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UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO

DEPARTAMENTO DE ARQUITETURA E URBANISMO


PROGRAMADEPS-GRADUAOEMDESENVOLVIMENTOURBANO

DISSERTAO DE MESTRADO

AUTOCONSTRUO NA CIDADE INFORMAL:


Relaes com a Poltica Habitacional e Formas de Financiamento

Werther Lima Ferraz de S


Orientadora: Dra. Maria ngela de Souza

Recife
2009
WERTHER LIMA FERRAZ DE S

AUTOCONSTRUO NA CIDADE INFORMAL:

Relaes com a Poltica Habitacional e Formas de Financiamento

Dissertao de mestrado apresentada ao Departamento de


Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de
Pernambuco, como parte dos requisitos para obteno do
grau de Mestre em Desenvolvimento Urbano.

ORIENTADORA: Dra. Maria ngela de Almeida Souza

Recife

2009
S, Werther Lima Ferraz de
Autoconstruo na Cidade Informal / Werther
Lima Ferraz de S. Recife: O Autor, 2009.
169 folhas. : il., fig., graf., quadros.

Dissertao (mestrado) Universidade Federal


de Pernambuco. CAC. Desenvolvimento Urbano,
2009.

Inclui bibliografia.

1. Habitao popular. 2. Poltica habitacional.


3.Habitao - financiamento. 4. Favelas. I. Ttulo.

711.4 CDU (2.ed.) 1. UFPE


711.4 CDD (22.ed.) CAC2010-11
Aos meus pais, Luiz e Alksia (em memria), por terem
incentivado em mim a curiosidade, o gosto pelo conhecimento,
o esprito crtico e o desejo pela justia social, alm de
acreditarem no potencial que eu ainda nem sabia que tinha.
AGRADECIMENTOS

A concluso desta dissertao representa o fechamento de um ciclo de vida pessoal, que


ao mesmo tempo envolve um processo coletivo de construo de conhecimento, onde
muitas pessoas, mesmo sem perceber, contriburam decisivamente para os resultados
aqui apresentados. Tambm seria improvvel chegar a esse resultado sem contar com
um apoio de natureza mais pessoal de alguns amigos e familiares, essenciais para
viabilizar o nvel de dedicao exigido na elaborao de um trabalho como este.
Registro aqui os meus sinceros agradecimentos a algumas destas pessoas:

Agradeo de forma especial a Anna, que precisou agentar o meu estresse e mau humor
nos momentos mais difceis, e ainda assim ajudar na elaborao dos grficos.

A Cain, pela ajuda no trabalho de campo para garantir a confiabilidade da pesquisa,


alm do apoio familiar com Ravi, na reta final.

A Ravizinho, pela sua alegria radiante no dia a dia, me lembrando que a vida pode ser
muito mais simples do que parece nos livros.

A minha orientadora ngela Souza, pela extrema boa vontade e compreenso com
minha teimosia e limitaes pessoais, me incentivando nos momentos decisivos, alm
de prestar uma orientao precisa e comprometida com a construo de um
conhecimento para ajudar a transformar nossa sociedade.

Aos colegas que integraram a equipe do Projeto PROHABITE na Viso Mundial, em


especial Cyntia, Adelma, Daniel, merson, Cristiane, Mrcio e Luciana, cujo esprito de
equipe e compromisso com uma proposta inovadora nos permitiu descobrir muitas
coisas juntos, e algumas delas foram elementos norteadores desta dissertao.

As pessoas que lideraram meu trabalho na ONG Viso Mundial - Joo Helder, Eduardo
Nunes, Helenilda, Sueli Catarina e Carlos Queiroz - que oportunizaram um
desenvolvimento profissional e pessoal tambm refletidos nesta dissertao.

A Laura Rosa e Joelma que abriram as portas da Guabiraba para a pesquisa de campo.

Aos companheiros de Habitat pelas conversas e trocas de informaes essenciais para


perceber algumas nuances da nossa poltica habitacional e por disponibilizar dados e
ajudar a articular a pesquisa nas comunidades de Mangueira e Mustardinha.
Ao professor Luis De La Mora, que desde o tempo da graduao fomentou um
desenvolvimento profissional mais conectado com a cidade real, alm das
oportunidades de debates intensas e interessantes no mbito do prprio mestrado.

Ao companheiro Andr Santana, de Salvador, que segurou as pontas para eu


conseguir me dedicar concluso deste trabalho, alm de oportunizar uma atuao
profissional que atualizou e enriqueceu minha viso sobre o objeto de estudo.

Aos colegas de turma no MDU, em especial Helena, Amria, Marcio, ria, Robson,
Alessandro, Jos Rafael e Mariana que partilharam informaes e dificuldades
coletivas.

A Ricardo Leite, com quem mantive debates informais que fizeram a ponte com
outros campos do conhecimento, ampliando minha viso sobre o tema.

A Mark Burr, pela traduo gil e profissional do resumo em ingls.

A Alberto pelo banco de dados simples eficiente e adequado a pesquisa e ao meu bolso.

A Amanda, do Observatrio de Polticas Pblicas-PE, pela habilidade e ateno na


confeco do mapa.

A Rejane, pelas observaes e orientao na matemtica da pesquisa de campo.

A Edlene, pelo apoio domstico extra e dedicado (com Ravizinho), na reta final.

Enfim, ao Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Urbano da UFPE, por me


conceder nova oportunidade de demonstrar qualificaes para obter o ttulo de mestre.
RESUMO

O trabalho parte do pressuposto que a autoconstruo a principal forma de acesso a


moradia para a populao de baixa renda no Brasil. A partir dessa viso, o seu objeto
central a prtica da autoconstruo realizada nos assentamentos populares da cidade
do Recife, destacando especialmente as Zonas Especiais de interesse Social ZEIS.
Nesse contexto, buscou-se investigar os recursos humanos e financeiros investidos pela
populao na produo informal de moradias, e a relao (ou distanciamento) desse
processo com os sistemas de financiamento e com as polticas pblicas de habitao. O
objetivo geral da dissertao analisar as possibilidades, limites e implicaes da
prtica da autoconstruo realizado nos assentamentos informais, focalizando as formas
de financiamento acessveis para a populao destes territrios, mediante as estratgias
do setor pblico ou iniciativas de Organizaes No-Governamentais (ONG). A
motivao do trabalho partiu de uma vivncia emprica direta com o objeto de estudo,
inspirada inicialmente nas idias de autores, como John Turner, que defendem a
autoconstruo como estratgia prioritria para responder as necessidades da populao
de baixa renda. Mas buscou-se incorporar ao longo da sua elaborao um conjunto de
reflexes crticas sobre o significado da autoconstruo e seus impactos na reproduo
dos assentamentos precrios (favelas), com destaque para as crticas elaboradas por
autores brasileiros influenciados pelas idias do socilogo Francisco de Oliveira sobre
este processo. Desta forma, o trabalho confronta diferentes vises contidas (ou
originadas) nas abordagens da poltica governamental sobre a prtica da autoconstruo,
buscando refletir sobre seu significado, limites e possibilidades de integrao com a
poltica habitacional de interesse social, no atual contexto brasileiro e da cidade do
Recife. A reflexo baseada tambm na anlise de dados empricos (de fontes primrias
e secundrias), relacionados com o universo dos assentamentos populares do Recife
(destacando-se as ZEIS), e com as necessidades habitacionais da populao desse
contexto.

Palavras-chave: Autoconstruo, Habitao de Interesse Social, Financiamento


Habitacional
ABSTRACT

This study is based on the premise that self-construction is the most accessible form of
getting housing for the lower income class in Brazil. From this view point, the central
object of the study is the practice of self-construction carried out in the popular lower
income class settlements in the city of Recife. The study focuses on the specific
prioritized space of the Special Zones of Social Interest (Zonas Especiais de interesse
Social ZEIS) and highlights the possible financing schemes. From this context, the
study examines the human and financial resources invested by the population in the
informal production of housing, and the relation (and possible difficulties)) of this
process with the financing system and with the housing public policy. The general
objective of the dissertation is to analyze the possibilities, limits and implications of the
practice of self-construction carried out in the informal settlements, focusing on the
accessible means of financing to the population of these territories, through the
strategies of the public sector or initiatives by Non-Governmental Organizations
(NGO). The study was motivated by a direct empirical experience with the object of
study, inspired initially by the ideas of authors such as John Turner, who defend self-
construction as the primary strategy to respond to the necessities of the lower class
population. The study tried to incorporate a number of critical reflections about the
meaning of self-constructing and its impacts in the reproduction of precarious
settlements (favelas-slums), elaborated mainly by the Brazilian authors that were
influenced by the ideas of sociologist Francisco de Oliveira about this phenomenon. In
this way, the study compares different visions contained (or originated) through the
governmental policy approach about the practice of self-construction, reflecting about
its meaning, integration limits and possibilities with the housing policy of social
interest, in the current Brazilian context and in the city of Recife. This reflection is also
based on the analysis of empirical data (from primary and secondary sources), related to
the realm of popular lower income class settlements of Recife (highlighting the ZEIS),
and to the housing necessities of the population of that context.

Key Words: Self-construction; Social Interest Housing; Housing Financing.


ABREVIATURAS E SIGLAS

ABECIP Associao Brasileira de Crdito Imobilirio e Poupana.

ABRAMAT Associao Brasileira da Indstria de Material de Construo.

ANAMACO Associao Nacional dos Comerciantes de Material de Construo

BDZEIS Bando de Dados das Zonas Especiais de Interesse Social.

BID Banco Interamericano de Desenvolvimento.

BIRD Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento.

BMC Banco de Materiais de Construo.

BNH Banco Nacional de Habitao.

CAIXA Caixa Econmica Federal.

CCFGTS Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Servio.

CEF Caixa Econmica Federal.

CEHAB Companhia Estadual de Habitao.

CENDHEC Centro Dom Hlder Cmara de Estudo e Ao Social.

CEPAL Comisso Econmica para Amrica Latina.

CDRU Concesso de Direito Real de Uso.

CIAA Comisses Integradas de Acompanhamento Ambiental.

COMUL Comisso de Urbanizao e Legalizao.

COHAB- PE Companhia de Habitao de Pernambuco.

FAR Fundo de Arrendamento Residencial.

FASE Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional.

FDS Fundo de Desenvolvimento Social.

FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio.

FGV Fundao Getlio Vargas


FICAM Financiamento de Construo, Concluso, Ampliao ou Melhoria de
habitao de Interesse Social

FIDEM Fundao de Desenvolvimento da Regio Metropolitana do Recife

FJP Fundao Joo Pinheiro.

FMDS Fundo Municipal de Desenvolvimento Scioeconmico.

FNA Federao Nacional dos Arquitetos e Urbanistas

FUNHAVI Fundacin Habitat e Vivienda.

FNHIS Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social.

GIDUR Gerencia de Desenvolvimento Urbano.

HPH Habitat para Humanidade.

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica.

IMF Instituio de Microfinanas.

IPTU Imposto Territorial Urbano.

MCidades Ministrio das Cidades.

NUAMPO Ncleo de Apoio aos Movimentos Populares.

OGU Oramento Geral da Unio.

ONG Organizao No Governamental

ONU Organizao das Naes Unidas

OSCIP Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico.

PAAC Programa de Apoio a Autoconstruo.

PHIS Poltica Habitacional de Interesse Social

PLANHAB Plano Nacional de Habitao.

PLHIS Plano Local de Habitao de Interesse Social.

PMHIS Plano Municipal de Habitao de Interesse Social.

PMCMV Programa Minha Casa Minha Vida.

PNAD Pesquisa Nacional por Amostragem de Domiclios.


PNHR Programa Nacional de Habitao Rural.

PNH Poltica Nacional de Habitao.

PNHU Programa Nacional de Habitao Urbana.

PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento

PREZEIS Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social.

PROFILURB Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados.

PROMORAR Programa de Erradicao de Subabitao

RMR Regio Metropolitana do Recife.

SBPE Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo.

SCM Sociedade de Crdito ao Microempreededor.

SEHDUR- Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano

SELAVIP Servicio Latino Americano, Africano e Asitico de Vivienda Popular.

SFH Sistema Financeiro de habitao.

SFI Sistema Financeiro Imobilirio.

SINDUSCON / SP Sindicato da Indstria da Construo Civil de So Paulo.

SNHIS Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social.

UH Unidade Habitacional

UNICAP Universidade Catlica de Pernambuco.

URB-RECIFE Empresa de Urbanizao do Recife.

ZEIS Zona Especial de Interesse Social.

ZEPA Zona Especial de Proteo Ambiental.


LISTA DE QUADROS

Quadro 2.1 Converso Necessidades Habitacionais Ministrio das Cidades ............. 77

Quadro 3.1 - Estimativas Componentes Dficit Habitacional Bsico de Recife ......... 113

Quadro 3.2 - Famlias Conviventes dos Domiclios Particulares Urbanos do Recife, por
Faixas de Renda. 2000...................................................................................................115

Quadro 3.3 Renda dos Chefes de Domiclios das ZEIS Recife. 2000,.......................116

Quadro 3.4 - Inadequao dos Domiclios Particulares Permanentes Urbanos do Recife.


2000 ............................................................................................................................. 117

Quadro 3.5 - Domiclios Particulares Permanentes Urbanos No Atendidos por Servios


de Infra-Estrutura no Recife. 2000 .............................................................................. 118

Quadro 3.6 - Adensamento Excessivo dos Domiclios Particulares Permanentes


Urbanos do Recife, por Faixas de Renda. 2000 .......................................................... 120

Quadro 3.7 - Domiclios Particulares Permanentes Urbanos Sem Banheiro do Recife,


por Faixas de Renda. 2000........................................................................................... 120

Quadro 3.8 - Evoluo da Populao, Domiclios e Densidade Habitacional em algumas


ZEIS e Bairros Selecionados do Recife.........................................................................121

Quadro 3.9 - reas e Densidades de ZEIS e Bairros Selecionados Recife - 2000 ...... 156

LISTA DE FIGURAS

Figura 1.1 Moradias Autoconstrudas nos Morros do Recife ..................................... 27

Figura 2.1 Obras realizadas pelo programa Parceria nos Morros do Recife .............. 74

Figura 2.2 Moradia que recebeu apoio do programa PROHABITE na ZEIS Caote
(Recife) .......................................................................................................................... 96

Figura 2.3 - Moradia na ZEIS Mustardinha (Recife), reformada com apoio da ONG
Habitat para a Humanidade ......................................................................................... 102

Figura 2.4 Oferta de crdito pessoal em loja na ZEIS Mangueira (Recife) ............. 104

Figura 3.1 Mapa Localizao ZEIS do Recife e da Pesquisa de Campo ................. 126
Figura 3.2 Mapa do Brejo de Guabiraba e seu entorno ............................................ 128

Figura 3.3 - Vista dos Morros de Casa Amarela / Brejo da Guabiraba ...................... 130

Figura 3.4 Vista de rua no Brejo da Guabiraba (Recife) .......................................... 130

Figura 3.5 Mapa das ZEIS Mustardinha e Mangueira com entorno ........................ 132

Figura 3.6 Vista de rua comercial na ZEIS Mustardinha ......................................... 133

Figura 3.7 Moradias na ZEIS Mustardinha .............................................................. 134

Figura 3.8 Obra de autoconstruo na ZEIS Mustardinha ...................................... 134

Figura 3.9 Vista de rua na ZEIS Mangueira ........................................................... 136

LISTA DE GRFICOS

Grfico 2.1 Evoluo dos investimentos de habitao Governo Federal (2006)........ 57

Grfico 2.2 Descontos concedidos pelo FGTS - 2006 .............................................. 57

Grfico 2.3 Programas Habitacionais FGTS Contrataes 2007................................ 80

Grfico 2.4 Aplicao em Habitao Carta de Crdito Individual 2006 ................... 84

Grfico 3.1.- Componentes Dficit Habitacional Bsico Recife .............................. 114

Grfico 3.2 faixa de renda Mensal das Famlias residentes ..................................... 138

Grfico 3.3 Domiclio com mais de uma famlia? (coabitao) .................................. 138

Grfico 3.4 Nmero total de pessoas que vivem na casa ............................................ 139

Grfico 3.5 Nmero de cmodos da casa ................................................................... 139

Grfico 3.6 - Material das paredes da casa .................................................................. 140

Grfico 3.7 - Nmero de pavimentos da casa .............................................................. 140

Grfico 3.8 - Material do piso da casa ..........................................................................141

Grfico 3.9 - Material do teto da casa ..........................................................................141

Grfico 3.10 - Existncia de banheiro na moradia ...................................................... 142

Grfico 3.11 - Abastecimento de gua da casa. .......................................................... 142

Grfico 3.12 - Ligao de Energia eltrica ................................................................. 142


Grfico 3.13 - Acesso pblico at a moradia .............................................................. 143

Grfico 3.14 - Condio de ocupao da casa ........................................................... 144

Grfico 3.15 - Preo do aluguel (dentre as 20% alugadas)......................................... 144

Grfico 3.16 - Estimativa de valor investido na casa desde 2003................................ 145

Grfico 3.17 - tem da casa onde investiu mais recursos..............................................145

Grfico 3.18 - Como a moradia foi conquistada ..........................................................146

Grfico 3.19 - Fonte maioria dos recursos investidos na moradia (alternativa 01) .... 147

Grfico 3.20 - Fonte maioria dos recursos investidos na moradia (alternativa 02)......147

Grfico 3.21 - Mo de obra usada na construo ou reforma da casa ....................... 148

Grfico 3.22 - Documentos de posse ou propriedade do imvel ................................ 149

Grfico 3,23 Uso dos documentos de regularizao fundiria ................................ 149

Grfico 3.24 - Tempo de moradia na casa atual........................................................ 151

Grfico 3.25 - Tempo de moradia no Bairro .............................................................. 151

Grfico 3.26 - Pretenso de mudar da casa nos prximos 2 anos ...............................151

Grfico 3.27 - Pretenso de reformar a casa nos prximos 2 anos.............................. 152

Grfico 3.28 - Como pretende conseguir recursos para reforma (alternativa 01) ........153

Grfico 3.29- Como pretende conseguir recursos para reforma (alternativa 02) .........153
SUMRIO

INTRODUO 18

1. AUTOCONSTRUO NA CIDADE INFORMAL: CONCEITO, VISO E


HISTRICO SOBRE O OBJETO DE ESTUDO. 24

1.1. CONCEITO E DELIMITAO DO OBJETO DE ESTUDO. 24

1.2. CONFRONTANDO IDIAS SOBRE O OBJETO DE ESTUDO. 28

1.3. POLTICAS DE HABITAO E AUTOCONSTRUO:


ANTECEDENTES HISTRICOS E TERICOS. 36

1.4. A URBANIZAO DOS ASSENTAMENTOS PRECRIOS. 42

2. FINANCIAMENTO HABITACIONAL E POLTICAS PBLICAS 48

2.1. O FINANCIAMENTO HABITACIONAL NO BRASIL 52

2.2. FINANCIAMENTO HABITACIONAL E ACESSO A TERRA 59

2.3. RIQUEZA NA BASE DA PIRMIDE E ACESSO A MORADIA 61

2.4. FORMAS DE FINANCIAMENTO DA AUTOCONSTRUO NA


CIDADE INFORMAL 66
2.4.1. Programas Alternativos do SFH em Pernambuco. 67
2.4.2. Banco de Materiais de Construo da COHAB-PE. 70
2.4.3. Programa Parceria nos Morros Prefeitura do Recife. 72
2.4.4. Programas do Ministrio das Cidades para Autoconstruo. 76
2.4.5. O Surgimento do Microcrdito 84
2.4.6. Microfinanas Habitacional 88
2.4.7. Programa Casa Melhor / PAAC - Cearah Periferia. 90
2.4.8. Programa PROHABITE ONG Viso Mundial. 92
2.4.9. Projetos Negcio em Casa e Mustardinha Habitat para a Humanidade. 97
2.4.10. Outras formas de financiamento da Autoconstruo. 103

3. AUTOCONSTRUO NO RECIFE: NECESSIDADES E ESTRATGIAS


DE MORADIA NA CIDADE INFORMAL 106

3.1. AS NECESSIDADES HABITACIONAIS DA POPULAO 107


3.1.1. A Questo da Mensurao das Necessidades Habitacionais 108
3.1.2. Conceitos Bsicos da Metodologia da Fundao Joo Pinheiro 110
3.1.3. Necessidades Habitacionais e as ZEIS do Recife. 112
3.1.4. Inadequao de Domiclios e as ZEIS do Recife. 117

3.2. A PRTICA DA AUTOCONSTRUO NAS ZEIS DO RECIFE. 121


3.2.1. Metodologia e Instrumentos da Pesquisa de Campo. 121
3.2.2. Breve Caracterizao das ZEIS Objeto de Pesquisa 127
3.2.2.1 Brejo da Guabiraba. 127
3.2.2.2 ZEIS Mustardinha 131
3.2.2.3 ZEIS Mangueira. 135
3.2.3. Caracterizao das Moradias Autoconstrudas nas ZEIS Pesquisadas 137

3.3. LIMITES E INDICAES PARA AUTOCONSTRUO NA CIDADE


INFORMAL. 154

CONSIDERAES FINAIS 159

BIBLIOGRAFIA 165

ANEXO 1 170
INTRODUO

A motivao para empreender este trabalho partiu do desejo de contribuir para a


reflexo sobre a poltica habitacional que vem sendo construda no Brasil,
especialmente para a poltica direcionada populao de baixa renda, que tem sido
denominada poltica habitacional de interesse social. No entanto, a amplitude de uma
tarefa dessa natureza e a limitao necessria a um trabalho acadmico no mbito do
mestrado, nos conduziu delimitao de um objeto e objetivos mais especficos dentro
dessa ampla pretenso inicial. Motivado tambm por uma atuao profissional
relacionada com a prtica de autoconstruo assistida em assentamentos populares,
partimos desse ponto de vista especfico, para ento buscar uma reflexo sobre a poltica
habitacional de interesse social.

Dentro desta perspectiva, o objeto central deste trabalho a prtica da autoconstruo


realizada nos assentamentos populares da cidade do Recife, partindo do pressuposto que
essa a forma predominante de acesso a moradia da populao de baixa renda nesse
contexto. O foco principal da anlise so os recursos humanos e financeiros investidos
nesse processo, e a relao (ou distanciamento) dessa produo informal de moradias
com os sistemas de financiamento e as polticas pblicas de habitao. Nesse sentido,
mantm-se como pano de fundo do objeto, a poltica habitacional de interesse social.

O objetivo geral estabelecido para a dissertao foi analisar as possibilidades, limites e


implicaes da autoconstruo nos assentamentos informais da cidade do Recife,
focalizando as formas de financiamento habitacionais voltadas para a autoconstruo,
mediante estratgias polticas adotadas pelo setor pblico ou por Organizaes No-
Governamentais (ONG).

A questo central que buscamos trazer para reflexo ao longo de todo o texto da
dissertao : Qual o papel que a autoconstruo deve assumir no contexto atual de
construo da poltica habitacional de interesse social?

importante destacar que o trabalho foi inicialmente muito influenciado por nossa
atuao profissional com autoconstruo assistida que, em determinado momento, foi

18
conduzida em alguns assentamentos populares1 de Recife, Macei e Fortaleza, onde
buscvamos promover melhorias habitacionais imediatas, atuando na escala de
interveno da prpria casa e contando com parte dos recursos financeiros das famlias.

Apesar das limitaes que o envolvimento no objeto de pesquisa possa trazer ao


desenvolvimento do trabalho, em face das dificuldades de distanciamento necessrio
para permitir uma reflexo equilibrada sobre essa prtica, tal envolvimento, por outro
lado, tambm despertou a percepo de algumas possibilidades e implicaes dessa
forma de acesso moradia, que ao longo de dcadas tem sido predominante para grande
parte da populao brasileira 2 - a autoconstruo.

Evidentemente que o prprio objetivo da atuao profissional naquele momento trazia


um vis favorvel sobre o potencial dessa forma de proviso habitacional, que nesse
caso foi associada com servios de assistncia tcnica e com uma linha de microcrdito
para financiar reformas de moradias em assentamentos populares3. Contudo, a
investigao mais ampla empreendida ao longo da elaborao desta dissertao, busca
trazer um conjunto de reflexes muito crticas sobre a autoconstruo, com destaque
para autores brasileiros inspirados (ou influenciados) pelas formulaes de Francisco de
Oliveira, ainda da dcada de 70 (OLIVEIRA, 2006).

Os autores com esse enfoque apontam para as fortes contradies presentes nessa forma
de produo de moradias, interpretada como um resultado direto da ineficcia das
polticas pblicas, do planejamento urbano e at do modelo econmico brasileiro.
(OLIVEIRA, 2006). De fato, a impresso inicial mais forte (no senso comum) sobre a
autoconstruo mesmo a da precariedade em que vive a populao que usa esta forma
de acesso a moradia, geralmente excluda do mercado imobilirio formal, e
conseqentemente do planejamento urbanstico e habitacional oficial.

1
Tais assentamentos so tambm denominados de precrios, ou irregulares, autoconstrudos,
espontneos, ou mesmo favelas. Adotamos inicialmente a expresso assentamentos populares encontrada
em Souza (1990-b), que traduz melhor o universo a que nos referimos neste trabalho.
2
Embora no haja nmeros conclusivos sobre a produo informal de moradias, veremos adiante que
muitos autores e estudos indicam que esta forma predominante para a grande parte populao brasileira.
3
Esse projeto foi realizado por iniciativa da ONG Viso Mundial, e uma sntese da sua metodologia e
resultados esto registradas em publicao patrocinada pelo Ministrio das Cidades e FNA denominada
Assistncia Tcnica, Um Direito de Todos: Construindo uma Poltica Nacional (CUNHA, 2007).

19
Ao mesmo tempo, uma consulta geral na literatura sobre o tema traz tambm, como
referncia bsica, autores e publicaes muito entusiastas quanto ao potencial da
autoconstruo, apontada neste caso como uma forte alternativa para enfrentar o
problema habitacional da populao de baixa renda. Sob esse ponto de vista, a
autoconstruo vista como expresso do potencial dos segmentos populares para
responder de forma autnoma as suas necessidades de moradia. Neste enfoque, a
autoconstruo considerada uma alternativa superior aos sistemas tradicionais e
centralizados de proviso habitacional. Entre os autores com essa abordagem destaca-se,
sobretudo, o trabalho muito difundido do arquiteto ingls John Turner, que desde a
dcada de 70 se tornou referncia obrigatria neste debate, mas que tambm j foi alvo
de crticas muito severas.

Entre outros autores que apontam para o potencial da autoconstruo como soluo para
a populao de baixa renda, embora essa contribuio possa estar apenas implcita em
suas conceituaes, destacamos tambm Hernando De Soto, Bruce Ferguson (sobre o
microcrdito habitacional) ou o prprio Muhammad Yunus, quando suas idias sobre
microcrdito so direcionadas para o financiamento da autoconstruo.

Percorrendo algumas outras vises e posies sobre este tema possvel perceber,
porm, que h uma grande variao no conceito de autoconstruo adotado entre os
autores consultados, e que estas diferenas so centrais para esclarecer o debate aqui
apresentado. Nesse sentido, uma das tarefas iniciais da nossa investigao foi
justamente a delimitao do conceito de autoconstruo sobre o qual nos referimos,
buscando construir uma sntese crtica das diversas vises lanadas sobre esta forma de
produo habitacional.

Na busca de referncias tericas, destacamos ao longo do texto alguns autores que


trouxeram crticas sobre as contradies presentes nesta forma de proviso habitacional,
ainda que com diferentes posies sobre a sua aplicao na realidade brasileira. Dentre
outros, citamos aqui Francisco de Oliveira, Ermnia Maricato, Luis Csar Queiroz
Ribeiro, Gabriel Bolaffi, Sergio Azevedo, Nabil Bonduki, Adauto Lcio Cardoso, Pedro
Arantes, Nelson Baltrusis, ngela Souza, Joo Marcos Lopes e Rosa Lima. No contexto
internacional, destaca-se ainda o trabalho de Mike Davis que tambm nos trouxe uma
viso de mbito global, sobre processos semelhantes ao brasileiro.

20
Na estruturao desse trabalho, onde analisamos os limites e possibilidades da
autoconstruo, percorremos trs vertentes principais de investigao, sintetizadas
justamente em cada um dos seus captulos.

A primeira vertente da investigao, contida no captulo um, est mais voltada para o
campo terico, contendo as linhas bsicas de formulao do texto, entre elas:

Apresentao e delimitao do conceito de autoconstruo tratado;


Construo da viso sobre a ocorrncia deste fenmeno nas cidades brasileiras,
destacando as contradies e implicaes da abordagem estatal sobre ele;
Discusso das abordagens mais recentes do poder pblico em relao urbanizao
de assentamentos precrios (e autoconstrudos);
Histrico das prticas e concepes que influenciaram (e ainda influenciam) as
abordagens das polticas pblicas sobre a autoconstruo.

Neste ltimo ponto, destacamos que o interesse principal da pesquisa foram as vises
lanadas sobre a autoconstruo, ora tomado como grave problema urbano e social, ora
como soluo habitacional. As aproximaes (ou distanciamento) das concepes e
prticas polticas sobre este processo foi nosso objeto terico principal.

A segunda vertente da pesquisa, contida no captulo dois, combina elementos tericos


sobre a questo do financiamento habitacional, com anlise de experincias prticas
desse tipo de financiamento, especialmente as experincias direcionadas para a cidade
informal. Assim, o segundo captulo traz inicialmente um resgate e discusso dos
sistemas de financiamento que norteiam a poltica habitacional brasileira, e suas
implicaes sobre temas fundamentais como acesso a terra. Em outra seo deste
captulo analisamos algumas experincias de financiamento da autoconstruo, tanto no
mbito pblico, como privado ou do terceiro setor. A anlise destas experincias j traz
alguns elementos empricos importantes para nosso objetivo.

A terceira vertente do trabalho, sintetizada no captulo trs, se voltou para a anlise de


informaes empricas tanto de fontes primrias como secundrias.

O primeiro grupo de informaes analisadas so os dados relativos mensurao oficial


das necessidades habitacionais da populao brasileira (elaborados pela Fundao Joo
Pinheiro), e mais especificamente da populao do Recife. Estes dados foram

21
confrontados com dados sobre os assentamentos informais do Recife (trazidos pelo
Atlas do Desenvolvimento Humano do Recife e pelo Banco de Dados das Zonas
Especiais de Interesse Social - BDZEIS4). O propsito desta confrontao foi avaliar as
possibilidades de alcance e limitaes da autoconstruo para responder ao diversos
componentes das necessidades habitacionais, adotados oficialmente pela poltica
habitacional brasileira.

A outra fonte de dados empricos analisada no terceiro captulo se refere s informaes


coletadas em pesquisa de campo realizada especificamente para este trabalho. Esta
pesquisa de campo foi conduzida em alguns assentamentos populares do Recife, j
institucionalizados como Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), onde se buscou
conhecer mais detalhadamente como a populao tem respondido s suas necessidades
de moradia, os recursos humanos e financeiros que ela investe na autoconstruo, e
como essa produo informal tem se relacionado com as formas de financiamento e
abordagens da poltica habitacional.

Ainda no campo emprico, podemos considerar que as observaes realizadas durante


atuao profissional com autoconstruo assistida (citado inicialmente) tambm foram
uma fonte de informao importante para as reflexes e anlises aqui desenvolvidas,
embora neste caso elas tenham sido coletadas com objetivo e sistemtica ainda
diferentes e desvinculadas do propsito e metodologia deste trabalho acadmico.

Na ltima seo do terceiro captulo, nos dedicamos a anlise mais geral dos limites e
possibilidades da autoconstruo para responder s necessidades habitacionais da
populao de baixa renda, com base no conjunto de questes levantadas ao longo de
todo o trabalho, buscando assim formular uma concluso que pudesse contribuir para o
debate acerca da formulao de polticas habitacionais em Recife e no Brasil.

Sobre a delimitao espacial, ressaltamos que a investigao prioriza o universo das


ocupaes urbanas irregulares, mas que j foram consolidadas e legitimadas frente ao
poder pblico ao longo das ltimas dcadas. Dentro dessa definio, destacam-se
especialmente as ZEIS do Recife. Na pesquisa emprica sistematizada porm, limitamos
o universo a trs assentamentos com o perfil acima descrito, mas no desprezamos as

4
Bancos de dados sobre a cidade do Recife indicados na Bibliografia.

22
informaes obtidas atravs da observao mais geral em outros assentamentos
populares na cidade do Recife (e do Brasil).

O recorte temporal do trabalho se concentra principalmente no perodo entre o incio da


dcada de 80 e o momento atual (2009), tomando por base a indicao de alguns autores
de que o final da dcada de 80 se caracterizou como momento em que a autoconstruo
assumiu um papel relevante na poltica habitacional em Pernambuco (SOUZA,1990a e
LIMA,2005). No entanto, algumas contribuies e concepes anteriores a esse perodo
foram muito importantes para ampliar o alcance da nossa anlise.

Assim, o trabalho aqui apresentado busca construir uma reflexo sobre a autoconstruo
de moradias, confrontando diferentes vises tericas sobre este fenmeno, alm de
explorar e analisar a prtica conduzida nos assentamentos populares do Recife, e as
interfaces com os sistemas de financiamento e com a poltica habitacional.

Por fim, ressaltamos que um dos fortes motivadores da investigao foi a percepo de
que essa forma de produo de moradias demanda um conhecimento mais profundo de
sua natureza, que nos parece inerente a dinmica urbana brasileira. Julgamos que esse
conhecimento pode viabilizar uma avaliao mais adequada das suas possibilidades,
limites e suas implicaes sobre a concepo da poltica habitacional que vem sendo
construda no Brasil.

23
1. AUTOCONSTRUO NA CIDADE INFORMAL: CONCEITO,
VISO E HISTRICO SOBRE O OBJETO DE ESTUDO.

Ao longo deste primeiro captulo, buscamos construir uma viso geral sobre o objeto de
estudo, delimitando o conceito aqui desenvolvido e diferenciando-o de conceitos
similares que permeiam o debate sobre a autoconstruo. Apresentamos tambm alguns
pressupostos que nortearam a investigao, relacionados principalmente com a insero
da autoconstruo na dinmica urbana e na poltica habitacional brasileira. Tais
pressupostos esto baseados tanto na observao direta do nosso contexto urbano, como
nas anlises de autores que referenciam este trabalho.

O captulo foi estruturado em trs sees principais. Na primeira nos dedicamos


justamente apresentao e delimitao do conceito de autoconstruo aqui adotado.

Na segunda seo, buscamos confrontar vises diferenciadas sobre o objeto de estudo,


apresentando inicialmente uma viso geral que trazemos, alguns pressupostos
importantes, e discorremos sobre a concepo de alguns dos autores de referncia,
especialmente quanto implicao da autoconstruo sobre a produo e reproduo do
habitat urbano brasileiro.

Na terceira seo deste captulo, apresentamos um breve histrico das abordagens das
polticas pblicas sobre os assentamentos e moradias autoconstrudas no contexto
brasileiro, com destaque para a cidade do Recife. Neste histrico, buscou-se destacar
vises contraditrias sobre a autoconstruo, buscando construir uma sntese das
formulaes tericas sobre o tema.

1.1. CONCEITO E DELIMITAO DO OBJETO DE ESTUDO.

O conceito de autoconstruo sobre o qual desenvolvemos este trabalho se refere ao


processo no qual os prprios habitantes assumem diretamente a gesto da produo de
suas moradias, adquirindo material, contratando profissionais ou trabalhando

24
diretamente nas obras de construo ou reforma de suas moradias, localizadas
principalmente nos assentamentos urbanos populares5.

Esse processo de produo habitacional possui uma forte referncia na literatura que
trata das questes urbanas e habitacionais no Brasil, destacando inicialmente a
contribuio de Maricato (1982, p.73) e Bonduki (1998, p281), onde predominam um
significado semelhante ao conceito aqui tratado.

Um aspecto fundamental do conceito de autoconstruo trazido neste trabalho, que ele


no se limita s construes onde os moradores trabalham diretamente nas obras, mas
inclui tambm as realizadas por profissionais remunerados, geralmente do mesmo bairro
ou vizinhana, trabalhando sob gesto direta de quem habita ou vai habitar as moradias.

Neste caso, os moradores (atuais ou futuros) se constituem nos empreendedores, mas


no necessariamente na mo de obra, embora seja muito comum o trabalho dos
familiares como ajudantes da construo. Eventualmente, esta participao ocorre
inclusive em mutires com apoio de amigos, vizinhos, e da prpria famlia.

Mas devemos destacar que o foco deste trabalho no se refere a autoconstruo


realizada em mutiro. No tratamos de forma especfica dos projetos habitacionais
organizadas por associaes, cooperativas ou pelo poder pblico. Ou seja, aqui no
focamos os chamados mutires autogeridos, muito embora essa forma de
autoconstruo seja fundamental para esclarecer um debate recente entre autores
importantes, como Francisco Oliveira (2006), Sergio Ferro (2006) e Joo Marcos Lopes
(2006)6 envolvendo o conceito de autoconstruo.

Sem dvida, as recentes experincias (iniciadas na dcada de 80) baseadas nos mutires
autogeridos, abriram uma grande perspectiva para o desenvolvimento do conceito de
Produo Social da Moradia, que resultaram em novas formas de produo habitacional
e de acesso aos recursos da poltica habitacional brasileira. Mas embora esse conceito
traga insumos importantes para nossa reflexo, o objeto de estudo aqui tratado no se
refere a esse mesmo tipo de autoconstruo dos mutires autogeridos, at por escassez

5
Esta definio inicial se aproxima, mas traz algumas diferenas das encontradas em Maricato (1982,
p.73) e em Bonduki (1998, p.281).
6
Estes textos citados focam no mutiro autogerido, definidos pelos autores tambm como autoconstruo.
25
de exemplos ao alcance da nossa pesquisa emprica, considerando que tal prtica teve
pouca representatividade nas polticas implantadas no Recife.

Buscamos tratar aqui do fenmeno da autoconstruo que ocorre de forma mais


espontnea e pulverizada no espao urbano, sem vinculao direta com processos de
organizao social e poltica intencional (estatal ou da sociedade civil). Consideramos,
porm que a reflexo sobre essa forma de autoconstruo deve contribuir para ampliar e
aprofundar o prprio conceito de Produo Social da Moradia que vem sendo
desenvolvido recentemente na Amrica Latina (DE LA MORA, 2007)7.

Excluindo as experincias acima (mutires autogeridos) do nosso foco de estudo, e


observando o sentido de autoconstruo definido at aqui, percebemos que ele poderia
ocorrer em diversas classes sociais e reas do tecido urbano, assumindo um significado
semelhante ao de autopromoo habitacional, pois eventualmente algumas famlias de
classe mdia ou alta assumem diretamente a produo de suas moradias, realizando a
aquisio do terreno, contratao de projetos, da mo de obra, material de construo,
at a obteno de crditos bancrios para financiar este processo, quando necessrio.

No entanto, o processo de autoconstruo que abordamos neste trabalho se refere


prtica das classes sociais de menor renda, que estiveram praticamente excludas do
mercado imobilirio formal ao longo de dcadas, mas que ao mesmo tempo possuem
alguma capacidade para responder as suas necessidades de moradia, promovendo obras
com seus prprios recursos financeiros, tcnicos e humanos, nas reas livres dos lotes
da cidade informal, sobre as lajes de casas, ou nos terrenos ainda desocupados dos
assentamentos populares ou nos seus entornos.

Esta referncia territorial tambm um elemento essencial no conceito de


autoconstruo aqui enfocado. Neste caso ela est inserida principalmente nas reas que
definimos como assentamentos urbanos informais. Esta definio se refere aos
assentamentos populares ocupados de forma irregular, mas que ao longo de anos de
presso social e com as transformaes na poltica urbana brasileira se legitimaram
frente ao poder pblico e se consolidaram no espao urbano. So assentamentos que no

7
O documento citado na bibliografia se dedica ao conceito de Produo Social do Habitat cujo
significado interpretamos como similar ao de Produo Social da Moradia, sendo o primeiro porm mais
abrangente, pois se refere ao habitat como um todo, e no somente a moradia.

26
esto mais em risco de serem removidos, exceto parcialmente, para viabilizar sua
prpria urbanizao. So territrios em transio entre a irregularidade urbanstica e
fundiria, em busca de uma integrao com a cidade formal. A denominao informal
se refere principalmente forma de produo do seu espao urbano e habitacional, que
no se enquadram nos parmetros formais de formao do territrio da cidade, tanto no
mbito urbanstico, como jurdico ou do mercado imobilirio. Esta descrio inclui
principalmente as Zonas Especiais de Interesse Social do Recife, embora haja diversos
assentamentos com condies similares, em muitas outras cidades brasileiras.

Devemos ressaltar ainda que entre as 66 ZEIS reconhecidas na cidade do Recife, h


grandes diferenas entre os nveis de integrao com a cidade formal, mas com
predominncia de condies precrias de habitabilidade na maioria delas, conforme
atestam diversos estudos nesse sentido (MIRANDA E MORAES, 2007).

Em sntese, o conceito de autoconstruo deste trabalho pode ser traduzido como sendo
a autopromoo de moradias realizada pela populao de baixa renda nos assentamentos
informais das metrpoles brasileiras. A figura 1.1 abaixo traz um panorama tpico de
moradias do Recife produzidas nesta forma de autoconstruo aqui tratada.

Figura 1.1 - Moradias Autoconstrudas nos Morros do Recife


Fonte: Foto do Autor

27
1.2. CONFRONTANDO IDIAS SOBRE O OBJETO DE ESTUDO.

Um olhar panormico sobre os assentamentos populares das grandes cidades brasileiras


deixa claro que a autoconstruo a forma predominante de acesso a moradia para a
populao de baixa renda, cujo volume de produo supera a do mercado formal e da
ao governamental, pelo menos para a populao com renda mensal abaixo de trs
salrios mnimos8.

No difcil perceber que a populao urbana sem acesso ao mercado imobilirio


formal ou aos programas habitacionais governamentais responde (ou busca responder)
s suas necessidades de moradia com seus prprios recursos tcnicos e financeiros,
ocupando e construindo de forma precria, nas periferias urbanas9, nas reas de menor
interesse para o mercado imobilirio, freqentemente nas encostas e alagados, em reas
de proteo ambiental ou de risco e (por tudo isso mesmo) de difcil ocupao e
urbanizao, onde muitas vezes a infra-estrutura s foi conquistada com forte presso
social e/ou clientelismo poltico-eleitoral.

Na cidade do Recife, esse um fenmeno muito presente, e podemos constatar que


grande parte da populao ainda segue realizando reformas ou construo de novas
moradias nas reas ainda desocupadas de terrenos, nas lajes das casas dos familiares, ou
nas reas ainda vazias nestes assentamentos e dos seus entornos.

Os assentamentos resultantes do processo acima descrito recebem diversas


denominaes, que dependem do contexto social em que so tratados, e que tem se
modificado com o desenvolvimento das abordagens governamentais e do planejamento
urbano nas dcadas recentes. No senso comum ou no contexto popular eles so
chamados de favelas, comunidades, ou at de invases10, na linguagem acadmica ou do
planejamento urbano encontra-se uma variao de termos como: ocupaes ou
assentamentos irregulares, ilegais, espontneos, subnormais, precrios, de baixa renda,

8
Esta faixa de renda compe a grande maioria do dficit habitacional brasileiro e tem sido um recorte
muito usual no desenho das polticas pblicas de habitao.
9
A expresso Periferia aqui no se restringe a localizao espacial no contexto urbano, mas
principalmente condio de acesso aos benefcios dos territrios urbanos, do direito a cidade.
10
No contexto dos movimentos sociais mais organizados e politizados, o termo invaso evitado e at
combatido por seu sentido despolitizado.

28
reas pobres, etc. Neste documento utilizamos inicialmente a denominao de
assentamentos populares, com o sentido mais abrangente indicado por Souza (1990b),
mas adotaremos, de forma mais especfica, o termo assentamentos informais para
identificar melhor a condio das reas urbanas onde focamos nossa pesquisa, conforme
definido na seo anterior deste captulo.

A predominncia da autoconstruo como forma de proviso habitacional da populao


de baixa renda (que se confunde com a proliferao dos assentamentos informais) est
indicada no trabalho de pesquisadores e instituies importantes, embora isso no esteja
refletido claramente em nmeros oficiais, at por dificuldade de mensurao precisa
desse universo. Dentre os autores que apontam nessa direo podemos citar os trabalhos
de Azevedo (2007, p.14), Fernandes (in ABRAMO org. 2007, p.139), Maricato (2001,
p.38) e Baltrusis (2007, p.238). Este ltimo autor aponta inclusive para concluses de
estudo da Fundao Joo Pinheiro, instituio responsvel pelo dimensionamento de
necessidades habitacionais adotado pelo governo brasileiro para o planejamento de
polticas pblicas.

Em princpio, esta forma de produo de moradias, sem apoio (explcito) dos recursos
tcnicos e financeiros disponveis no sistema habitacional oficial, ou do planejamento
urbanstico e arquitetnico formal, aparece na literatura de forma muito associada com
as condies precrias de habitabilidade em que vive grande parte da populao de
baixa renda das grandes cidades, no apenas no Brasil, mas tambm em muitos outros
11
pases de capitalismo perifrico , como nos revela Mike Davis (2006). A presena
massiva dessa forma de proviso habitacional se traduz inclusive na imagem pblica (da
mdia) de muitas das nossas cidades12.

No entanto, um olhar mais atento sobre este tipo de assentamento nos revela tambm
que as condies precrias no so conseqncia apenas da forma como a populao
constri, mas tambm, ou principalmente, do que o Estado deixa de construir, da infra-
estrutura deficiente ou ausente, das aes e servios que no podem ser realizados

11
Capitalismo Perifrico uma expresso adotada por Ermnia Maricato (2005) que julgamos mais
apropriada do que terceiro mundo para indicar o universo ao qual nos referimos aqui.

12
Cidades como Rio de Janeiro ou Recife, por exemplo, tm suas imagens nos meios de comunicao
fortemente vinculadas as Favelas que compem seu tecido urbano.

29
diretamente pela populao. A precariedade destes assentamentos autoconstrudos no
resulta tanto da ao da populao, mas principalmente da deficincia de ao estatal,
especialmente quanto a infra-estrutura e ordenamento do espao pblico.

Apesar dessa imagem negativa predominante, associada com o modelo excludente de


produo da cidade, a viso que norteia este trabalho indica que a autoconstruo no
deve ser interpretada apenas como conseqncia de um poder aquisitivo insuficiente
para a populao se inserir no mercado imobilirio formal.

A observao da autoconstruo em alguns assentamentos populares mais consolidados


e com algum nvel de urbanizao, nos trouxe a reflexo de que este fenmeno tambm
pode ser interpretado como uma alternativa espontnea das prprias famlias, quando
buscam alguma autonomia para definir solues habitacionais mais prximas de seu
contexto scio-cultural e de suas necessidades especficas. Alternativas que no
estariam acessveis (para esse pblico) no mercado imobilirio formal, nem so
viabilizadas pela ao estatal. Lembrando, porm que as famlias de baixa renda no
dispem de muitas alternativas de acesso a moradia digna no contexto atual.

Ainda assim, entendemos que a autoconstruo pode ser interpretada como uma forma
de proviso habitacional que antecede a criao do mercado imobilirio ou do sistema
habitacional estatal, antes da populao ser convertida em consumidores ou muturios, e
que ainda persiste como alternativa mais vantajosa para boa parte desse pblico.

A viso da autoconstruo como soluo natural tambm j foi objeto de crtica


contundente, elaborada por autores como Ermnia Maricato (1982, p.74) quando nos
lembra que a populao que usa esta forma de acesso a moradia no est mais ligada a
uma economia rural de subsistncia, mas se trata da massa assalariada participante de
uma economia industrial e capitalista. Desse ponto de vista (inspirada na viso de
Oliveira), a autoconstruo essencialmente uma conseqncia do baixo poder
aquisitivo da classe trabalhadora e das polticas pblicas excludentes, que geralmente
esto atreladas ao interesse do capital privado.

Por outro lado, lembramos que o conceito de autoconstruo aqui adotado no se limita
aos casos onde a populao trabalha diretamente na construo de sua casa, mas
tambm quando contrata profissionais para realizar obras em casas ou terrenos j

30
conquistados no territrio urbano. Nesse caso ela tambm significa um investimento da
populao para consolidar sua conquista territorial dentro do disputado espao urbano.

Ao mesmo tempo, a autoconstruo se refere a uma mobilizao financeira que parece


passar por fora do circuito de reproduo e acumulao do capital imobilirio e da
construo civil. Uma caracterstica importante a ser destacada na autoconstruo que
geralmente no h agentes econmicos (estatais ou empresariais) intermediando a
produo e o consumo da moradia. Mesmo considerando que h sempre alguma
influncia dos agentes que atuam no espao urbano (inclusive o mercado imobilirio e o
estado), nesse processo eles no so protagonistas da produo habitacional.

Nesse sentido, a autoconstruo estaria mais voltada para responder as necessidades de


moradia de quem o realiza, e menos para obteno de lucro ou de prestgio poltico, que
esto fortemente associadas com a produo estatal ou do mercado imobilirio. Na
autoconstruo as moradias so produzidas com interesse prioritrio no seu valor de
uso, e no de troca (embora elas possam integrar depois um mercado informal).

A realizao dos lucros e a circulao financeira envolvida nos processos de


autoconstruo no so to claras como nos sistemas formais de produo habitacional,
que permitem um planejamento mais centralizado e preciso, tanto das intervenes
fsicas (projeto das construes), como das intermediaes financeiras (concesso de
crditos e obteno de lucros) 13.

Para atualizar a leitura sobre o fenmeno da autoconstruo, em relao s crticas


formuladas na dcada de 70, preciso considerar tambm as importantes mudanas que
tem ocorrido desde a dcada de 80, em relao consolidao, urbanizao e infra-
estrutura dos assentamentos informais, nos territrios conquistados e consolidados pelas
classes populares dentro do espao urbano.

Embora a maioria dos assentamentos informais ainda apresente condies precrias de


habitabilidade, demandando ainda um grande volume de investimentos pblicos, boa
parte deles j alcanou um padro de infra-estrutura e urbanizao capazes de dar

13
Vale destacar que setores ligados a indstria e comrcio de material de construo j conhecem o peso
da movimentao financeira na autoconstruo, e esto muito interessados nas polticas pblicas nesse
sentido. Isso pode ser constatado na consulta aos sites da ABRAMAT E ANAMACO, que representam os
empresrios desse setor.

31
suporte moradias adequadas em seu territrio, como o caso de algumas ZEIS do
Recife14. Ou seja, tornaram-se territrios prioritrios para as classes populares
realizarem seus investimentos em moradia15.

Nesse sentido, retomamos a linha de pensamento anterior, da autoconstruo como


manifestao de autonomia da populao, que inevitavelmente nos remete s idias do
arquiteto ingls John Turner (1977). Este autor exerceu forte influencia na Amrica
Latina desde a dcada de 70, quando apresentou a autoconstruo como alternativa para
romper com sistemas centralizados de produo habitacional, e estabelecer formas que,
segundo ele, seriam mais adequadas e at mais sustentveis para a demanda das classes
populares. Trazemos aqui as palavras do prprio Turner:

La Tesis de este libro es que ls estructuras rediales y ls tecnologias


descentralizadoras, esto es, los sistemas locales autogobernados, constituyen
los nico mtodos y mdios capaces de proporcionar bienes y servicios
satisfatrios, adems de ser los nicos que garantizam el equilbrio ecolgico
(TURNER, 1977, p32).

De fato, observando a proliferao e dimenso dos assentamentos informais existentes


nas cidades brasileiras e o perfil das necessidades habitacionais da populao urbana
(analisada em captulo posterior), parece-nos realmente improvvel que toda a
diversidade e volume dessa demanda possam ser respondidos por sistemas centralizados
de produo de moradias. Por sistemas centralizados nos referimos a projetos e
empreendimentos de grande ou mdio porte, elaborados e conduzidos por empresas
privadas ou rgos governamentais. Esse modelo de produo demanda quase sempre
grandes terrenos, onde se constroem unidades habitacionais padronizadas, geralmente
com dimenses muito pequenas quando so destinadas ao pblico de baixa renda, ou de
classe mdia-baixa.

As dificuldades atuais para implantar esse modelo habitacional tradicional parecem-nos


ainda mais forte quando observamos a configurao territorial de grandes cidades como

14
Com a ressalva de que as condies de saneamento, no geral, ainda so muito precrias. Mas que no
diferem tanto do padro predominante em todo o territrio do Recife, inclusive na cidade formal.
15
Tambm por esse motivo preferimos a denominao de assentamentos informais, e no de irregulares
ou precrios, conforme justificativa anterior.
32
Recife, onde j muito restrita a disponibilidade de terra urbanizada para expanso
habitacional dos segmentos populares, segundo a lgica fundiria vigente.

Mas as idias de Turner (1977), sobre o exerccio de autonomia e participao popular


na autoconstruo, tm sido muito criticadas por diversos autores. As crticas se referem
principalmente ao sentido muito restrito de participao popular no conceito de Turner,
que enfatiza mais o planejamento fsico da prpria moradia, e que no apontam para
participao na construo do espao urbano, na conquista da terra, ou ainda
(acrescentamos aqui) nos sistemas de financiamento da moradia.

Neste sentido, pode-se afirmar que a concepo de Turner serviu muito bem ao ideal
neoliberal difundido pelo Banco Mundial (com mais nfase na dcada de 90), onde o
estado deveria desempenhar um papel menos importante no acesso a moradia das
classes populares, j que essa populao saberia conduzir de forma autnoma esse
processo (DAVIS, 2006).

Por outro lado, a dinmica de promoo habitacional observada nos assentamentos


populares do Recife, nos leva a perceber que, apesar das restries tcnicas e
econmicas da sua populao, h um volume expressivo de recursos humanos e
financeiros mobilizados na produo (ou melhoraria) das moradias no interior destes
assentamentos. E todo esse investimento na produo imobiliria informal parece
ocorrer de forma autnoma em relao ao apoio (tcnico e financeiro) do sistema formal
e oficial de planejamento urbano e da poltica habitacional.

Nesse contexto carente de planejamento e coordenao no uso do solo, os esforos nem


sempre resultam em moradias adequadas, e freqentemente promovem a ocupao de
reas inadequadas (para a populao e para o ambiente natural). Ou seja, no se trata
apenas de escassez de recursos, mas tambm (ou principalmente) do uso inadequado ou
desarticulado dos recursos, conforme nos relata Ribeiro:

A moradia popular nas metrpoles brasileiras no tem como sua principal


caracterstica como no passado a rusticidade e improvisao. A
premncia da localizao em reas com proximidade ou acessibilidade aos
territrios onde esto concentrados a renda e a riqueza desencadeia a
reproduo do habitat precrio como soluo de insero na condio
urbana. (RIBEIRO, 2007, p.35)

33
Esta reflexo preliminar sobre a dinmica da (re)produo da cidade informal nos
fornece indcios de que h um potencial expressivo de recursos humanos e financeiros
que no parecem ser bem assimilados na concepo e no desenho da poltica
habitacional, e que justamente por isso tem representado riscos para o agravamento da
precariedade urbanstica e ambiental.

Ao mesmo tempo, percebemos que a viso predominante no ambiente do planejamento


das polticas pblicas, classifica a populao que usa a autoconstruo como dependente
de um alto nvel de subsdio para acessar o sistema habitacional formal. Quando na
verdade o subsdio governamental s tem sido disponibilizado para um percentual muito
pequeno da populao de baixa renda.

O queremos argumentar, que esse processo de autoconstruo habitacional


descentralizado e pulverizado, que julgamos inerente a dinmica urbana brasileira,
parece ainda no receber uma ateno adequada no desenho dos sistemas de
planejamento habitacional e do espao urbano.

No podemos esquecer que os esforos empreendidos ao longo das ltimas dcadas para
promover aes de integrao de assentamentos precrios, representam um grande
avano no reconhecimento e abordagem da poltica urbana sobre as moradias
produzidas por autoconstruo.

Os impactos de melhoria alcanados com a infra-estrutura e ordenamento do espao


pblico em alguns destes assentamentos so muito claros, inclusive em muitas ZEIS do
Recife. No entanto, podemos perceber que existem importantes lacunas na concepo
das intervenes nos assentamentos informais, e que ainda remetem a autoconstruo a
um papel pouco relevante (ou marginal) neste contexto. Os recursos pblicos investidos
nestas aes so concentrados quase exclusivamente na proviso de infra-estrutura
(extremamente necessrias), mas raramente esto disponveis para reabilitar as moradias
que j foram construdas de forma autnoma pela populao. Nem mesmo os recursos
onerosos do sistema financeiro habitacional esto acessveis para essa populao,
conforme pudemos constatar em campo (com dados apresentados no captulo trs).

bastante importante salientar que, no caso das ZEIS do Recife, trata-se de


assentamentos que esto consolidados e legitimados perante o poder pblico. So
territrios que se encontram em algum ponto do processo de regularizao urbanstica e
34
fundiria (ainda que em ritmo lento), e por isso no esto mais sujeitos a remoo da
sua populao (em grande escala). Em geral, apresentam um bom nvel de segurana da
posse da terra. Mas mesmo nesse contexto favorvel consolidao habitacional, e
diante dos notrios esforos da populao para produzir suas moradias por conta
prpria, os recursos (tcnicos e financeiros) do sistema formal (e estatal) de produo
habitacional no esto disponveis para essa populao, como esto, por exemplo, para
aquisio de novas unidades produzidas por grandes empresas imobilirias.

Por outro lado, tambm no se verifica um controle mais explcito sobre a reproduo
do habitat precrio destes assentamentos, exceto quando h riscos de sua expanso para
o territrio da cidade formal. Na observao de assentamentos populares mais
consolidados, percebemos que, em algumas situaes especficas, as estratgias
habitacionais conduzidas de forma autnoma pela populao, podem responder s suas
demandas com maior eficcia do que alguns modelos vigentes de produo de
moradias, tanto os governamentais como do mercado imobilirio, mesmo havendo
fortes limitaes e contradies nesse processo, que buscamos tratar aqui.

Mas esta nfase positiva sobre o potencial da autoconstruo, conduzida revelia do


sistema de planejamento urbano e habitacional oficial (e estatal), no significa que
atribumos ao Estado um papel secundrio nesta questo. Ao contrrio, baseado na
compreenso da moradia como direito social fundamental, julgamos que o Estado deve
assumir um papel central, no s para viabilizar acesso universal moradia digna, mas
tambm para promover um desenvolvimento urbano sustentvel, dentro do qual a
habitao de interesse social um componente essencial.

Assim, a viso de fundo deste trabalho que a poltica habitacional de interesse social
deve trazer um leque mais amplo de alternativas, alm dos sistemas centralizados de
planejamento e produo, que so direcionados ou conduzidos pela indstria da
construo civil, pelo mercado imobilirio, ou por rgos governamentais, onde as
famlias so tratadas como meros consumidores, muturios ou beneficirios de projetos
de grande porte.

Cabe destacar que os esforos para desenvolvimento do conceito (e da prtica) de


Produo Social da Moradia j trazem algumas contribuies importantes para oferecer
alternativas a esse modelo. Mas as principais experincias nesse sentido ainda apontam

35
para a construo de novos conjuntos habitacionais, em um movimento de expanso ou
preenchimento do espao urbano, enquanto ns apontamos aqui para a qualificao das
moradias e espaos j conquistados no territrio urbano.

Enfim, partimos do entendimento de que a produo (ou melhoria) de moradias de uma


forma descentralizada e pulverizada 16, baseada em autoconstruo (ou autopromoo
habitacional) um elemento inerente a dinmica urbana, e por isso demanda um
conhecimento mais apropriado da sua natureza, do seu potencial, mas tambm dos seus
limites e implicaes, de forma a subsidiar a concepo de polticas urbanas e
habitacionais mais sustentveis.

1.3. POLTICAS DE HABITAO E AUTOCONSTRUO: ANTECEDENTES


HISTRICOS E TERICOS.

Uma leitura ampla da bibliografia sobre desenvolvimento e planejamento urbano nos


indica que desde meados do sculo XX no Brasil, inmeras intervenes estatais tm
sido formuladas e implementadas com o suposto objetivo de responder ao problema
habitacional da populao de baixa renda, haja vista que isso tem gerado um impacto
negativo para todo o ambiente urbano, e no apenas para os moradores das reas pobres.

Em nome da sade pblica (ou de uma limpeza social), o estado brasileiro j


empreendeu inmeras intervenes urbansticas para reassentamento (ou simplesmente
remoo) de moradias dos segmentos populares que eram consideradas insalubres para
permanecer no ambiente das cidades modernas.

Considerando, porm que nem sempre os governos detinham uma hegemonia poltica
to forte que permitisse a remoo dos pobres sem oferecer alternativa para essa
populao, tornou-se necessrio estabelecer estratgias de ao ou intermediao estatal
para produzir habitaes populares. No entanto, o pblico alvo e o nvel de subsdio
estatal sofreram grandes variaes de acordo com o contexto histrico e poltico
vigente.

16
O termo pulverizado aqui utilizado significa que as moradias so produzidas uma a uma, e no em
conjuntos habitacionais, embora estejam relativamente concentradas em assentamentos populares.

36
Nessa perspectiva, inmeros projetos e programas governamentais de habitao popular
j foram formulados e implementados no Brasil ao longo do sculo XX17, mas
conforme apontam alguns autores (AZEVEDO,op. cit.; BALTRUSIS, op. cit.), estas
aes nunca superaram a autoconstruo como forma predominante de proviso
habitacional para populao de baixa renda. Ou seja, a produo habitacional regular e
formal, privada ou governamental, nunca conseguiu responder plenamente a demanda
habitacional dos segmentos populares, classificados ento como demanda no
solvvel, ou seja, que no poderia pagar pela sua moradia.

Ao mesmo tempo, a produo habitacional privada para os setores de renda mdia e


alta, durante muito tempo contou (e ainda conta) com algum tipo de apoio,
intermediao ou regulao estatal, conforme ser abordado melhor no captulo trs
(que trata do financiamento habitacional).

No campo das polticas habitacionais, podemos afirmar que at a dcada de 80 ainda se


mantinha no Brasil a predominncia de uma viso higienista sobre as moradias
autoconstrudas. Em geral, elas eram tratadas quase sempre como um problema
sanitrio (ou mesmo esttico), e por isso deveriam ser erradicadas e substitudas por
edificaes planejadas, construdas muitas vezes sob interveno do estado.
Evidentemente, as aes estatais quase nunca substituram (na mesma quantidade e para
as mesmas famlias) as moradias removidas nas operaes de saneamento e
modernizao do espao urbano.

Um exemplo muito emblemtico deste tipo de ao estatal foi a Liga Social Contra o
Mocambo, implementada em Pernambuco no governo do interventor Agamenon
Magalhes. (LIMA, 2005, p.84; MORAES, 2005b, p.2). Esta organizao de carter
privado, mas com apoio estatal, trazia no prprio ttulo a expresso contra o
mocambo, que traduzia bem a viso governamental (e das classes dominantes) sobre as
moradias autoconstrudas (de baixa renda). Cabe apresentar alguns nmeros para
ilustrar a concepo desse perodo e desta instituio emblemtica na histria da poltica
habitacional em Pernambuco:

17
Sobre a histria dos Programas e Polticas Habitacionais implementadas no Brasil ver, dentre outros,
Bonduki (1998).

37
Entre 1939 e 1944 foram demolidas 12.334 mocambos e construdas 5.415
casas, o que significa dizer que mais de 7 mil famlias foram removidas sem
terem disposio outra habitao at aquele momento.(LEITE, 2007)

Essa postura to explicitamente agressiva contra as moradias populares autoconstrudas


(representada nesta poca pelo mocambo) norteou a poltica habitacional em
Pernambuco at, pelo menos, o incio da dcada de 60, onde os resqucios do tempo da
escravido, quando se combatia a existncia dos quilombos, pareciam estar entranhados
nas prticas do estado Leite (2007, p. 34).

A partir da dcada de 60, aps a instalao do regime militar, o governo brasileiro passa
a intervir de forma mais estruturada sobre o processo de produo habitacional e do
espao urbano, inclusive para responder a sua necessidade de legitimao popular e de
fomento a indstria da construo civil nacional.

Esse esforo resulta na criao do FGTS, do BNH e do prprio Sistema Financeiro de


Habitao SFH. Com isso, o padro de abordagem da poltica habitacional brasileira
sofre uma mudana muito expressiva e se expressa principalmente na construo de
grandes conjuntos habitacionais localizados em periferias urbanas. Esse modelo de
atuao se estendeu de forma predominante at pelo menos e incio dos anos 80.

Este modelo j foi amplamente analisado e criticado por diversos autores e


pesquisadores brasileiros, e seus impactos na acumulao capitalista e na segregao
scio-espacial das metrpoles brasileiras tambm so bem conhecidos (SOUZA, 1990a
e MARICATO, 2007, dentre outros).

Mas sem dvida a estruturao desse sistema de financiamento habitacional (regulado


pelo estado) foi um passo importante para a construo de uma poltica habitacional
nacional, no mbito do aparelho estatal, apesar do carter fortemente empresarial que
dominou esse sistema durante pelo menos duas dcadas.

Diante desse quadro, um contingente cada vez maior da populao permanecia sem
acesso ao mercado imobilirio privado (financiado com fundos pblicos), ou mesmo
aos programas habitacionais conduzidos por instituies governamentais (COHABs)
destinados aos setores de baixa renda.

A busca de solues habitacionais pela populao excluda do sistema habitacional


oficial resultou na proliferao da autoconstruo realizada em assentamentos precrios
38
e irregulares, abundantes nas grandes cidades brasileiras, fenmeno descrito no incio
deste captulo.

Nesse contexto, pensadores brasileiros como Francisco de Oliveira formularam idias


muito crticas sobre o papel desempenhado pela autoconstruo no fortalecimento da
acumulao capitalista no Brasil. A tese formulada por Oliveira de que a
autoconstruo da moradia proletria contribui decisivamente para o rebaixamento da
reproduo da fora de trabalho, ou seja, dos custos da mo de obra urbana (dos
salrios), haja vista que estes salrios no incluam o custo real da sobrevivncia dos
trabalhadores, excluindo o custo da moradia, j que eram produzidas por
autoconstruo, com grande carga de sobre trabalho (no remunerado) nos finais de
semana (OLIVEIRA, 2003).

A tese de Oliveira parece ter influenciado toda uma gerao de pesquisadores que
posteriormente assumiram a condio de formuladores e gestores de polticas
pblicas18. Mas tal influncia foi assimilada de forma crtica, permitindo que alguns dos
estudiosos dessa gerao tenham se dedicado, desde o final da dcada de 80, a
promoo e difuso do mutiro como elemento central de uma alternativa para a poltica
habitacional. Vale ressaltar que mesmo com organizao coletiva, autogesto, e
contando com recursos e a mediao estatal, o mutiro ainda interpretado por Oliveira
como uma forma de autoconstruo (OLIVEIRA, 2006).

Os efeitos sociais perversos relacionados com a precariedade dos assentamentos


autoconstrudos nas periferias das metrpoles brasileiras foram tambm objeto para
reflexo de Lcio Kowarick (1979), que desenvolveu o conceito de espoliao urbana
para explicar o resultado do processo de explorao scio-econmica ao qual
submetida a populao proletria urbana. Este processo inclui no s a autoconstruo
(com base na tese de Oliveira), mas tambm a precariedade e segregao territorial dos
assentamentos produzidos e habitados pela populao proletria (KOWARICK, 1979).

Ao final da dcada de 80, diante do quadro confuso da macro-economia brasileira, e da


grave situao financeira do sistema habitacional estatal, o governo brasileiro promove
um corte radical dos investimentos na rea habitacional, praticamente desmontando o

18
Nos referimos a nomes como Nabil Bonduki, Ermnia Maricato e Raquel Rolnik, por exemplo.

39
sistema de financiamento pblico existente. Essa deciso tambm parece estar muito
associada com as diretrizes neo-liberais que dominaram a postura governamental na
dcada seguinte.

Ao longo da dcada de 90, alguns autores apontam para uma aparente descentralizao
das polticas habitacionais no Brasil, que na verdade se confunde com a forte escassez
de recursos do governo federal para esse setor, onde cada ente da federao (estados e
municpios) deveria contar com seus prprios recursos (ou captados junto a agencias
internacionais) para responder a demanda dos segmentos populares (AZEVEDO, 2007).
Neste quadro, os segmentos populares intensificaram ainda mais o processo de
proliferao e adensamento dos assentamentos irregulares e precrios. (MARICATO,
2007 e 2001).

Cabe destacar que nesta mesma poca, o governo federal buscou estruturar o sistema de
financiamento imobilirio - SFI, destinadas aos setores de renda mdia e alta. Tratava-se
de restabelecer regras para tentar liberar o sistema de fomento financeiro do mercado
imobilirio privado, que tambm havia sido interrompido no incio da dcada de 90.

Mas mesmo diante das profundas crticas feitas ao modelo empresarial, predominante
no perodo do BNH, ele ainda uma referncia muito forte na poltica habitacional
brasileira, e boa parte do arcabouo institucional criado para viabiliz-lo, ainda continua
vigente no aparato estatal brasileiro, tais como o FGTS, o Sistema Brasileiro de
Poupana e Emprstimo SBPE, o prprio sistema financeiro de habitao - SFH, alm
da estrutura tcnico-funcional dentro da CAIXA19, herdeira do BNH e ainda detentora
da maior carteira de crdito habitacional do Pas.

A partir de 2001, aps a promulgao do Estatuto da Cidade, sem dvida houve


considerveis avanos em relao construo (ou retomada) de uma poltica
habitacional de interesse social no Brasil. Os esforos para construo de um novo
modelo de atuao da poltica habitacional se tornaram mais intensivos a partir de 2003,
com a criao do Ministrio das Cidades.

19
Evidentemente que a poltica habitacional brasileira atual apresenta grandes avanos na gesto dos
recursos e desenho dos programas. No entanto, permanece um nvel de dependncia do planejamento
(programas) estabelecido pelo governo federal e das suas fontes de recursos.

40
Dentre os avanos mais recentes da poltica habitacional brasileira destacamos
principalmente a estruturao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
SNHIS com a criao de um fundo nacional de habitao - FNHIS e de um conselho
que deve gerir de forma participativa recursos pblicos de subsdio para a populao
com renda abaixo de cinco salrios mnimos. Este sistema tambm se articula com os
demais entes da federao (estados e municpios) disponibilizando recursos para fundos
e conselhos locais com gesto participativa.

Embora este sistema ainda esteja numa fase incipiente de implantao, ele tem se
configurado como uma nova abordagem da poltica estatal para esse setor, e no mais
como uma poltica de um governo transitrio.

Curiosamente, porm, uma parte muito relevante dos recursos disponveis para essa
nova poltica habitacional, ainda est vinculada a estrutura do antigo sistema
habitacional baseado nos recursos do FGTS, que por sua vez possui outro conselho
especfico para deliberar sobre o uso dos seus recursos.

Apesar destes avanos em relao gesto pblica dos recursos da rea habitacional, o
modelo de atuao baseado na produo de conjuntos habitacionais (no mais to
grandes) em terrenos desocupados (no mais to distantes) ainda um padro de ao
governamental com maior visibilidade na poltica brasileira, embora tambm nos parea
muito claro as dificuldades para viabilizar este tipo de empreendimento no contexto
metropolitano atual, diante da aparente (in) disponibilidade de terrenos urbanizados com
custo compatvel para moradias de interesse social20.

Evidentemente, que dentro desse padro de atuao governamental ainda muito


predominante, a autoconstruo (segundo o conceito aqui definido) remetida a um
papel quase irrelevante no desenho das aes habitacionais, haja vista que h uma clara
prioridade para as empresas privadas serem protagonistas dos empreendimentos e
processos de produo habitacional para a populao de Baixa Renda. 21

20
O Programa Minha Casa Minha Vida - PMCMV, quando prioriza a produo de novas unidades, um
exemplo tpico desse modelo, e tambm j apresenta dificuldades deste tipo para atingir suas metas.

21
Para confirmar essa impresso basta verificar o material de orientao ao PMCMV disponveis no site
do MCidades e da CAIXA.
41
No podemos desconsiderar as importantes conquistas polticas, que resultaram na
abertura da possibilidade para as organizaes populares acessarem recursos pblicos
diretamente, e desenvolver os projetos baseados no conceito de produo social da
moradia. Mas o volume destas iniciativas ainda muito inferior a disponibilidade de
recursos para produo habitacional das empresas privadas.

Neste padro de atuao fica claro que os subsdios financeiros disponibilizados pelo
estado, mesmo que atinjam o pblico ao qual esto destinados, tendem a ser apropriados
tambm pelas empresas de construo civil e do mercado imobilirio, contribuindo para
o processo de acumulao do capital, com forte apoio estatal.

Cabe ainda destacar que a criao e disseminao do conceito de dficit habitacional, ou


seja, da mensurao da necessidade de produo de novas moradias, est fortemente
relacionada com o tipo de atuao descrita acima, onde o estado promove habitao
popular por intermdio de empresas privadas e do mercado imobilirio. Essa posio
reforada pelo trabalho de autores brasileiros que discutem a prpria criao do conceito
de dficit habitacional, como Flvio Villaa (1986) e Gabriel Bolaffi (1982). Para estes
autores, o sentido principal da contagem deste dficit no contexto de uma economia
capitalista, onde produo de moradias segue a lgica de acumulao, criar
justificativas para o estado financiar (e subsidiar) a produo habitacional por
intermdio das empresas, e conseqentemente reforar a acumulao do capital.

1.4. A URBANIZAO DOS ASSENTAMENTOS PRECRIOS.

Para refletir sobre a relao do estado com as iniciativas populares de autopromoo


habitacional torna-se essencial analisar tambm a transformao ocorrida no
reconhecimento e abordagem do estado sobre as ocupaes irregulares, sobre as
invases de terra para garantir o acesso a moradia no territrio urbano.

Somente a partir do final da dcada de 70, diante da enorme proliferao, dimenso e


precariedade que os assentamentos populares autoconstrudos atingiram nas metrpoles
brasileiras e da absoluta impossibilidade (ou inviabilidade) de serem erradicados
completamente desse contexto, ocorreram mudanas importantes na abordagem da
poltica e do planejamento urbano sobre estes assentamentos. Progressivamente, e
impulsionados pela presso popular, boa parte do territrio da cidade informal foi sendo

42
reconhecido e legitimado perante o poder pblico, e tratadas como conquistas do direito
moradia (mas ainda sem o pleno direito a cidade). Em certa medida, este
reconhecimento serviu para amenizar um pouco a presso social sobre o estado, j que
este nunca conseguiu conter toda a populao nos limites do planejamento urbano e da
produo formal de moradias. Pode-se afirmar at que as polticas pblicas de habitao
e desenvolvimento urbano, predominantes no Brasil ao longo das ltimas dcadas,
contriburam decisivamente para excluir grande parte da populao brasileira do direito
a cidade nos termos definido por Henry Levefbre (RIBEIRO, 2007).

Apoiados principalmente no trabalho de Souza (2007) registramos aqui dois marcos


importantes do processo de reconhecimento, conquista de legitimidade e consolidao
dos assentamentos autoconstrudos, em Pernambuco. Um desses marcos, o movimento
Terras de Ningum se iniciou em meados da dcada de 70, quando setores
progressistas da Igreja Catlica ligados a Dom Hlder (na Comisso de Justia e Paz)
apoiaram o movimento popular na luta pelo reconhecimento do direito de morar nas
terras ocupadas por cerca de quinze mil famlias nos morros da zona norte do Recife
(que no por acaso foi ocupado desde a poca da Liga Social Contra o Mocambo). Esse
movimento deu visibilidade luta pelo direito a terra no contexto urbano, culminou
com a aquisio das terras pelo estado, junto aos supostos proprietrios, e a distribuio
de ttulos de concesso de direito real de uso (CDRU) aos ocupantes. Esse foi um
momento histrico de reconhecimento coletivo do direito a moradia, para uma
populao que teoricamente violou o direito de propriedade da terra.

Outro marco fundamental no processo de reconhecimento e consolidao dos


assentamentos populares autoconstrudos foi a criao das Zonas Especiais de Interesse
Social, ZEIS que se iniciou ainda no final da dcada de 70, mas que se institucionalizou
de forma mais efetiva, em meados da dcada de 80, quando foi instituda a primeira lei
do PREZEIS. Esta lei, de carter muito inovador na poca, se constituiu em um dos
primeiros instrumentos legais de reconhecimento das ocupaes irregulares no Brasil,
estabelecendo critrios e diretrizes para a integrao dessas ocupaes ao territrio da
cidade formal. Alm disso, ela estabeleceu instncias de deliberao participativa sobre
o planejamento das intervenes e dos recursos pblicos ali investidos.

43
Na mesma poca, instrumentos semelhantes s ZEIS de Recife estavam sendo
implementados em algumas outras cidades do pas (Diadema e Belo Horizonte), embora
sem a mesma nfase na gesto participativa dos recursos. Estes processos exerceram
forte influncia sobre a construo dos marcos legais da poltica habitacional atual (tais
como a Constituio de 1988 e o Estatuto da Cidade).

Em outra vertente de atuao, paralela as conquistas protagonizadas pelos movimentos


populares (e impulsionados por estas), o aparelho estatal tambm operou mudanas na
sua forma de tratar os assentamentos informais.

A partir do final da dcada de 70, com a reconhecida falncia e ineficcia da poltica do


BNH para responder a populao de baixa renda, e para a qual estava destinada no seu
discurso oficial, foram criadas algumas modalidades de programas habitacionais do
governo federal, mais voltados para melhorias em assentamentos informais
(urbanizao, saneamento), e associados com algumas formas de apoio a autoconstruo
ou autopromoo de moradias. Estes programas, chamados de alternativos, buscavam
uma abordagem diferenciada da anterior, como nos relata Souza:

O trao distintivo desses programas em relao ao programa convencional,


foi, de incio, a rea de interveno e a populao beneficiada. Atuando em
favelas consolidadas ou promovendo reassentamentos, os programas
alternativos tiveram como pressuposto para sua atuao a identificao prvia
da clientela, em geral, politicamente fortalecida. (SOUZA, 1990, p.127)

Tomando por referencia as transformaes na relao com o estado acima descritas,


podemos afirmar que o reconhecimento da legitimidade dos assentamentos populares e
a busca de polticas para promover sua consolidao e integrao urbanstica e social
com a cidade formal, progressivamente passaram a ser vistos como condio importante
para o desenvolvimento urbano sustentvel.

Apesar das contradies e dificuldades deste processo, a urbanizao e regularizao de


favelas (e outros tipos de assentamentos informais) passaram a integrar a pauta do
planejamento urbano e da ao governamental no Brasil, se consolidando como eixo
importante da poltica habitacional e urbana, desde a dcada de 80.

Importante ressaltar que estas mudanas de viso sobre os assentamentos informais no


foi um processo espontneo, resultante da evoluo do pensamento poltico e

44
acadmico. Este avano foi, sobretudo, uma conquista dos movimentos sociais urbanos,
em relao ao direito a cidade.

No contexto atual da cidade do Recife, em conseqncia dessa expressiva mudana de


viso e abordagem estatal sobre os assentamentos autoconstrudos, muitos deles
alcanaram um patamar de consolidao territorial e legitimao poltica, que
viabilizaram a conquista de melhorias na infra-estrutura, urbanizao e at a
regularizao fundiria, embora haja profundas diferenas nas condies de
habitabilidade entre as 66 ZEIS reconhecidas pelo poder pblico, com predominncia de
uma forte precariedade urbanstica e informalidade jurdico-fundiria, segundo nos
indica alguns dados (BDZEIS, 2005) e artigos sobre o tema. (MIRANDA E MORAES,
2007).

Percebemos tambm, que nas abordagens mais recentes das polticas urbanas e
habitacionais est implcita que a autoconstruo considerada uma soluo
habitacional adequada (ou aceitvel). Este reconhecimento se reflete inclusive na
metodologia de mensurao das necessidades habitacionais usada como referncia para
as polticas do setor, que foi desenvolvida pela Fundao Joo Pinheiro (FJP, 2005).
Nesta metodologia, est claro que grande parte das moradias autoconstrudas j est
excluda da contagem do dficit habitacional bsico, embora as condies fundirias e
da infra-estrutura determinem muitas vezes a permanncia de boa parte desse
contingente na contagem de moradias inadequadas22.

Dentro dessa lgica, nas intervenes governamentais nas favelas, a maioria das
moradias j existentes tem sido consolidada pelo estado, com instalao de alguma
infra-estrutura. Mas por outro lado, a grande maioria das moradias existentes nesse
contexto no recebe nenhum outro apoio governamental, nem conseguem acessar o
sistema de crdito habitacional regulado pelo estado (FGTS ou SBPE), onde os recursos
onerosos possuem um custo mais baixo do que outras opes de crdito, desvinculadas
dos fundos de habitao.

No padro geral das intervenes atuais para urbanizao de favelas, muito comum
que apenas uma parte da populao receba algum subsdio habitacional. Nestas aes,

22
A anlise dos componentes do dficit e sua relao com a autoconstruo analisada no captulo 3.

45
somente as moradias localizadas nas reas de risco mais crticas, sujeitas a alagamentos,
deslizamentos de terra ou ainda para abertura de vias, tem sua populao reassentada
para novas moradias, entregues geralmente com subsdio integral do estado.

Por outro lado, o restante da populao residente nas reas consolidveis (a maioria que
no ser reassentada) no costuma receber nenhum apoio para melhorar suas moradias
(autoconstrudas), exceto a infra-estrutura resultante da urbanizao. O apoio estatal no
est disponvel nem mesmo com recursos onerosos, j que as linhas de crdito
habitacionais so quase inacessveis nesse contexto.
Em uma observao mais atenta neste tipo de interveno, possvel observar at um
tipo estranho de competio, quando as famlias mais pobres disputam a ocupao dos
terrenos com as piores condies, ao tomarem conhecimento que estas reas vo ser
beneficiadas por algum plano urbanstico (integram o permetro de reassentamento).
Apesar dos riscos e da longa espera a que esto sujeitas, essa opo parece ser uma das
nicas formas das famlias que vivem em assentamentos informais receberem algum
subsdio governamental para conquistar uma moradia digna.

Este comportamento acima serve para ilustrar que as opes dentro da poltica
habitacional so bem extremas para a populao dos assentamentos informais: ou ocorre
a remoo (e subsdio) total para alguns (a minoria), ou no h nenhum apoio para
melhorar as unidades habitacionais j conquistadas, mesmo que ainda no possuam um
nvel de habitabilidade adequado.

Poder-se-ia argumentar que em projetos de urbanizao de favelas bem estruturados, a


regularizao fundiria deveria ser um componente prioritrio da interveno, que
permitiria inclusive o acesso ao crdito habitacional, para as famlias realizarem
melhorias nas suas casas. Essa parece ser inclusive a idia defendida pelo economista
peruano Hernando De Soto: a regularidade fundiria traria o acesso ao crdito e
alavancaria no somente a autopromoo habitacional, mas tambm a gerao de renda
da populao (DE SOTO, apud CARDOSO, 2008, p13-14).

Na prtica, porm as aes para regularizao fundiria no costumam receber a mesma


ateno das aes para proviso de infra-estrutura nas intervenes em assentamentos
precrios. Mas mesmo quando h avanos na regularizao fundiria, os resultados no
se revertem de forma imediata no acesso ao crdito habitacional, conforme j indicam

46
autores e estudos nesse sentido (CARDOSO, 2008, p14), e que tambm pudemos
perceber na nossa pesquisa emprica.

A observao desta aparente lacuna na concepo das polticas de habitao, situada


entre a urbanizao de assentamentos precrios, e a produo de novos conjuntos
habitacionais, um dos pontos importantes de reflexo (e inquietao) que norteia este
trabalho. Julgamos que essa lacuna se refere justamente a adoo da autoconstruo
como alternativa para responder a um segmento das necessidades habitacionais. Mas
para se converter em alternativa adequada, a autoconstruo precisaria contar com o
apoio de recursos financeiros e tcnicos, disponibilizados pelo estado para outras formas
de produo habitacional.

47
2. FINANCIAMENTO HABITACIONAL E POLTICAS PBLICAS

Neste captulo buscamos apresentar os elementos que norteiam os sistemas de


financiamento da produo habitacional de uma forma geral, e as modalidades que
incidem sobre a prtica da autoconstruo em particular. Entendemos que essa anlise
permite ampliar a compreenso sobre o nosso objeto de estudo, ajudando a esclarecer as
contradies e implicaes do fenmeno da autoconstruo presente nos assentamentos
informais do Recife.

Para analisar a lgica implcita nos sistemas de financiamento habitacional, partimos do


entendimento da habitao como uma mercadoria produzida com insumos do seu
contexto econmico. Tal perspectiva econmica no exclui a viso da moradia como
um direito humano, ou um direito social fundamental conforme estabelecido em
tratados internacionais e na constituio brasileira. Mas para perceber a lgica
financeira da produo (e comercializao) habitacional sobrepe-se a leitura do
processo econmico em que est inserida.

Inicialmente importante destacar que a participao estatal na promoo habitacional


j possui uma histria representativa na cultura poltica e econmica do Brasil, embora a
nfase dessa promoo como direito ou como mercadoria tenha sofrido grandes
inflexes, segundo o contexto poltico e as presses sociais atuantes em cada momento
da nossa histria, conforme nos revela Souza (1990a). Vale destacar tambm que o
reconhecimento da moradia como direito relativamente recente na histria do Brasil, e
apesar dos avanos contidos na constituio cidad de 1988, esse direito ainda no
estava expresso na data da sua promulgao, includo somente atravs de uma emenda
constitucional no ano 2000.

A resistncia para o reconhecimento da moradia como direito, pode ser explicado


justamente pela dificuldade de assegurar acesso universal ao mesmo, e
conseqentemente viabilizar a aquisio de uma mercadoria de alto valor (moradia),
para os segmentos da populao que no podem pagar por ela.

48
Em princpio, entende-se que o pblico de baixa renda (ou parte dele) demanda algum
nvel de subsdio financeiro para acessar uma moradia digna, e por isso a participao
estatal aqui se torna essencial. Como nos destaca Souza:

Assim, a nfase que a habitao adquire enquanto bem ou direito, no


contexto da poltica, se expressa concretamente no maior ou menor nvel de
transferncia de custos de produo da habitao ao muturio. (SOUZA,
1990a, p7)

Mas fundamental ressaltar que mesmo para a populao de maior poder aquisitivo,
para as classes de mdia e alta renda, a participao estatal no sistema de financiamento
habitacional, como agente de intermediao entre a produo e o consumo desta
mercadoria, j praticamente um consenso no pensamento econmico, e est muito
consolidado na cultura governamental, no s no Brasil, como em diversos pases
considerados desenvolvidos. Basta relembrar que um dos ncleos da recente crise
econmica mundial (em 2008) estava relacionado com as carteiras de crdito
habitacional de mega-instituies que, em certa medida, eram reguladas pelo estado23.

O longo tempo necessrio para amortizar o investimento tanto da produo como do


consumo (aquisio) da mercadoria habitao, alm do emprego intensivo de mo de
obra no seu processo de produo so as explicaes mais relevantes para justificar a
forte participao estatal nesta cadeia produtiva, no apenas para habitaes de interesse
social como tambm para os segmentos de mdia e alta renda.

Conforme podemos apreender do texto de Aline Sousa (2006), referendado pelas


prprias instituies de crdito imobilirio (ABECIP), a segmentao do pblico em
relao ao financiamento habitacional se baseia principalmente na demanda por dois
tipos de recursos financeiros diferentes: onerosos e no onerosos.

Do ponto de vista econmico, exceto para um pequeno segmento de maior poder


aquisitivo, se considera que a maior parte da populao (em diversos pases) necessita
de crdito, de recursos onerosos para adquirir sua moradia. Ou seja, mesmo possuindo
capacidade de pagamento, a maioria da populao no consegue realizar uma poupana

23
Referimo-nos aqui a FHLMC (Federal Home Loan Mortcage Corporation) e a FNMA (Federal
National Mortcage Association) definidas como empresas de capital aberto garantidas pelo governo dos
Estados Unidos, que detinham mais de 50% do mercado secundrio de hipotecas daquele pas.

49
domstica em prazo compatvel com sua necessidade de aquisio de moradia, e precisa
ento de um adiantamento financeiro, de crdito para adquirir uma habitao no
mercado imobilirio, que ser reembolsado em prazo compatvel com sua renda mensal
(normalmente um prazo longo).

Entende-se que outra parcela da populao possui alguma capacidade de pagar por sua
moradia, mas apenas parcialmente, necessitando de um subsdio para complementar o
custo de produo de uma habitao adequada. Este segmento da populao demanda
uma combinao de recursos onerosos e no onerosos, ou pelo menos de um crdito
mais barato, de juros e prazos de pagamento compatveis com sua capacidade
financeira. Estas condies normalmente no estariam disponveis em um mercado
financeiro completamente aberto, sem interferncia estatal.

Por fim, entende-se que apenas os segmentos de renda mais baixa dependem
exclusivamente de recursos no onerosos, pois necessitam de subsdio integral para
acessar uma moradia adequada, haja vista seu baixssimo poder aquisitivo. Essa
classificao como populao abaixo da linha de financiamento (SOUSA, 2006) se
refere principalmente a sua capacidade de acessar formas convencionais de crdito do
mercado imobilirio, ou mesmo programas governamentais de financiamento
habitacional onerosos.

Duas questes importantes se apresentam diante dessa classificao da capacidade


financeira da populao: Quais os segmentos do pblico (faixas de renda) que
demandam subsdio habitacional parcial ou integral? Ou ainda: Qual o nvel de subsdio
financeiro e as formas de acesso adequadas para cada segmento do pblico?

Embora no esteja no escopo deste trabalho responder diretamente a estas questes, sua
proposio aqui tem o sentido de provocar uma reflexo sobre o equacionamento de
subsdios para promoo habitacional, assim como dos mecanismos de acesso e oferta
para as famlias que o demandam. Trata-se, portanto de algo mais complexo do que
estabelecer uma linha de corte para quem deve receber ou no subsdio habitacional do
estado. Vale citar novamente o texto de Aline Sousa, aqui comentando a concesso de
subsdios para habitao:

Um dos grandes equvocos no que se refere a concesso de subsdios no


mbito do crdito habitacional a estruturao de modelos que no

50
apresentem equilbrio e sustentabilidade e que, na maioria das vezes
resultam em concesso de benefcios de forma imensurada e ineficaz
gerao presente, impedindo aes planejadas de longo prazo e gerando
desequilbrios a serem pagos por aqueles que no tiveram acesso aos
privilgios que ficaram restritos a uma pequena minoria. (SOUSA, A.
2006, p16)

Embora esta seja uma viso muito relacionada com os financiadores privados, traz uma
indicao importante sobre a sustentabilidade financeira dos sistemas de promoo
habitacional, mesmo quando so subsidiados e direcionados para a populao de baixa
renda.

Neste sentido, ressaltamos que a necessidade de subsdios para os segmentos de baixa


renda no significa que todo este segmento no possua nenhuma capacidade de
desembolsar, ou mobilizar recursos financeiros na proviso da sua moradia, haja vista
que boa parte da populao considerada de baixa renda j viabilizou (ainda que de
forma precria) a sua prpria soluo habitacional, ou seja, j mobilizou recursos
financeiros nesse sentido.

No entanto, essa capacidade financeira dos segmentos populares muito dificilmente


aproveitada nos sistemas formais de financiamento e produo habitacional vigentes.
Da pode-se deduzir que a forte impresso sobre a indisponibilidade de recursos
financeiros dessa populao est muito relacionada com seu acesso muito restrito as
formas convencionais de financiamento e produo habitacional, e no necessariamente
a sua capacidade de consumo e de investimentos financeiros em moradia.

Cabe indagar tambm, se essa populao, alm de no ter acesso, no prefere mesmo
investir o seu limitado recurso nas alternativas mais prximas do seu contexto cultural e
econmico. Prefere investir na produo por autoconstruo.

Para ampliar a compreenso sobre os sistemas de financiamento e a concesso de


subsdios habitacionais pertinente distinguir (ou classificar) ainda duas vertentes
principais de recursos que podem ser envolvidos na produo da cidade informal.

Em primeiro plano, h os recursos investidos na produo das prprias unidades


habitacionais, que so individualizados para uso de cada famlia: as moradias. Em outro

51
plano, h os investimentos necessrios (ou j realizados) para promover a urbanizao, a
proviso de infra-estrutura essencial funo habitacional no contexto urbano.

Para esse ltimo tipo de investimento, especialmente na integrao de assentamentos


precrios, no h dvidas sobre a necessidade de usar integralmente recursos pblicos
no onerosos. Mas embora a urbanizao dos assentamentos precrios seja considerada
uma das formas mais eficazes de responder as necessidades habitacionais da populao
(AZEVEDO, 2007), este tipo de interveno no deve ser entendido como subsdio para
proviso habitacional, pois so recursos investidos na produo do espao urbano.

Por outro lado, nas aes de produo ou melhoria de unidades habitacionais, o nvel de
subsdio disponibilizado pelo estado pode ser objeto de uma discusso mais complexa,
envolvendo a capacidade financeira de cada famlia, a composio com recursos
onerosos, e os mecanismos de oferta e reembolso do investimento.

As consideraes acima se tornam necessrias para esclarecer o debate sobre o


financiamento de moradias no contexto da cidade informal, onde os limites entre o
espao privado (habitacional) e o espao pblico (de mbito urbano) geralmente muito
tnue s vezes indefinido. O que pode resultar em dificuldades para definir as
modalidades de financiamento adequadas, sendo mais predominantes os investimentos
na urbanizao e provimento de infra-estrutura.

2.1. O FINANCIAMENTO HABITACIONAL NO BRASIL

No Brasil, a presena estatal no financiamento habitacional tem sido mais presente


desde a dcada de 60, quando foram criados os instrumentos do sistema financeiro de
habitao SFH - que em certa medida perduram at hoje. Trata-se de um sistema de
captao de recursos (privados e governamentais) para estabelecimento de fundos, que
so regulados pelo estado para viabilizar a produo e aquisio de moradias.

Apesar de ter havido perodos recentes (dcada de 90) onde o uso destes fundos
governamentais24 foi menos intensivo, pode-se afirmar que o crescimento e
consolidao do setor da construo civil e do mercado imobilirio no Brasil foram

24
Embora alguns fundos como FGTS no seja exatamente governamental, mas regulado por um conselho
com representantes de vrios setores da sociedade, inegvel que o governo federal tem grande poder de
definio sobre sua utilizao.
52
muito impulsionados por esse sistema de financiamento amparados no estado, como nos
revelam o trabalhos de Villaa (1986) e Bolaffi (1982), dentre outros.

Trazendo como objetivo declarado o enfrentamento da demanda habitacional nas


classes populares, e o objetivo implcito de estruturar a cadeia produtiva da construo
civil e do mercado imobilirio, o governo do regime militar estabeleceu, ainda na
dcada de 60, alguns instrumentos de financiamento que em certa medida so utilizados
at hoje como modelos da poltica habitacional no Brasil. Referimo-nos a criao do
FGTS, do SBPE (fundo das poupanas privadas) e do prprio SFH, ou seja, de fundos e
sistemas regulados pelo estado para financiar principalmente a produo habitacional
(alm de outros setores estratgicos e de infra-estrutura).

Embora com diferentes concepes e nfases polticas, desde ento o estado brasileiro
capta e disponibiliza para o setor imobilirio e da construo civil, recursos financeiros
(pblicos e privados), inclusive recursos da populao de baixa renda, como o FGTS,
que como nos lembra Francisco de Oliveira (2006), no deixa de ser uma taxao, um
imposto sobre os salrios dos trabalhadores.

Estes fundos foram concebidos para responder a diferentes segmentos de renda, de


acordo com a natureza das fontes. De forma geral pode-se afirmar que enquanto o SBPE
(poupanas privadas) foi concebido para responder ao financiamento dos segmentos de
mdia e alta renda, inclusive com participao dos bancos privados, o FGTS, que um
fundo com maior controle estatal, seria direcionado para financiar habitao para os
segmentos de baixa renda, especialmente atravs da promoo por organizaes
governamentais de mbito mais local (as COHABs).

Esta estrutura de financiamento foi concebida inclusive para atender as duas pontas da
cadeia produtiva, financiando a produo, com crdito para o construtor, e a
comercializao, com crdito para os consumidores ou muturios25. Os recursos
disponibilizados por este sistema de financiamento sob controle estatal impulsionaram
decisivamente a estruturao do setor imobilirio no Brasil e viabilizaram uma
produo habitacional expressiva at meados da dcada de 80, inclusive para os

25
Estas duas formas de crdito, produo e consumo, j foram inclusive oferecidas de forma vinculada, o
que conferia um grande poder aos empreendedores imobilirios de fixar preos e lucros.

53
segmentos de baixa renda, embora seja claro que ele no foi eficaz para responder as
demandas dessa populao, como j foi enfatizado neste texto e demonstrado por alguns
autores brasileiros (MARICATO, 2001).

Pode-se afirmar que os sistemas de financiamento habitacional regulados pelo estado


brasileiro estiveram, ao longo de dcadas, concentrados na viabilizao da produo
para a classe mdia e alta, apesar do discurso que originou sua criao, e dos esforos
empreendidos em alguns momentos por alguns setores governamentais, para priorizar a
habitao de interesse social. Evidentemente que, nessa lgica, a maior parte da
populao de baixa renda no conseguiu se inserir ou se manter nos programas oficiais
de financiamento habitacional, mesmo os supostamente destinados a populao de baixa
renda. Conseqentemente, esse pblico permaneceu excludo do acesso ao mercado
imobilirio formal.

Essa lgica de financiamento voltada para um mercado formal e excludente, implcita


na criao do SFH e do BNH, ainda seguiu marcando a poltica habitacional nas
dcadas seguintes, mesmo quando no havia mais abundncia de recursos pblicos para
viabilizar uma produo massiva, como foi a dcada de 90, quando os financiamentos
se concentraram ainda mais nos setores de mdia e alta renda (SOUSA, 2006).

Ao longo da dcada de 90, a poltica habitacional brasileira se caracterizou por uma


presena muito discreta na promoo de interesse social, ao mesmo tempo em que
buscou reorganizar o sistema de financiamento privado regulado pelo estado, atravs da
criao do SFI sistema financeiro imobilirio.

a partir da viso sobre o quadro de ineficcia da poltica habitacional excludente, que


se encontram algumas das anlises mais influentes sobre a autoconstruo,
desenvolvidas por autores brasileiros desde a dcada de 70, tais como as de Oliveira
(1972), Kowarick (1979) e Maricato (1982). Tratava-se naquele momento de evidenciar
as contradies presentes na autoconstruo, que se apresentava como nica alternativa
para a populao excluda do sistema de financiamento habitacional responder as suas
necessidades de moradia.

A escassez de recursos financeiros envolvidos nessa forma de produo se expressava


tambm na precariedade dos recursos tcnicos empregados na construo das moradias
e no espao urbano resultante destes assentamentos. Novamente cabe destacar a
54
deficincia de infra-estrutura, e de controle sobre a ocupao e ordenamento do espao
pblico, ou seja, do planejamento urbano, que so indiscutivelmente papis do poder
pblico. Pode-se observar que houve at um aprofundamento dessa condio ao longo
das ltimas dcadas, resultante da grande proliferao dos assentamentos
autoconstrudos, que continuam surgindo e crescendo sem contar com os recursos
financeiros e tcnicos disponibilizados para a construo da cidade formal.

Conforme destacado anteriormente, uma das maiores crticas daquele momento


histrico (dcada de 70) se referia a sobrecarga de trabalho da populao para construir
sua moradia nos fins de semana e horas de folga, para alcanar o direito bsico de ter
um lugar para morar. Este carga extra de trabalho representava, em ltima anlise, um
rebaixamento geral dos salrios dos trabalhadores e a ampliao da acumulao de
capital para os empregadores, j que no incluam o custo real da moradia nos salrios
(OLIVEIRA, 2003).

Mas a reflexo que buscamos construir aqui, trs dcadas aps os estudos acima
apontados, parte da observao que o estoque habitacional produzido por
autoconstruo e existente atualmente, j no envolve exclusivamente a populao com
o menor nvel de renda, no se trata somente de famlias desempregadas que
improvisam barracos de madeira e lona para se abrigarem nas periferias urbanas,
embora esse quadro de lumpen proletariado ainda esteja muito presente no Recife.

A observao mais atenta dos assentamentos autoconstrudos revela a capacidade dos


segmentos populares mobilizarem recursos financeiros para responder s suas
necessidades de moradia, alm dos recursos humanos utilizados (sua mo de obra).

Ao mesmo tempo, pudemos constatar tanto atravs da investigao emprica


sistematizada (analisada em captulo posterior) como na vivncia profissional no
interior dos assentamentos populares, que a grande maioria da populao da cidade
informal no participa dos sistemas de financiamento de moradia promovidos ou
controlados pelo estado. Ou seja, no acessa fundos com subsdios financeiros, pelo
menos os subsdios de controle de juros, contido nos crditos habitacionais.

Por outro lado, ao analisarmos apenas o desembolso dos recursos do FGTS ao longo dos
anos recentes, no resta dvida de que houve um expressivo aumento no seu (re)
direcionamento para atender a demanda habitacional da populao com renda abaixo de
55
trs salrios mnimos. Isso ocorreu, sobretudo aps a implementao da chamada
resoluo 460, do conselho curador do FGTS, que a partir de 2004 direcionou parte dos
lucros financeiros do FGTS (acima da remunerao para os trabalhadores que tem
depsitos neste fundo) para subsidiar a produo habitacional de baixa renda. Os
subsdios (denominados de descontos no financiamento) tm sido aportados para as
famlias em proporo inversa a sua renda, chegando a quase 90% de subsdio em
investimentos de aproximadamente R$12.000 (doze mil reais) por unidade habitacional.

Este desempenho do FGTS pode ser observado nos grficos 2-1 e 2-2 apresentados
abaixo, que em princpio fazem supor que atualmente h uma grande disponibilidade de
subsdios habitacionais para os segmentos populares.

No entanto, a investigao emprica realizada no mbito deste trabalho, enfocando


alguns assentamentos informais do Recife (ZEIS), deixa claro que o expressivo volume
de subsdios disponibilizados pelo FGTS (e por outros fundos sob controle pblico)
ainda no atinge a grande maioria da populao destes assentamentos. Isso ocorre pelo
menos nas ZEIS do Recife, onde vive grande parte do pblico que compe o dficit e a
inadequao de moradias da nossa cidade.

Da confrontao destas informaes, pode-se concluir que aps dcadas da formao do


sistema de financiamento habitacional no Brasil, apesar dos expressivos ajustes e
reestruturao no mesmo, ele ainda no consegue incluir segmentos importantes da
populao no acesso ao mercado formal de habitao, a julgar tambm pelo volume de
autoconstruo que continua sendo realizado nos assentamentos populares.

56
21000000
19500000
3.343.830
18000000
16500000 1.543.039
2.828.202
15000000 1.700.791

13500000 1.004.014

12000000 1.824.188

1.581.910
10500000
682.409
9000000 899.500

7500000 13.882.521
997.851
6000000 488.811
858.788
386.512
704.159 11.292.414
259.940 472.276 293.692
198.871
4500000 8.566.751

3000000 5.141.626
4.779.812 4.779.812
1500000
0
Ano 2002 Ano 2003 Ano 2004 Ano 2005 Ano 2006 Ano 2007
Soma de Recursos do OGU e FGTS Recursos no onerosos OGU
Subsdios FGTS Recursos onerosos: FGTS, FAR, FDS, CAIXA, FAT
Meta 2007 - 15.117.597

Grfico 2-1 Evoluo dos investimentos de habitao do Governo Federal


Fonte: MCidades e Relatrio CAIXA (atualizados at 28/12/2007 a partir de 1 de jun/2006)

800.000.000
600.000.000
400.000.000
200.000.000
0
At 01 SM De 01 a 02 De 02 a 03 De 03 a 04 De 04 a 05 De 05 a 06 De 06 a 07 De 07 a
SM SM SM SM SM SM 08SM
2005
2006

Grfico 2-2 Descontos concedidos pelo FGTS (subsdios)


Fonte: Relatrio CAIXA, 2006.

Uma das conseqncias dessa aparente ineficcia (ou inacessibilidade) de


financiamentos para os segmentos populares que mesmo diante das precrias
condies nos assentamentos informais, estes territrios ainda se apresentam mais
atraentes para o investimento habitacional da sua populao, do que as alternativas que
57
o mercado imobilirio lhes oferece. evidente que grande parte dessa populao
prefere (ou s consegue) investir em habitao, realizando reformas, ampliao ou
construo de moradias nas reas desocupadas dos terrenos existentes, ou sobre as lajes
das casas nos assentamentos informais. Esses investimentos so realizados em
detrimento das alternativas do mercado imobilirio formal, mesmo considerando a
disponibilidade de crdito e subsdio estatal disponvel nesse mercado.

Em direo oposta idia que norteia o presente trabalho, poder-se-ia argumentar que
um incremento da produo formal de habitaes efetivamente direcionado para a
populao de baixa renda, poderia responder de forma mais adequada e sustentvel a
essa demanda, concorrendo com a autoconstruo pulverizada nos assentamentos
irregulares, ou mesmo superando essa produo informal. No entanto, o quadro aparente
de (in) disponibilidade de terras urbanizadas nas metrpoles brasileiras, inclusive em
Recife, no fornece indcios animadores de que a produo formal possa concorrer em
igualdade de condies com a autoconstruo no interior dos assentamentos informais,
especialmente em relao s vantagens de localizao que j foram conquistadas pelos
segmentos populares neste contexto, e que so essenciais para criar oportunidades
econmicas para essa populao.

O raciocnio acima tambm parte do pressuposto que as limitaes de custo para


produo formal de habitaes de interesse social (na lgica do mercado imobilirio)
impem a utilizao de terrenos com localizao menos privilegiada no contexto
urbano, ou (e) de unidades habitacionais com dimenses muito reduzidas para as
famlias desse pblico alvo. Diante desse quadro, a promoo de autoconstruo atravs
da ampliao ou mesmo construo de moradias nas reas j conquistadas do territrio
urbano (nos assentamentos informais) se apresenta como uma alternativa bastante
racional e atraente para os segmentos populares, mesmo que no disponham do crdito
habitacional oficial, quase indisponvel dentro dos assentamentos informais.

No podemos perder de vista, porm que toda esta lgica vigente sobre disponibilidade
de terra urbanizada para os segmentos populares poderia ser desmontada se houvesse
um avano substancial na promoo da Reforma Urbana. Ou seja, caso haja uma
democratizao efetiva do acesso a terra, com aplicao ampla do conceito de funo
social da propriedade urbana contida na Constituio brasileira e detalhada no Estatuto

58
da Cidade (Lei 10257/2001), as terras urbanizadas e bem localizadas poderiam ser
priorizadas para promoo habitacional de interesse social. No entanto, no nos parece
razovel considerar que este avano na cultura poltica e do planejamento urbano no
Brasil possa acompanhar a mesma velocidade de crescimento da demanda habitacional
dos segmentos populares.

2.2. FINANCIAMENTO HABITACIONAL E ACESSO A TERRA

Entre os insumos econmicos relacionados com a produo de moradias, a terra se


destaca como elemento central desse processo, especialmente no contexto urbano, onde
a oferta de infra-estrutura e servios e a localizao em relao s oportunidades
econmicas se tornam diferenciais fundamentais em cada poro de terra disponvel.

Como nos indicam Ribeiro e Pechman (1983), o monoplio sobre a propriedade da terra
urbana traz um elemento pr-capitalista a lgica econmica da produo habitacional. A
terra, enquanto insumo essencial e no reprodutvel presente no processo de produo
de moradias traz uma lgica de especulao monopolista para esse processo, que se
evidencia quando ela convertida em mercadoria incorporada a indstria da construo
civil e ao mercado imobilirio.

A impossibilidade de reproduo ampla deste insumo terra urbanizada estabelece


limites de expanso e condiciona preos (margem de lucro) para produo habitacional,
que se volta ento para os segmentos de mercado que podem remunerar esse diferencial
de preo condicionado pela restrio de terras. Ou seja, mesmo que haja uma indstria
da construo interessada em ampliar a produo habitacional para os segmentos
sociais, ela est condicionada pelo mercado de terras, que por sua vez muito
excludente. Ao mesmo tempo, a prpria indstria da construo civil brasileira, desde a
dcada de 70, j estabeleceu alianas com o capital fundirio (especuladores), haja vista
que seus lucros se revelaram maiores nas transaes fundirias do que na prpria
atividade da construo. (CARDOSO, 2008b)

Esta leitura pode ser perfeitamente aplicada na cidade do Recife, onde podemos
perceber que a disponibilidade de terras urbanizadas e ainda desocupadas para viabilizar
a produo habitacional de interesse social, se tornou escassa, indisponvel ou invivel
(dentro desta lgica).

59
Este quadro de acumulao de capital sobre a especulao fundiria adquire contornos
ainda mais perversos, quando consideramos que a valorizao das terras urbanas
(apropriado pela especulao fundiria) viabilizada principalmente pelos
investimentos pblicos na proviso de infra-estrutura urbana. Ou seja, ela resultante
do investimento promovido pelo conjunto da sociedade atravs da ao estatal.

Por outro lado, as margens de lucro resultantes da produo habitacional de interesse


social, em princpio deveriam ser menores, j que envolve subsdios governamentais.
Remunerar os lucros da especulao fundiria sobre a produo habitacional de
interesse social significa favorecer acumulao do capital com recursos destinados ao
subsdio da populao de baixa renda.

Mesmo diante dos novos instrumentos para promover a recuperao das mais valias
26
urbanas contidos nos marcos legais estabelecidos recentemente no Brasil, a reteno
e especulao fundiria ainda parece se constituir numa prtica muito utilizada para a
reproduo e acmulo do capital no contexto brasileiro, com presena forte no controle
sobre a produo do espao urbano e habitacional, que claramente tambm so muito
presentes na cidade do Recife.

Nesse sentido, as possibilidades de expanso de uma indstria habitacional de interesse


social so muito limitadas pela lgica vigente da especulao fundiria, que se tornou
decisiva para excluir a populao de baixa renda do mercado imobilirio formal. Dito de
outra forma, os altos preos atribudos as terras urbanizadas resultam na impossibilidade
de produo formal de habitao acessvel para a populao de baixa renda.

Diante desse quadro, esta populao tem sido restringida ento s terras j conquistadas
no territrio urbano, que foram ocupadas e legitimadas ao longo de anos de resistncia.
Em princpio trata-se de territrios urbanos menos valorizados, ou que foram ocupados
quando ainda no despertavam maior interesse do mercado imobilirio.

26
Referimo-nos aos instrumentos do Estatuto da Cidade, para garantir a funo social da propriedade
urbana, trazido na constituio de 1988, e regulamentados no Estatuto da Cidade.

60
2.3. RIQUEZA NA BASE DA PIRMIDE E ACESSO A MORADIA27

Do ponto de vista do mercado imobilirio tradicional, parece predominar a idia de que


a grande parcela da populao brasileira que utiliza a autoconstruo como forma de
acesso a moradia no se enquadra na chamada demanda solvvel, ou seja, do segmento
que poderia pagar integralmente pelo custo da sua moradia no mercado formal, mesmo
com um financiamento de longo prazo.

Esta viso de incapacidade financeira, juntamente com a efetiva instabilidade


econmica do Brasil ao longo de muitos anos (dcada de 80) parece ter grande poder de
explicao (em parte) para a carncia de financiamento habitacional para os segmentos
populares, considerando que este poderia ser uma fatia importante para o mercado
imobilirio (e para a construo civil), aps a estabilizao financeira, e o relativo
crescimento de renda das classes populares registrados desde a dcada de 90.

Por outro lado, conforme argumentado anteriormente, dentre a populao habitante dos
assentamentos autoconstrudos, boa parte demonstra capacidade de mobilizar recursos
financeiros, tanto para produzir sua moradia (ou adquiri-la) na cidade informal, como
para adquirir outros bens de consumo encontrados abundantemente nesse contexto, tais
como eletrodomsticos, mobilirio, motocicletas ou mesmo automveis.

As questes imediatas que surgem diante dessa observao acima so: Por que os
recursos dessa populao no so utilizados no financiamento de moradias do mercado
formal? E por que a maioria dessa populao no acessa crdito habitacional, como
utiliza outras linhas de crdito de consumo? (tais como na aquisio de mobilirio,
eletrodomsticos, motocicletas ou automveis).

Essas questes parecem apontar para um desencontro entre a capacidade


empreendedora, ou de consumo da populao dos assentamentos populares, e a oferta
de programas ou linhas de financiamento habitacionais (pblicos ou privados)
compatveis com o potencial e limites desse pblico, que no so desprezados por
outros setores da economia, conforme percebemos pela publicao de trabalhos como os

27
Este subttulo remete propositalmente a obra de C. K. Prahalad (2005), que trata de empresas bem
sucedidas direcionados para o mercado de consumo das classes populares.

61
de C. K. Prahalad (2005), destacando a viabilidade econmica de fazer negcios com os
segmentos populares.

Nesse ponto, cabe destacar que alguns dos setores da construo civil - como os
fabricantes e comerciantes de material de construo - j perceberam o peso da
autoconstruo nos seus negcios, que superam o consumo relacionado com o setor
imobilirio formal. Uma pesquisa encomendado por associao empresarial dos
fabricantes de material de construo ABRASMAT junto a diversas fontes (PNAD,
CAIXA, Banco Central, MCidades, e empresas do setor) concluiu que a autoconstruo
representava 77% da produo de novas unidades habitacionais no pas (dados de
2001). Alm disso, 92% do total produzido era autofinanciado, e apenas 6,8% contava
com apoio governamental para ser produzida. (MENDES, 2006). Evidentemente que
nem todo esses nmeros se referem a autoconstruo promovida pela populao de
baixa renda, e menos ainda nos assentamentos informais. Mas os nmeros relativos ao
peso da autoconstruo de forma geral, parecem bem relevantes sobre a (in) capacidade
do setor formal envolver a maior parte da populao brasileira.

No podemos desconsiderar que h elaboraes bem complexas realizadas por setores


da poltica governamental para equacionar fontes de recursos sustentveis, linhas
programticas e subsdios para a populao de baixa renda 28. No entanto, tais
formulaes no parecem ainda se refletir nos sistemas de financiamento e produo
habitacional vigentes, tanto os estatais como do mercado privado.

Para compreender o desencontro dos subsdios financeiros de habitao com a


populao dos assentamentos populares destaca-se um componente essencial j
analisado aqui: o acesso a terra. A relativa indisponibilidade de terra para habitaes de
interesse social tem forte influncia tanto para o reduzido mercado formal de habitaes
populares nas grandes cidades (diante da demanda e dos subsdios ofertados), como
para a aparente escassez de crdito habitacional para a autoconstruo.

Nesse momento, cabe enfatizar aqui o que se entende por crdito habitacional, que
possui caractersticas bem especficas e diferenciadas de outras modalidades de crdito.
Evidentemente que o crdito habitacional direcionado para produo ou aquisio de

28
Documentos como o Plano Nacional de Habitao j trazem elaboraes complexas sobre esta questo,
inclusive considerando a alternativa da autopromoo dentro da poltica habitacional.

62
moradias, e por isso tem origem em fundos criados para essa finalidade29. A origem e a
destinao dos recursos de um financiamento so fundamentais para definir os custos e
prazos que incidem sobre quem acessa esse financiamento. Em princpio, o crdito
habitacional apresentaria condies mais favorveis que outras modalidades de crdito
de consumo, j que promovido com recursos geridos pelo estado, em fundos para
financiar este setor estratgico, conforme j foi analisado aqui.

O crdito habitacional tambm tem implicao direta sobre o uso da terra, que est
vinculada a produo de qualquer moradia. Por esse motivo, a formalizao da posse da
terra um requisito naturalmente necessrio neste tipo de financiamento, seja para
lastrear o prprio crdito, seja para controlar os impactos destes recursos sobre a
produo do espao urbano.

Sobre este segundo aspecto, compreensvel que o poder pblico exera um controle e
direcionamento dos fundos habitacionais para evitar a proliferao e reproduo
indiscriminada dos assentamentos informais. Mas por outro lado, a vinculao do
crdito habitacional com a formalizao da posse (ou propriedade) da terra
inevitavelmente exclui a maioria da populao dos assentamentos informais do acesso a
estes fundos, haja vista o baixssimo percentual de habitantes que possuem este tipo de
documento nesse contexto (confirmada na pesquisa de campo). Dessa forma, a
reproduo dos assentamentos precrios continua se realizando sem apoio financeiro ou
tcnico do poder pblico, o que parece agravar a precariedade destes assentamentos.

A condio de informalidade jurdica sobre a posse da terra inerente ao prprio


surgimento e desenvolvimento da maioria dos assentamentos populares, e persiste
mesmo quando j existe uma plena legitimidade dessas ocupaes, ou seja, quando j
houve um reconhecimento pblico e jurdico sobre a destinao das terras para os
moradores que a ocupam. Essa tambm foi uma constatao da pesquisa de campo
(apresentada adiante), onde se verificou que alguns assentamentos que passaram por
processos histricos e emblemticos de regularizao da posse (como os Morros de
Casa Amarela), permanecem com sua populao praticamente alheia aos benefcios
desse aparato jurdico.

29
Atualmente no Brasil h os seguintes fundos de promoo habitacional: FGTS, SBPE, FAR e FDS e
FNHIS. Alm do prprio OGU que tem sido mais direcionado para o FNHIS.

63
Por outro lado, a condio de posse ou propriedade da terra poderia se configurar como
elemento central para lastrear o prprio financiamento habitacional, embora no seja o
nico elemento para justificar, ou para modificar a escassa oferta deste tipo de crdito
para a populao dos assentamentos informais.

Neste ponto, devemos destacar que um dos elementos bsicos em uma operao de
crdito de longo prazo (como o habitacional) a existncia das chamadas garantias
reais, ou seja, de bens que possam ser oferecidos para assegurar o reembolso ao
financiador, no caso de inadimplncia. Comumente, esse tipo de garantia se constitui no
prprio bem adquirido com o financiamento, como um automvel, por exemplo. No
caso da habitao, embora seja at possvel uma separao jurdica entre a edificao e
o seu terreno, na prtica essa separao no plausvel para garantir o financiamento
em terreno cuja propriedade ou posse no esteja formalizada, condio predominante
nos assentamentos populares.

Ao mesmo tempo, pode-se constatar que a mesma populao dos assentamentos


informais consegue acessar outras linhas de crdito para financiar diversos bens de
consumo (mobilirio, eletrodomsticos, motocicletas ou automveis). Em princpio, os
prprios bens seriam as garantias reais desse crdito, ou seja, poderiam ser
recuperados para garantir o pagamento dos financiadores, ser mais um elemento de
segurana para o financiador. Na verdade, no difcil perceber que as provveis
dificuldades para recuperar estes bens de consumo no caso de inadimplncia (como
eletrodomsticos e equipamentos eletrnicos) no parecem limitar muito a abundante
oferta de crdito para financiar o seu consumo dentro dos assentamentos populares.

O que queremos indicar com esta argumentao que no se trata da escassez de


crdito para o pblico dos assentamentos populares, mas sim de crdito destinado de
forma explcita e especfica para habitao, pelo que se pode apreender da pesquisa de
campo (detalhado adiante).

Evidentemente que existem outras formas de garantia relacionada com a concesso de


crditos alm das garantias reais, mas que incidem diretamente nos custos, prazos e
nos limites dos crditos concedidos, alm do prprio perfil do pblico alvo. Atualmente,
pode-se constatar que o mercado de crdito no varejo (vinculado a uma infinidade de
produtos de consumo populares) inclui diversas estratgias para atingir seu pblico.

64
Algumas dessas flexibilidades de financiamentos esto estreitamente relacionadas com
o surgimento e desenvolvimento de uma modalidade mais recente de crdito, que ao
mesmo tempo tem sido apresentada como alternativa para as polticas de
desenvolvimento social e econmico nos pases do terceiro mundo. Trata-se do campo
denominado de Microfinanas ou de Microcrdito (o seu produto mais conhecido). Esse
campo tem exercido uma influncia expressiva sobre as instituies financeiras,
inclusive sobre a lgica de financiamento habitacional em pases da Amrica Latina, e
por isso ser analisada a seguir neste texto, juntamente com outras modalidades de
financiamento da autoconstruo.

Mas cabe acrescentar ainda, outro debate relevante que relaciona a irregularidade
fundiria (predominante nos assentamentos informais) e a questo do crdito para a
populao de baixa renda. Referimo-nos aqui as teses do economista peruano Hernando
De Soto, contidas em seu trabalho denominado Os Mistrios do Capital (DE SOTO,
2001, apud CARDOSO 2008). A concepo de De Soto apontada como referncia de
alguns projetos apoiados pelo Banco Mundial na Amrica Latina. Em sntese, a idia
realizar processos amplos e geis de legalizao da posse (ou propriedade) da terra em
ocupaes irregulares localizadas em grandes cidades de pases em desenvolvimento.
Essa formalizao da posse da terra permitiria segundo sua tese, que o grande volume
de recursos investidos pela populao dos assentamentos populares, at ento
invisveis para a economia, pudesse se integrar ao setor formal, e alavancar um
grande volume de crdito para apoiar o desenvolvimento econmico dessa populao.

Essa concepo possui uma lgica atraente do ponto de vista financeiro (para o mercado
de crdito). Mas ela tambm alvo de crticas contundentes de autores e pesquisadores
da Amrica Latina, inclusive apoiadas em pesquisas de campo realizadas nas
localidades onde ocorreram intervenes baseadas nesta concepo (BALTRUSIS,
2007). Pesquisadores brasileiros como Cardoso (2008) e Baltrusis (2007) tambm tem
contribudo com essa crtica, demonstrando que a complexidade da questo fundiria
exige uma interveno muito mais abrangente para promover um efetivo acesso ao
direito cidade e a moradia, do que a simples concesso de ttulos de terra por
decreto (sem acompanhar a urbanizao das ocupaes) supondo que estes documentos
sero convertidos imediatamente em ativos econmicos da populao.

65
Enfim, podemos afirmar que a escassez de crdito habitacional para a populao de
baixa renda no pode ser entendida apenas como uma questo de limites financeiros
dessa populao, mas remete a um quadro bem complexo de acesso ao sistema formal
de direito a cidade no qual est inserido o acesso a terra e aos recursos pblicos para
urbanizao e financiamento habitacional.

2.4. FORMAS DE FINANCIAMENTO DA AUTOCONSTRUO NA CIDADE


INFORMAL

Em princpio, partimos da idia de que a forma predominante de financiamento da


autoconstruo na cidade informal o autofinanciamento, ou seja, as prprias famlias
realizam poupana para comprar material de construo e pagar mo de obra.

No entanto, pudemos observar ao longo desta investigao, outras formas de financiar a


produo ou reforma das moradias na cidade informal, que foram e ainda so praticadas
ao longo do processo de formao deste territrio, e que sero analisamos a seguir. Para
tanto, buscamos diferenciar trs modalidades principais de financiamento da
autoconstruo, agrupadas segundo as fontes de recursos que utilizam.

Inicialmente apresentamos o financiamento da autoconstruo promovido pelo poder


pblico. Embora o trabalho de campo tenha encontrado poucas famlias que
efetivamente acessaram essa fonte de recursos, levantamos algumas experincias nesta
modalidade que merecem ser analisadas. Algumas delas se referem a um perodo de
tempo anterior ao nosso levantamento emprico, e outras so alternativas que
(teoricamente) ainda disponveis para a populao. So elas:

Programas Alternativos do BNH na dcada de 70/80.

Banco de Materiais de Construo COHAB-PE.

Programa Parceria nos Morros do Recife Prefeitura da Cidade do Recife.

Programas Habitacionais do Ministrio das Cidades.

A segunda modalidade de financiamento que pudemos observar na nossa investigao


a que envolve o trabalho de ONGs, em projetos baseados no conceito de microcrdito,
numa perspectiva direcionada para promover melhorias habitacionais em assentamentos
66
populares. Neste campo, trataremos de algumas experincias piloto que tomamos
conhecimento. So elas:

Projeto PROHABITE - ONG Viso Mundial.

Projetos Piloto de Melhorias Habitacionais - ONG Habitat para Humanidade.

Projeto PAAC / Casa Melhor ONG Cearah Periferia e Prefeitura de Fortaleza.

Por ltimo analisaremos as alternativas de financiamento da autoconstruo do mercado


privado. Embora algumas dessas alternativas no estejam explicitamente vinculadas
produo habitacional, percebemos que elas tm assumido esse papel nos assentamentos
populares. Referimo-nos aqui ao crdito pessoal dos bancos e financeiras, crdito
consignado, cartes de crdito e ao financiamento direto das lojas de material de
construo.

2.4.1. Programas Alternativos do SFH em Pernambuco.

O final da dcada de 70 e incio da dcada de 80 se constituem em um momento de


inflexo na abordagem da poltica nacional de habitao sobre os assentamentos
irregulares e sobre a autoconstruo, que at ento eram excludas de qualquer apoio
dos recursos pblicos (concentrados no SFH). Estas mudanas significaram uma
tentativa de ajustar os instrumentos do sistema vigente, para se aproximar da demanda
dos segmentos populares, que no conseguiam se inserir ou se manter nos programas
tradicionais de produo de moradias.

Estes ajustes no SFH apontavam inclusive para o apoio diversas formas de


autoconstruo, onde se percebe a influncia das idias de John Turner sobre a
concepo dos programas alternativos, mas que ainda estavam atrelados a um sistema
muito centralizado de gesto do financiamento (uma aparente contradio sobre a
concepo original de Turner).

No estado de Pernambuco, com base no relato de Souza (1990a), pudemos constatar que
houve um esforo da poltica local de habitao para responder a presso dos segmentos
populares, trazida inclusive por movimentos sociais organizados. A ao daquele
perodo se configurou ento numa combinao de diversos programas (vinculados a
poltica nacional) com diferentes nfases e formas de promoo da autoconstruo, que

67
iam desde o financiamento de lotes urbanizados (PROFILURB), do material de
construo, (FICAM), at a urbanizao completa de assentamentos precrios
(PROMORAR). O que se destaca dessa combinao que ela se referia principalmente
s diferentes formas de apoiar e financiar a autoconstruo, ora com nfase sobre a
oferta de terra com infra-estrutura, ora na aquisio do material de construo, ora na
interveno sobre os assentamentos autoconstrudos, urbanizando e consolidando as
ocupaes informais. Tratava-se de uma complexa combinao de programas para
buscar resultados mais completos e integrados nas intervenes sobre a cidade informal.
Destacando que a cidade informal estava ento em pleno processo de expanso na
regio metropolitana do Recife.

Os registros das reivindicaes populares em Pernambuco na dcada de 80indicam que


havia uma busca mais forte de apoio para consolidar ocupaes e promover melhorias
nas moradias existentes (Souza, 1990a, p122), do que a busca por insero nos
programas tradicionais (padro BNH). Isso parece refletir tambm a viso sobre o
carter excludente destes programas ou sobre seu padro de qualidade no desejado.
Para enfatizar essa busca pela consolidao da cidade informal no territrio urbano,
cabe recorrer novamente s informaes trazidas por Souza:

[...] a medida que foi se verificando um processo de periferizao dos


conjuntos habitacionais, procedeu-se nos anos 80, um processo de retorno ao
ncleo urbano, especialmente a Recife, atravs dos programas alternativos
(SOUZA, 1990a, p33).

A lgica de financiamento que percebemos no conjunto desses programas, seguia os


parmetros impostos pelo SFH, baseados nos recursos onerosos disponveis (montante
principal do FGTS), onde o governo estadual assumiu um papel de garantidor dos
crditos aos muturios (substituindo a posse formal da terra que no havia nos
assentamentos populares) e tambm os custos de produo que no seriam transferidos
para a populao (infra-estrutura urbana).

Ou seja, para viabilizar os contratos do agente financeiro do SFH (CAIXA) com o


pblico de baixa renda, (ou sem renda formal), e ainda sem formalizao da posse da
terra, o Governo do Estado precisou assumir tambm o papel de garantidor destes
muturios, vinculando (temporariamente) sua receita estadual ao agente financiador.

68
Neste ponto, os relatos sobre a dvida assumida ento pelo governo estadual para
responder a estes subsdios (relativo aos diversos programas alternativos), e a cobrana
mnima para as famlias beneficirias (menos de 10% do crdito concedido) nos
fornecem uma indicao sobre a dificuldade deste ente governo estadual assumir o
papel de credor de financiamentos habitacionais, frente ao pblico da cidade informal.
Mesmo que no tenha sido oficialmente o credor (pois o agente financeiro era a
CAIXA), este ente seria sem dvida a parte financeira mais interessada, j que era o
garantidor do crdito, frente a um pblico sobre o qual teria dificuldades de assumir
esse papel.

Por outro lado, a compreensvel presso e demanda social a que estava submetido o
governo estadual, muito mais prximo da populao (do que os gestores do SFH e da
CAIXA), tambm exigiam que este ente assumisse uma parcela grande do subsdio
necessrio para responder ao pblico de baixa renda. O que se acentuava em um
momento de absoluta restrio do governo federal poltica habitacional.

Podemos afirmar ento, que esta postura, era uma estratgia de adaptao do modelo de
financiamento centralizado e empresarial (padro BNH), desenhado para favorecer a
acumulao de capital, que foi usado aqui para viabilizar uma forma de produo mais
descentralizada, buscando responder a demanda de movimentos sociais organizados,
para consolidar assentamentos autoconstrudos.

O Governo instalado em Pernambuco, em 1987, adotando como princpio


substituir o carter de provedor da habitao em si, pelo de promotor das
condies de acesso a habitao, procurou formular um programa de modo
que a interveno governamental se desse nos pontos de estrangulamento do
sistema, em primeiro plano, o acesso a terra e a infra-estrutura bsica e, num
segundo plano apoiando a produo da habitao em si, atravs do
financiamento do material de construo e da assistncia tcnica no canteiro
de obras. (SOUZA, 1990a, pgs128 e 129)

Cabe destacar ainda o desafio institucional relatado por Souza (1990a, p130), no sentido
de modificar uma estrutura organizacional de governo (recursos humanos e tcnicos)
que tradicionalmente estava voltada para fiscalizar obras realizadas por empreiteiros,
que agora passaria a realizar assistncia tcnica para autoconstruo.

69
Outro impacto importante da ao habitacional do estado naquele momento foi o grande
volume de aquisio de terras, especialmente de terras das ocupaes irregulares, que
foram adquiridas e transferidas para a populao atravs de CDRU. O exemplo mais
expressivo desse tipo de ao foi a aquisio de cerca de 400 Ha nos Morros de Casa
Amarela, realizados sobre forte presso do movimento Terras de Ningum, que se
constituiu em um momento crucial de consolidao deste grande assentamento informal
do Recife, institucionalizado depois como ZEIS, e que abriga atualmente cerca de 200
mil habitantes e mais de 40 mil domiclios em seu interior.

2.4.2. Banco de Materiais de Construo da COHAB-PE.

A experincia do Banco de Materiais de Construo desenvolvida em Pernambuco


(BMC-PE), a partir do final da dcada de 80pode ser entendida como uma das linhas de
ao do governo estadual, dentro da estratgia para se apropriar dos programas
alternativos do SFH. Seu destaque nesta anlise como experincia diferente dos demais
programas alternativos, se deve ao fato dele ter permanecido por mais tempo como linha
de ao do governo de Pernambuco, adquirindo certa autonomia, inclusive sendo
mantido aps o desmonte dos programas federais, ao longo da dcada de 90.

No incio da sua estruturao, este Programa contou inclusive com algum apoio do
Banco Mundial, coerente com a adeso desta instituio as idias de John Turner, e
buscando influenciar a poltica habitacional nos pases da Amrica Latina.

O programa disponibilizava recursos para financiar (de forma individualizada) a


autoconstruo para populao de baixa renda. Em um momento de forte restrio de
recursos pblicos para a rea habitacional, buscou-se reduzir custos dessa produo
excluindo uma parte da mais valia apropriada tradicionalmente pelas construtoras.

Posteriormente esse programa se desdobrou em um modelo de atuao que permaneceu


na poltica habitacional do estado at um perodo recente, embora sua metodologia e
concepo originais tenham sido muito diferenciadas da original.

O programa estava estruturado para apoiar trs aspectos bsicos do processo de


autoconstruo: aquisio do material, remunerao de mo de obra e oferta de
assistncia tcnica construtiva e social. O outro insumo necessrio para produo de

70
moradias, o acesso a terra, neste caso j havia sido conquistado pelas prprias famlias,
atravs das ocupaes informais que se proliferavam na cidade do Recife.

O fornecimento do material de construo se constitua no ponto chave deste programa


(que lhe deu o nome inclusive), onde o estado atuava na intermediao desse mercado
para os segmentos populares. A idia era romper cartis desse setor da economia, e
reduzir os custos a serem repassados aos beneficirios. A intermediao dos materiais se
dava atravs da sua aquisio por atacado (com concorrncia entre os fabricantes), para
serem repassados s famlias beneficirias, de forma parcelada e supervisionada para
reduzir possibilidades de desvios de finalidade do material e recursos investidos. Note-
se que para viabilizar esse processo foi necessrio organizar um sistema de logstica na
estrutura governamental, que gerava inclusive um nus assumido como subsdio pelo
prprio governo.

Em relao a mo de obra, o BMC tambm buscou superar a crtica j conhecida sobre


a explorao do trabalho da populao envolvida com autoconstruo. Para responder a
essa questo, 1/3 dos recursos destinados a cada famlia poderia ser usado para
remunerao da mo de obra, inclusive de membros da prpria famlia, caso elas
fizessem essa opo. Essa estratgia responderia tanto a demanda dos trabalhadores
empregados (que no podiam participar das obras, nem tinham renda para pagar outros
trabalhadores), como dos desempregados, que tinham uma oportunidade de trabalho
temporrio na construo de sua casa.

Outro ponto de atuao do programa se referia assistncia tcnica disponibilizada para


as famlias, que confere ao processo o carter de autoconstruo assistida. Este servio
era disponibilizado pela prpria equipe da COHAB, ressaltando o desafio institucional
j apontado no texto de Souza (1990a) acerca da mudana de nfase do trabalho da
equipe governamental, anteriormente focada na fiscalizao de empreiteiras, e neste
momento voltado para assistir diretamente a populao na autoconstruo.

Cabe destacar nesta breve sntese da experincia do BMC, as formas de financiamento e


subsdios disponibilizados para o pblico atendido. Em princpio, percebe-se que a idia
era disponibilizar em material de construo e mo de obra, recursos onerosos
(financiamento) para famlias de baixa renda. Esta seria uma forma de aumentar o
impacto dos recursos para o pblico alvo, haja vista que no haveria empresas

71
construtoras intermediando a produo, e acumulando capital. Mas isso demandava
tambm um aporte de subsdio estatal, atravs do provimento de uma estrutura logstica
de aquisio e entrega dos materiais, e nos servios de assistncia tcnica, assumidas
pelo governo estadual.

Embora no disponhamos de dados posteriores sobre os ndices de inadimplncia do


programa, h indicaes sobre a sua converso progressiva em um programa totalmente
subsidiado, reduzido a doao de kits de materiais de construo. Mas sua aplicao
parece ter se tornado muito mais difusa e com acento mais clientelista, vinculada aos
rgos estaduais que sucederam a COHAB. Podemos afirmar tambm que o forte
contingenciamento de recursos, marcantes na poltica habitacional brasileira da dcada
de 90, tambm foi determinante no rumo tomado pelo programa.

2.4.3. Programa Parceria nos Morros Prefeitura do Recife.

Este um programa de promoo das condies de habitabilidade da Populao dos


Morros, conduzido pela Prefeitura da Cidade do Recife desde meados da dcada de 90,
mas que recebeu maior nfase da gesto municipal a partir do ano 2000.

Ele muito mais visto como uma ao para reduo de riscos da populao, do que
como um programa habitacional. No entanto, se constitui em uma forma de interveno
e urbanizao da cidade informal, ainda que parcial, e por isso esta inserido no campo
denominado de integrao de assentamentos precrios. Alm disso, o programa utiliza o
componente da autoconstruo assistida, e tambm por isso, julgamos pertinente
analis-lo como uma das formas mais recentes de abordagem do poder pblico
(municipal) sobre a cidade informal, mesmo que sua forma de financiamento seja muito
diferenciada das demais.

Neste caso, a demanda para as aes est muito vinculada s condies de risco
ambiental que acarretam risco de vida para a populao, principalmente por
deslizamentos de terras. O programa realiza intervenes sobre os morros do Recife, um
territrio da cidade informal em avanado grau de consolidao, mas que no resultou
ainda em condies de infra-estrutura no mesmo patamar da cidade formal. O alto grau
de consolidao se reflete principalmente na alta densidade de moradias e habitantes da
regio.

72
Considerando as dificuldades do poder pblico municipal para controlar a expanso
habitacional da cidade informal, (considerando as escassas alternativas da poltica
habitacional), e diante das situaes de risco de vida que a populao dos morros fica
exposta ao reproduzir seu habitat de forma autnoma (com registro de mortes no
perodo de chuvas) o poder pblico municipal estabeleceu uma frente de ao
estratgica para os morros da cidade, baseado em alguns programas de reduo destes
riscos.

Vale esclarecer, que o Programa Parceria estava inserido dentro de uma estratgia mais
ampla de atuao governamental, denominado Programa Guarda-Chuva, criado em
2001 com diversos eixos de atuao, onde se destacam uma proposta de defesa civil
permanente, as intervenes de pequeno porte (Parceria), e as obras de urbanizao de
maior porte (chamadas de estruturadoras). O Programa Parceria responde pelas
intervenes de pequeno porte, baseada em tcnicas alternativas de conteno de
encostas30, que so realizadas com material e assessoria tcnica disponibilizados pela
prefeitura (atravs de empresa de consultoria contratada), e contando com a mo de obra
das famlias (voluntrios ou pagos por esta) sob orientao desta assistncia tcnica.

As demandas trazidas pela populao para o programa percorrem caminhos diversos,


mas com prioridade definida pelo grau de risco das famlias, e pela viabilidade tcnica
da interveno necessria.

Um ponto importante na sua estrutura so as unidades descentralizadas - Estaes dos


Morros, onde profissionais da rea construtiva e social, esto baseados em escritrios de
servio mais prximos dos locais de atuao, para realizar os servios de assistncia
tcnica. Vale registrar tambm as instncias de controle social denominada de
Comisses Integradas de Acompanhamento Ambiental CIAA - com representantes da
comunidade e de tcnicos da prefeitura, para deliberar sobre as demandas solicitadas e
para buscar trabalhar os aspectos de educao ambiental.

A dimenso, tipo de soluo, grau de risco e viabilidade tcnica das intervenes so


critrios importantes para definir a solicitao que podem ser realizadas pelo programa

30
As tcnicas alternativas, aqui apontadas so aquelas que no configuram muros de arrimo tradicionais,
que apresentam alto custo. Trata-se de muros de alvenaria comum, tela argamassada e muros em rip-rap
(solo-cimento ensacado)

73
Parceria, ou que precisam ser encaminhadas para outros programas, haja vista que este
s realiza obras de complexidade tecnolgica mais simples, que possam ser conduzidas
por pessoas que no so profissionais da construo civil, mas que recebem orientao
tcnica especfica. Ou seja, trata-se essencialmente de um programa de autoconstruo
assistida.

A idia bsica do programa simples: a prefeitura fornece o material de construo


(dentro de um mix com 17 itens), a assessoria tcnica (que define a obra e a utilizao
do material), a capacitao da mo de obra, o acompanhamento tcnico-social, a
logstica de entrega do material e remoo de entulhos, enquanto a populao se
responsabiliza pela mo de obra, e pela guarda e utilizao do material fornecido. A
figura 2.1 traz exemplos de obras realizadas atravs deste Programa.

Figura 2.1 Obras realizadas pelo Programa Parceria nos Morros do Recife
Fonte- Prefeitura da Cidade do Recife.

74
interessante observar que essa metodologia traz semelhanas importantes com a
abordagem da COHAB-PE na fase dos programas alternativos e origem do BMC (a
julgar pelos relatos aqui apresentados). Ambas se tratavam de autoconstruo assistida,
onde a responsabilidade em fornecer material e assistncia tcnica era do poder pblico,
enquanto a populao trabalhava nas obras sob orientao tcnica governamental.
A estratgia de atuao, o foco e as formas de financiamento deste programas, porm se
apresentam completamente distintos. Sobre o financiamento, cabe destacar que o
programa Parceria tem seus custos cobertos majoritariamente por recursos no onerosos
do poder pblico municipal, que por isso tem grande poder de direcionamento e
definio sobre o seu uso (menor grau de autonomia da populao). A populao, por
sua vez, precisa arcar com custos da mo de obra, usando sua fora de trabalho, ou
contratando pedreiros da comunidade31 (muitos j treinados pela equipe de assistncia
tcnica em obras anteriores).

Destaca-se que este programa no estabelece nenhum vnculo de crdito com as famlias
beneficirias, apesar delas geralmente investirem algum recurso financeiro nas aes. A
ausncia de crdito individual coerente com o entendimento que as intervenes so
realizadas no espao pblico, sob gesto municipal, embora o limite com o espao
privado seja muito tnue nesse contexto (ou at indefinido). Mas o interesse da
populao em resolver problemas to graves e prximos de suas moradias, motiva as
famlias a fazerem investimentos pessoais na consolidao do seu habitat. Os
investimentos em mo de obra correspondem a um processo de autofinanciamento
(poupana prpria das famlias), enquanto os recursos do poder pblico circulam
diretamente para a aquisio dos materiais e remunerao da assistncia tcnica.

Vale registrar que recentemente (2008) a equipe do programa Parceria realizou aes
piloto com intervenes nas prprias habitaes, e no apenas no entorno das casas.
Mas tais aes ainda possuem um alcance muito limitado, muito condicionado pela
capacidade financeira da prefeitura, j que no h articulao deste programa com
outras linhas de ao das demais esferas de governo, especialmente os fundos da
poltica nacional.

31
Em entrevista com tcnicos do Programa, foi relatado que h um percentual alto de famlias que
contratam a mo de obra (ao invs de trabalharem nas obras). Mas esse dado no medido com preciso.

75
O programa Parceria se constitui ento como ao de financiamento pblico para
consolidao da cidade informal, embora no seja direcionado para as unidades
habitacionais, mas apenas para urbanizao (parcial) dos assentamentos, onde recursos
no onerosos so transferidos diretamente para aquisio de material e remunerao de
consultoria especializada.

Pelo que verificamos em campo, este pblico que recebe as intervenes e viabiliza a
mo de obra para o programa Parceria (muitas vezes desembolsando recursos
financeiros), quase no acessa outras alternativas de crdito habitacional.

Em certa medida, este programa pode ser considerado como um desdobramento do


processo de consolidao da cidade informal nas regies de morro. Vale ressaltar que o
processo de ocupao dos morros do Recife j tinha recebido forte impulso de
consolidao no final da dcada de 80, poca dos programas alternativos da COHAB,
comentado aqui. Este territrio j tinha sido objeto de intervenes governamentais com
autoconstruo assistida, que agora continuam sendo realizadas com apoio
governamental, mas de forma bem menos intensiva, norteada especialmente pelo
controle dos riscos ambientais e de vida nesta regio.

2.4.4. Programas do Ministrio das Cidades para Autoconstruo.

Dentro do complexo sistema de financiamento habitacional vigente atualmente no


Brasil, buscamos identificar os programas que permitem realizar intervenes atravs de
autoconstruo, e de forma ainda mais especfica, os que podem viabilizar obras em
moradias dentro de assentamentos informais. Nesse sentido, apresentar o quadro 2.1
abaixo, retirado do quadro de converso de necessidades habitacionais contido em
documentos de orientao para os programas sob gesto do Ministrio das Cidades32.

Em princpio, o quadro apresenta uma diversidade de recursos que poderiam viabilizar


autoconstruo, ou pelo menos autopromoo de moradias. Ao mesmo tempo h
alternativas para urbanizao de assentamentos precrios. Mas se buscarmos recursos

32
Este quadro data de 2006 e desde ento houve mudanas importantes na Poltica Nacional, como a
criao do PMCMV. Mas em essncia, so usadas quase as mesmas fontes e linhas programticas. As
alteraes consistem mais no volume de recursos e/ou prioridades para alguns programas, do que na
alterao nas lgicas de funcionamento em si.

76
para reformar ou construir moradias dentro dos assentamentos informais, percebemos
que restam poucas modalidades disponveis para isso33.

Quadro 2.1 Converso Necessidades Habitacionais - Ministrios das Cidades.

NECESSIDADES PROGRAMA/AO PROPONENTE FONTE


Apoio ao Poder Pblico Poder pblico, executivo, Oramento Geral da
para Construo municipal, estadual e DF Unio (OGU /
Habitacional FNHIS)
Carta de Crdito Pessoa fsica Fundo de Garantia
Individual por Tempo de
Servio (FGTS)
Carta de Crdito Pessoa fsicas organizadas FGTS
Associativo em entidades associativas
Apoio produo de Pessoa jurdica: empresa do FGTS
Habitaes ramo da construo civil
Pr-moradia Poder pblico, executivo, FGTS
municipal, estadual e DF
Construo de Programa de Pessoa jurdica: empresa do Fundo de
Habitaes Arrendamento ramo da construo civil Arrendamento
Residencial (PAR) Residencial (FAR)
Programa Crdito Pessoas fsicas organizadas Fundo de
Solidrio em entidades associativas Desenvolvimento
Social (FDS)
Subsdio Habitao de Poder pblico, executivo,
Interesse Social - PSH municipal, estadual, DF e OGU
Associaes Rurais
Apoio melhoria das Poder pblico, executivo,
condies de municipal, estadual e DF
Habitabilidade de OGU
Assentamentos
Concluso, Ampliao, Precrios
Reforma ou Melhoria Carta de Crdito Pessoa Fsica FGTS
de Unidade Individual
Habitacional Programa Crdito Pessoas Fsicas organizadas
Solidrio em entidades associativas FDS
Apoio melhoria das Poder pblico, executivo,
condies de municipal, estadual e DF
Habitabilidade de OGU
Assentamentos
Aquisio de Material Precrios
de Construo Carta de Crdito Pessoa Fsica FGTS
Individual
Programa Crdito Pessoas Fsicas organizadas
Solidrio em entidades associativas FDS
Apoio ao Poder Pblico Poder pblico, executivo,
Aquisio de Lote(s) para Construo municipal, estadual e DF
Urbanizado(s) Habitacional OGU
Carta de Crdito Pessoa Fsica FGTS
Individual

33
Essa anlise no est explcita no quadro, mas pde ser constatada nos documentos de orientao aos
programas e em consultas aos tcnicos da CAIXA.

77
Apoio ao Poder Pblico Poder pblico, executivo,
para Construo municipal, estadual e DF OGU
Produo de Lotes Habitacional
Urbanizados Carta de Crdito Pessoas Fsicas organizadas
Associativo em entidades associativas FGTS
Apoio ao Poder Pblico Poder pblico, executivo,
para Construo municipal, estadual e DF OGU
Habitacional
Carta de Crdito Pessoas Fsicas organizadas
Associativo em entidades associativas FGTS
Requalificao de Programa de Pessoa jurdica: empresa do
Imveis Urbanos Arrendamento ramo da construo civil (FAR)
Residencial (PAR)
Apoio produo de Pessoa jurdica: empresa do FGTS
Habitaes ramo da construo civil
Urbanizao de Apoio Melhoria das Poder pblico, executivo,
Assentamentos Condies de municipal, estadual e DF
Precrios Habitabilidade de OGU
Assentamentos
Precrios
Habitar Brasil / BID Poder pblico, executivo,
municipal, estadual e DF OGU
Pr-moradia Poder pblico, executivo,
municipal, estadual e DF FGTS

Fonte: Ministrio das Cidades Guia de Orientao a Programas Habitacionais 2006.

Se aplicarmos mais um filtro neste quadro, buscando programas acessveis diretamente


para a populao (sem intermediao de empresas ou organizaes sociais), resta apenas
uma possibilidade de programa que analisaremos melhor aqui: A Carta de Crdito
Individual do FGTS, na modalidade material de construo.

Neste ponto fundamental destacar que uma das formas de proviso habitacional mais
utilizada espontaneamente pela populao de baixa renda das grandes cidades
brasileiras a autoconstruo na cidade informal- se constitui numa alternativa com
acesso muito limitado aos recursos pblicos, a julgar pela restrio programtica que
constatamos neste quadro, e pela investigao de campo realizada(analisada adiante).

Evidentemente que a prpria ausncia de controle sobre esta forma de proviso


habitacional, tpica do processo de reproduo dos assentamentos precrios, se constitui
numa justificativa muito forte (e sensata) para restringir os recursos destinados essa
forma de produo de moradias. Ora, se os assentamentos precrios j alcanaram o
nvel de proliferao e precariedade que podemos observar nas nossas cidades, de
supor que o resultado seria muito mais grave se houvesse ampla disponibilidade de
recursos pblicos para financiar autoconstruo nesse contexto (sem um direcionamento
78
ou controle adequado). No entanto, essa indisponibilidade de recursos pblicos tambm
deixa os habitantes da cidade informal sujeitos a outras fontes de recursos mais onerosas
ou tendo que recorrer ao autofinanciamento (poupana prpria), o que limita muito a
sua capacidade de melhorar suas condies de habitabilidade.

Outro aspecto importante para destacar neste quadro, so as fontes de recursos e os


nveis de subsdios presentes em cada uma. Exceto os recursos do OGU, os demais so
onerosos, embora com diferentes graus de remunerao (juros) em cada fundo e
modalidade programtica, sendo que o FDS oferece recursos sem taxa de juros para
habitaes de interesse social (em projetos organizados por entidades associativas). Os
recursos da unio (OGU/FNHIS) s permitiam acesso atravs de entes pblicos, sendo
que recentemente, o acesso foi aberto para organizaes sociais com finalidade
habitacional (cooperativas e associaes).

Mas, a fonte de recursos mais expressiva e permanente da poltica habitacional (pelo


menos para a faixa de renda at 5 salrios mnimos), sem dvida ainda o FGTS, que
foi criado inclusive para essa finalidade 34.

Conforme j destacado neste texto, desde 2004 foram estabelecidas condies mais
favorveis para viabilizar a concesso de subsdios atravs do FGTS, com base na
resoluo 460/04 do CCFGTS. Esta forma de subsdio mais recente, denominado
tecnicamente de desconto do financiamento ajuda a explicar inclusive o forte
crescimento do desembolso deste fundo ao longo dos ltimos anos para a populao
com renda abaixo de trs salrios mnimos, especialmente no programa Carta de Crdito
Individual (Grfico 2.3). O termo individual neste caso se refere apenas forma de
contratao do crdito da populao junto a CAIXA, pois na verdade os subsdios tem
se concentrado no formato denominado Operaes Coletivas, cujo nome se refere
forma de organizar a demanda junto ao agente financeiro CAIXA.

34
No podemos desprezar o FNHIS, que se anuncia como fonte de estruturao da Poltica Nacional de
Habitao, mas que ainda possui limitaes por depender essencialmente de aportes do OGU.

79
Grfico 2.3 - Programas Habitacionais FGTS - Contrataes
2007

Apoio a Produo
3,9%
Pro-Moradia
7,4%
Programa Arrend Residencial - PAR
9,3%
Carta de Crdito associativa - CCA
13,2%
Carta Crdito individual - CCI
66,1%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

Fonte: Relatrio Resultados FGTS - 2007 CAIXA

Nas operaes coletivas, existe a figura da entidade organizadora, que tem a


responsabilidade de organizar a demanda para apresent-la ao agente financeiro
CAIXA - de forma coletiva. O papel de entidade organizadora tanto pode ser assumido
por entes pblicos (governos estaduais, prefeituras COHABs), como da sociedade civil
organizada, desde que possuam a funo habitacional em seu estatuto. Note-se que essa
nova categoria de entidade organizadora aponta na direo de uma flexibilizao dos
formatos tradicionais de promotores habitacionais, que precisavam antes ter um
GERIC35 junto CAIXA, ou seja, receber uma classificao de risco de crdito para
operar com os recursos habitacionais sob gesto desta entidade.

As condies de financiamento e o subsdio presentes atualmente nestes programas so


definidos de forma geral pelo prprio CCFGTS, na referida resoluo 46036, mas
passam tambm por uma detalhada regulamentao da CAIXA. Cabe destacar que este
agente financeiro, apesar de no tomar decises sobre a destinao do FGTS, possui a
responsabilidade de gerir os investimentos deste fundo, e por isso exerce um grande
poder de definir as regras de acesso ao mesmo. Inclusive, as informaes que
apresentamos aqui sobre as condies de financiamento e subsdio foram obtidas em

35
Gerncia de Risco de Crdito.
36
Na verdade j houve outras resolues que atualizaram esta, mas mantendo o mesmo princpio de
subsdio. Por esse motivo esse nmero se manteve como jargo para designar as condies de subsdio.

80
documentos e arquivos divulgados por este agente financeiro, em reunies de
divulgao e fomento para possveis entidades organizadoras (CAIXA, 2007).

Os subsdios desta resoluo foram definidos para o pblico com renda familiar entre
R$ 200,00 (duzentos reais) e R$1750,00 (mil setecentos e cinqenta reais), que no
possuam moradia prpria (com propriedade formalizada) e nem tenha tido acesso a
outros benefcios do FGTS, inclusive financiamento habitacional. De forma geral, as
condies de acesso aos recursos so as seguintes:

Taxa de juros de 6% ao ano (sobre a parte financiada);

Prazo de pagamento do financiamento (amortizao) que varia entre 72 e 240


meses, dependendo da forma de garantia oferecida (Cauo, Hipoteca, Alienao
Fiduciria ou seguro de crdito);

Subsdios na forma de descontos no financiamento, que variam com a faixa de renda


e regies do pas. Em Recife, para uma famlia com renda mensal de R$300
(trezentos reais) o subsdio pode chegar a R$10.500 (dez mil e quinhentos reais) em
um investimento habitacional de aproximadamente R$12.000 (doze mil reais).37

Mas mesmo com esse alto nvel de subsdio (mais de 85% do investimento em cada
moradia), ainda seria improvvel que pessoas de baixa renda pudessem ter seus
contratos aprovados junto a CAIXA, pois precisariam se submeter s anlises de risco
de instituies financeiras, que normalmente excluem as pessoas de menor renda, ou
com renda informal. Por isso, a alternativa da garantia por cauo se tornou o grande
diferencial do programa, uma vez que os prprios agentes organizadores tm assumido
o papel de garantidor, depositando o valor da cauo (quando so entidades da
sociedade civil) ou vinculando sua receita a essa garantia (quando so entes
governamentais). Assim, a entidade organizadora assume a parte do financiamento que
caberia ao beneficirio final. Na prtica, estes agentes organizadores tm sido
responsveis pela complementao de um subsdio total, pois comumente no realizam
a cobrana da parte caucionada junto aos beneficirios.

37
A definio exata destes valores objeto de alguma controvrsia, segundo a verso do documento
consultado, pois dependem de clculos internos da CAIXA, mas no variam muito dos nmeros aqui
descritos

81
Detalhando um pouco mais esse trmite de acesso aos recursos e subsdios do FGTS,
percebemos que h possibilidades de empreg-lo em habitaes dentro dos
assentamentos informais, inclusive atravs de autoconstruo, conforme indicam os
documentos de orientao da CAIXA.

Sobre os terrenos que podem obter financiamento deste programa, encontramos as


seguintes informaes:

Terreno de propriedade de terceiros ocupado h mais de 05 anos, sujeito usucapio


urbano;
Terreno em desapropriao pelo Poder Pblico com Auto de Imisso provisria na
Posse;
Terreno de propriedade do Poder Pblico ocupado h mais de 05 anos ou
desocupado;
Terreno de propriedade de terceiros, com autorizao expressa do proprietrio.

Verificamos que so caractersticas que conferem ao terreno a condio de


regularizveis perante o novo marco legal brasileiro. Sem dvida isso representa um
avano grande para grande parte da populao que vive em assentamentos informais,
onde os processos de regularizao urbanstica e fundiria ainda esto acontecendo,
mesmo que j seja muito clara a legitimidade das ocupaes.

Mas vale destacar que o uso de sua prpria parte do FGTS pelos trabalhadores (a conta
vinculada) est vedado justamente para as modalidades onde as garantias no envolvem
a vinculao jurdica do imvel (e do terreno), ou seja, para as modalidades mais
acessveis na cidade informal. Na verdade, mesmo havendo possibilidades tericas dos
moradores dos assentamentos populares acessarem os recursos pblicos (subsidiados)
geridos pela CAIXA, na prtica isto muito improvvel (at raro), conforme pudemos
constatar nesta investigao.

Sem dvida, uma das grandes dificuldades de acesso a estes recursos pblicos se refere
ao trmite de aprovao tcnica junto ao agente financeiro CAIXA. Dentro da lgica
atual de tramitao, a CAIXA exige a apresentao dos projetos tcnicos de arquitetura
e engenharia, alm da proposta de mobilizao e organizao social, denominado de
trabalho tcnico social, que so analisadas detalhadamente por este agente financiador.
No caso da cidade informal, uma proposta em grupo (Operaes Coletivas) para
82
produo ou reforma de unidades habitacionais envolveria tantas solues tcnicas
quanto forem o nmero de moradias do grupo, pois cada terreno diferenciado do outro
neste territrio.

Nesse ponto fica evidente a inviabilidade de analisar projetos para assentamentos


informais, contando apenas com o corpo tcnico da CAIXA. No caso dos conjuntos
habitacionais ou edificaes com unidades padronizadas, essa anlise pode ser feita em
larga escala, pois as unidades geralmente so padronizadas. Tambm por isso este tipo
de empreendimento recebe a preferncia dos tcnicos, e da prpria instituio
financeira, que pode atingir metas maiores com menos trabalho. No caso de moradias
em assentamentos informais, a anlise tcnica demanda um trabalho muito mais longo,
quando se decide analisar individualmente os projetos de cada famlia. Por outro lado,
esse tipo de anlise tambm acarretaria em custos da operao financeira (tempo de
trabalho dos tcnicos) desproporcionais aos investimentos realizados por cada unidade.

Enfim, podemos afirmar que o sistema vigente para acessar os financiamentos


habitacionais com recursos pblicos na prtica inviabiliza o acesso dos moradores da
cidade informal, considerando as dificuldades tcnicas-burocrticas, que se agravam em
projetos para a cidade informal.

Aparentemente, esta indisponibilidade dos recursos pblicos para a cidade informal no


est refletida claramente nos relatrios da CAIXA sobre os investimentos do FGTS,
mais especificamente sobre o Programa Carta de Crdito Individual. Em um destes
relatrios, podemos observar o grfico 2.4 abaixo, onde percebemos que a modalidade
material de construo apresenta um desempenho relevante dentre o desembolso de
recursos (17,4%). A denominao desta modalidade faz crer que se trata de aes para
reformas, ou melhorias de habitaes j existentes. No entanto, uma anlise mais
cuidadosa dos procedimentos de acesso aos programas, nos faz perceber que o
desempenho dessa modalidade est mais relacionado com o nvel mais simplificado de
exigncias burocrticas na modalidade material de construo, principalmente em
relao a regularizao fundiria, e no por serem investimentos para reforma de
moradias, e muito menos na cidade informal.

83
Grfico 2.4 - Aplicao em Habitao Carta de Crdito
Individual - 2006
12,3%
Imvel Usado
4,1%

Ampliao
17,4%
Aquisio de Terreno e
construo
Cesta de Material de Construo

4,2% Construo
0,2% 61,8%

Imvel Novo

Fonte: Relatrio Resultados FGTS - 2006 CAIXA

Enfim, apesar de haver teoricamente uma disponibilidade de recursos do sistema


pblico, para promover melhorias habitacionais dentro da cidade informal, podemos
constatar que na prtica tais recursos esto praticamente indisponveis para esse pblico.

2.4.5. O Surgimento do Microcrdito

O territrio dos assentamentos informais, marcados pelo baixo nvel de formalizao da


posse da terra e pela carncia de crdito habitacional, tem sido um terreno muito frtil
para a expanso de outras modalidades de crdito, que no dependem da vinculao
com as garantias reais ou com a posse formal da terra. Referimo-nos aqui ao
surgimento do campo das microfinanas, mais conhecida pelo seu produto mais
difundido, o microcrdito.

Apesar da sua histria recente, este tipo de crdito tem influenciado muito a concepo
das instituies financeiras no mundo inteiro, modificando alguns paradigmas neste
campo, e por outro lado tem influenciado as estratgias de combate a pobreza de
instituies multilaterais internacionais.

Embora haja registro de iniciativas pioneiras no Brasil na concesso de crdito


produtivo para pequenas empresas desde a dcada de 70, sem dvida a concepo do
microcrdito que influenciou o mundo inteiro est muito relacionada com o trabalho de
Muhammad Yunus, iniciada em Bangladesh, tambm na dcada de 70.
84
A iniciativa de Yunus consistiu em conceder crdito de pequenos valores para pessoas
em condio de extrema pobreza, que costumavam tomar e pagar emprstimos dirios
de agiotas, para realizar atividades de subsistncia e pagando juros altssimos por isso.
Yunus buscou substituir esse crdito extorsivo por outros com condies mais dignas,
que deveriam propiciar o desenvolvimento econmico daquelas pessoas pobres,
considerando que elas demonstravam grande capacidade empreendedora. A partir dessa
experincia inicial, registrada em seu livro emblemtico O Banqueiro dos Pobres,
Yunus arregimentou parceiros e investidores que propiciaram o surgimento de uma
grande instituio financeira, que at hoje se dedica ao desenvolvimento econmico da
populao de Bangladesh, o Grameen Bank.

Essa abordagem de Yunus sobre a populao mais pobre se constituiu em uma grande
mudana de paradigma, tanto para as instituies financeiras tradicionais, que tratavam
os pobres como pessoas desprovidas de qualquer interesse para este segmento, como
tambm para o campo do desenvolvimento social, quando prope uma abordagem sobre
os pobres no apenas como pessoas com carncias materiais, mas tambm como
potenciais empreendedores para os quais faltariam apenas oportunidades econmicas,
especialmente crdito com custo adequado para pequenos negcios.

O sucesso e repercusso do trabalho de Yunus foram to expressivos que culminaram


na declarao de 2005, como ano internacional do microcrdito pela ONU, e na sua
premiao com o Nobel da Paz, em 2006.

Evidentemente que essa viso extremamente entusiasta sobre o potencial do


microcrdito j encontra crticas muito consistentes, que demonstram inclusive que essa
abordagem possui uma capacidade limitada de gerar desenvolvimento social ou de
retirar as pessoas da condio de pobreza, conseguindo apenas manter as pessoas em um
nvel de sobrevivncia bsico com suas atividades econmicas anteriores, ou seja, no
deixam a condio de pobreza. (BELLO, 2006). Em outras palavras, busca-se
demonstrar que o microcrdito no uma panacia para combater a pobreza, como
parece pregar muitas instituies e personalidades alinhadas com a viso liberal.

No de surpreender que o microcrdito tenha encontrado muitos entusiastas no mbito


de instituies Multilaterais de Desenvolvimento Econmico (como BIRD e BID), j
que possui um forte vis liberal, trazendo implcito o conceito de que os pobres

85
precisam apenas de crdito com juros adequados para se inserirem na economia de
mercado, e no tanto de assistncia social. Pode-se observar inclusive que a influncia
do microcrdito (apoiado por agncias internacionais) j atingiu uma ampla repercusso
no mundo inteiro, e mais intensamente nos pases de capitalismo perifrico.

A repercusso dessa concepo no campo das instituies financeiras se traduziu na


tendncia mais recente deste setor em prospectar com mais interesse o mercado formado
pelos segmentos populares, que podem gerar lucros, mas precisam de produtos
financeiros mais apropriados as suas necessidades. No mbito governamental, essa
influncia se traduziu principalmente nas polticas de fomento a criao de instituies
de crdito popular, os inmeros Bancos do Povo que podemos encontrar em muitas
capitais brasileiras.

No mbito do terceiro setor essa influncia se traduziu na introduo de instituies de


microcrdito como parceiras e coadjuvantes no trabalho de desenvolvimento scio-
econmico, e que em muitos casos desempenha um dilogo muito forte com o campo da
Economia Solidria, que tambm est em pleno desenvolvimento no Brasil e no mundo.

Mas vale destacar aqui que existe atualmente uma aparente confuso entre o conceito de
microcrdito, com outras modalidades de financiamento para pessoas de baixa renda,
como o crdito pessoal ou os consignados, que se referem mais ao processo de incluso
bancria, mas sem dvida representam uma conseqncia da mudana de percepo do
setor financeiro sobre os segmentos populares.

Um aspecto fundamental no conceito de microcrdito formulado por Yunus que ele se


destina principalmente a fomentar atividades produtivas, pequenos negcios para
alavancar o desenvolvimento scio-econmico das famlias pobres, e no o consumo
desenfreado de produtos industrializado que est muito relacionado com as formas de
crdito popular citadas acima.

Outro destaque importante na proposta de Yunus sobre as formas de garantias


envolvidas no financiamento para classe de baixa renda. A metodologia do microcrdito
desenvolveu o uso de garantias alternativas, ou seja, no demanda a alienao de bens,
renda formal comprovada, ou um cadastro tradicional para avaliao dos riscos, como
tradicionalmente estabelecido nas instituies financeiras. De certa forma, Yunus
props o resgate da palavra crdito, que traz o significado de acreditar, nesse caso, na
86
capacidade das pessoas honrarem o compromisso financeiro. Mas para dar mais
segurana a sua operao, o microcrdito estabeleceu algumas metodologias preventivas
e de fortalecimento do capital social, ou o compromisso assumido coletivamente.
Alguns pontos chaves dessa abordagem so:

Criao de grupos de aval solidrio, onde vrias pessoas tomam emprstimos juntas
e todas so responsveis pelos crditos concedidos as demais;

Preferncia por conceder crdito a mulheres, que possuem maior compromisso com
a famlia e por isso investem mais adequadamente os recursos;

Vinculao do crdito com poupana dos clientes, para motivar um processo de


educao financeira e aumentar as garantias;

Anlise das propostas de crdito em campo, visitando as casas dos clientes para
conhecer sua realidade, avaliar a finalidade do investimento e a capacidade de
pagamento dos clientes;

Oferta de linhas de crdito progressivas, onde os valores de financiamento so


incrementados medida que o cliente vai tomando novos financiamentos;

Enfim, foram trazidas diversas inovaes para a atividade de concesso de crdito, que
lhe conferiram outra lgica, muito difcil de ser aplicada por instituies financeiras
tradicionais, e que por isso surgiram novos perfis de instituies, que podem ser
caracterizadas como hbridos de ONGs e instituies de crdito. No Brasil isso se
expressa na regulamentao pelo Banco Central das IMF (Instituies de
Microfinanas), ou mais especificamente das SCM (Sociedades de Crdito ao
Microempreendedor), nas Cooperativas de Crdito, ou ainda na autorizao para que
OSCIPs realizem atividades de microcrdito. Neste sentido parece inegvel que as
idias de Yunus influenciaram decisivamente a concepo tradicional do crdito, no
mundo inteiro.

Para complementar esta introduo sobre o campo do microcrdito, vale destacar a


lgica que tem norteado o desenvolvimento do fomento as instituies deste segmento.
De forma geral, a idia predominante neste campo de que no deve haver subsdios
diretos para as famlias que acessam o microcrdito. Isto significa que embora as taxas
de juros sejam menores, no significa que haver doao de recursos, diferenciando
87
essencialmente o crdito, de algum outro tipo de apoio financeiro para promover
desenvolvimento social. Esta lgica se reflete na concepo das instituies de
microfinanas IMFs que so estruturadas para se sustentarem com a remunerao
dos prprios financiamentos concedidos, com os juros cobrados. Essa lgica
denominada inclusive de sustentabilidade das IMFs.

Isso se reproduz inclusive na poltica nacional (e internacional) de fomento ao


microcrdito, onde as agencias financiadoras de grande porte (como o BNDES)
repassam recursos as IMFs cobrando sobre elas alguma remunerao (juros), que deve
ser levantado junto ao pblico final, alm da obteno da sustentabilidade financeira da
prpria instituio. Destaca-se aqui que se trata claramente de um negcio, mesmo que
tenha uma perspectiva de desenvolvimento social. Em ltima anlise estas IMFs
assumem o risco de conceder emprstimos aos setores populares, para remunerar o
capital das agencias de fomento, e ainda obter sua sustentabilidade financeira. A idia
de subsdios financeiros concedidas diretamente ao pblico parece no ser muito bem
vista no contexto do microcrdito.

2.4.6. Microfinanas Habitacional

Diante da forte proliferao do conceito de microcrdito, com apoio das agencias


multilaterais de desenvolvimento, especialmente na Amrica Latina, o seu
desdobramento para a rea habitacional foi uma conseqncia natural, haja vista as
limitaes evidentes para obteno de crdito habitacional nos assentamentos informais.

Neste sentido, podemos constatar a existncia de diversas organizaes em pases da


Amrica Latina que se dedicam ao desenvolvimento e implementao de servios de
microfinanas habitacional, tais como a FUNHAVI no Mxico, Mibanco, no Peru ou o
BancoSol, na Bolvia. A expresso Microfinanas Habitacional inclusive tem se
constitudo em campo de estudo especfico, com publicaes dedicadas ao tema,
algumas com patrocnio de organizaes internacionais ligadas a promoo
habitacional38.

38
Referimo-nos, por exemplo, as organizaes Cities Alliance (2003) e Habitat para Humanidade, e a
publicao Housing Microfinance (DAPHNIS ; FERGUNSON, 2006)

88
Vale destacar que em publicaes de referencia sobre Microfinanas Habitacional, a
questo da assistncia tcnica no apresentada como um consenso entre os autores
tratados. Isso revela um entendimento destes autores de que os projetos de microcrdito
habitacional no precisam necessariamente contar com assistncia tcnica para orientar
o processo construtivo (ou a mobilizao social). O discurso destas publicaes, como
de outras dedicadas ao microcrdito, se concentra muito no equacionamento da
sustentabilidade financeira das instituies que promovem os projetos, assim como na
eficcia no atendimento do pblico e na oferta dos produtos financeiros adequados. Ou
seja, trata-se de desenhar um novo tipo de negcio para um novo pblico alvo, ainda
que seja um negcio relacionado com o desenvolvimento social e econmico da
populao (DAPHNIS; FERGUNSON, 2006).

Curiosamente, no Brasil esta influncia do microcrdito no tem se refletido de forma


to intensa na rea habitacional, pelo menos no tanto quanto parece acontecer em
outros pases da Amrica Latina. Apesar disso, o microcrdito sempre uma idia
recorrente em fruns e seminrios sobre promoo habitacional de interesse social,
revelando sua significativa influncia na concepo e debate da poltica habitacional.
Do nosso ponto de vista essa influncia bem maior no campo das idias, do que as
realizaes efetivas desse tipo de experincias que podem ser observadas no Brasil.

Mesmo no sendo nosso propsito explicar aqui a limitada expanso do microcrdito


habitacional no contexto brasileiro, cabe apontar duas questes que parecem ter
influenciado esse quadro. A primeira que o microcrdito habitacional se apresenta
bem mais difcil de ser implementado e menos rentvel (ou financeiramente sustentvel)
do que o microcrdito para pequenos negcios populares. Essa dificuldade se traduz
principalmente na necessidade de montantes e prazos maiores do que o microcrdito
produtivo, e o fato de que o habitacional no implica na gerao de renda dos seus
clientes. A segunda questo se refere s fortes crticas e resistncias que o microcrdito
habitacional est sujeito no contexto brasileiro, haja vista que ele pode ser interpretado
(de forma at justificada) como uma estratgia muito fragmentada e desarticulada com a
luta mais ampla pelo direito a moradia e a cidade. E essa defesa do direito a cidade
possui fortes adeptos entre os formuladores da poltica urbana no Brasil, com
predominncia na pauta de construo da poltica habitacional.

89
Mas dentro desse limitado registro de experincias de microcrdito habitacional no
Brasil, apresentamos aqui trs experincias que pudemos investigar pessoalmente,
buscando contribuir para a compreenso da dinmica financeira presente na
autoconstruo na cidade informal.

2.4.7. Programa Casa Melhor / PAAC - Cearah Periferia.

Essa experincia foi iniciada em meados da dcada de 90, pela ONG Cearah Periferia,
tendo obtido apoio da prefeitura de Fortaleza. As informaes aqui relatadas esto
baseadas principalmente em texto de Silvana Parente (CEPAL, 2003), em dados
contidos no site da ONG Cearah Periferia, da Prefeitura de Fortaleza, e em entrevista
com tcnicos desta ONG, realizadas em 2001 ainda sem os objetivos acadmicos deste
trabalho.

O Programa de Apoio a Autoconstruo PAAC, denominado de Casa Melhor e


depois de Casa Bela no mbito do governo municipal, combinava alguns princpios
de microcrdito com servios de assistncia tcnica construtiva e mobilizao social,
buscando promover melhorias em unidades habitacionais nos assentamentos populares,
para famlias com renda mensal de at trs salrios mnimos.

Deve-se destacar que este programa foi iniciado em um momento de extrema restrio
das polticas habitacionais no Brasil, onde a escassez de recursos e alternativas de
financiamento habitacional para a populao de baixa renda eram uma tnica
predominante, em consonncia com a perspectiva neo-liberal que norteava as polticas
pblicas (inclusive sob influncia das agencias multilaterais de desenvolvimento).

Esse momento histrico, junto com a proliferao do conceito de microcrdito no


mundo, e a prpria qualidade da experincia desta ONG ajuda a explicar o destaque que
ela recebeu no mbito da conferncia Habitat II, de 1996 em Istambul, quando foi
premiada como uma das 12 melhores prticas do mundo em termos de eficcia de
melhoria de assentamentos humanos. Esse sucesso resultou inclusive na replicao da
experincia em alguns outros municpios, especialmente no estado do Cear.

Em termos financeiros, o programa propunha um investimento habitacional de baixo


valor (compatvel com uma pequena reforma) que era dividido em 6 (seis) partes. A
primeira parte (1/6) correspondia a poupana que a famlia deveria fazer como esforo
90
para se integrar ao programa e receber os recursos. Duas partes (2/6) eram concedidas
pelo poder pblico municipal na forma de subsdio financeiro governamental. A terceira
parte, metade do investimento total (3/6), era disponibilizada na forma de crdito para
ser reembolsado a um fundo de desenvolvimento vinculado ao programa, que deveria
financiar tambm outras famlias, aps ser reembolsado.

Os investimentos financeiros nas moradias eram acompanhados por servios de


assistncia tcnica e por um trabalho de acompanhamento social, ou at mesmo de
educao financeira, expresso mais recente que tem relao com o surgimento do
microcrdito.

O acesso do pblico ao programa era organizado em grupos formado por 10 a 30


famlias, com o qual se realizava um trabalho de desenvolvimento social, inclusive para
formao de conselhos e fruns comunitrios de enfrentamento das demandas de direito
a cidade. Desta forma buscava-se tambm fomentar a formao de capital social para
promover desenvolvimento comunitrio, inclusive com tcnicas de educao financeira,
como a poupana estabelecida como contrapartida das famlias. Esta mobilizao social
pode ser destacado como um dos aspectos mais relevantes do programa.

Outro ponto fundamental que se destaca no programa foi o comprometimento do poder


pblico com algum subsdio habitacional, em um programa de carter participativo
promovido pelo terceiro setor, ainda que tenha diso uma contribuio financeiramente
muito limitada. Mas essa talvez tenha sido um dos seus trunfos mais importantes:
conseguir subsdio pblico para um programa habitacional com perspectiva de
sustentabilidade financeira e envolvimento comunitrio. O que merece destaque por ter
sido conquistado em momento to desanimador da poltica habitacional brasileira como
a dcada de 90.

A insero do programa como poltica pblica municipal perdurou at o momento atual,


mais de 10 anos aps a sua criao, onde um Fundo Municipal de Desenvolvimento
Socioeconmico FDMS se constitui na fonte de recursos do Programa, gerido por
um conselho gestor especfico. As informaes obtidas no site da prefeitura de Fortaleza
indicam que, em 2006, o aporte financeiro para cada famlia era de R$900,00, sendo
R$350,00 de subsdio, e R$450 como financiamento para ser reembolsado em 18 meses.
Alm disso, a famlia precisa realizar uma poupana/contrapartida de R$100,00 para

91
participar, sendo todos os recursos investidos em material de construo, com prestao
de contas apresentadas pelas famlias (notas fiscais).

Em sntese, o programa rene componentes de autoconstruo assistida, microcrdito e


mobilizao comunitria para responder a necessidades habitacionais da populao de
baixa renda e promover articulao social para enfrentar outras demandas de
desenvolvimento comunitrio. Evidentemente, que apesar do seu relativo sucesso, h
claras limitaes para responder comas questes de infra-estrutura urbana, assim como
qualquer programa de autoconstruo, que se limitam geralmente a escala da prpria
unidade habitacional.

2.4.8. Programa PROHABITE ONG Viso Mundial.

Este programa teve incio em 2001, a partir de recursos captados pela ONG Viso
Mundial39 com objetivo de promover melhorias habitacionais para famlias que viviam
em assentamentos informais da Regio Metropolitana do Recife e de Macei.

A escassez de terrenos para reassentamento das famlias, os limites de atuao desta


ONG, alm do prprio nvel de consolidao dos assentamentos onde as famlias
viviam, apontavam para uma interveno de consolidao e melhoria das moradias
atravs de autoconstruo assistida, onde havia um forte comprometimento com
impactos diretos sobre a populao de renda mais baixa.

Por outro lado, as experincias bem sucedidas desta ONG na rea de microcrdito para
pequenos empreendedores, traziam um forte motivador para desenvolver uma
experincia piloto de microcrdito habitacional, nas localidades onde j havia parceria
com organizaes comunitrias, para desenvolvimento de um processo mais amplo de
promoo social.

A partir destes condicionantes, foram estruturadas as bases iniciais do programa, que


trazia conceitos de autoconstruo assistida, do microcrdito e de desenvolvimento
local, que foram estruturados nos seguintes eixos de trabalho:

39
A Viso Mundial uma ONG que atua no Brasil desde 1975, com diretoria brasileira, mas integrante
da confraternidade World Vision International WVI.

92
Formao de um Fundo Rotativo de Crdito para financiar a construo e reforma
de casas para famlias de baixa renda.

Oferta de servios de assistncia tcnica local e individualizada para cada famlia.

Participao comunitria na seleo dos beneficirios e gesto do programa.

Emprego de mo de obra e fornecedores de material da prpria comunidade,


buscando fortalecer a economia local.

A experincia da organizao com micro-finanas teve papel fundamental para definir


parmetros e metodologia de gesto do crdito, de forma a atingir o pblico de baixa
renda, mas buscando sustentabilidade financeira do fundo. Neste caso porm, a
sustentabilidade financeira estava focada na manuteno do prprio fundo (garantindo
recursos permanentes para investir nas habitaes), mas no para remunerar os
servios de assistncia tcnica e de gesto, como costuma ocorrer ser exigido das
Instituies de Microfinanas (IMF). O desenvolvimento do trabalho deixava claro que
as taxas e prazos utilizados para financiar melhorias habitacionais no viabilizavam a
remunerao da estrutura do apoio tcnico/administrativo necessrios, demandando o
aporte regular de subsdios. Por outro lado, com esta metodologia o limite mnimo de
renda do pblico alvo foi definido como pelo menos de um salrio mnimo mensal.

A equipe de assistncia tcnica contava com arquitetos, engenheiros civis, (profissionais


e estudantes), gestores do microcrdito (contadores), alm de assistentes sociais que j
atuavam nos projetos comunitrias apoiados pela ONG. O trabalho desta equipe
envolvia desde a mobilizao comunitria, organizao de comits para inscrio e
seleo de famlias, at a elaborao de projetos tcnico-construtivos, oramentos e
acompanhamento das obras.

Um dos pontos chave do trabalho de assistncia tcnica consistia na busca de interface


com os processos mais amplos de interveno estatal sobre os locais de atuao. O
trabalho envolvia a pesquisa dos projetos de urbanizao que estavam em curso nos
rgos de planejamento do estado, identificando as reas e moradias que poderiam ser
consolidadas. Esse procedimento buscava evitar desperdcio de recursos, tanto do poder
pblico como do prprio programa, excluindo da seleo as moradias sujeitas

93
remoo devido a projetos de urbanizao, ou por estarem localizadas em reas de risco
(encostas, margens de cursos dgua, etc.)

Neste ponto, se evidenciava o enorme descompasso entre as necessidades imediatas de


moradia da populao e a velocidade de tramitao das intervenes planejadas pelo
poder pblico. Mas a condio de ZEIS de alguns destes assentamentos, sem dvida
norteava uma ao mais integrada com as intervenes em curso, haja vista que havia
pelo menos planos urbansticos elaborados, mesmo que no houvesse perspectiva
imediata de implementao dos mesmos.

O programa buscava fortalecer o capital social das comunidades, articulando comits de


habitao, com participao dos tcnicos e representantes comunitrios, que eram
responsveis pelo processo de seleo das famlias inscritas. O pblico alvo prioritrio
eram famlias com renda mensal entre um e trs salrios mnimos, chefiadas por
mulheres com crianas em situao de risco (vulnerabilidade) social.

O valor mximo do financiamento para cada famlia era de 10 salrios mnimos, que
precisavam ser reembolsados pelas famlias em at 48 meses com taxa de correo de
1% ao ms. Os recursos eram desembolsados atravs de cartas de crdito para lojas de
material conveniadas, e para pedreiros cadastrados da prpria comunidade. Os prprios
beneficirios se dirigiam aos fornecedores (com a carta de crdito), recebiam e
conferiam o material de construo, autorizavam o pagamento do fornecedor e
contratavam a mo de obra. Sendo todo esse processo acompanhado e orientado pela
equipe de assistncia tcnica, que tambm realizava o acompanhamento das obras, e at
mesmo a recuperao do crdito.

Um destaque importante no trabalho da assistncia tcnica foi o aprendizado necessrio


para a equipe alcanar a efetividade do seu trabalho, considerando que a relao das
famlias com os pedreiros neste contexto social no conhecia a intermediao de
profissionais do planejamento tcnico construtivo. O nvel de autonomia dos processos
de autoconstruo anteriores a interveno do programa, tendia a excluir o trabalho da
assistncia tcnica, que s era aceita como servio vinculado ao crdito habitacional, em
condies muito favorveis. Ou seja, a assistncia tcnica precisava realmente ser
disponibilizada como subsdio, enquanto os demais itens (material e mo de obra) eram
assumidos como custos da moradia, financiados em condies mais favorveis.

94
Por outro lado, o processo participativo de seleo dos beneficirios (com critrios pr-
definidos) possibilitou o exerccio de gesto responsvel dos recursos do programa,
inclusive para prevenir a inadimplncia e garantir a manuteno do fundo.

Ao longo de cinco anos o programa atendeu cerca de 550 famlias, em trs ZEIS do
Recife (Campo Grande, Jardim Ucha e Caote), no bairro da Charnequinha no Cabo de
Santo Agostinho (RMR), e na Vila Brejal em Macei.

O investimento do programa nestas localidades foi de aproximadamente um milho e


trezentos mil reais, sendo cerca de 800 mil para o fundo de crdito e quase 500 mil na
assistncia tcnica (construtiva e social) e na gesto do programa. A figura 2.2 apresenta
um exemplo de interveno em uma moradia na ZEIS Caote, realizada com apoio
deste programa.

A partir de 2003 o programa foi replicado na cidade de Fortaleza, mas com alcance mais
modesto, atendendo menos de 100 famlias nesta cidade.

A demanda por subsdios financeiros para manuteno de uma equipe de assistncia


tcnica e gesto financeira de um fundo habitacional, encontrou dificuldades de ser
mantida por uma ONG cujo campo de atuao principal no a questo habitacional.
Por outro lado, o brao de microfinanas dessa ONG40, tambm teve dificuldades de
incorporar essa abordagem de microcrdito um pouco mais complexa, com circulao
financeira mais longa e com menor remunerao.

40
O brao microfinanceiro da Viso Mundial se converteu em uma OSCIP, denominada ANDE
Agencia Nacional de Desenvolvimento Micorempresarial, buscando se adequar ao novo marco legal
brasileiro que veta para ONGs a realizao de microcrdito com juros maiores do que 1% ao ms.
(BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2003)

95
Figura 2.2 - Moradia que recebeu apoio do programa PROHABITE, na ZEIS Caote
(Recife)
Fonte: Viso Mundial

Os nveis de inadimplncia obtidos com o programa poderiam ser considerados baixos


para uma operao de alto risco financeiro como esta (entre 5% a 15%), mas j se
constitua em forte preocupao para uma IMF, que busca seu sustento econmico nos
recursos (juros) reembolsados pelo pblico atendido.

O nvel de articulao desse programa com instituies e aes governamentais foi


muito limitado, e ao contrrio da experincia do Cearah Periferia em Fortaleza, essa
96
abordagem no foi incorporada s linhas de atuao do poder pblico. A nica
influncia sobre as polticas pblicas que pode ser atribuda a essa experincia a sua
presena em fruns de discusso e formulao de polticas habitacionais, com destaque
para sua incluso em publicao do Ministrio das Cidades, sobre experincias de
assistncia tcnica para habitao de interesse social (CUNHA et al, org. 2007).

2.4.9. Projetos Negcio em Casa e Mustardinha Habitat para a Humanidade.

Os projetos relatados nesta seo foram realizados por iniciativa da Associao Habitat
para a Humanidade Brasil (doravante denominada HPH), ONG atuante no Brasil desde
1987 e integrante da organizao global Habitat for Humanity, cujo objetivo esta
relacionado com a promoo habitacional de interesse social em diversos pases do
mundo, tendo presena expressiva na Amrica Latina.

A julgar pelas publicaes realizadas com apoio desta organizao, ela pode ser
considerada uma das promotoras do conceito de microcrdito habitacional na Amrica
Latina. Apesar disso, este tipo de abordagem s foi experimentado por HPH no Brasil
em 2005, com o Projeto Negcio em Casa, e em 2007 com o Projeto Mustardinha.

O Projeto Negcio em Casa foi idealizado para ser implantado na ZEIS Chico Mendes
em Recife, contando com uma articulao bem ampla de instituies na concepo do
projeto, entre elas a UFPE (Projeto Conexes de Saberes) a Universidade Catlica de
Pernambuco (NUAMPO), A ONG Servio de Justia e Paz, alm da Associao de
Moradores de Chico Mendes e a Comisso de Urbanizao e Legalizao desta ZEIS
COMUL. O projeto contou ainda com recursos captados junto corporao
multinacional CITIGROUP e a fundao SELAVIP.

Tratava-se de uma abordagem bem ambiciosa que pretendia combinar elementos de


microcrdito produtivo, microcrdito habitacional, autoconstruo assistida, educao
financeira, alm de diversas aes educativas de mobilizao e desenvolvimento social.

Em relao ao microcrdito habitacional, podemos destacar que ele se inseria como um


complemento ao microcrdito produtivo e as aes educativas, havendo uma
diferenciao do pblico com renda mnima necessria para acess-lo. Ou seja, o
projeto pretendia fortalecer o potencial scio-econmico das famlias com menor nvel
de renda, antes de disponibiliz-las recursos atravs de microcrdito habitacional. Pela
97
formulao da proposta inicial o recorte do pblico era feito com base na renda de um
salrio mnimo. As famlias com renda inferior a esse patamar precisariam se integrar as
atividades educativas de desenvolvimento scio-econmico, antes de terem acesso a
uma linha de microcrdito produtivo (mas ainda no habitacional).

A proposta de trabalho inclua tambm a formao de bancos de confiana,


denominao desta instituio para metodologia desenvolvida com objetivo de apoiar a
formao de grupos de aval solidrio, muito relacionada com as tcnicas e o conceito de
microcrdito formulado por Yunus.

O projeto estabeleceu trs modalidades de microcrdito para ser disponibilizada ao


pblico, com as seguintes condies:

Microcrdito habitacional crditos no valor de R$500 R$ 1.500 para ser


reembolsado em 8 meses com taxa 1% a.m.

Microcrdito produtivo para empreendimentos pr-existentes - crditos no valor de


R$ 300 R$ 2.280 para serem reembolsados em 4 meses com taxa de remunerao
de 3% a.m.

Microcrdito produtivo para empreendimentos iniciantes crditos de R$ 600 para


investimentos e R$ 150 para capital de giro para ser reembolsado em 12 meses com
taxa de 2% a.m.

Os recursos a serem investidos inicialmente na concesso de crditos somavam


R$150.000 (cento e cinqenta mil reais) a serem distribudos para as trs modalidades
de crdito, com 25% para o habitacional, 53% para financiar negcios pr-existentes e
22% para oferecer crdito para novos negcios.

Alm destes valores disponibilizados na forma de crdito, havia o subsdio relativo aos
servios de assistncia tcnica e da prpria gesto do projeto, que foram assumidos pela
ONG promotora, Habitat para a Humanidade.

Havia ainda a previso dos servios de assistncia tcnica serem realizados com apoio
de estudantes de arquitetura da UFPE, alm das atividades educativas conduzidas por
estudantes e profissionais de extenso das duas universidades envolvidas.

98
A partir de um determinado estgio de desenvolvimento desse projeto, decidiu-se alterar
as suas diretrizes de implantao, buscando converte-lo em proposta para ser
apresentado CAIXA, com a perspectiva de obter recursos do FGTS, atravs da
resoluo 460 (apresentada anteriormente nesse texto), mais especificamente pelo
programa Operaes Coletivas, Carta de Crdito Individual.

Em princpio, esta estratgia seria muito interessante para alavancar um grande aporte
de subsdios governamentais ao projeto, justamente para as famlias com menor nvel de
renda, que estavam excludas do microcrdito habitacional na proposta original. O
componente do microcrdito, por sua vez, poderia ser empregado justamente para
viabilizar o valor da contrapartida, ou da cauo financeira exigida pela CAIXA, no
programa Operaes Coletivas. Neste caso a instituio seria apresentada como
entidade organizadora do pblico selecionado para participar do projeto.

Segundo relatos obtidos junto aos tcnicos desta ONG, uma das primeiras dificuldades
encontradas nesta mudana de estratgia, se referia a resistncia apresentada por
tcnicos da GIDUR / CAIXA para enfrentar a anlise de uma proposta que traria uma
grande diversidade de projetos tcnico-construtivos para serem analisados
individualmente. Conforme comentado em tpico anterior, essa resistncia se baseava
inclusive na viso sobre o grau de prioridade que esse tipo de pblico deveria ter:
moradias consolidadas em assentamento informais urbanos.

Mesmo diante dessa resistncia inicial, o nvel de articulao da instituio e do projeto


viabilizou a superao (parcial) desta dificuldade. No entanto, uma segunda dificuldade
institucional pode ser apontada como uma das principais causas de interrupo posterior
do projeto, pelo menos para a captao dos subsdios governamentais vinculados aos
recursos do FGTS.

Uma das solicitaes da CAIXA para aprovar as propostas de financiamento


habitacional diz respeito a necessidade de aprovao das obras a serem realizadas, junto
aos rgos de controle urbano municipal. Trata-se de respeitar o papel do municpio na
tarefa de exercer o controle urbano.

Vale ressaltar que o projeto estava sendo implementado em uma ZEIS fortemente
consolidada, para a qual j havia projetos de urbanizao sendo implantado, inclusive

99
com abertura de vias, alm da construo de equipamento pblicos realizadas pelo
poder pblico (posto de sade, creches, escola).

Apesar desta condio de evidente consolidao da ZEIS, no foi possvel obter a


aprovao formal da prefeitura da Cidade do Recife, para permitir o andamento da
proposta de financiamento (subsidiada) junto a CAIXA. A alegao dada pelos tcnicos
da Prefeitura sobre o indeferimento da solicitao se referia a localizao da ZEIS junto
cabeceira da pista do aeroporto do Recife, que submetia essa rea a uma lei federal
que impossibilitava a prefeitura de aprovar a construo (ou ampliao) de moradias na
rea do cone de vo do aeroporto.

Essa alegao oficial dos tcnicos municipais era claramente incoerente com as demais
aes j realizadas pela prefeitura do Recife na mesma ZEIS, tais como a construo de
edifcios pblicos (da prpria prefeitura), abertura de vias, alm da prpria decretao
da rea como ZEIS, ou seja, como rea de finalidade habitacional (supostamente indo
de encontro a uma lei federal). Algumas destas aes foram realizadas inclusive ao
longo da gesto municipal que negou a aprovao dos projetos de reforma. Vale
destacar ainda que todas as moradias a serem atendidas pelo projeto tinham no mximo
dois pavimentos (incluindo o trreo).

Por outro lado, a ampla articulao institucional realizada para estruturao inicial do
projeto no foi capaz de enfrentar a aparente oposio (ou desinteresse) da prefeitura ao
trabalho. O impacto desta dificuldade sobre o processo revelou-se to expressivo que,
diante de outras propostas de trabalho e de canalizao dos recursos desta ONG, o
projeto Negcio em Casa foi deixado de lado e no alcanou resultados junto ao pblico
que pretendia atender na ZEIS Chico Mendes.

Posteriormente, em 2007, a Associao Habitat para a Humanidade foi contatada pelo


CENDHEC41 para desenvolver um projeto de melhorias habitacionais nas ZEIS
Mangueira e Mustardinha (analisadas adiante), haja vista que estas localidades estavam
passando por processo de regularizao fundiria (conduzido pelo CENDHEC) atravs

41
CENDHEC Centro Dom Hlder Cmara de Estudos e Ao Social, ONG sediada em Recife com
trabalho destacado na promoo do direito a cidade e das crianas e adolescentes.

100
de usucapio coletivo, o que tornava bastante oportuno a realizao de melhorias
habitacionais para consolidar ainda mais as moradias dessa populao.

A articulao e proposta de trabalho desse segundo projeto de microcrdito habitacional


de HPH se apresentaram de forma bem mais simplificada que o anterior. Neste caso o
foco era apenas o microcrdito habitacional, acompanhado de assistncia tcnica
construtiva e social, mas buscando ainda introduzir elementos de formao de capital
social que caracterizam a metodologia do microcrdito, tais como a formao de grupos
de aval solidrio, mas que tambm fazem parte da abordagem geral desta organizao
em seus projetos. Neste caso se tratava de um projeto piloto de menores dimenses,
com meta de cadastrar 60 (sessenta) famlias para realizar um processo de seleo para
definir apenas 20 (vinte) famlias que seriam atendidas.

O crdito habitacional para realizar autoconstruo assistida foi limitado em R$1.000


(mil reais) pra cada famlia que deveriam ser reembolsados em 12 meses com taxa de
1% ao ms. O recurso deveria ser usado prioritariamente para aquisio de material de
construo, utilizando cartas de crdito para fornecedores conveniados, sendo que 20%
do valor do crdito ainda poderiam ser usados para remunerar mo de obra. O pblico
alvo seriam famlias com renda mensal entre um e trs salrios mnimos, que poderiam
comprometer at 20% da renda com o financiamento. A figura 2.3 traz um exemplo de
moradia na ZEIS Mustardinha (Recife) que recebeu interveno deste programa.

Um dos aspectos a serem destacados na avaliao da prpria instituio sobre o


programa a resistncia da populao para formarem grupos de aval solidrio, ou seja,
para assumirem coletivamente a responsabilidade pelo crdito, revelando a
fragmentao e desagregao social que caracterizam o contexto urbano.

Essa experincia se encontrava em fase de recuperao dos crditos quando da


elaborao deste texto, havendo uma avaliao de desempenho favorvel. No entanto,
no havia sinais de que ela receberia prioridade da instituio para ser expandida ou
replicada em outras localidades. Este baixo interesse parecia ser motivado
principalmente pelo impacto mais discreto que esse tipo de ao alcana em relao
construo de novas unidades habitacionais, que o padro de atuao caracterstico
dessa ONG, tanto no Brasil como em outros pases da Amrica latina.

101
Figura 2.3 Moradia na ZEIS Mustardinha (Recife), reformada com apoio da ONG
Habitat para a Humanidade.
Fonte: Habitat para a Humanidade

Por outro lado, a experincia anterior desta ONG com projetos de melhorias
habitacionais em assentamentos informais revelou grandes dificuldades para captao
de subsdios governamentais de habitao (especialmente a resoluo 460), o que se
torna um forte entrave para replicao da experincia, j que esta captao de subsdios
se constitui em estratgia de atuao da instituio para alcanar metas mais expressivas
de pblico e moradias, com seu oramento.

102
Este projeto acima encerra nossa anlise de experincias de financiamento da
autoconstruo na cidade informal. De forma geral, o que se apreende do conjunto
destas experincias que este tipo de financiamento tem se caracterizado mais como
exceo, do que como alternativa realmente disponvel para os moradores da cidade
informal, e mesmo tendo alcanado alguns resultados relevantes (embora com impacto
limitado), tais experincias no exerceram influncia determinante sobre as polticas
pblicas de habitao.

2.4.10. Outras formas de financiamento da Autoconstruo.

Conforme destacado na introduo desta seo, a principal alternativa financeira para


moradia nos assentamentos informais tem sido o autofinanciamento. No entanto, mais
recentemente (ao longo da dcada de 2000) podemos observar que houve um expressivo
aumento na oferta de crdito das empresas financeiras, associadas ao mercado varejista,
que tem sido disponibilizada tambm nas lojas de material de construo (e outras)
localizadas no interior ou no entorno dos assentamentos populares.

Este incremento de crdito popular pode ser atribudo, em parte, a difuso do conceito
de microcrdito trazido por Yunus. Mas nesse caso, os objetivos no so promover
desenvolvimento social, mas sim buscar ampliao de mercado (e dos lucros), tanto
para as empresas de crdito como para os comerciantes e fabricantes interessados nas
classes de baixa renda. Neste sentido, buscaram-se novas formas de atingir os setores
populares, ampliando a oferta e levando a negociao do crdito at os consumidores
(dentro das lojas de varejo), alm de criar condies jurdicas para outras formas de
garantias, como as dos emprstimos consignados, onde os riscos de inadimplncia para
os financiadores so praticamente nulos, com o pagamento coletado diretamente junto
instituio responsvel pela renda mensal dos clientes (geralmente rgos pblicos). Na
figura 2.4 podemos verificar a oferta deste tipo de crdito dentro de uma das ZEIS do
Recife pesquisadas neste trabalho.

Mas cabe observar que neste caso, no se trata de um crdito habitacional, mas sim de
crdito de consumo (ou pessoal) que direcionado para realizar melhorias habitacionais
da populao de baixa renda. Isso significa que alm de se limitar aquisio de
materiais de construo (restando os custos da mo de obra), esse tipo de crdito pratica

103
taxas de juros muito superiores aos financiamentos habitacionais tradicionais, que so
viabilizadas por fundos sob gesto estatal.

Figura 2.4 - Oferta de crdito pessoal em loja na ZEIS Mangueira (Recife).


Fonte: Foto do Autor.

Enquanto as taxas de juros dos financiamentos habitacionais variam entre 6% e 12% ao


ano (dependendo do pblico alvo e dos fundos acessados), as taxas do crdito de
consumo popular so geralmente superiores a 2% ao ms, e muito freqentemente
excedem 4% ao ms, o que resulta em mais de 48% ao ano! Note-se que esse nvel de
remunerao do capital mais de quatro vezes superior as taxas de financiamento
habitacional para as classes de maior renda!

Tal distoro ocorre justamente porque o acesso da populao dos assentamentos


informais ao crdito habitacional tem sido muito restrito, e ao mesmo tempo o setor
financeiro e varejista percebe o potencial dessa populao para investir em habitao
(mesmo pagando altos juros por isso).

104
Mais recentemente, a CAIXA tambm tem ampliado a oferta de crdito mais
desburocratizada, junto s lojas de material de construo 42. Para isso tem utilizado
inclusive os fundos habitacionais subsidiados (FGTS). No entanto, as exigncias
cadastrais e de renda para estas linhas de crdito parecem excluir justamente o pblico
que mais demanda este apoio, viabilizando-o s para aqueles com melhores condies
financeiras, e conseqentemente, habitacionais, mesmo dentro da cidade informal.

Enfim podemos constatar que as condies de financiamento da autoconstruo na


cidade informal, de forma geral so muito inferiores a oferta disponvel para a produo
habitacional privada da cidade formal. Embora haja fortes justificativas tcnicas e
financeiras para estas condies diferenciadas de acesso aos fundos pblicos de
habitao, este quadro se constitui em uma distoro que parece ampliar muito o nvel
de espoliao urbana sobre os habitantes da cidade informal.

42
Referimo-nos ao carto de crdito denominado Construcard direcionado para aquisio de material
de construo.
105
3. AUTOCONSTRUO NO RECIFE: NECESSIDADES E
ESTRATGIAS DE MORADIA NA CIDADE INFORMAL

Ao longo deste captulo buscamos apresentar e analisar um conjunto de informaes


empricas (de fontes primrias e secundrias) a respeito das necessidades e estratgias
habitacionais relacionadas com a populao dos assentamentos informais do Recife,
com destaque para algumas ZEIS mais consolidadas desta cidade. O objetivo
complementar o processo de investigao analisando informaes relacionadas mais
diretamente com a populao envolvida nesta forma de produo habitacional, para
refletir sobre os limites e possibilidades dos processos de autoconstruo.

O captulo foi estruturado em trs sees. Na primeira, analisamos alguns dados gerais
sobre as necessidades habitacionais da populao do Recife, a partir de fontes que tem
norteado a formulao das polticas pblicas (FJP, 2006), em confrontao com os
dados especficos sobre a populao e moradias nas ZEIS do Recife, disponveis no
banco de dados do Atlas de Desenvolvimento Humano do Recife (2005) e no Banco de
Dados da ZEIS (BDZEIS, 2005). O objetivo foi analisar e destacar os componentes das
necessidades habitacionais cujo enfrentamento estaria mais relacionado com a produo
por autoconstruo.

Na segunda seo, analisaremos as informaes levantadas pela pesquisa de campo


conduzida em trs ZEIS do Recife, com objetivo de conhecer principalmente os
recursos humanos e financeiros investidos pela populao nos processos de
autoconstruo e consolidao habitacional. As ZEIS selecionadas para a pesquisa de
campo foram Mangueira, Mustardinha e Casa Amarela, sendo que nesta ltima, devido
sua grande dimenso, nos detivemos apenas no bairro Brejo da Guabiraba, contido no
seu permetro. Os critrios de seleo das localidades e metodologia da pesquisa de
campo esto apresentados adiante nesta seo.

Por fim, na terceira seo deste captulo elaboramos uma anlise geral das
possibilidades e limitaes da autoconstruo na cidade informal, e em especial das suas
formas de financiamento, enquanto estratgia habitacional de interesse social para ser
incorporada de forma mais intencional s polticas pblicas.

106
3.1. AS NECESSIDADES HABITACIONAIS DA POPULAO

Considerando que um dos objetivos estabelecidos para esse trabalho avaliar as


possibilidades e limites da autoconstruo como forma de proviso habitacional,
convm analisar aqui a mensurao e classificao destas necessidades habitacionais, a
partir da tica dos formuladores das polticas habitacionais, no sentido de confrontar
com a realidade da populao que vive nos assentamentos informais que, em princpio,
possuem necessidades que deveriam ser respondidas por esta poltica.

A questo principal que nos levou a analisar mais detalhadamente os dados das
necessidades habitacionais do Recife foi a percepo de que essa mensurao se refere a
famlias que atualmente vivem em moradias localizadas no contexto urbano, inclusive
nos assentamentos informais consolidados. E contrariando o senso comum, estas
famlias contabilizadas no dficit no vivem necessariamente em moradias rsticas ou
improvisadas em assentamentos totalmente inadequados (como palafitas, por exemplo),
mas incluem tambm um percentual de famlias que vivem nos assentamentos informais
consolidados (como as ZEIS), e que demandam solues habitacionais mais adequadas
ao seu perfil.

Na verdade os nmeros das necessidades habitacionais (mensurados pela FJP) se


referem a dois tipos de demanda: a) da populao que j possui algum tipo soluo de
moradia, que pode ser at inadequada, mas que no precisaria necessariamente ser
substituda, mas sim considerada para formulao de solues; e b) da populao que
vive em moradias precrias ou improvisadas que precisam ser repostas, que se soma
com a demanda de famlias que coabitam e necessitam de novas moradias. O primeiro
conjunto configura-se como inadequao habitacional enquanto o segundo compe o
dficit habitacional, cujo conceito est associado com produo de novas moradias. Ou
seja, cada componente do dficit e da inadequao habitacional demanda solues
diferenciadas, que poderiam envolver inclusive a autoconstruo na cidade informal,
conforme veremos adiante.

Neste sentido, buscamos analisar os dados sobre as necessidades habitacionais no


Recife trazendo a seguinte questo norteadora: Onde vive cada segmento de populao
inserida nos diversos componentes das necessidades habitacionais?

107
Encontrar respostas precisas para essa questo uma tarefa que supera o alcance desta
investigao (se que h meios de responder precisamente com os dados existentes).
Mas considerando o pressuposto de que as ZEIS so territrios prioritrios para
consolidao habitacional, buscamos investigar alguns dados que possam apontar para a
identificao dos segmentos das necessidades habitacionais, cuja populao esteja
inserida (vivendo) no territrio das ZEIS, assim como as solues que poderiam ser
resolvidas por autoconstruo dentro dos territrios das ZEIS.

Para isso, partimos da informao muito difundida de que as necessidades habitacionais


se concentram principalmente nas faixas de renda mais baixa, e por outro lado, de que a
populao das ZEIS do Recife tambm concentra um grande contingente da populao
de baixa renda. Da confrontao destes dados pudemos deduzir o peso das necessidades
habitacionais do Recife que se referem populao das ZEIS.

Isso no significa que as solues habitacionais para essa populao devem ser
concretizadas necessariamente dentro dos territrios das ZEIS. Mas os dados da nossa
pesquisa emprica sugerem algumas questes sobre preferncias e formas que a
populao busca responder s suas necessidades de moradia, que merecem ser
analisadas em confrontao com os dados das necessidades habitacionais.

3.1.1. A Questo da Mensurao das Necessidades Habitacionais

Antes de nos debruarmos sobre a anlise destes dados convm apresentar o


posicionamento de dois importantes autores brasileiros acerca da concepo e
pertinncia da mensurao das necessidades habitacionais da populao.

Destacamos inicialmente as questes levantadas por Gabriel Bolaffi ainda na dcada de


70, no texto Habitao e Urbanismo: O problema e o Falso Problema. Uma das
argumentaes deste autor se refere utilizao do conceito de dficit habitacional
apontado como um conceito totalmente esprio e destitudo de significado, pelo menos
quando usado numa economia de mercado (Bolaffi, 1982, p52).

O que o autor procura defender que o dimensionamento desses indicadores tem o


sentido prioritrio de justificar os investimentos nas intervenes estatais para
(supostamente) solucionar o problema habitacional, quando na verdade buscam

108
favorecer a acumulao do capital nos setores imobilirios e da construo civil. Nas
palavras de Bolaffi:

[...] os capitais supostamente reservados para a casa popular fluem dos


pequenos fundos de cada assalariado e vo se concentrar nas mos dos
iniciadores reais pioneiros de uma nova arte do enriquecimento sem
gerar qualquer inverso socialmente significativa na economia. (BOLAFFI,
1982, p55)

Evidentemente preciso considerar as expressivas mudanas ocorridas na poltica


habitacional brasileira e as correlaes de fora presente atualmente nos governos e na
gesto das polticas desse setor. Mesmo com essa ponderao, as questes levantadas
por Bolaffi ainda merecem ateno quando analisamos os nmeros que orientam as
intervenes estatais em habitao. Cabe aqui outra citao direta deste autor:

[...] nem [deixar de] dizer que milhes de brasileiros no caream de melhores
condies habitacionais. Significa apenas que estes como tantos outros
problemas da populao do pas, tm sido formulados falsamente; formulados
no a partir das caractersticas intrnsecas ao problema, mas a partir das
necessidades da estratgia do poder e das ideologias que foram elaboradas
durante os ltimos quinze ou vinte anos. (BOLAFFI, 1982, p40)

Novamente preciso considerar a data destas afirmaes. Mesmo assim, julgamos sua
crtica ainda pertinente e vlida para balizar a anlise das necessidades habitacionais,
especialmente da populao que vive em assentamentos informais, como as ZEIS.

A segunda referncia que trazemos como introduo para nossa breve anlise dos
nmeros relativos s necessidades habitacionais no Recife possui uma abordagem mais
recente, mas que complementa o ponto de vista acima. Trata-se de artigo de Azevedo e
Arajo (2007) que faz uma confrontao entre as metodologias de mensurao do
dficit usada pela Fundao Joo Pinheiro (FJP, 2006) com uma pesquisa recente
conduzida pela Fundao Getlio Vargas de So Paulo (FGV/SP) com apoio do
sindicato da indstria da construo civil daquele estado - SINDUSCON/SP.

Em sntese, o artigo procura demonstrar que a abordagem da FJP apresenta maior


consonncia com a realidade que deseja retratar, e com a concepo atual da poltica
habitacional, haja vista que elabora um conceito mais amplo de necessidades
habitacionais, e no apenas de dficit. Conforme detalhado adiante, a abordagem da FJP

109
busca uma forma de mensurao que no aponta exclusivamente para a produo de
novas unidades habitacionais, mas consideram tambm a condio das unidades j
existentes, inclusive as localizadas nos assentamentos precrios, que podem ser
adequadas a partir de outras aes alm da produo de novas moradias. Esta
metodologia resulta na valorizao de polticas complementares a construo de
habitaes, como a urbanizao de assentamentos precrios.

Por outro lado, a metodologia conduzida pela FGV/SINDUSCON classifica de forma


genrica todas as moradias localizadas em favelas como sendo rsticas, ou seja, que
precisariam ser substitudas com a construo de novas unidades habitacionais. Nesse
ponto fica claro que essa abordagem traz uma viso corporativa da indstria da
construo civil, valorizando apenas o sistema formal de produo de moradias.

Enfim, apesar das suas limitaes para traduzir as especificidades das necessidades
habitacionais, trabalhando com dados equivalentes para todo o universo brasileiro
(Censo e PNAD - IBGE), a metodologia desenvolvida pela FJP ao longo de mais de
uma dcada, se configura como um instrumento mais adequado para uma poltica
habitacional que pretende integrar os assentamentos precrios, e no apenas produzir
novas unidades habitacionais no mercado imobilirio formal. Mas ainda assim traz um
conjunto de dados que merecem uma leitura cuidadosa para avaliar as respostas
possveis para cada componente das necessidades habitacionais.

3.1.2. Conceitos Bsicos da Metodologia da Fundao Joo Pinheiro

A principal fonte usada atualmente para analisar as necessidades habitacionais da


populao e nortear a concepo das polticas brasileiras nesse setor so as pesquisas da
Fundao Joo Pinheiro (FJP, 2006), que foram desenvolvidas a partir dos dados do
Censo (2000) e da PNAD (2005) realizados pelo IBGE. Dentro da concepo mais
ampla de necessidades habitacionais, dois conceitos principais so definidos:

O Dficit Habitacional em si, que compreende a necessidade de proviso de


unidades habitacionais para incremento ou para reposio do estoque existente. Este
conceito tambm tem sido denominado de dficit quantitativo, j que se refere mais
diretamente ao nmero de moradias que precisa ser provisionada.

110
A Inadequao de Moradias que consiste nas necessidades para melhoria das
unidades existentes, quando estas apresentam algum tipo de precariedade, seja na
prpria edificao, seja na infra-estrutura ou condio urbana (como irregularidade
fundiria). Este segmento tambm tem sido denominado de dficit qualitativo, pois
se refere mais diretamente (falta de) qualidade das moradias existentes, mas que
podem ser adequadas. No implicam necessariamente na construo de novas
unidades habitacionais.

No entanto, o conceito de dficit inicialmente formulado pela FJP apresentava um


componente de difcil mensurao para todo o Brasil, a partir dos dados do Censo e do
PNAD. Esse componente o nus excessivo com aluguel, que deveria ser somado ao
dficit habitacional para incremento de estoque. Para contornar essa deficincia, foi
formulado o conceito de Dficit Habitacional Bsico que exclui o componente relativo
ao nus excessivo com aluguel.

Desta forma, o Dficit Habitacional Bsico consiste no somatrio dos totais relativos a
domiclios improvisados, domiclios rsticos e a coabitao familiar. Este ltimo
componente se refere s famlias conviventes secundrias (quando duas famlias vivem
numa mesma casa) e os cmodos (quando uma famlia vive em uma parte da casa
alugada ou cedida).

Os diversos conceitos relacionados com a mensurao das necessidades habitacionais


sero comentados ao longo do texto, medida que analisamos os nmeros do Recife.
Mas cabe apresent-los aqui de forma preliminar para permitir um entendimento mais
claro do texto. Os conceitos principais so:

Domiclios Rsticos: so aqueles construdos predominantemente com materiais


improvisados e que precisam ser repostos (reconstrudos), seja porque no possuem
paredes de alvenaria ou madeira aparelhada, ou porque representam desconforto e
riscos de insalubridade.

Domiclios improvisados: so locais utilizados como moradia tendo sido construdos


com outra finalidade, denotando necessidade de novas habitaes, como por
exemplo, vos de pontes, galpes, etc.

111
Cmodos alugados ou cedidos: famlias que moram em quartos ou cmodos
alugados ou cedidos usando de forma comum reas de acesso e equipamentos
sanitrios, com ausncia de privacidade.

Famlias conviventes: quando mais de uma famlia composta por pelo menos duas
pessoas (famlias conviventes secundrias) residem no mesmo domiclio da famlia
considerada principal.

A Coabitao familiar consiste no somatrio das situaes de moradia em cmodos


com a de famlias conviventes.

nus excessivo com aluguel: considera as famlias, com renda familiar at trs
salrios mnimos, que comprometem 30% ou mais de sua renda com pagamento de
aluguel.

Densidade excessiva: corresponde a domiclios com mais de trs moradores por


cmodo servindo de dormitrio, excluindo-se as famlias conviventes, j
consideradas para clculo do dficit.

Inadequao fundiria urbana: corresponde a famlias que declaram serem


proprietrias da edificao, mas no do terreno em que residem, correspondendo a
situaes de ocupao de terras.

Carncia de servios de infra-estrutura bsica, que se refere a domiclios sem acesso


a um ou mais dos seguintes servios: energia eltrica; abastecimento de gua por
rede com canalizao interna; esgotamento sanitrio por fossa sptica ou por rede;
coleta de lixo direta ou indireta.

Inexistncia de unidade sanitria domiciliar interna: corresponde a famlias que no


dispem de acesso a sanitrios ou banheiros no interior de suas moradias.

3.1.3. Necessidades Habitacionais e as ZEIS do Recife.

Na cidade do Recife, em um universo de 375.857 domiclios particulares permanentes


existentes (Censo 2000), o Dficit Habitacional Bsico calculado pela FJP para o ano
2000 de 58.369 moradias, que representa 15,53% do total de domiclios existentes na
cidade. Apresentamos no quadro 3.1 abaixo, os componentes desse dficit, que

112
merecem ser analisados, pois cada um deles pode significar diferentes formas de
responder as necessidades habitacionais, que interessam analisar aqui.

Quadro 3.1 - Estimativas Componentes Dficit Habitacional Bsico de Recife. 2000


Domiclios Famlias Domiclios
Improvisados Conviventes Cmodos Rsticos
% % % % % % % %
Total Dficit domic. Total Dficit domic. Total dficit domic. Total dficit domic
1.093 1,9 % 0,3 % 43.922 75,2% 11,7% 5.771 9,9% 1,5% 7.583 13% 2%
Fonte: Fundao Joo Pinheiro. Banco de Dados do Dficit Habitacional do Brasil 2006. Adaptao do autor.

Inicialmente vale destacar nesse quadro que os domiclios rsticos, um dos


componentes importantes quando se fala de dficit habitacional, apresentam um
percentual moderado em relao aos demais componentes (13%). importante informar
que o percentual de domiclios rsticos foi mensurado de forma indireta, atravs de uma
correlao estatstica com os domiclios sem banheiro, j que as informaes do
CENSO 2000 no fornecem subsdios para avaliar a condio fsica da moradia, o que
implicou recorrer ao PNAD 2005 e a elaborao de um modelo matemtico para clculo
deste indicador.

Mas os dados sobre rusticidade de moradias demonstram que a imagem recorrente do


barraco feito com material improvisado 43 no o principal componente (numrico) do
dficit, embora tambm no seja um elemento desprezvel para o planejamento da ao
habitacional estatal.

Observando o contexto das ZEIS, percebemos, porm que h moradias rsticas no


somente pelo tipo de material (que determina o dficit oficial), mas tambm pela forma
como usado o material, ou o terreno onde est localizada a moradia. Ou seja, h
tambm inmeras moradias de alvenaria rebocada (no consideradas oficialmente
rsticas), mas com graves problemas de ventilao, iluminao, riscos ambientais, etc.

Por outro lado, parece evidente que uma soluo mais abrangente para populao que
vive em moradias rsticas (13% do dficit) no poderia estar baseada em projetos de
reassentamento desta populao para conjuntos habitacionais tradicionais, exceto para
as moradias assentadas em locais totalmente inapropriados, sobre o que no dispomos
de uma mensurao exata. Neste sentido, a autoconstruo aparece como uma das
43
No se deve confundir material improvisado (em moradias rsticas) com moradias improvisadas.

113
respostas possveis para a demanda do dficit relativa aos domiclios rsticos,
especialmente quando localizados em terrenos consolidados dentro das ZEIS.

Neste ponto, vale a pena destacar novamente uma questo apontada no incio desta
seo: a mensurao do dficit no indica onde se localizam as moradias que precisam
ser adequadas ou substitudas, nem as famlias que precisam de novas moradias.
Embora nos parea um dado difcil de investigar em termos estatsticos, essa localizao
no contexto intra-urbano seria muito relevante para elaborar solues adequadas para
cada tipo de demanda habitacional.

Outro elemento que tambm se destaca no quadro 3.1 o componente com maior peso
no dficit bsico, que so as famlias conviventes. O peso deste componente pode ser
melhor avaliado observando o grfico 3.1 abaixo.

Grfico 3.1 - Componentes Dficit Habitacional Bsico - Recife

13% 2% Famlias Conviventes


75%

10% Cmodos

Domiclios Rsticos

Improvisados

Fonte: Fundao Joo Pinheiro. Banco de Dados Dficit Habitacional Brasil 2005. Adaptao do
autor.

Estas famlias atingem mais de 75% do dficit e mais de 11% do total de domiclios
particulares permanentes da cidade. Para efeito de anlise, esse dado geralmente
somado com o nmero de famlias que vivem em cmodos, formando o total relativo
coabitao familiar. No caso do Recife, a soma total da coabitao para o ano 2000
(segundo FJP) era de 49.693 moradias, representando 85% do dficit bsico e 13,3% do
total de domiclios particulares permanentes.

Vale destacar que existe um forte questionamento entre diversos pesquisadores acerca
da pertinncia de se considerar todas as famlias conviventes secundrias como
114
integrantes do dficit habitacional. Entende-se que h um percentual destas famlias
conviventes que esto nesta condio voluntariamente, ou seja, nem todos desejam
constituir um domiclio separado, distante dos demais parentes com os quais coabitam,
embora seja muito difcil mensurar de forma estatstica e precisa o percentual de
coabitao que deve efetivamente integrar o dficit (AZEVEDO; ARAJO, 2008).

Novamente, cabe questionar o quanto dessa demanda est inserida nos territrios das
ZEIS. Para nos aproximar dessa resposta buscamos os dados sobre a estratificao
desses nmeros (famlias conviventes) por faixa de renda e, ao mesmo tempo,
confrontamos com as informaes disponveis sobre os nveis de renda predominante
nas ZEIS, considerando que nestes territrios (ZEIS) vive 41% da populao do Recife
em aproximadamente 39% dos domiclios da cidade (censo 2000).

Segundo os dados da FJP (quadro 3.2 abaixo), as famlias conviventes urbanas com
renda mensal abaixo de trs salrios mnimos representam quase 81% desse
componente do dficit. Somando o percentual das famlias com renda mensal at cinco
salrios mnimos, o valor atinge 89% desse componente do dficit.

Quadro 3.2 - Famlias Conviventes dos Domiclios Particulares Urbanos do Recife,


por Faixas de Renda. 2000
Faixas de Renda Mensal Familiar (Em Salrios-Mnimos) Famlias Conviventes
AT 3 MAIS DE 3 A 5 MAIS DE 5 A 10 MAIS DE 10 TOTAL
absoluto % absoluto % Absoluto % absoluto % absoluto %
35.506 80,84 3.694 8,41 2.962 6,74 1.760 4,01 43.922 100,00
Fonte: Fundao Joo Pinheiro. Banco de Dados Dficit Habitacional Brasil 2006. Adaptao do autor.

Por outro lado, os dados do quadro 3.3 abaixo, sobre renda nas ZEIS do Recife
(destacando algumas ZEIS selecionadas), deixam claro que uma parte expressiva da
populao destes assentamentos possui renda abaixo de dois salrios mnimos
(incluindo as famlias sem renda). Contabilizando os chefes de famlia com renda at
cinco salrios mnimos o percentual atinge quase 93%, conforme apresentado no quadro
3.3 abaixo44.

44
O recorte de renda usados pela poltica habitacional (0 a 3 salrios mnimos) difere um pouco dos
recortes do Censo usado na elaborao do Atlas de Desenvolvimento Humano do Recife.

115
Apesar das diferenas de recorte (nas faixas de renda) e enfoque (de renda familiar ou
do chefe de famlia) a confrontao entre os dois quadros apresentados acima, deixa
claro que a espacializao do principal componente do dficit habitacional bsico as
famlias conviventes indica que os territrios das ZEIS abrigam uma parte muito
expressiva desse dficit.

Quadro 3.3 - Renda de Chefes de Domiclios das ZEIS do Recife (total e


selecionadas). 2000
Total %
Renda % sem
ZEIS % at 1 sm % 1 a 2 sm % 2 a 5 sm com renda 0
mdia. rendimentos
a 5 sm
Zeis Casa Amarela 276,75 11,62 36,34 27,96 18,78 94,70
Zeis Mangueira 355,50 13,46 29,21 24,15 22,14 88,96
Zeis Mustardinha 300,41 14,73 34,12 25,69 18,27 92,81
Total ZEIS Recife 306,79 13,97 33,60 26,36 18,86 92,9
Total Recife 914,20 10,70 22,71 19,40 18,97 71,78
Fonte: Atlas Desenvolvimento Humano do Recife. 2005. (Base Censo, 2000), Adaptao do autor.

A questo das famlias conviventes localizadas nas ZEIS pode suscitar uma reflexo
ainda mais cuidadosa, se considerarmos as indicaes de alguns estudos mais recentes,
avaliando que percentual total das famlias conviventes no representa necessariamente
uma demanda por novas habitaes (AZEVEDO; ARAJO, 2008). Por outro lado,
conhecendo a realidade das ZEIS, no se pode desconsiderar que os domiclios nessa
condio (coabitao) muito provavelmente possuem uma densidade de habitantes por
moradia bem alta, demandando no mnimo uma ampliao do nmero de cmodos.

Nesse sentido, as respostas mais evidentes para esse segmento da demanda habitacional
- famlias conviventes em assentamentos informais consolidados aponta claramente
para as solues alternativas, incluindo ampliao e melhoria das moradias j existentes,
para adequ-las s necessidades das famlias multiparentais urbanas. Evidentemente que
este tipo de interveno se adqua muito bem metodologia da autoconstruo. Nessa
perspectiva, podemos entender melhor por que essa soluo j amplamente usada
neste contexto: verticalizao das moradias existentes (construo sobre lajes das
casas), ou nas reas livres dos lotes de familiares. Tambm evidente que a soluo
acima no pode ser generalizada para todos os assentamentos informais, que apresentam
diferentes caractersticas urbansticas, de adensamento, geomorfolgicas, de infra-
estrutura, etc. Mas podemos observar que em diversos assentamentos informais
consolidados da cidade do Recife, esta soluo apresenta vantagens evidentes em
116
relao a produo de novas habitaes em conjuntos habitacionais, pelo menos para
atender as famlias multiparentais de baixa renda que desejam (ou necessitam) viver em
moradias prximas ou mesmo integradas a de seus parentes, como as moradias
construdas sobre a laje de casas de familiares.

importante ressaltar que a adoo responsvel desse tipo de proviso habitacional


demandaria servios de assistncia tcnica eficientes e criteriosos para atender essa
populao. Alm disso, h uma forte demanda por infra-estrutura e regularizao
fundiria, responsvel pelo tipo de inadequao habitacional predominante no contexto
das ZEIS, e que no pode ser respondida com este tipo de ao (autoconstruo).

3.1.4. Inadequao de Domiclios e as ZEIS do Recife.

Conforme analisado inicialmente, alm do dimensionamento do dficit habitacional


bsico, fundamental considerar a mensurao dos domiclios considerados
inadequados, que supem intervenes complementares produo de novas moradias.
Os nmeros relativos inadequao habitacional do Recife, segundo a mensurao da
FJP, esto apresentados no quadro 3.4 abaixo.

Uma informao extremamente importante sobre estes nmeros (apresentados no


quadro 3.4) que eles no podem ser somados entre si para obter um total de
inadequao, pois seus critrios de contagem no so mutuamente excludentes. Mesmo
assim, os nmeros relativos aos componentes da inadequao so bem expressivos,
superiores ou equivalentes ao total do dficit bsico ou pelo menos ao componente
principal deste dficit.

Quadro 3.4 - Inadequao dos Domiclios Particulares Permanentes Urbanos do


Recife. 2000
Inadequao Adensamento Domiclio Sem Carncia De
Fundiria Excessivo Banheiro Infra-Estrutura
% domic. % domic. % domic. % domic.
Absoluto absoluto absoluto Absoluto
urbanos Urbanos urbanos urbanos
42.234 11,24% 25.391 6,76% 36.712 9,77% 182.387 48,53%
Fonte: Fundao Joo Pinheiro. Banco Dados Dficit Habitacional do Brasil 2006. Adaptao do autor.

117
No perfil do dficit qualitativo contido no quadro 3.4 destaca-se, sobretudo o
componente relativo carncia de infra-estrutura. O total de domiclios sem algum dos
servios de infra-estrutura mais de trs vezes superior ao dficit habitacional bsico
total.Isso indica que a promoo de infra-estrutura demanda uma prioridade maior para
a ao estatal do que mesmo a produo de novas unidades habitacionais. Embora haja
implicaes diferentes em relao s fontes de recursos e aporte de subsdios, conforme
analisados anteriormente.

Desdobrando os nmeros relativos ao dimensionamento da carncia de infra-estrutura,


torna-se muito evidente a supremacia do problema do esgoto sanitrio. As moradias
com esse problema representam 40,38% do total de domiclios, e correspondem a
82,2% do total de moradias com alguma carncia de infra-estrutura, conforme podemos
analisar no quadro 3.5 abaixo, que complementa o anterior.

Quadro 3.5 - Domiclios Particulares Permanentes Urbanos No Atendidos por


Servios de Infra-Estrutura no Recife. 2000
Abastecimento Esgotamento Abast. gua e Domiclios
Ilum. Eltrica Coleta de Lixo
gua Sanitrio Esgot. Sanit. (2) Urbanos
absoluto % absoluto % absoluto % absoluto % absoluto %
337 0,09 43.707 11,63 151.771 40,38 15.280 4,07 13.559 3,61 375.857
Fonte: Fundao Joo Pinheiro. Banco Dados Dficit Habitacional do Brasil 2006. Adaptao do autor.

Em relao a esse aspecto fica claro que a autoconstruo no pode responder


adequadamente a essa demanda por habitabilidade. Mesmo considerando que destinao
do esgoto em alguns casos pode at ser resolvido com a construo de fossas spticas
unifamiliares, a dimenso do problema no contexto dos assentamentos informais
indicam que a questo envolve necessariamente aes estruturadoras. Vale destacar
inclusive que destinao do esgoto no Recife no um problema exclusivo dos
assentamentos informais, mas neste contexto ele apresenta caractersticas mais graves
para a sade da populao.

Voltando aos componentes da inadequao apresentados no quadro 3.4, destaca-se que


o segundo elemento mais expressivo nesse perfil a inadequao fundiria, embora a
forma de levantar essa informao na pesquisa da FJP seja muito limitada (conforme
percebemos na definio do conceito apresentada inicialmente). Em muitos casos, ao se
referir propriedade dos terrenos e dos domiclios, o entrevistado por ocasio do Censo
desconhece ou no considera a real condio de ilegalidade da posse de sua moradia.
118
Sobre a inadequao fundiria, no percebemos uma soluo diretamente relacionada
com autoconstruo, embora esteja muito associada ao problema. O que se pode afirmar
sobre esta questo que ela tem uma influncia grande sobre a oferta de financiamento
para a autoconstruo na cidade informal, conforme analisado em captulo anterior,
embora a recproca no parea verdadeira. Ou seja, resolver a regularizao fundiria na
cidade informal, no tem garantido acesso a financiamento habitacional.

Os dois outros componentes que integram a inadequao de moradias apresentadas no


quadro 3.4 adensamento excessivo e ausncia de banheiro - apresentam caractersticas
muito claras de que podem ser enfrentados atravs de aes de reforma, ampliao ou
reabilitao das unidades habitacionais j existentes, inclusive (ou principalmente) nas
ZEIS. Ou seja, se caracterizam como uma demanda apropriada para a autoconstruo.

O adensamento excessivo na metodologia da FJP definido quando existe um nmero


mdio de pessoas superior a trs por cada cmodo da casa, incluindo banheiros e
cozinha na contagem dos cmodos. Ou seja, trata-se de casos onde a reforma com
acrscimo de cmodos poderia resolver o problema, desde que os demais componentes
de inadequao (como infra-estrutura) tambm fossem resolvidos por intervenes
governamentais.

Chama a ateno o elevado nmero de domiclios sem banheiro, superando o total de


domiclios rsticos ou improvisados (apontados no quadro anterior do dficit
habitacional bsico). Neste caso, tambm evidente a possibilidade de responder a essa
demanda atravs de melhorias nas unidades j existentes nos assentamentos informais
(construo do banheiro), supondo que haja casos onde este problema possa ser
resolvido isoladamente dos demais problemas habitacionais estruturais.

Mas importante destacar que alm da falta de banheiro a destinao do esgoto se


constitui em um problema muito grave, considerando a precariedade do saneamento na
maioria da cidade do Recife, e as dificuldades para resolver a destinao dos efluentes
de fossas spticas de forma individualizada, especialmente no contexto dos
assentamentos informais onde h escassez de reas livres e sistemas de drenagem

Mas a percepo (ou deduo) de que as ZEIS concentram uma grande parte dos
domiclios com estes tipos de inadequao adensamento excessivo e ausncia de

119
banheiro - tambm se baseia no detalhamento do perfil de renda desta demanda (dados
da FJP), analisada em confrontao com o perfil de renda das ZEIS.

O detalhamento por renda destes componentes do dficit est apresentado nos quadros
3.6 e 3.7 abaixo. O perfil de renda das ZEIS est representado no quadro 3.3 (em pgina
anterior).

Quadro 3.6 - Adensamento Excessivo dos Domiclios Particulares Permanentes


Urbanos do Recife, por Faixas de Renda. 2000
FAIXAS DE RENDA MENSAL FAMILIAR (EM SALRIOS-MNIMOS)
AT 3 MAIS DE 3 A 5 MAIS DE 5 TOTAL
absoluto % absoluto % absoluto % absoluto %
18.836 74,18 3.882 15,29 2.673 10,53 25.391 100,00
Fonte: Fundao Joo Pinheiro. Banco de Dados Dficit Habitacional Brasil 2006. Adaptao do autor.

Quadro 3.7 - Domiclios Particulares Permanentes Urbanos Sem Banheiro do


Recife, por Faixas de Renda. 2000.
FAIXAS DE RENDA MENSAL FAMILIAR (EM SALRIOS-MNIMOS)
AT 3 MAIS DE 3 A 5 MAIS DE 5 TOTAL
absoluto % absoluto % absoluto % absoluto %
31.945 87,02 3.522 9,59 1.245 3,39 36.712 100,00
Fonte: Fundao Joo Pinheiro. Banco de Dados Dficit Habitacional Brasil 2006. Adaptao do autor.

Novamente se evidencia a predominncia destas necessidades habitacionais para a


populao com renda abaixo de trs salrios mnimos, de forma mais acentuada ainda
para a faixa at cinco salrios, o que acentua a percepo sobre a espacializao destas
demandas dentro dos territrios das ZEIS.

Enfim, o que se pretendeu evidenciar com a anlise realizada ao longo desta seo que
a demanda habitacional da cidade do Recife possui caractersticas bem especficas, que
no podem ser respondidas exclusivamente com a produo de novas moradias, nem
com aes exclusivamente de urbanizao dos assentamentos precrios. Ao mesmo
tempo, buscou-se destacar que uma parte muito significativa destas demandas indicam a
viabilidade e adequao para serem respondidas atravs de autoconstruo.

Claro que o equacionamento mais amplo dessa demanda exigiria uma anlise mais
integrada com a dinmica dos demais municpios que compem a regio metropolitana,
tarefa que tambm supera o escopo desta dissertao. No entanto, as especificidades das
necessidades habitacionais apresentadas acima, e complementadas com as informaes

120
da prxima seo sobre a pesquisa domiciliar em algumas ZEIS, evidenciam que h um
espao muito relevante na poltica habitacional para ser ocupado pela autoconstruo.

fundamental ressaltar que o espao que julgamos que deveria ser dado
autoconstruo no se trata apenas de permitir a autonomia da populao para responder
a suas necessidades habitacionais nos territrios que j conquistou (como j acontece
amplamente). Para que a autoconstruo pudesse ocupar adequadamente o seu espao
na poltica habitacional seria necessrio que ela contasse com apoio de assistncia
tcnica, de financiamento adequado, alm de ser complementada pela infra-estrutura,
equipamentos e ordenamento dos espaos pblicos (urbanizao), que esto fora do
alcance direto da populao.

3.2. A PRTICA DA AUTOCONSTRUO NAS ZEIS DO RECIFE.

Na presente seo nos dedicamos anlise dos dados e informaes levantadas em


pesquisa emprica domiciliar realizada em algumas ZEIS consolidadas do Recife. O
objetivo deste levantamento foi conhecer os processos de autoconstruo sob uma
perspectiva mais prxima da populao que utiliza essa forma de acesso moradia, ou
que vive em moradias assim conquistadas, buscando identificar as possibilidades e os
limites das formas de financiamento utilizadas.

3.2.1. Metodologia e Instrumentos da Pesquisa de Campo.

O principal instrumento utilizado na pesquisa de campo foi um questionrio semi-


estruturado - apresentado no anexo 1 com a maioria das questes de respostas
fechadas, onde algumas questes permitem complementao da resposta (alternativa
no listada). Este questionrio compreende 42 questes, que alm de caracterizar o
pblico e a moradia pesquisada, busca levantar os recursos humanos e financeiros
investidos pela populao na conquista da moradia (em geral autoconstrudas), alm das
pretenses da populao para investir recursos em melhorias habitacionais da sua casa.

O processo de seleo das ZEIS onde realizamos a pesquisa de campo foi baseado em
dois tipos de critrios principais. Um critrio preliminar, mas importante, se refere ao
nosso contato pessoal com pessoas das comunidades a serem pesquisadas, para

121
viabilizar apoio operacional local, ou seja, condies de acesso, segurana e um nvel
aceitvel de receptividade das famlias para a pesquisa domiciliar. Neste ponto, a
vivncia anterior em trabalhos realizados em algumas ZEIS do Recife foi um trunfo
importante para definio das localidades pesquisadas.

O outro critrio se referia s caractersticas das localidades que pudessem evidenciar a


prtica da autoconstruo em assentamentos informais, conforme definio deste
trabalho. Nesse sentido buscamos ZEIS j consolidadas, com longo tempo de ocupao,
possuindo nvel razovel de infra-estrutura e avanos em relao regularizao
fundiria. Foi importante tambm buscar ZEIS com evidncias de investimentos
recentes da populao na construo ou reforma das suas moradias.

Sobre a evidncia de ocorrncia de autoconstruo, buscamos identificar nos dados


secundrios disponveis, os territrios da cidade informal (ZEIS ou bairros dentro de
ZEIS) que apresentassem um incremento expressivo no nmero de domiclios entre as
ltimas pesquisas do Censo (1991 e 2000), supondo que este incremento de moradias
tenha sido promovido por autoconstruo (j que estavam inseridos na cidade informal).

Neste momento da pesquisa, pudemos observar um fato bastante interessante para nossa
reflexo: algumas ZEIS apresentaram um incremento forte no nmero de domiclios, e
ao mesmo tempo, uma estabilizao da populao (ver quadro 3.8 abaixo). Ou seja,
houve um incremento de domiclios que no corresponde ao incremento de populao.

122
Este incremento de moradias nas ZEIS (que de forma geral no sofreram ampliao nas
suas reas) indica que foram construdas novas unidades no interior destes
assentamentos, pelo menos ao longo da dcada passada (1991 a 2000). Neste sentido,
identificamos que as ZEIS Casa Amarela, Mangueira e Mustardinha (selecionadas para
aplicao da pesquisa de campo), apresentaram crescimento populacional negativo na
dcada de 1990 (-1,7%, -3.2% e -0,5%, respectivamente), enquanto o crescimento de
domiclios alcanou valores prximos a 40% (44,2%, 37,4% e 45,2%, respectivamente).

Quadro 3.8 - Evoluo da Populao, Domiclios e Densidade Habitacional em


algumas ZEIS e Bairros Selecionados do Recife.
Mdia de
Total de domiclios
Populao Total moradores /
particulares permanentes
domiclio
ZEIS / Bairro
Diferena
Diferena %
1991 2000 1991 2000 % 1991 2000
1991/2000
1991/2000
Zeis Braslia Teimosa 18.584 20.464 10,1 3.197 5.168 61,7 5,8 3,95
Zeis Caote 4.755 7.672 61,3 860 1.988 131,2 5,46 3,86
Zeis Campo do Banco 2.490 2.546 2,2 425 613 44,2 5,82 4,14
Zeis Campo Grande 17.955 20.556 14,5 3.284 5.354 63,0 5,46 3,84
Zeis Casa Amarela 200.680 197.292 -1,7 33.883 48.872 44,2 5,91 4,03
- Brejo da Guabiraba 10.273 11.362 10,6 1.738 2.711 56,0 5,91 4,18
- Nova Descoberta 36.697 34.676 -5,5 6.302 8.813 39,8 5,82 3,93
Zeis Coelhos 5.345 5.485 2,6 991 1.468 48,1 5,39 3,72
Zeis Coque 13.826 16.013 15,8 2.514 4.146 64,9 5,47 3,84
Zeis Coronel
Fabriciano 1.161 1.280 10,2 203 341 68,0 5,7 3,75
Zeis Entra-Apulso 1.426 2.488 74,5 272 676 148,5 5,23 3,66
Zeis Ilha do Joaneiro 6.300 7.027 11,5 1.001 1.655 65,3 6,24 4,24
Zeis Jardim Ucha 2.870 3.461 20,6 491 845 72,1 5,8 4,09
Zeis Mangueira 17.670 17.100 -3,2 3.222 4.427 37,4 5,48 3,85
Zeis Mustardinha 18.871 18.782 -0,5 3.310 4.807 45,2 5,7 3,91
Zeis Santo Amaro 13.730 15.642 13,9 2.398 3.733 55,7 5,72 4,13
Total ZEIS Recife 547.603 583.724 6,6 95.769 147.157 53,7 5,71 3,96
Total Recife 1.310.259 1.422.905 8,6 243.033 376.022 54,7 4,22 3,76
Fonte: Atlas de Desenvolvimento Humano do Recife (2005). Elaborao do autor.

Estes dados foram interpretados aqui como indcio da presena de autoconstruo nestas
ZEIS, como nas demais que apresentam um incremento de moradias significativo, seja
da autoconstruo promovida pelo poder pblico uma vez que esse incremento de
moradias na dcada de 1990, pode ser reflexo da Poltica Estadual de Habitao (com o
Banco de Materiais de Construo descrito em captulo anterior), seja da autoconstruo

123
promovida de forma autnoma pela populao. Estes novos domiclios podem significar
inclusive o desdobramento de moradias para abrigar famlias que viviam em
coabitao, reforando uma das hipteses analisadas neste texto.

Outra informao importante contida no quadro 3.8, que refora hiptese de reduo da
coabitao nas ZEIS, que houve uma reduo na mdia de moradores por domiclio
nestas ZEIS, o que nos leva a deduzir que provavelmente estes novas habitaes foram
produzidas para (e pela) populao que j vivia neste territrio, provavelmente
buscando reduzir a densidade nos seus domiclios (em coabitao, por exemplo).

Observando estes dados acima, e baseado nos demais critrios descritos, as ZEIS
definidas para a pesquisa de campo foram: Mustardinha, Mangueira, e Casa Amarela.
Considerando, porm que a ZEIS Casa Amarela possui uma rea extremamente grande,
contendo em seu interior cerca de 17 bairros e uma populao superior a 190 mil
habitantes, focamos a pesquisa em apenas um dos bairros que integram o territrio desta
ZEIS: Brejo da Guabiraba, onde havia contato com tcnicos de um projeto social, que
puderam colaborar na aplicao dos questionrios.

Em cada uma das localidades selecionadas, contamos com a colaborao de moradores


locais - jovens com estudos de nvel mdio - que receberam treinamento bsico para
aplicar os questionrios, sendo acompanhados parcialmente pelo autor durante o
trabalho de campo, ou por um supervisor treinado por este. O apoio de pesquisadores
locais foi importante para conseguir penetrao e distribuio da coleta de dados no
interior das comunidades, alm de favorecer a receptividade das famlias para
responderem ao longo questionrio. Neste ponto, tomou-se o cuidado de no identificar
o pesquisador com o poder pblico, nem com as organizaes que desenvolvem
projetos sociais, pois isso poderia interferir nas respostas do questionrio, especialmente
sobre renda familiar e investimentos na moradia.

Sobre o nmero e distribuio de questionrios aplicados, importante fazer aqui


algumas consideraes. Tratava-se de buscar elementos para nos aproximar de uma
interpretao qualitativa e quantitativa sobre a dinmica da autoconstruo no universo
formado pelos domiclios existentes nas ZEIS do Recife, cujos dados do ano 2000,
indicavam um total de 147.157, conforme indicado no quadro 3.8.

124
No entanto, as limitaes operacionais da nossa pesquisa de campo apontaram para
adotar uma amostragem de carter no-probabilstica, o que significa que ela no pode
ser generalizada de forma geral para todas as ZEIS. No entanto, a amostragem adotada
tambm define um nmero de unidades segundo critrios de similaridade em relao
aos demais domiclios das ZEIS do Recife.

Para compor os elementos da amostra foram definidas 100 unidades domiciliares. A


espacializao nas ZEIS do Recife buscou diferenci-las em segmentos de Morros e
Plancies. Assim, foi eleito o quantitativo de 60 domiclios para as reas de morros
(Brejo da Guabiraba) e 40 para as reas de plancie (ZEIS Mangueira e Mustardinha).
Desse modo, a dimenso da amostra atende s expectativas da convergncia para a
normalidade das variveis a serem pesquisadas, que so requisitos indispensveis para a
obteno de resultados confiveis. Como regra prtica, segundo Bussab (1987, p.199),
[...] aceita-se que para amostras com mais de 30 elementos a aproximao para uma
distribuio normal j pode ser considerada muito boa. Isto significa que as pesquisas
utilizando amostras pequenas podem obter resultados confiveis.

Os nmeros e percentuais apresentados nos grficos desta seo no devem ento ser
interpretados de forma conclusiva sobre o universo em anlise. Trata-se apenas de uma
aproximao das caractersticas de parte deste universo, buscando reproduzir a dinmica
das ZEIS de forma mais ampla.

Vale relembrar tambm que (conforme anunciado na introduo) a pesquisa emprica


desta dissertao ainda envolve um processo de observao mais geral sobre o objeto de
estudo, que foram realizadas de forma menos sistemticas ao longo da vivncia neste
contexto, com objetivo diferente, mas com foco no mesmo objeto.

Apresentamos a seguir, na figura 3.1, o mapa com a localizao no territrio do Recife,


das comunidades que foram objeto desta pesquisa domiciliar, e em seguida algumas
informaes gerais para contextualizao de cada localidade, antes de analisar de forma
mais detalhada os resultados obtidos na pesquisa de campo.

125
Figura 3.1 Mapa de Localizao das ZEIS do Recife e da Pesquisa de Campo.
Fonte: Observatrio-PE com reelaborao do autor

126
3.2.2. Breve Caracterizao das ZEIS Objeto de Pesquisa

Apresentamos nesta seo uma breve caracterizao das reas objeto da pesquisa, que
busca ampliar o entendimento dos resultados dos questionrios aplicados, apresentados
no seo 3.2.3.

3.2.2.1 Brejo da Guabiraba45.

O bairro de Brejo da Guabiraba est localizado no extremo oeste da ZEIS Casa


Amarela, ou seja, na regio que abrange os Morros da Zona Norte do Recife, tendo
como delimitao oeste a BR 101 que divide com o bairro da Guabiraba, ao norte o Rio
Morno (bacia do Beberibe) que divide com os bairros Passarinho e Guabiraba, a leste o
bairro Brejo de Beberibe, e ao sul os bairros Nova Descoberta e Crrego do Jenipapo.
Este bairro est quase totalmente inserido no permetro da ZEIS Casa Amarela, cuja
delimitao (dentro do bairro) exclui apenas uma faixa as margens da BR 101 e
prximas ao Rio Morno. (Ver Figura 3.2)

A ZEIS Casa Amarela foi institucionalizada junto com as primeiras ZEIS do Recife
desde 1983 (Lei Municipal do Recife no. 14.511/83), embora no participe do sistema
de planejamento e gesto das ZEIS (PREZEIS), , uma vez que no constituiu sua
Comisso de Urbanizao e Legalizao - COMUL, como prev a Lei Municipal do
Recife no. 14.947/1987, que instituiu o Plano de Regularizao das ZEIS PREZEIS.
Desse modo, no participa de forma efetiva (com representantes compartilhando
deliberaes e recursos) da gesto das ZEIS do Recife.

Ela abrange na verdade uma grande regio com predominncia de morros, contendo
mais de 100 comunidades, dispostas em 17 bairros que somam 895 ha. O processo de
ocupao dos morros da Zona Norte remonta as dcadas de 30 e 40 quando muitas
famlias foram expulsas dos bairros centrais pela Liga Social contra o Mocambo. Mas
seu adensamento se intensificou muito na dcada de 70, quando a regio foi palco do
movimento Terras de Ningum46.

45
Os dados sobre este Bairro foram coletados principalmente no Atlas de Desenvolvimento Humano do
Recife (PNUD e PCR, 2005).
46
Este movimento conquistou a Regularizao Fundiria para mais de 20 mil famlias na regio, de forma
pioneira e histrica no Brasil, e com apoio das Comisses de Justia e Paz, fundadas por Dom Hlder.
127
Segundo os dados do Atlas de Desenvolvimento Humano do Recife, o bairro de Brejo
da Guabiraba abrigava 11.362 habitantes vivendo em 2711 domiclios (censo 2000), em
um territrio com 0,9 Km2, o que resulta na densidade demogrfica de 15.149
habitantes/Km2. Estes dados acerca do bairro esto construdos sobre um recorte
territorial de carter mais administrativo (poder pblico municipal), pois do ponto de
vista da populao, este bairro est muito integrado com pelo menos trs bairros
vizinhos: Brejo de Beberibe, Nova Descoberta e Crrego do Jenipapo. Interessante
observar que para a populao local, a denominao predominante do bairro apenas
Guabiraba, enquanto a regio oficialmente delimitada por Guabiraba (pela Prefeitura)
recebe outras denominaes (Aritana, Stio dos Macacos e Bola na Rede).

Brejo de Guabiraba, assim como os bairros vizinhos (ao sul e sudeste), se caracterizam
pela predominncia de terrenos em reas de morros, embora o bairro j esteja na rea
mais prxima bacia do Rio Beberibe, que justifica sua denominao como brejo,
sendo tambm uma regio onde se disseminou a produo artesanal de plantas
ornamentais, ao lado de seu bairro vizinho, Brejo de Beberibe.

Figura 3.2 Mapa do Brejo da Guabiraba e seu entorno


Fonte: Observatrio-PE reelaborado pelo autor.

128
O incremento populacional (e de domiclios) nesta regio de morros resultou em
situaes de risco de deslizamentos de terras e desabamentos. Por isso, esse bairro
foco da ateno da defesa civil municipal, e tambm dos programas de intervenes
preventivas, como o Parceria nos Morros do Recife (analisado em captulo anterior).
Embora haja um percentual alto de moradias com acesso a infra-estrutura bsica (gua,
energia eltrica, coleta de lixo, escolas), evidente que ainda existem deficincias
graves em relao a outros aspectos da infra-estrutura como coleta de esgoto
(inexistente) e drenagem (ainda deficiente em relao ao contexto).

A alta densidade habitacional expressada nos nmeros acima pode ser verificada
tambm na visita de campo, onde observamos a escassez de espaos livres de uso
pblico, e ruas muito estreitas em relao ao volume intenso de trfico de veculos. Essa
alta densidade tambm se revela na ocupao de reas muito ngremes das encostas dos
morros, onde a populao busca responder a sua demanda habitacional promovendo
autoconstruo de moradias nas reas livres dos terrenos de familiares ou ainda
desocupadas (justamente porque oferecem maiores riscos de deslizamentos). A viso
desse ambiente urbano pode ser observada nas figuras 3.3 e 3.4 contendo imagens
tpicas deste bairro.

Os dados deste bairro indicam que ele apresentava renda mdia dos chefes de famlia
superior a 1,5 salrio mnimo, no ano 2000, possuindo um nvel de consolidao maior
do que alguns outros bairros do entorno, pois se encontra no limite de uma regio de
expanso urbana informal. Percebe-se, porm que h uma circulao financeira e um
volume relevante de investimentos em obras de reforma e ampliao das moradias. Os
dados que expressam esse adensamento de moradias (ainda na dcada de 90) pode ser
verificado no quadro 3.8, que apresenta o crescimento de domiclios (56,0%) muito
maior que o crescimento da populao (10,6%).

129
Figura 3.3 Vista dos Morros de Casa Amarela / Brejo da Guabiraba.
Fonte: Foto do Autor.

Figura 3.4 Vista de rua no Brejo da Guabiraba (Recife)


Fonte: Foto do Autor
130
3.2.2.2 ZEIS Mustardinha47

A ZEIS Mustardinha foi instituda como tal desde 1983, junto com as primeiras ZEIS
do Recife (Lei n0 14511/1983), embora tivesse recebido inicialmente o nome de ZEIS
Jiqui / Remdios, sendo denominada Mustardinha na reviso da Lei do PREZEIS (Lei
n.16.113 de 1995).

Pelo que podemos apreender das pesquisas realizadas, a ocupao da comunidade se


deu de forma gradual desde a dcada de 40, mas foi objeto de lutas mais intensivas para
regularizao fundiria na dcada de 80, juntamente com outras reas que receberam
ateno do governo do estado nesta poca. A origem do nome desta ZEIS est
relacionada com um antigo proprietrio de terras, que plantava verduras e hortalias na
regio e era chamado de Mustardinha.

A ZEIS est localizada em parte do bairro que lhe d nome e parte nos bairros de
Afogados e Bongi (na Microrregio 5.1). O assentamento est situado em uma regio de
plancie na Zona Oeste do Recife, ocupando o que originalmente eram terrenos
alagadios. Ao longo dos anos, a regio foi sendo gradativamente aterrada e suas guas
drenadas em direo ao Canal do ABC, integrante da bacia do Rio Capibaribe. A rea
ainda cortada por outro curso de gua, o canal do IPA.

Esta ZEIS possui uma condio privilegiada em relao acessibilidade urbana, pois
est situada entre algumas vias importantes da cidade, como a Avenida Abdias de
Carvalho, ao Norte; a Estrada dos Remdios, ao Leste; a Rua 21 de Abril, ao Sul, e a
Avenida General San Martin, ao Oeste. Internamente, a principal via da ZEIS a
Avenida Manoel Gonalves da Luz, que o cruza no sentido Norte/Sul. Mas ela tambm
margeado pela Estrada do Bongi, ao Norte. (Ver figura 3.5)

Os registros do processo de luta mais organizado para consolidao deste assentamento


indicam que ele foi iniciado na dcada de 80, no mbito de outros movimentos sociais
urbanos. Nesta dcada parte dos terrenos dos antigos proprietrios foram desapropriados

47
Os dados sobre as ZEIS Mustardinha e Mangueira foram coletados no BDZEIS (2003), no Atlas de
Desenvolvimento Humano do Recife (PNUD, 2005) e em pesquisa realizada pela ONG CENDHEC e
Habitat (2007). Estes documentos por sua vez continham informaes coletadas pela SEHDUR (Governo
PE), URB-Recife e FIDEM.

131
pela COHAB/PE, mas a condio de irregularidade ainda permaneceu predominante na
maior parte das moradias da comunidade.

Em 2006 o processo de regularizao fundiria do assentamento foi retomado por


iniciativa da ONG CENDHEC, que j realizava assessoria tcnica para a representao
social desta ZEIS na sua COMUL. Este processo contou com o apoio do MCidades e
atualmente est tramitando na justia com ao de usucapio coletivo.

Figura 3.5 Mapa das ZEIS Mustardinha e Mangueira com entorno.


Fonte: Observatrio-PE reelaborado pelo autor.

Em relao s condies scio-econmicas da populao, esta comunidade possui um


perfil menos privilegiado do que alguns bairros vizinhos, mas mesmo assim apresentava
uma renda mdia dos chefes de famlias equivalente a 2 salrios mnimos (censo 2000).
Por outro lado, o percentual sem rendimentos superava 14% (maior do que no Brejo da
Guabiraba).
Em relao infra-estrutura, o problema mais grave da comunidade estava relacionado
com o esgotamento sanitrio, j que se encontra numa rea de plancie com tendncia de
alagamento (reas aterradas). As intervenes estatais para implantao deste servio
(saneamento) tiveram incio na dcada de 90, mas permaneceram inconclusas durante
132
longo tempo, sem a instalao da rede coletora completa, nem das ligaes domiciliares.
A partir de 2001, uma nova ao nesse sentido foi iniciada e concluda apenas
recentemente (2008).

Apesar da ocupao deste assentamento ter sido gradual, ao longo das dcadas mais
recentes pode-se contatar uma intensificao desse processo, com a ocupao dos
miolos das quadras e reas livres dos lotes. Esse adensamento de moradias se reflete
inclusive nos dados do quadro 3.8 que apresenta incremento de moradias (45,2%), no
acompanhado por incremento populacional, que por sua vez negativo (-0,5%), o que
sugere tambm o desdobramento dos domiclios de famlias que viviam em coabitao.

Enfim, trata-se de uma comunidade popular bem consolidada e em certa medida


inserida na dinmica urbana, apesar da sua condio de predominncia dos processos
informais de promoo habitacional. (figuras 3.6, 3.7 e 3.8)

Desde 2008, a ONG Habitat para Humanidade vem desenvolvendo um projeto piloto de
microcrdito habitacional, que disponibilizou assistncia tcnica e financiamento para
realizar reformas para 19 famlias deste assentamento (projeto j analisado aqui).

Figura 3.6 Vista de rua comercial da ZEIS Mustardinha


Fonte: Foto do Autor

133
Figura 3.7 Moradias na ZEIS Mustardinha.
Fonte BDZEIS

Figura 3.8 Obra de autoconstruo na ZEIS Mustardinha


Fonte: Foto do autor

134
3.2.2.3 ZEIS Mangueira.

Este assentamento tambm foi institucionalizado como ZEIS desde 1983 (Lei n0
14511/1983), mas teve sua rea de abrangncia ampliada na reviso do PREZEIS
promovida (Lei n.16.113 de 1995).

A ZEIS Mangueira est localizada ao lado da ZEIS Mustardinha, embora um pouco


mais afastada dos eixos virios que circundam o assentamento anterior, mas com o
privilgio de possuir a linha e uma estao do Metr na sua margem sul. Esta ZEIS
ocupa parcialmente o bairro que lhe d nome e parte do bairro de San Martin
(Microrregio 5.1), entre a Avenida 21 de Abril, a estao Mangueira do Metr e o
Parque do Jequi (de propriedade da Unio). (Ver figura 3.5)

Os registros das pesquisas realizadas pelo poder pblico (Prefeitura e Governo do


Estado) indicam que a ocupao da rea se deu de forma gradual, primeiro s margens
da via frrea que ligava o Recife a Jaboato, que se ampliou depois da dcada de 40, a
partir do loteamento (informal) dos antigos stios ali existentes. Posteriormente esse
processo se intensificou atravs da invaso de lotes e aterro de mangues e barreiros,
conformando a rea que hoje delimitada pela ZEIS Mangueira. As imagens areas
registradas desde 1974 mostram que a rea j se encontra consolidada nessa poca,
apresentando um traado predominantemente regular e ortogonal, com quintais das
casas ainda relativamente arborizados at o momento atual.

A principal via para o escoamento das guas do assentamento o Rio Jiqui, que d
nome zona de proteo ambiental ZEPA - localizada ao lado desta ZEIS.

Na dcada de 80 a COHAB adquiriu parte dos terrenos para realizar um processo de


regularizao fundiria, contemplada pelo Projeto Recife e PROMORAR. Isso
proporcionou para grande parte dos moradores a posse regular da terra, mas que no
abrange algumas reas mais precrias ocupadas mais recentemente. Neste sentido, a
ONG CENDHEC tambm incluiu este assentamento em projeto de regularizao
fundiria mais recente, que conduziu com apoio do MCidades a partir de 2006. Assim
como o da ZEIS Mustardinha, este processo se encontra em tramitao com ao de
usucapio coletivo para cerca de 1000 famlias distribudas entre as ZEIS Mangueira e
Mustardinha.

135
O grau de consolidao do assentamento se reflete nas intervenes urbansticas que
tm sido realizadas na rea, que incluem desde a abertura, pavimentao e drenagem de
ruas, construo de habitaes (reassentadas), mas principalmente a implantao do
sistema de esgotamento sanitrio, em conjunto com o da ZEIS Mustardinha. Esta
interveno (de saneamento) teve incio desde a dcada de 90, mas foi interrompida e
retomada somente a partir de 2001, sendo concluda recentemente, de forma integrada
com a interveno na ZEIS Mustardinha. A figura 3.9 apresenta a viso de uma rua
tpica desta ZEIS.

Em relao ao perfil scio-econmico da populao, essa ZEIS apresentava (em 2000)


uma renda mdia dos chefes de famlias ainda superior a faixa de dois salrios mnimos,
e um percentual de 13% relativo aos chefes de famlia sem renda.

Assim como os assentamentos j apresentados, o processo de produo informal de


moradias desta ZEIS est evidenciado atravs do forte incremento de moradias (37,4%)
registrado entre o censo de 1991 e 2000, que no foi acompanhado pelo incremento
proporcional da populao, que, a exemplo das ZEIS Mustardinha, tambm foi negativo
na dcada (-3,2%). (ver quadro 3.8).

Figura 3.9 Vista de rua na ZEIS Mangueira


Fonte: Foto do Autor

136
3.2.3. Caracterizao das Moradias Autoconstrudas nas ZEIS Pesquisadas

Apresentamos nesta seo uma anlise dos resultados trazidos pela pesquisa domiciliar
aplicada nos assentamentos acima descritos. O questionrio utilizado na pesquisa de
campo, contendo as 41 questes e suas alternativas de resposta, pode ser consultado
entre os anexos deste trabalho, pois trazemos aqui apenas a sntese dos resultados
considerados mais relevantes para nossa anlise.

Vale relembrar que os nmeros apresentados no podem ser interpretados como um


retrato de todo o universo das ZEIS do Recife, haja vista as limitaes da amostra
possvel neste trabalho. No entanto, entendemos que estes dados so bons indicadores
sobre este universo, tendo sido fundamentais para construir a argumentao
desenvolvida ao longo do trabalho.

O primeiro ponto relevante a ser comentado nos resultados da pesquisa a


caracterizao scio-econmica das famlias e das moradias autoconstrudas. As
principais perguntas realizadas neste sentido se referiam ao nmero de membros das
famlias, existncia de coabitao familiar e faixa de renda mensal.

Neste aspecto, o perfil geral das famlias visitadas revela uma condio ligeiramente
inferior ao que apresentado nos dados mais abrangentes do IBGE para estes
assentamentos. Isso parece indicar mais o perfil das moradias visitadas, do que uma
condio geral das reas. De qualquer forma, o perfil de renda mais baixa at refora
alguns dos pontos mais crticos da pesquisa, sobre a capacidade de investimento da
populao em autoconstruo, apesar da sua baixa renda.

O resultado das perguntas relativas a estes aspectos esto apresentados nos grficos a
seguir, em que os principais pontos destacados so:

Cerca de 60% das famlias visitadas tem renda mensal de um salrio mnimo,
enquanto 1/3 delas tem renda entre um e dois salrios mnimos. (Grfico 3.2) Isso
retrata um perfil geral de renda baixa, embora os dados sobre investimentos na
moradia (apresentados adiante) demonstrem uma circulao financeira relevante
entre essas famlias.

137
Em 30% das moradias visitadas h mais de cinco pessoas vivendo na mesma casa, o
que se aproxima do percentual de 34% de famlias que responderam que viviam em
coabitao48 (Grfico 3.3).

Grfico 3.2 Faixa de Renda Mensal das Famlias Residentes

5% 2%

11% Menor que salrio mnimo.

At 1 salrio mnimo (R$


33%
465,00).
Mais de 1 SM e menos de 2 SM
49% (R$930,00).
Mais de 2 SM e menos de 3 SM
(R$1.395,00).
Mais de 3 SM.
Fonte: Pesquisa Direta do autor

Grfico 3.3 Domiclio com mais de uma famlia? (coabitao)

66% 34%
Sim.

No

Fonte: Pesquisa Direta do autor

48
O banco de dados desta pesquisa no permite o cruzamento do nmero de pessoas com o nmero de
cmodos, que poderia indicar o percentual de famlias que vivem em coabitao.

138
O outro aspecto destacado para contextualizar a anlise da pesquisa, se refere ao padro
das moradias visitadas e os principais servios de infra-estrutura. A seqncia de
grficos a seguir (3.4 a 3.13) traz uma sntese das condies destas moradias.

Grfico 3.4 Nmero total de pessoas que vivem na casa.


4%
26%
At 2 pessoas.

26% De 3 a 4 pessoas

50% De 5 a 7 pessoas.

Mais de 8 pessoas.

Fonte: Pesquisa Direta do autor

O limitado nmero de cmodos (Grfico 3.5) e de pavimentos (Grfico 3.6) encontrado


na maioria das casas, quando comparados ao nmero de moradores (Grfico 3.4) sugere
o adensamento excessivo das moradias49, que um dos componentes do dficit
qualitativo (inadequao de moradias). Ao mesmo tempo, a predominncia de moradias
com um s pavimento (87% no Grfico 3.6) tambm sugere a possibilidade de
ampliao das moradias existentes, que poderia responder a parte da demanda por
ampliao ou at para incremento de domiclios, relacionado com a coabitao.

Grfico 3.5 Nmero de cmodos da casa.

14% 14%

Tem at 3 cmodos.

Tem de 4 a 6 cmodos.
72%
Tem de 7 a 10 cmodos.

Fonte: Pesquisa Direta do autor

49
Para confirmar essa leitura seria necessrio fazer o cruzamento das respostas de diferentes questes,
que no foi possvel com o banco de dados disponvel.
139
Grfico 3.6 - Nmero de pavimentos da casa.
11% 2%

Tem s um pavimento
87%

Tem 2 pavimentos.

Tem mais de 2 pavimentos.

Fonte: Pesquisa Direta do autor

Grfico 3.7 - Material das paredes da casa.


1% 11%

Alvenaria de tijolos sem reboco.


88%
Alvenaria de tijolos rebocada.

Outro material. (uma de taipa)

Fonte: Pesquisa Direta do autor

A anlise dos grficos indica tambm que o padro geral das moradias destas
localidades as exclui da classificao de moradias rsticas (segundo o conceito do
dficit habitacional), o que se alinha aos ndices desse componente no dficit
habitacional oficial (do Recife). Alguns elementos encontrados em grande parte das
moradias pesquisadas, como paredes com material de alvenaria rebocado (88% no
Grfico 3.7), o piso em cermica (49% Grfico 3.8) e a laje de concreto (25% no
Grfico 3.9), at reforam a impresso geral que h um volume relevante de recursos
investidos pela populao destes assentamentos nas suas moradias, conforme
confirmaremos com outros dados adiante.

140
Grfico 3.8 - Material do piso da casa?

2%
Terra batida.

49%
Cimentado.
49%

Cermica.

Fonte: Pesquisa Direta do Autor

Grfico 3.9 - Material do teto da casa?

25% 22%
Telhas de fibrocimento ou metlicas sobre
estrutura de madeira ou outro material.

Telhas cermicas sobre estrutura de madeira


ou outro material.

53% Laje de concreto.

Fonte: Pesquisa Direta do autor

Tambm relevante o nmero de moradias sem banheiro, ou onde estes no possuem


ligao interna de gua. Estes nmeros somam 10% (Grfico 3.10), o que sugere uma
ao para qualificao destas moradias (reformas), considerando que as casas com este
tipo de deficincia esto relacionadas estatisticamente com moradias rsticas (FJP,
2005). Cerca de 8% das moradias possuem ponto de abastecimento dgua externo
casa (Grfico 3.11) e 6% das habitaes possuem ligao de energia eltrica clandestina
(Grfico 3.12)

141
Grfico 3.10 - Existncia de banheiro na moradia?

5% 2%

8% No tem banheiro.
85%
Tem banheiro, mas sem gua encanada.

Tem 1 banheiro com gua encanada.

Tem 2 banheiros ou mais, com gua


encanada.

Fonte: Pesquisa direta do autor

Grfico 3.11 - Abastecimento de gua da casa?


1% 3%
7%

89% Rede pblica com ligao interna.

Rede Pblica com ponto fora da casa.

Poo com ponto de gua fora da casa.

Outro.

Fonte: Pesquisa direta do autor

Grfico 3.12 - Ligao de Energia eltrica.

6%
94%
Ligao irregular (clandestina).

Ligao regular.

Fonte: Pesquisa direta do autor

142
Observamos tambm que a maioria das moradias da amostra apresentou condies de
acessibilidade para carros, sendo quase metade por vias pavimentadas. (Grfico 3.13).

Grfico 3.13 - Acesso pblico at a moradia

3% 49%
48%
Via de carros pavimentada.

Via de carros no pavimentada.

Via de pedestres no pavimentada.

Fonte: Pesquisa direta do autor

Mas o principal foco desta pesquisa de campo se refere ao processo de acesso s


moradias nos assentamentos informais. Para isto foram feitas perguntas sobre a
condio de ocupao (alugada, cedida ou prpria), e principalmente sobre os recursos
empregados (financeiros e humanos) e meios de consegui-los. Apresentamos a seguir
alguns grficos contendo os principais resultados destas perguntas.

Os dados apresentados a seguir permitem uma leitura bastante interessante sobre os


processos de acesso moradia nos assentamentos informais, mas revelam algumas
dvidas sobre os prprios dados levantados. Acreditamos que isso indica a necessidade
de aprofundamento da pesquisa (com ampliao da amostra), alm de uma melhor
afinao dos instrumentos da pesquisa de campo, para obter uma melhor leitura das
demandas e estratgias habitacionais da populao das ZEIS. Mas dentro da limitao
do levantamento realizado no mbito desta dissertao, pudemos elaborar algumas
observaes apresentadas a seguir.

Predominam as moradias prprias (71%), mas existe um percentual relevante de


famlias que vivem em moradias alugadas (20% da amostra no Grfico 3.14). Dentre as
famlias que pagam aluguel, metade desembolsa valores que consideramos relevantes,
ou seja, acima de R$100 (cem reais) apresentadas no grfico 3.15. Note-se que esse
valor que poderia inclusive servir para amortizar investimentos habitacionais formais
(subsidiados), ao invs de se converterem em renda da terra conquistada informalmente
(e legitimada para fins habitacionais). Esse percentual tambm revela a viabilidade

143
financeira (rentabilidade) do investimento habitacional da populao na cidade
informal, que neste caso at recuperada (pelo menos parcialmente) na forma de
aluguel.

Grfico 3.14 - Condio de ocupao da casa.


3%
6%
20%
alugada

Prpria

Cedida
71%
Outra situao

Fonte: Pesquisa direta do autor

Grfico 3.15 - Preo do aluguel (dentre as 20% alugadas).

26% 22%
at R$100

De R$100 a R$232

52%
Entre R$232 e R$465

Fonte: Pesquisa direta do autor

144
Grfico 3.16 - Estimativa de valor investido na casa desde 2003.
No investiu nada
13%
26%
Investiu menos de R$1.500,00
4%
Investiu entre R$1.500,00 a
R$5.000,00
Investiu de R$5.000,00 a
R$15.000,00
16% Investiu de R$15.000,00 a
R$30.000,00
19% No sabe quanto foi investido
22%
Fonte: Pesquisa direta do autor

Grfico 3.17 - tem da casa onde investiu mais recursos.

2% No investiu ou no sabe
33%
55%
Na compra da casa

Na construo da casa

Na reforma da casa (melhoria


1% e/ou ampliao)
Outro item (Muro de Arrimo)
9%
Fonte: Pesquisa direta do autor

Outro dado muito relevante para esta pesquisa de que quase um tero (32%) das
famlias pesquisadas fizeram investimentos para construir ou ampliar a casa onde vivem
atualmente, sendo que 42% fizeram investimentos superiores a R$1.500 (mil e
quinhentos reais) nos ltimos 6 anos50, valor que tambm relevante para avaliar
capacidade de investimentos desse pblico de baixa renda. Destaca-se ainda que 20%
realizaram investimentos superiores a R$5.000 (cinco mil reais) desde 2003, sendo que
a maioria (55 %) investiu em obras de reforma ou ampliao da casa. (Grfico 3.17),
com investimentos concentrados na melhoria e/ou ampliao da moradia (Grfico 3.16).

50
Julgamos que esse horizonte de tempo estava ao alcance da memria financeira das famlias, e tambm
correspondia ao marco de mudanas importantes na poltica habitacional (Governo Lula).
145
Conforme podemos observar no grfico 3.18, quase um quinto desse pblico (19%)
adquiriu a casa j pronta, revelando a dinmica do mercado imobilirio informal. Outro
quinto do pblico (cerca de 20%) recebeu a casa como herana, o que foi indicado como
principal informao complementar da alternativa outra forma contida no
questionrio. Um percentual muito pequeno (3 %) indicou o recebimento da casa por
programa governamental (subsdio total), o que se explica pela incluso de um nico
conjunto habitacional (Paulo Cavalcanti) na rea de pesquisa em Brejo da Guabiraba.

Grfico 3.18 - Como a moradia foi conquistada.


Casa no prpria
24%
22%
Construiu casa em terreno
3% ocupado, comprado ou cedido
Comprou casa menor e fez
ampliao
Comprou a casa j pronta
15%
19% Recebeu do Governo

17% Outra forma (herana e troca)


Fonte: Pesquisa direta do autor

Destacamos tambm algumas informaes essenciais sobre a forma de obteno dos


recursos investidos em moradia na cidade informal. O questionrio apontou diversas
alternativas, justamente para explorar esse aspecto (Grficos 3.19 e 3.20). Na aplicao
do questionrio foram permitidas duas respostas para essa questo, buscando investigar
composio de diferentes fontes. Mas tal estratgia (resposta dupla) revelou-se tambm
problemtica, confundindo um pouco a apresentao e anlise dos resultados51.

Mesmo assim, podemos formular algumas concluses nesse aspecto. A principal delas
sobre a predominncia do autofinanciamento como soluo financeira nesse contexto,
onde as famlias usam suas poupanas pessoais para construir ou reformar as moradias,
mas mesmo assim conseguem alcanar os nveis de investimento apontados acima, que
julgamos surpreendentes para uma faixa de renda to baixa.
51
A falha na coleta dessas respostas pode tambm estar relacionada com o treinamento insuficiente dos
pesquisadores de campo.
146
Dentre as outras formas de financiamento apontadas, destacam-se os bancos,
financeiras, ou as lojas de material de construo (que geralmente intermediam as
financeiras). Esse dado confirma um ponto discutido anteriormente, sobre o crescente
interesse do setor financeiro no pblico de baixa renda. Mas importante ressaltar que
as taxas de juros praticadas aqui so muito superiores aos crditos habitacionais
vinculados aos fundos pblicos, fazendo com essa populao pague juros muito
superiores aos moradores da cidade formal, revelando uma forte contradio sobre a
concesso de subsdios pblicos da poltica habitacional.

Grfico 3.19 - Fonte da maioria dos recursos


investidos na moradia (alternativa 01)
No investiu /No sabe
9% 2% 1%
1% 36% Usou poupana e economias da famlia
2%
Tomou emprtimo de familiares e/ou amigos
3%
Vendeu um bem da famlia ou usou
indenizaes de trabalho
Usou o FGTS (sacou sem sair do emprego)
Fianciamento pessoal em bancos ou loja de
material construo
46% Conseguiu financiamento habitacional na
CAIXA ou em outro banco
De outra fonte
Fonte: Pesquisa direta do autor

Grfico 3.20 - Fonte da maioria dos recursos


investidos na moradia (alternativa 02).
No respondeu alternativa 2
3% 5%
2% 1% No investiu /No sabe
1%
Tomou emprtimo de familiares e/ou
86% amigos
2%
Usou o FGTS (sacou sem sair do emprego)

Usou indenizaes trabalhistas (FGTS,


multas de recises)
Tomou emprtimo pessoal em bancos

Banco de material ou outro programa


governo de PE
Fonte: Pesquisa direta do autor

Observamos ainda que apesar de uma parte destas reas terem sido contempladas por
programas de financiamento de autoconstruo (Banco de Materiais de Construo em

147
Brejo da Guabiraba) esta alternativa apareceu muito discretamente no levantamento.
Isso parece refletir o curto horizonte de tempo relatado no levantamento (6 anos),
quando este programa j estava em sua fase de declnio.

A anlise das formas de acesso moradia na cidade informal envolve tambm as


modalidades de mo de obra empregadas. Nesse aspecto, os dados do grfico 3.21
revelam que uma proporo relevante desse pblico (30%) ainda continua construindo
suas moradias trabalhando diretamente nas obras, o que refora a hiptese do sobre-
trabalho apontada por Francisco de Oliveira ainda na dcada de 70 (OLIVEIRA, 2003).
Mas ao mesmo tempo outra parte grande desse pblico (35%) utiliza mo de obra
remunerada, variando de 1/4 ou 1/3 do total, a depender da proporo de uso de
trabalhadores remunerados nas obras (parcial ou integral).

Grfico 3.21 - Mo de obra usada


na construo ou reforma da casa.
No se aplica (no realizou obra)
25% 35%

Famlia com ajuda de amigos ou


parentes (sem contratar pedreiro)
Pedreiros com ajuda da famlia,
amigos e/ou parentes

10% 30% Maior parte feita por pedreiros


contratados
Fonte: Pesquisa direta do autor

148
Para ampliar a leitura sobre a questo do financiamento habitacional nestes
assentamentos, destacamos ainda os dados apresentados nos grficos seguintes, sobre a
relao da populao com documentos de posse ou propriedade da terra. Note-se que a
forma de levantar essa informao se diferencia do IBGE (usada no clculo do dficit),
ou seja, no questionamos se o terreno ou casa eram prprios, mas sim o tipo de
formalizao de propriedade que dispem, e a utilizao que fizeram dessa
documentao. (Grficos 3.22 e 3.23).

Grfico 3.22 Documentos de posse ou propriedade do imvel

2% 1% Casa alugada ou no sabe.


42%
47%
Nenhum documento do imvel.

Recibo ou promessa de compra e


venda.
Documento de posse / propriedade
registrado em cartrio de imveis.
8% Outro tipo de documento.
Fonte: Pesquisa direta do autor

Grfico 3.23 - Uso dos documentos de regularizao fundiria

50% 1% No tem documentos ou imvel


49% alugado.

Possui documentos, mas nunca


usou.

Usou os documentos para


resolver questes familiares
(herana, separao).
Fonte: Pesquisa direta do autor

149
No aspecto da regularizao fundiria apresentado nos grficos 3.22 e 3.23, pudemos
constatar que apesar dos importantes movimentos de regularizao fundiria que
ocorreram nestes assentamentos (especialmente Casa Amarela que foi palco do
movimento Terras de Ningum), essa conquista no tem se expressado no exerccio
efetivo do direito terra, pelo menos para acesso a financiamentos habitacionais que
poderiam ser lastreados pela posse formal52.

As questes seguintes que levantamos na pesquisa de campo, diz respeito aos vnculos
da populao com seu bairro e com a prpria moradia. Alm disso, questionou-se sobre
as perspectivas (pretenses) de mudana de bairro ou investimento na melhoria das
habitaes, assim como as formas pretendidas de alcanar os recursos para essa
finalidade. Buscou-se levantar estas questes verificando o tempo de moradia das
famlias na prpria casa e no bairro, alm de questionar a pretenso de mudana de
moradia, ou de investimentos na prpria casa.

Do conjunto de questes sintetizadas nos grficos 3.24, 3.25 e 3.26, destaca-se que a
maioria das famlias (54%) vive h mais de 15 anos na moradia atual (Grfico 3.24), e a
grande maioria (80%) vive h pelo menos 15 anos no mesmo bairro (Grfico 3.25). Ao
mesmo tempo os dados indicam que a grande maioria no pretende se mudar de bairro
(ou de regio da cidade), mesmo que desejem mudar de casa (Grfico 3.26). Trata-se,
portanto de uma populao muito consolidada e ligada ao local onde vivem.

52
Embora a regularizao nas reas de morro tenha se efetivado atravs de CDRU, cujo uso para fins de
financiamento habitacional no aceito de forma consensual.

150
Grfico 3.24 - Tempo de moradia na casa atual.

8%
57%
23% Menos de 1 ano.

De 1 ano a menos de 6 anos.

De 6 a 14 anos.

12% 15 anos ou mais.

Fonte: Pesquisa direta do autor

Grfico 3.25 - Tempo de moradia no Bairro

8%
1%
80% 11%
Menos de 1 ano.
De 1 ano a menos de 6 anos.
De 6 a 14 anos.
15 anos ou mais.

Fonte: Pesquisa direta do autor

Grfico 3.26 - Pretenso de mudar da casa nos prximos 2 anos


3%
No pretende se mudar.
18% 79%

Pretende se mudar para o mesmo


bairro ou bairro vizinho.
Pretende se mudar para outro bairro
mais distante.

Fonte: Pesquisa direta do autor

A maioria das famlias pesquisadas (60%) afirmou que pretendia investir recursos na
melhoria da sua moradia, embora alguns (7%) no saibam exatamente como, nem onde
buscar recursos para isso. (Grfico 3.27).

151
Grfico 3.27 - Pretenso de reformar a casa nos prximos 2 anos.
7%
Sim, pretende.
40% 53%
No pretende fazer obras.

Gostaria de reformar, mas no tem


recursos nem sabe como conseguir.

Fonte: Pesquisa direta do autor

Enfim, comentamos as informaes sobre as pretenses das famlias para obter recursos
destinados a melhoria de suas moradias. Nesse ponto, fica claro que contam
prioritariamente com seus prprios recursos (49%). Alguns contam com apoio de
familiares (3%), ou ainda com os agentes financiadores privados(bancos ou financeiras).
Estas opes somaram 4% na primeira alternativa de resposta (grfico 3.28) e 9% na
segunda alternativa (grfico 3.29). Pouqussimas famlias demonstraram expectativas de
obterem recursos do sistema habitacional, sejam eles onerosos ou de subsdios
governamentais. Vale ressaltar que o questionrio buscava sugerir diversas formas de
acesso a recursos governamentais (governo do estado, prefeitura ou CAIXA).

152
Grfico 3.28 - Como pretende
conseguir recursos para reforma (alternativa 01)

2% No pretende reformar ou no sabe como


4% 1%
obter recursos.
3% 41%
Poupana e economias da prpria famlia.

49% Emprstimo de familiares e/ou de


amigos.
Emprstimo pessoal em Banco.

Financiamento Habitacional na CAIXA


ou em outro Banco.
Procurar apoio de algum programa do
Governo.
Fonte: Pesquisa direta do autor

Grfico 3.29- Como pretende


conseguir recursos para reforma (alternativa 02)

1% 9% 4% Poupana e economias da prpria famlia.


2%
1% Emprstimo de familiares e/ou de amigos.
83%
Emprstimo em Banco ou financiamento na
loja de material.
Procurando apoio de algum programa do
Governo.
De Outra(s) fonte(s). Qual?

No respondeu alternativa 02
Fonte: Pesquisa direta do autor

Os resultados obtidos para essa ltima questo parecem refletir a prpria escassez de
apoio estatal para as conquistas habitacionais realizadas pelas famlias de forma
autnoma, pelo menos em relao a sua unidade habitacional (para alm da
urbanizao, oferta de infra-estrutura). Em outras palavras, parecem expressar que se
no houve apoio governamental para acessarem melhores condies habitacionais at o
momento, tambm no trazem expectativas de apoio governamental para o futuro.

153
3.3. LIMITES E INDICAES PARA AUTOCONSTRUO NA CIDADE
INFORMAL.

O enfoque da anlise realizada ao longo deste captulo, de uma forma geral, tem
privilegiado os aspectos positivos da autoconstruo, enfatizando suas possibilidades e
convenincia para responder as necessidades habitacionais da populao dos
assentamentos informais, exemplificados pelas ZEIS do Recife. Na verdade, trata-se de
evidenciar um processo de produo de moradias que j amplamente empregada neste
contexto, para refletir sobre sua insero na poltica habitacional. Por isso, torna-se
fundamental tambm avaliar as limitaes e implicaes que a autoconstruo (na
forma aqui conceituada) apresenta enquanto alternativa para responder as necessidades
habitacionais da populao.

Em princpio, cabe destacar que os assentamentos informais, de forma geral, apresentam


uma infra-estrutura deficiente, que so determinantes nas condies de habitabilidade,
justificando inclusive a sua denominao de assentamentos precrios53. Mas conforme
destacamos ao longo deste trabalho, mesmo nos assentamentos onde a infra-estrutura j
foi implementada, muitas unidades habitacionais ainda permanecem sem condies de
habitabilidade, demandando aes direcionadas para as prprias unidades habitacionais,
que so muito compatveis com a autoconstruo, do que com a produo de novas
moradias pelo mercado imobilirio formal.

Mas cabe destacar aqui outro fator importante para limitar a autoconstruo como
soluo de moradia na cidade informal: A restrio territorial em que j vive a
populao destes assentamentos. Mesmo considerando que a cidade do Recife
permeada por assentamentos populares em quase todos os bairros (ver mapa 3.1),
preciso considerar que estes assentamentos j apresentam um adensamento
relativamente alto, que impem limites para (re) produo habitacional dentro dos seus
territrios. Na verdade, nos referimos tambm restrio de terras para a prpria
demanda habitacional de interesse social, impostos pela lgica de especulao sobre o
uso do solo (discutida no captulo dois).

53
O termo assentamentos precrios mais corrente nos documentos do MCidades e CAIXA,
responsveis pela maioria das aes da Poltica Nacional de Habitao.

154
Esse ponto de vista pode ser evidenciado atravs da comparao dos padres de
ocupao da cidade formal, com os assentamentos populares, especialmente as ZEIS.
Para isso trazemos novamente os dados do Atlas de Desenvolvimento Humano do
Recife (2005) apresentados no quadro 3.9, enfocando as reas e densidades (de
populao e de moradias) de alguns territrios selecionados na cidade do Recife.

Nesta comparao, as ZEIS foram tomadas como parmetro da cidade informal,


considerando que nelas est concentrada boa parte da populao de baixa renda do
Recife (quadro 3.3). Por outro lado, tomamos como referencia de cidade formal alguns
bairros tpico de classe media (Boa Viagem, Madalena e Graas), mesmo considerando
que no interior de alguns deles esto inseridos alguns assentamentos informais (exceto
no bairro das Graas).

Uma observao inicialmente importante no quadro 3.9 que a populao total das 66
ZEIS que somava 583.724 habitantes (IBGE, Censo 2000) representava cerca de 41%
da populao total do Recife, vivendo em 147.157 moradias que representava 39% dos
domiclios da cidade. Mas a rea total ocupada por estas ZEIS corresponde apenas a
11,8% da rea da cidade. Como no dispomos de uma mensurao equivalente das reas
residenciais da cidade formal, no podemos estabelecer com estes dados um juzo
conclusivo sobre a restrio territorial desta populao. Mas nos parece evidente que ela
ocupa uma proporo bem pequena da rea urbana do Recife, mesmo estando
distribuda por diversos bairros da cidade.

A impresso de restrio territorial para a populao de baixa renda pode ser reforada
tambm pelos dados do quadro 3.9 sobre as densidades (de populao e moradias).
Comparando as densidades dos diferentes tipos de territrio (formal e informal) fica
claro que nmeros das ZEIS so em mdia bem maiores que os demais territrios. Isso
se torna mais expressivo se considerarmos que h muitas edificaes verticalizadas na
cidade formal, enquanto nas ZEIS o padro geral das edificaes quase sempre
inferior a dois pavimentos. No quadro 3.9, o bairro mais denso da cidade formal Boa
Viagem, apresentando 13.296 habitantes/Km2 e 4.011 uh/Km2, mas com densidade bem
menor que a mdia das ZEIS - 22.520 habitantes/Km2 e 5677 uh/Km2. O bairro mais
denso da cidade informal (neste quadro) a Mustardinha, com 37.564 habitantes/Km2 e

155
9.614 uh/Km2, com nmeros mais de duas vezes superior aos de Boa Viagem (um
bairro com predominncia de edificaes verticais).

Quadro 3.9 - reas e Densidades de ZEIS e Bairros Selecionados do Recife. 2000


Total de
domiclios Densidade Densidade
Populao populacional domiclios.
Territrio rea (km2) particulares
Total, 2000
permanentes, habitante/ Km2
54
uh / Km2
2000

Bairro de Boa
7,55 100.388 30.282 13.296 4.011
Viagem

Bairro da Madalena 1,84 19.786 5.667 10.753 3.080

Bairro das Graas 1,44 16.877 5.016 11.720 3.483

ZEIS Mustardinha 0,50 18.782 4.807 37.564 9.614

ZEIS Mangueira 0,63 17.100 4.427 27.143 7.027

ZEIS Casa Amarela 9,07 197.292 48872 21.752 5.388

Bairro do Brejo da
0,75 11.362 2.711 15.149 3.615
Guabiraba

Total ZEIS 25,92 583.724 147.157 22.520 5.677

Total Recife 218,75 1.422.905 376.022 6.505 1.719


Fonte: Atlas Desenvolvimento Humano do Recife. 2005. (Baseado no Censo, 2000), Adaptao do autor.

Mesmo considerando que os espaos livres e de uso pblico presentes na cidade formal
(vias mais largas, praas, etc.) contribuem muito para reduzir a densidade deste
territrio, lembramos que estes espaos tambm so indicadores do conforto ambiental
deste territrio, enquanto nos assentamentos populares todo o conjunto urbano (espaos
pblicos e privados) est confinado em uma rea mais restrita (indicados pelas
densidades), onde o solo quase todo ocupado por lotes e edificaes de pequeno porte,
com vias mais estreitas e poucos espaos de uso pblico.

A constatao do adensamento excessivo das ZEIS tambm pode ser obtida atravs da
observao direta em campo nestes espaos urbanos (ver figura 3.2).

Neste sentido, apesar do territrio da cidade informal (ZEIS) ser um espao privilegiado
para produo habitacional via autoconstruo, o quadro acima parece demonstrar que

54
uh = unidade habitacional.

156
estas reas tambm apresentam restries srias para abrigar a demanda de expanso
habitacional dos segmentos populares, considerando o nvel de adensamento j
existente, e o padro das edificaes produzidas via autoconstruo (com at dois
pavimentos).

Vale relembrar, que na definio de autoconstruo enfocada ao longo deste trabalho (e


apresentada no captulo um) as aes so conduzidas por iniciativas isoladas das
famlias, em obras realizadas de forma pulverizada no territrio da cidade informal, sem
vinculao com processos de organizao social e poltico intencional. E uma das
maiores restries dessa forma de autoconstruo aqui analisada resulta justamente
dessa forma autnoma e desarticulada que a populao produz suas moradias,
geralmente sem contar com servios de planejamento e assistncia tcnica, nem acesso
a financiamentos habitacionais. Diante desses condicionantes, as obras se limitam quase
sempre a edificaes com at dois pavimentos, definindo um padro construtivo que
parece no ter condies de responder s demandas de expanso habitacional dos
segmentos populares, onde as edificaes verticalizadas constituem uma alternativa
importante em uma cidade adensada como Recife.

Diante dessa observao, as possibilidades apresentadas ao longo deste captulo, para


responder as necessidades habitacionais atravs da autoconstruo, esto muito
condicionadas qualificao e organizao dessa prtica de autoconstruo realizada
nos assentamentos informais. Entre os componentes necessrios para qualificar essa
produo informal indicamos principalmente a oferta de crdito adequado (com custos e
subsdios vinculados a poltica habitacional), de assistncia tcnica, promoo de
organizao social e articulao com os processos de planejamento urbano em curso nos
assentamentos informais. Estes elementos parecem essenciais para que a autoconstruo
alcance um padro de qualidade mais alto, capaz de responder ao complexo contexto
existente nos assentamentos informais, e sem ampliar a reproduo do habitat precrio
j existente nestes territrios.

importante destacar que boa parte destes elementos de qualificao da autoconstruo,


em certa medida, foram alcanados por outra modalidade de autoconstruo que no foi
tratada de forma especfica neste trabalho. Referimo-nos aos mutires autogeridos,
muito relacionados com o desenvolvimento do conceito de Produo Social da Moradia

157
e associado com processos de organizao scio-poltica e com assistncia tcnica
comprometida. Algumas destas experincias relatadas por pesquisadores brasileiros
(ARANTES, 2002, LOPES; RIZEK, 2006, entre outros) tem resultado inclusive em
nveis de excelncia na elaborao de solues tcnico-construtivas e organizao do
prprio canteiro de obras (ARANTES, 2002, p.220). Esse desenvolvimento aponta
principalmente para uma humanizao do processo construtivo, j que eles so dirigidos
pelos prprios trabalhadores. No entanto, essa modalidade de autoconstruo tem sido
conduzida principalmente nos territrios urbanos ainda desocupados, ou em processo de
ocupao, enquanto este trabalho tratou principalmente da autoconstruo realizado
dentro dos assentamentos j consolidados.

Apesar dos diferentes territrios de atuao, o que podemos trazer como referencia
importante desta outra modalidade de autoconstruo (coletiva e socialmente
organizada) a prpria organizao social e dilogo com o poder pblico para acessar
os sistemas de financiamento adequados para a populao de baixa renda, e que so
tambm mediados com apoio da assistncia tcnica (construtiva e social). Alguns destes
componentes tambm estiveram presentes nos projetos de autoconstruo assistida
relatados no segundo captulo, como o Banco de Materiais de Construo, o
PROHABITE da ONG Viso Mundial, ou as aes empreendidas pela ONG Cearah
Periferia e Habitat para a Humanidade. Mas estes se diferenciavam do outro modelo de
autoconstruo (dos mutires autogeridos) por estarem direcionados (ou disponveis)
para a produo ou melhorias habitacionais no territrio da cidade informal, ampliando
a oferta de solues para o complexo contexto urbano brasileiro.

158
CONSIDERAES FINAIS

O presente trabalho tomou como ponto de partida as observaes diretas sobre a prtica
da autoconstruo realizada nos assentamentos populares da cidade do Recife, que
trazem consigo uma forte associao s condies precrias de habitabilidade em que
vive a populao de baixa renda no Brasil (uma viso predominante no senso comum).
Mas essa proximidade inicial com o objeto de estudo j indicava que a precariedade da
cidade informal no reflete apenas a prtica da autoconstruo em si, mas resultam
principalmente da deficincia ou omisso estatal no processo de urbanizao (oferta de
infra-estrutura), ordenamento do espao pblico, financiamento habitacional e
assistncia tcnica, que so elementos escassos neste contexto, onde vive grande parte
da populao de baixa renda.

Essa observao mais direta sobre a autoconstruo nos assentamentos informais


tambm nos conduziu a refletir e investigar sobre a relao dessa forma de produo de
moradias com as concepes (tericas) e abordagens (prticas) da poltica habitacional,
presentes nos diversos nveis da atuao estatal, em especial sobre os sistemas de
financiamento e concesso de subsdios habitacionais.

A investigao terica aqui realizada revelou inicialmente que o prprio conceito de


autoconstruo possui um significado diverso entre os autores que tratam do assunto
assim como entre os formuladores das polticas pblicas. Mas ao longo da investigao
registrada no primeiro captulo, pudemos concluir que a autoconstruo remete
principalmente ao protagonismo dos usurios no processo de produo de suas
moradias, e significa tambm uma participao mais reduzida dos agentes econmicos
como intermedirios entre a produo e o consumo deste bem. Ou seja, trata-se de um
processo onde a acumulao de capital imobilirio e da construo civil no
predominante como na produo formal (do mercado imobilirio), que tem sido apoiada
e at subsidiado pelo estado brasileiro ao longo das ltimas dcadas. Mas interessante
observar que a autoconstruo tem despertado grande interesse dos fabricantes e

159
comerciantes de material de construo, que j perceberam o grande peso que essa
forma de produo tem sobre os lucros desse setor no contexto econmico brasileiro 55.

A investigao e discusso terica, apresentada no primeiro captulo e em parte do


segundo, acerca do significado e interpretao da autoconstruo em relao poltica e
aos sistemas de financiamento habitacionais apoiados (ou regulados) pelo estado,
demonstram tambm que ao longo das ltimas dcadas ela quase sempre foi remetida a
um papel secundrio, apesar de responder pela maior parte da demanda da populao de
baixa renda, que no conseguia acessar ou se manter nos sistemas formais de produo
e financiamento habitacional. Buscamos evidenciar que essa forma de acesso a moradia
inerente a dinmica de (re) produo do espao urbano das grandes cidades brasileiras,
inclusive no Recife. Mas essa condio no tem garantido o acesso aos fundos
habitacionais, subsidiados ou onerosos, que so apoiados pelo estado, o que agrava a
sua condio marginal no mbito das polticas pblicas.

Apesar desse tratamento como alternativa secundria, j foram realizadas no Brasil


algumas experincias muito relevantes baseadas em autoconstruo assistida, tanto no
mbito governamental, como por organizaes do terceiro setor (ONGs). O relato de
algumas destas experincias, contida no segundo captulo, indica que apesar da maior
parte delas terem alcanado resultados expressivos sobre a populao de baixa renda,
elas no conseguiram se firmar como alternativas concretas dentro da poltica
habitacional e dos sistemas de financiamento pblicos.

Na anlise das experincias institucionais baseadas em autoconstruo, pudemos


perceber tambm uma clara influncia das idias de John Turner (mesmo sem o
conhecimento de quem realizava os projetos), associadas com a autonomia dos usurios
das moradias, e mais recentemente, das idias de Muhammad Yunus sobre concesso de
crdito e capacidade empreendedora da populao de baixa renda.

Por outro lado, diversos autores que tem formulado (ou influenciado) as polticas
pblicas de habitao e desenvolvimento urbano no Brasil, tambm desenvolveram
crticas muito pertinentes e profundas sobre o significado e impacto da autoconstruo

55
Os nmeros sobre consumo de material na autoconstruo foram constatados nos sites da ANAMACO,
ABRAMAT (entidades de empresrios desse), e da revista Construo de Mercado, acessados em
21/09/09.

160
no processo de produo do espao urbano, sobretudo no contexto de uma economia
capitalista e perifrica como a brasileira.

A idia de fundo que pudemos apreender do conjunto destas crticas, que o incremento
efetivo da produo habitacional de interesse social no Brasil, demandaria um processo
de reforma urbana muito mais amplo do que a realizao de projetos habitacionais
baseados em autoconstruo. Esta reforma urbana deve repercutir sobre a lgica atual
de acesso a terra urbanizada (dominada pela especulao imobiliria), sobre a
distribuio dos investimentos em infra-estrutura e equipamentos urbanos, sobre o
controle da ocupao do espao urbano (destacando a questo scio-ambiental), e ainda
sobre os sistemas de financiamento habitacional, viabilizando subsdios para a
populao de baixa renda, de forma equilibrada com o oramento pblico e com a
capacidade financeira deste pblico.

No entanto, o atual estgio de desenvolvimento urbano de cidades como o Recife, onde


os espaos de terra urbanizada so cada vez mais escassos para habitao de interesse
social, e onde h um grande nmero de assentamentos informais, j consolidados e em
condies razoveis de infra-estrutura, nos remete a refletir sobre alternativas para
complementar as linhas de ao da poltica habitacional, destacando, sobretudo, as
possibilidades da autoconstruo assistida.

Diante dessa perspectiva, analisamos ao longo do captulo trs, os diversos


componentes das necessidades habitacionais da populao do Recife, a partir das
pesquisas da FJP, adotadas oficialmente pelo governo brasileiro na elaborao da
poltica habitacional. Esta anlise, tomada em conjunto com a pesquisa domiciliar em
algumas ZEIS consolidadas do Recife, apresentou diversas possibilidades para
responder as necessidades habitacionais atravs de aes baseadas em autoconstruo,
pois se tratavam de demandas que dificilmente poderiam se enquadrar em sistemas
formais de produo habitacional, mas que compem lacunas essenciais das demandas
habitacionais. Destacamos aqui novamente, as principais necessidades habitacionais da
populao das ZEIS, que trazem indicaes para serem enfrentadas atravs de aes
baseadas em autoconstruo:

161
Coabitao voluntria de famlias multiparentais, que desejam permanecer na
mesma moradia, ou em moradias integradas a de seus familiares, ou ainda no
mesmo lote;
Moradias sem banheiro ou rsticas, localizadas em lotes consolidados;
Adensamento excessivo de moradias, cujo lote ou edificao suporte a ampliao ou
construo de novos cmodos;

As situaes apontadas acima representam grande parte da demanda habitacional do


Recife, que por sua vez tambm se refere a um volume muito expressivo de pessoas que
vivem nos territrios das ZEIS do Recife.

A deduo de que a autoconstruo poderia responder adequadamente essa demanda


dos segmentos populares, tambm foi baseada na percepo de que a populao desse
contexto no deve ser considerada simplesmente como demanda no solvvel que
estaria disposta a ocupar uma nova unidade habitacional produzida em qualquer local do
espao urbano. Ou seja, partimos do entendimento de que essa populao no pretende
se mudar para um conjunto habitacional na periferia da Regio Metropolitana, mesmo
que haja um forte subsdio financeiro disponvel para aquisio dessa unidade
habitacional. Em princpio, acreditava-se que ela prefere investir na proviso de
moradias nos assentamentos j conquistados dentro do territrio urbano, com
localizao privilegiada, o que em certa medida foi confirmado pela pesquisa de campo.

Essa pesquisa realizada em algumas ZEIS consolidadas do Recife, e apresentada no


captulo trs, tambm partiu do entendimento de que as demandas habitacionais da
populao se referem a um pblico que, em geral, j respondeu de alguma forma as suas
necessidades de moradia, e que estas solues precisam ser consideradas na formulao
das polticas habitacionais. De fato, os resultados desta pesquisa confirmaram algumas
das nossas hipteses (implcitas) nesse sentido, indicando especialmente a relativa
capacidade financeira e as preferncias da populao de baixa renda na sua busca
autnoma de solues habitacionais.

No entanto, o conjunto das informaes empricas (de fontes diretas e indiretas) aqui
analisadas, tambm deixa claro que as solues de moradia para a maioria da populao
de baixa renda do Recife no pode ser respondida exclusivamente por aes baseadas
em autoconstruo assistida. Ou seja, no se trata de tomar a autoconstruo como
162
panacia para todos os problemas habitacionais dos segmentos populares. Sem dvida
alguns dos maiores problemas de habitabilidade dessa populao est relacionado com a
demanda por grandes investimentos para proviso de infra-estrutura e oferta de terra
urbanizada para sua expanso habitacional.

Nesse sentido, a investigao terica junto aos autores referenciados na dissertao,


aponta de forma quase consensual, que o enfrentamento das necessidades habitacionais
da populao das grandes cidades brasileiras demanda a realizao intensiva de aes
complementares a produo de novas habitaes, especialmente a urbanizao (ou
integrao) dos assentamentos precrios. No entanto, uma das argumentaes
apresentadas de forma recorrente ao longo deste trabalho de que as aes de
urbanizao dos assentamentos precrios tambm no conseguem responder
completamente s necessidades habitacionais de grande parte da populao que vive
nesse contexto, restando lacunas que correspondem exatamente aos componentes das
necessidades habitacionais apontados acima. Assim, parece-nos evidente que o modelo
tradicional de promoo habitacional baseado principalmente nas empresas de
construo civil, no pode responder adequadamente as necessidades de interveno nas
prprias unidades habitacionais dessa populao. Justamente nestes casos (explicitados
acima) que a autoconstruo deve ser tomada como alternativa habitacional
importante, que merece receber suporte dos instrumentos e recursos disponibilizados
pelo estado para a produo habitacional no mercado imobilirio formal.

Por outro lado, tambm buscamos explicitar ao longo do texto, que a prtica da
autoconstruo na forma desarticulada e autnoma que tem sido realizada nos
assentamentos populares do Recife (e nas grandes cidades brasileiras), no se configura
ainda como uma alternativa adequada e sustentvel para responder as necessidades
dessa populao. Para que a autoconstruo possa alcanar o status de soluo
habitacional adequada, julgamos essencial que ela seja associada com alguns elementos
disponveis para outras modalidades de produo habitacional, direcionando esse
processo informal para um caminho de formalizao (em certa medida), em sintonia
tambm com o processo de integrao de assentamentos precrios, que tem sido
apontado pela poltica habitacional brasileira, inclusive pelo PREZEIS do Recife, um
espao pioneiro na construo desse tipo de interveno habitacional no Brasil.

163
Entre os elementos necessrios para qualificar a prtica da autoconstruo nos
assentamentos informais, destacamos principalmente a oferta de financiamento
habitacional com custos e subsdios adequados, servios de assistncia tcnica
subsidiados, apoio institucional para organizao scio-poltica da populao e
articulao com os processos mais amplos de planejamento e urbanizao dos
assentamentos populares.

A partir deste suporte, julgamos que a autoconstruo realizada nos assentamentos


informais pode se converter em um processo autntico de produo social da moradia,
ampliando as alternativas habitacionais para responder ao complexo contexto urbano
brasileiro, e valorizando o espao habitacional j conquistado pelos segmentos
populares nesse territrio.

A vinculao entre assistncia tcnica e financiamento tambm se constitui em


elemento fundamental para inserir a autoconstruo como alternativa mais presente na
poltica habitacional de interesse social. Esta assistncia tcnica tanto deve direcionar os
recursos de forma mais responsvel dentro do diversificado e irregular contexto dos
assentamentos informais, como tambm deve ser um instrumento de planejamento para
a populao se organizar e acessar de forma mais eficiente os sistemas de financiamento
apoiados pelo estado, que demandam um processo de planejamento mais qualificado do
que acontece geralmente na autoconstruo autnoma.

Finalmente, cabe destacar aqui que a estruturao de servios assistncia tcnica para
apoiar a realizao de autoconstruo na cidade informal representam um grande
desafio para os profissionais de planejamento construtivo (arquitetos e engenheiros),
pois requerem um tipo de atuao ainda pouco familiar para este campo profissional,
onde a populao deve ser tratada como cliente e no apenas como pblico alvo, j
que ela mesma tem sido a empreendedora e protagonista da produo de sua moradia.

164
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169
ANEXO 1

QUESTIONRIO DA PESQUISA DE CAMPO

170
QUESTIONRIO PESQUISA AUTOCONSTRUO NO RECIFE MDU /UFPE.

IDENTIFICAO DO DOMICLIO

001 Nmero do Questionrio


002 Nmero do Grupo (rea)
003 Nome(s) do(a)s entrevistadore(a)s
004 Data da entrevista
005 Hora de incio da entrevista
006 Hora em que terminou a entrevista Tempo durao
Endereo (Escrever informaes fornecidas pelo prprio entrevistado)

007 Avenida/ Rua / Travessa

N complemento

008 Bairro
009 Localidade (comunidade)
INFORMAES SOBRE A FAMLIA
010 Nome da pessoa entrevistada Coluna a preencher
depois da entrevista.

011 Idade da pessoa entrevistada anos

A - De 15 a 18 anos C - De 24 a 60 anos

B - De 18 a 24 anos D - Mais de 60 anos 011

012 O entrevistado o responsvel pelo domiclio (adulto com maior renda)?

A - Sim B - No 012

013 Qual a relao do entrevistado com o responsvel pelo domiclio?


A - No se aplica (o entrevistado o F - Irmo, irm
responsvel pela casa)
B - Cnjuge ou companheiro G -Outro Parente

C - Filho(a) ou enteado(a) H -Sem parentesco

D - Pai, Me ou Sogro(a) I - Pensionista

E - Neto(a) ou Bisneto(a) J -Empregado(a) domstico(a) 013

014 Qual o nmero total de pessoas que vive na casa? total

A - At 2 pessoas D- De 8 a 10

B- De 3 a 4 pessoas E - De 11 a 15

C - De 5 a 7 pessoas F - Mais de 15. 014

015 Nesta casa mora mais de uma famlia? (Mais de um casal ou responsvel por dependentes
diferentes)

A - Sim B - No 015

MDU / UFPE - Pesquisa Autoconstruo no Recife. Questionrio N_____________ 1


QUESTIONRIO PESQUISA AUTOCONSTRUO NO RECIFE MDU /UFPE.

016 Quantas pessoas trabalham ou tem renda nesta casa? Total =

A - Uma pessoa D - Quatro pessoas ou mais


B - Duas pessoas E - Ningum trabalha ou tem renda.
C - Trs Pessoas 016
017 Qual a Faixa de Renda mensal total da famlia? Total =
D - Mais de 2 SM e menos de 3 SM
A - Menor que salrio mnimo
(R$1.395,00)
E - Mais de 3 SM e menos de 5 SM (R$
B - At 1 salrio mnimo (R$ 465,00)
2.325,00)
C - Mais de 1 SM e menos de 2 SM 017
F - Mais de 5 SM
(R$930,00)

CONQUISTA DA MORADIA
Coluna para preencher
depois da entrevista
018 Desde quando a famlia vive neste bairro? ms ano

A - Menos de 1 ano C - De 6 anos a menos de 13 anos

B - De 1 ano a menos de 6 anos D - 15 anos ou mais. 018

019 Desde quando voc vive nesta casa? Ms ano

A - menos de 1 ano C - De 6 anos a menos de 13 anos


B - De 1 ano a menos de 6 anos D - 15 anos ou mais. 019

020 Esta casa alugada, prpria ou cedida (emprestada) ?

A - Alugada C - Cedida

B - Prpria D - Outra situao. Qual? 020

021 Se a casa alugada, qual a faixa do valor mensal do aluguel? Aluguel

A - No se Aplica (no alugada) D - Mais de R$232,00 e at R$465,00

B - At R$100,00 E - Mais de R$465,00

C - Mais R$100,00 e at R$232,00 021

022 Se a casa prpria. Como foi conquistada?


A- No se Aplica (a casa no prpria)
B- Ocuparam o terreno e construram a casa
C- Compraram o terreno e construram a casa
D- Construram a casa em terreno (ou parcela) cedido
E- Compraram uma casa menor e fizeram ampliao
F- Comprou a casa j pronta.
G- Recebeu do governo
H- Outra forma. Qual?
022

MDU / UFPE - Pesquisa Autoconstruo no Recife. Questionrio N_____________ 2


QUESTIONRIO PESQUISA AUTOCONSTRUO NO RECIFE MDU /UFPE.

Voc poderia estimar o valor que foi investido na aquisio, construo Estimativa:
023
ou reforma desta casa nos ltimos 6 anos? (desde 2003)
A - No investiu nada
B - Investiu menos de R$1.500,00
C - Investiu de R$1.500 a menos de R$5.000,00
D - De R$5.000 a menos de R$15.000,00
E - De R$15.000,00 a menos de R$30.000,00
F - Mais de R$30.000,00
G - No sabe estimar quanto foi investido. 023
024 Em quais itens da casa foi investida a maior parte dos recursos?
A - No se Aplica (no investiu ou no sabe)
B - Na Compra do Terreno
C - Na Compra da Casa
D - Na Construo da casa
E - Na Reforma da casa (Ampliao e/ou melhoria)
F - Em Outro tem. Qual ? 024

Como conseguiram a maior parte dos recursos investidos na casa? (Pode assinalar at 2
025
alternativas)
A- No se Aplica (no investiu ou no sabe)
B- Usou Poupana e economias da prpria famlia.
C- Tomou emprstimo de familiares e/ou de amigos.
D- Vendeu um imvel, carro ou outro bem da famlia.
E- Usou o FGTS (sacou valor sem sair do emprego)
F- Usou indenizaes trabalhistas (incluindo FGTS, multas de resciso, etc)
G- Tomou Emprstimo pessoal em Bancos.
H- Conseguiu financiamento na loja de material de construo.
I- Conseguiu Financiamento Habitacional da CAIXA ou de outro Banco.
J- Apoio do Banco de Material ou outro programa do Governo de PE. 025-1
K- Apoio de algum programa da Prefeitura do Recife. 025-2
L- De Outra(s) fonte(s). Qual?

026 Qual foi o principal tipo de mo de obra usada na construo ou reforma da casa?

A - No se Aplica (no realizou obras)


B - Famlia trabalhou com ajuda de amigos ou parentes (sem contratar pedreiros)
C - Contrataram pedreiros para trabalhar com ajuda da famlia, amigos e/ou parentes.
D - A maioria do trabalho foi feita por pedreiros contratados.
E - Outra(s) forma(s) de mo de obra. Qual? 026

MDU / UFPE - Pesquisa Autoconstruo no Recife. Questionrio N_____________ 3


QUESTIONRIO PESQUISA AUTOCONSTRUO NO RECIFE MDU /UFPE.

027 A Famlia possui algum documento de posse ou propriedade da casa ou do terreno? Qual?

A- No se Aplica (a casa alugada) ou no sabe.


B- No possui nenhum documento do imvel.
C- Possui um recibo ou promessa de compra e venda simples.
D- Possui documento de posse ou propriedade entregue pelo governo.
E- Possui documento de posse ou propriedade registrado em cartrio de imveis.
F- Outro documento. Qual? 027

028 Se possui documentos. Eles j foram utilizados para alguma finalidade?

A- No se Aplica (no tem documentos ou casa alugada)


B- Possui documentos, mas nunca usou.
C- Usou os documentos para resolver questes familiares (herana, separao).
D- Usou documentos para conseguir financiamento bancrio para construo ou
ampliao da casa.
E- Possui documentos e usou para outra finalidade. Qual? 028

029 Existe cobrana de IPTU para esta casa? (imposto municipal)


A - No existe cobrana de IPTU.
B - Sim, a cobrana chega (boleto), mas no paga regularmente
C - Sim, existe cobrana e paga regularmente. 029

030 Qual a faixa de valor de IPTU paga anualmente?


A - No se aplica (no pagam IPTU)
A - Menos de R$232,00 por ano
B - De R$232 a R$465 por ano
C - Mais de R$465 por ano 030
D No sabe informar

031 A famlia pretende se mudar dessa casa nos prximos 2 anos?


A- No pretende se mudar
B- Sim, pretende se mudar, mas para o mesmo bairro ou bairro vizinho.
C- Sim, pretende se mudar para outro bairro mais distante. 031

032 A famlia pretende ampliar ou reformar a casa nos prximos 2 anos?

A - Sim, pretende. C - Gostaria de fazer reformas, mas no


tem recursos nem sabe como conseguir.
B - No pretende fazer obras 032

MDU / UFPE - Pesquisa Autoconstruo no Recife. Questionrio N_____________ 4


QUESTIONRIO PESQUISA AUTOCONSTRUO NO RECIFE MDU /UFPE.

033 Se pretende fazer obras na casa, como pretende conseguir recursos? (Pode assinalar at 2
alternativas)
A- No se Aplica (no pretende fazer ou no sabe como obter recursos)
B- Planeja fazer poupana e usar economias da prpria famlia.
C- Pretende tomar emprstimo de familiares e/ou de amigos.
D- Pretende vender outro imvel, carro ou bem da famlia.
E- Pretende usar o FGTS (sem sair do emprego)
F- Planeja usar indenizaes trabalhistas quando sair do emprego (FGTS,
multas de resciso, etc).
G- Pegar Emprstimo pessoal em um Banco.
H- Pretende financiar na loja de material de construo.
I- Vai fazer um Financiamento Habitacional na CAIXA ou em outro Banco.
J- Pretende procurar apoio de algum programa do Governo. 033-1
K- De Outra(s) fonte(s). Qual? 033-2

CONDIES DA CASA E INFRA-ESTRUTURA

034 Quantos cmodos tem nesta casa? (contar nmero de salas, Total =
quartos, banheiros e cozinhas, exceto corredores, varandas e
garagem)
A - Tem at 3 cmodos C -Tem de 7 a 10 cmodos
B - Tem de 4 a 6 cmodos D -Tem mais de 10 cmodos 034

035 Quantos pavimentos (andares) tem a casa?


A - Tem s um pavimento C - Tem mais de 2 pavimentos.
B - Tem 2 pavimentos. 035

036 De que material so feitas as paredes da casa?

A- Improvisadas com madeira, metal, papelo, lona, etc


B- Alvenaria de tijolos (ou blocos) sem reboco
C- Alvenaria de tijolos (ou blocos) rebocada
D- Outro(s) material. Qual? 036

037 De que material feito o teto da casa?


A- Improvisado com metal, pedaos de telha, lona etc
B- Com telhas de fibrocimento (brasilit) ou telhas metlicas sobre estrutura
de madeira ou outro material.
C- Com telhas cermicas (canal) sobre estrutura de madeira ou outro
material.
D- Com Laje de concreto (com ou sem telhas em cima).
E- Outro(s) material. Qual? 037

MDU / UFPE - Pesquisa Autoconstruo no Recife. Questionrio N_____________ 5


QUESTIONRIO PESQUISA AUTOCONSTRUO NO RECIFE MDU /UFPE.

038 De que material o piso da casa?


A- Terra batida.
B- Cimentado
C- Cermica
D- Outro(s) material. Qual? 038

039 A casa tem banheiro?

A - No tem banheiro.
B - Tem banheiro, mas sem gua encanada
C - Tem 1 banheiro com gua encanada
D - Tem 2 banheiros ou mais, com gua encanada 039

040 Como o abastecimento de gua da casa?


A Da COMPESA com encanao interna.
B Da COMPESA com ponto de gua fora da casa.
D - Poo com encanao interna
E - Poo com ponto de gua fora da casa.

D - Outro. Qual? 040

041 A casa tem energia eltrica?

A - No
B - Sim, mas com ligao irregular (gato / clandestina)
C - Sim, com ligao regular. 041

D Outra forma de ligao. Qual?

042 Como o acesso pblico at a casa?


A - Via de carros pavimentada
B - Via de carros no pavimentada
C - Via de pedestres pavimentada. (escadarias, vielas caladas)
D - Via de pedestres no pavimentada. 042

E - Outra forma.Qual?

MDU / UFPE - Pesquisa Autoconstruo no Recife. Questionrio N_____________ 6