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Universidade de So Paulo

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2010

Capital social e redes sociais como alternativa


para anlise de polticas pblicas de
educao: o caso de Icapu-CE

Ensaio: Avaliao e Polticas Pblicas em Educao, v.18, n.69, p.846-860, 2010


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Capital social e redes sociais como
alternativa para anlise de
polticas pblicas de educao: o
caso de Icapu-CE *
Rafael DAlmeida Martins **
Gabriela Spanghero Lotta ***

Resumo
O objetivo deste artigo analisar o processo de elaborao da poltica de univer-
salizao do ensino fundamental do municpio de Icapu, CE, com base nos conceitos
de capital social e redes sociais. A partir desses conceitos e por meio de uma perspec-
tiva histrica, estudam-se as aes da Secretaria de Educao como um caso de
poltica pblica de sucesso, por meio de gesto participativa, democrtica e descen-
tralizada, fortemente embasada em relaes sociais entre a comunidade e o poder
pblico que foram beneficiadas pela existncia de nveis elevados de engajamento
cvico e laos comunitrios fortes, originados durante o processo de emancipao
poltica do municpio. Mostramos que esse contexto scio-histrico e a constituio
de redes sociais foram suficientes para criar e mobilizar o capital social existente na
comunidade e, assim, contribuir para o desenvolvimento de aes orientadas a trans-
formao social.
Palavras-chave: Capital social. Redes sociais. Poltica municipal de educao. Icapu.

Social capital and social networks as


alternatives or educational public policy
analysis: the Icapu-CE case
Abstract
This paper aims to analyze the process of implementation and universalization
*
Pesquisa realizada pelos autores durante o ms de Janeiro e Fevereiro de 2003 no municpio de Icapu-
CE. A pesquisa foi financiada pelo Centro de Estudos em Administrao Pblica e Governo da Funda-
o Getlio Vargas de So Paulo (CEAPG/FGV-EAESP). Esse artigo amplia reflexes anteriores dos
autores apresentadas no I Encontro Nacional de Administrao Pblica e Governana (EnAPG), da
Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Administrao (ANPAD), Rio de Janeiro, e no
4th International Meeting of the Iberoamerican Academy of Management, Lisboa.
**
Doutorando em Ambiente e Sociedade, Ncleo de Estudos e Pesquisas Ambientais (NEPAM), Univer-
sidade Estadual de Campinas (UNICAMP); Bolsista CAPES. E-mail: rdamartins@gmail.com
***
Doutora em Cincia Poltica, Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas, Universidade de So
Paulo (FFLCH-USP). E-mail: gabriela.lotta@gmail.com

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of the elementary education policy in the municipality of Icapu-CE, based on


the concepts of social capital and social networks. From these concepts, we
studied the actions of the Secretary of Education as a case of successful public
policy making through participatory management, democratic and
decentralized, heavily based on social relationships between the community and
the public who have been benefited by the existence of high levels of civic
engagement and strong community ties arising during the process of political
emancipation of the municipality. It shows that the socio-historical context
and the social networks were sufficient to create and mobilize the social capital
existing in the community and thus able to develop actions for social
transformation.
Keywords: Social capital. Social networks. Municipal policy of education. Icapu

Capital social y redes sociales como


alternativas para el anlisis de polticas
pblicas de educacin: el caso de Icapu-CE
(CE: CEAR Provincia brasilea)
Resumen
El objetivo de este trabajo es analizar el proceso de elaboracin de la poltica de
universalizacin de la Educacin Primaria en la ciudad de Icapu-CE (CE: CEAR
Provincia brasilea), basado en los conceptos de capital social y redes sociales. A
partir de dichos conceptos y a travs del uso de una perspectiva histrica, se
estudiaron las acciones de la Direccin de Educacin como un caso de polticas
pblicas que tuvo xito, realizado por medio de gestin participativa, democrtica
y descentralizada, fuertemente basado en relaciones sociales entre la comunidad
y el poder pblico beneficiadas por la existencia de niveles elevados de
participacin cvica y fuertes lazos comunitarios originados durante el proceso de
emancipacin poltica del municipio. Mostramos que ese contexto socio-histrico
y la constitucin de redes sociales fueron suficientes para crear y movilizar el
capital social existente en la comunidad y, as, contribuir para el desarrollo de
acciones orientadas hacia la transformacin social.
Palabras clave: Capital social. Redes sociales. Poltica municipal de Educacin. Icapu

Introduo
O presente artigo avalia o processo de elaborao e implementao da poltica
pblica de universalizao do ensino fundamental no municpio de Icapu, Cear,
tomando como base a contribuio da abordagem de capital social e redes sociais.
Sabe-se que as redes sociais podem melhorar a implementao de polticas pbli-
cas, tornando-as mais efetivas (TROTTER, 1999; MARQUES, 2009), inclusive ajus-

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tando-as a aspectos locais e culturais, como em casos de polticas de sade (LOTTA,


2006). Anlises recentes ressaltam a necessidade de incorporar a dinmica munici-
pal na avaliao da poltica educacional (GOUVEIA, 2009). Entretanto, apesar de
relevantes, as abordagens neoinstitucionalistas e de redes sociais so pouco debati-
das nos estudos brasileiros sobre polticas de educao.

Assim, o objetivo deste artigo contribuir com esse debate analisando as aes
da Secretaria de Educao do municpio de Icapu a partir dessas abordagens em
perspectiva histrica. Icapu pode ser entendido como um caso de poltica pblica
de sucesso com gesto participativa, democrtica e descentralizada, fortemente
embasada em relaes sociais entre comunidade e o poder pblico. Do resultado da
conjuno entre capital social e a existncia de redes sociais surgiu uma iniciativa de
referncia para o enfrentamento do analfabetismo e da excluso social.

Ao longo dos 25 anos de emancipao, o municpio tem sido modelo na gesto


de polticas pblicas. Obteve resultados expressivos em relao a municpios do
mesmo porte, aumento da qualidade de vida e melhoria acentuada dos indicadores
sociais (LOTTA; MARTINS, 2003). Alm disso, foi o primeiro municpio brasileiro a
universalizar o ensino fundamental e, como consequncia de suas aes, ganhou
diversos prmios, como Prefeito Amigo da Criana (Fundao Abrinq), Municpio
Aprovado (UNICEF), Programa Gesto Pblica e Cidadania (Fundao Getlio Var-
gas/EAESP, Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social e Fundao
Ford), entre outros. Destacam-se tambm as aes realizadas na rea de sade que,
assim como a rea de educao, obtiveram reconhecimento nacional (LOTTA, 2006).

No presente artigo, analisamos como os bons resultados alcanados pelo muni-


cpio decorrem diretamente da formao e mobilizao de capital social e da exis-
tncia de redes sociais em momentos histricos determinados, que so apresenta-
dos e discutidos no estudo de caso.

O artigo est dividido em duas partes, tirando a introduo e a concluso. Na pri-


meira parte, apresenta-se uma breve reviso bibliogrfica dos conceitos de capital social
debatidos por Putnam (1993, 1996) e Evans (1996a, 1996b) e dos conceitos institucio-
nalistas de redes sociais (MARQUES, 1999, 2003). Na segunda parte, analisa-se a poltica
pblica de educao de Icapu, discutindo os trs momentos histricos que foram fun-
damentais para a formao e mobilizao do capital social e constituio da rede social
em questo, como forma de uma ao coletiva voltada para a transformao social.

Nota metodolgica
Em termos metodolgicos, realizou-se uma reviso da literatura sobre os con-
ceitos de capital social e redes sociais. Em seguida, foram utilizados dados referen-
tes at o ano de 2004, coletados em pesquisa de campo etnogrfica, englobando as

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seguintes atividades: (1) visita ao municpio; (2) observao participante de reuni-


es dos rgos gestores; (3) entrevistas com membros de diversas secretarias en-
volvidas na poltica de educao; (4) entrevista com representantes da populao
local e pessoas ligadas s instituies (empresas, institutos de pesquisa) envolvidas
na poltica pblica; (5) entrevista com profissionais e acadmicos ligados histria
das experincias; (6) anlise de arquivos, dados, jornais locais e regionais. Tambm
foram usados dados secundrios para fundamentao da anlise.

Em posse dos dados e materiais, realizou-se uma nova anlise dos resultados
encontrados em perspectiva com a teoria, resultando, por fim, na sistematizao e
anlise geral dos dados levantados.

O debate sobre Capital Social


O conceito de capital social vem crescentemente sendo empregado por pesquisadores
e tericos e tem sua origem nos trabalhos seminais de Bourdieu (1980; 1985) e James
Coleman (1988; 1990). Surgiu como um importante elemento para o entendimento e a
compreenso do funcionamento das relaes humanas e dos arranjos sociais que so
estabelecidos em favor da disputa pelo equilbrio entre igualdade e liberdade (SANTOS,
2003, p. 20), buscando enfrentar o problema da ao coletiva nas relaes sociais.

As explicaes da teoria da ao coletiva partem do pressuposto de que os


indivduos so atores intencionais que perseguem objetivos especficos. Para
Olson (1999), os indivduos no faro parte de grupos que lutam por um bem
pblico a menos que haja coao ou sejam estimulados mediante algum bem
privado. Assim, estabelecia-se o problema da ao coletiva ou o problema do
free rider (efeito carona). Quando algum conta com a possibilidade de bene-
ficiar-se da ao coletiva dos demais, sem sofrer os custos da participao, h
um grande incentivo para se comportar isoladamente. Pode-se dizer, portan-
to, que o problema da ao coletiva aparece quando o interesse privado so-
brepe-se obteno do bem pblico.

A hiptese levantada por Coleman (1990) de que existe uma relao de com-
plementao direta entre capital econmico (e.g. infraestrutura e financiamento),
capital humano (e.g. educao) e capital social (e.g. relaes de confiana). A juno
entre o capital econmico e o capital humano ser potencializada medida que as
relaes de confiana e cooperao aumentem na comunidade (ABU-EL-HAJ, 1999,
p. 68). Desta forma, em comunidades, onde o nvel educacional e os recursos finan-
ceiros disponveis so constantes, o possvel diferencial de desempenho ou desen-
volvimento de seus integrantes pode ser explicado pelos laos de confiana estabe-
lecidos entre os membros da comunidade a qual permite mobilizao social coletiva
e a otimizao dos recursos individuais existentes.

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Duas abordagens
Neste trabalho apresentaremos as abordagens de capital social propostas por
dois autores importantes no debate internacional sobre o tema: o culturalismo de
Robert Putnam e a abordagem neoinstitucionalista de Peter Evans.

O culturalismo em Putnam
Robert Putnam (1993; 1996) partiu do tema da democracia dentro de um contexto
sociocultural especfico para analisar as mudanas administrativas na Itlia. O estudo apre-
senta que a complementao entre as aes institucionais de carter pblico e as aes
coletivas aumentam e fortalecem o engajamento cvico. Se, por um lado as experincias de
mobilizao coletiva acumulam capital social que derivam em grande parte, dos laos de
confiana e cooperao estabelecidos entre os cidados. Por outro, um governo compos-
to por elites reformistas em posse de uma agenda progressista e que pretendem imple-
mentar mudanas sociais determinadas por normas transparentes, que regulem a intera-
o entre os interesses organizados, facilita a propagao de uma vida pblica ativa e
dinmica. Assim, segundo Putnam (1996), a sinergia entre pblico e privado amplia a
confiana e a transparncia, permitindo a implementao de polticas pblicas que pro-
movam transformao social e aumentem o bem-estar (ABU-EL-HAJ, 1999, p. 69).

Esta teoria apoia-se em uma inclinao de especificidades culturais para explicar


a formao de laos de confiana. Assim, localidades com histrico de prticas
associativistas ou engajamento cvico e poltico determinam a existncia de capital
social. Comunidades baseadas no associativismo, com normas transparentes e redes
de solidariedade (horizontal) devem apresentar nveis elevados de engajamento cvi-
co e organizao comunitria que contribuem para um alto desempenho econmi-
co, garantindo nveis altos de bem-estar entre seus cidados, produzindo estabili-
dade econmica. Assim, pode-se dizer que h uma relao direta entre o nvel de
engajamento cvico e as prosperidades econmica, social e poltica. Em contraposi-
o, a ausncia ou nveis inferiores de laos de confianas no promovem o engaja-
mento cvico necessrio e atuam como barreiras para a ao coletiva.

A partir de seu estudo, Putnam (1993, 1996) faz duas grandes generaliza-
es. A primeira estabelece como a condio principal na determinao do nvel
de associativismo o contexto histrico-cultural, j que o processo de acmulo
de laos comunitrios e engajamento cvico para prticas associativistas lento
e pressupe uma cultura especfica de determinadas comunidades. A segunda
afirma a importncia das instituies pblicas na induo do associativismo.
Assim, as aes polticas governamentais tambm seriam determinantes para
configurao do tipo e da intensidade da ao coletiva. Governos dirigidos por
elites polticas reformistas melhorariam a qualidade das polticas pblicas e au-
mentariam o desempenho institucional do local.

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O neoinstitucionalismo em Peter Evans


Peter Evans tem uma posio crtica em relao ao trabalho de Putnam, sobretudo
de carter metodolgico, medida que Putnam reafirma a separao clssica entre as
esferas pblica e privada. Esta separao do Estado seria a base de sua autonomia em
relao sociedade e ao cotidiano poltico da localidade. Evans (1996a, 1996b) defende
que o suposto distanciamento do Estado em relao sociedade no assegura seu papel
de potencial transformador social e tampouco garante sua autonomia.

Os neoinstitucionalistas tambm rejeitam a relao direta entre o contexto so-


ciocultural histrico com a suposta formao de laos de confiana e o nvel de
engajamento cvico estabelecido pela obra de Putnam que assume uma continui-
dade linear das formas originais de organizao da comunidade (ABU-EL-HAJ, 1999,
p. 71). Sendo verdade essas generalizaes, a ausncia de um contexto cultural
favorvel condenaria diversos pases e localidades do mundo em desenvolvimento a
regimes oligrquicos, ao atraso social e ao subdesenvolvimento econmico.

Segundo a corrente neoinstitucionalista, a ausncia de laos de confiana, de prti-


cas associativistas e nveis baixos de engajamento poltico so dados por aes polticas
que impedem seu desenvolvimento. A ideia decorre do pressuposto de que as institui-
es pblicas detm o monoplio da fora (coero social) e a capacidade nica de
mobilizao e organizao social. O Estado moderno seria a arena principal para a con-
vergncia das demandas sociais (EVANS, 1996b) que determinariam o xito das mobili-
zaes sociais. As instituies pblicas e seu poder de interveno seriam responsveis
por dar forma ao coletiva e interao social do local. Dessa maneira, observa-se a
mudana no papel do Estado de um regulador da ao e da interao social para o
Estado como mobilizador de capital social e responsvel pelo ativismo poltico que dari-
am as bases institucionais para a mobilizao, ou no, das iniciativas coletivas.

Neoinstitucionalismo e redes sociais


O conceito de redes sociais aqui apresentado baseia-se em uma abordagem
neoinstitucionalista. Para tanto, faremos primeiramente uma contextualizao do
institucionalismo na cincia poltica contempornea. A cincia poltica contempo-
rnea se desenvolve basicamente em trs linhas de anlise: pluralismo, neomarxis-
mo e neoinstitucionalismo.

Pluralistas
Para os pluralistas, est presente a noo de que existe uma sociedade plural e
de que a competio entre os diversos grupos de interesse produziria bons resulta-
dos para a democracia, atravs do confronto mtuo entre as diferentes organiza-
es sociais. Assim, quem governa seriam os partidos polticos, organizaes de
galvanizao de interesse e canalizao de participao (MARQUES, 2003, p. 31).
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Os pluralistas ainda avanam nessa discusso, afirmando que o Estado seria uma
arena, desprovida de contedo, a ser ocupada por diversos grupos de interesse em
constantes disputas (DAHL, 1982). Esse o ponto principal de discusso com a
segunda corrente, os neomarxistas, para quem o Estado seria um Estado burgus,
ocupado por uma classe social definida economicamente.

Os pluralistas ainda tratam da ao social, afirmando que a sociedade compos-


ta de indivduos livres em um sistema de governo liberal. A poltica vista, portanto,
como ao de indivduos livres para defender sua liberdade. Assim, a autonomia dos
indivduos est justamente na sua capacidade de exercer aes defendendo seus
interesses e agindo conforme suas necessidades e vontades.

Neomarxistas
Para os neomarxistas, o Estado no fruto da vontade dos indivduos livres, mas sim
o resultado do desenvolvimento de foras produtivas. Assim, o Estado em si um Estado
burgus, instrumento de dominao da burguesia e que defenderia os interesses do
capital a fim de manter a dominao da burguesia sobre o proletariado. Dessa forma, a
emancipao social s se daria a partir da luta de classes e da aniquilao desse Estado1.
Marx (1969), no entanto, retomou sua teoria e a redefiniu-a no clssico 18 de Brum-
rio de Luis Bonaparte. Nesse texto, percebe-se que o Estado, antes concebido unica-
mente como um aparato de dominao burguesa, pode, por vezes, ser autnomo em
relao s classes. No entanto, essa autonomia relativa, medida que os interesses so
realizados, mesmo que indiretamente, em favor da burguesia.

Poulantzas (1977) retoma esse conceito de autonomia relativa, identificando diver-


sas faces da burguesia e afirmando que o Estado seria controlado pelas faces hege-
mnicas em determinado momento histrico. Assim, o Estado, com a funo de orga-
nizar os capitalistas autnomos como classe e desorganizar os trabalhadores, seria uma
arena de lutas e conflitos entre os diversos atores. Essa ideia refora a noo de autono-
mia do Estado, que pode defender os interesses de diferentes grupos de classe.

Embora as correntes pluralista e neomarxista observem a sociedade diferente-


mente dos neoinstitucionalistas que olham para as instituies h uma grande dife-
rena na forma de observao de ambas as correntes. Para os pluralistas, a sociedade
passa por indivduos agregados em grupos. No h dominao estrutural da burguesia,
h sim vrios grupos e um se sobrepe ao outro assumindo o Estado por um perodo
determinado. O Estado uma caixa vazia de interesses e varia conforme o grupo que o
assuma. J para os marxistas, a sociedade de classes. Todas as aes do Estado, portan-
to, so estruturalmente polticas para preservao da ordem burguesa.

1
Na medida em que os marxistas buscam o fim do Estado, isso os diferencia dos institucionalistas e de
outros autores que pensam no poder das instituies para controlar o Estado.

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Neoinstitucionalistas
A terceira corrente, dos neoinstitucionalistas, passa de uma anlise societria para
uma anlise de instituies. Para autores dessa corrente, o Estado no seria subordinvel
a grupos de interesse a prpria organizao estatal e a burocracia apresentariam
interesses prprios diversos de quaisquer outros agentes (MARQUES, 2003, p. 41) e, por
deterem o poder do Estado e a cadeia de ao, as burocracias poderiam inclusive se
transformar no mais importante autor no processo de deciso de polticas pblicas.

Para os institucionalistas, so as instituies que moldam a ao dos indivduos, atravs


das regras, normas e constrangimentos. Para esses autores, ainda, as instituies tm o
objetivo de reduzir incertezas, criando estruturas estveis para a interao humana.

Os neoinstitucionalistas podem ser divididos em duas correntes: os da rational


choice e os histricos. Para os primeiros, que tm sua base nos neoclssicos, todas
as aes seriam delimitadas por escolhas racionais. As aes, portanto, seriam sem-
pre guiadas para a maximizao do resultado, de forma que as estruturas determi-
nariam as preferncias. Para esses autores, ainda, as preferncias seriam sempre
exgenas e o risco de transao (path dependence) sempre alto o suficiente para
no permitir aos jogadores voltarem atrs (LEVI, 1997).

Para a segunda corrente, os neoinstitucionalistas histricos, a anlise tenta ser um


contraponto entre a observao apenas das instituies e a observao apenas societria.
Assim, eles explicam as escolhas como resultado de interesses conflitantes em que h
alguns atores mais beneficiados que outros. Esses autores afirmam, portanto, que os
atores sociais no so maximizadores egostas e as instituies no somente constrangem
interaes, mas cultuam conformao de preferncia, sendo as preferncias endgenas.

A grande crtica aos neoinstitucionalistas est no determinismo de suas explica-


es. medida que colocam as aes pautadas pela maximizao do resultado e se
utilizam do conceito de path dependence, a teoria passa a basear-se em uma viso
determinada das aes. Assim, eles ignoram as foras polticas que, de fato, determi-
nam os rumos da interveno institucional (ABU-EL-HAJ, 1999, p. 77).

Redes Sociais na perspectiva neoinstitucionalista


dentro da corrente neoinstitucionalista que podemos encontrar a utilizao de
redes como mtodo de anlise de polticas pblicas. De acordo com Marques (2003,
2007), as polticas pblicas so definidas pela interao entre atores no interior dos
ambientes institucionais e relacionais presentes nas comunidades polticas. As din-
micas polticas so, portanto, resultado dessas interaes, tendo em conta os cons-
trangimentos das instituies e das redes de relaes pessoais e institucionais pre-
sentes. Assim, o efeito das redes de relaes entre indivduos e organizaes no

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interior das comunidades polticas estatais similar ao das instituies, estruturan-


do o campo e influenciando resultados, estratgias e formando e alterando prefe-
rncias (MARQUES, 2003, p. 52).

A metodologia de anlise a partir das redes que foi adotada por Marques (2003,
2009), permite identificar os padres de relacionamento entre atores em uma ao
social. A rede social, para o autor, um campo existente em um dado perodo, estru-
turado por vnculos entre indivduos, grupos e organizaes que tm naturezas diver-
sas. A rede, portanto, pode ser vista como composta de diversas camadas, cada qual
associada a um tipo de relao e a um dado perodo (MARQUES, 2007). O carter
institucional da rede se d medida que elas moldam as aes e estratgias dos
atores, dependendo de sua posio, bem como ajudam a construir as preferncias, os
projetos e as vises de mundo. A rede se torna como uma instituio, portanto, sendo
uma estrutura do campo no interior do qual esto imersos os atores sociais e polti-
cos relevantes em cada situao concreta (MARQUES, 1999, p. 46).

O caso de Icapu
O municpio
Icapu um pequeno municpio do litoral do Estado do Cear que faz fronteira
com o Estado do Rio Grande do Norte. A populao, de cerca de 19.385 habitan-
tes2, distribui-se entre a zona urbana (70%) e rural (30%) (LOTTA; MARTINS, 2003).
A base econmica do municpio o setor primrio, tendo como principais produtos
a lagosta, o sal marinho, as culturas de caju e de coco e, mais recentemente, o
petrleo. A pesca o setor de maior importncia na economia do municpio e
tambm o que emprega mais pessoas. Do total de 2877 famlias, 1382 esto vincu-
ladas pesca direta ou indiretamente (LOTTA; MARTINS, 2003).

Para efeitos de anlise, agrupamos a histria do municpio em trs perodos


histricos conforme o Quadro 1, baseando-se no trabalho de Lotta e Martins (2003).
Perodo Dcadas Caractersticas
a) Antecedentes 1930-1980 Distrito de Aracati. Incio do processo de
luta pela emancipao. Retrocesso por parte
das oligarquias locais e do golpe militar de 1964
b) A Luta pela Emancipao 1980-1985 Mobilizao e organizao dos atores e
instituies para a emancipao do municpio.
c) Administrao Democrtica 1986-2004 Polticas pblicas inovadoras e democrticas
Popular baseadas em gesto descentralizada
e forte participao popular.
Quadro 1 Perodos histricos do Municpio de Icapu (1930-2004).
Fonte: Adaptado de Lotta e Martins (2003).
2
Estimativas disponveis no stio do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Cidades.
Consulta feita em 04/01/2010.

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Marco de anlise: os trs momentos histricos


a) Antecedentes (1930-1980)
Durante grande parte do sculo XX, Icapu foi um distrito do municpio vizinho Aracati.
No entanto, as diversas lutas pela emancipao do municpio foram ocorrendo ao longo
das dcadas. O processo comeou em 1938, mas se tornou maior a partir de 1956,
quando o distrito conseguiu organizar-se politicamente e obter a criao do municpio em
1959. A votao da lei que regulamentaria este ato fora, no entanto, atrasada por mano-
bra das foras da oligarquia local contrria independncia do municpio, o que transferiu
as eleies municipais para 1966. Entretanto, o golpe militar de 1964, ocorrido no meio
desse perodo, atrasou por mais duas dcadas o sonho da independncia. Durante todo
este perodo, no entanto, foi-se formando uma identidade entre os habitantes do ento
distrito de Icapu voltados para a luta poltica pela emancipao.

Robert Putnam (1996), em seu estudo sobre o desenvolvimento poltico das


regies da Itlia, estabeleceu uma relao direta entre o nvel de engajamento cvico
da comunidade e a qualidade de sua governana (COSTA, 2003, p. 155). A explica-
o de um desempenho econmico e institucional superior no Norte da Itlia est
atrelada nas instituies e organizaes que datam de mil anos atrs, com a presen-
a de associativismo (horizontal) e alto nvel de participao cvica. Desta forma, o
capital social est relacionado aos laos de confiana mtua, redes estabelecidas de
cooperao, mecanismos comunitrios de coero e comportamento para a solu-
o de problemas dependentes da ao coletiva.

Na tentativa de mensurarmos a qualidade de capital social presente na experin-


cia relatada de Icapu, adota-se neste artigo uma concepo de capital social geral
que contm as seguintes caractersticas: (a) relaes de participao, cooperao e
confiana que so responsveis pela criao e/ou fortalecimento do capital social;
(b) o capital social no o nico responsvel pelo desenvolvimento de uma comu-
nidade, j que este tambm depende das vrias combinaes de outras condies;
(c) a participao da comunidade elemento fundamental do capital social que
pressupe formas democrticas de governo, sendo o Estado responsvel por criar a
cultura democrtica e a transparncia nos assuntos pblicos (COSTA, 2003, p. 157).

No caso de Icapu, no s o incio das polticas pblicas de carter universalistas na


rea de educao, mas tambm as da rea de sade, esto diretamente relacionadas
com o processo de emancipao. Adota-se, a partir deste ponto, o conceito de capital
social formulado e proposto por Putnam (1996) por considerar-se que o caminho
percorrido pelos diversos membros da comunidade demonstra elevados nveis de en-
gajamento cvico (civismo), intensidade de vida comunitria e a construo de laos
fortes de confiana mtua entre atores sociais importantes ao longo dos anos. Estes
fatores foram essenciais para a constituio de redes sociais de sustentao de um
projeto poltico que ser analisado nas partes seguintes deste artigo.

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Capital social e redes sociais como alternativa para anlise
de polticas pblicas de educao: o caso de Icapu-CE 853

A ideia da emancipao do municpio de Aracati e a consequente luta pela sepa-


rao foi, sem dvida, um dos elementos histrico-culturais que aglutinou as foras
sociais presentes na comunidade de Icapu. durante esses anos que, do ponto de
vista sociolgico, o capital social foi sendo formado. Como fator impulsionador da
formao desse capital social tem-se uma identidade cultural comum entre uma
parcela dos habitantes do ento distrito de Icapu que, alm do desejo de criarem
um municpio, compartilhavam do sentimento de abandono e descaso no tocante
proviso dos servios pblicos por parte do municpio de Aracati.

Os srios problemas sociais e uma alternativa poltica audaciosa e tentadora


eram os ingredientes principais que reforavam a identidade cultural do local e
davam a sensao de pertencimento comunitrio, elevando o nvel de engajamento
cvico e, consequentemente, o estoque de capital social na sociedade. Esse foi um
processo lento, que pressups caractersticas culturais particulares da localidade e
durou algumas dcadas, at o momento em que as redes sociais j estavam conso-
lidadas e os laos de confiana entre os atores polticos formados.

Neste momento histrico de Icapu, podemos aplicar a anlise de redes sociais, nos
moldes do que foi proposto por Marques (1999, 2003). O autor entende a rede social como
o campo presente em determinado momento, estruturado por vnculos entre indivduos,
grupos e organizaes constitudas ao longo de um perodo (MARQUES, 1999, p. 46). Temos,
assim, em Icapu, a constituio de uma rede durante o sculo XX, estruturada por relaes
entre algumas pessoas da oligarquia local, juntamente com lideranas comunitrias, em
torno de um objetivo comum: a luta pela emancipao. Embora institucionalmente ainda
fraca, essa rede foi a responsvel por iniciar o processo emancipatrio que quase conseguiu,
nos anos 1950/1960, a independncia formal do municpio em relao a Aracati. Essa mesma
rede, embora sofrendo algumas modificaes no tempo e com alguns pontos de ligao
trocados, consolidou um aparato institucional (MARQUES, 2003) capaz de manter viva a
batalha pela emancipao, como poderemos ver no segundo momento histrico.

b) A luta pela emancipao (1980-1985)


No incio dos anos 1980, um grupo de jovens de Icapu, provenientes da oligar-
quia local, e que tinham sado da regio para estudar e realizar o ensino superior na
capital do estado, Fortaleza, passou a encontrar-se regularmente durante o perodo
de frias escolares. Retomando a questo da emancipao, o grupo decidiu tomar
algumas aes para continuar a luta pela emancipao. Fundaram, ento, uma asso-
ciao de jovens e estreitaram o contato com a populao local, tentando mobiliz-
la para que reinvidicasse a emancipao.

Durante esse mesmo perodo, a Igreja Catlica desenvolvia uma ao social na re-
gio, buscando organizar as comunidades e suprir o descaso da administrao de Araca-
ti que tinha a regio de Icapu apenas como um curral eleitoral (ALMEIDA, 1993; LOTTA;

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854 Rafael DAlmeida Martins e Gabriela Spanghero Lotta

MARTINS, 2003). Assim, o trabalho da Igreja foi conseguindo mobilizar e capacitar


lideranas comunitrias nas diversas comunidades locais. Formou-se, assim, um grupo
coeso e determinado a lutar pela emancipao, composto pela associao de jovens,
juntamente com antigas lideranas do movimento emancipatrio dos anos 1950, orga-
nizaes estudantis, Igreja Catlica, lderes comunitrios e polticos contrrios a Aracati.

Em 1982, o lder do grupo de jovens conseguiu ser eleito vereador de Aracati,


com a terceira maior votao, comprometido a levar a questo da emancipao
Cmara dos Vereadores de Aracati. O movimento emancipatrio foi, pouco a pou-
co, crescendo nos anos seguintes e conquistando novas lideranas. Em 1984, Icapu
conseguiu realizar um plebiscito pela emancipao. O sim venceu o no. A pri-
meira eleio municipal foi marcada para o ano seguinte, coincidindo com as elei-
es gerais do Estado do Cear.

Neste segundo momento histrico tambm podemos ver a presena do capital


social formado e acumulado no perodo anterior. Este capital social, no entanto,
diferentemente do anterior que tinha um carter histrico e culturalista apre-
senta caractersticas de natureza institucionalistas.

Para esta anlise, utiliza-se a perspectiva de capital social apresentada por


Evans (1996a). Para a execuo de polticas sociais, o autor ressalta a impor-
tncia de um agente mobilizador, dotado de forte engajamento poltico e
capaz de criar um crculo virtuoso. O que difere a perspectiva do autor desta
anlise em questo que para Evans esse agente o Estado. No caso de Icapu,
no entanto, a criao e mobilizao do capital social, como pode-se ver no
que foi apresentado no poderia ter sido realizada pelo Estado que, inclusive,
era contrrio ao projeto emancipatrio. Assim, essa mobilizao se deve a
diversas instituies e atores da sociedade civil que se juntaram em torno de
um projeto comum: a associao dos jovens, a Igreja Catlica, os grupos co-
munitrios e a rede de relaes existentes ento que pode ser vista, da
perspectiva neoinstitucionalista de rede, como uma instituio.

Neste segundo momento histrico tambm pode-se ver retomada a rede social.
Segundo Marques (2003, p. 156), de maneira geral as redes de relaes apresentam
dinmicas marcadas por uma forte dependncia da trajetria percorrida. Assim, ela
composta, em um determinado momento, por uma superposio da rede herdada
de perodos anteriores com novos indivduos e vnculos, subtrados dos vnculos e
indivduos que dela saram. Se, no caso de Icapu, ao longo dos anos de luta pela
emancipao j se formava uma rede, neste momento essa rede estruturada e
consolidada, agregando a ela os diversos atores de Icapu que buscavam a emanci-
pao. A rede, portanto, se via agora composta de membros da oligarquia (grupo
de jovens) e lideranas comunitrias, todos batalhando por um projeto comum.

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Capital social e redes sociais como alternativa para anlise
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Ainda segundo Marques (2003), as polticas pblicas so definidas pela interao


entre atores nos ambientes institucionais e relacionais presentes nas comunidades. As
dinmicas polticas so, portanto, resultado das interaes entre os componentes da
rede. Isso pode ser facilmente comprovado no caso de Icapu. medida que a rede foi
estruturada e conseguiu criar laos fortes, as dinmicas polticas foram acontecendo.

c) Administrao Democrtica Popular (1986-2004)


A equipe de governo formada, quando assumiu a prefeitura, tinha como base o
grupo de jovens que se mobilizara pela emancipao e tentava compensar sua inexpe-
rincia com grande disposio e voluntarismo (ALMEIDA, 1993, p. 10). O momento
poltico do Cear havia concentrado a grande maioria de quadros progressistas e
capacitados na administrao de Fortaleza, capital do Estado. Todas mobilizaes e
atividades desenvolvidas na regio durante o perodo anterior emancipao, seja por
parte dos pioneiros na ideia emancipatria, seja as aes da Igreja Catlica e mais
recentemente na composio do grupo de jovens ocupando os quadros administrati-
vos da nova prefeitura, construram redes sociais de cooperao slidas que foram
essenciais para dar suporte s aes dos primeiros anos de mandato.

J na primeira administrao, o municpio enfrentou diversas dificuldades bus-


cando implementar uma gesto inovadora com novos modelos polticos e adminis-
trativos de enfrentamento aos problemas sociais e atendimento s demandas da
populao. Alto ndice de mortalidade infantil, falta de leitos hospitalares, 70% de
analfabetismo, elevado nmero de professores leigos e poucas escolas eram apenas
alguns exemplos dos grandes desafios a serem enfrentados pelo municpio.

Para enfrent-los, as principais aes iniciais foram: participao popular, trans-


parncia administrativa, democratizao e universalizao dos servios pblicos,
principalmente de educao e sade. At 2004, Icapu passou por quatro gestes
municipais seguidas, todas conduzidas pelo grupo que liderara a emancipao. A
reverso do quadro social, a universalizao da educao e do acesso a direitos,
transparncia e participao tornaram-se marcas desse perodo de administraes.

Procurando estabelecer uma alternativa metodolgica neoinstitucionalista viso hist-


rico-cultural de Putnam, Evans (1996a; 1996b) colocou o potencial do Estado, na forma de
sua burocracia, na formao e mobilizao do capital social. O Estado passaria de uma funo
ao reguladora da dinmica social para a de indutor e mobilizador do capital social, provo-
cando sinergia entre Estado e sociedade civil, aumentando o desempenho institucional do
conjunto das combinaes (ABU-EL-HAJ, 1999; COSTA, 2003). Para Evans, redes de engaja-
mento cvico entre membros de uma comunidade podem ser induzidos por instituies
pblicas. Em ambientes com laos fortes de confiana mtua, a sinergia entre Estado e
sociedade provocaria uma onda de mudana institucional. O funcionamento da sinergia
estaria vinculado intensidade do engajamento das instituies pblicas no processo.

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856 Rafael DAlmeida Martins e Gabriela Spanghero Lotta

A perspectiva de anlise de Peter Evans serve como alternativa para entender este
momento especfico do caso de Icapu, medida que o autor ressalta a importncia
do Estado como agente indutor, dotado de forte engajamento poltico e capaz de
mobilizar capital social em torno da melhora de desempenho das polticas pblicas.
No estudo de caso, a movimentao em torno da luta pela emancipao levou o
Estado a ter um papel indutor e mobilizador de capital social na comunidade.

Aes na Educao
Com base na realidade social de Icapu, a nova administrao municipal decidiu
ter, como prioridade, a garantia da universalizao do ensino. Para tanto, ainda em
1986, foi colocado como meta que no prazo de um ano fossem garantidas vagas
nas escolas para todas as crianas do municpio. Primeiramente, foi feita uma ampla
mobilizao popular por meio de um processo de estmulo participao e ao
envolvimento da comunidade, aproveitando a mobilizao social decorrente da
emancipao para envolver a sociedade na administrao do municpio.

Passando de casa em casa, foi-se criando um grupo de apoiadores, ao mesmo


tempo em que se consolidava a ideia de que o poder estava sendo distribudo e
compartilhado. O envolvimento da populao na implementao da universalizao
do ensino, conseguindo professores locais e se conscientizando da necessidade de
educao foi alto. Aps garantir o envolvimento da populao, foram recrutados
como professores pessoas que tivessem, pelo menos, o ensino fundamental, conside-
rado suficiente para alfabetizar as crianas dado o quadro de carncia do municpio.

A estrutura das salas de aula tambm foi improvisada. A populao cedeu espa-
os como Igrejas ou at mesmo um p de cajueiro, sob o qual as crianas passaram
a ser alfabetizadas. Os resultados do primeiro ano j foram satisfatrios, conse-
guindo-se aumentar de 17 para 59 o nmero de salas de aula e de 690 para 3.059
as vagas disponveis. Para as crianas que viviam na rea rural ou que no tinham
escolas prximas, a educao foi garantida por meio do transporte escolar.

Paralelo a isso, os professores improvisados passaram a receber formao e capa-


citao com base na pedagogia de Paulo Freire (1987). Assim, a pedagogia adotava a
alfabetizao de jovens e adultos para poderem entrar e participar da sociedade e de sua
transformao. Com base nisso, foram formados os Crculos de Cultura e Aprendiza-
gem, com o objetivo de diminuir os ndices de analfabetismo entre jovens e adultos.

Aps o primeiro ano de mandato veio a necessidade de vagas no ensino mdio.


Assim, adotou-se como meta garantir o acesso ao ensino mdio ainda no segundo
ano de mandato. Houve dois processos de mutiro: um de alfabetizao, incluindo
as escolas e os Crculos de Cultura e Aprendizagem; e outro de formao de segun-
do grau e formao pedaggica para capacitar os professores. Ao longo do tempo,

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Capital social e redes sociais como alternativa para anlise
de polticas pblicas de educao: o caso de Icapu-CE 857

a educao foi-se tornando uma poltica pblica reforada, para a qual se destina-
vam mais de 50% dos recursos municipais (ICAPU, 2002).

Investiu-se na capacitao dos professores e profissionais do ensino, primeira-


mente na formao de ensino mdio dos professores, passando ento para uma
formao de magistrio que, em 1989, se consolidou por meio da criao do 2o
grau cientfico. Posteriormente foi elaborado um convnio com a Universidade
Estadual do Cear (UECE), garantindo cursos de ps-graduao para professores 3.

Ao longo dos 25 anos dos projetos educacionais, houve diversas alteraes no


perfil do municpio. Consolidando-se os dados hoje, nota-se evoluo no que tange
a alguns aspectos da educao municipal. O municpio conta atualmente com uma
rede de 20 escolas e 2 creches. Os dados do censo de 2002 apontam a existncia de
4.793 alunos matriculados nas escolas (Grfico 1).

Matrcula

6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002

Ano

Grfico 1 Nmero de alunos matriculados.


Fonte: Lotta e Martins (2003).

Quanto taxa de analfabetismo, os dados do IBGE apresentam taxa de 19% e


no ano de 2002 a taxa de evaso escolar foi de 5,9%. No que se refere ao ndice de
concluso de curso, neste mesmo ano, de 284 alunos matriculados na 8 srie,
87,32% conseguiram concluir o ensino fundamental.

Existem no municpio vrias atividades ligadas cultura e ao desporto, havendo


116 ncleos culturais com atividades semanais, um centro de memria da cultura
popular, uma biblioteca pblica, trs bibliotecas escolares e trs grupos de teatro de

3
Quase 90% dos professores j haviam concludo esses cursos em 2003.

Ensaio: aval. pol. pbl. Educ., Rio de Janeiro, v. 18, n. 69, p. 843-860, out./dez. 2010
858 Rafael DAlmeida Martins e Gabriela Spanghero Lotta

rua. J com relao ao desporto, o municpio tem dois ginsios poliesportivos, cinco
quadras esportivas e escolinhas de esporte 4. O municpio continua fornecendo trans-
porte pblico e gratuito para as crianas de comunidades onde no h escolas, o
que estimula as crianas a continuarem estudando.

A capacitao dos professores ainda um processo contnuo. Hoje existe no mu-


nicpio o Programa de Estudo Dirigido para o Docente, que conta com uma srie de
atividades para a capacitao dos professores como forma de educao continuada.

Concluso
No presente trabalho buscou-se mostrar que a anlise baseada nos conceitos de
capital social e na abordagem neoinstitucionalistas de redes sociais pode ser uma alter-
nativa robusta para compreenso e avaliao de polticas de educao no nvel local. O
objetivo foi apresentar a anlise da poltica municipal de educao demonstrando que
tais abordagens compem um conjunto de alternativas metodolgicas possveis no campo
da investigao de polticas pblicas locais. Tomamos como estudo de caso a poltica
municipal de universalizao do ensino fundamental do municpio de Icapu, municpio
reconhecido e premiado por suas aes na rea de educao e sade.

A partir de uma perspectiva histrica, observou-se que a luta pela emancipao do


municpio, que teve incio ainda nos anos 1930 e se intensificou nos comeo dos anos 1980
com a liderana do grupo de jovens oriundos de uma oligarquia local, conseguiu no
apenas conquistar a independncia formal do municpio, como tambm implementar
uma gesto local inovadora e comprometida com a transformao social, contrapondo-se
a uma realidade de descaso e abandono, com um projeto de atendimento s demandas
sociais. Apropriando-se da atuao de diversos atores e instituies (grupos de jovens,
Igreja Catlica, associaes comunitrias, etc) foi possvel mobilizar capital social acumu-
lado ao longo dos anos e trazer para dentro da gesto (burocracia do Estado) redes sociais
que se haviam constitudo e fortalecido no processo de emancipao.

Cada um dos trs momentos histricos identificados fornecem elementos que fo-
ram fundamentais nas diferentes etapas de formao e mobilizao do capital social
que influenciaram de maneira positiva a formulao e implementao da poltica pbli-
ca de educao. Num primeiro momento, o engajamento cvico se d em torno da
mobilizao da sociedade em prol de um objetivo comum. J num segundo momento,
quando as redes sociais assumem os quadros da Prefeitura (1986), existe uma mudana
e o Estado passa a mobilizar e articular esse capital social como forma de suprir carn-
cias bsicas da populao, principalmente nas reas de educao e sade. A partir do
histrico de Icapu, pode-se observar que, mesmo em um quadro de adversidades (e.g.
financeiras, sociais e econmicas), a estabilidade e a sustentao poltica decorreram,

4
Dados vlidos at 2004 e coletados em 2003 durante a visita de campo.

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Capital social e redes sociais como alternativa para anlise
de polticas pblicas de educao: o caso de Icapu-CE 859

tambm, de um forte engajamento cvico e redes sociais estruturadas que ocupavam os


quadros de gesto dando solidez institucional para as aes polticas e administrativas.

No tocante s redes sociais, o objetivo do trabalho no foi detalhar as redes


existentes no municpio, tampouco constru-las, mas sim ressaltar sua existncia e
sua importncia para o desenvolvimento da administrao local que engloba a po-
ltica pblica de educao, uma vez que a utilizao de redes sociais um instru-
mento de anlise importante no campo das cincias sociais.

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Recebido em: 04/01/2010


Aceito para publicao em: 06/10/2010

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