complexo conjunto de carreiras no
Brasil. evidente que o atual sistema atende a exigncia primria de prevenir o patronato
e assegurar um processo objetivo e transparente de acesso ao emprego pblico. ao
mesmo tempo razovel concluir que o sistema menos adequado em assegurar que a
administrao federal tenha acesso aos melhores servidores possveis para o
preenchimento das obrigaes e funes pblicas.
Os aproximadamente 22 000 cargos DAS, dos quais mais que 4 000 so considerados
cargos de gesto e gesto snior (ver Captulo 4) so uma exceo importante
transparncia do processo de recrutamento do governo federal. A nomeao para um
cargo DAS, e aparentemente para outras categorias de gesto snior, uma escolha do
governo, apesar de em algumas partes do governo terem sido feitos esforos para
profissionalizar o recrutamento para os cargos DAS. principalmente feito entre os
servidores do governo atual, mas tambm fora do governo (ver Captulo 3). A gesto de
gestores seniores discutida de maneira mais extensiva no Captulo 4.
Os cargos DAS permitem alguma flexibilidade em um sistema to rgido de carreiras
e planos de carreira permitindo que os talentos se desloquem rapidamente e abrindo
cargos para entrada lateral no servio pblico para servidores que esto fora do servio
pblico para certo porcentual de cargos. Esta flexibilidade, porm, no deve vir custa de
procedimentos de recrutamento transparentes. Os servidores em cargos DAS devem ser
recrutados seguindo processos de recrutamento competitivos e transparentes. Estes
processos devem ser diferentes daqueles que permitem a entrada no servio pblico e
devem ser baseados, principalmente, na competncia. A fim de manter a flexibilidade do
sistema, o rgo promotor do recrutamento pode fornecer uma lista dos candidatos com
aptides aceitveis da qual o governo poderia escolher.

A organizao dos concursos e classificaes


No h cronogramas fixos para a organizao de concursos de entrada nas vrias
carreiras. Ao invs disso, a organizao responsvel pela gesto de uma categoria precisa
pedir permisso para organizar um concurso quando ela considera ser necessrio contratar
mais servidores.
Embora seja um mecanismo seguro de controle, o controle de criao de cargos
centralizado implica no risco de atrasos em atender a escassez de mo de obra e no
acmulo de mo de obra temporria. O estado de planejamento estratgico de recursos
humanos na administrao federal do Brasil discutido no Captulo 1.
A organizao que abre um concurso normalmente usa um prestador de servios
externo para organizar e executar o concurso. Estes prestadores so escolhidos por meio
de um processo pblico de licitao. No h mecanismo central para vetar e certificar
prestadores de servios de concursos e cada organizao contratante pode fazer sua
prpria seleo. A maioria das organizaes que fornecem servios de concursos so

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
178 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

universidades pblicas ou fundaes semipblicas. A qualidade e adequao dos


processos de licitao no Brasil no esto cobertas por esta anlise da OCDE.

Emprego probatrio
Toda contratao na administrao federal do Brasil est sujeita a um perodo de trs
anos de experincia antes que o funcionrio seja efetivado (ou seja, tenha direito ao
emprego vitalcio). O cancelamento da contratao antes do final deste perodo de
experincia ou a no confirmao dos servidores no final do perodo de experincia
possvel, mas no fcil. A deciso do empregador pode ser contestada no tribunal como
inconstitucional e o empregador pode, portanto, precisar de bases documentadas objetivas
para sua deciso. Algumas organizaes tambm usam um perodo probatrio inicial de
poucos meses (o que se aproxima mais do que normalmente considerado como perodo
de experincia no emprego). Entretanto, provavelmente igualmente difcil encerrar a
contratao durante ou ao final deste perodo visto que o uso do direito de encerramento
poderia ser facilmente interpretado como uma forma de desvio das rgidas regras de
seleo.

Usando prestadores de servios externos


Foi observado anteriormente neste captulo que a busca por insumos de servios de
organizaes externas (isto , terceirizao no aquela referente ao aluguel de mo de
obra, mas como forma de firmas contratadas entregarem mercadorias e servios) deu
melhor acesso a competncias especializadas e aumentou a flexibilidade do servio
pblico. Durante a presidncia de Cardoso (1995-2002), a terceirizao das funes de
produo pblicas foi um elemento principal da pauta da reforma. No h dados que
permitam uma avaliao da qualidade e convenincia daquelas polticas, mas parece
razovel, dados os cronogramas, pressupor que eles foram introduzidos de maneira
relativamente rpida nas organizaes com experincia e competncia limitadas para
licitaes de servios. Considerando o nvel relativamente alto de terceirizao no
governo atual (ver Captulo 1), provvel que as recentes ondas de terceirizao tenham
servios mais relevantes ao invs de insumos de servios com baixa qualificao que so
mais fceis de monitorar do que tarefas mais complexas. Alguns mencionam que a
terceirizao usada para burlar as legislaes pblicas de contratao e autorizaes
para contratar e, eventualmente, colocam presso sobre o Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto para que autorize o recrutamento para substituir servidores
contratados em regime provisrio por servidores regulares. Aes parecidas nos pases
membros da OCDE resultaram em resultados menos favorveis.
Apesar de alguns relatarem aumento continuo na terceirizao (ver Captulo 1), houve
uma mudana recente em direo a polticas mais restritivas e recuperao de funes
anteriormente terceirizadas durante a Presidncia de Lula da Silva (ver Captulo 1). Esta
atitude mais restritiva tambm deve ser vista sob a luz da nfase do Brasil nos concursos
pblicos como o nico mtodo de selecionar candidatos a empregos pblicos. O uso de
mo de obra fornecida por prestadores de servios no pblicos pode ser facilmente
interpretado como uma forma de burlar as rgidas regras de seleo, especialmente se os
processos de licitao forem menos formais do que os processos de recrutamento.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 179

Sugestes para reformas futuras


As principais fraquezas nos atuais acordos do Brasil para aquisio de capacidade e
talento da administrao federal so:
falta de uma estrutura de competncia coerente e de competncia e experincia
com perfis de competncia (ver Seo 2.1);
estrutura fragmentada de carreiras levando a sobreposio e a um
enfraquecimento da coerncia dos acordos de contratao (ver Seo 2.2);
interpretao desnecessariamente restritiva da exigncia constitucional de
recrutamento baseado em mrito e do uso de prestadores de servios externos.
As competncias e o conceito de gesto estratgica por competncias so discutidos
na Seo 2.1. Quando estes acordos de gesto so integralmente desenvolvidos, eles
ligam as polticas de recrutamento de uma organizao, suas selees para contratao e
suas polticas e programas de treinamento e aprimoramento de servidores a uma avaliao
estratgica das necessidades de competncia da organizao ao longo do tempo. A
administrao federal do Brasil no ser capaz de implantar este tipo de gesto avanada
de recursos humanos sem tambm adotar mtodos mais sofisticados de seleo para
entrada no emprego pblico.
A atual estrutura de carreira vem evoluindo ao longo do tempo como resultado de
reformas parciais consecutivas. complexa e no sistemtica. A estrutura atual
analisada na Seo 2.2, a qual tambm contm uma proposta para reorganizar as carreiras
para que elas reflitam a estrutura de habilidades e competncias da administrao federal
do Brasil.

Seleo baseada no mrito para o emprego pblico


O recrutamento baseado no mrito um pilar necessrio de uma administrao
pblica moderna em um pas democrata, conforme observado anteriormente. O elemento
importante a preveno do patronato pessoal e poltico em relao entrada na
administrao pblica. Todos os cidados brasileiros devem, portanto, serem capazes de
competir por um emprego pblico em p de igualdade e sob seus mritos objetivos. As
reformas futuras do processo para entrada no servio pblico brasileiro devem ampliar e
salvaguardar este princpio.
Apesar de bem recente, a implantao do princpio do mrito na administrao federal
do Brasil parece robusta, com grande carga de controle e fiscalizao e mecanismos de
recurso. Tambm parece haver uma forte sensibilidade pblica menor sugesto de que
os princpios do mrito no tenham sido respeitados. A questo est mais relacionada
qualidade e a sofisticao de sua implantao do que transparncia ou ao princpio em
si.
H tambm, como demonstrado pelas prticas nos pases membros da OCDE
apresentadas acima, nesta seo, escopo para uma interpretao mais sofisticada e uma
aplicao do conceito de mrito sem a necessidade de corrigir a Constituio. O
recrutamento e a promoo devem continuar baseados em fundamentos documentados e
objetivos, mas h espao para uma interpretao mais ampla e um foco mais forte nas
habilidades e competncias.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
180 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

Vrias propostas so apresentadas nesta e nas sees anteriores para uma gesto por
competncias mais sistemtica, incluindo o desenvolvimento de perfis e avaliaes de
competncia. razovel presumir, entretanto, que a implantao destas propostas e a
garantia de que a administrao federal tenha acesso aos melhores servidores possveis
seria difcil nos atuais modelos de recrutamento.

Quadro 2.12. Recrutamento no governo belga

A Blgica oferece um exemplo de pas com acordos de recrutamento relativamente


sofisticados. O sistema de contratao baseado na carreira e os servidores pblicos so ou
servidores pblicos efetivos ou servidores contratados. O recrutamento para contratao
efetiva deve, de acordo com a Constituio, ser baseado no mrito.
A forma bsica de recrutamento para servidores pblicos efetivos na Blgica so os
concursos pblicos. Estes so baseados nas descries de cargos e exigncias de
competncias delineadas pelas organizaes de recrutamento. Ao longo do tempo, o
processo de recrutamento se deslocou dos longos concursos generalistas para um
recrutamento baseado em perfis especficos de competncia. Atualmente, a seleo est
baseada em perfis genricos de competncia em apenas 10% dos casos e perfis especficos
de competncia em 90%.
Possuir um diploma pode ser um pr-requisito para participar de um concurso. A
amplitude e a qualidade do histrico educacional afeta a avaliao de um candidato. Os
inscritos que atendem estes requisitos participam de diferentes testes de habilidades,
competncias e atitudes. O contedo destes testes depende do tipo de posto e o critrio de
recrutamento e pode incluir um teste psicolgico.
Em 90% dos casos os recrutamentos so baseados em selees ranqueadas. A maior
parte das administraes segue o ranqueamento, mas as administraes Flamengas e
Holandesas combinadas fazem sua prpria seleo final. As administraes podem delinear
uma lista de reserva de candidatos para possveis recrutamentos futuros.
Fonte: OCDE (2007a), OCDE Avaliao da Gesto de Recursos Humanos no Governo: Blgica,
OCDE, Paris.

Recrutamento para o emprego pblico


H dois motivos convincentes para o Brasil aprimorar seus mtodos de seleo ao
invs de meramente testar conhecimentos.
A primeira que meramente testar os conhecimentos no leva em conta toda a gama
de mritos do candidato. Os candidatos com experincia, habilidades e aptides
superiores podem ser ultrapassados por candidatos com nada alm de aptido para bons
resultados em testes escritos sob condies controladas. Algum poderia at questionar se
isto compatvel com uma avaliao justa e equitativa dos mritos dos candidatos.
A segunda que a administrao federal do Brasil precisa alvejar e comparar
habilidades, aptides e experincia a fim de desenvolver uma gesto estratgica por
competncias e aprimorar a qualidade do potencial humano da administrao. Os atuais
mtodos pouco sofisticados criam um risco desnecessariamente alto de erros no
recrutamento e provvel que cada organizao tenha alguns servidores que no so
adequados para as tarefas para as quais foram recrutados.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 181

A questo chave na comparao de mritos relativos de diferentes candidatos que


todas as comparaes deve se basear em fundamentos objetivos, isto , em aspectos que
sejam em geral reconhecidos como sendo relevantes para os cargos ou carreiras em
questo. Alm disso, todos os aspectos levados em conta precisam estar adequadamente
documentados a fim de permitir auditorias aps o processo de seleo. Estas duas
exigncias podem ser atingidas com o uso de mtodos estabelecidos para teste das
habilidades e atitudes dos candidatos contanto que os mtodos sejam baseados em dados
cientficos slidos e sejam geralmente aceitos pela comunidade de profissionais
envolvidos. A experincia dos pases membros da OCDE mostra que elas tambm podem
ser atendidas por meio do uso de quadros de seleo, contato que estes sejam compostos
por pessoas desinteressadas com integridade reconhecida e um histrico profissional
apropriado.
, portanto recomendado que o governo brasileiro examine os atuais acordos para
concursos de entrada na administrao federal e adote medidas para corrigi-los conforme
necessrio para permitir que as organizaes que esto recrutando testem as habilidades e
aptides alm do conhecimento e para permitir que experincias relevantes dos
candidatos afetem as classificaes no processo de contratao.
Alm disso, procedimentos de recrutamento modernos e transparentes devem ser
adotados para cargos DAS com seleo competitiva baseada na avaliao da experincia
e das competncias. Isto no significa necessariamente testes escritos, mas ao menos
procedimentos abertos com painis de recrutamento, ranqueamento dos candidatos para
os cargos DAS de nvel mais baixo e uma lista de candidatos considerados qualificados
para o cargo.

Qualidade do recrutamento
As metas das atividades federais de recrutamento so assegurar que a administrao
tenha os servidores que precisa e que estes sejam recrutados da maneira apropriada.
igualmente importante garantir que as pessoas recrutadas tenham as competncias,
habilidades e aptides exigidas para as diferentes partes da administrao federal e que o
recrutamento seja realizado em tempo oportuno para que os servidores estejam
disponveis quando necessrio.
Os resultados adequados das atividades de recrutamento tambm dependem da
convenincia da organizao da fora de trabalho em carreiras. A fragmentao desta
estrutura uma das principais fraquezas do sistema brasileiro. Uma reorganizao das
carreiras, substituindo as categorias orientadas pela organizao por categorias orientadas
pela competncia melhoraria os resultados das atividades de recrutamento. Estas questes
so discutidas na Seo 2.2 que tambm contm concluses e recomendaes que dizem
respeito s carreiras.
Carreiras baseadas em competncias e concursos que colocam mais peso nas
competncias, habilidades e aptides traro novas demandas nas organizaes de
recrutamento. Ser necessrio trabalho substancial para criar uma estrutura de
competncias que possa ser utilizada por toda a administrao e para identificar as
necessidades de competncia de cada organizao. Mais carreiras transversais implicaro
em maior cooperao interorganizacional para determinar as necessidades de
recrutamento e desenvolver perfis adequados de competncia. O uso das classificaes
para os resultados dos concursos pblicos faz com que seja possvel complementar as
selees com as listas reservas de pessoas para quem pode ser oferecido emprego mais

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
182 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

tarde. Uma lista reserva no a soluo ideal visto que aqueles na lista podem no
continuar disponveis. Ela pode ainda facilitar o recrutamento oportuno e, portanto, deve
ser possvel us-la com maior frequncia. As listas reserva s devem ficar disponveis
durante um perodo limitado e nunca deve ser maior do que uma porcentagem razovel
do nmero de pessoas diretamente selecionadas.

A organizao dos concursos e ranqueamentos


A estrutura fragmenta de carreiras afeta a organizao dos concursos e o
ranqueamento dos candidatos. Os parmetros de recrutamento so frequentemente
regulados por estatutos especficos da organizao e parece no haver legislao
abrangente (alm da Constituio).
A interpretao anteriormente recomendada, ampla e mais sofistica, do conceito de
mrito permitiria que as organizaes de recrutamento levassem as habilidades,
aptides e a experincia prvia em conta. Isto exigiria a capacitao em novas
competncias e capacidades nas organizaes de recrutamento. As categorias especficas
de organizaes tambm seriam substitudas por categorias orientadas por competncias
para permitir mais categorias transversais. Ser necessria mais cooperao entre as
organizaes para desenvolver uma estrutura de competncias compartilhada e perfis de
competncia para as categorias transversais.
Se o Brasil aceitar e implantar estas recomendaes, ele tambm precisaria fortalecer
o n da gesto central de recursos humanos. , portanto, tambm recomendado que o
governo brasileiro crie uma agencia central encarregada de desenvolver orientaes para
processos de seleo mais sofisticados e monitorar e dar apoio em sua implantao pela
administrao federal do Brasil. Ela tambm seria responsvel pela estrutura
compartilhada de competncias e por dar suporte ao trabalho das outras organizaes nos
perfis de competncia.
O Comit de Nomeaes Pblicas, na Irlanda, e o Gabinete de Seleo Federal, na
Blgica, podem servir como modelos para tal agncia, na medida em que estes pases
possuem sistemas baseados em carreiras relativamente centralizados (ver Quadro 2.13).
Um rgo equivalente no Brasil poderia ser formalmente designado para gerenciar todo o
recrutamento da administrao federal. Ao mesmo tempo, ele deve ser capaz de delegar
responsabilidade pelo recrutamento de servidores para categorias no transversais se e
quando achar que uma organizao tem a competncia e capacidade necessrias para lidar
com seu prprio recrutamento. Ela deve monitorar e avaliar a qualidade e convenincia
do recrutamento delegado e ser capaz de rescindir a delegao se e quando necessrio.
Ela deve trabalhar conjuntamente com a Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP) a fim de suportar uma orientao mais robusta por competncias.
A prtica atual de usar prestadores de servios externos para a organizao e
implantao de concursos pode continuar. A transio para mtodos de seleo mais
sofisticados faz com que seja essencial garantir que tais prestadores de servios sejam
suficientemente competentes e confiveis. , portanto, recomendado que a agncia
central mencionada acima tambm esteja no comando para autorizar os prestadores de
servios permitidos a competir por contratos de seleo pblica. Uma atualizao destes
servios de recrutamento seria necessria.
A confiana nas autorizaes do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
para organizar os concursos de recrutamento tem srias desvantagens. Isso torna mais
difcil para as organizaes federais lidar com o planejamento do seu potencial humano e

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 183

assegurar com que ele seja adequadamente alocado. , portanto, recomendado que o
governo brasileiro divida os processos de controle central estabelecido do planejamento
de concursos, assim os concursos podem ser organizados em um cronograma diferente
daquele das autorizaes para abertura de vagas. tambm recomendado que o governo
considere meios de fazer do recrutamento um processo mais contnuo, por exemplo, por
meio de categorias mais transversais e cooperao cruzada entre as organizaes
aprimorada.

Quadro 2.13. Organizao recrutante e processos na Blgica e Irlanda

Na Blgica, os critrios de recrutamento so acordados entre o SELOR (escritrio de


seleo federal) e a organizao recrutante, e especificam as habilidades e os tipos de
servidores que a organizao quer recrutar. O SELOR anuncia a seleo, recebe as
candidaturas, convoca os candidatos para exigncias formais, administra os diferentes testes
e exames e prepara uma lista de candidatos que passaram o processo de seleo e foram
eleitos para o servio pblico.
As principais vantagens do SELOR so seu profissionalismo e sua independncia das
organizaes recrutantes. uma agncia de recrutamento moderna mtodos de primeira
qualidade. Ele desenvolveu experincia em certificao de competncias e metodologias.
Investiu em instalaes e equipamentos modernos, tem desenvolvido o uso da Internet
ativamente e pareceu estar liderando o desenvolvimento e uso de processos de recrutamento
com suporte online. Foi fundada pelo oramento federal e pode ampliar suas atividades sem
mais fundos.
A Irlanda possui um sistema baseado em carreiras com um sistema de recrutamento
mais descentralizado. O recrutamento de servidores pblicos efetivos na administrao do
governo administrado pelo Servio de Nomeaes Pblicas (Public Appointment Service
PAS). O processo semelhante ao da Blgica. Os testes mudados dos testes abstratos para
testes de simulao do trabalho, exerccios estratgicos, testes de competncia e, em menor
medida, a avaliao das realizaes profissionais. O processo gera um ranqueamento de
candidatos aprovados. A estes so oferecidos os empregos disponveis. Os empregadores
tm possibilidades limitadas de escolher candidatos e os candidatos de escolherem para
onde ir.
O PAS tambm realiza concursos pblicos para nveis seniores no governo local, setor
de sade (inclusive doutores especialistas, gerentes, enfermeiras e atendentes), polcia e
outras agncias do estado. Tambm realiza procura por executivos, com recrutamento
personalizado.
A Irlanda difere da Blgica por ter um esquema de descentralizao. Os departamentos
e rgos governamentais podem controlar o seu prprio recrutamento, contanto que o PAS
os ache suficientemente competentes e que observem o Cdigo de Prticas para o
recrutamento do governo. esperado que este seja um processo de aprendizagem e que
conduza a uma quantia crescente de recrutamento controlado a nvel descentralizado.
Fonte: OCDE (2007a), Avaliao da Gesto de Recursos Humanos no Governo: Blgica, OCDE,
Paris; e OCDE (2008a), Irlanda: A Caminho de Servio Pblico Integrado. Reviso da
Administrao Pblica da OCDE, OCDE, Paris.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
184 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

Emprego probatrio
Combinar os mtodos de seleo formal baseados no mrito com o emprego
probatrio requer processos rgidos e seguros para terminar o contrato durante ou ao final
do perodo probatrio. Estes processos tm que ser suficientemente gerenciveis tornarem
a resciso uma opo realista. Alm disso, todas as decises para encerrar o emprego
probatrio devem ser baseadas em objetivos justificados e documentados.
A Constituio atualmente requer como condio para a posse, a avaliao de
desempenho deve ser conduzida por uma Comisso criada para este propsito (art. 41,
par 4). Tal pargrafo est aguardando regulamentao, mas deve ter seu valor
considerado. O governo brasileiro pode de outra forma considerar estabelecer uma
diretoria especial responsvel pelos recursos contra o fim de um emprego probatrio caso
contrrio. Cada organizao federal dever continuar sendo capaz de encerrar um
emprego probatrio, contanto que haja causa suficiente e pertinente para o encerramento.

Utilizando prestadores de servio externos


A poltica atual da administrao federal do Brasil relativa terceirizao
relativamente restritiva e provvel que essa seja uma das razes pela qual est sendo
evitada com atividades de terceirizao irregulares (veja Captulo 1). Atualmente, o
Brasil est combinando um sistema de gesto de recursos humanos altamente centralizado
com uma poltica de terceirizao descentralizada.
Como notado no Captulo 1, a administrao federal do Brasil se beneficiaria de uma
poltica menos restritiva relativa ao uso de prestadores de servio externos, mas com
planejamento transparente das atividades a serem terceirizadas e uma lgica clara
exposta. recomendado que o governo brasileiro una as regras e polticas atuais relativas
ao uso de prestadores de servio externos para permitir s organizaes federais fazerem
escolhas racionais entre a terceirizao e o desenvolvimento interno de uma gama ampla
de insumos de servios. A questo para governo federal fazer uma distino clara entre
o uso da locao de trabalhadores temporrios por meio de empresas de cesso de mo
de obra, se necessrio (o que deve ser muito limitado), e a contratao de companhias do
setor privado para prover bens e servios aparentemente com melhores custos para alguns
projetos. O bom monitoramento das atividades de terceirizao deve continuar para evitar
o aumento indesejado do custo de produo das atividades do governo que surgiria do
aumento de servios contratados externamente sem uma diminuio correspondente no
emprego do governo e uma quantidade semelhante de qualidade e quantidade dos
servios produzidos (ver Captulo 1).
A terceirizao no deve ser vista, porm, como uma meta poltica em si mesma e no
deve haver nenhum objetivo a este respeito. Ao invs disso, as organizaes federais
devero ser encorajadas e auxiliadas a desenvolverem polticas organizacionais
especficas para maior uso dos prestadores de servio externos. Um modo para fazer isto
seria montar uma rede igualitria para a terceirizao dentro da administrao federal. Por
meio de uma rede igualitria, as diferentes organizaes federais poderiam trocar
experincias e prover apoio mtuo.
H grupos de trabalhadores que trabalham para prestadores de servio externos
chamados de trabalhadores terceirizados irregulares. Parece razovel assumir que para
alguns postos, o motivador principal no foi o melhor custo ou patronato, mas a
necessidade de acessar competncias especializadas que no podem ser adquiridas pelo

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 185

atual sistema de carreiras e concursos. Neste caso, solues mais sofisticadas precisam
ser estabelecidas para ter acesso a essas habilidades dado que simplesmente proibir tais
contrataes privar as administraes de habilidades necessrias.
Como observado anteriormente, o uso de prestadores de servio externos poderia ser
um modo de evitar as exigncias constitucionais para o recrutamento baseado no mrito
para o servio pblico. Tambm foi observado que a essncia de recrutamento baseado
em mrito uma seleo para o emprego pblico baseado em razes objetivas. Um pr-
requisito para ampliar o uso de prestadores de servio externos deve ser, ento, definir
estatutos que rejam os contratos pblicos para garantir que as selees de contratos
tambm so baseadas em razes objetivas. As polticas, estatutos e arranjos para
administrar a contratao pblica no so abrangidos por esta reviso.

Gesto da mudana
Uma mudana de categorias especficas de determinadas organizaes para carreiras
transversais aumentaria o potencial de mobilidade interna entre ministrios e
organizaes. Isto pode beneficiar a administrao como um todo contribuindo para uma
identidade compartilhada e melhor distribuio de habilidades escassas. Tal mudana
seria bem recebida pelos servidores que veem oportunidades de mobilidade, mas pode ser
se ressentida por outros que a veem como um aumento na competio para a promoo.
Alguns empregadores pblicos podem se ressentir com o aumento de oportunidades de
mobilidade que requerem maior competio por habilidades e competncias entre
organizaes pblicas diferentes. Uma maior mobilidade tambm moldaria a necessidade
de uma estrutura de remunerao coerente entre organizaes pblicas diferentes.
Um desafio para as preocupaes das administraes pblicas a introduo do
recrutamento externo nos nveis intermedirios ou altos em uma carreira que era uma
carreira fechada anteriormente. Isto aumenta a competio pelas posies mais altas e
provavelmente ser ressentido pelos internos que aspiram promoo para estes nveis.
Na administrao federal do Brasil, porm, a situao tem sido a oposta. A categoria de
alta gesto principal, o DAS, esteve aberta ao recrutamento externo e s recentemente
teve cotas reservadas para nomeaes internas nos quatro nveis mais baixos do DAS.14
Um desafio tambm surge ao tentar mover de um sistema fragmentado ou
descentralizado no qual cada ministrio ou organizao controla o seu prprio
recrutamento, para um sistema mais centralizado. Isso envolve o realinhamento de
mandatos e influncias, e normalmente ressentido ou oposto por aqueles que percebem
que os seus mandatos so assim restringidos, at mesmo se a mudana busca apoiar e
facilitar as suas atividades de recrutamento. A seriedade de tal oposio depende das
percepes dos arranjos anteriores. A mudana mais fcil de ser feita se os arranjos
anteriores forem percebidos como ineficientes e problemticos do que se forem vistos
como motivados pela ambio de outros atores.
provvel que este problema surja se o Brasil seguir a recomendao para substituir
categorias especficas de determinadas organizaes para carreiras transversais baseadas
em perfis de competncias. Os ministrios e organizaes deixaro de administrar
categorias prprias e passaro a participar em um esforo colaborador. O ressentimento
pode ser reduzido assegurando uma cultura de cooperao e provendo maior apoio pela as
organizaes em processo de definio de perfis de competncia.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
186 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

2.4. Do treinamento aprendizagem

A experincia dos pases membros da OCDE15


Nos anos recentes, o treinamento e desenvolvimento de pessoal recebeu mpeto
renovado e focalizou-se nos servios pblicos dos pases membros da OCDE. O
treinamento de nvel de entrada permite que os perfis de competncia sejam adaptados; o
treinamento contnuo habilita a aquisio de novas qualificaes e permite adaptar as
competncias funcionais da fora de trabalho s mudanas nas misses estratgicas das
organizaes governamentais.
A razo principal para a maior nfase no treinamento e aprendizagem contnua que
eles so uma ferramenta de gesto crucial em uma economia de conhecimento. Outro
motivador fundamental tem sido a necessidade de melhor integrar as polticas de
treinamento e desenvolvimento em sistemas de administrao por desempenho.
Houve uma mudana na nfase da abordagem de cima para baixo para o treinamento
entregue por cursos formais para desenvolver as capacidades de servidores por meio da
aprendizagem e desenvolvimento contnuos, a maior parte ocorrendo no prprio local de
trabalho. Isso no quer dizer que o treinamento formal deve ser completamente
eliminado. O crescente contedo de conhecimento no trabalho torna o desenvolvimento
contnuo de habilidades indispensvel. Porm, como adaptabilidade, a soluo de
problemas e a inovao se tornam cada vez mais importantes para as organizaes, o
treinamento para as habilidades necessrias para um trabalho em particular est sendo
complementado por outras formas de aprendizado para desenvolver uma gama de
competncias tcnicas e comportamentais. A noo de treinamento est sendo
substituda pela perspectiva mais ampla de aprendizado e desenvolvimento.
Alinhada com esta evoluo, o desenvolvimento de servidores visto como uma
questo estratgica para as organizaes. O treinamento e a aprendizagem so vistos
como parte do desenvolvimento do capital humano da organizao e so projetados como
um elemento integral do plano de negcios. Os governos esto fazendo um investimento
significativo nas habilidades e no capital humano e colocando nfase na necessidade de
aprendizagem vitalcia. O aprendizado e treinamento autogeridos pelos servidores esto
sendo encorajados, apoiados por modelos de competncia e a incluso do
desenvolvimento na gesto por desempenho e progresso de carreira. Os cursos
ministrados esto sendo complementados por uma variedade de outros mtodos de
aprendizagem, como tarefas de desenvolvimento, aconselhamento profissional, mentoria,
partilha de conhecimento e aprendizagem em grupo. Avanos nos cursos online tambm
facilitaram esta aproximao.
Enquanto a poltica de treinamento geralmente determinada pelo corpo de gesto de
recursos humanos central, a tendncia fixar a estratgia e a estrutura ampla ao invs de
envolver agncias de governo centrais na entrega do treinamento. Crescentemente, o
desenvolvimento de pessoal est sendo deixado aos departamentos ou at mesmo s
unidades individuais. Nesta abordagem crucial a prestao de contas para que o
desenvolvimento permanea com os prprios gerentes e servidores e se reflita nas
exigncias de gesto por desempenho, estruturas de competncia e arranjos para a
gravao da aprendizagem. Tambm essencial que haja um conjunto de ferramentas de
suporte aos recursos humanos como o aconselhamento profissional, mentoria,
autoavaliao e acesso s oportunidades de desenvolvimento formais e informais.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 187

Uma exceo para o padro de descentralizao o treinamento e o desenvolvimento


dos servidores pblicos seniores. Particularmente em pases com um servio executivo
snior, o treinamento e o desenvolvimento so elementos essenciais e tendem a serem
organizados centralmente para assegurar consistncia. At mesmo em pases onde falta
uma estrutura snior separada, os servidores pblicos seniores recebem treinamentos mais
especializados.
As tendncias nos pases membros da OCDE esto resumidas no Quadro 2.14.

Quadro 2.14. Treinamento e aprendizagem nos governos de pases membros


da OCDE selecionados

Tradicionalmente, nos sistemas baseados em carreiras, o treinamento afeta as trajetrias


de carreira dos servidores pblicos indiretamente: busca alargar as competncias com uma
viso para preparao e/ou promoo funcional para concursos pblicos necessrios para a
promoo a graus ou nveis mais altos. Em sistemas baseados na posio com prticas de
gesto de recursos humanos mais individualizadas, o treinamento mais usado para
fortalecer a cultura do servio pblico entre os servidores pblicos e como uma
oportunidade para aumentar as habilidades tcnicas na medida em que novas questes nos
novos servios pblicos aparecem.
Os programas de treinamento sofreram reengenharia em muitos pases membros da
OCDE, especialmente para introduzir programas de aprendizagem vitalcios. Em pases
como Austrlia, a aprendizagem vitalcia foi desenvolvida dentro do sistema de gesto por
desempenho dos recursos humanos; em outros (como no Reino Unido ou na Sucia) eles so
parte do estabelecimento de planos de negcios e vises das competncias e habilidades
exigidas.
A poltica de treinamentos projetada no nvel dos rgos de gesto de recursos
humanos centrais na grande maioria dos pases membros da OCDE. A implantao
deixada para os departamentos ou at mais nveis mais baixos de gesto em muitos pases.
Por exemplo, nos Estados Unidos, na Noruega e no Reino Unido no h estrutura
coordenada para o treinamento inicial.

Treinamento inicial
A maioria dos pases membros da OCDE estabeleceu um treinamento inicial na entrada
do servio pblico. Porm, pases como Estados Unidos e Noruega no tm estrutura para
tal treinamento; ele deixado vontade das unidades locais. A maioria dos pases diferencia
o treinamento inicial por meio pelo nvel de senioridade ou por categoria/tipo de servidores
pblicos.
O tamanho do treinamento inicial na entrada do servio pblico varia
consideravelmente entre e dentro dos pases. Para algumas categorias de servidores pblicos
ele pode durar um ano ou mais (Estados Unidos, Frana, Luxemburgo, Portugal e Repblica
Tcheca). Em alguns casos, ele considerado tambm como um perodo probatrio antes de
se tornar um funcionrio pblico. O treinamento inicial pode levar menos de trs meses em
pases como Hungria, Japo, e Noruega. O treinamento inicial proporcionado, pelo menos
em parte, por meio de organizaes de treinamento do governo especficas em quase todos
os pases com tal programa, com a notvel exceo da Austrlia. Porm, alguns pases
tambm usam empresas do setor privado para o treinamento inicial de alguns servidores
(Austrlia, Estados Unidos, Holanda e Itlia).

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
188 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

Quadro 2.14. Treinamento e aprendizagem nos governos de pases membros


da OCDE selecionados (continuao)

Treinamento contnuo e vitalcio


Muitos pases membros da OCDE investem consideravelmente no treinamento
contnuo/vitalcio. Por exemplo, na ustria, Coria, Japo, Noruega e Portugal, a durao
mdia do treinamento contnuo est entre dez a 15 dias por ano por funcionrio, enquanto na
Austrlia, Espanha, Holanda, Luxemburgo e Mxico os empregados possuem em mdia
cinco a dez dias de treinamento contnuo. Os pases que investem menos em treinamento
continuado (trs a cinco dias por ano por funcionrio) so Alemanha, Finlndia, Hungria,
Itlia e Sua.

Desenvolvimento da administrao
O desenvolvimento dos gerentes seniores est recebendo ateno crescente em muitos
pases membros da OCDE. Uma pesquisa realizada em nome do Gabinete para o Servio
Pblico Snior na Holanda em uma seleo de pases membros da OCDE descobriu que os
temas recorrentes so liderana refletindo uma expectativa que os servidores seniores
gerenciem a mudana e no apenas lidar com ela e networking especialmente para
compartilhar experincias e ideias (EIPA/Berenschot, 1998). Alinhado a isso, h uma menor
nfase no treinamento em sala de aula tradicional para os gerentes seniores e mais uso de
mtodos de aprendizagem ativos como seminrios, eventos de aprendizado interativo e
intercmbios.
Fonte: OCDE (2007a), Avaliao da Gesto de Recursos Humanos no Governo: Blgica, OCDE,
Paris; e OCDE (2009f), Sustentabilidade das Reformas no Servio Pblico na Europa Central
e Oriental Cinco Anos Aps a Ascenso da Unio Europeia, SIGMA Paper, N. 44, OCDE,
Paris.

Gesto do conhecimento
A gesto do conhecimento uma coleo ampla de prticas organizacionais
relacionadas para gerar, capturar e disseminar conhecimento e promover a partilha de
conhecimento dentro da organizao e com o mundo externo, incluindo:
arranjos de organizao (por exemplo, descentralizao de autoridade, derrubada
de divises burocrticas, uso de informaes e tecnologias de comunicao);
desenvolvimento de pessoal (por exemplo, mentoria, treinamento, mobilidade) e
gesto de habilidades;
transferncia de competncias (por exemplo, trabalho em equipe, guias para boas
prticas de trabalho);
mudanas administrativas e incentivos para pessoal compartilhar conhecimento
(por exemplo, partilha de conhecimento como um elemento de avaliao de
desempenho e selees de promoo, evoluo do papel dos gerentes).

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 189

A gesto do conhecimento no governo esteve no topo da agenda da administrao


durante alguns anos em muitos pases membros da OCDE por vrias razes. O
conhecimento um determinante crtico de competitividade nas economias da OCDE, e
ele criado e destrudo cada vez mais rapidamente. Talvez mais do que qualquer coisa, a
gesto do conhecimento est sendo motivada por esforos para fazer o servio pblico
mais eficiente, produtivo e inovador. Alm disso, a necessidade de melhor integrao das
atividades do governo para abordar problemas intersetoriais complexos faz necessrio
que as pessoas em diferentes organizaes compartilhem informaes e conhecimentos, e
trabalhem em conjunto. O envelhecimento da fora de trabalho do servio pblico em
muitos pases membros da OCDE tambm torna imperativo transmitir conhecimentos
para assegurar a continuidade organizacional.
As organizaes de governo central esto fazendo esforos para melhorar as prticas
de gesto do conhecimento usando:
mtodos tradicionais de compartilhamento de conhecimento (treinamento para
compartilhamento do conhecimento interno e reunies para compartilhamento do
conhecimento externo);
ferramentas como networking e comunidades de prtica;
estabelecimento de unidades centrais de gesto do conhecimento e
desenvolvimento de ferramentas de tecnologia da informao;
colaborao com organizaes fora do governo na soluo de problemas e
desenvolvimento de polticas; mais intercmbio com o mundo acadmico, com a
comunidade e organizaes de setor privado; e mais troca de conhecimento com
as organizaes e contatos internacionais.
Porm, a experincia mostra que a melhoria das prticas de gesto do conhecimento
vai bem alm da necessidade de novas ferramentas e processos ou estratgias formais.
Um achado fundamental da pesquisa da OCDE que as boas prticas de gesto do
conhecimento podem ser aprimoradas por esforos de longo prazo para mudar
comportamentos, construindo confiana, esprito de equipe e cooperao no local de
trabalho. Parece tambm que as organizaes cujas misses so mais focadas para o
exterior tendem a ter requisitos de gesto de recursos humanos mais exigentes e, portanto,
melhores prticas de gesto de conhecimento.
Tambm h armadilhas potenciais: a menos que elas sejam bem projetadas, as
polticas de gesto de conhecimento podem conduzir a custos maiores em termos de
sobrecarga de informao e diluio da prestao de contas.

A situao no Brasil
O governo brasileiro lanou uma nova poltica de qualificao contnua dos
servidores pblicos em 2006. Os ministrios devem supostamente desenvolver planos de
qualificao para os seus servidores baseados em competncias e esforos esto sendo
feitos para modernizar os mtodos de aprendizagem e desenvolvimento. Uma rede
nacional de escolas pblicas foi estabelecida e esto sendo desenvolvidas parcerias com
outros fornecedores.
H desafios significantes a serem enfrentados (Amaral, 2006). Enquanto o nvel de
educao dos recrutados no servio pblico aumentou com o passar do tempo, h uma
boa parcela de variao nos nveis de habilidade e qualificao em diferentes reas.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
190 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

Enquanto reas como diplomacia, universidades, hospitais-escolas e finanas fazem


investimentos significativos em treinamento, alguns ministrios sofrem de escassez de
pessoal bem qualificado ou apropriadamente qualificado. Alm disso, o envelhecimento
da fora de trabalho pblica significa que nos prximos 11 anos aproximadamente 70%
dos servidores pblicos federais atuais iro se aposentar, gerando problemas e
oportunidades de construir em relao construo de capacidades.
Uma proviso geral na Lei 8112 s foi introduzida em 2008 para permitir que os
servidores pblicos possam sair com licena liquidada para obter um Mestrado ou
Doutorado, mas, anteriormente, no havia nenhuma estrutura para essas demandas que
foram consideradas em uma base discricionria pelos ministrios e rgos individuais do
governo.
De acordo com a ENAP, as principais preocupaes expressas pelos institutos de
desenvolvimento de gesto do governo brasileiro incluem:
a importncia estratgica do treinamento e desenvolvimento no apreciada e
como resultado recebe ateno insuficiente da administrao snior;
as informaes sobre treinamento e desenvolvimento so desiguais, tornando
difcil obter um quadro completo de quanto treinamento foi feito e com qual
padro;
a capacidade de muitos ministrios de desenvolver planos de treinamento ainda
insuficiente.
Ao mesmo tempo, a ENAP entende que as iniciativas de treinamento e
desenvolvimento no podem funcionar isoladas. A criao da Poltica Nacional para o
Desenvolvimento do Funcionrio Pblico busca estabelecer os elos necessrios entre a
gesto por competncias, seleo e gesto por desempenho. Porm, esta iniciativa ainda
est em seu incio e possui desafios considerveis: o sistema nacional de institutos de
desenvolvimento de gesto ainda est sendo desenvolvido e sua capacidade varia
consideravelmente. A maioria no tem pessoal adequado ou estruturas e no desenvolveu
as relaes necessrias com os seus ministrios clientes. A prpria ENAP est
experimentando problemas de capacidade para construir treinamentos sobre liderana e
gesto. A diversidade cultural, econmica e social e a geografia do Brasil, como tambm
a entrega altamente dispersa dos servios pblicos tambm cria desafios em termos de
escala, acesso e desenho.
O comit dirigente montado para supervisionar a implantao da poltica nacional
decidiu focar inicialmente no treinamento daqueles responsveis pela implantao. Isto
parece ser um bom primeiro passo. Cursos e seminrios esto sendo organizados para os
envolvidos em recursos humanos, treinamento, planejamento e oramento nos
ministrios. Adicionalmente, esto sendo oferecidos aos ministrios treinamento em
gesto por competncias para fortalecer suas capacidades de desenvolver planos de
treinamento. Um currculo de formao nacional est sendo estabelecido pela rede de
escolas do governo.
difcil obter uma imagem de quanto treinamento e desenvolvimento esto sendo
feitos em termos de despesa e nmeros de treinados, dado que no h um banco de dados
central. A ENAP est pesquisando as ofertas de treinamento e esperou ter uma avaliao
geral no final de 2009. Atualmente no h medidas de efetividade de custos ou qualidade
do treinamento.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 191

Enquanto concursos pblicos extremamente competitivos significam que os novos


concorrentes ao servio pblico so bem educados, o foco acadmico dos exames
significa que eles no possuem necessariamente as competncias requeridas para os seus
novos papis. A maioria dos novos recrutados passa por um perodo de treinamento com
durao varivel e tem um perodo probatrio de trs anos. Em alguns casos, o
treinamento inicial faz parte do processo de seleo.
A ENAP responsvel pelo treinamento de liderana e gesto. Ela treina os iniciantes
para as novas carreiras de gesto do servio pblico e tambm oferece treinamento para
os servidores pblicos do DAS, embora o DAS no exija treinamento. O nmero de
participantes em cursos de desenvolvimento gerencial passou de 7 800 em 2003 para
29 600 em 2008. O maior aumento foi nos participantes no ensino distncia, que se
tornou um importante mtodo de fornecimento de treinamento. Os servidores pblicos
percebem cada vez mais que tero de demonstrar um elevado nvel de qualificaes para
serem selecionados para os cargos DAS e que crescente a realizao de treinamentos
para este propsito. Tendncias semelhantes existem para os titulares dos cargos DAS, a
fim de que eles sejam mantidos em seus postos, renomeados ou promovidos dentro do
sistema DAS.
Esforos esto sendo feitos para modernizar os mtodos de treinamento e de
desenvolvimento por meio da educao distncia, formao em servio, seminrios e
compartilhamento das melhores prticas. No entanto, grande parte do treinamento ainda
baseado na sala de aula e usa mtodos tradicionais.

Gesto do conhecimento
A gesto do conhecimento no servio pblico brasileiro est em fase inicial. H um
nmero de casos isolados de implantaes bem-sucedidas de iniciativas de gesto do
conhecimento na maioria das grandes empresas estatais, como Petrobras e Banco do
Brasil, mas a prtica da gesto do conhecimento geralmente no bem desenvolvida em
ministrios e agncias federais. Um projeto de decreto instituindo uma poltica pblica de
gesto do conhecimento foi elaborado e est em estudo.
Quanto gesto de recursos humanos, o governo federal precisa melhorar a gesto de
conhecimento para se preparar para o grande nmero de aposentadorias que vo comear
a acontecer em dez anos. Uma nova legislao permitir que os servidores pblicos sejam
tutores nas escolas de formao do governo e, assim, partilhem os seus conhecimentos.
Isso levar ao surgimento de comunidades de prtica entre os participantes do curso.
Mesas-redondas de especialistas em questes especficas tambm aconteceram. Redes
internas esto sendo encorajadas para oferecer oportunidades de melhor comunicao. A
criao da rede nacional de escolas pblicas destina-se, entre outras coisas, a promover o
compartilhamento de conhecimentos.
Existem caractersticas organizacionais do servio pblico que podem favorecer a
partilha de conhecimentos e outras que a impedem. A mobilidade do DAS dentro do
servio pblico como resultado das nomeaes para o DAS de fora do servio pblico
pode ser vista como forma de disseminar conhecimento. Reformas no sistema DAS
considerar isso. Outra caracterstica que favorece a gesto de conhecimento as novas
carreiras em gesto pblica estabelecidas h poucos anos, como o Especialista em
Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG). Estes gestores pblicos so
potencialmente um vetor importante para a gesto de conhecimento. Caractersticas que
impedem a gesto de conhecimento incluem silos ministeriais (parece haver

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
192 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

relativamente pouca comunicao ou colaborao entre os ministrios) e carreiras


inflexveis que inibem a mobilidade.

Sugestes para reformas futuras


A abordagem brasileira na utilizao de competncias para conduzir o treinamento e
desenvolvimento est indo na direo certa. As recomendaes abaixo esto direcionadas
para suportar a implantao, promovendo uma integrao mais prxima do treinamento e
desenvolvimento com outros processos de gesto de recursos humanos e aumentando a
efetividade do custo de treinamento e das atividades de desenvolvimento.

Funes e responsabilidades
No momento, a abordagem de treinamento e desenvolvimento est relativamente
centralizada na Secretaria de Recursos Humanos (SRH) do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto e na ENAP, responsvel por avaliar os planos de treinamento anuais
e os relatrios dos ministrios e agncias, fornecendo orientao sobre a alocao dos
recursos de treinamento. O treinamento atualmente feito primariamente por meio da
rede de escolas pblicas. Isso envolve os corpos centrais numa poro de minuciosas
atividades de superviso.
recomendado que a SRH refocalize suas atividades na criao de estruturas e
suporte para os ministrios e agncias na medida em que implantam a poltica nacional
para o desenvolvimento dos servidores pblicos e abordam o treinamento e
desenvolvimento mais estrategicamente. Uma estrutura deveria, por exemplo, estabelecer
amplos parmetros sobre quanto os ministrios e agncias deveriam investir em
treinamento e desenvolvimento, deixando certa flexibilidade sobre como eles faro a
execuo. Tambm deveria delinear ligaes chave entre treinamento e desenvolvimento
com outras reas de gesto de recursos humanos, como gerenciamento de desempenho e
progresso de carreira.
O apoio prestado pela SRH pode incluir orientaes e modelos para ajudar os
ministrios e agncias a desenvolver suas prprias estratgias, assim como padres,
melhores prticas e informaes sobre formao e desenvolvimento de recursos. O apoio
deve incluir a ajuda aos ministrios para o desenvolvimento de mtodos baseados no local
de trabalho de desenvolvimento do pessoal. A fiscalizao deve incidir sobre a avaliao
dos progressos na implantao e lidar com os problemas ao invs de avaliaes
detalhadas dos planos de formao dos ministrios. Apoio especial deve ser dado aos
ministrios que tenham problemas com a implantao. Esta abordagem deve ser
consistente com a responsabilidade da SRH de formulao de polticas de gesto de
recursos humanos e orientaes.
A ENAP deve manter sua responsabilidade pelo desenvolvimento da gesto e dos
executivos, e deve continuar a oferecer consultoria tcnica sobre a implantao da poltica
nacional para o desenvolvimento do funcionrio pblico.
Os chefes de ministrios e agncias e gerentes de linha devem ter responsabilidades
bem definidas em relao formao e desenvolvimento de seu pessoal e essas
responsabilidades devem fazer parte dos objetivos de desempenho dos gestores. A equipe
deve ser responsvel pela sua prpria aprendizagem e desenvolvimento contnuos. Um
quadro deve apoi-los com competncias, orientao, recursos e apoio de seus gestores.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 193

Integrao com outras reas da gesto de recursos humanos


Construir uma cultura de aprendizagem e desenvolvimento vai exigir mudanas em
outras reas da gesto de recursos humanos que afetam os incentivos para os gerentes e
servidores de investimento de esforos e recursos. Em particular, devem ser criados elos
com a promoo, oportunidades de carreira e gesto por desempenho. Quanto
promoo, o desenvolvimento da capacidade do servio pblico significar dar mais peso
ao desenvolvimento da equipe do que ele tem assumido, em oposio senioridade, no
mecanicamente, mas como parte da avaliao de quo bem preparados eles esto para
assumir um papel de nvel superior. No que diz respeito s oportunidades de carreira, h
uma grande disparidade na medida em que os servidores pblicos tm acesso promoo
e, portanto, em seu incentivo na participao do desenvolvimento contnuo. Revisar a
estrutura de carreira para criar mais caminhos para o crescimento profissional e
progresso na carreira uma parte necessria de uma estratgia de habilidades para o
governo.
O aspecto de desenvolvimento da gesto por desempenho deve ser reforado por
meio da abordagem de competncias. Os gerentes devem ser treinados para avaliar e
atender as necessidades de desenvolvimento dos seus servidores a fim de melhorar o
desempenho no trabalho. Ao mesmo tempo, um cuidadoso equilbrio necessrio entre o
foco no desenvolvimento e o foco nos resultados da gesto por desempenho.

Mtodos e entrega
A necessidade de atualizar os treinamentos e mtodos de desenvolvimento bem
vinda. Dado que grande parte do recrutamento no servio pblico brasileiro est na
categoria de base e no incio da carreira, o investimento na formao inicial
fundamental. Atualmente, o montante de formao em diferentes ministrios e agncias
parece ser muito desigual. recomendado que isso seja revisto e que os requisitos para a
formao inicial mnima sejam definidos e adequados aos diferentes tipos de carreiras,
em consulta com as organizaes contratantes, apesar de que um nvel de flexibilidade
deve ser mantido para ajustar a formao s necessidades das organizaes.
O treinamento baseado na classe de aula deve ser baseado nos mais modernos
mtodos de aprendizagem para adultos. Outras formas de desenvolvimento atividades
baseadas no local de trabalho como treinamento no trabalho e avaliaes de
desenvolvimento e destacamentos tambm devem ser apoiadas. O ensino distncia
deve continuar a ser desenvolvido como meio de expandir o acesso formao contnua.
A abordagem modular de treinamento deve ser desenvolvida e ligada a um quadro de
competncias.
Dada a disperso geogrfica do servio pblico, compreensvel que o Brasil tenha
investido no desenvolvimento de uma rede de escolas de formao do governo. Alm
disso, os ministrios e as agncias costumam usar prestadores de servios privados.
Provavelmente h margem para racionalizao para evitar a duplicao de esforos e
concentrar os investimentos nas prioridades. Devem ser utilizados mtodos de garantia de
qualidade tanto para as escolas do governo quanto para os consultores de treinamentos
privados. As universidades devem ser incentivadas a criar cursos em gesto pblica e
desenvolver parcerias com ministrios e agncias especializadas para proporcionar o
desenvolvimento contnuo para determinados grupos profissionais.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
194 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

Desenvolvendo lderes e gestores


A ENAP e a rede de escolas de formao do governo devem continuar focadas no
desenvolvimento de lderes e gestores, com base nas melhores prticas internacionais
adequadas. O desenvolvimento inicial e contnuo deve estar ligado s competncias
essenciais para assegurar um quadro comum para o desenvolvimento. Um quadro para o
desenvolvimento contnuo deve integrar a formao no apenas formal, mas tambm uma
srie de outras atividades, como networking e aconselhamento profissional de executivos.
Os quadros de desenvolvimento de executivos em vrios pases membros da OCDE,
descritos no Quadro 2.15, proveem exemplos de como isso poderia ser abordado.

Quadro 2.15. Desenvolvimento dos servidores pblicos seniores: exemplos dos


pases membros da OCDE

Na Austrlia, a Comisso de Servio Pblico apoia a aprendizagem e desenvolvimento


da liderana. O Quadro de Capacidades de Liderana dos Executivos Seniores (Senior
Executive Leadership Capability Framework) define as capacidades exigidas dos executivos
seniores no servio pblico. Um conjunto de programas de desenvolvimento, eventos e
servios fornecidos pela Comisso foi especificamente desenhado para refletir este quadro.
A Comisso trabalha em estreita colaborao com instituies lderes e fornecedores de
treinamento de diversas indstrias para desenvolver e entregar os programas
especificamente projetados para atender s novas necessidades dos servidores pblicos.
No Canad, o Gabinete do Diretor de Recursos Humanos oferece programas e
informao para os servidores seniores que promovem o crescimento profissional. Para o
nvel mais snior, Vice-Ministro Adjunto (ADM), a agncia fornece conselhos sobre
avaliaes, promoes e oportunidades de aprendizagem, bem como estratgias de
desenvolvimento pessoal e de carreira.
Na Alemanha, o Bundesakademie fr ffentlich Verwaltung organiza o
desenvolvimento e posterior treinamento dos servidores pblicos federais. No entanto, os
escritrios de servio pblico federal e os dos estados federais so responsveis por decidir
quem pode participar dos cursos oferecidos pelo Bundesakademie. Os programas no so
obrigatrios.
Na Sucia, a funo de liderana de servidores pblicos seniores salientada pela
poltica de liderana do governo, que fornece orientaes e princpios bsicos.
Treinamentos e os cursos especficos tm como objetivo desenvolver as habilidades de
liderana dos servidores pblicos seniores. O Ministrio das Finanas decide quais assuntos
so importantes para o treinamento. No entanto, a organizao do treinamento
descentralizada para as agncias individuais.
Fonte: Pesquisa realizada em nome do Gabinete para o Servio Pblico Snior da Holanda,
EIPA/Berenschot (1998), e em alguns casos sites do governo.

Uma abordagem consistente para o desenvolvimento de lderes e gestores seria


facilitada por alteraes na forma como funciona o DAS, como recomendado no
Captulo 4. Recomenda-se estabelecer exigncias especficas em matria de formao e
desenvolvimento dos servidores pblicos nomeados para cargos DAS. Isto deve incluir a
induo, bem como o desenvolvimento baseado em competncias essenciais. Alm disso,
todas as pessoas nomeadas para cargos DAS, incluindo aqueles provenientes de fora do
servio pblico, devem ser submetidas a um programa de induo obrigatrio para lidar
com os valores, tica e cdigo de conduta do servio pblico.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 195

Avaliando a relao entre custo e eficcia dos treinamentos


A avaliao dever focar na capacidade do treinamento e desenvolvimento de atender
s necessidades da organizao: por exemplo, o percentual de servidores considerados em
nveis aceitveis de competncia e se as competncias e qualificaes da organizao so
satisfatrias.
Medidas de custo-eficcia devem ser desenvolvidas para os ministrios, agncias e
escolas de formao do governo avaliarem as suas atividades de formao: por exemplo,
gerenciamento de dados de feedback sobre como os servidores aplicam o que aprendem e
melhoram o seu desempenho; feedback dos usurios dos servios pblicos; e custo-
benefcio de aes de formao especficas.

Gesto do conhecimento
A gesto do conhecimento na administrao brasileira est numa fase muito precoce.
Ela ir progredir quando a gesto por competncias se tornar bem estabelecida e quando o
sistema de carreiras foi reformado para proporcionar maior fluidez de circulao dentro
do servio pblico.
Quanto forma como as polticas de gesto de recursos humanos pode contribuir para
a gesto do conhecimento, a experincia da OCDE destaca a importncia da liderana,
envolvimento do pessoal e incentivo construo de culturas organizacionais favorveis
gesto do conhecimento. O desenvolvimento de quadros de competncia no servio
pblico brasileiro oferece uma oportunidade para integrar a gesto do conhecimento na
gesto de recursos humanos. A gesto do conhecimento deve ser considerada uma
competncia essencial para todos os gerentes e ser um elemento de sua avaliao de
desempenho. Deve tambm ser integrada na formao dos gestores e servidores.
Um levantamento das prticas de gesto do conhecimento nos ministrios,
departamentos e agncias do governo central em pases membros da OCDE aponta para
um nmero de fatores importantes que o governo brasileiro deve considerar em seus
esforos para estabelecer a gesto do conhecimento (ver Quadro 2.16).

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
196 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

Quadro 2.16. Pesquisa da OCDE de prticas de gesto do conhecimento no


governo central

Os seguintes fatores foram considerados particularmente importantes para o sucesso da


gesto do conhecimento em uma seo transversal dos pases membros da OCDE:
grande prioridade dada iniciativa de gesto do conhecimento no topo da
hierarquia;
planos de comunicao da iniciativa bem desenvolvidos e coordenados;
forte envolvimento do pessoal;
estabelecimento de incentivos para compartilhar o conhecimento;
atribuio de recursos financeiros suficientes.
Fonte: OCDE (2003a), Concluses a partir dos resultados do estudo das prticas de gesto do
conhecimento para os ministrios, departamentos e agncias do governo central nos pases
membros da OCDE, GOV/PUMA/HRM(2003)2.

Concluses gerais
Nos ltimos anos, o governo federal do Brasil fez progressos considerveis no reforo
de sua capacidade de recursos humanos ao aumentar o nvel de qualificao para a
entrada no servio pblico e a garantia de mrito nos processos de seleo na entrada.
Estes so os primeiros passos importantes na construo de um servio pblico
capacitado.
A capacidade do pessoal, no entanto, continua mal gerenciada com uma gesto muito
limitada de competncias, sistemas de seleo por mritos estritos e carreiras rgidas e
estreitas que impedem a alocao tima dos recursos humanos e limitam as oportunidades
para os servidores desenvolverem suas carreiras por meio da mobilidade lateral ou
progresso vertical. O governo precisa tomar uma srie de medidas para tornar o servio
civil um servio civil totalmente moderno semelhante aos das economias mais avanadas.
Esforos adicionais na gesto de capacidades e competncias e na reforma dos
sistemas de carreira so prioridades e devem andar de mos dadas para que se reforcem
mutuamente. Isso implica conceber um quadro de competncias para o servio civil,
desenvolvendo a capacidade dentro dos ministrios e outras organizaes governamentais
para gerir competncias e garantindo que as ferramentas e processos chave de gesto de
recursos humanos estejam relacionados com as competncias. As competncias e o
desenvolvimento de gestores seniores deveriam ser uma rea prioritria de nfase. O
corpo central de gesto de recursos humanos tem a responsabilidade de gerir as categorias
transversais e manter a coerncia em todo o sistema de gesto por competncias em
organizaes governamentais.
A gesto por competncias inclui naturalmente o seu uso no sistema de recrutamento,
baseado em uma noo bem definida de mrito e no garante a escolha da pessoa mais
competente para o trabalho. Os concursos pblicos podem ser modernizados para irem
alm de testes de conhecimentos e habilidades adquiridas nas universidades. A
modernizao do sistema de recrutamento, provavelmente, implicar no estabelecimento

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 197

de algum tipo de conselho independente de nomeaes para dar orientaes sobre o


recrutamento, definir padres, e possivelmente agir como rgo de recurso gerenciador
dos fornecedores de recrutamento.
Os cargos comissionados e DAS so uma importante exceo ao princpio de seleo
do pessoal de forma competitiva transparente no governo federal. Os cargos DAS devem
ser provavelmente uma prioridade para sistematizao de um transparente, mas moderno,
processo de recrutamento, baseado na experincia e competncias, e algumas
organizaes parecem j estar fazendo dessa maneira. Isso preencheria uma lacuna em
termos de processo de recrutamento transparente, profissionalizaria o recrutamento dos
gestores seniores, ajudaria a construir a coeso de grupo de gerentes, constituiria um
processo de teste para seleo que no estaria baseado no conhecimento e, assim, ajudaria
a construir confiana em meios mais modernos de mensurao do mrito no
recrutamento.
Quanto aos cargos comissionados, importante que eles sejam reintegrados dentro do
sistema de categorias de emprego e que a nomeao para estas posies siga
procedimentos regulares ao invs de designaes discricionrias. Isso pode ser
implantado ao longo dos anos, na medida em que os servidores se aposentam.
A gesto por competncias no alcanar o seu maior potencial sem uma
reestruturao profunda das categorias de emprego dos servidores pblicos e
oportunidades de carreira. A rgida e fragmentada maneira na qual as categorias de
emprego so administradas hoje impede a alocao tima dos servidores, cria altos custos
de transao e presses por maiores custos de compensao. Alm disso, o sistema DAS,
especialmente para posies de no gerncia, tem sido uma maneira relativamente
insalubre de prover flexibilidade na rgida gesto de categorias de emprego.
Reformas nas categorias de emprego so tecnicamente e politicamente muito
complexas para se implantar, mas tm sido conduzidas com sucesso em diversos pases
membros da OCDE com dificuldades similares. Isso pode inspirar os esforos do Brasil.
O governo federal certamente deveria considerar a reduo das categorias de emprego,
aumentando as categorias transversais, desenvolvendo perfis de trabalho que apoiem a
estrutura de carreira e favoream a mobilidade e desenhando um sistema de classificao
dos empregos. Os procedimentos para mobilidade e promoo ao longo da carreira,
contudo, precisam ser transparentes e baseados em processos competitivos com listagem
pblica transparente e disponvel das vagas.
Muitos pases esto se movendo no sentido de abrir algumas posies para entrada
lateral no servio pblico. O Brasil j est se movendo nessa direo por meio do sistema
DAS. Esse sistema, porm, uma soluo imperfeita desenvolvida na mesma medida
para dar liberdade queles no sistema de categorias de emprego e aumentar a competio
e permitir a entrada de pessoas com competncias diferentes dentro do sistema. Para as
posies intermedirias e seniores de administrao, o sistema DAS pode permanecer,
com processos de nomeao mais transparentes baseados em competncias para posies
mais baixas de gesto e mais nomeaes discricionrias nos nveis mais altos de gesto
(Captulo 3). Para outras posies, contudo, quando o sistema de categorias de emprego
foi reformado, aconselhvel que elas sejam reintegradas dentro do sistema de categorias
de emprego, ainda permitindo, entretanto, a entrada lateral no sistema de pessoal de fora
do conjunto de servidores pblicos.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
198 2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO

Notas

1. O Grupo Europeu de Administrao Pblica (EGPA) desenvolveu um amplo estudo


da gesto por competncias no setor pblico europeu: ver Horton, Hondeghem, e
Farnham (2002).
2. A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal no permite recrutamentos de nvel
mdio dentro do sistema regular de carreiras, mas elas existem para alguns cargos
como professores universitrios, pesquisadores de institutos de pesquisa e
especialistas seniores em infraestrutura.
3. O sistema DAS compreende cerca de 22 000 cargos, fora da categoria de sistema de
carreiras. Muitos dos cargos snior so includos no sistema DAS, mas a maioria so
posies jnior. Nomeaes para o sistema DAS so discricionrias, embora uma
grande porcentagem seja legalmente reservada a funcionrios pblicos. A descrio
completa do sistema DAS consta na Seo 3.2.
4. As metodologias baseadas em competncias esto descritas no site do Departamento
de Pessoal Federal da Blgica: www.fedweb.belgium.be/fr.
5. Pargrafo retirado de Farnham e Horton (2002).
6. Esta estrutura analtica foi proposta por Osterman em 1987 e discutida em Quadroall
e Purcell (2003: 117-118).
7. Algumas carreiras das agncias reguladoras tm uma gratificao de qualificao, que
visa diferenciar entre os novos entrantes de acordo com as competncias e
experincia. Mas essas vantagens no tm sido usadas desde 2004 por causa de uma
falta de regulamentao.
8. A carreira foi criada pela Medida Provisria n 389/2007, posteriormente
transformada na Lei 11.539/2007, posteriormente reformulado pela Lei 11.661/2008,
derivada da Medida Provisria 407/2007. Oito cem oitenta e quatro posies (84
seniores e 800 analistas) de analistas de infraestrutura foram criadas desde ento. Elas
esto distribudas principalmente nos ministrios, como Transportes, Minas e Energia,
Integrao Nacional, Cidades e Comunicaes.
9. A carreira foi criada pela Lei 3.952/2008. H 2 400 cargos a serem preenchidos pelos
ministrios (Desenvolvimento Agrrio, Desenvolvimento Social, Direitos Humanos,
Educao, Igualdade Racial, Mulheres, Sade, Trabalho e Emprego, etc.). O processo
de nomeao para estes cargos ter incio no incio de 2010.
10. A criao desta carreira Projeto de Lei 3952/2008, 2 190 posies est destinada a
preencher as reas crticas de recursos humanos, compras, servios financeiros e
rotinas administrativas. Ele ainda no foi aprovada pelo Congresso.
11. A carreira foi criada pela Medida Provisria n 441/2008, transformada na
Lei 11.907/2009. 350 cargos foram criados e uma seleo pblica para preencher 230
cargos acaba de ser realizada.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
2. FORTALECENDO A CAPACIDADE DO GOVERNO 199

12. Deve-se ter em mente que o nmero de servidores pblicos do governo central na
Frana, muito maior do que no governo federal do Brasil e, quando se compara com
o governo federal do Brasil, o nmero de categorias e grupos de trabalho deve ser
ajustado de acordo.
13. Entretanto, h algumas excees, principalmente nos pases nrdicos, onde a
descentralizao da gesto de recursos humanos para agncias executivas gerenciadas
independentemente levou as a uma quase total harmonizao com as regras e prticas
do setor privado. A proteo contra o nepotismo nestes pases baseada em valores
profundamente internacionalizados no servio pblico, uma extensa e legalmente
garantida transparncia e o acesso aos recursos.
14. As cotas existam no passado para os nveis mais baixos, mas no eram reforadas
adequadamente.
15. Esta seo parcialmente baseada nas informaes includas na OCDE (2006 e
2007a: 81-82), Pesquisa de Gesto Estratgica de Recursos Humanos.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
ANEXO 2A.1. MODELO DO PERFIL DE CARGO 201

Anexo 2A.1
Modelo do perfil de cargo

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
202 ANEXO 2A.1. MODELO DO PERFIL DE CARGO

TTULO DO CARGO
DESCRIO DA POSIO E SUAS COMPETNCIAS:
PROPSITO GERAL DA POSIO:
RELAES PRINCIPAIS:

Internas
Externas

TAREFAS E RESPONSABILIDADE

reas de resultados principais Tarefas e responsabilidades




ATRIBUTOS REQUERIDOS:
CONHECIMENTO TCNICO
GESTO E LIDERAO
COMUNICAO
ATRIBUTOS E HABILIDADES PESSOAIS

INDICADORES E COMPETNCIAS DO CARGO

Comportamentos e indicadores chave


Competncia do cargo
(demonstrados)


AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA 203

Captulo 3
Reforando a orientao por desempenho e construindo liderana

Um desafio constante para os governos a prestao eficiente dos servios e


funcionamento dos programas. Este captulo analisa as estratgias implementadas pelo
governo federal brasileiro visando melhorar o desempenho e o desenvolvimento da
liderana na administrao pblica federal. Levando em considerao a experincia dos
pases membros da OCDE, o captulo analisa uma srie de aspectos e atividades que
compem o conjunto de estmulos ao desempenho no governo federal: a gesto do
oramento, a gesto do desempenho de equipe, o sistema de remunerao e a avaliao de
desempenho individual. A gesto dos gestores seniores vista como um elemento crtico
para consolidar a orientao para o desempenho da governana pblica e da gesto
pblica, e para realar a delegao de responsabilidades para a gesto de recursos
humanos.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
204 3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA

3.0. Introduo

fcil sustentar a ideia de que o governo deveria entregar servios e operar


programas eficientes. De fato, esse tem sido um objetivo chave para todos os pases que
tm se afastado dos sistemas arcaicos de governo. Recursos pblicos so sempre
limitados e obter o mximo deles sempre ocupou as mentes dos modernizadores,
independente do contexto nacional.
claro que mais fcil falar do que fazer. As atividades pblicas diferem das
privadas em dois pontos crticos. Primeiro, o modo como o resultado alcanado to
importante quanto seu valor econmico. Segundo, produo ou ao resultado das
atividades pblicas normalmente no determinado um preo de mercado que integre
qualidade, quantidade e satisfao do consumidor. O desempenho nos servios e
administraes pblicas um conceito amplo que inclui no apenas custos, produo e
efeitos nos resultados, mas tambm conceitos como adequao, devido processo legal e
confiabilidade. O desempenho de um servidor pblico envolve no apenas trabalhar e
entregar, mas tambm o respeito pelas leis do pas, pelo sistema democrtico e pelo
governo eleito durante seu o perodo na funo.
O bom desempenho no acontece por acaso, pelo menos no de forma consistente.
Ele requer aes apropriadas por parte dos lderes polticos, legisladores, administradores
pblicos e servidores pblicos. Isso se refere cultura e s atitudes tanto quanto s
organizaes, mandatos, competncias e incentivos.
Muito foi escrito sobre as estratgias e planos para melhorar o desempenho, quase
todos eles sobre como administrar a fora de trabalho e fazer com que os servidores
pblicos tenham um melhor desempenho. A ltima dcada gerou uma riqueza de
literatura sobre administrao que oferece diferentes modelos e recomendaes, embora a
maioria esteja apenas preocupada com o mercado privado.
Por muito tempo, as discusses sobre o desempenho dos servidores pblicos focaram
no modo como eles se comportavam e trabalhavam. As metas eram representadas em
termos de comportamento correto, imparcialidade, legalidade e procedimentos
apropriados. Os modelos de prestao de contas enfatizavam o controle dos insumos,
cumprimento das normas e regulamentos e estruturas hierrquicas. As estruturas de
incentivo focavam no cumprimento de normas, e como tais, desencorajam a iniciativa e a
inovao. Embora tenham sido crticas para a confiabilidade da administrao pblica,
dizia-se que elas inibiam inovao e prejudicavam os esforos para aumentar a eficincia
e o desempenho. Elas foram questionadas em todos os pases membros da OCDE, de
maneiras diferentes e em diferentes ritmos. A tendncia geral tem sido delegar autoridade
administrativa e aumentar a responsabilidade pelos resultados e pelo desempenho. Isso
no uma tarefa fcil e os pases ainda esto se esforando para alcanar um melhor
equilbrio entre controle e eficincia. Dado sua nfase relativamente forte no controle,
essa claramente uma direo que o governo federal do Brasil deveria seguir, mas com
cautela para no debilitar os padres ticos do servio pblico.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA 205

3.1. Reforando a orientao por desempenho

A experincia dos pases membros da OCDE

Os motivadores do desempenho organizacional


Enquanto no h nenhum pas ou modelo de melhor caso, possvel delinear um
nmero de elementos e atividades que formam o conjunto dos motivadores de
desempenho organizacional em qualquer administrao pblica. Eles incluem:
Primeiro, o governo tem que definir claramente os resultados e efeitos que deseja
alcanar e suas expectativas de desempenho em diferentes partes da sua
administrao e de seus servidores. Tal gesto estratgica das atividades pblicas
envolve a definio e atualizao peridica de um conjunto de metas
organizacionais que devem ser especficas o suficiente para assegurar avaliaes
de desempenho organizacional. Tambm inclui a definio de padres e
promoo de valores que devem guiar seus servidores em seu trabalho.
Segundo, o governo deve prover os recursos financeiros necessrios para as
diferentes partes da administrao para que elas tenham uma possibilidade
razovel de alcanar suas metas. As metas da gesto do oramento do governo
no devem ser apenas controlar a quantidade e alocao de despesas nas
organizaes e atividades, mas faz-lo de tal maneira que fornea condies
ideais e adequadas para que as organizaes pblicas busquem um melhor
desempenho.
Terceiro, o governo deve assegurar que sua administrao tenha uma fora de
trabalho que possua as habilidades e competncias necessrias para as atividades
que so esperadas que ela realize e seja capaz de manter com o passar do tempo.
Isso requer um nvel adequado de planejamento da fora de trabalho, gesto por
competncia baseada numa estrutura de competncias, perfis de competncia para
guiar as atividades de recrutamento e treinamento e ser um empregador atrativo
capaz de competir com a crescente competio por habilidades escassas e mo de
obra essencial.
Quarto, o governo deve assegurar que possui administradores leais e competentes
em todos os nveis, capazes de liderar as diferentes partes da administrao em
direo a suas respectivas metas e a encorajar e estimular os servidores para que
melhorem seu desempenho. Isso requer que administradores que sejam
autorizados e possuam discrio gerencial suficiente, especialmente em relao s
premiaes por desempenho para seus servidores.
Finalmente, a gesto dos servidores pblicos deve mudar. O bom desempenho
deve ser premiado e o desempenho insatisfatrio deve ser assistido. Incentivos
devem ser providenciados para o desenvolvimento pessoal e organizacional e a
inovao deve ser encorajada. Os servidores devem ser encorajados a prestar um
bom servio e a aumentar suas prprias capacidades e competncias. Isso ser
muito difcil se a gesto por regras e regulamentos no for substituda por esferas
de discrio gerencial e responsabilidade por resultados e pelo desempenho.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
206 3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA

Esses cinco conjuntos de elementos e arranjos so interdependentes e mutuamente


reforadores. difcil intensificar a efetividade total, a eficincia e a qualidade sem
padres satisfatrios em todas as cinco reas. Algumas das medidas envolvidas podem ser
introduzidas mesmo num ambiente burocrtico. Isso inclui a gesto por desempenho e a
elaborao de oramentos, medio do desempenho, melhoramentos na gesto financeira
e rastreamento dos gastos pblicos. Outras medidas requerem abordagens mais
inovadoras como relaxamento dos controles de entrada gerenciais e financeiros, aumento
da flexibilidade gerencial nas reas de despesas e de pessoal e o uso de mecanismos de
mercado internos. Isso implica que aos administradores cada vez mais confiada a
melhoria do desempenho e a liberdade para gerir, mas tambm esto sendo mais
efetivamente responsveis por como gerenciam, quo sabiamente usam os recursos e que
resultados tm sido alcanados.
Esse relaxamento deve ser combinado com novos arranjos de gesto e de governana
para assegurar que os valores bsicos do servio pblico ainda so cumpridos e
respeitados. O mais importante deles envolve coletar informaes sobre desempenho e
resultados, novos meios de determinar o desempenho dos administradores, organizaes e
servidores, e auditorias internas aperfeioadas.
Na prtica, os pases membros da OCDE adotaram diferentes abordagens quanto ao
relaxamento dos controles de entrada e ao fornecimento da informao do desempenho
formal. Os pases nrdicos da Europa possuem uma longa histria de agncias executivas
gerenciadas de forma independente e comearam a relaxar controles de entrada durante a
dcada de 1970. Em outros pases, muitos dos mecanismos necessrios para auxiliar a
flexibilidade ampliada, tais como delegao financeira, gesto por desempenho e sistemas
para desenvolver e obter informao sobre o desempenho foram colocados em vigor
recentemente.

Alinhando a gesto de recursos humanos para melhorar a orientao de


desempenho
Alm dos estimuladores gerais de bom desempenho, prticas apropriadas de gesto
dos recursos humanos so essenciais na busca por um melhor desempenho. Em 1960,
Douglas McGregor publicou seu livro seminal sobre a gesto moderna de recursos
humanos. Ele desafiou a abordagem Taylorista e sustentou que os servidores apresentam
melhor desempenho quando autorizados, motivados e estimulados do que se meramente
comandados. Previamente, os incentivos por desempenho eram medidas quantitativas
para fazer o operrio trabalhar mais duro e mais rpido. O artigo de McGregor tornou-se
o ponto de partida para a experimentao com novas formas de incentivos por
desempenho mais sofisticadas, vinculando premiaes e outras formas de incentivos s
metas e resultados estratgicos da organizao. Atualmente, geralmente aceito que o
aumento de desempenho no pode ser alcanado simplesmente por regras estabelecidas e
procedimentos pr-estabelecidos, embora os padres, regras e procedimentos apropriados
continuaro a definir o regime de gesto dos recursos humanos ativos.

Avaliando o desempenho
possvel discutir e avaliar em vrios nveis o desempenho: a organizao, o grupo
ou a equipe e o indivduo. A capacidade de medir e avaliar o desempenho em qualquer
destes nveis depende da capacidade de descrever os resultados desejados das atividades
da organizao de uma forma suficientemente operacional. Os sistemas que premiar o

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA 207

desempenho organizacional so sempre baseados em tais descries e as expectativas da


equipe ou o desempenho individual devem sempre refletir as metas da organizao.
O conceito de desempenho adquire novas dimenses quando se passa da organizao
para a equipe e o indivduo. Ele deixa de ser apenas uma questo de fazer as coisas certas
e da maneira certa. Ele envolve tambm como um indivduo se comporta no ambiente de
trabalho e como ele contribui para um ambiente de trabalho em bom funcionamento de
uma organizao que tambm funciona bem.
As pesquisas e estudos anteriores da OCDE mostram que os sistemas existentes de
avaliao do desempenho individual do empregado variam entre as organizaes dos
mais simples aos mais complexos e que tambm dependem muito do contexto. Um
sistema simples pode consistir apenas de avaliaes subjetivas do supervisor ou de
algumas variveis quantitativas observveis. Sistemas mais evoludos estruturam a
avaliao de acordo com diferentes aspectos e/ou competncias ou incluem mais
variveis. Entre os sistemas mais complexos utilizados em algumas organizaes esto as
chamadas avaliaes de 360 graus em que no apenas os supervisores, mas tambm os
colegas, subordinados (se houver) e consumidores/clientes avaliam o desempenho de um
empregado. Sistemas avanados podem conter elementos destinados a padronizar a
avaliao dos diferentes supervisores e reduzir o risco de tratamento discriminante e/ou
subjetivo. Tais elementos incluem guias de avaliao e treinamento sobre avaliaes para
os supervisores. Os servidores tambm podem ter o direito de recorrer de uma avaliao
negativa.
A Figura 3.1 fornece uma indicao de quais critrios so utilizados para avaliar o
desempenho dos servidores pblicos em diferentes pases membros da OCDE.
No comeo da gesto por desempenho, diversos pases estabeleceram medidas
bastantes sofisticadas para avaliar as realizaes e resultados, por meio de modelos
destinados a atingir certo nvel de avaliao cientfica. Esses modelos se mostraram
bastante complicados do ponto de vista burocrtico e focaram a ateno dos trabalhadores
no sobre o seu comportamento geral e prestao global de servios, mas em alguns
poucos resultados e medidas. Estes sistemas tm evoludo e adotado diversos critrios de
avaliao do desempenho.
O critrio de melhoria de competncias tem se tornado cada vez mais importante,
em parte porque uma forma de incentivar o desenvolvimento das competncias-chave
necessrias dos servidores. Tambm pode ser mais fcil acordar sobre o que constitui as
competncias tcnicas do que avaliar quais resultados foram alcanados. Tal caminho
permitiu aos pases evitar a diviso muitas vezes associada com a remunerao com base
em resultados de desempenho avaliados. Em 2009, por exemplo, o Japo introduziu
avaliaes de desempenho com critrios para as realizaes, resultados e melhorias de
competncias.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
208 3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA

Figura 3.1. Critrios utilizados para avaliar o desempnho dos servidores dos governos
centrais de pases membros selecionados da OCDE
Rendimento / Realizao dos objetivos

Aust rlia
Dinamarca
Finlndia
Sucia

Nova Zelndia
It li a ustria
Reino Unido I rlanda
Coria
Sua Canad

Abilidades Interpessoais
Competncias de Gesto Melhoria nas
Portugal competncias
Polnia
Alemanha

Espanha
F rana

Hungria

Repblica Tcheca
Repblica Eslovac a
Valores, disciplina, insumos

Fonte: OCDE (2005c), Polticas de Remunerao Baseadas no Desempenho para os Servidores


Governamentais (Performance-related Pay Policies for Government Employees), OCDE, Paris.

Na maioria dos casos so desenvolvidos critrios padro para avaliar o desempenho


individual. Em geral, os critrios mais importantes nos relatrios dos pases so:
resultados alcanados, que incluem os objetivos mencionados acima; competncias e
habilidades tcnicas; habilidades de relacionamento interpessoal e trabalho em equipe;
habilidades de liderana e gesto; e insumos. Outros critrios mencionados por pases
individuais incluem tica (Canad) e inovao (Dinamarca).
As habilidades interpessoais tm assumido maior importncia com a disseminao de
prticas trabalhistas mais flexveis e baseadas na equipes e a necessidade de ser mais
sensvel s necessidades individuais dos cidados. Associados a estas esto as habilidades
de liderana e gesto. Elas so especialmente relevantes para o nvel gerencial, mas as
medidas para entregar mais tomada de deciso e responsabilidade ao pessoal da primeira
linha tornam estas competncias relevantes para os servidores de nveis inferiores
tambm.
Os sistemas de remunerao baseados no desempenho e nos resultados alcanados
tm encontrado problemas de avaliao e atribuio. Os outros critrios descritos acima
tambm no so imunes a problemas semelhantes. Pode ser difcil, por exemplo, medir as
competncias na ausncia de certificao formal, dado que pode ser difcil definir uma
forma aceitvel para a equipe e seus gerentes. Basear-se simplesmente no julgamento
subjetivo de um gerente parra saber se o empregado adquiriu uma competncia especfica
pode ser to difcil quanto decidir se um trabalhador obteve certo nvel de resultados.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA 209

O ranqueamento do desempenho, assim como a avaliao do desempenho, tende a ser


menos uniforme, formal e detalhado do que h uma dcada. As avaliaes de
desempenho confiam mais no dilogo com os gerentes de linha do que em indicadores
estritamente quantificveis; diversos critrios so aplicados de forma mais flexvel. Na
maioria dos casos, os gerentes e suas equipes tm duas reunies por ano, uma para definir
os objetivos e outra para avaliar os resultados obtidos.
Sistemas de ranqueamento do desempenho que impem quotas do nmero de
servidores pblicos a serem recompensados so difundidos nos pases membros da
OCDE. Alguns so formais e outros informais. Os profissionais em geral concordam que
relativamente fcil de identificar os 10% melhores ou piores resultados. A dificuldade
est em avaliar os outros 80%. Para estes, o valor do sistema de avaliao de desempenho
reside mais na discusso dos objetivos e realizaes do que na classificao real.

Remunerando o bom desempenho


Vrios estudos tm mostrado de forma conclusiva que as recompensas pelo bom
desempenho no tem que ser monetrias. Ateno, elogios na frente dos colegas, receber
tarefas atraentes e melhorias na carreira so to eficazes como a remunerao para
promover os melhores desempenhos. A importncia do desempenho passado na seleo
para promoes funcionais seja dentro de uma categoria de emprego ou numa
concorrncia para a entrada em outra categoria de emprego, tambm um incentivo
muito importante para um melhor desempenho.
Segmentar o desempenho insatisfatrio to importante quanto recompensar o bom
desempenho. Os supervisores ficam, geralmente, mais confortveis ao recompensar o
bom desempenho do que ao combater o desempenho insatisfatrio. Dessa forma, pode ser
dada ateno especial neste aspecto na formao dos supervisores. Quando um nmero de
avaliaes de desempenho insatisfatrio pode levar demisso, cuidados especiais devem
ser tomados para que as avaliaes sejam corretas e justificadas.

Remunerao por desempenho


Quarenta anos atrs, quase todos os servidores pblicos nos governos centrais dos
pases membros da OCDE eram pagos de acordo com a tabela de vencimentos baseada no
tempo de servio. Hoje, um nmero significativo de servidores pblicos na maioria dos
pases membros da OCDE abrangido por regimes de remunerao por desempenho de
alguma forma. Estes so mais frequentemente utilizados para gerentes seniores, mas cada
vez mais tambm para servidores no gerentes. As razes para a sua introduo variam
entre administraes e so normalmente complexas, mas o foco geralmente a melhoria
da motivao individual e a prestao de contas dos servidores pblicos como forma de
melhorar o desempenho organizacional.
Isso no significa necessariamente que os salrios dos servidores pblicos diferem
com base no desempenho na maioria dos pases membros da OCDE. Isso significa que o
conceito de desempenho foi introduzido e permite destacar o excelente ou pssimo
desempenho na remunerao. Na verdade, porm, muito poucos pases membros da
OCDE tm grandes esquemas formalizados de remunerao por desempenho, e esta s
vezes mais retrica do que na realidade, com as recompensas por desempenho
distribudas a todos.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
210 3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA

H um espectro de arranjos nos pases membros da OCDE para vincular a


remunerao avaliao de desempenho. Alguns pases introduziram a possibilidade de
prmios por desempenho (em vez de aumentos por desempenho). Em muitos pases
membros da OCDE, os salrios dos servidores pblicos so constitudos por trs
componentes: um salrio base, um suplemento relacionado com a natureza ou as
atribuies do cargo e um ou mais elementos de remunerao por desempenho. Os dois
tipos de componentes de remunerao varivel no devem ser confundidos. O primeiro se
baseia em uma avaliao anterior das responsabilidades e necessidades relacionadas com
a posio, enquanto o outro se baseia em uma avaliao posterior do desempenho
individual. Outros pases tm feito a progresso salarial na escala salarial fixa dependente
de avaliaes por desempenho favorveis. Alguns pases introduziram salrios
individualizados, com o desempenho sendo apenas um dos vrios fatores que influenciam
as revises salariais.
Com exceo de algumas poucas excees, o tamanho das remuneraes por
desempenho geralmente um percentual bastante modesto do salrio base, em geral
menos de 10%, especialmente entre os no gerentes. Para os gestores, a remunerao por
desempenho fica geralmente em torno de 20% do salrio base.
Recentemente, alguns pases comearam a estabelecer regimes de remunerao
baseados no desempenho coletivo do time, unidade ou da organizao. Este um
desenvolvimento interessante, especialmente nos sistemas baseados em carreiras onde a
gesto por desempenho individual tem sido mais difcil (ver Quadro 3.1).

Quadro 3.1. Concluses de um estudo sobre a remunerao pelo desempenho


coletivo

A remunerao por desempenho coletivo um fenmeno recente e visa responder s


crticas de que a remunerao por desempenho individual teria um impacto negativo na
coeso e no esprito de equipe no servio pblico. Tal regime ainda no generalizado e
apenas alguns pases, como Dinamarca e Finlndia, comearam a ir nessa direo. A
definio do escopo do grupo ao qual os prmios coletivos sero aplicados parece ser muito
importante. Esse um dos motivos invocados pelo Reino Unido para o fracasso da
introduo dos prmios por desempenho coletivo nas agncias de emprego. Na Finlndia, os
bnus coletivos so aplicados principalmente nas agncias e no nos servios centrais.
Na Finlndia, que tem um sistema muito confivel de objetivos em cascata, os bnus
coletivos so baseados na realizao dos objetivos de desempenho. Estes so divididos em
duas partes: uma est relacionada com os objetivos plurianuais e a outra est relacionada
com os objetivos anuais. Os bnus so atribudos apenas se certos limites forem
ultrapassados, e representam entre 1.5% e 4.5% do salrio bruto anual. s vezes, os bnus
coletivos so os mesmos para todos os que so recompensados; mas frequentemente so
proporcionais ao salrio do funcionrio.
Os rgos do governo finlands com bnus coletivos tm que financiar a si prprios.
Eles os consideram uma ferramenta til para tomar conhecimento das realizaes e
reconhecer o trabalho excelente. H uma srie de condies para a remunerao por
desempenho coletivo:
a existncia e a credibilidade da estratgia plurianual;
objetivos precisos e mensurveis;

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA 211

Quadro 3.1. Concluses de um estudo sobre a remunerao pelo desempenho


coletivo (continuao)

compreenso dos processos complexos ligados atribuio dessas recompensas e


os esforos para incitar o dilogo;
investimento para tornar o desempenho parte da cultura organizacional.
Concluindo, a Inspeo Geral de Finanas da Frana (Inspection gnral des Finances)
aconselha o seguinte:
permitir a remunerao por desempenho coletivo por meio de um quadro geral,
mas descentralizar a sua gesto para os nveis gestores da organizao;
tratar a remunerao por desempenho coletivo como um dispositivo contratual;
estabelecer como condio que os documentos estratgicos existam e sejam
convincentes;
no ligar as recompensas por desempenho coletivo s medidas de eficincia em
relao aos custos de pessoal;
comear pequeno;
formalizar a remunerao por desempenho coletivo em contratos explcitos;
favorecer a simplicidade e equidade por meio de uma distribuio igualitria de
recompensas coletivas nas equipes;
associar os membros da equipe na definio dos objetivos;
incitar os gestores a receber formao em gesto e discutir os objetivos e
realizaes.
Fonte: Inspeo Geral de Finanas da Franca (2009), Relatrio sobre os bnus coletivos
(comparaes internacionais) (Rapport sur lintressement collectif (comparaisons
internationales)), abril, Frana.

Diversos estudos no conseguiram demonstrar qualquer correlao significativa entre


os mtodos individuais de remunerao por desempenho e o desempenho das
organizaes em questo, embora a remunerao por desempenho parea ser mais fcil de
implantar para tarefas simples do que para complexas. Isto no significa que tais
correlaes no existam, mas que a remunerao por desempenho por si s no
suficiente. Em vez disso, a remunerao por desempenho deve ser parte de sistemas mais
amplos de gesto por desempenho, com oportunidades de carreira apropriadas e outras
formas de reconhecimento. Os sistemas de remunerao por desempenho tambm devem
ser operados por gestores competentes e baseados em indicadores ou avaliaes de
desempenho adequados e confiveis. A remunerao por desempenho no um recurso
autnomo.
Uma ltima palavra de cautela necessria. Diferenas de remunerao e outras
recompensas para os trabalhadores com funes e competncias equivalentes geralmente
precisam ser reconhecidas como sendo motivadas e legitimadas para no afetar o clima de
trabalho e a moral negativamente. O desempenho de qualquer grupo de trabalhadores

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
212 3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA

tende a variar de acordo com a distribuio gaussiana normal (tambm chamado de curva
de sino), com a maioria se agrupando em torno da mdia e com um nmero
substancialmente menor de casos atpicos acima e abaixo da mdia. A introduo de
diferenciais de remunerao com base em evidncias nos grandes grupos reunidos em
torno da mdia normalmente implica altos custos de transao, mas raramente h valor
agregado suficiente para compensar esses custos. O uso da remunerao individualizada e
diferenciada, portanto, no deve ser exagerado. H valores inerentes s remuneraes
padronizadas e a capacidade de diferenciao deve ser usada apenas se e quando os
gestores possurem a competncia necessria e uma base de evidncia para a
diferenciao, e quando h um caso de negcio suficiente.

Descentralizando a definio da remunerao na remunerao por desempenho


Os custos de transao envolvidos na tentativa de combinar a definio centralizada
da remunerao com elementos de remunerao por desempenho individual so
substanciais. Indicadores de produo objetivos tm sido usados por muito tempo para os
trabalhos feitos pelos servidores administrativos, mas tendem a serem menos adequados
para avaliar o desempenho dos servidores de alto nvel, especialmente servidores
pblicos. O desempenho de um funcionrio pblico geralmente s pode ser observado e
avaliado pelo seu supervisor imediato. A introduo de elementos de remunerao por
desempenho, portanto, sempre implica uma maior descentralizao da gesto de recursos
humanos. No entanto, a descentralizao da definio da remunerao no significa
necessariamente a individualizao de remunerao, pois os gestores podem ter
autoridade delegada para gerir remunerao de grupos ao invs de indivduos.
A definio descentralizada da remunerao cria uma srie de desafios para as
administraes pblicas, mesmo que s diga respeito a uma pequena parcela da
remunerao total. Os supervisores precisam ter as competncias necessrias e se
sentirem confortveis ao avaliarem os seus subordinados. Providncias devem ser
tomadas para garantir a consistncia das estruturas de remunerao em toda a
administrao, de modo que dois servidores que desempenhem funes e tarefas
semelhantes e que possuam o mesmo desempenho recebam aproximadamente a mesma
remunerao. Mecanismos adequados de gesto financeira tambm so essenciais para
assegurar que os desenvolvimentos de remunerao agregada no saiam de linha.
As chances de um resultado positivo proveniente da definio descentralizada da
remunerao sero melhores caso a agncia central fornea um apoio adequado e
apropriado para aqueles que gerenciam a definio descentralizada da remunerao. Isto
pode incluir orientaes, manuais, treinamentos, redes de consultoria a colegas de
trabalho e instrumentos estatsticos que permitam s entidades comparar o seu sistema e
estrutura de remunerao com o de outras entidades que definem a remunerao na
administrao pblica e com a evoluo da remunerao de mercado para habilidades e
atribuies comparveis.
A introduo de remunerao por desempenho pode ser um processo muito lento. Ele
parece exigir um mnimo de oito a dez anos para atingir a cobertura total. Na Dinamarca,
a sua execuo iniciou-se em 1997 e foi concluda em 2005. Em 2002, apenas cerca de
35% a 50% dos rgos pblicos na Finlndia implantou com sucesso o novo sistema de
pagamento, lanado em 1992. Os demais ficaram de implant-lo no incio de 2005, o
mais tardar.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA 213

A implantao gradual permite que um novo sistema seja testado em um nmero


limitado de servidores e que seja melhorado aproveitando as lies aprendidas com tais
experincias. Isso tambm contribui para um processo de implantao suave em relao
aos sindicatos e uma maior aceitao por parte dos servidores. Processos de mudana
parciais ou graduais so mais relacionados com a aprendizagem e a adaptao
essenciais para a remunerao por desempenho do que com a reforma.

A situao no Brasil
A busca por melhor desempenho evidentemente na agenda de prioridades de quase
todas as partes do governo federal do Brasil. A maioria das organizaes parece ter
tomado medidas para melhorar os resultados de suas atividades ou tm discutido tais
medidas. Ao mesmo tempo, aes conjuntas que abranjam todas as partes do governo
federal ainda so limitadas e os j mencionados cinco conjuntos de elementos e atividades
que constituem os principais motores do desempenho organizacional.

Gesto estratgica e gesto de oramento


A perspectiva de melhoria do desempenho por meio da gesto aprimorada dos
recursos humanos depende da adequao da gesto estratgica e de oramento. Embora
estas estejam alm da cobertura desta Avaliao da OCDE, h indicaes confiveis da
necessidade de reforma nessas reas.
Conforme mencionado no Captulo 1, tem havido progressos na gesto de oramento
e finanas dos ltimos dez anos. Esforos tm sido feitos para tornar o processo
oramentrio mais programtico, mais progressivo e baseado no desempenho at certo
ponto, embora os aprimoramentos na capacidade de implant-los ainda sejam necessrios
para obter algum retorno com essas mudanas.
Embora uma cultura de desempenho parea estar se enraizando no governo federal, a
gesto estratgica organizacional ainda est embaraada com dificuldades na
programao e na rigidez gerencial.
A ateno ao desempenho parece ser promovida principalmente por meio da
customizao e/ou de sinalizaes polticas informais para as organizaes interessadas.
Como seria de se esperar, isto parece funcionar melhor para as organizaes que no
dependem de dotaes oramentrias e que possuem variveis claramente definidas em
termos de resultados econmicos (isto , empresas estatais).
Os esforos dos ltimos dez anos visando melhorar o aspecto programtico da gesto
oramentria e da gesto estratgica das organizaes devem ser mantidos e reforados
para reforar uma cultura de desempenho em gesto de recursos humanos.
O governo est elaborando uma proposta de lei para implantar a Emenda
Constitucional em vigor desde 1998 (EC19) que alterou dois artigos da Constituio
(Artigos 37 e 39) para permitir: i) que qualquer rgo ou ministrio que estabelea um
acordo de gesto ou desempenho possa obter mais autonomia e recompensar seus
gestores e empregados ou servidores pblicos de acordo com as metas e os resultados
alcanados; ii) o pagamento de bnus aos servidores pblicos de acordo com a economia
nas despesas correntes. O projeto de lei foi objeto de consulta pblica por 30 dias em
janeiro de 2009, mas ainda est em processo de consulta interna.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
214 3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA

A ampla estrutura de gesto de recursos humanos e sua influncia sobre a


orientao para o desempenho
A gesto de recursos humanos um motivador central de melhorias no desempenho
organizacional. Caso os servidores pblicos no sejam habilitados, no possuam fora de
ao e no ajudem a trabalhar em direo a esse objetivo, duvidoso que outros
motivadores possam alcanar qualquer coisa. O Brasil comeou recentemente a introduzir
a gesto por competncias como parte de uma estratgia para fortalecer a capacidade do
servio pblico. Um decreto do governo em 2006 introduziu o conceito de gesto por
competncias e uma poltica nacional de desenvolvimento do conjunto de servidores
pblicos foi estabelecida. No entanto, a gesto por competncia est sendo inicialmente
abordada apenas como forma de reorientar e reforar as oportunidades de treinamento e
desenvolvimento individual. Em longo prazo, ser necessrio ampliar a gesto por
competncias para que possa servir como um dos pilares da gesto estratgica de recursos
humanos. Estas questes so desenvolvidas na Seo 2.1.
A forma como os cargos na administrao federal so definidos, classificados e
agrupados definem o regime e o contexto para o desenho e operao de todos os outros
aspectos da gesto de recursos humanos. As estruturas de gesto de recursos humanos no
governo federal do Brasil so complexas e fragmentadas. Sucessivas tentativas de
reforma e solues destinadas a atender s novas necessidades de cada instituio
conduziram a uma variedade de ajustes sobrepostos. Esta mistura , conforme discutido
na Seo 2.2, disfuncional e precisa de simplificao e reorientao para competncias,
alm de um maior foco nas necessidades de todo o governo federal.
Os arranjos do governo federal para a aquisio de novos talentos e capacidades
humanas so enfraquecidos pelo sistema fragmentado de agrupamento dos cargos
descrito acima. Isso significa que o governo no pode se beneficiar das vantagens de
arranjos de recrutamento, tanto centralizados quanto descentralizados. Os arranjos
tambm so muito simples e no so associados ainda ao trabalho emergente de perfis de
competncias e gesto por competncia. Estas questes so examinadas na Seo 2.3.
O sistema do Brasil para a seleo e gesto de quadros superiores flexvel e permite
ao governo escolher a pessoa certa para cada posto, independentemente de sua
experincia anterior. As categorias de gesto so dominadas pelo sistema DAS (Grupo-
Direo e Assessoramento Superiores), mas tambm incluem pessoas em algumas outras
carreiras. O sistema DAS opaco no geral, apesar dos esforos de algumas organizaes
em profissionalizar a nomeao para cargos DAS e torn-los mais transparentes. Os
cargos DAS so temporrios. As nomeaes para os cargos DAS so feitas vontade pelo
governo e podem ser facilmente encerradas. No existe uma gesto conjunta dos quadros
de gesto, nenhum perfil de competncias gerais, nenhum treinamento sistemtico e
nenhum esforo conjunto para promover valores e atitudes coesas entre os gestores
pblicos. Estas questes sero discutidas na Seo 3.2.

Polticas e prticas de gesto por desempenho da equipe1


evidente que o governo federal tem tomado muitas iniciativas para estabelecer
ferramentas especficas para aumentar a ateno para o desempenho na gesto da equipe.
As tentativas de estabelecer uma gesto por desempenho como base da gesto dos
servidores do governo federal iniciaram-se em 1960, com associaes entre promoo e
critrios de conformidade. Isso foi seguido pela adoo, em 1977, de um sistema de
avaliao de desempenho ranqueado (aps trs anos, a nfase voltou para a senioridade).

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA 215

Ento, em 1994, um mecanismo de curva foi introduzido no sistema de avaliao por


desempenho, a fim de justificar o pagamento da remunerao por desempenho para um
grupo de carreiras na Fazenda, na Secretaria de Oramento, para Especialistas em
Polticas Pblicas e em Gesto Pblica (EPPGG) e para os servidores do IPEA (Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada), e, em 1998, a possibilidade de demisso por fraco
desempenho foi introduzida na Constituio (entretanto, sistema de avaliao do
desempenho que pudesse levar a uma demisso nunca foi programado). Depois de 1995,
os bnus baseados no desempenho foram estabelecidos e tornaram-se generalizados, mas
estes tm valor real limitado em termos de gesto por desempenho, embora em partes de
alguns ministrios as remuneraes por desempenho parecem estar funcionando.
Atualmente, os regulamentos relevantes so:
A Constituio federal refere-se avaliao de desempenho dos servidores
pblicos. Isto torna a promoo sujeita participao em cursos de formao e
cria a possibilidade de demisso por fraco desempenho.
Legalmente, os servidores pblicos devem passar por avaliaes de desempenho
durante o seu perodo probatrio.
Um Decreto de 1980 estabeleceu regras para a avaliao de desempenho, embora
tenha realmente restabelecido a progresso funcional.
Leis especficas estabelecem critrios de avaliao especficos para as diferentes
carreiras. Uma regulamentao recente (Lei 11.784 de 2008) faz um esforo sem
precedentes para padronizar a avaliao do desempenho por toda a administrao.
difcil, no entanto, formar uma imagem clara da atual gesto por desempenho da
equipe em diferentes partes do governo federal, e razovel presumir que existem
grandes diferenas. Evidentemente existem ilhas de excelncia, mas igualmente
evidente que existem partes do governo onde o foco a folha de pagamento ao invs das
competncias e do desempenho. As regulamentaes centrais detalhadas tambm
significam que as oportunidades de promoo e premiao do bom desempenho pelos
gestores operacionais so limitadas.
Espera-se que todas as partes do governo federal conduzam avaliaes de
desempenho para seus servidores estatutrios. O nvel de aplicao varia. Em algumas
organizaes, as avaliaes contam com a opinio pessoal do supervisor mais prximo.
At agora, as avaliaes mais formalizadas normalmente tm focado em resultados e
competncias.
A maioria das organizaes federais no parece ter adquirido a experincia e
competncia necessrias para utilizar a avaliao de desempenho e as recompensas por
desempenho adequadamente no nvel individual ou por equipe. Tambm parece no
haver um esforo nacional conjunto para desenvolver essa experincia e essas
competncias. As oportunidades de promoo so muitas vezes truncadas pelo sistema de
categorias de emprego ou pela maior nfase na senioridade no que no desempenho. A
remunerao por desempenho no est funcionando corretamente.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
216 3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA

O sistema de remunerao e as oportunidades de aumentos nas remuneraes e


gratificaes
Conforme discutido no Captulo 1, os salrios bsicos para servidores federais so
regulados pelas tabelas salariais nos estatutos que regem cada carreira. A reviso da
tabela de salrios preparada de forma customizada pelo Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto em colaborao com o ministrio responsvel pela categoria em
questo, mas ela deve ser aprovada pelo Congresso em cada caso.
A administrao pblica brasileira costumava ter como muitas administraes da
OCDE um nmero relativamente grande de suplementos, abonos e gratificaes. H
uma tendncia (Lei 11.784 [22.9.2008] e Lei 11.907 [2.2.2009]) em simplificar o sistema
de remunerao pela reduo destes, o que poderia tornar o sistema de remunerao e
suas ligaes com o desempenho mais claras. A emenda constitucional, por exemplo,
eliminou estes em certas categorias, incluindo o judicirio, as carreiras jurdicas, os
advogados e certos oficiais de polcia. Hoje em dia o Brasil tem dois sistemas alternativos
de remunerao:
Um sistema de remunerao varivel consistindo em um salrio-base, uma
possvel recompensa baseada no desempenho e, em alguns casos, um suplemento
por grau acadmico. H uma gratificao individual relacionada com o
desempenho individual e uma gratificao relacionada com o desempenho
institucional. Tambm pode haver um montante adicional com base no papel de
um determinado ministrio. O sistema de remunerao varivel usado para a
maioria das categorias e seu montante total possvel varia entre as categorias.
Comparada com os pases membros da OCDE, a chamada remunerao por
desempenho uma parte muito mais importante da remunerao total, j que
normalmente representa de 50% a 100% da remunerao base. H at mesmo
registros de bnus que correspondem de 100% a 800% do salrio base (Pires,
2007: 11).
Um sistema de remunerao total, sem componentes variveis, mas com trs ou
quatro nveis de remunerao diferentes (at 13 para determinadas categorias
profissionais). Este sistema muitas vezes chamado de um sistema de subsdio.
Ele utilizado para categorias de gesto, carreiras jurdicas, advogados, policiais,
diplomatas e auditores.
A remunerao por desempenho no tem a credibilidade que deveria por sua
importncia na remunerao total. As gratificaes muitas vezes so atribudas em grande
escala e agora so, na verdade, parte da base de remunerao, embora algumas partes da
administrao tenham feito esforos para vincular uma parte da remunerao por
desempenho s avaliaes de desempenho. Um exemplo da incoerncia entre a atribuio
de remunerao por desempenho e suas conexes com as avaliaes de desempenho o
fato de que em alguns desses casos, os tribunais decidiram que servidores aposentados e
pensionistas tm direito de obter o mximo valor da remunerao por desempenho ou
pelo menos a remunerao mdia para os servidores civis ativos na mesma carreira.
Parece possvel, no entanto, atrasar ou mesmo suspender a progresso nas carreiras
dos servidores pblicos cujo desempenho seja considerado insuficiente. Tambm existe
uma tendncia para reduzir ou eliminar prmios por senioridade para os novos servidores,
embora os servidores ativos continuem a receber prmios com base no tempo de servio
pblico.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA 217

As diferenas individuais no salrio-base tambm so normalmente muito limitadas


para os servidores que pertencem mesma categoria. Por exemplo, o Grupo de Gesto
tem (entre outras) quatro carreiras com uma tabela salarial comum. Duas destas (Analista
de Finanas e Controle, Analista de Comrcio Exterior) esto restritas a um ministrio
especfico, enquanto a terceira (Analista de Planejamento e Oramento) e a quarta
(Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, EPPGG) existe em diversos
ministrios (mas geridas pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto). A tabela
salarial comum tem quatro classes (A, B, C e Especial). As trs primeiras classes tm trs
etapas, e a quarta tem quatro etapas.
A passagem da menor para a maior etapa em uma classe geraria um aumento salarial
de cerca de 5% nas trs classes mais baixas e de aproximadamente 6% na classe mais
alta. A mxima propagao salarial possvel para as quatro categorias, portanto, no
maior do que 33% em alguns casos, cerca de 40% em outros casos e at mesmo 56% em
2011 para o plano de Carreira em Previdncia Social, quando a nova lei for totalmente
implantada.
A entrada em uma categoria sempre no nvel mais baixo da classe mais baixa. O
empregado progride para a prxima etapa de sua classe aps 12-18 meses. A promoo
para a classe superior possvel aps o mesmo perodo no nvel mais elevado e depende
de avaliaes favorveis de desempenho (em alguns casos, por exemplo, na carreira de
EPPGG), a promoo tambm depende da participao em cursos regulares da Escola
Nacional de Administrao Pblica; diplomatas podem ser promovidos somente se
fizerem alguns cursos no Instituto Rio Branco). Quase todos os servidores, assim,
atingem o nvel de salrio mais alto possvel para a categoria aps 13-20 anos. Nenhuma
informao fornecida sobre a proporo de servidores que no conseguem alcanar este
nvel antes da aposentadoria.
O SIDEC, Sistema de Desenvolvimento de Carreiras, foi introduzido por lei em
2008 como uma nova regra geral para um grupo de carreiras do governo como
advogados, auditores fiscais, contadores internos, analistas de planejamento e oramento,
especialistas do Banco Central, gestores pblicos, entre outros. Ele visa permitir o
desenvolvimento em carreiras desde a base at o topo seguindo alguns princpios de
mrito e gratificando a qualificao (acadmica ou no), experincia, etc. Mas este novo
sistema (que tambm probe promoes com base apenas na senioridade) enfrenta
resistncia, e depois de mais de 14 meses aps a sua introduo na lei, ainda no est em
vigor, pois exige uma Ordem Executiva para ser implantado.
Concluindo, a progresso salarial no usada como um dispositivo de gesto para a
sinalizao de um bom desempenho. Ela baseada principalmente na senioridade e a
remunerao por desempenho atribuda em muitas partes da administrao a todos
numa carreira, embora seja menos automtica em algumas reas do governo do que
outras reas. Considerando o quo difcil e arriscada a individualizao da remunerao
para as administraes pblicas, mesmo para aquelas com sistemas de gesto mais
sofisticados, provvel que seja uma escolha sensata para o momento. Para o propsito
de uma boa governana, o governo provavelmente deveria reconhecer a verdadeira
natureza do sistema e o fato de que a remunerao por desempenho na verdade parte da
remunerao base, embora o sistema tambm possa ser mantido e aprimorado em setores
do governo onde a maior parte do progresso j foi alcanado.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
218 3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA

Oportunidades para promoes funcionais


Algumas carreiras para tarefas mais qualificadas so suficientemente amplas para
permitir a promoo funcional dentro da categoria. As regras so as mesmas que as de
progresso salarial, o que significa que a senioridade desempenha um papel maior do que
as avaliaes de desempenho. A principal oportunidade para uma promoo funcional e
um aumento salarial mais significativo uma indicao para um cargo DAS (ver
Seo 3.2. para uma discusso sobre o sistema).
Exceto no sistema DAS, as promoes funcionais dentro das carreiras no esto
relacionadas ao desempenho (legalmente esto, mas na realidade esto apenas
ligeiramente relacionadas ao desempenho, com algumas excees), e as carreiras em
ministrios so rigidamente determinadas. Os servidores raramente mudam de carreira, e
isto em todo caso exigiria a realizao de um novo concurso pblico (ver Seo 2.1).

Avaliaes de desempenho individual


A avaliao de desempenho individual parece ser rudimentar na maior parte do
governo federal. Uma recente lei de 2008 (Lei 11.784, editada em 22 de setembro de
2008) definiu como a avaliao de desempenho deve ser conduzida nas organizaes
governamentais, mas ainda cedo para avaliar como ela tem sido implantada e quais so
seus efeitos sobre a qualidade das avaliaes de desempenho em toda a administrao
pblica.
A falta de apoio central coloca o peso da avaliao sobre os supervisores, que
consequentemente devem agir com cuidado e cautela. A fraca ou mesmo inexistente
diferenciao de remunerao para o desempenho individual em boa parte do governo
federal adequada, dada a falta de informaes adequadas e confiveis sobre o
desempenho individual e a falta de competncia e experincia para o estabelecimento de
remunerao diferenciada.

Sugestes de reformas futuras


O Brasil est em um ponto importante na evoluo do seu governo federal. O pas
introduziu um modelo de gesto burocrtica na dcada de 1930, uma data relativamente
recente em comparao com o cenrio internacional, mas muito mais recente do que na
maioria dos pases membros da OCDE. Como resultado, os valores e princpios
essenciais deste modelo podem no estar ainda suficientemente internalizados nos valores
e nas expectativas de polticos, servidores pblicos e do pblico em geral. No entanto, a
globalizao e a necessidade de uma economia competitiva significam que o Brasil
precisa complementar o seu paradigma burocrtico com uma orientao de desempenho
reforada que pode desafiar seus valores burocrticos. Este um desafio compartilhado
com muitos outros pases, incluindo alguns pases membros da OCDE, mas o Brasil
parece ser capaz de lidar com ele.

Os motivadores de desempenho organizacional


O Brasil evidentemente possui tem um governo federal interessado em reformas e
disposto e capaz de mudar para aprimorar os resultados e melhorar o desempenho. Ao
mesmo tempo, evidente que tais esforos so desnecessariamente dificultados por
estruturas insuficientes e inadequadas.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA 219

Primeiramente, a gesto estratgica do governo federal e a gesto do oramento (no


abrangidas por esta reviso) precisam de reforo. Este relatrio aborda a gesto de
recursos humanos e, portanto, se abstm de fornecer recomendaes nessas reas. No
entanto, preciso enfatizar a necessidade de uma gesto estratgica adequada e
apropriada, a fim de fornecer o foco e a orientao dos esforos necessria para a
melhoria dos resultados e do desempenho. A abordagem do desempenho por meio de
aes de gesto de recursos humanos deve ser inserida na hierarquia dos planos
estratgicos, planos de negcios e metas e objetivos organizacionais.
Em segundo lugar, a gesto de recursos humanos no Brasil, conforme observado
anteriormente, fragmentada e menos eficiente do que poderia ser. H uma lacuna
substancial de capacidades que o governo brasileiro deve eliminar por meio de um
esforo coordenado entre as diferentes reas de gesto de recursos humanos, tais como
competncias, categorias profissionais, recrutamento, treinamento, avaliao de pessoal,
remunerao e gesto por desempenho. Concluses e recomendaes especficas sobre
estas reas podem ser encontradas em outras sees deste relatrio. Trs questes, porm,
so to importantes como motivadoras do desempenho organizacional que precisam ser
destacadas:
A cultura de dilogo e acordo horizontal que parece existir no governo federal do
Brasil deve ser mantida. Para obter resultados desta forma, devem existir
objetivos e expectativas globais claramente estabelecidos pelo governo. O auxlio
e contribuio para as reformas necessrias tambm devem ser uma varivel
importante de desempenho para os gestores snior.
Os servidores precisam ser habilitados a prestar um bom servio e a reforar as
suas prprias capacidades e competncias. Isso pode ser facilitado reduzindo as
regras e os regulamentos ao essencial e substituindo o envolvimento excessivo do
judicirio por sistemas internos confiveis de controle, auditoria e recurso. As
esferas de poder gerencial precisam ser ampliadas e combinadas com
responsabilidade por resultados efetiva com medidas para garantir que os gestores
pblicos possuam as competncias necessrias para gerir com vista a um melhor
desempenho.
Em termos de recursos humanos, provvel que os dois pontos iniciais mais
importantes para aumentar a orientao para o desempenho do governo sejam as
mudanas na gesto dos servidores pblicos seniores (Seo 3.2) e a concepo
de um sistema de gesto por competncias que apoie o recrutamento, as
definies de cargo, o treinamento e a promoo (Captulo 2).

Gesto e prticas do desempenho da equipe


A importncia atribuda ao desempenho no governo federal do Brasil muito
varivel, e ainda h muito a ser feito para ligar as prticas de gesto de recursos humanos
ao aprimoramento do desempenho organizacional. Mecanismos de gesto de recursos
humanos requerem uma srie de reformas para realmente explorar o potencial do pas.
Nisto, o Brasil no diferente da maioria dos pases membros da OCDE.
Todos os componentes de gesto de recursos humanos do governo federal do Brasil
devem ser projetados para facilitar e promover um melhor desempenho. Eles devem fazer
parte de um sistema integrado de apoio mtuo e, portanto, capaz de gerar efeitos de
sinergia. Isto exigir mudanas coordenadas em determinadas modalidades de gesto de
recursos humanos. As recomendaes nesta seo devem, portanto, ser vistas em

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
220 3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA

conjunto com as concluses e recomendaes das sees sobre planejamento da fora de


trabalho, competncias, categorias profissionais, recrutamento, treinamento e gesto
snior.
A estrutura das categorias profissionais uma questo fundamental, pois a base de
todas as atividades de gesto de recursos humanos e de promoo. A forma como as
categorias profissionais tm sido concebidas ao longo do tempo resultou em um sistema
fragmentado que desnecessariamente complexo e uma base deficiente de gesto de
recursos humanos orientada por desempenho. As anlises, concluses e recomendaes
relativas s categorias profissionais so encontradas na Seo 2.2. As recomendaes
pedem ampla reestruturao, fortalecimento de coordenao central, uma ampliao de
categorias de emprego e, na medida do possvel, a substituio de categorias especficas
de um ministrio por categorias transversais que podem ser usadas por vrios ou todos os
ministrios. As recomendaes tambm quando isto for possvel. Cada esforo deve ser
feito para oferecer aos servidores com bom desempenho boas oportunidades de carreira
baseadas na avaliao de seu desempenho.
A introduo e o reforo de gesto sistemtica de competncias outra questo
importante, abordada na Seo 2.1. Ao basear as diferentes atividades de gesto de
recursos humanos como recrutamento, treinamento, avaliao de competncias e
promoo em uma estrutura de competncias comum, torna-se mais fcil garantir que o
governo federal tenha acesso a uma fora de trabalho com as habilidades e competncias
necessrias para um bom desempenho.
A gesto dos gestores seniores discutida na Seo 3.2. A principal recomendao
tornar o sistema DAS mais transparente e diferenciar a gesto de servidores em posies
superiores do resto dos servidores em cargos DAS e no DAS. Para os cargos DAS alm
dos gestores seniores, estas posies devem permanecer abertas para candidatos de fora
para aumentar a concorrncia no sistema, mas a avaliao de desempenho deve ser um
critrio essencial e o processo de recrutamento deve ser transparente e baseado no
desempenho de candidatos qualificados. Alm disso, a dimenso da carreira em
categorias profissionais selecionadas para os trabalhadores qualificados deve ser
reforada.
As estruturas salariais devem ser alteradas em conformidade com as mudanas
recomendadas na estrutura de categoria profissional e com o reforo da dimenso de
carreira em categorias de emprego selecionadas. Assim, em muitos casos, as faixas
relativamente estreitas entre a primeira etapa da primeira classe e a etapa final na classe
final em uma categoria profissional deve ser alargada por meio da insero de mais
classes e/ou passos e um passo final salarial maior.
A senioridade (isto , o tempo em uma classe e/ou passo) pode continuar a ser usada
como o principal fator de qualificao para a progresso salarial e promoo a uma classe
superior, mas apenas em categorias profissionais sem uma dimenso de carreira, e nas
fases iniciais. recomendvel que nas categorias de emprego com uma clara dimenso de
carreira, a senioridade deva ser gradualmente desestimulada na medida em que os
servidores progridem no sistema. A promoo classe superior ou s classes em uma
categoria com uma clara dimenso de carreira deve ser encarada como uma promoo
funcional, que em categorias adequadas seria possvel para colocao em cargos
gerenciais. Entretanto, ela deve ser seletiva e totalmente baseada em avaliaes
transparentes de habilidades, competncias e desempenhos.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA 221

Parece claro que o atual sistema de gratificaes por desempenho individual no est
funcionando bem em muitas partes da administrao. Isto pode ser devido a uma falta de
competncia, experincia e/ou informaes confiveis sobre o desempenho. , portanto,
recomendvel reduzir a nfase neste sistema a fim de permitir um novo comeo, apesar
de que o mesmo pode ser mantido nas organizaes que tiveram progressos significativos
nesta rea. Isso significa reduzir (ou eliminar) a parte da remunerao total atribuda aos
bnus por desempenho em favor do salrio-base (ou de benefcios recorrentes). Os bnus
podero ser posteriormente aumentados (ou restabelecidos) quando os supervisores
ganharem mais competncia, experincia e confiana em sua capacidade de fazer
avaliaes de desempenho razoavelmente confiveis. Um sistema de remunerao por
desempenho poderia, contudo, ser mantido para os gestores seniores e pode ajudar a
melhorar a gesto por desempenho das organizaes. Isso s deve ser implantado quando
os cargos DAS ganharem transparncia e orientao para o desempenho (ver Seo 3.2).
As reformas recomendadas exigem uma melhor avaliao do empregado. Conforme
as avaliaes tornam-se mais decisivas para a progresso salarial, colocaes e
promoes funcionais, elas se tornam cada vez mais importantes para todos os servidores
a serem avaliados de acordo com um modelo comum e medidas contra um padro
comum. Um primeiro passo foi tomado aps a nova lei de 2008 que estabelece as regras
gerais sobre como as avaliaes de desempenho devem ser realizadas (Lei 11.784,
editada em 22 de setembro de 2008). Entretanto, as mudanas legais certamente no so
suficientes. Recomenda-se, portanto, que o governo brasileiro continue a reforar sua
estrutura comum para avaliao dos servidores e estabelea um mecanismo central para
promover essa estrutura e acompanhar a sua aplicao. O governo tambm deve investir
no treinamento dos supervisores em avaliao de habilidades e desempenho, alm de
apoi-los em seus papis como avaliadores, fornecendo orientaes, manuais e outras
formas de apoio.
O governo brasileiro no deve tentar ou esperar obter resultados rpidos. Levar
algum tempo para que as diferentes partes interessadas (gestores, supervisores,
servidores, representantes sindicais) obtenham a qualificao e experincia necessrias
com a avaliao de desempenho para diferenciar as recompensas por competncia e
desempenho. Em vez de tentar uma reforma no atacado, o governo deve comear
pequeno, investindo na melhoria da capacidade e da competncia, e gradualmente
expandindo o papel das habilidades e do desempenho nos salrios e promoes.

Gesto da mudana

Alterando os valores
Mudar para uma cultura de desempenho implica alterar as atitudes, focos e incentivos
dos gestores e colaboradores e alinhar os sistemas administrativos, organizaes e
recursos para objetivos multidimensionais de desempenho. Este um processo complexo,
pois envolve alterar modalidades e estruturas formais, mas tambm incentivos informais e
hbitos enraizados que sustentam o sistema. Alm disso, no uma tarefa fcil e ou
direta. Muitos pases membros da OCDE introduziram reformas orientadas para o
desempenho que mudaram as estruturas e os processos formais, mas descobriram que elas
no resultaram nas mudanas pretendidas de comportamento. As lies aprendidas
apontam para o seguinte:

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
222 3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA

Necessidade de uma estrutura coerente. A prestao de contas sobre o


desempenho deve ser combinada com espao margem de manobra gerencial na
gesto da equipe e dos recursos financeiros. Os diferentes elementos de orientao
para o desempenho em ascenso interagem e a sinergia conduz a uma mudana
cultural. Aes simultneas e correspondentes em vrias reas so, portanto,
necessrias.
Apoio poltico. Os governos, assim como as organizaes individuais, tm suas
prprias culturas, crenas, valores e normas que determinam o comportamento
aceitvel. Para avanar, uma cultura de desempenho exige uma aproximao total
do governo abertamente apoiada no mais alto nvel poltico. No coincidncia
que os todos os trs casos apresentados na Seo 3.2 atendam a esse critrio.
Reformas incrementais. Embora as reformas radicais ofeream formas de explorar
as janelas de oportunidades, elas correm o risco de no funcionarem se a
preparao, as capacidades e as competncias forem insuficientes. A vantagem
das reformas incrementais que os primeiros passos requerem pouca experincia
prvia, mas cada passo gera experincias e competncias para seguir em frente. O
desafio ento manter o ritmo das reformas para que as lies aprendidas em um
passo alimentem rapidamente o desenho do prximo.
Construir um sentimento de posse. Um problema observado em vrios pases
membros da OCDE a relutncia geral dos grupos influentes no centro do
governo em relaxar seu controle e permitir que a discrio gerencial se expanda.
Os sindicatos que representam os servidores pblicos normalmente tambm so
organizados por ao central e tendem a reagir de forma semelhante. A falta de
entusiasmo por uma maior flexibilidade nesses grupos pode ser entendida como
sendo uma preocupao natural sobre a capacidade dos gestores operacionais de
lidar com uma maior responsabilidade de gesto financeira e de recursos
humanos. Nestes casos, as reformas incrementais podem oferecer um caminho de
avano vivel.
Finalmente, qualquer sistema de controle levanta questes relativas ao equilbrio entre
responsabilidade e flexibilidade. A necessidade do cumprimento dos regulamentos deve
ser ponderada contra a liberdade que os gestores precisam para executar bem o seu
servio. Existem perigos bvios no relaxamento de controle na ausncia de sistemas
adequados de finanas e de gesto. Entretanto, tambm existem perigos em no relaxar
esses controles suficientemente. O excesso de restries cria condies que no do aos
gestores liberdade suficiente para melhorarem o desempenho. Alcanar um equilbrio
adequado uma luta sem fim e a abordagem pode ter de variar de setor para setor dentro
da mesma administrao.

Introduzindo elementos de gesto do desempenho pessoal


A reorientao da gesto de recursos humanos para o aprimoramento do desempenho
exige esforos paralelos e sincronizados em vrios domnios, incluindo mandatos e
competncias gerenciais, avaliaes de desempenho e incentivos ao desempenho. Muitas
vezes tambm h a necessidade de uma descentralizao maior da definio de
remunerao e outros elementos da gesto de recursos humanos. Essas mudanas devem
fazer parte de uma estratgia coerente de gesto do desempenho. Alcanar esta coerncia
entre reas polticas pode ser um grande desafio poltico.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA 223

A introduo e aumento das avaliaes de desempenho, dos elementos de


remunerao por desempenho e da definio descentralizada da remunerao so tarefas
difceis. Elas exigem competncias gerenciais e de superviso que os gestores pblicos
muitas vezes recrutados e estudados de modo gerencial burocrtico geralmente no
possuem. Alm disso, existe o risco de que avaliaes de desempenho deficientes e
diferenciaes subjetivas de remunerao possam afetar de forma negativa a moral no
trabalho e o desempenho.
muito fcil detectar os casos de reformas que falharam nos pases membros da
OCDE, embora estas raramente tenham sido suficientemente analisadas. As razes para
falhas quando se introduzem as remuneraes por desempenho muitas vezes parecem ser
devido a uma preparao inadequada e introduo precipitada. Felizmente, nestes casos, a
maioria dos gestores, em vez de tentar atribuir gratificaes de desempenho com base em
informaes de desempenho defeituosas ou inadequadas, optaram por distribuir
gratificaes igualmente caso tenham tido a oportunidade.
Em alguns casos, uma combinao de descentralizao e arranjos inadequados de
gesto financeira resultou ao longo do tempo em inconsistncias substanciais na estrutura
de remunerao da administrao pblica em termos de nveis de remunerao em
diversas organizaes. Essas inconsistncias, obviamente, constituem desigualdades, mas
tambm tm efeitos econmicos negativos. Problemas de recrutamento e reteno tendem
a elevar os salrios abaixo do padro, mas a falta de fora corretiva derruba muitos
salrios generosos; isto impulsiona os custos totais e reduz a eficincia de custos. Tais
inconsistncias tambm afetam a alocao de habilidades e competncias de forma
negativa. Depois de terem crescido demais, torna-se difcil (e caro) elimin-las.
Conforme mencionado, no deve ser prioridade do governo federal introduzir uma
diferenciao e uma individualizao maior da remunerao. Os motivadores mais
importantes hoje em dia para uma melhor orientao por desempenho dizem respeito
gesto de categorias de emprego e gesto snior.
No entanto, quando o governo estiver pronto para passar para uma individualizao
maior de remunerao, ele deve estabelecer estruturas de aumentos salariais que impeam
a diferenciao excessiva de remunerao nas organizaes e deve reforar a obrigao
de prestar informaes sobre a remunerao dos servidores para garantir um rigoroso
controle dos custos.

3.2. Administrando os gestores seniores

A situao nos pases membros da OCDE


Conforme as questes de eficincia e de desempenho tornaram-se mais urgentes na
gesto e na governana pblica, mais ateno tem sido atribuda pelos pases membros da
OCDE para o papel, as tarefas e as capacidades de gesto na administrao pblica.
Os pases membros da OCDE tm testemunhado um influxo de novas ideias e
iniciativas no campo da gesto e governana pblica. Muitas reformas recentes da gesto
pblica envolveram o reforo na orientao para o desempenho da gesto e governana
pblica e, consequentemente, a delegao de responsabilidade pela gesto dos recursos
humanos. A gesto snior desempenha um papel crucial na implantao destas novas
polticas e sua qualidade e capacidade tornou-se assim um problema chave da governana
pblica. Os pases variam muito quanto administrao de seus gestores seniores.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
224 3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA

Os gestores pblicos seniores tambm se encontram s vezes na interface tensa entre


o executivo poltico e a administrao pblica. Eles so responsveis pela implantao
adequada de instrumentos jurdicos e de estratgias e medidas polticas e pela coerncia,
eficcia e adequao das atividades do governo. Os gestores seniores devem estar
comprometidos com os interesses do Estado como tal e com o governo jurdico e no com
os interesses de um determinado governo ou partido poltico. Espera-se que eles tambm
sejam receptivos ao governo eleito.
Uma questo fundamental em qualquer avaliao dos gestores seniores na
administrao pblica , assim, sua relao com o nvel poltico e o grau de participao
poltica nas nomeaes, na remunerao e na gesto dos gestores seniores. Numa
burocracia clssica, os servidores pblicos enfrentam estas questes. Contudo, a
influncia poltica em matria de pessoal pode funcionar bem desde que existam outros
controles e equilbrios no sistema.
No existem at o momento melhores prticas sobre a seleo e administrao dos
gestores seniores na administrao pblica. No sequer possvel ver uma tendncia
geral nas modalidades bsicas escolhidas por diferentes pases membros da OCDE, pois
estas so o produto de seu sistema de administrao pblica e seu contexto histrico,
poltico e social especfico.
Estudos recentes da OCDE sobre os gestores pblicos seniores indicam uma srie de
elementos comuns nas reformas debatidas ou executadas (ver Quadro 3.2). O primeiro
destes um foco crescente na qualidade da gesto snior em reformas destinadas a
melhorar o desempenho. A seleo de gestores seniores tem sido objeto de mltiplas
reformas e tornou-se mais transparente em muitos pases. As competncias exigidas dos
servidores pblicos seniores tornaram-se mais variadas e so usadas como base para o
recrutamento e treinamento dos servidores pblicos. Muitos pases tambm tomaram
medidas para aumentar a concorrncia por cargos de gesto snior. Mesmo os pases com
sistemas de carreira fechados para outros servidores pblicos abriram os nveis superiores
ao recrutamento externo. Avaliaes de desempenho e recompensas foram introduzidas
para aumentar a capacidade de resposta da gesto snior sem infringir no seu
profissionalismo. Alguns pases introduziram mandatos de prazo fixos para apoiar uma
maior orientao para o desempenho.
Em geral, os pases tm avaliado como cada vez mais importante gerenciar os
gestores seniores como um grupo separado. A gesto dos gestores seniores geralmente
inclui regras especiais de contratao (mais centralizada, mais aberta ao pessoal externo,
mais focada em competncias e resultados anteriores, identificao precoce para
programas de fluxo rpido), mais nfase na gesto de seu desempenho, geralmente um
nvel de remunerao por desempenho e programas especiais de treinamento e
socializao.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA 225

Quadro 3.2. Tendncias gerais na administrao dos gestores seniores nos


pases membros da OCDE e da Unio Europeia

Geralmente, um sistema de servio pblico baseado em carreira recruta os altos


servidores pblicos de um grupo abrangente. O recrutamento ocorre aps a universidade ou
no incio da carreira e muitas vezes depende de concursos. A progresso posteriormente
gerida pela organizao. Este sistema investe muitos recursos no desenvolvimento e nas
carreiras dos selecionados para prepar-los para os cargos executivos superiores.
Em um sistema de servio pblico baseado na posio, os candidatos a cargos
executivos superiores particulares so recrutados a partir do servio pblico mais amplo e do
setor privado. Isto cria um grupo maior de possveis candidatos. Uma subcategoria do
sistema baseado na posio o sistema baseado no departamento que no possui
nenhuma estrutura global bem desenvolvida no governo. As nomeaes tendem a ser feitas
com base na senioridade e no mrito dentro do departamento.
Esta tipologia implica em diferentes graus de centralizao nos processos de
recrutamento e nomeao. Embora muito poucos pases sigam exclusivamente qualquer um
dos sistemas acima, possvel saber qual sistema se aplica melhor para qualquer pas. Isso
tem um valor prtico ao comparar as reformas de gesto dos servios pblicos seniores de
diferentes pases. A importncia das reformas depende muitas vezes do tipo de sistema, pois
os dois sistemas criam incentivos muito diferentes para os indivduos e, portanto, tendem a
favorecer diferentes caractersticas culturais.
H uma tendncia geral em muitos pases de se concentrar no desenvolvimento das
capacidades de gesto. Embora a gesto por desempenho j seja um foco de reformas em
todos os pases, ela cada vez mais suplementada por um foco em liderana e gesto de
mudana, assim como em gesto de recursos humanos. Em graus variados, a maioria dos
pases tem responsabilidades de gesto descentralizadas e mecanismos estabelecidos para
garantir a prestao de contas individual dos altos executivos.
Sistemas baseados na carreira com tradio de recrutamento, promoo e formao
centralizados esto introduzindo a concorrncia externa para posies abertas, a gesto
ministerial por objetivos e programas de formao permanentes. Na Blgica, Espanha,
Hungria, Irlanda, Itlia, Portugal e Malta e Romnia, foram estabelecidos procedimentos
especiais de recrutamento para os gestores seniores, com mandatos de prazo fixo na Blgica
e em Malta, e recrutamento de candidatos externos para alguns cargos seniores (ustria,
Blgica, Coria, Espanha, Irlanda, Itlia, Portugal e Romnia). Na Hungria, o recrutamento
para cargos administrativos seniores foi separado do recrutamento para o servio pblico.
Sistemas baseados na posio com extensivas gestes de nomeaes, promoes e
treinamento descentralizadas cada vez mais introduzem a orientao central das nomeaes,
bancos de dados de talentos e bancos de dados de atuais e potenciais servidores pblicos
superiores interministeriais. O governo holands estabeleceu um programa para que jovens
talentos acadmicos iniciem suas carreiras no servio pblico para se tornarem gestores
pblicos depois de vrios anos. A Polnia usa um sistema de banco de dados de recursos
humanos do estado a partir da qual os melhores candidatos so escolhidos quando uma
posio se torna disponvel.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
226 3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA

Quadro 3.2. Tendncias gerais na administrao dos gestores seniores nos


pases membros da OCDE e da Unio Europeia (continuao)

A fim de assegurar a independncia do processo de recrutamento, os pases tm contado


com painis ou comits de seleo, organismos de superviso, rgos organizacionais
centrais ou a participao de terceiros. A maioria dos pases membros da Unio Europeia
tem um rgo ou comisso para recrutamento ou aconselhamento dos melhores candidatos
para cargos seniores do servio pblico, de modo a garantir a neutralidade poltica e a
independncia no recrutamento dos servidores pblicos seniores. O prazo de nomeao de
servidores pblicos superiores varia; a maioria tem um compromisso permanente como
servidores pblicos, mas um prazo fixo de nomeao para uma posio especfica ou dentro
de um grupo de cargos de servio pblico snior. Em alguns sistemas baseados em carreiras,
os contratos privados so algumas vezes utilizados para os indivduos em cargos de gesto
snior que no so servidores pblicos. Estes indivduos nunca se tornam servidores
pblicos desta forma (Espanha e Frana).
A gesto das competncias dos gestores seniores tambm tem recebido crescente
ateno. Metade dos Estados-Membros da Unio Europeia tm perfis de competncia
central para os servidores pblicos seniores. Esses perfis so utilizados para o recrutamento
e treinamento.
Fonte: OCDE (2003b), Gerenciando os Gestores Seniores: reforma do servio pblico superior em
pases membros da OCDE, OCDE, Paris; e Ministrio do Oramento, Contas Pblicas e da
Funo Pblica da Frana, (2008c), Gestores pblicos superiores na Europa: gesto e
condies de trabalho dos servidores pblicos superiores nos estados membros da Unio
Europeia, tudes et perspectives, EIPA, Maastricht.

Gabinetes polticos
Gabinetes polticos consistem de conselheiros nomeados politicamente e outros
colaboradores prximos de ministros e outros membros do executivo poltico. Eles so
nomeados vontade, normalmente tambm podem ser demitidos vontade e deixam o
cargo quando seu governo ou at mesmo seu dirigente poltico deixa o cargo. Alguns
profissionais questionam a existncia de tais gabinetes, enquanto outros argumentam que
eles so essenciais para evitar a politizao da alta administrao. O papel desempenhado
pelos gabinetes polticos importante para entender o quadro completo dos mecanismos
de gesto snior.
Na Dinamarca, espera-se que os gestores superiores sejam capazes de fornecer
conselhos polticos a seus ministros. Tanto a Blgica quanto a Sucia tm gabinetes
polticos. Na Sucia eles so relativamente pequenos (cinco a dez conselheiros por
ministro) e no podem dar ordens aos servidores pblicos. Na Blgica eles so muito
maiores e tm assumido funes de gesto superior. Os Estados Unidos tm gestores
seniores nomeados politicamente, o que limita a necessidade de gabinetes polticos. O
Senado decide quais posies esto abertas para a nomeao poltica.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA 227

A situao no Brasil
A estrutura da gesto snior na administrao federal do Brasil, ao mesmo tempo em
que prov espao para a esfera poltica e os altos gerentes respirarem dentro um sistema
de gesto de servidores rgido e fragmentado, infelizmente tambm est longe de ser
transparente. O sistema DAS parece geralmente ser considerado como um quadro de
gesto central, embora a maioria do DAS no ocupe cargos gerenciais. H cerca de 30
categorias com mais de 57 000 pessoas listadas abaixo do ttulo Cargos e Funes de
Confiana e Gratificaes, sendo alguns deles gerentes seniores. Um exemplo so os
Cargos de Natureza Especial, NES, que possuem 52 pessoas que parecem ter cargos de
alta gesto. As nomeaes polticas para os cargos de gesto seniores nas agncias
reguladoras, empresas pblicas e fundos de penso tambm esto fora do sistema DAS.

O sistema DAS
O sistema DAS tem seis nveis e os nveis mais altos podem ser considerados como
gesto snior. Em maro de 2009, havia 20 664 pessoas no sistema DAS comparado a
16 000 a 17 000 nos dez anos anteriores. Destes, 4 229 estavam nos trs nveis mais altos
que so consideradas cargos de gesto, dos quais 208 no nvel mais alto e 978 no segundo
nvel mais alto. O nmero de pessoas nestes dois nveis seniores aumentou mais de 40%
durante os ltimos dez anos.
Uma definio estreita da gesto snior incluiria assim aproximadamente 200 pessoas
e uma definio mais ampla incluiria cerca de 1 100 dentro do sistema DAS. A este
nmero dever ser somada uma quantidade desconhecida de pessoas em cargos
especializados de administrao fora do sistema DAS.
O sistema DAS cobre os ministrios e organizaes subordinados diretamente a um
ministrio (a chamada administrao direta), como tambm um grande nmero de
autarquias e fundaes (agncias reguladoras e universidades so excees notveis). O
nmero de cargos abertos para nomeaes no DAS regulado no estatuto de cada
organizao. Os nomeados ao DAS podem ser destacados de outra organizao pblica
(principalmente da administrao federal, mas tambm de um estado ou uma prefeitura)
ou recrutados externamente. O destacamento s possvel para cargos DAS; pode ser
entendido primariamente como um sistema de destacamento usado para cargos de gesto
snior ao invs de um sistema de administrao snior.
Os servidores pblicos titulados destacados por meio da nomeao para um cargo
DAS continuam recebendo seus salrios bsicos da organizao que os destacou e uma
gratificao salarial adicional da organizao no qual eles servem em um cargo DAS.
O sistema DAS prov ao sistema muito complexo e relativamente esttico de
carreiras um elemento necessrio de flexibilidade. Suas vantagens principais so
possibilitar a alocao adequada das funes governamentais principais e prover
oportunidades de carreira para servidores pblicos habilidosos e talentosos, independente
de sua categoria de emprego. Ele tambm permite que o governo traga competncias
externas. Sua limitao principal, como discutido abaixo, a sua falta de coerncia e
transparncia.

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
228 3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA

Nomeaes para gerentes seniores


O sistema DAS uma exceo2 regra de entrada na administrao pblica brasileira
por meio de concurso pblico. A nomeao para um cargo DAS est discrio do
governo, mas no traz em si um direito de titularidade. Tais cargos podem ser encerrados
to facilmente quanto so criados; nesses casos, os servidores pblicos titulados que
foram nomeados voltam para as organizaes e categorias das quais foram recrutados, ao
menos que sejam convidados para outro cargo DAS. Vrios ministrios e organizaes
estabeleceram processos para a nomeao para cargos DAS a fim de favorecer o
profissionalismo, mas a extenso do uso desses processos difcil de avaliar. possvel
perceber, entretanto, uma crescente sensibilizao de que h uma necessidade de
processos transparentes e profissionalizao dos cargos DAS.
Cada organizao normalmente tem suas prprias regras para o processo de
nomeao e responsabilidades. Em geral, quanto mais alto o nvel DAS, mais alta a
posio hierrquica da autoridade que decide a nomeao. Nomeaes para os mais nveis
mais baixos so normalmente delegadas para os gestores seniores. Aparentemente no h
qualquer habilitao ou coordenao interna dos cargos DAS, embora as nomeaes para
os nveis DAS seniores (nveis 4, 5 e 6) tenham que ser aprovados pela Casa Civil. Este
procedimento, porm, parece ser principalmente poltico (inclusive a necessidade de
controlar as nomeaes baseadas apenas em preferncias pessoais) e no h indicao de
um processo formal para examinar a adequao das nomeaes de gestores seniores (mas
o processo inclui alguma investigao sobre as atividades privadas e situao judicial da
pessoa nomeada para obedecer s regras de integridade).
Nos nveis DAS mais altos, 40% daqueles no nvel 6 e 31% daqueles no nvel 5 foram
recrutados de fora da administrao pblica. Tal participao fica em torno de 22-24%
para os nveis mais baixos, principalmente administrativos e tcnicos. Em 2005, a
legislao (Decreto 5.497) definiu um teto de 25% de recrutamento externo para os trs
nveis mais baixos e 50% para o nvel 4. Nenhum teto foi fixado ou previsto para os dois
nveis mais altos. Isso torna o sistema DAS muito mais baseado em posies do que o
resto do servio pblico. Isto tambm no incomum nos pases membros da OCDE. H
outros exemplos de pases que misturam cotas para servidores pblicos e no pblicos
para os cargos gerenciais intermedirios e de alta gesto (Coria, Irlanda).
A gesto do sistema DAS possui falta de transparncia. No h descries pblicas
disponveis das exigncias de competncias para as posies a serem preenchidas ou dos
mritos das pessoas selecionadas. O sistema DAS nunca auditado pela Instituio
Suprema de Auditoria ou pelo Tribunal de Contas da Unio. Parece no haver
documentao das razes para nomeaes especficas para o DAS, e nenhum informao
est disponvel sobre porque houve a necessidade ou se foi apropriado selecionar um
candidato externo para um posto DAS especfico.
Assim, no h diferenciao entre as nomeaes polticas e recrutamento externo, ou
entre razes objetivas e recrutamento interno. A seleo de um servidor pblico titulado
para um cargo DAS pode ser baseada em consideraes polticas, enquanto um
recrutamento externo pode ser baseado em razes objetivas. Pode-se supor que a principal
razo para o recrutamento externo a necessidade de habilidades e competncias
especficas para o cargo. O sistema DAS, visto nesta perspectiva, permite que os lderes
polticos e gestores seniores contornem as deficincias do processo de seleo normal
para obter o talento e a experincia necessrios. Pode-se tambm assumir que algumas
nomeaes para o DAS so feitas de uma forma mais poltica. A razo pode no ser
necessariamente o patronato ou o partidarismo, mas a necessidade de garantir afinidade

AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA 229

suficiente e compatibilidade entre o Poder Executivo e as unidades secundrias de gesto


nos ministrios e rgos pblicos. No se pode, contudo, desconsiderar a possibilidade de
um sistema de corrupo" implcito e o risco de polticas e/ou patrocnio pessoal de
nomeaes inerentes vontade do Poder Executivo. No entanto, parece ser razovel
supor que as razes de competncia e afinidade so mais prevalentes nos nveis
superiores do DAS no que nos nveis administrativos e tcnicos mais baixos. O risco de
patronato pode ser mais elevado nos nveis mais baixos do DAS.
No h dados disponveis sobre a rotatividade nos cargos DAS e sua taxa exata
desconhecida. No entanto, foi confirmado que as pessoas em cargos DAS so
frequentemente substitudas de acordo com as mudanas no governo ou no ministrio
competente. As mudanas so muito raras nos quatro nveis mais baixos e mais
frequentes nos dois nveis superiores. Observou-se tambm que isso pode ter um impacto
negativo sobre a continuidade da gesto, mas que a continuidade ainda pode ser mantida
se houver um plano estratgico e polticas formais.
As cotas de cargos reservadas para os candidatos internos tm como objetivo limitar o
risco de patronato. No entanto, como mencionado, o recrutamento de servidores pblicos
no necessariamente diminui esse risco, e, ao mesmo tempo, limita a possibilidade de
buscar habilidades fora do quadro de servidores do governo. Isto, contudo, ajuda os
servidores pblicos a ter uma imagem melhor e mais estvel das oportunidades possveis
de carreira. Embora o nvel das cotas hoje parece razovel, elas no devem ser
considerada uma soluo para as deficincias do sistema DAS, que exige mais
transparncia em termos de nomeaes e reforo da gesto por competncias.

A interface poltico-administrativa
Os gabinetes polticos (conselheiros polticos) parecem pequenos. No h indicaes
de que os membros destes gabinetes assumam papis administrativos, ao contrrio de
alguns pases membros da OCDE. Ao invs disso, o sistema parece semelhante ao dos
Estados Unidos nos quais o executivo poltico governa por meio de gerentes seniores
nomeados politicamente, mas sem a transparncia do sistema americano.
A interface poltico-administrativa na gesto federal do Brasil assim um fator que
afeta os nveis mais altos no sistema DAS, mas isso no visvel para um observador
externo, dado que no conhecido o motivo pelo qual uma pessoa foi selecionada para
um cargo de gesto snior. Consequentemente, difcil para o pblico brasileiro saber
onde as atividades polticas terminam e onde a gesto profissional comea. O mesmo
pode ser dito para outras categorias especializadas que incluem os gerentes seniores.
Todos os servidores pblicos que aspiram a uma posio administrativa snior tm
que esperar por uma nomeao para um cargo DAS ou por um cargo semelhante em outra
categoria. Dado que estas nomeaes no so sistematicamente transparentes e dependem
da vontade do executivo poltico, os potenciais candidatos s posies de gerncia snior
podem tentar evitar desagradar o ministro ou ministros relacionados, embora no haja
nenhuma dvida de que o alto potencial um critrio implcito de nomeao em bom
parte de casos. O sistema, portanto, implica um risco de politizao que pode afetar os
nveis funcionais mais baixos no mbito da administrao federal.

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Gerindo os grupos de gesto snior


Apesar de existirem rotas mais fceis e naturais para os cargos DAS em algumas
categorias profissionais, os gerentes seniores so menos administrados como um grupo3
do que em muitos pases membros da OCDE (ver Figura 3.2). A ENAP, Escola Nacional
de Administrao Pblica, fornece treinamento para gestores seniores, mas esta formao
no obrigatria, embora o nmero de pedidos de treinamento tenha aumentado
consideravelmente nos ltimos anos. Nenhum esforo parece ter sido feito para reforar a
coerncia transversal institucional dos gestores seniores ou para promover perspectivas
globais no governo.

Figura 3.2. Grau em que os altos servidores pblicos so administrados por polticas de
gesto de recursos humanos separadas no governo central
2005

1.0
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0.0
Finlndia

Islndia
Austrlia

Irlanda
Eslovquia

Brasil
Polnia

Itlia
Holanda

Turquia
Japo
Repblica Tcheca
Portugal
Frana

Canad

Blgica

OCDE 26
Hungria

Coria

Alemanha
Estados Unidos
Reino Unido

Luxemburgo
Noruega

Nota: Este ndice um indicador composto dos resultados das variveis sobre a definio dos servidores
pblico seniores, a identificao de potenciais lderes futuros no incio de sua carreira, a mdia de
idade para entrar na alta administrao, bem como a diferena entre o regime de emprego na gesto
snior e o pessoal regular.

Fonte: OCDE (2009c), O Governo sob Anlise 2009; OCDE (2008b), O Estado da Administrao Pblica;
Pesquisa da OCDE sobre a Gesto Estratgica de Recursos Humanos preenchida pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto.

Os servidores efetivos nomeados para um cargo DAS so, como mencionado,


destacados da organizao em que serviam antes, e mantm os salrios bsicos que
tinham em seus empregos anteriores. Alm disso, eles recebem um complemento de
remunerao padronizado que depende apenas do nvel DAS (Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, 2009b). No parece ser qualquer sistema especfico
ou padronizado de bnus por desempenho ou qualquer outra forma remunerao
relacionada ao desempenho dos gerentes seniores.

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