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CONVENO DO

TABACO DA OMS
Gnese e papel da presidncia
brasileira nas negociaes
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado Embaixador Mauro Luiz Iecker Vieira
SecretrioGeral Embaixador Srgio Frana Danese

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Presidente Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima

Instituto de Pesquisa de
Relaes Internacionais

Diretor Embaixador Jos Humberto de Brito Cruz

Centro de Histria e
Documentao Diplomtica

Diretor Embaixador Maurcio E. Cortes Costa

Conselho Editorial da
Fundao Alexandre de Gusmo

Presidente Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima

Membros Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg


Embaixador Jorio Dauster Magalhes e Silva
Embaixador Gonalo de Barros Carvalho e Mello Mouro
Embaixador Jos Humberto de Brito Cruz
Embaixador Julio Glinternick Bitelli
Ministro Lus Felipe Silvrio Fortuna
Professor Francisco Fernando Monteoliva Doratioto
Professor Jos Flvio Sombra Saraiva
Professor Eiiti Sato

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao


Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre
a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover
a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a
poltica externa brasileira.
Pedro Marcos de Castro Saldanha

CONVENO DO
TABACO DA OMS
Gnese e papel da presidncia
brasileira nas negociaes

Braslia, 2015
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Ministrio das Relaes Exteriores
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Luiz Antnio Gusmo

Projeto Grfico e Capa:


Yanderson Rodrigues

Programao Visual e Diagramao:


Grfica e Editora Ideal

Impresso no Brasil 2015


S162 Saldanha, Pedro Marcos de Castro.
Conveno do Tabaco na OMS : gnese e papel da presidncia brasileira nas negociaes /
Pedro Marcos de Castro Saldanha. Braslia : FUNAG, 2015.

274 p. - (Coleo CAE)

Trabalho apresentado originalmente como tese, aprovada no LVI Curso de Altos Estudos
do Instituto Rio Branco, em 2011.

ISBN 978-85-7631-577-3

1. Tabaco - aspectos histricos. 2. Naes Unidas (ONU) - atuao. 3. Tabaco - produo


- Brasil. 4. Tabagismo - Brasil. 5. Brasil. Presidncia da Repblica (PR) - atuao. 6. Conveno-
Quadro para o Controle do Tabaco (2003). 7. Organizao Mundial da Sade (OMS) - atuao.
8. Diplomacia - Brasil. 9. Organizao Mundial da Sade (OMS). rgo de Negociao
Intergovernamental (ONI). I. Ttulo. II. Srie.
CDD 327.81
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei no 10.994, de 14/12/2004.
A Julia e Clara.
Que elas tenham a fortuna
de viver em um mundo livre
do tabaco, livre da violncia,
livre da discriminao, da
intolerncia e do preconceito...
Agradecimentos

S o inmeras as pessoas a quem eu devo agradecer.


Faltariam espao e palavras para exprimir tudo o
que devo a cada um e cada uma que me ajudaram nesse
percurso. Preciso, contudo, fazer meno a algumas pessoas
que estiveram presentes durante todo o processo e sem as
quais no teramos o resultado que temos hoje.
Em primeiro lugar, Fabiola, minha companheira
de vida, minha revisora, meu ombro nos momentos de
desnimo, meu estmulo permanente, minha inspirao. S
ela, e mais ningum, sabe o que representou escrever este
trabalho em um momento especialmente intenso em minha
vida itamaratyana. S ela sabe os sacrifcios que foram feitos
e graas a ela esses sacrifcios foram relativamente leves.
Hoje, no passam de uma passagem esmaecida na minha
j titubeante memria. Fabiola soube ser o pilar necessrio
para mim e para as minhas filhas durante a elaborao do
trabalho e a ela eu sou eternamente grato.
Aos meus Pais, sempre ao meu lado, sempre com uma
palavra amiga e com o amor e carinho que acalenta a alma e
nos faz perceber, do alto da sua experincia, equilbrio
e maturidade, que a estrada longa, cheia de obstculos,
mas que o destino pode estar em cada curva do caminho,
em cada momento vivido com alegria. minha Me, em
especial, cuja abdicao prtica do fumo me fez ver que
tudo possvel quando se tem fora de vontade.
Aos meus chefes eternos, Celso Amorim e Luiz
Felipe de Seixas Corra, cujo brilhantismo, inteligncia
e habilidade diplomtica constituem farol a nortear
os meus passos nessa Carreira to cheia de sacrifcios
e recompensas. Sua disponibilidade para atender aos
meus incessantes questionamentos durante a redao
do trabalho, especialmente diante da intensidade
de suas agendas, ficar para mim como exemplo a
ser seguido de respeito aos colegas mais jovens. Ter
podido acompanhar de perto o seu desempenho e a
admirao que sempre despertaram junto a diplomatas e
autoridades estrangeiros, funcionrios dos secretariados
das mais importantes organizaes internacionais, repre
sentantes da sociedade civil e jornalistas apenas para citar
alguns privilgio e honra inigualveis.
Finalmente, querida amiga Vera Luza da Costa e
Silva, cujo patriotismo e entusiasmo contagiantes aliados ao
conhecimento tcnico excepcional serviram de combustvel
para a redao do presente trabalho. Ter a minha obra aberta
com uma apresentao da sua lavra me enche de orgulho.
Suas orientaes e insights durante os muitos meses de
pesquisa para a elaborao do trabalho constituem as
fundaes sobre as quais o trabalho se erige.
A todos e todas, o meu mais sincero e eterno
agradecimento.
Brasil, multilateralismo e a proteo do
interesse social

Escrever uma apresentao para o livro do diplo


mata Pedro Saldanha em seu minucioso e bem articulado
relato do papel do Brasil no planejamento, negociao e
adoo do primeiro tratado de sade pblica negociado sob
os auspcios da Organizao Mundial de Sade (OMS) a
Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco da OMS
(CQCT) uma tarefa gratificante.
Este trabalho valoriza um tema de extrema impor
tncia para a populao mundial e um dos bens consagrados
na constituio brasileira, a sade pblica. Ele pontua
tambm e mais uma vez a atuao da diplomacia brasileira,
na qual o autor esteve envolvido, em liderar com brilho um
processo de negociao internacional, motivo de orgulho
para os brasileiros.
Lendo seu trabalho, tambm se depara com a
forma transparente, factual e precisa, com que Saldanha
descortina os desafios deste processo que marcaram
definitivamente os padres de abordagem de temas
relevantes em fruns internacionais por meio do exerccio
do multilateralismo. Um dos legados da CQCT foi o de
servir de aprendizado aos pases para outras negociaes
intergovernamentais no s na rea da sade como foi o
caso da Regulao Sanitria Internacional (International
Health Regulation) como tambm as lideradas no mbito da
Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e patrocinadas
por outras organizaes internacionais.
O estudo de Saldanha mostra, entre outras coisas,
as diversas facetas que levaram ao sucesso do Brasil nesta
negociao e que propiciou ao pas ratificar o tratado.
Como descreve o autor, no perodo de deciso por
parte dos pases em adotar esta conveno legalmente
vinculante, o Brasil j contava com um programa de
controle do tabagismo em curso. Grande produtor e
exportador de fumo, o pas vivia internamente o confronto
entre a sade pblica e a balana comercial, mas avanava
a passos largos com leis e regulaes que comeavam a
disciplinar a indstria do tabaco e a impactar sobre o
consumo de cigarros pela populao. Isto o tornava um
candidato forte para, atravs das experincias ganhas
no enfrentamento do seu prprio desafio, oferecer
alternativas para a negociao de medidas muitas vezes
de difcil consenso e para servir de exemplo para outros
pases com interesses no comrcio internacional desta
commodity. O Brasil mostrava que era possvel tomar
medidas firmes no controle do tabagismo apesar da sua
condio de pas em desenvolvimento que cultiva fumo.
Trs fatos descritos pelo autor parecem ter sido
relevantes no sucesso da empreitada brasileira.
No mbito internacional, a eleio sucessiva de dois
brasileiros, o Embaixador Celso Amorim e o Embaixador
Luiz Felipe de Seixas Correia, para presidir o rgo
de Negociao Intergovernamental (ONI) do tratado.
Experientes e respeitados, ambos guiaram de forma hbil
e precisa o processo que levaria adoo do mesmo em
2003 pela Assembleia Mundial da Sade.
No mbito domstico, o estabelecimento da Comisso
Nacional Intergovernamental de Negociao da CQCT.
Ela marcou o posicionamento consensuado da delegao
brasileira e a efetiva representao das vozes dissonantes
e das preocupaes dos diversos setores do governo e
da sociedade civil atravs de amplas consultas internas
e audincias pblicas. Permitiu, tambm, que a defesa da
sade pblica brasileira ficasse mais abrigada da influncia
da indstria fumageira, j que oferecia um frum de
discusso de todos os setores implicados, permitindo
instrues claras ao corpo diplomtico que representaria o
pas neste processo.
Como conclui o autor, os embates que eram travados
na ONI eram os mesmos que existiam na Comisso Nacional
e as propostas de solues levantadas pela delegao
brasileira ajudaram de forma determinante na busca do
denominador comum que permitisse um tratado que fosse
relevante, abordando as medidas necessrias ao confronto
da epidemia do tabaco mas que ao mesmo tempo pudesse ser
ratificado pelo maior nmero possvel de pases, garantindo
sua efetividade.
A interao harmnica com o Secretariado da OMS
e o suporte oferecido por ele constituram sem dvida um
excelente pano de fundo sobre o qual difceis negociaes
puderam ocorrer com grande apoio tcnico e logstico de
forma a levar a um resultado positivo.
Tendo sido testemunha viva e participante ativa neste
marco da sade pblica mundial, tive a oportunidade e a
honra de trabalhar em nvel nacional e internacional com os
diplomatas brasileiros envolvidos neste processo.
No brilhante e detalhado estudo de Saldanha, dei-me,
mais uma vez, conta de que com eles se pode aprender como
consensuar o posicionamento de um pas atravs de ampla
consulta, adicionalmente reduzindo oportunidades para a
interferncia de setores com interesses contrrios aos da
populao. Aprender como se negocia com outras naes
em um processo de um tratado internacional na busca de
um acordo que acomode as diferenas e promova as causas
comuns. Aprender como o pas tem relevncia no contexto
internacional e como honr-lo quando o representamos.
Tudo isso e mais ainda, saboreei nas pginas que se
seguem. Um trabalho de peso e valor no s por resgatar a
histria da negociao da CQCT e o papel crtico do Brasil.
Mas, acima de tudo, um estudo que demonstra de forma
inequvoca aos futuros diplomatas e sanitaristas como
o trabalho conjunto, voltado ao interesse da populao,
constitui-se na maior contribuio que se pode oferecer ao
pas.

Vera Luza da Costa e Silva


Chefe do Secretariado da Conveno-Quadro da Organizao
Mundial da Sade para o Controle do Tabaco
Sumrio

Lista de siglas e abreviaturas.........................................15

Introduo.....................................................................19

1. Histrico e contextualizao do tema........................33


1.1. Histrico do tratamento do tema no
Sistema das Naes Unidas................................................34
1.2. Tabaco e desenvolvimento...........................................41
1.3. A deciso de iniciar negociaes com
vistas adoo de uma Conveno-Quadro
para o Controle do Tabaco..................................................49

2. O tabaco no Brasil......................................................59
2.1. A cadeia produtiva e o ciclo do tabaco no Brasil..........60
2.2. Recursos gerados pelo tabaco........................................68
2.3. Recursos expendidos em funo do tabaco.................72
2.4. A poltica brasileira de controle do tabagismo............75
3. Incio do processo negociador...................................83
3.1. O caminho percorrido at o
incio das negociaes.....................................................84
3.2. A importncia da presidncia
das negociaes...............................................................94
3.3. A escolha do Brasil...................................................97

4. Dificuldades ao longo do processo negociador..........105


4.1. O processo de negociao......................................107
4.1.1. A Primeira Sesso do rgo Negociador...........108
4.1.2. A Segunda Sesso do rgo Negociador...........113
4.1.3. A Terceira Sesso do rgo Negociador............117
4.1.4. A Quarta Sesso do rgo Negociador..............120
4.1.5. A Quinta Sesso do rgo Negociador..............123
4.1.6. A Sexta Sesso do rgo Negociador................128
4.2. Presses da indstria e de ONGs..........................134
4.3. A transio: da Presidncia Celso Amorim
para a Presidncia Seixas Corra..................................146
4.4. A coordenao entre o Secretariado da OMS
e a Presidncia brasileira..............................................161

5. A formao de consensos e o papel


da delegao do Brasil.................................................167

Concluso....................................................................181

Referncias..................................................................197

Anexo - Conveno-Quadro para


o Controle do Tabaco...................................................221
Lista de siglas e abreviaturas

AFUBRA Associao dos Fumicultores do Brasil


AMS Assembleia Mundial da Sade
ASH Action on Smoking and Health
CARICOM Caribbean Community
COFINS Contribuio de Seguridade Social
CONASEMS Conselho Nacional de Secretrios
Municipais de Sade
CONICQ Comisso Nacional para a Implementao da
Conveno-Quadro da OMS para o Controle do Tabaco
DESER Departamento de Estudos Socioeconmicos
Rurais
ECOSOC Conselho Econmico e Social das Naes
Unidas
EMRO Escritrio Regional para o Mediterrneo Oriental
FAO Organizao das Naes Unidas para a Alimentao
e Agricultura
FCA Framework Convention Alliance

15
Pedro Marcos de Castro Saldanha

GATT General Agreement on Tariffs and Trade


GRUA Grupo das Amricas
GT Grupo de Trabalho
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias e
Servios
INCA Instituto Nacional do Cncer
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
ITGA International Tobacco Growers Association
OACI Organizao de Aviao Civil Internacional
OIT Organizao Internacional do Trabalho
OMC Organizao Mundial do Comrcio
OMS Organizao Mundial da Sade
ONG Organizao no governamental
ONI rgo Negociador Intergovernamental
ONU Organizao das Naes Unidas
OPAS Organizao Pan-Americana da Sade
PIS Contribuio para o Programa de Integrao Social
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio
PNUD Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento
PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar
SAMMEC Smoking-Attributable Mortality, Morbidity, and
Economic Costs
SEARO Escritrio Regional para o Sudeste Asitico
SUS Sistema nico de Sade
TFI Tobacco Free Initiative
TRIPS Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights

16
Lista de siglas e abreviaturas

UCLA Universidade da Califrnia


UNCTAD Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio
e Desenvolvimento
UNICEF Fundo das Naes Unidas para as Crianas
UNITAID Central Internacional de Compra de
Medicamentos

17
Introduo

As terras frteis do Brasil logo acolheram a imigrante


estrangeira. E em seu seio amigo o tabaco vingou
como se fora nativo.
Em parte alguma do mundo encontrou o fumo solo
mais favorvel ao seu cultivo do que o dos campos
generosos do Brasil. (Jos Rodrigues de Melo)1

O tabaco um produto lcito que est na origem de uma srie


de doenas e causa a morte precoce de cerca de metade dos seus
consumidores. No h prova cientfica da existncia de nvel seguro
para o seu consumo. Estimativas do Banco Mundial do conta de que,
mantidas as tendncias verificadas em 1999, ano em que se iniciaram
as negociaes com vistas adoo de um instrumento multilateral
vinculante para o controle do tabaco, aproximadamente meio bilho
de pessoas morreriam ao longo do sculo XXI em decorrncia de
enfermidades causadas pelo tabaco2. Metade desses indivduos ainda
estaria em idade produtiva, perdendo entre vinte e vinte e cinco anos
de vida.

1 RODRIGUES DE MELO, Jos. A cultura do fumo no Brasil. Rio de Janeiro, 2004.


2 JHA, Prabhat; CHALOUPKA, Frank J. Curbing the Epidemic: Governments and the Economics of Tobacco Control.
Banco Mundial, 1999.

19
Pedro Marcos de Castro Saldanha

Apesar disso, o tabaco sempre representou importante produto na


vida cotidiana brasileira. Para que se tenha uma ideia de sua relevncia
desde os primrdios da Repblica, basta atentar para as Armas Nacionais,
institudas pelo Decreto n 4, de 19 de novembro de 18893, e descritas
de forma mais pormenorizada na Lei n 5.700, de 1 de setembro de
1971, conforme transcrito abaixo:

SEO IV

Das Armas Nacionais

[...]

Art. 8 A feitura das Armas Nacionais deve obedecer proporo de 15


(quinze) de altura por 14 (quatorze) de largura, e atender s seguintes
disposies:

[...]

III - O todo brocante sbre uma espada, em pala, empunhada de ouro,


guardas de blau, salvo a parte do centro, que de goles e contendo
uma estrla de prata, figurar sbre uma coroa formada de um ramo de
caf frutificado, destra, e de outro de fumo florido, sinistra, ambos da
prpria cr, atados de blau, ficando o conjunto sbre um resplendor
de ouro, cujos contornos formam uma estrla de 20 (vinte) pontas 4
(grifo do autor).

A importncia que j era conferida ao tabaco no final do


sculo XIX cresceu e foi consolidada ao longo da primeira metade
do sculo XX. De fato, o Brasil atualmente o maior exportador mun
dial de folha de fumo e o segundo maior produtor, ficando atrs apenas
da China5. De acordo com dados da Associao dos Fumicultores do

3 Decreto n 4, de 19 de novembro de 1889. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/


decreto/1851-1899/D0004.htm>. Acesso em: 25 set. 2010.
4 Lei n 5.700, de 1 de setembro de 1971. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5700.htm>.
Acesso em: 23 set. 2010.
5 FUMO A Fumicultura e a Conveno-Quadro. Desafios para a Diversificao. Departamento de Estudos
Socioeconmicos Rurais DESER. Disponvel em: <http://www.deser.org.br/>. Acesso em: 22 out. 2010.

20
Conveno do Tabaco da OMS

Brasil AFUBRA, em 2009 quase 220 mil famlias6 estavam ligadas


ao cultivo do tabaco no Brasil, concentrando-se na regio Sul do
pas. Com o plantio estendendo-se por rea de aproximadamente
409 mil hectares (o que corresponde a menos de 0,3% do total de
terras cultivveis no Brasil7), o Brasil produziu, no mesmo ano,
cerca de 780 mil toneladas de tabaco. Deste total, aproximadamente
530 mil toneladas destinaram-se exportao, o que correspondeu a
uma renda de US$ 2,9 bilhes. Ainda segundo informaes da AFUBRA,
o setor teria sido responsvel, na safra 2008/2009, pela criao de um
milho de empregos diretos e de 1,4 milho de empregos indiretos8.
Ao mesmo tempo, e principalmente a partir da segunda metade
dcada de 1980, o governo brasileiro, diante de toda a evidncia cientfica
dos malefcios sade causados pelo fumo e a partir de iniciativa de
setores da comunidade mdica, passou a desenvolver poltica vigorosa e
de vanguarda no combate ao tabagismo. Contando com forte apoio dos
profissionais da rea de sade pblica, foi possvel construir arcabouo
legal para amparar as aes do Ministrio da Sade. A necessidade de
restringir a atuao da indstria do tabaco est prevista, por exemplo, na
Constituio de 1988, que, em seu artigo 220, 4, dispe: A propaganda
comercial de tabaco, bebidas alcolicas, agrotxicos, medicamentos e
terapias estar sujeita a restries legais, nos termos do inciso II do
pargrafo anterior, e conter, sempre que necessrio, advertncia sobre
os malefcios decorrentes de seu uso9, 10.

6 Diferentemente da AFUBRA, o estudo do DESER menciona quase 200 mil famlias (FUMO A Fumicultura e a
Conveno-Quadro. Desafios para a Diversificao, Departamento de Estudos Socioeconmicos Rurais DESER.
Disponvel em: <http://www.deser.org.br/>. Acesso em: 22 out. 2010).
7 Os dados disponveis variam de 0,26% a 0,1%. Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/
default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/conhecimento/seminario/EduardoSampaio.pdf>, <http://www.andradecanellas.
com.br/default.asp?id_materia=262> e <www.agricultura.mg.gov.br/files/apresenta2007/Lavoura.pdf>. Acessos em:
20 out. 2010.
8 Dados disponveis na pgina da AFUBRA na Internet: <www.afubra.com.br>.
9 Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 24 set. 2010.
10 Alguns especialistas tm dvidas sobre se a incluso do tema na Constituio no teria sido manobra da indstria
do tabaco para impedir que dispositivo posterior pudesse proibir por completo a propaganda.

21
Pedro Marcos de Castro Saldanha

Foi possvel, portanto, criar o Programa Nacional de Controle


do Tabagismo, no Ministrio da Sade. O Programa, consolidado,
posteriormente, no mbito do Instituto Nacional do Cncer (INCA),
com medidas criativas e extremamente avanadas se comparadas com
o resto do mundo como a que prev a utilizao de imagens em maos
de cigarros , logrou importantes progressos no combate ao fumo no
Brasil. A prevalncia de fumantes no territrio brasileiro caiu de 32,56%,
em 198911, para 17,5%, em 200812. Alm disso, pesquisas revelam que
o consumo total de cigarros fumados por adultos por ano caiu de forma
significativa. As vendas legais e ilegais de cigarros por pessoa passaram
de 1.700 unidades por ano em 1990 para 1.175 entre 2003 e 200513.
Diante da situao descrita acima, o Brasil no poderia ficar
indiferente deciso dos Estados-membros da Organizao Mundial
da Sade (OMS) de dar incio, em 1999, s negociaes que culminariam,
quatro anos depois, com a adoo da Conveno-Quadro da OMS para
o Controle do Tabaco.
Adotada pela Assembleia Mundial da Sade (AMS) em maio de
2003, e em vigor desde fevereiro de 2005, a Conveno-Quadro o
primeiro tratado internacional na rea de sade pblica. Alm disso,
trata-se do primeiro acordo a ser negociado sob os auspcios da OMS,
conforme lhe faculta o artigo 19 de sua Constituio14. As medidas ali
contempladas tm como principal objetivo reduzir a oferta e a demanda
de produtos derivados do tabaco, priorizando estas ltimas. A meta
da Organizao e dos pases que assinaram a Conveno diminuir
os efeitos prejudiciais, tanto sanitrios quanto socioeconmicos,
decorrentes do consumo de tabaco.

11 IGLESIAS, Roberto; JHA, Prabhat; PINTO, Mrcia; SILVA, Vera Luza da Costa; GODINHO, Joana. Controle do
Tabagismo no Brasil. Banco Mundial, 2007.
12 Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios: Tabagismo. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, 2008.
13 IGLESIAS, Roberto; JHA, Prabhat; PINTO, Mrcia; DA COSTA E SILVA, Vera Luza; GODINHO, Joana. Tobacco
Control in Brazil. Banco Mundial, 2007.
14 The Health Assembly shall have authority to adopt conventions or agreements with respect to any matter within
the competence of the Organization.

22
Conveno do Tabaco da OMS

Em 1998, a OMS contabilizava uma taxa anual de mais de


3,5 milhes de mortes no mundo relacionadas ao consumo e
exposio ao tabaco15. As estimativas poca davam conta de que,
em caso de inao da comunidade internacional, o nmero de mortes,
na ocasio j alarmante, passaria para a impressionante marca de dez
milhes de pessoas por ano em 2030, 70% das quais em pases em
desenvolvimento16. Apenas no Brasil, e com base em estatsticas de
2002, o fumo seria responsvel pela morte de duzentas mil pessoas
por ano, superando as mortes por alcoolismo, acidentes de trnsito e
AIDS somadas17. Tais cifras animaram os Estados-membros da OMS a
adotar, em maio de 1999, a resoluo WHA 52.18, intitulada Towards
a WHO framework convention on tobacco control18.
O processo que levou s negociaes teve incio por meio da
criao de um Grupo de Trabalho Aberto, que se reuniu em duas
ocasies: outubro de 1999 e maro de 2000. As discusses levadas a
cabo no mbito daquele Grupo possibilitaram a convocao da primeira
reunio do rgo Negociador Intergovernamental (ONI), conforme
determinava a resoluo WHA 53.16, intitulada Framework convention
on tobacco control e adotada pela AMS em maio de 200019. O Brasil,
cujas avanadas polticas de controle do tabagismo j eram reconhecidas
internacionalmente, participou, na pessoa da Dra. Vera Luza da Costa
e Silva, como Vice-Presidente deste Grupo de Trabalho.
Em outubro de 2000, por ocasio da abertura da primeira
reunio do ONI, o Embaixador Celso Amorim, ento Representante
Permanente do Brasil em Genebra, foi eleito unanimemente para
ocupar a Presidncia daquele rgo. A deciso da OMS de envolver o

15 Em 2011, o nmero de mortes chegava a seis milhes, podendo passar para oito milhes em 2030, sendo 80% em
pases de renda mdia e baixa.
16 History of the WHO Framework Convention on Tobacco Control. Secretariado da Conveno-Quadro, OMS, 2009.
17 Health in the Americas. Organizao Pan-Americana da Sade, 2002.
18 Resoluo WHA 52.18. Disponvel em: <http://www.who.int/tobacco/framework/wha_eb/wha52_18/en/index.
html>. Acesso em: 24 set. 2010.
19 Resoluo WHA 53.16. Disponvel em: <http://www.who.int/tobacco/framework/wha_eb/wha53_16/en/index.
html>. Acesso em: 24 set. 2010.

23
Pedro Marcos de Castro Saldanha

Brasil desde o incio do processo e de convidar o pas para liderar as


negociaes, bem como a opo brasileira de implementar mecanismo
interno de coordenao e consultas para a formao e consolidao
de posio durante as negociaes, foram fundamentais para o xito
do exerccio, apesar da aparente contradio interna de figurarmos,
ao mesmo tempo, como segundo maior produtor e maior exportador
mundial de folhas de tabaco e como pas com prticas reconhecidamente
avanadas de controle do tabagismo.
A singularidade da posio do Brasil durante as negociaes tem
sua origem no importante trabalho de coordenao interna, cristalizado
por meio da criao, por Decreto, de Comisso Nacional Interministerial,
composta inicialmente por representantes de oito Ministrios, com
a responsabilidade de preparar a posio brasileira para as reunies
negociadoras20. Durante as seis reunies do ONI, realizadas entre
2000 e 2003, a delegao brasileira desempenhou papel significativo
de ponte entre pases produtores e pases com posies mais incisivas
com vistas ao controle do tabaco, o que contribuiu fundamentalmente
para a construo de consensos.
A relevncia da participao da delegao brasileira realada pelo
fato de as negociaes terem acontecido em ambiente de interdependncia
complexa21, tendo em vista a influncia no processo de diversos atores
estatais e no estatais e a variedade de temas aparentemente alheios
seara da sade que seriam tratados durante o processo negociador. Essa
atmosfera propiciou o surgimento de inmeras presses, em especial
sobre a Presidncia brasileira, e obstculos considerveis ao longo do

20 Comisso Nacional para a preparao da participao do Brasil nas negociaes internacionais com vistas
elaborao de conveno-quadro sobre controle do uso de tabaco, criada pelo Decreto 3.136, de 13 de agosto de
1999, modificado pelo Decreto 4.001, de 6 de novembro de 2001, que incluiu representao do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3136.htm>. Acesso
em: 25 set. 2010.
21 O conceito de interdependncia complexa foi desenvolvido por Robert Keohane e Joseph Nye em seu Power
and Interdependence World Politics in Transition, em que argumentam que a presena de atores no estatais no
debate poltico global, a falta de hierarquia entre as questes internacionais e perda de importncia da fora como
instrumento de poder engendram situaes em que os modelos tradicionais de anlise no podem ser aplicados.
KEOHANE, Robert O.; NYE, Joseph S. Power and Interdependence World Politics in Transition. Little, Brown and
Company, 1977.

24
Conveno do Tabaco da OMS

processo, a serem explicados e desenvolvidos no corpo da tese. Cabe


mencionar, a ttulo de exemplo, a atuao, ao longo das negociaes, dos
lobbies da indstria fumageira, defendendo interesses exclusivamente
comerciais, e de organizaes no governamentais (ONGs), favorveis
a uma maior restrio do tabaco.
O momento, em 2002, em que o Embaixador Celso Amorim,
removido para chefiar a Embaixada do Brasil em Londres, foi substitudo
na Presidncia do rgo Negociador Intergovernamental pelo novo
Representante Permanente do Brasil em Genebra, Embaixador Luiz
Felipe de Seixas Corra, tambm ocasionou diversas dificuldades, tendo
em vista o breve vcuo de liderana que se gerou.
A substituio do Embaixador Celso Amorim merece, pois,
anlise em separado. A escolha do novo presidente concretizou-se
por meio de nova eleio, havendo a candidatura brasileira enfrentado
forte oposio. Essa resistncia materializou-se, principalmente, na
delegao da frica do Sul, que chegou a lanar candidatura prpria,
posteriormente retirada. Rumores circulados em Genebra poca
interpretavam erradamente a substituio do Embaixador Celso
Amorim pelo Embaixador Seixas Corra frente da Misso do Brasil
junto s Naes Unidas como manobra dos produtores de tabaco
brasileiros e da indstria do fumo. Durante o perodo inicial da nova
Presidncia brasileira, portanto, fez-se necessrio realizar intenso
trabalho com vistas desmontagem de teorias conspiratrias e
reconstruo da confiana.
Outro fator importante a ser abordado no corpo do trabalho ser
a influncia da presena brasileira, na pessoa da Dra. Vera Luza da
Costa e Silva, na direo da Tobacco Free Initiative (TFI), Departamento
da OMS encarregado de dar apoio aos trabalhos do ONI. A Dra. Costa e
Silva havia sido uma das artfices do programa brasileiro de controle do
tabagismo e nome reconhecido internacionalmente na rea de controle
do consumo de tabaco. Proveniente de um pas que contava com um
programa j consagrado, grande produtor e grande consumidor de

25
Pedro Marcos de Castro Saldanha

tabaco, a Dra. Costa e Silva dispunha das credenciais necessrias para


ajudar o Secretariado da OMS a apoiar e interagir com a Presidncia
brasileira do ONI. A Dra. Vera da Costa e Silva, inicialmente membro
da delegao do Brasil e havendo participado das duas reunies do
Grupo de Trabalho Aberto na condio de Vice-Presidente e da primeira
reunio do ONI, tornou-se Diretora da TFI em fevereiro de 2001. Sua
experincia na rea de controle do uso do tabaco e sua compreenso das
j mencionadas aparentes contradies internas do Brasil contriburam
sobremaneira para o seu bom trnsito entre todas as delegaes e para
a fluida coordenao com a Presidncia brasileira.
O texto finalmente adotado em 2003 constituiu a coroao de
um trabalho rduo de negociao. Trata-se de instrumento que encerra
equilbrio delicado e que, muito em funo da atuao firme e sensata da
Presidncia brasileira, logrou atingir os objetivos a que se propunham os
Estados-membros da OMS. A Conveno-Quadro, nos termos em que
foi redigida, possibilitou a ratificao de um grande nmero de pases
em espao de tempo relativamente curto. O grau de flexibilidade ali
contemplado, sem retirar do instrumento as bases da evidncia cientfica
que constituem o seu eixo condutor, representou a chave para o sucesso
do processo negociador como um todo.
O instrumento estruturado em um Prembulo e onze captulos,
pelos quais se distribuem 38 artigos. O Prembulo constitui a base
da Conveno-Quadro, estando ali consolidadas diversas solues
de consenso para temas polmicos discutidos durante a negociao,
como ser possvel observar mais adiante na presente tese. O primeiro
pargrafo d o tom para o instrumento como um todo, ao afirmar que as
Partes da Conveno-Quadro esto determinadas a dar prioridade ao seu
direito de proteger a sade pblica. Os 22 pargrafos seguintes, seguindo
na mesma linha, abordam questes sanitrias, sociais e econmicas
relacionadas ao tabagismo.
Os captulos 1 (Introduo), 9 (Soluo de Controvrsias),
10 (Desenvolvimento da Conveno) e 11 (Disposies Finais) foram

26
Conveno do Tabaco da OMS

elaborados tomando como ponto de partida a tcnica internacional


e os tratados j existentes. A Conveno-Quadro tem elementos,
contudo, que merecem ser sublinhados, particularmente quando se
considera o processo negociador como um todo, como o fato de no
permitir que os Estados adiram ao instrumento mediante a aposio
de reservas22. Como ser observado mais frente, em muito tal fato se
deve liderana desempenhada pela Presidncia brasileira do rgo
Negociador, que tinha conscincia de que, se admitidas as reservas,
o resultado do exerccio seria uma Conveno la carte e, portanto,
pouco efetiva. Ainda digno de nota o fato de o instrumento somente
possibilitar que seus Estados Partes participem da negociao e adotem
seus protocolos adicionais.
O captulo 2 (Objetivos, Princpios Norteadores e Obrigaes
Gerais) aborda de maneira genrica disposies que so desenvolvidas
nos captulos subsequentes. Estabelece, igualmente, medidas que
devem ser tomadas nos nveis nacional e global por aqueles Estados
que ratificarem o instrumento de forma a possibilitar a implementao
dos objetivos da Conveno-Quadro.
Em seu captulo 3 (Medidas Relacionadas Reduo da Demanda
por Tabaco), observa-se o reconhecimento da efetividade das medidas
tarifrias, no tarifrias e tributrias para diminuir a demanda. Afirma
se, ainda, a necessidade de proteger as pessoas do fumo passivo,
bem como de regular o contedo dos produtos derivados do tabaco
e disponibilizar s autoridades governamentais informaes sobre
seu contedo e suas emisses de fumaa. Tambm so contempladas
as medidas relativas educao com vistas a evitar a iniciao no
tabagismo e ao tratamento de dependentes da nicotina. A mesma seo

22 Alguns Estados, contudo, optaram por depositar seus instrumentos de ratificao acompanhados de declaraes
em separado. Foi o caso, por exemplo, do Brasil, cujo processo interno que levou ratificao demandou intensas
consultas, audincias pblicas e negociaes. Na referida declarao, o governo brasileiro reafirma a no proibio
da produo de tabaco em territrio nacional e a interpretao de que os dispositivos da Conveno-Quadro no
restringem eventuais polticas de apoio a agricultores dedicados quela atividade; sublinha que a Conveno
Quadro deve ser um meio para a mobilizao de recursos tcnicos e financeiros para a promoo de cultivos
alternativos ao tabaco; e declara que no apoiar propostas que visem a utilizar a Conveno-Quadro como
instrumento para prticas discriminatrias ao livre comrcio.

27
Pedro Marcos de Castro Saldanha

da Conveno-Quadro abarca questes que seriam objeto de grandes


impasses e intensas negociaes durante o processo negociador, como
etiquetagem e empacotamento e publicidade.
O captulo 4 diz respeito s Medidas Relacionadas Reduo
da Oferta de Tabaco e de grande importncia para o Brasil por
estipular, em seu artigo 17, que as Partes devem promover alternativas
economicamente viveis ao cultivo do tabaco. Levando em conta o fato
de a maior parte da produo nacional basear-se na agricultura familiar,
o governo brasileiro no poderia se furtar defesa de dispositivo
nesse sentido. O captulo reveste-se de importncia peculiar para o
Brasil tambm por prever medidas de combate ao comrcio ilcito,
problema de alta gravidade para o pas, cujo mercado interno recebe
significativo afluxo de cigarros contrabandeados. Seus dispositivos
tratam, finalmente, da questo relativa venda a menores de idade.
O captulo 5, para o qual o Brasil tambm contribuiu sobremaneira,
refere-se Proteo do Meio Ambiente e o captulo 6 aborda as
Questes Relacionadas Responsabilidade. Apesar de sua importncia,
trata-se de temas contemplados de forma genrica pela Conveno
Quadro visto que, como recorda o Embaixador Luiz Felipe de Seixas
Corra, j eram tratadas em outros instrumentos internacionais ou
diziam respeito ordem jurdica interna dos Estados23. Os captulos 7
(Cooperao Tcnica e Cientfica e Comunicao de Informao) e 8
(Arranjos Institucionais e Recursos Financeiros) abordam questes
que possibilitam, na prtica, o funcionamento da Conveno, seja
por meio da cooperao, do compartilhamento de informaes ou
pela conformao da estrutura de apoio institucional e financeiro
Conveno-Quadro.

23 SEIXAS CORRA, Luiz Felipe. Apresentao em Seminrio sobre a Conveno-Quadro da OMS para o Controle do
Tabaco organizado pela Cmara dos Deputados em 27 de agosto de 2003 apud Tabaco e Pobreza, um Crculo Vicioso.
Organizao Pan-Americana da Sade e Ministrio da Sade, 2004.

28
Conveno do Tabaco da OMS

A Conveno-Quadro conta, atualmente, com 180 Estados


Partes24. Trata-se de um dos tratados com maior alcance na histria
do Sistema das Naes Unidas.
Para analisar o cenrio e as circunstncias descritas acima, a
presente tese dever ser estruturada em oito captulos, sendo os dois
ltimos dedicados, respectivamente, aos anexos e enumerao das
fontes bibliogrficas.
Em seu primeiro captulo, o trabalho procurar abordar a
evoluo histrica do tema do controle do tabaco no Sistema das
Naes Unidas. Buscar, igualmente, explorar e analisar a relao
entre tabaco e desenvolvimento. Baseando-se nesse pano de fundo,
tentar compreender os passos que levaram deciso dos Estados
membros da Organizao Mundial da Sade de iniciar as negociaes
que redundariam na adoo, pela Assembleia Mundial da Sade, da
Conveno-Quadro.
No captulo dois, a tese passar a singularizar a posio
aparentemente paradoxal do Brasil de grande produtor e, ao mesmo
tempo, pas com polticas avanadas na rea de controle do tabagismo.
O trabalho dever tratar brevemente do tema do ponto de vista tcnico,
analisando, em especial, os diversos elos da cadeia do tabaco desde o
plantio at a chegada do produto ao consumidor final e seus efeitos para
a sade pblica e socioeconmicos. Sero analisados os recursos gerados
pelo ciclo do tabaco no Brasil. A ttulo de exemplo, cabe mencionar
que apenas na regio Sul do Brasil a produo de tabaco envolve mais
de 180 mil famlias de fumicultores25. Tambm sero mencionados os
montantes gerados a partir da carga tributria aplicada produo,
comercializao e consumo de produtos fabricados a partir do tabaco,
bem como os valores expendidos pelo Estado brasileiro no tratamento

24 Informao obtida na pgina do Secretariado da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco na Internet.


Disponvel em: <http://www.who.int/fctc/en/index.html>. Acesso em: 17 jul. 2015.
25 FUMO A Fumicultura e a Conveno-Quadro. Desafios para a Diversificao. Departamento de Estudos
Socioeconmicos Rurais DESER. Disponvel em: <http://www.deser.org.br/>. Acesso em: 22 out. 2010.

29
Pedro Marcos de Castro Saldanha

das pessoas portadoras de enfermidades adquiridas em funo do


consumo ou da exposio fumaa do tabaco.
Em seu terceiro captulo, o trabalho analisar o processo que levou
escolha do Brasil para posies-chave no contexto negociador e, em
especial, para a Vice-Presidncia do Grupo de Trabalho Preparatrio s
negociaes e para a Presidncia do ONI. Da mesma forma, procurar
estudar o processo decisrio interno que se concluiu com a aceitao
do desafio por parte do governo brasileiro. O trabalho sustenta que a
Presidncia brasileira das negociaes constituiu uma das principais
razes para o sucesso da empreitada em que se engajaram a OMS e
seus membros.
No captulo quatro, o estudo focalizar o prprio processo
negociador e as dificuldades enfrentadas pela Presidncia brasileira. Em
especial, sero abordadas as presses exercidas pela indstria fumageira
e pelas organizaes no governamentais, bem como as resistncias
enfrentadas durante o perodo de transio entre as Presidncias dos
Embaixadores Celso Amorim e Luiz Felipe de Seixas Corra. A partir
de breve anlise da teoria da liderana nas negociaes internacionais
multilaterais, ser demonstrado que o vcuo de liderana entre as
terceira e quarta sesses do rgo Negociador chegou a colocar em
risco o prprio objetivo final da OMS de ter um instrumento aprovado
at maio de 2003. Tambm ser analisado o papel desempenhado pela
Dra. Vera Luza da Costa e Silva na Direo da Tobacco Free Initiative e
o quanto contribuiu para o sucesso das negociaes o excelente grau
de coordenao entre aquele departamento especfico da OMS que
era responsvel pela preparao dos documentos e funcionava como
secretaria do ONI durante as negociaes e a Presidncia brasileira
do rgo Negociador.
Em seu quinto captulo, a obra centrar seu foco na atuao
da delegao brasileira como fator importante para a obteno do
consenso que levou adoo, em 2003, da Conveno-Quadro.
O trabalho defender que a composio heterognea da delegao que,

30
Conveno do Tabaco da OMS

por meio da Comisso Nacional, contava com representantes de nove


Ministrios e o processo adotado internamente para a definio das
posies negociadoras brasileiras que incluiu reunies peridicas de
Comisso Nacional criada por Decreto para este fim pelo Presidente da
Repblica e que, alm dos nove Ministrios envolvidos, se beneficiava
de processo de consultas sociedade civil constituiu elemento de
legitimidade e, consequentemente, de fora para a delegao. O bom
trnsito da delegao do Brasil junto ao Secretariado da OMS, ONGs
e demais delegaes durante as reunies do ONI em muito derivou
desse processo.
Em seu sexto e conclusivo captulo, o estudo retomar a anlise da
teoria da liderana para sublinhar o papel central desempenhado pela
Diplomacia brasileira, na Presidncia do ONI e no trabalho de articulao
realizado pela delegao, com vistas adoo pela Assembleia Mundial
da Sade, de forma consensual, da Conveno-Quadro para o Controle do
Tabaco. Analisar, igualmente, as repercusses internas desse exerccio
e as lies que da podem ser extradas para tornar ainda mais eficiente
a atuao do Brasil em futuros processos negociadores multilaterais
semelhantes. Finalmente, abordar o legado do exerccio para a prpria
OMS, especialmente no que tange ao tipo de enfoque que passou a ser
conferido pela Organizao s negociaes que se seguiram negociao
da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco.
O eixo central do trabalho, portanto, ser o papel primordial do
Brasil durante as seis reunies do rgo Negociador Intergovernamental,
em suas vrias vertentes, a saber, i) a partir da Presidncia do rgo,
ii) por meio de delegao representativa e habilitada a construir consensos
e iii) com o auxlio da presena em posio-chave no Secretariado da
OMS de sanitarista brasileira altamente gabaritada. A pesquisa feita para
subsidiar o estudo lanou mo, principalmente, de fontes primrias: as
comunicaes oficiais trocadas entre a Secretaria de Estado e a Misso
do Brasil em Genebra constantes dos arquivos do Itamaraty e entrevistas
com os atores que tiveram participao ativa no processo. As fontes

31
Pedro Marcos de Castro Saldanha

secundrias, em sua maior parte pesquisas de institutos e organizaes


brasileiros e internacionais, documentos oficiais da OMS e manuais e
artigos cientficos, foram utilizadas para embasar a primeira parte do
estudo e a anlise do papel de liderana desempenhado pelo Brasil.
Ao final do trabalho, pretende-se discutir os dividendos auferidos
pelo Brasil e, mais especificamente, por sua Diplomacia, do exerccio.
O estudo procurar verificar em que medida a opo, ainda que
sob uma anlise preliminar arriscada, de assumir perfil alto nas
negociaes atendeu aos interesses brasileiros e quais lies podem
ser extradas para processos semelhantes no futuro. Os efeitos do
processo negociador para a Organizao Mundial da Sade tambm
sero discutidos, procurando-se demonstrar que a Organizao
que adotou a Conveno-Quadro, em 2003, era diferente daquela que
iniciou a empreitada em 1999.

32
Captulo 1
Histrico e contextualizao do tema

O presente captulo buscar localizar o leitor no tema, ao centrar


se sobre a sua evoluo, de forma a prover elementos que auxiliem a
compreender os motivos que levaram deciso de iniciar as negociaes
que redundaram na adoo da Conveno-Quadro da Organizao
Mundial da Sade para o Controle do Tabaco. Para tanto, o captulo
ser dividido em trs partes. Em primeiro lugar, e por ser o objeto do
estudo o primeiro instrumento multilateral vinculante negociado sob os
auspcios da OMS, agncia especializada das Naes Unidas, pretende-se
abordar a evoluo do tratamento das questes relativas ao controle
do tabaco no mbito do Sistema das Naes Unidas. A partir da, ser
possvel observar a significativa mudana por que passou a anlise do
tema em fora internacionais, saindo de um enfoque eminentemente
tcnico para uma abordagem preponderantemente poltica tendo em
vista os diversos interesses envolvidos na questo do tabaco.
Em seguida, o trabalho tentar estabelecer as conexes entre
o tema do controle do tabaco e sua relevncia para as questes de
desenvolvimento, perspectiva central e essencial para as aes da
Poltica Externa Brasileira. De fato, a promoo do desenvolvimento tem
norteado a ao externa do Brasil nos ltimos anos. Somente por meio
do real desenvolvimento econmico, social e poltico poder o Brasil
33
Pedro Marcos de Castro Saldanha

realizar externamente todo o seu potencial. Da mesma forma, o Brasil


considera fundamental o real desenvolvimento dos pases mais pobres,
o que traz benefcios no s para aqueles pases, mas tambm para a
comunidade internacional como um todo. O segundo subcaptulo desta
parte do estudo, portanto, dever demonstrar que a carga imposta pelo
consumo do tabaco em muito supera os benefcios advindos de seu
cultivo. No por outra razo, o mundo desenvolvido hoje j praticamente
no produz tabaco, havendo o seu plantio sido transferido quase em
sua totalidade para os pases pobres e de renda mdia26. Concluir-se-,
assim, que a manuteno das atuais estruturas representa um obstculo
adicional a que os pases em desenvolvimento venham a reduzir suas
vulnerabilidades.
Com esse pano de fundo, este primeiro captulo do trabalho, procu-
rar abordar, finalmente, o processo propriamente dito, principalmente
no contexto da OMS, que levou deciso de dar incio s negociaes
do instrumento. Ser possvel entender, ento, o contexto em que se
encontrava a OMS em 1999, as variadas resistncias que se apresentavam
em matria de controle do tabagismo e por que razo somente depois
de quase trinta anos desde que o tema comeou a ser tratado no mbito
daquela Organizao, decidiram os seus Estados-membros dar o passo
adiante no sentido de formar um regime internacional sobre a matria
por meio da negociao da Conveno-Quadro.

1.1. Histrico do tratamento do tema no Sistema das Naes Unidas

O tema do tabagismo e seus efeitos sanitrios e socioeconmicos,


mesmo aps o surgimento das primeiras pesquisas cientficas
comprovando os prejuzos do ato de fumar, nas dcadas de 1950 e 196027,

26 No perodo de 1975 a 1998, observou-se um incremento da ordem de 128% na produo de tabaco por pases em
desenvolvimento, ao passo que a produo em pases desenvolvidos caiu cerca de 31% no mesmo perodo. Tobacco
and Poverty, a Vicious Circle. OMS, 2005. Disponvel em: <http://www.ingcat.org/linked%20files/Poverty_en.pdf>.
Acesso em: 27 out. 2010.
27 A. D. Lopez, em seu artigo intitulado Measuring the health hazards of tobacco: Commentary (Bulletin of the World
Health Organization 1999, disponvel em: <http://www.who.int/bulletin/archives/77(1)82.pdf>), assinala que
j havia suspeitas acerca dos efeitos malficos do tabaco desde o final do sculo XIX e incio do sculo XX,

34
Conveno do Tabaco da OMS

ficou circunscrito, durante muitos anos, aos meios mdicos e cientficos.


Mesmo no Sistema das Naes Unidas, sua discusso era restrita
Organizao Mundial da Sade (OMS) que, como ser detalhado mais
frente, foi considerada por muito tempo como nicho de mdicos e
profissionais da rea de sade pblica, que no abriam espao para uma
efetiva atuao diplomtica. Essa atitude acabava por permitir que a
OMS ficasse sujeita aos diversos lobbies dos interesses econmicos que
envolvem os temas relativos sade pblica, sem que o crivo poltico da
prtica diplomtica pudesse fazer as avaliaes necessrias acerca dos
caminhos a serem trilhados e das decises a serem tomadas sob a tica
dos interesses estatais.
A primeira vez em que Assembleia Mundial da Sade (AMS) se
debruou sobre a questo do tabagismo e seus efeitos malficos para
a sade pblica foi em 1970. Com efeito, por ocasio da 23 AMS, foi
adotada a Resoluo WHA 23.32, intitulada Consequncias do fumo para
a sade. Naquele texto, e de forma pioneira, os delegados Assembleia
eram instados a no fumar durante as reunies, prtica comum at
ento. Apesar de se tratar de resoluo de carter recomendatrio, o
texto, ainda que em termos genricos, j solicitava o aprofundamento
dos estudos e pesquisas sobre o tema e levantava questes que seguiriam
atuais at a adoo da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco,
33 anos depois, como a relativa substituio de culturas nos pases
produtores de tabaco28.

quando se observou incremento nos casos de cncer do pulmo. A relao causa-efeito do tabaco no que tange
ao carcinoma de pulmo, contudo, somente seria estabelecida em 1950, com o estudo de Doll & Hill (Smoking
and carcinoma of the lung: preliminary report. British Medical Journal, 1950). Em 1964, o Surgeon General
dos Estados Unidos, Dr. Luther Terry, publicou relatrio intitulado Smoking and Health, no qual reiterava a
relao entre o ato de fumar e as doenas cardiovasculares e oncolgicas e que, por seu peso poltico, representou
importante marco na rea de controle do tabagismo. ntegra do relatrio disponvel em: <http://profiles.nlm.
nih.gov/NN/B/B/M/Q/_/nnbbmq.pdf>. Acesso em: 21 out. 2010.
28 WHA 23.32 Health consequences of smoking. Disponvel em: <http://www.who.int/tobacco/framework/wha_eb/
wha23_32/en/index.html>. Acesso em: 7 set. 2010.

35
Pedro Marcos de Castro Saldanha

O tema do tabaco seria retomado na Assembleia Mundial da Sade


do ano seguinte, por meio da Resoluo WHA 24.4829, de igual ttulo,
mas que pouco inovaria em relao resoluo adotada no ano anterior.
A Assembleia Mundial da Sade permaneceria silente sobre a
questo do tabagismo at o ano de 1976, quando nova resoluo viria
a ser adotada30. O controle do tabaco voltaria a ser considerado pelas
Assembleias de 197831 e 198032, quando a OMS foi instada a desenvolver
um programa de ao sobre fumo e sade, at ento inexistente no
contexto daquela Organizao.
A 39 Assembleia Mundial da Sade, em 1986, viria a representar
um marco no enfoque dado ao tema do tabaco no contexto da OMS.
A resoluo adotada sobre a questo (WHA 39.14)33 j mostrava a mudana
de viso em seu prprio ttulo Tabaco ou sade (grifo do autor) ,
demonstrando o convencimento de seus Estados-membros acerca da
incompatibilidade entre os dois conceitos. Alm disso, pela primeira vez na
Histria falava-se de uma pandemia de consumo de tabaco. Confirmando
seu pioneirismo, o prprio texto da resoluo valia-se de expresses pouco
usuais como [...] a batalha entre sade e tabaco deve e pode ser vencida
para o bem da sade pblica (grifo do autor). A resoluo continha,
ainda, lista de medidas que deveriam ser incorporadas pelos Estados
membros em suas estratgias nacionais de controle do consumo de tabaco
e recomendava a criao, pelos respectivos governos, de um ponto focal
para a coordenao da implementao daquelas atividades.
Em 1987, a 40 Assembleia Mundial da Sade tambm tomaria
deciso histrica na evoluo do tema do controle do uso do tabaco com

29 WHA 24.48 Health consequences of smoking. Disponvel em: <http://www.who.int/tobacco/framework/wha_eb/


wha24_48/en/index.html>. Acesso em: 7 set. 2010.
30 WHA 29.55 Smoking and health. Disponvel em: <http://www.who.int/fctc/about/wha_resolutions/en/index.
html>. Acesso em: 7 set. 2010.
31 WHA 31.56 Health hazards of smoking. Disponvel em: <http://www.who.int/tobacco/framework/wha_eb/
wha31_56/en/index.html>. Acesso em: 7 set. 2010.
32 WHA 33.35 WHOs programme on smoking and health. Disponvel em: <http://www.who.int/tobacco/framework/
wha_eb/wha33_35/en/index.html>. Acesso em: 7 set. 2010.
33 WHA 39.14 Tobacco or health. Disponvel em: <http://www.who.int/tobacco/framework/wha_eb/wha39_14/en/
index.html>. Acesso em: 7 set. 2010.

36
Conveno do Tabaco da OMS

o estabelecimento, por meio da Resoluo WHA 40.38, do Dia Mundial


Sem Fumo, em comemorao, no ano seguinte, ao 40 aniversrio da
OMS. O Dia Mundial Sem Fumo est na origem do que viria a ser
denominado, dois anos mais tarde, Dia Mundial Sem Tabaco (World No
Tobacco Day), que passaria a ser celebrado anualmente no dia 31 de maio34.
O Dia Mundial Sem Tabaco, com base em estudo encomendado no
ano seguinte pela 41 AMS (resoluo WHA 41.25)35, seria formalmente
estabelecido em 1989 pela Resoluo WHA 42.1936.
Nesse perodo, o tema comeava a ser objeto de considerao
em outras organizaes do Sistema das Naes Unidas. Em 1989, por
exemplo, o Conselho do Fundo das Naes Unidas para as Crianas
(UNICEF), a partir da adoo da Conveno sobre os Direitos da
Criana, adotou resoluo em que recomendava ao Fundo ser mais ativo
no apoio a programas de controle do tabaco37.
A Assembleia Mundial da Sade voltaria ao tema em 1990, com
a adoo da Resoluo WHA 43.1638, instando os Estados-membros a
adotarem estratgias multissetoriais de controle do consumo de
tabaco. A mesma Assembleia adotaria a 10 reviso da Classificao
Internacional de Doenas (10-CID), que pela primeira vez definiria a
dependncia do tabaco como uma enfermidade ao descrever, em seu
captulo V, a sndrome da dependncia39.

34 A mudana de nome se deveu ao fato de o termo tabaco ser mais abrangente do que o termo fumo, por englobar
os produtos derivados do tabaco que no necessariamente emitem fumaa, mas que tambm provocam prejuzos
sade e esto, portanto, includos nos programas de controle do tabagismo.
35 WHA 41.25 Tobacco or health. Disponvel em: <http://www.who.int/tobacco/framework/wha_eb/wha41_25/en/
index.html>. Acesso em: 7 set. 2010.
36 WHA 42.19 Tobacco or health. Disponvel em: <http://www.who.int/tobacco/framework/wha_eb/wha42_19/en/
index.html>. Acesso em: 7 set. 2010.
37 Deciso 1989/19 do Conselho do UNICEF. Disponvel em: <http://www.unicef.org/about/execboard/files/86-90-
L1309-Add4-Compilation_English.pdf>. Acesso em: 17 set. 2010.
38 Resoluo WHA 43.16. Disponvel em: <http://www.who.int/tobacco/framework/wha_eb/wha43_16/en/index.
html>. Acesso em: 17 set. 2010.
39 Dependence syndrome: A cluster of behavioural, cognitive, and physiological phenomena that develop after
repeated substance use and that typically include a strong desire to take the drug, difficulties in controlling its
use, persisting in its use despite harmful consequences, a higher priority given to drug use than to other activities
and obligations, increased tolerance, and sometimes a physical withdrawal state. The dependence syndrome may be
present for a specific psychoactive substance (e.g. tobacco, alcohol, or diazepam), for a class of substances (e.g. opioid
drugs), or for a wider range of pharmacologically different psychoactive substances (grifo do autor). Disponvel
em: <http://apps.who.int/classifications/apps/icd/icd10online/>. Acesso em: 20 out. 2010.

37
Pedro Marcos de Castro Saldanha

A Assembleia de 1991 traria mais uma inovao, por meio da


Resoluo WHA 44.2640. Tratava-se da primeira vez em que era abordado
o tema do fumo em viagens. Na Resoluo, os Estados-membros eram
instados a proibir o fumo em transportes pblicos onde no fosse
possvel assegurar aos passageiros a proteo da exposio fumaa
do tabaco. Como reao quele chamado, a Organizao de Aviao
Civil Internacional OACI, no ano seguinte, adotaria resoluo sobre
essa questo41.
Em 1992, contudo, o tratamento do tema tabaco na Assembleia
Mundial da Sade sofreu o que alguns identificam como uma derrota
relativa42, com a adoo da Resoluo WHA 45.2043. Intitulada
Multisectoral collaboration on WHOs programme on Tobacco or Health,
a resoluo acabou por ficar conhecida como The Malawi Resolution.
Com sua negociao, ao que tudo indica, por influncia da indstria,
capitaneada pela delegao do Malaui e copatrocinada por outros pases
fortemente dependentes da produo de tabaco, a resoluo tiraria,
pela primeira vez, o tema dos auspcios da OMS, ao solicitar que o
Conselho Econmico e Social das Naes Unidas (ECOSOC) inclusse
a questo em sua agenda. Essa deciso acabaria por desembocar na
criao do Ponto Focal das Naes Unidas sobre Controle do Tabaco44,
a ser institudo no mbito da Conferncia das Naes Unidas sobre
Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD). Documentos da indstria
mostram que tal fato foi considerado uma vitria, por abrir novas
frentes em que se poderia demonstrar a importncia econmica do

40 Resoluo WHA 44.26. Disponvel em: <http://www.who.int/tobacco/framework/wha_eb/wha44_26/en/index.


html>. Acesso em: 17 set. 2010.
41 Resoluo A29-15 Smoking restrictions on international passenger flights. Disponvel em: <http://www.icao.int/icao/
en/med/MED_Resolutions.html>. Acesso em: 28 set. 2010.
42 Tobacco Company Strategies to Undermine Tobacco Control Activities at the World Health Organisation, OMS.
Disponvel em: <http://www.who.int/tobacco/en/who_inquiry.pdf>. Acesso em: 17 set. 2010.
43 Resoluo WHA 45.20. Disponvel em: <http://www.who.int/tobacco/framework/wha_eb/wha45_20/en/index.
html>. Acesso em: 17 set. 2010.
44 Resoluo 1993/79 do ECOSOC. Disponvel em: <http://whqlibdoc.who.int/hq/1994/C.L.16.1994.pdf>. Acesso
em: 18 set. 2010.

38
Conveno do Tabaco da OMS

tabaco45 e encontrar ouvidos mais sensveis sua argumentao46. No


se pode desconsiderar, porm, que essa deciso teve como consequncia
o aumento da conscincia acerca dos diversos interesses envolvidos na
questo, possibilitando que sua anlise ganhasse peso poltico.
No ano de 1993, a Assembleia Mundial da Sade voltaria ao tema
do tabaco com a Resoluo WHA 46.847, to somente para solicitar ao
Diretor-Geral da OMS que expressasse ao Secretrio-Geral das Naes
Unidas a importncia de se proibir o fumo nos prdios do Sistema das
Naes Unidas. Cabe notar, contudo, que at o ano de 2009, ainda era
possvel encontrar, tanto em Nova York quanto em Genebra, locais
nos prdios da ONU (normalmente junto a cafeterias) em que era
permitido fumar.
O silncio da Assembleia Mundial da Sade no ano de 1994 no
significaria que o tema do controle do tabaco tivesse ficado inerte,
principalmente junto aos meios acadmicos e sociedade civil. Como
ser demonstrado mais adiante, a ideia de negociar um instrumento
internacional sobre o uso do tabaco comeava a ganhar corpo, o que
levaria adoo pela AMS, em 1995, da Resoluo WHA 48.1148
intitulada An international strategy on tobacco control. Trata-se de
marco importante no processo que levaria deciso de se negociar
um instrumento multilateral vinculante, pois pela primeira vez a
Assembleia Mundial da Sade considerava a factibilidade de um tal
acordo. Os Estados-membros solicitariam ao Diretor-Geral da OMS que
apresentasse relatrio Assembleia do ano seguinte em que discutisse
qual forma seria a mais adequada para implementar uma estratgia

45 MUST, Emma. ITGA uncovered: Unravelling the spin the truth behind the claims. Disponvel em: <http://www.
healthbridge.ca/assets/images/pdf/Tobacco/Publications/itgabr.pdf>. Acesso em: 18 set. 2010.
46 Documentos da indstria tornados pblicos na dcada de 1990 mostram que a International Tobacco Growers
Association ITGA has established a collaborative relationship with ECOSOCs Focal Point at UNCTAD.
Disponvel em: <http://tobaccodocuments.org/guildford_misc/502552341-2724.html?zoom=750&ocr_
position=above_foramatted&start_page=1&end_page=384>. Acesso em: 26 out. 2010.
47 Resoluo WHA 46.8. Disponvel em: <http://www.who.int/tobacco/framework/wha_eb/wha46_8/en/index.
html>. Acesso em: 18 set. 2010.
48 Resoluo WHA 48.11. Disponvel em: <http://www.who.int/tobacco/framework/wha_eb/wha48_11/en/index.
html>. Acesso em: 18 set. 2010.

39
Pedro Marcos de Castro Saldanha

internacional de controle do tabaco: por meio de meras diretrizes, de


uma declarao ou de uma conveno internacional.
No mesmo ano, o tema do tabagismo seria discutido tambm na
Assembleia Geral das Naes Unidas, particularmente no que tange ao
uso de produtos do tabaco por crianas e adolescentes. Nesse sentido,
a Assembleia Geral, ao adotar a Resoluo 50/8149 sobre o Programa
de Ao para a Juventude no Ano 2000 e Alm, viria a identificar a
preveno do uso de tabaco por jovens como uma prioridade.
Retornando seara da Organizao Mundial da Sade, o estudo
encomendado pela Resoluo WHA 48.11, conforme analisado de forma
mais aprofundada mais frente na tese, recomendaria a negociao
de uma conveno-quadro e veio servir de base para a adoo, em
1996, pela Assembleia Mundial da Sade, da Resoluo WHA 49.17,
intitulada International framework convention on tobacco control50. De
forma extremamente clara, a Resoluo solicitaria ao Diretor-Geral, em
seu pargrafo operativo 3(1)51, que, fazendo uso das prerrogativas que
lhe conferia o artigo 19 da Constituio da OMS52, iniciasse o processo
de elaborao de uma conveno-quadro.
Outro desenvolvimento importante a respeito do tratamento do
tema no contexto das Naes Unidas viria a ser o estabelecimento, em
1999, pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas, aps entendimentos
entre o Diretor-Geral da OMS e o Secretrio-Geral da UNCTAD, de
uma Fora Tarefa Ad Hoc Interagncias sobre Controle do Tabaco sob a

49 Resoluo A/RES/50/81. Disponvel em: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N96/771/43/PDF/


N9677143.pdf?OpenElement>. Acesso em: 18 set. 2010.
50 Resoluo WHA 49.17. Disponvel em: <http://www.who.int/tobacco/framework/wha_eb/wha49_17/en/index.
html>. Acesso em: 18 set. 2010.
51 [...] 3. REQUESTSthe Director-General:
(1) to initiate the development of a framework convention in accordance with Article 19 of the WHO Constitution;
[...].
52 Article 19 - The Health Assembly shall have authority to adopt conventions or agreements with respect to any
matter within the competence of the Organization. A two-thirds vote of the Health Assembly shall be required for
the adoption of such conventions or agreements, which shall come into force for each Member when accepted by
it in accordance with its constitutional processes.

40
Conveno do Tabaco da OMS

liderana da OMS, que viria a substituir o Ponto Focal para Tabaco53, 54.
A Fora Tarefa congregaria dezenove organizaes do Sistema das Naes
Unidas, alm do Banco Mundial, do Fundo Monetrio Internacional e
da Organizao Mundial do Comrcio55. Seis anos aps as primeiras
iniciativas no sentido de dar maior coerncia, bem como um enfoque
sistmico, ao tema no contexto onusiano, a questo voltaria a ser
tratada prioritariamente a partir da tica da sade pblica, e no mais
sob a perspectiva dos interesses comerciais.
Como possvel observar, o tema do controle do tabaco no
sistema das Naes Unidas evoluiu de um tratamento meramente
tcnico e restrito a profissionais de sade no contexto da OMS, para
um tratamento poltico, coordenado principalmente por diplomatas.
Tais desdobramentos tiveram como principal resultado a evoluo e
consolidao de um enfoque integrado ao tratamento da questo do
tabaco, o que redundaria na prpria deciso de iniciar negociaes com
vistas adoo da Conveno-Quadro e na criao da Fora Tarefa.

1.2. Tabaco e desenvolvimento

Durante muitos anos, os opositores de polticas de controle


do tabagismo tinham entre os seus principais argumentos o fato de
que o tabaco gera recursos, emprego, renda e, consequentemente,
desenvolvimento. Somente em 1999, e a partir da publicao, pelo Banco
Mundial, do estudo Curbing the Epidemic Governments and the Economics
of Tobacco Control56, tais afirmaes passariam a ser contestadas de forma
mais consistente.

53 Resoluo do ECOSOC 1999/56. Disponvel em: <http://www.un.org/documents/ecosoc/docs/1999/e1999-inf2-


add2.pdf>. Acesso em: 18 set. 2010.
54 Contriburam para esta deciso as concluses do relatrio Tobacco Company Strategies to Undermine Tobacco Control
Activities at the World Health Organization. Disponvel em: <http://www.who.int/tobacco/media/en/who_inquiry.
pdf>, preparado em 1999 por Comit de Peritos estabelecido por Gro Brundtland para analisar a documentao da
indstria tornada pblica a partir de processos judiciais nos EUA.
55 BETTCHER, Douglas; YACH, Derek. Globalisation of tobacco industry influence and new global responses. Disponvel
em: <http://tobaccocontrol.bmj.com/content/9/2/206.full.pdf>. Acesso em: 18 set. 2010.
56 JHA, Prabhat; CHALOUPKA, Fran J. Curbing the Epidemic Governments and the Economics of Tobacco Control.
Banco Mundial, 1999.

41
Pedro Marcos de Castro Saldanha

A circunstncia de que a maior concentrao de adeptos do ato


de fumar encontra-se nos pases em desenvolvimento de 1,1 bilho de
fumantes no mundo, 84% esto naqueles pases57 e nas camadas mais
pobres da populao no constitui uma coincidncia e impe a anlise
da questo tambm sob a perspectiva do desenvolvimento. Alm disso,
os pases desenvolvidos vm reduzindo gradualmente a sua produo
de tabaco, havendo o seu plantio, como possvel observar a partir do
grfico abaixo, sido transferido em grande medida para os pases pobres
e de renda mdia.

Grfico 1: Produo de tabaco por pases desenvolvidos e pases


em desenvolvimento, 1962-2002

Fonte: FAO (2003)

Em um mundo globalizado, a relao entre tabaco e desenvol


vimento fica ainda mais potencializada. Diferentemente do que ocorria
em dcadas passadas, hoje o acesso a mercados mais facilitado
principalmente em funo dos movimentos de liberalizao comercial e
h menos obstculos para a disseminao das estratgias de publicidade
das multinacionais do tabaco.

57 IGLESIAS, Roberto; JHA, Prabhat; PINTO, Mrcia; DA COSTA E SILVA, Vera Luza; GODINHO, Joana. Controle do
Tabagismo no Brasil. Banco Mundial, 2007.

42
Conveno do Tabaco da OMS

De acordo com as tendncias verificadas em 1999, aproxi


madamente 70% das mortes ocasionadas por doenas relacionadas
ao consumo de tabaco, em 2020, acontecero em pases de renda
mdia e de menor desenvolvimento relativo. Ademais, a maior parte
das vtimas de enfermidades ocasionadas pelo consumo do tabaco est
na faixa etria mais produtiva, ou seja, entre 35 e 69 anos. A perda de
importante contingente da fora de trabalho causa prejuzos econmicos
considerveis. A necessidade de levar em conta o ponto de vista do
desenvolvimento no tratamento do tema do tabaco foi corroborada em
2004 pelo Conselho Econmico e Social das Naes Unidas (ECOSOC)
que, por meio da Resoluo 2004/62, reconheceu as consequncias
sociais, econmicas e ambientais do consumo de tabaco e seus efeitos
para os esforos de eliminao da pobreza58.
As estatsticas demonstram que, enquanto o consumo de cigarros
no mundo desenvolvido permaneceu estvel entre 1970 e 2000, nos
pases em desenvolvimento ele triplicou. Essa evidente estagnao
do mercado nos pases desenvolvidos, onde a conscincia acerca dos
malefcios causados pelo fumo est mais consolidada, levou a indstria
a buscar a expanso de sua atuao para pases em desenvolvimento
onde, de acordo com anlise de seus executivos, i) os custos so mais
baixos; ii) as taxas de natalidade so mais elevadas; (iii) a expectativa
de vida mais reduzida, o que torna menos evidente a relao de causa
e efeito entre tabaco e os danos sade59; iv) as populaes so menos
informadas; e v) h maior fragilidade institucional, o que permite maior
penetrao do lobby das companhias de tabaco. Essa expanso ocorreu
principalmente em virtude da diminuio dos preos dos produtos do

58 Resoluo 2004/62 do ECOSOC. Disponvel em: <http://www.un.org/en/ecosoc/docs/2004/resolution%202004-


62.pdf>. Acesso em: 20 set. 2010.
59 A mdia de expectativa de vida aqui quarenta anos, a mortalidade infantil alta: os problemas de sade
que alguns dizem serem causados por cigarros no sero percebidos como um problema (Representante da
Rothmans em anlise de mercado da Burkina Faso, 1988, em Ao Global para o Controle do Tabaco 1 Tratado
Internacional de Sade Pblica. Ministrio da Sade, Instituto Nacional do Cncer, 2004).

43
Pedro Marcos de Castro Saldanha

tabaco, associada a agressivas campanhas publicitrias dirigidas ao


pblico dos pases em desenvolvimento60.
De acordo com a previso de especialistas, a estratgia da indstria
permanecer direcionada, no futuro prximo, para os mercados de
pases em desenvolvimento. Nos prximos vinte anos, estima-se um
incremento de 60% no consumo de produtos do tabaco em pases de
desenvolvimento humano mdio e de 100% nos pases com baixos nveis
de desenvolvimento humano61.
Os recursos expendidos pelas camadas menos favorecidas da
populao para o consumo do tabaco representam parte relevante de
sua renda e, caso no fossem direcionados ao tabaco, poderiam ser
usados em consumo de bens e servios essenciais, como despesas de
alimentao, educao, moradia e vesturio. Como ser indicado a
seguir, no caso do Brasil, a mdia anual de gastos de cada fumante
com cigarros chega a quase R$ 1 mil, comprometendo cerca de 15% da
renda dos trabalhadores que ganham um salrio-mnimo. Na Bulgria,
no Egito, na Indonsia, em Mianmar e no Nepal, a porcentagem da
renda familiar em famlias de baixa renda destinada ao tabaco fica entre
5% e 15%62. Estudo realizado em Bangladesh demonstra que se dois
teros dos recursos destinados compra de cigarros fossem usados
para comprar alimentos, dez milhes de pessoas poderiam ser salvas
da desnutrio63. Ainda em Bangladesh, outras pesquisas apontam que
40% das crianas entre 5 e 15 anos envolvidas na produo de cigarros
nunca tinham ido escola64.

60 Slogans como Venha para o mundo de Marlboro tinham forte apelo para consumidores de pases em
desenvolvimento.
61 ESSON, K.M.; LEEDER, S.R. The Millennium Development Goals and Tobacco Control: An Opportunity for Global
Partnership. WHO, 2004.
62 Ibid.
63 GUINDON, G. Emmanuel; DE BEYER, Joy; GALBRAITH, Sarah. Framework Convention on Tobacco Control:
Progress and Implications for Health and the Environment. Environmental Health Perspectives, Volume 111,
Number 5, 2003.
64 Tobacco and Poverty, a Vicious Circle, OMS, 2005. Disponvel em: <http://www.ingcat.org/linked%20files/
Poverty_en.pdf>. Acesso em: 27 out. 2010.

44
Conveno do Tabaco da OMS

Alm disso, preciso recordar que a maior prevalncia da


epidemia de tabaco concentra-se na populao masculina. Nos pases em
desenvolvimento, os responsveis pela renda familiar ainda so, em sua
grande maioria, os homens. Nesse contexto, a morte prematura de boa
parte dos usurios de tabaco acaba por deixar em maiores dificuldades
toda a sua famlia, perpetuando um ciclo vicioso de pobreza.
Os efeitos malficos do tabaco sobre o desenvolvimento tambm
podem ser mensurados a partir da perspectiva dos Estados nacionais.
Os recursos anualmente destinados ao custeio de internaes e
tratamentos ocasionados pelo fumo e ao combate de incndios
florestais causados por guimbas de cigarro mal apagadas, por exemplo,
poderiam ser usados em programas visando ao desenvolvimento.
A ttulo de ilustrao, cabe mencionar que, em 2000, os gastos
do governo indiano com o tratamento de trs doenas ligadas ao
tabagismo (doenas cardacas, derrame e cncer) elevaram-se a
US$ 5,8 bilhes. Nos Estados Unidos, avalia-se que a produtividade
perdida anualmente em virtude das mortes prematuras causadas pelo
tabaco gere prejuzos da ordem de US$ 82 bilhes, ao passo que os
custos relativos a tratamentos de sade diretamente ligados ao tabaco
chegariam a US$ 75,5 bilhes65. Na China, a perda de produtividade
corresponderia a aproximadamente US$ 2,4 bilhes anuais66.
Especificamente no que tange s questes ambientais, aos prejuzos
causados pelos incndios devem somar-se os danos decorrentes do
desmatamento para obteno de madeira para alimentar as estufas
de secagem do tabaco e a poluio decorrente do uso de pesticidas
e fertilizantes. Estima-se que mais de um milho de incndios so

65 Alliance Bulletin, Issue 38, 19 February 2003. Disponvel em: <http://www.fctc.org/index.php?option=com_


docman&task=doc_view&gid=37&tmpl=component&format=raw&Itemid=21>. Acesso em: 20 set. 2010.
66 The Millennium Development Goals and Tobacco Control An Opportunity for Global Partnership, OMS, 2005.
Disponvel em: <http://www.wpro.who.int/internet/resources.ashx/TFI/mdg_summary_english.pdf>. Acesso
em: 26 out. 2010.

45
Pedro Marcos de Castro Saldanha

causados anualmente em virtude de guimbas de cigarro e fsforos mal


apagados, acarretando prejuzos globais da ordem de US$ 27 bilhes67.
O estudo do Banco Mundial mencionado no incio deste subcaptulo
foi fundamental para refutar os argumentos da indstria, que alegava
que medidas de controle do uso do tabaco poderiam ter efeitos negativos
sobre o desenvolvimento.
Em primeiro lugar, as companhias produtoras de tabaco
argumentavam que as polticas visando ao controle do tabagismo
ocasionariam demisses em massa nos pases produtores. O Banco
Mundial, por sua vez, sublinha que a produo de tabaco, na maioria
dos pases, com exceo daqueles altamente dependentes do cultivo
do tabaco, como Malaui e Zimbbue, responde por parcela pequena
da atividade econmica. Nos pases que so importadores lquidos de
tabaco, uma eventual queda no consumo acabaria por injetar recursos
em outros setores da economia, podendo acarretar, inclusive, a criao
de mais empregos. No entanto, mesmo para os Estados em que a
produo de tabaco responde por parcela significativa da economia,
importante ter em mente que a queda no consumo de tabaco decorrente
de polticas globais de controle do tabagismo tende a ser gradual.
A ttulo de ilustrao, cabe mencionar que, mesmo que houvesse uma
queda anual de 1% na prevalncia global de fumantes, o nmero total
de consumidores de tabaco ainda passaria de 1,3 bilho, em 2003, para
1,46 bilho em 202568. Essa reduo gradual da demanda acabaria por
possibilitar igual perodo de adaptao para a economia desses pases.
O segundo argumento levantado pela indstria em sua campanha
para convencer os governos a no implementarem polticas de combate
ao fumo o de que o aumento da carga tributria nos produtos derivados
do tabaco acabaria por frear a demanda e, consequentemente, reduziria

67 GUINDON, G. Emmanuel; DE BEYER, Joy; GALBRAITH, Sarah. Framework Convention on Tobacco Control:
Progress and Implications for Health and the Environment. Environmental Health Perspectives, Volume 111,
Number 5, 2003.
68 Tobacco and Poverty, a Vicious Circle, OMS, 2005. Disponvel em: <http://www.ingcat.org/linked%20files/Poverty_
en.pdf>. Acesso em: 27 out. 2010.

46
Conveno do Tabaco da OMS

a receita dos Estados. A relativa inelasticidade69 da demanda por tabaco,


contudo, pe por terra tal argumento. O maior efeito do aumento de
impostos dos produtos de tabaco ocorre no mdio-longo prazo, visto
que, com preos mais altos, menos pessoas iniciar-se-o no tabagismo.
Aqueles indivduos que j fumam, no entanto, tendo em vista o efeito
viciante da nicotina presente nos cigarros, dificilmente deixaro
imediatamente de fumar, sendo possvel prever, somente, uma leve
reduo no consumo. Com base em estudo realizado no Reino Unido,
segundo o qual o aumento de impostos ocasionou relativa queda no
consumo e, ao mesmo tempo, incremento na receita governamental, o
Banco Mundial desenvolveu modelo em que conclui que um aumento
global de 10% na carga tributria dos produtos do tabaco geraria um
incremento de receita de cerca de 7%.
O aumento de impostos, porm, e sempre de acordo com a inds
tria, teria outros efeitos negativos, como o incentivo ao contrabando e o
aumento das atividades criminosas a ele relacionadas. Se, por um lado,
a alta diferena de carga tributria em produtos do tabaco em pases
vizinhos pode representar um dos fatores relacionados ao incentivo do
contrabando, por outro, a reduo de impostos no constitui o remdio
mais eficaz para aquele mal. Os melhores e mais efetivos instrumentos
para o combate do contrabando so uma maior e mais rigorosa fiscalizao
e o combate s quadrilhas internacionais. Para tanto, uma maior
coordenao em nvel regional recomendvel, com compartilhamento
de informaes e criao de confiana entre os rgos de inteligncia dos
pases vizinhos. Especificamente no caso do Brasil e do Paraguai (pas de
origem da quase totalidade dos cigarros contrabandeados para o Brasil),
esse processo tambm passa pelo provimento, pelo Brasil, de assistncia

69 A teoria econmica contempornea define o conceito de elasticidade, em linhas gerais, como a forma de medir
a reao das pessoas a mudanas em variveis econmicas, como o preo. A elasticidade da demanda por tabaco
maior em pases de renda mdia e baixa, ao passo que em pases desenvolvidos, verifica-se maior grau de
inelasticidade da demanda. Estudo realizado por Roberto Iglesias na Argentina, Bolvia, Chile e Uruguai comprova
que eventual aumento na carga tributria ocasionaria, no curto prazo, aumento de arrecadao. IGLESIAS,
Roberto. A economia do controle do tabaco no Mercosul e pases associados. Organizao Pan-Americana da Sade,
2006.

47
Pedro Marcos de Castro Saldanha

tcnica, bem como pela implementao de programas de cooperao.


Da mesma forma, uma maior integrao das polticas de combate ao
tabagismo e, consequentemente, um certo grau de harmonizao de
cargas tributrias, constituiria fator significativo para a diminuio do
contrabando.
Ainda sobre a questo do contrabando, o estudo do Banco Mundial
cita os casos do Canad, nos anos 1980, e da frica do Sul, nos anos 1990,
para ilustrar o seu argumento. No caso canadense, o governo imps
forte aumento na carga tributria sobre cigarros, ocasionando sensvel
queda na prevalncia de fumo entre adolescentes (2/3) e adultos. Mas
em virtude das crescentes preocupaes com o contrabando, o governo,
depois de alguns anos, decidiu cortar drasticamente a tributao, o que
acarretou aumento na prevalncia de fumantes entre jovens e reduo
na arrecadao tributria. Na frica do Sul, igualmente, o aumento de
impostos ocasionou aumento do contrabando, mas ainda assim os nveis
de consumo caram e a arrecadao governamental cresceu.
A pesquisa do Banco Mundial, portanto, deixa claro que o
aumento da carga tributria efetivo junto s populaes jovem e de
mais baixa renda, por serem mais sensveis a aumentos de preos, e traz
recursos adicionais ao governo. Com isso, percebe-se um incremento
nos recursos disponveis para aplicao no desenvolvimento social,
tanto da parte dos indivduos quanto da parte dos governos. E tais
benefcios superam, em termos proporcionais, o eventual aumento
do contrabando que pode advir da elevao dos impostos. No de se
desprezar, ainda, que a receita adicional obtida pelos governos possa
vir a ser aplicada em medidas de combate ao contrabando, como maior
fiscalizao e implantao e aprimoramento de sistemas regionais de
registro, monitoramento e controle.
A pesquisa de 1999 confirmou a poltica que o Banco Mundial,
eminentemente um banco de desenvolvimento, vinha adotando desde
1991. Ao reconhecer que o tabaco torna mais difcil o caminho a ser
trilhado pelos pases de renda mdia e aqueles mais pobres em direo

48
Conveno do Tabaco da OMS

ao desenvolvimento, o Banco passou a no mais conceder emprstimos,


investir ou garantir investimentos ou emprstimos que visem a financiar
projetos objetivando a produo, o processamento ou a publicidade de
produtos do tabaco70.
Os pases de renda mdia e aqueles de menor desenvolvimento
relativo no se encontram em condies de prescindir de recursos que
podem ser valiosos em sua escalada ao desenvolvimento. As grandes
desigualdades sociais que enfrentam no lhes conferem o direito de
ser indiferentes a movimentos que, atendendo a interesses privados,
acabam por ajudar na perpetuao do ciclo vicioso em que se encontram.
E por essa razo que, quantificadas as significativas perdas
econmicas decorrentes da pandemia do tabaco em nveis globais,
tornou-se ainda mais lgico e natural o engajamento dos Estados nas
negociaes que levaram adoo, em 2003, da Conveno-Quadro
para o Controle do Tabaco.

1.3. A deciso de iniciar negociaes com vistas adoo de uma


Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco

A ideia de se adotar um instrumento multilateral vinculante que


tivesse como objetivo combater os efeitos malficos para a sade do
consumo de tabaco tem suas origens no final da dcada de 1970, no
relatrio do Comit de Peritos da OMS sobre Controle do Fumo71. Pela
primeira vez, aventava-se a possibilidade de se lanar mo da faculdade
de negociar tratados conferida OMS pelo artigo 19 de sua Constituio,
mas apenas se o programa de controle do tabagismo no produzisse
resultados in reasonable time. O tema somente seria levantado novamente
dez anos depois, em 1989, pelo Professor V. S. Mihajlov, em artigo sobre

70 Todos os contratos do Banco Mundial contam com clusula de excluded expenditures, que abrange despesas com
diversos produtos, entre os quais o tabaco.
71 Controlling the smoking epidemic, report of the WHO Expert Committee on Smoking Control. OMS, 1979. Disponvel
em: <http://whqlibdoc.who.int/trs/WHO_TRS_636.pdf>. Acesso em: 24 jan. 2010.

49
Pedro Marcos de Castro Saldanha

a factibilidade de um instrumento multilateral para o controle do uso


de substncias como o lcool e o tabaco72.
Quatro anos mais tarde, em encontro acadmico promovido
pela Universidade da Califrnia (UCLA), a advogada Ruth Roemer,
especializada nos aspectos legais da sade pblica, voltaria a levantar
e a desenvolver a hiptese de a OMS lanar mo da prerrogativa de
elaborar tratados, como instrumento para combater o tabagismo73.
A ideia comeou a ser difundida internacionalmente ainda naquele
ano, por ocasio da First All Africa Conference on Tobacco or Health, e
junto a funcionrios da OMS. No ano seguinte, a ideia desenvolvida por
Roemer seria encampada pela sanitarista Allyn Taylor, em sua tese de
doutoramento, que seria apresentada no encontro anual do Academic
Council of the United Nations System na Haia74.
Em outubro de 1994, por ocasio da 9 Conferncia Mundial sobre
Tabaco ou Sade, em Paris, seria aprovada resoluo instando adoo
de um instrumento sobre o tema. A partir desse momento, possvel
afirmar que a ideia j contava com suficiente apoio da comunidade
de sade pblica em nvel internacional. Era chegada a hora, portanto, de
passar para o nvel poltico, fundamental quando se trata da formao
de regimes internacionais75. Os regimes internacionais so gestados, por
definio, por Estados nacionais e sua formao deve se dar, portanto,
de forma ampla, abrangente e no discriminatria, nos foram criados
pela comunidade internacional para este fim.
No caso especfico da criao de um regime internacional do
tabaco, o foro adequado para implementar tal mudana de enfoque, ou
seja, passar da perspectiva exclusiva da sade pblica para a perspectiva

72 History of the WHO Framework Convention on Tobacco Control. Secretariado da Conveno-Quadro, OMS, 2009.
73 ROEMER, Ruth; TAYLOR, Allyn; LARIVIERE, Jean. Origins of the WHO Framework Convention on Tobacco
Control. American Journal of Public Health, 2005.
74 TAYLOR, Allyn. Making the World Health Organization Work: A Legal Framework for Universal Access to the
Conditions for Health. American Journal of Law & Medicine, 1992.
75 Na definio de Krasner, regimes internacionais so sets of implicit principles, norms, rules, and decision-making
procedures around which actors expectations converge in a given area of international relations. KRASNER,
Stephen D. International Regimes. Cornell University Press, 1983.

50
Conveno do Tabaco da OMS

poltica, pareceria ser a Assembleia Mundial da Sade, ainda que, como


ser explicado a seguir, houvesse certo grau de discordncia com relao
a essa possibilidade, inclusive no seio da prpria OMS. Com esse pano
de fundo, a 48 AMS adotaria, como foi indicado acima, a Resoluo
WHA 48.11 que determinava a elaborao de estudo de viabilidade
de um futuro instrumento nessa rea, tivesse ele a natureza de meras
diretrizes, de uma declarao ou de uma conveno76.
O estudo foi elaborado com a colaborao de Taylor e Roemer
e, em suas concluses, recomendava a negociao de uma conveno
quadro como a melhor forma de promover a cooperao internacional
com vistas a um sistema global de controle do tabaco. A recomendao
encontrou resistncias em vrias frentes, inclusive na prpria OMS,
havendo alguns altos funcionrios expressado que a proposta seria
excessivamente ambiciosa e, portanto, condenada ao fracasso. Da
mesma forma, havia uma corrente no seio do Sistema das Naes Unidas
que via as agncias especializadas como rgos eminentemente tcnicos,
cujos secretariados deveriam ser compostos por profissionais das reas
especficas de atuao de cada uma das organizaes.
Tal filosofia era muito presente na OMS77. Os tcnicos da
Organizao chegavam a ver com certo grau de desconfiana
a apropriao de seus temas por diplomatas. Nesse contexto, a
Organizao sugeriria aos autores do estudo que suas concluses fossem
revistas, de modo a que as recomendaes finais fossem no sentido da
elaborao de um cdigo de conduta ou, caso se mantivesse a ideia de
um tratado, que o mesmo fosse negociado por diplomatas no foro que
lhes era destinado por natureza, ou seja, no mbito das Naes Unidas,
e no no contexto da OMS. A sugesto, contudo, no seria acatada pelos
autores do estudo, que estavam convencidos de que um mero cdigo
de conduta no seria efetivo e de que o foro mais apropriado para a

76 Resoluo WHA 48.11. Disponvel em: <http://www.who.int/tobacco/framework/wha_eb/wha48_11/en/index.


html>. Acesso em: 25 set. 2010.
77 Entrevista com Douglas Bettcher, diretor da Tobacco Free Initiative, realizada em Genebra em 12 set. 2010.

51
Pedro Marcos de Castro Saldanha

negociao de um instrumento objetivando a promoo da sade pblica


global seria a OMS.
As recomendaes do estudo somente seriam levadas ao
conhecimento dos Estados-membros da OMS em janeiro de 1996, por
ocasio da 97 sesso de seu Conselho Executivo, por meio de relatrio
do Diretor-Geral que resumia suas principais concluses78. O documento
serviria de base para a elaborao de projeto de resoluo que o Conselho
Executivo remeteria Assembleia Mundial da Sade do mesmo ano e
por meio do qual seria tomada a deciso de se elaborar uma conveno
sobre o controle do tabaco79.
A implementao daquela deciso, contudo, necessitaria de vontade
poltica por parte da OMS. A virada nesse sentido somente adviria
dois anos mais tarde, com a assuno da Direo Geral da Organizao
por Gro Harlem Brundtland. Entre os fatores que constavam entre as
razes de tal postergao estaria o prprio custo do exerccio para uma
Organizao que passava por srias dificuldades financeiras. Estudo
interno realizado em 2006 indicaria, a propsito, que os gastos da OMS
com a negociao da Conveno-Quadro, desde a primeira reunio do
Grupo de Trabalho Preparatrio at a entrada em vigor do instrumento,
montaram a cerca de US$ 31 milhes80.
A deciso de iniciar as negociaes com vistas adoo, no
mbito da OMS, de uma conveno-quadro sobre o controle do tabaco,
portanto, estar eternamente vinculada figura da norueguesa Gro
Harlem Brundtland. Aos 41 anos, Gro Brundtland foi a primeira mulher
a assumir o poder em seu pas, em 1981, e, ao mesmo tempo, a mais
jovem ocupante do cargo de Primeiro-Ministro na histria da Noruega.
O pioneirismo constitui marca indelvel em sua carreira, no s em

78 EB97/INF.DOC.4
79 Resoluo WHA 49.17. Disponvel em: <http://www.who.int/tobacco/framework/wha_eb/wha49_17/en/index.
html>. Acesso em: 25 set. 2010.
80 Entrevista com Douglas Bettcher, Diretor da Tobacco Free Initiative, realizada em Genebra em 12 set. 2010.

52
Conveno do Tabaco da OMS

questes de sade, mas tambm, e principalmente, em temas de meio


ambiente.
Primeira mulher a dirigir a OMS, Gro Brundtland assumiu a
Direo Geral da Organizao em 1998 com um discurso de vanguarda
e mudana. A principal mensagem de seu discurso de posse residia no
fato de que os custos decorrentes das doenas e dos baixos padres
sanitrios representavam importante obstculo ao crescimento e ao
desenvolvimento econmico, particularmente nos pases mais pobres81.
Com a experincia que acumulara, Brundtland dispunha do capital
poltico e da estatura necessrios para tirar os temas de que tratava a
OMS da seara eminentemente tcnica e inseri-los na agenda poltica
internacional. Ao assumir as funes de Diretora-Geral, em 21 de julho
de 1998, Gro Brundtland elencou como prioridades o combate AIDS,
plio, malria, tuberculose e aos males decorrentes do uso do tabaco.
Particularmente no que tange ao tabaco, a nova Diretora-Geral criou,
em julho de 1998, e inicialmente como um cabinet-level project, um novo
departamento na estrutura da OMS: a Tobacco Free Initiative. Brundtland
entendia que, tomada a deciso poltica de iniciar as negociaes, os
recursos para levar adiante a empreitada acabariam por ser obtidos,
como, de fato, aconteceu.
A iniciativa da nova Diretora-Geral se dava com base na prova
cientfica acumulada nas dcadas anteriores, relacionando o consumo
do tabaco com pelo menos vinte categorias de enfermidades82, e nas
estatsticas segundo as quais, em 1999, mais de quatro milhes de pessoas
perdiam suas vidas anualmente em funo de doenas relacionadas ao
uso do tabaco. A maioria esmagadora das mortes concentrava-se em
pases em desenvolvimento. Mantido esse cenrio, a tendncia seria

81 Discurso proferido aps ser eleita e discurso de posse de Gro Brundtland. Disponveis em: <http://www.who.int/
director-general/speeches/1998/english/dgspeech%20wha98%20eadiv6.pdf> e <http://www.who.int/director-
general/speeches/1998/english/19980721_hq_staff.html>. Acesso em: 25 set. 2010.
82 BETTCHER, Douglas. A Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco e a Globalizao. Tabaco e Pobreza, um
Crculo Vicioso. Ministrio da Sade e Organizao Pan-Americana da Sade, 2004.

53
Pedro Marcos de Castro Saldanha

que, no ano de 2020, de cada dez mortes ocorridas no mundo atribuveis


ao tabaco, sete viessem a acontecer em pases em desenvolvimento83.
As prioridades da nova Diretora-Geral foram explicitadas ao ento
Representante Permanente do Brasil em Genebra e aos Embaixadores do
Mercosul por ocasio de almoo de trabalho oferecido pelo Embaixador
Celso Lafer Dra. Brundtland em 10 de novembro de 1998, na Residncia
da Misso do Brasil. A exemplo do que j vinha anunciando em eventos
e seminrios em Genebra, a Dra. Brundtland reafirmou, durante o
almoo, sua inteno de fomentar a negociao e eventual adoo de
uma conveno internacional sobre o controle do uso do tabaco84.
Para atingir a meta a que se propusera, Gro Brundtland acreditava
ser necessrio mudar o tratamento do tema do tabaco dentro da prpria
Organizao. Quando assumiu a Direo Geral, o tema ficava sob a
responsabilidade de dois funcionrios dentro do Departamento de
Doenas No Transmissveis. A Tobacco Free Initiative tinha o objetivo de
preencher essa lacuna. Em documento encaminhado Misso do Brasil
em dezembro de 199885, a OMS procurou sublinhar que a Tobacco Free
Initiative tinha por objetivos atrair apoio internacional para polticas e
aes de controle do tabaco; construir novas alianas e parcerias nessa
rea com outras organizaes; chamar a ateno sobre a necessidade de
advertir todos os nveis da sociedade acerca das consequncias negativas
do fumo; acelerar a colocao em prtica de estratgias nos mbitos
nacional, regional e global; definir e fomentar poltica de pesquisa
em apoio a aes inovadoras e sustentveis e mobilizar os recursos
necessrios para tanto.
Da mesma forma em que viriam a ser consagradas, anos depois, no
texto da Conveno, a Tobacco Free Initiative j identificava as principais
reas de atuao com vistas a combater o uso do tabaco, a saber: poltica

83 CAVALCANTE, Tania Maria. O Brasil e a Conveno-Quadro da Organizao Mundial da Sade para o Controle do
Tabaco. Tabagismo: do diagnstico sade pblica. Atheneu, 2007.
84 Telegrama 1613/1998, de DELBRASGEN.
85 Telegrama 1721/1998, de DELBRASGEN.

54
Conveno do Tabaco da OMS

fiscal, poltica de informao, proteo das pessoas da exposio ao


tabaco e promoo da diversificao de cultivos86.
Tambm entre os objetivos da Tobacco Free Initiative estava o de
dar efetividade deciso da Assembleia Mundial da Sade que, em 1996,
adotara resoluo prevendo a negociao de uma conveno-quadro
sobre o tema. Em reunio mantida com representantes da Misso do
Brasil em janeiro de 1999, o ento Diretor da TFI, Derek Yach, j indicava
a inteno do Gabinete de Brundtland de conferir tratamento de fast
track ao assunto87.
A 103 sesso do Conselho Executivo da OMS, realizada no perodo
de 25 de janeiro a 3 de fevereiro de 1999, viria a ser crucial na estratgia
traada por Brundtland de ver adotada pela Assembleia Mundial da
Sade, em 2003, uma conveno-quadro para o controle do tabaco.
De fato, o Conselho aprovou projeto de resoluo a ser encaminhado
52 AMS com programa de atividades que pavimentariam o caminho
para o incio das negociaes que levariam adoo da Conveno. Em
meio a grande discusso sobre o tema88, prevaleceu o entendimento
defendido pelo Secretariado da OMS de que a deciso sobre a futura
adoo de uma conveno j havia sido tomada pela resoluo de 1996,
cabendo aos Estados-membros da OMS, to somente, decidir pelo incio
das negociaes, ou seja, pela implementao da deciso adotada trs
anos antes.
A Resoluo, que viria a ser adotada em maio do mesmo ano por
ocasio da 52 Assembleia Mundial da Sade, previa o estabelecimento
de um grupo de trabalho ad hoc, aberto participao de todos os
membros da Organizao e com a possibilidade de eventual participao,
como observadores, de partes interessadas, como organizaes no
governamentais. O objetivo do Grupo de Trabalho seria o de facilitar

86 A necessidade de promover a diversificao de culturas j era contemplada na estratgia da OMS desde o final da
dcada de 1970. Controlling the smoking epidemic, report of the WHO Expert Committee on Smoking Control. OMS,
1979. Disponvel em: <http://whqlibdoc.who.int/trs/WHO_TRS_636.pdf>. Acesso em: 24 jan. 2010.
87 Telegrama 181/1999, de DELBRASGEN.
88 Ibid.

55
Pedro Marcos de Castro Saldanha

o processo de consultas e a discusso dos aspectos mais importantes da


futura conveno-quadro, previamente ao incio do processo negociador
propriamente dito. A expectativa era de que o resultado das discusses
no mbito do Grupo de Trabalho pudesse vir a ser um primeiro esboo
de conveno. A prpria Resoluo, que viria a ganhar o nmero WHA
52.18 e seria intitulada Em direo a uma conveno-quadro da OMS
sobre o controle do tabaco, j previa em seu texto que as negociaes
deveriam estar concludas no ano de 2003, com vistas a que a conveno
quadro pudesse ser adotada durante a 56 AMS. Por ocasio de sua
adoo, cinquenta delegaes fizeram uso da palavra para manifestar
o seu compromisso poltico e o apoio financeiro ao processo que viria
a ser implementado.
A Resoluo WHA 52.18, portanto, estabeleceu o mapa do
caminho para a obteno de seu objetivo final. O principal meio para
tanto foi o estabelecimento do rgo Negociador Intergovernamental
(ONI), aberto a todos os Estados-membros da Organizao. Caberia
ao ONI redigir e negociar o texto da Conveno-Quadro. A Resoluo
previa, inclusive, que o ONI j redigiria e negociaria os protocolos
adicionais Conveno-Quadro, tarefa que se mostrou invivel diante
da complexidade das negociaes e que viria a ser delegada futura
Conferncia das Partes quando de seu estabelecimento. O trabalho do
ONI foi facilitado pela criao, pela mesma Resoluo, de Grupo de
Trabalho Aberto, que ficou encarregado de redigir os elementos bsicos
da futura Conveno-Quadro.
A Resoluo WHA 52.18 forneceria, ainda, os elementos que
serviriam de base futura deciso do governo brasileiro de estabelecer
Comisso Nacional interministerial dedicada a preparar a posio do
pas para as negociaes no mbito do ONI. De fato, em seu pargrafo
operativo 2.(4), a Resoluo conclama todos os Estados-membros a
estabelecer estruturas relevantes, como comisses nacionais, para
a conveno-quadro da OMS sobre o controle do tabaco.

56
Conveno do Tabaco da OMS

Ainda de acordo com a mesma Resoluo, caberia Diretora-Geral


promover o apoio ao desenvolvimento da Conveno-Quadro entre
os Estados-membros, organizaes do sistema das Naes Unidas,
outras organizaes governamentais e no governamentais e junto
imprensa. Este dispositivo deu a Gro Brundtland o arcabouo jurdico
para a campanha que viria a promover em todo o mundo em prol da
Conveno-Quadro. Tambm caberia Diretora-Geral o trabalho tcnico
que forneceria as bases para as discusses no mbito do ONI.
Cabe sublinhar que a presena da indstria nas negociaes,
inicialmente aventada durante as discusses no Conselho Executivo
da OMS, no foi includa no texto final da Resoluo. Seriam convidadas
a participar como observadoras nas sesses do Grupo de Trabalho e do
ONI apenas as ONGs que mantivessem relaes oficiais com a OMS.
Tratou-se de instrumento de defesa importante, visando a resguardar
que as negociaes viessem a ser orientadas pelos princpios da prpria
OMS, ou seja, os princpios da sade pblica.
A Resoluo trazia, ainda, um anexo com um desenho detalhado
das atividades esperadas. A fase de pr-negociao estender-se-ia do
segundo semestre de 1999 at maio de 2000 e a negociao propriamente
dita da futura Conveno-Quadro transcorreria no perodo de maio de
2000 a maio de 2003.
Como se observa, a deciso de iniciar as negociaes foi
eminentemente poltica. Tratou-se de deciso tomada a partir do
momento em que havia a massa crtica necessria no contexto da OMS
e o apoio da comunidade internacional de sade pblica, com base
na prova cientfica que havia sido acumulada nas dcadas anteriores
que evidenciavam os malefcios causados pelo uso do tabaco sade
pblica. A partir daquela deciso, impunha-se aos Estados-membros da
OMS a realizao de exerccio de coordenao interna dos setores com
interesse na matria, de modo a formar posies negociadoras para o
intenso perodo de debates que se avizinhava. O Brasil no descuidou
dessa recomendao, prevista, alis, no prprio texto da Resoluo, e

57
Pedro Marcos de Castro Saldanha

realizaria, conforme ser demonstrado mais frente no presente estudo,


importante trabalho de concertao de posies que forneceu as slidas
bases para a atuao da delegao brasileira nas reunies do Grupo de
Trabalho preparatrio e do rgo Negociador.

58
Captulo 2
O tabaco no Brasil

Uma vez analisado o tratamento do tema do tabaco em nvel


internacional, o trabalho passar a abordar a questo a partir da
tica eminentemente brasileira. O objetivo deste captulo ser o
de demonstrar a importncia daquele produto para o Brasil e o que
justificou a assuno pelo pas de posio de tamanho destaque durante
o processo de negociao da Conveno-Quadro. Para tanto, o captulo
ser dividido em quatro diferentes sees.
Em seu primeiro subcaptulo, esta segunda parte do estudo trar
um histrico do cultivo do tabaco no Brasil desde o perodo colonial at
os dias atuais. A partir da, e com base em dados de pesquisas recentes,
analisar a cadeia produtiva do tabaco e os setores nela envolvidos,
procurando inferir a verdadeira importncia daquele produto para a
economia brasileira.
A partir da compreenso de como funcionam os diversos elos
da cadeia produtiva do tabaco no Brasil, ser possvel verificar, j na
seo seguinte deste captulo, os recursos gerados pelo tabaco e sua
real contribuio para a economia brasileira. Sero abordados no s
os lucros auferidos pelas grandes indstrias, mas tambm os recursos

59
Pedro Marcos de Castro Saldanha

repassados aos pequenos produtores e os valores recolhidos aos cofres


pblicos em impostos e contribuies.
De forma a manter o equilbrio do trabalho, contudo, far-se-
mister, no terceiro subcaptulo abaixo, indicar, ainda que de forma no
to precisa como na seo anterior, os recursos que so expendidos na
economia brasileira em funo do consumo dos produtos derivados
do tabaco. Apesar de o Ministrio da Sade, por meio do Instituto
Nacional do Cncer, dispor de alguns dados relativos ao tratamento
das enfermidades ocasionadas pelo fumo, importante lembrar que
o tabagismo tambm gera custos no exatamente mensurveis, como
a perda da qualidade de vida, a dor fsica e o sofrimento das pessoas
prximas aos fumantes pela perda de entes queridos (muitas vezes
chefes de famlia em idade produtiva). Tal fato, contudo, no retira o
mrito do subcaptulo, pois os valores ali indicados j serviro como
contraponto aos montantes gerados pelo ciclo do tabaco.
De posse desses elementos, ser possvel discorrer, finalmente,
sobre a poltica brasileira de controle do tabagismo, fator essencial para
que o Brasil pudesse vir a assumir, durante as negociaes da Conveno
Quadro, o papel de destaque que lhe foi conferido. O ltimo subcaptulo,
portanto, procurar demonstrar o carter inovador do enfoque conferido
pelo Brasil ao tema e os bons resultados auferidos. O xito do Programa
de Controle do Tabagismo conferiu ao pas a legitimidade e a credibilidade
para atuar como pea-chave da engrenagem posta em marcha em
Genebra durante os trabalhos do rgo Negociador Intergovernamental,
demonstrando ser possvel a um grande pas produtor no descuidar dos
efeitos para a sade pblica do consumo do tabaco.

2.1. A cadeia produtiva e o ciclo do tabaco no Brasil

O consumo do tabaco por indgenas j era comum nas Amricas


mesmo antes da chegada dos colonizadores 89. Alguns estudos

89 SNOWDON, Christopher. Velvet Glove, Iron Fist A History of Anti-Smoking. Little Dice, 2009.

60
Conveno do Tabaco da OMS

assinalam que a utilizao do tabaco por sociedades indgenas da


Amrica Central data de aproximadamente 1000 a.C. Apenas aps o
descobrimento da Amrica, o tabaco foi introduzido no continente
e nas sociedades europeias, levado por espanhis e portugueses em
meados do sculo XVI. De acordo com Nelma de Arajo, o tabaco teria
chegado ao territrio hoje ocupado pelo Brasil a partir da migrao
de tribos tupis-guaranis90.
Com a disseminao do tabaco pela Europa em muito por conta
do mito de que o seu consumo teria efeitos medicinais , o colonizador
europeu viu-se obrigado a organizar o sistema produtivo na colnia,
visto que as terras europeias no propiciavam as melhores condies
para o cultivo do produto. Ademais, o fornecimento iniciado, no caso
de Portugal, pelo donatrio Lus de Ges no poderia mais se basear
unicamente no escambo com as populaes indgenas.
Gustavo Acioli Lopes assinala que a produo concentrou-se,
inicialmente, em meados do sculo XVII, na regio do Recncavo
Baiano, estendendo-se, j no incio do sculo XIX, at a Zona da Mata de
Pernambuco91. Seus produtores eram senhores de engenho que utilizavam
parte de suas terras para a produo do fumo. A produo, contudo, no
se destinava exclusivamente ao suprimento do mercado europeu. A este,
ficava reservada a parcela de maior qualidade da produo, ao passo que
o fumo de mais baixa categoria e, consequentemente, com menores
custos de produo, acabava por servir de moeda nas transaes que
envolviam o trfico de escravos africanos. Durante o perodo colonial,
cerca de 30% das exportaes de tabaco produzido na Bahia foram
destinadas ao continente africano (havendo chegado a 45% no perodo
de 1731 a 1740).

90 CAMELO DE ARAJO, Nelma, 2006, apud RIBEIRO FERNANDES, Backer. O Mundo de Marlboro: A Comunicao
Corporativa da Philip Morris Brasil, 2007. Disponvel em: <http://ibict.metodista.br/tedeSimplificado/tde_
arquivos/5/TDE-2007-08-15T163808Z-368/Publico/1-%20PRE%20TEXTO.pdf>. Acesso em: 19 set. 2010.
91 ACIOLI LOPES, Gustavo. Caminhos e descaminhos do tabaco na economia colonial. Revista de Humanidades,
Departamento de Histria e Geografia da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, 2004.

61
Pedro Marcos de Castro Saldanha

O cultivo do tabaco, porm, concorria com a produo de bens


necessrios subsistncia, como a mandioca, e sofria restries da
parte da Coroa Portuguesa, que chegou a proibir o plantio de fumo
em certas freguesias do Recncavo Baiano92. Nas primeiras dcadas do
sculo XIX, contudo, haveria uma importante valorizao, na Europa,
do tabaco em folha, o que justificaria a suspenso daquelas restries.
Na segunda metade do sculo XIX, com o fim das limitaes ao cultivo
do tabaco na colnia impostas por Portugal, a produo migrou para os
atuais estados de Minas Gerais e Gois e, com a chegada dos imigrantes
alemes, para o sul do pas. No final do mesmo sculo, a produo
nacional j era quase exclusivamente destinada ao consumo interno
e concentrava-se na produo de charutos. Somente no sculo XX,
assistiramos ao advento da indstria do cigarro no Brasil.
Entre 1920 e 1925, Bahia e Rio Grande do Sul eram responsveis
por mais de 52% da produo nacional de tabaco. No quinqunio
subsequente, a parcela desses dois Estados somados passou para
quase 80%. Comeou a surgir, contudo, um maior desenvolvimento
tecnolgico no estado sulista, que adotou a tcnica de secagem da
folha de tabaco em estufa, enquanto os produtores baianos seguiam
com a secagem ao Sol e em galpes. Tal mudana permitiu um salto
qualitativo para o produto advindo do Rio Grande do Sul.
As dcadas de 1940 e 1950 viram a exploso do consumo de
cigarros fabricados com fumo claro nos Estados Unidos e na Europa.
Essa mudana no padro de consumo naqueles mercados permitiu
a observao de incremento proporcional na produo de tabaco do
sul do Brasil, visto que a Bahia se especializara na produo de fumo
escuro.
Hoje, a cadeia produtiva do tabaco envolve uma srie de elos
e subsetores, que vo desde os produtores de insumos e mquinas
agrcolas at o comrcio varejista. De acordo com dados da indstria, a

92 Ibid.

62
Conveno do Tabaco da OMS

produo de tabaco envolveria no Brasil quase 2,5 milhes de pessoas,


a considerados os empregos diretos e indiretos, a saber: fumicultores,
transportadores, empregados da indstria de beneficiamento e das
fbricas de cigarros, pessoal de vendas, fabricantes, distribuidores de
insumos e fornecedores de matria-prima. Ainda segundo a indstria,
e com base em dados da safra 2008/2009, a fumicultura permanece
concentrada na regio Sul, onde trabalham mais de 186 mil famlias
de pequenos agricultores em aproximadamente 374 mil hectares,
representando 96% da produo nacional de tabaco. H, ainda,
produo de fumo na regio Nordeste, que conta com o envolvimento
de 37 mil famlias em quase 35 mil hectares93.
Os dados acima indicados demonstram que a produo de
tabaco no Brasil est baseada em estrutura familiar, em propriedades
que, em mdia, no ultrapassam dezesseis hectares (a includos a
rea de cobertura florestal e a rea destinada a outras culturas).
A indstria, contudo, se faz fortemente presente, agindo por meio do
sistema de parceria, e com instrumentos que vo desde a facilitao
do crdito para aquisio de insumos at o fornecimento de suporte
tcnico. Vis--vis o produtor rural, trata-se de relao com alto grau de
assimetria, visto serem as regras da parceria impostas unilateralmente
pela indstria94. De fato, fertilizantes, herbicidas, pesticidas e
sementes costumam ser fornecidos aos agricultores por intermdio da
indstria fumageira. Alm disso, as atividades de assistncia tcnica,
processamento, comercializao, exportao, vendas por atacado, alm
de pesquisa e desenvolvimento ficam igualmente a cargo das grandes
empresas transnacionais do setor. A dependncia da indstria, ao
mesmo tempo em que traz certo grau de segurana e comodidade para
o agricultor, deixa as famlias em posio de grande vulnerabilidade.

93 AFUBRA, Estatsticas 2008/2009.


94 ALMEIDA, Guilherme. Um novo horizonte para o controle do tabaco aspectos socioambientais da fumicultura.
Aliana de Controle do Tabagismo, 2008.

63
Pedro Marcos de Castro Saldanha

A essas aes, somam-se medidas que, no estando diretamente


associadas ao cultivo, e sob a denominao de iniciativas de
responsabilidade social das empresas, acabam por gerar efeito
psicolgico importante nos agricultores, acarretando uma maior
dependncia e buscando associar a imagem da indstria a iniciativas
positivas. Assinale-se, como exemplo, projeto da Souza Cruz que
distribui computadores a pequenos agricultores no sul do Brasil95 e os
programas Hortas Escolares e Clube da rvore em Santa Catarina96.
O sistema de parceria permite que os preos pagos aos produtores
sejam definidos pelos grandes conglomerados do tabaco. Aps
a colheita, no momento da classificao da folha de fumo, prevalece a
classificao imposta pela indstria, o que representa, na maior parte
das vezes, depreciao nos preos pagos aos agricultores. Dados do
Sindifumo-SP indicam que o preo recebido pelo produtor brasileiro
4,5 vezes menor que o recebido por um produtor norte-americano,
7,5 vezes menor que o recebido por um produtor europeu e 13,5 vezes
menor que o recebido por um produtor no Japo97.
No que se refere ao crdito, o Programa de Nacional de Forta
lecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio indica que, na safra 1999/2000 perodo
em que se conformava no Brasil a posio que nossa delegao levaria
s negociaes da Conveno-Quadro , haviam sido investidos R$ 200
milhes para o plantio de fumo no Brasil, sendo que R$ 150 milhes
disponibilizados por bancos privados e R$ 50 milhes pelo prprio
PRONAF via bancos pblicos. Em virtude do sistema de parceria, ao
ter aprovado seu pedido de crdito bancrio, cujos requerimentos
burocrticos eram encaminhados, normalmente, pela prpria indstria

95 Revista Dilogo, n 53, 2010, ano VII publicao da Souza Cruz.


96 GOLDFARB, Luisa M. da Costa e Silva. Government Leadership in Tobacco Control: Brazils Experience apud
Tobacco Country Policies: Strategies, Successes and Setback Six Country Case Studies. Editado por Joy de Beyer e
Linda Waverley. RITC/Banco Mundial, 2003.
97 BONATO, Amadeu A. A fumicultura no brasil e a Conveno-Quadro para controle do tabaco. DESER Departamento
de Estudos Socioeconmicos Rurais, 2006.

64
Conveno do Tabaco da OMS

que concedia o aval operao, o agricultor repassava o direito de


saque s indstrias para a aquisio dos insumos ao cultivo.
De acordo com estudos do Departamento de Estudos Socio
econmicos Rurais (DESER), a mo de obra familiar corresponde a cerca
de 90% dos trabalhadores envolvidos no cultivo do fumo no Brasil98.
Os 10% restantes so compostos por trabalhadores sazonais. Ao falar
de mo de obra familiar, contudo, preciso ter em mente que o
trabalho na lavoura em muitos casos envolve trabalhadores infantis. Tal
fato constitui violao Conveno sobre os Direitos da Criana99, que
as protege, entre outros, do trabalho perigoso (work that is dangerous
or might harm their health or their education). Os riscos a que esto
submetidos os trabalhadores no cultivo do tabaco, e, em particular,
os trabalhadores infantis, vo desde envenenamento por nicotina100
(green tobacco sickness) at a exposio a defensivos agrcolas altamente
txicos101. Ademais, h estudos que afirmam que os produtos qumicos
utilizados esto na causa de problemas neuropsiquitricos graves,
como a depresso102.
O trabalho infantil nas lavouras de tabaco constitui, ainda,
obstculo a que as crianas envolvidas tenham direito educao
adequada103. Em 2010, estimativas do Ministrio Pblico do Trabalho
davam conta de que cerca de oitenta mil crianas e adolescentes com
menos de dezoito anos trabalhavam na lavoura do tabaco104. Dados de
2001 indicavam que, dos trabalhadores infantis na lavoura do tabaco,

98 Ibid.
99 Artigo 32 da Conveno sobre os Direitos da Criana, adotada pelas Naes Unidas em 1989, em vigor desde 1990,
e ratificada pelo Brasil em 24 de setembro do mesmo ano.
100 A doena causada pela absoro de nicotina pela pele, a partir do manuseio de folhas hmidas de tabaco.
101 ALMEIDA, Guilherme. Um novo horizonte para o controle do tabaco - aspectos socioambientais da fumicultura.
Aliana de Controle do Tabagismo, 2008.
102 De acordo com estudo citado na publicao Tobacco and Poverty, a Vicious Circle, da OMS, as taxas de depresso e
suicdio vm aumentando entre os trabalhadores rurais das plantaes de tabaco no Brasil. Disponvel em: <http://
www.ingcat.org/linked%20files/Poverty_en.pdf>. Acesso em: 27 out. 2010.
103 MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO. Crianas e Adolescentes na Fumicultura/RS: Trabalho, Escola, Sade,
1998.
104 Reportagem do jornal Correio Braziliense (Trabalho infantil impulsiona o tabaco), publicada em 18 jun. 2010.

65
Pedro Marcos de Castro Saldanha

32% tinham menos de 14 anos105. Tal fato, alm de violar convenes


da Organizao Internacional do Trabalho106, vai de encontro aos
dispositivos da Conveno sobre os Direitos da Criana, em especial
seu artigo 32.
A ao deletria da lavoura de tabaco sobre as condies de
trabalho foi confirmada a partir de pesquisa conduzida pela ONG
Christian Aid junto Souza Cruz107. Seus resultados mostram prticas
que vo desde abusos no controle dos preos at a negligncia quanto
proteo de trabalhadores de pesticidas e agrotxicos.
O cultivo do tabaco no Brasil no est relacionado a questes
tnicas ou culturais. Nas ltimas dcadas, contudo, e tendo em vista
a natureza familiar da produo, possvel afirmar que vem sendo
estabelecida uma tradio segundo a qual as tcnicas so passadas
de gerao a gerao. De acordo com pesquisa do Departamento de
Estudos Socioeconmicos Rurais (DESER) realizada em 2008, as
famlias que, no sul do Brasil, plantam tabaco se identificam como
de origem alem (27%), brasileira (25,4%), italiana (20%) e polonesa
(15%)108. A mesma pesquisa mostra que o grau de escolaridade entre
os produtores de fumo na Regio Sul baixo: aproximadamente 75%
dos fumicultores entre 25 e 40 anos no tm o primeiro grau completo.
O estudo do DESER mostra, ainda, que a grande maioria dos
produtores de fumo detm a propriedade sobre a terra cultivada (cerca
de 80%). Trata-se, no entanto, de pequenas propriedades (rea total
mdia de dezesseis hectares), o que no constitui dificuldade visto
ser o cultivo do tabaco altamente intensivo e a sua produtividade
alta, quando comparado com outras culturas. Para os produtores

105 Diferentemente do Brasil, em outros pases, como a ndia, h registro de trabalho infantil tambm no setor
manufatureiro dos produtos de tabaco.
106 Conveno 182 da OIT sobre as Piores Formas de Trabalho Infantil, de 1999. Disponvel em: <http://www.ilo.org/
ilolex/cgi-lex/convde.pl?C182>. Acesso em: 26 set. 2010. E Conveno 138 da OIT sobre Idade Mnima, de 1973.
Disponvel em: <http://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/convde.pl?C138>. Acesso em: 26 set. 2010.
107 Christian Aid. Hooked on Tobacco apud ALMEIDA, Guilherme. Integrados na servido a cadeia produtiva do
tabaco. Disponvel em: <http://actbr.org.br/uploads/conteudo/55_219_Cadeia_produtiva_fumo.pdf>. Acesso em:
6 nov. 2010.
108 BONATO, Amadeu A. Fumo A fumicultura e a Conveno-Quadro: desafios para a diversificao. DESER, 2008.

66
Conveno do Tabaco da OMS

que no dispem de grandes propriedades, portanto, este vem a ser


um atrativo adicional para o plantio do fumo, ao mesmo tempo em
que se constitui em obstculo para a diversificao (estimulada pela
Conveno-Quadro). No que se refere renda, a pesquisa demonstra
que a receita lquida anual mdia de uma famlia de fumicultores girava,
em 2008, em torno de R$ 17 mil. A ttulo de comparao, pequenos
produtores de hortifrutigranjeiros na Regio Sul do Brasil chegam a
auferir renda mdia anual lquida de aproximadamente R$ 20 mil109.
As condies de vida impostas aos agricultores produtores de
tabaco, como possvel observar, esto longe do ideal. A concluso
lgica, corroborada pelos resultados da pesquisa do DESER, de que
a maior parte deles (73,3%), se pudessem, abandonariam o cultivo
do tabaco. Os principais motivos apontados so: trabalho excessivo
ou falta de mo de obra (45,9%), baixa rentabilidade e/ou alto custo
da produo (27,3%), alto nvel de utilizao de agrotxicos (22,7%)
e questes de sade (19,8%). A ausncia de alternativas capazes de
gerar renda pelo menos similar quela decorrente do cultivo do tabaco
foi identificada pelo DESER como uma das principais reclamaes dos
agricultores.
Ao mesmo tempo, a dependncia dos trabalhadores do setor
transforma-os em grupo altamente vulnervel manipulao da
indstria. De fato, o argumento de que a adoo da Conveno
Quadro ocasionaria a perda imediata de empregos na regio Sul do
Brasil foi difundido com grande eficincia110, havendo muitas entidades
representativas dos trabalhadores rurais daquelas localidades logrado
movimentar a classe poltica a ponto de representar dificuldades para a
conformao de posies brasileiras durante as negociaes. Mais que
isso, esses movimentos de presso foram altamente bem-sucedidos por

109 VARGAS, Marco Antonio; OLIVEIRA, Bruno Ferreira de. Agricultura familiar e estratgias de diversificao: anlise
comparativa da viabilidade econmica de culturas alternativas ao fumo na Regio do Vale do Rio Pardo RS, Brasil,
2010. Disponvel em: <http://www.ppge.ufrgs.br/anpecsul2010/artigos/10.pdf>. Acesso em: 6 nov. 2010.
110 SOGOCIO, Marcela Pompeu de Sousa Campos. O Brasil adverte: fumar prejudicial sade o processo de
ratificao da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco. Dissertao apresentada ao Instituto Rio Branco,
2008.

67
Pedro Marcos de Castro Saldanha

ocasio do processo de ratificao da Conveno-Quadro pelo Brasil,


logrando retardar a adeso brasileira, apesar da liderana demonstrada
durante o processo, tendo sido o pas apenas o 100 Estado a ratific
la. E a ratificao somente se mostrou possvel por haver o Brasil
depositado, juntamente com o instrumento de ratificao, declarao
por meio da qual expressava, entre outras posies, o entendimento
de que a Conveno-Quadro deveria ser instrumento efetivo para a
mobilizao de recursos financeiros e tcnicos para ajudar pases em
desenvolvimento a tornar vivel a migrao para culturas alternativas
do tabaco.
Como possvel verificar, o ciclo do tabaco no Brasil antigo e
criou fundaes slidas ao longo dos anos, alm de envolver milhares de
famlias e recursos financeiros considerveis. Como ser demonstrado
mais adiante no presente estudo, e diferentemente do que se poderia
supor, esse fato veio contribuir sobremaneira para que o Brasil viesse a
assumir a posio de liderana que lhe foi conferida durante o processo
negociador da Conveno-Quadro da OMS para o Controle do Tabaco.

2.2. Recursos gerados pelo tabaco

Dados de 2008 da Associao dos Fumicultores do Brasil


AFUBRA111 mostram que o setor fumageiro brasileiro arrecadou
naquele ano a includo o faturamento com exportaes e consumo
interno um total de R$ 16,8 bilhes. O faturamento das exportaes
corresponde a 31% do valor arrecadado, ao passo que a renda obtida
com o consumo domstico responde por 69% do total. No mesmo ano,
o volume de recursos gerados pela indstria do tabaco correspondia
a 0,6% do Produto Interno Bruto nacional.
A distribuio dos valores gerados a partir do ciclo do tabaco
bastante desigual. Dados do Anurio Brasileiro do Fumo de 2009
mostram que, dos recursos levantados pelo setor, 51% foram absorvidos

111 AFUBRA, Estatsticas da Safra 2008/2009, 2009.

68
Conveno do Tabaco da OMS

pelo governo em tributos, 24% ficaram com os fumicultores, 19%


foram destinados indstria e 6% foram destinados aos varejistas.
A participao dos fumicultores no total de recursos
proporcionados pelo tabaco vem observando um incremento nos
ltimos anos, passando de 15,4% em 2002 para 24% em 2008. Essa
informao, contudo, se analisada isoladamente, poderia passar a
impresso de que a renda dos agricultores sofreu aumento semelhante.
Mas tal fato no se coaduna com a realidade, visto que os produtores
so responsveis pelo pagamento dos custos de produo. E estes tm
observado aumentos superiores aos dos preos pagos aos agricultores.
A ttulo de ilustrao, vale mencionar que a variao da tabela de preos
pagos aos produtores sofreu um incremento da ordem de 88,5% entre
2000 e 2005, ao passo que os custos de produo, no mesmo perodo,
aumentaram cerca de 148%.
Especificamente no que se refere aos recursos gerados pela
exportao de fumo e seus derivados, dados do Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior mostram que,
em 2009, aquele setor foi responsvel pelo ingresso no Brasil de
aproximadamente US$ 3 bilhes, o que correspondeu, naquele
ano, a cerca de 2% do total das exportaes brasileiras (em 1992, a
participao do fumo e derivados nas exportaes brasileiras ficava
em 2,28%). Em quase vinte anos, portanto, e apesar do significativo
crescimento das exportaes de folhas de fumo observado em valores
absolutos (melhor visualizado no grfico apresentado abaixo), o grande
impulso dado ao comrcio exterior brasileiro acabou por acarretar uma
mnima variao em termos relativos no que se refere participao
do setor fumageiro em nossas exportaes.
importante ressaltar que, mesmo com a adoo da Conveno
Quadro para o Controle do Tabaco, em 2003, e sua entrada em vigor,
em 2005, o incremento constante nas exportaes de tabaco pelo
Brasil no sofreu soluo de continuidade, como se pode observar
a partir do grfico abaixo (valores em US$ mil FOB), e tampouco foi
afetado pela crise econmico-financeira internacional observada nos
anos de 2008 e 2009:
69
Pedro Marcos de Castro Saldanha

Grfico 2: Exportaes de tabaco em folha pelo Brasil


(20002009)
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
1999 2001 2003 2005 2007 2009
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, Sistema
Aliceweb

Com relao receita tributria obtida pelo governo brasileiro


a partir da comercializao dos produtos do tabaco, quatro tributos
so aplicados hoje aos cigarros, quais sejam: o Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI), a Contribuio para o Programa de Integrao
Social (PIS), a Contribuio de Seguridade Social (COFINS) e o Imposto
sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), sendo a cobrana
dos trs primeiros de competncia federal e a do ltimo de competncia
estadual.
Em mdia, e de acordo com dados combinados de 2009 da Secretaria
da Receita Federal e da AFUBRA, a carga tributria corresponde a 65%
do preo do cigarro no Brasil. Daqueles tributos, o que tem maior peso
sobre o preo final dos cigarros o IPI, cuja alquota aumenta de forma
inversamente proporcional essencialidade do produto. No caso especfico
dos produtos do tabaco, e tendo em vista a sua natureza eminentemente
suprflua, a alquota considerada alta por especialistas da rea tributria,
se comparada com a alquota de IPI aplicada a outros produtos. Segundo
as mesmas fontes, a comercializao de cigarros foi responsvel, no ano
de 2009, pela arrecadao de R$ 7,9 bilhes em impostos. S o IPI, de
70
Conveno do Tabaco da OMS

acordo com os dados da Secretaria da Receita Federal, gerou arrecadao


de R$ 3,3 bilhes, havendo o governo brasileiro aumentado sua alquota,
no perodo de 1999 a 2010 em cerca de 118%112.
importante ter em mente que o valor arrecadado pelo governo
brasileiro em tributos sobre os produtos derivados do tabaco poderia ser
maior, caso no fosse to significativo o nvel de evaso de divisas a partir
da comercializao de cigarros contrabandeados e falsificados. Este tipo
de cigarro comeou a ingressar com maior fora no mercado brasileiro
a partir da implementao do Plano Real em 1994113. Estima-se que
um tero dos cigarros exportados globalmente sejam contrabandeados
e que, por ano, deixem de ser arrecadados no mundo cerca de US$ 30
bilhes em virtude de tais prticas de comrcio ilcito114.
No Brasil, estudo realizado pela Fundao Getulio Vargas115 d
conta de que o setor de cigarros ilegais obteve, em 2007, receita de
R$ 2,2 bilhes. No mesmo ano, e de acordo com a mesma fonte, a
Secretaria da Receita Federal destruiu 2,1 bilhes de cigarros ilegais
apreendidos. Roberto Iglesias, em seu estudo sobre a economia do tabaco
nos pases do Mercosul avalia que, no Brasil, aproximadamente 30% do
total dos cigarros comercializados sejam contrabandeados116, 117.

112 No Brasil, aditivos so a maior polmica, matria do jornal Valor Econmico, edio de 25 jan. 2011.
113 Estudo da Fundao Getulio Vargas mostra que, no perodo de inflao alta no Brasil, a indstria do tabaco
conseguia manter baixos os preos do cigarro, pois obtinha altos ganhos de capital no mercado financeiro. Com
a queda da inflao a partir de 1994 e a consequente reduo nos recursos que obtinha das aplicaes financeiras,
a indstria viu-se obrigada a aumentar o preo dos cigarros. Com a populao de mais baixa renda passando a
comprar menos, abriu-se o nicho para a entrada no Brasil dos cigarros ilegais, seja por meio do contrabando, seja
pela comercializao de produtos manufaturados no Brasil de forma ilegal, sem o devido pagamento de impostos,
que chegavam ao pas com preos significativamente mais acessveis e, portanto, de forma mais atrativa para a
populao menos favorecida. Estes cigarros, normalmente, eram mais nocivos populao, por no estarem sujeitos
a controles sanitrios. Efeitos do Sistema Tributrio sobre o Setor de Cigarros. Fundao Getulio Vargas, 2009.
114 Tobacco and Poverty, a Vicious Circle, OMS, 2005. Disponvel em: <http://www.ingcat.org/linked%20files/Poverty_
en.pdf>. Acesso em: 27 out. 2010.
115 Efeitos do Sistema Tributrio sobre o Setor de Cigarros. Fundao Getulio Vargas, 2009.
116 IGLESIAS, Roberto. A economia do tabaco nos pases do MERCOSUL e associados. Organizao Pan-Americana da
Sade, 2006.
117 Para combater o contrabando de cigarros, principalmente do Paraguai e do Uruguai, para o Brasil, o governo
estabeleceu, em 1998, com vigncia a partir de 1999, imposto de exportao sobre cigarros para pases da Amrica
do Sul, Central e do Caribe de 150% (Decreto 2876/1998). Se, por um lado, a medida mostrou-se eficaz, por outro,
estimulou o comrcio, daqueles pases para o Brasil, de cigarros falsificados. Com o mesmo objetivo, pois, o governo
brasileiro instituiu, em 2000, imposto de exportao de 150% sobre folhas de fumo e papel para a manufatura de
cigarros para aqueles pases. Decretos 3646 e 3647/2000, revogados respectivamente em 2005 e 2003.

71
Pedro Marcos de Castro Saldanha

Como possvel observar, a produo e comercializao de tabaco


e seus derivados movimentam a economia brasileira, principalmente na
regio Sul, em funo dos empregos gerados e da renda auferida pelos
pequenos agricultores envolvidos na produo. Mas toda e qualquer
poltica pblica de proteo do setor, ainda que com vistas ao aumento
da produtividade e o consequente incremento dos recursos por ele
gerados, deve ser tomada levando-se em considerao os prejuzos
causados pelo consumo do tabaco e os recursos expendidos pelo governo
para remedi-los.

2.3. Recursos expendidos em funo do tabaco

Em estudo encomendado para embasar a publicao Curbing


the Epidemic: Governments and the Economics of Tobacco Control118, o
Banco Mundial avaliou que o mundo perdia no final da dcada de 1990
aproximadamente US$ 200 bilhes por ano em virtude dos malefcios
ocasionados pelo consumo do tabaco119. Ainda segundo a mesma
fonte, metade desse montante de perdas aconteceria em pases em
desenvolvimento. Nos pases desenvolvidos, os custos dos servios de
sade utilizados em virtude do tabagismo variam entre 0,1% e 1,5% do
Produto Interno Bruto e de 6% a 15% das despesas totais com sade120.
O valor a que chegou o estudo do Banco Mundial resulta da
combinao de uma srie de indicadores, entre os quais se encontram:
i) o tratamento das doenas relacionadas ao tabaco; ii) mortes de cidados
em idade produtiva; iii) maior ndice de aposentadorias precoces;
iv) aumento no ndice de faltas ao trabalho; e v) menor rendimento
produtivo. No esto includos naquele indicativo os recursos destinados

118 JHA, Prabhat; CHALOUPKA, Frank J. Curbing the Epidemic: Governments and the Economics of Tobacco Control.
Banco Mundial, 1999.
119 BARNUM, Howard. The Economic Burden of the Global Trade in Tobacco. Tobacco Control, 1994.
120 PINTO, Mrcia; DOMNGUEZ UG, Maria Alicia. Os custos de doenas tabaco-relacionadas para o Sistema nico de
Sade, 2010. Disponvel em: <http://www.actbr.org.br/uploads/conteudo/489_CUSTOS_TABACO.PDF>. Acesso
em: 22 out. 2010.

72
Conveno do Tabaco da OMS

rea ambiental, particularmente no que se refere ao combate de


incndios ocasionados por cigarros mal apagados.
Especificamente no que tange ao Brasil, dados do Ministrio da
Sade indicam que, entre 1996 e 2005, houve mais de um milho de
hospitalizaes no pas arcadas pelo Sistema nico de Sade relacionadas
ao tabagismo. Somente essas internaes traduziram-se em despesas
para o governo federal da ordem de US$ 500 milhes121.
Estudo de Mrcia Pinto e Maria Alicia Domnguez Ug122 analisa,
ainda que de forma conservadora123, os gastos do Sistema nico
de Sade (SUS), no ano de 2005, com internaes124 e tratamentos de
quimioterapia125 decorrentes do consumo do tabaco. Segundo aquelas
pesquisadoras, o SUS teve custos totais com internaes da ordem de
R$ 3,8 bilhes em 2005, sendo que, desse total, 6,9%, ou R$ 262,9
milhes, seriam atribuveis a doenas decorrentes do tabagismo. No
que tange ao tratamento de quimioterapia, o SUS despendeu R$ 578,3
milhes, dos quais 13,1%, ou R$ 75,7 milhes, teriam sido ocasionados
pelo uso do tabaco. O total expendido em 2005, portanto, ainda que em
universo relativamente restrito, chegou a R$ 338,6 milhes.
O Instituto Nacional do Cncer (INCA), a exemplo de Mrcia Pinto
e Maria Alicia Domnguez Ug no estudo citado acima, classifica os custos
decorrentes do tratamento de doenas relacionadas ao tabagismo em duas
categorias: custos tangveis e custos intangveis. Os custos tangveis, por
sua vez, podem ser diretos ou indiretos. Entre os custos diretos, poderiam
ser includos: a) assistncia sade (servios mdicos, prescrio de

121 IGLESIAS, Roberto; JHA, Prabhat; PINTO, Mrcia; DA COSTA E SILVA, Vera Luza; GODINHO, Joana. Controle do
Tabagismo no Brasil, Banco Mundial, 2007.
122 PINTO, Mrcia; DOMNGUEZ UG, Maria Alicia, Os custos de doenas tabaco-relacionadas para o Sistema nico
de Sade, 2010. Disponvel em: <http://www.actbr.org.br/uploads/conteudo/489_CUSTOS_TABACO.PDF>.
Acesso em: 22 out. 2010.
123 O estudo se restringe a apenas trs ramos de enfermidades, no inclui os gastos com salrios dos profissionais de
sade envolvidos e as tabelas de preos do SUS so tradicionalmente defasadas e no refletem os custos reais dos
procedimentos. Alm disso, estados e municpios tambm tm despesas relacionadas ao tratamento de doenas
relacionadas ao tabagismo.
124 Internaes ocasionadas por doenas oncolgicas, do aparelho circulatrio e do aparelho respiratrio.
125 Tratamento de neoplasias do lbio, cavidade oral e faringe; esfago; estmago; pncreas; laringe; traqueia, pulmo
e brnquios; bexiga; leucemia; e colo do tero.

73
Pedro Marcos de Castro Saldanha

medicamentos, servios hospitalares etc.); b) incndios e outros tipos


de acidentes; e c) poluio e degradao ambiental. Na categoria de custos
indiretos, poderiam ser elencados: a) perda de produo devido morte
e adoecimento e reduo da produtividade;b) aposentadorias precoces e
penses; e c) pesquisa e educao. Trata-se de custos que se encontram
difusos entre as mais diversas reas, o que representa um obstculo para
uma definio mais precisa acerca dos valores perdidos em funo do
consumo de tabaco.
Os custos intangveis seriam aqueles decorrentes da morte de
fumantes e no fumantes (estes, seja por efeito do chamado fumo passivo
ou em funo de acidentes, como incndios) e os custos representados
pelo sofrimento de fumantes, no fumantes e seus familiares.
Apesar de sua difcil mensurao, possvel concluir que os custos
so significativos, rivalizando, se que no ultrapassam, com os recursos
gerados pelo setor do tabaco. Seria interessante se o Brasil contasse
com ndice semelhante ao Smoking-attributable mortality, morbidity
and economic costs (SAMMEC), com que contam os Estados Unidos126.
Tratar-se-ia de instrumento de grande utilidade para guiar o processo
de tomada de decises no que se refere s polticas de controle do
tabagismo.
No seria equivocado afirmar, contudo, que os maiores custos
consubstanciam-se no atraso que a situao impe ao processo de
desenvolvimento dos pases mais pobres. Os recursos expendidos
para combater os malefcios ocasionados pelo tabaco, se destinados
promoo do desenvolvimento, trariam dividendos relevantes para
aqueles pases. Especialmente para os pases de renda mdia e os pases
de menor desenvolvimento relativo, portanto, esses custos indicados
acima justificam aes governamentais que visem sua diminuio.
No caso brasileiro, tais aes esto dispostas de forma integrada no

126 O ndice SAMMEC foi desenvolvido pelo Centro de Preveno e Controle de Doenas do Departamento de Sade
dos EUA com o objetivo de estimar o impacto das doenas causadas pelo fumo em adultos e crianas. Com essa
ferramenta, possvel estimar a mortalidade atribuda ao fumo, os anos de vida potencial perdidos, despesas
mdicas, perda de produtividade, entre outros.

74
Conveno do Tabaco da OMS

Programa Nacional de Controle do Tabagismo, que ser abordado com


maior profundidade na prxima seo do presente captulo.

2.4. A poltica brasileira de controle do tabagismo

De acordo com dados da Pesquisa Nacional por Amostra de


Domiclio PNAD127 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IBGE, realizada em 2008, o Brasil conta com cerca de 17,5% de fumantes
entre a populao com quinze anos ou mais (em torno de 22% dos
homens e 13,5% das mulheres). Essa porcentagem correspondia, em
2008, a aproximadamente 25 milhes de pessoas. A faixa de 25 a 44
anos concentra a maior quantidade de fumantes (42%). Em termos
geogrficos, a maior concentrao de fumantes encontra-se na regio
Sul (19%) e a menor na regio Centro-Oeste (16,6%). A incidncia do
fumo maior na populao rural (20,4%) do que na urbana (16,6%).
As duas tabelas abaixo apresentam uma radiografia do consumo de
produtos do tabaco no Brasil:

Tabela 1: Fumantes por regio do Brasil e tipo de cigarro

Percentual das pessoas de 15 anos ou mais de idade que


fumavam algum produto derivado do tabaco (%)

Produto de tabaco fumado Grandes Regies


Brasil
Centro
Norte Nordeste Sudeste Sul
Oeste
Qualquer produto do tabaco
17,2 16,8 17,2 16,7 19,0 16,6
fumado

Cigarro (1) 17,1 16,7 17,0 16,6 19,0 16,6

Industrializado 14,4 13,3 12,2 15,2 17,0 13,8

De palha ou enrolado mo 5,1 6,5 8,3 3,0 4,7 5,4

Outros (2) 0,8 1,0 0,8 0,8 0,9 0,5

127 Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Tabagismo. IBGE, 2008.

75
Pedro Marcos de Castro Saldanha

Homens

Qualquer produto do tabaco


21,6 22,0 22,9 20,4 22,5 21,4
fumado

Cigarro (1) 21,5 22,0 22,8 20,3 22,3 21,4

Industrializado 17,8 17,8 16,4 18,3 19,5 17,6

De palha ou enrolado mo 7,4 8,4 11,8 4,5 6,6 7,9

Outros (2) 0,9 0,9 0,6 0,8 1,3 0,8

Mulheres

Qualquer produto
13,1 11,7 11,9 13,3 15,9 12,1
do tabaco fumado

Cigarro (1) 13,0 11,6 11,5 13,3 15,9 12,1

Industrializado 11,3 8,8 8,4 12,5 14,8 10,3

De palha ou enrolado mo 3,1 4,6 5,0 1,7 2,9 3,0

Outros (2) 0,7 1,1 0,9 0,7 0,5 0,2

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Trabalho e Rendimento,


Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008.
(1) Inclusive cigarros de cravo ou de Bali. (2) Inclusive Bidis ou cigarros indianos,
cachimbos, charutos ou cigarrilhas, narguil e outros produtos.

Tabela 2: Fumantes no Brasil, caractersticas socioeconmicas


Percentual das pessoas de 15 anos ou mais de idade que fumavam
algum produto derivado do tabaco, por produto do tabaco fumado
(%)
Algumas caractersticas
Cigarro
socioeconmicas Qualquer
Outros
produto do
Total De palha ou (2)
tabaco fumado Industrializado
(1) enrolado mo

Total 17,2 17,1 14,4 5,1 0,8

Sexo

Homens 21,6 21,5 17,8 7,4 0,9

Mulheres 13,1 13,0 11,3 3,1 0,7

76
Conveno do Tabaco da OMS

Grupos de idade

15 a 24 anos 10,7 10,7 10,0 2,2 0,6

25 a 44 anos 18,3 18,3 15,9 4,8 0,5

45 a 64 anos 22,7 22,6 18,5 7,4 1,0

65 anos ou mais 12,9 12,4 8,1 6,6 1,8

Situao do domiclio

Urbano 16,6 16,5 14,9 3,6 0,7

Rural 20,4 20,1 11,9 13,8 1,1

Grupos de anos de estudo

Sem instruo e menos de


25,7 25,2 14,9 16,3 2,0
1 ano

1 a 3 anos 23,1 23,0 17,4 11,5 0,9

4 a 7 anos 20,3 20,2 17,8 5,5 0,3

8 a 10 anos 14,9 14,8 13,8 2,5 0,4

11 anos ou mais 11,9 11,8 11,4 1,0 0,9

Classes de rendimento mensal


domiciliar per capita (3)
Sem rendimento a menos de
23,1 23,0 15,9 13,3 0,7
1/4 do salrio mnimo (4)
1/4 a menos de 1/2 salrio
20,4 20,4 15,6 8,5 0,8
mnimo
1/2 a menos de 1 salrio
17,6 17,5 15,0 5,4 0,6
mnimo
1 a menos de 2 salrios
16,1 15,9 14,2 3,4 0,8
mnimos

2 salrios mnimos ou mais 13,3 13,3 12,6 1,3 0,9

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Trabalho e Rendimento,


Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008.
Nota: Fumante corrente inclui fumante dirio e fumante ocasional (menos que
diariamente).
(1) Inclusive cigarros de cravo ou de Bali. (2) Inclusive Bidis ou cigarros indianos,
cachimbos, charutos ou cigarrilhas, narguil e outros produtos. (3) Exclusive as
pessoas cuja condio na unidade domiciliar era pensionista, empregado domstico
ou parente do empregado domstico.
(4) Inclusive as pessoas moradoras em unidades domiciliares cujos componentes
recebiam somente em benefcios.

77
Pedro Marcos de Castro Saldanha

Se tomamos por base o nvel de instruo da populao fumante,


fica claro, sempre de acordo com dados da PNAD, que quanto mais
instrudo, menor a possibilidade de um brasileiro vir a fumar: 48,8%
dos fumantes brasileiros tm at 3 anos de instruo; 20,3% tm
entre 4 e 7 anos de instruo; 14,9% tm entre 8 e 10 anos; e 11,9%
tm 11 anos ou mais. Da mesma forma, a Pesquisa encontrou maior
concentrao de tabagistas entre as populaes de renda mais baixa:
65% dos fumantes brasileiros tm renda mensal inferior a um salrio
mnimo; 20,9% encontram-se na faixa de um a dois salrios mnimos;
e apenas 13,3% tm renda mensal superior a dois salrios mnimos.
Os dados da PNAD mostram, ainda, o xito das estratgias
da indstria do tabaco no Brasil no que se refere ao pblico jovem
como alvo de suas campanhas. Entre os fumantes brasileiros, 19,5%
comearam a fumar com menos de 15 anos (essa proporo chega a
40,8% entre aqueles jovens sem instruo ou com menos de 1 ano de
estudo); 26,5% entre 15 e 16 anos; 31,9 entre 17 e 19 anos; e 22,1%
com 20 anos ou mais. Ou seja, quase 80% dos fumantes brasileiros
aderiram ao ato dirio do fumo com menos de 20 anos.
Outro dado relevante da pesquisa consubstancia-se na despesa
dos brasileiros com cigarros. Em mdia, no ano de 2008, o brasileiro
fumante gastava por ano R$ 941,16, sendo que os homens gastavam
cerca de R$ 1.071,24 e as mulheres R$ 753,60. Levando-se em conta,
como afirmado acima, que a maior concentrao de fumantes no Brasil
encontra-se nas populaes de baixa renda, pode-se concluir que o
tabagismo desvia recursos que seriam fundamentais para gastos vitais
dessa populao em bens ou servios essenciais, como alimentao,
educao, moradia ou vesturio.
com esse pano de fundo que se deve analisar o processo que
culminou com o atual Programa Nacional de Controle do Tabagismo.
A poltica brasileira de controle do tabagismo tem suas origens
na segunda metade da dcada de 1970, quando comearam a surgir
os primeiros programas regionais de combate ao consumo do tabaco,

78
Conveno do Tabaco da OMS

normalmente em parceria com as secretarias estaduais de sade128.


Mas somente em 1985, o tema do combate ao fumo seria oficialmente
encampado pelo Ministrio da Sade, com a criao formal do Grupo
Assessor para o Controle do Tabagismo. O Grupo elaborou o primeiro
projeto de lei sobre o assunto, que foi apresentado, em 29 de janeiro de
1986, ao ento Presidente Jos Sarney129. O Grupo daria origem, em
1991, Coordenao Nacional de Controle do Tabagismo e Preveno
Primria de Cncer, instalada no mbito do Instituto Nacional do
Cncer (INCA).
A Coordenao Nacional elaboraria as diretrizes que formariam o
Programa Nacional, cuja base encontra-se no entendimento de que as
doenas no transmissveis decorrentes do uso do tabaco representam
uma das maiores cargas para o sistema brasileiro de sade. De fato,
estudos do INCA do conta de que as doenas cardiovasculares e o
cncer ambas podendo ter suas causas no ato de fumar j eram,
em meados da dcada de 1980, a primeira e a terceira maiores causas
de morte no Brasil.
A partir de viso estratgica que teve incio nos primrdios da
dcada de 1980, as medidas postas em prtica no Brasil com vistas ao
controle do tabagismo tm se mostrado extremamente bem-sucedidas.
Com efeito, as mais recentes pesquisas mostram que a proporo da
populao fumante caiu nos ltimos vinte anos de 33% para 17,5%
das pessoas com quinze anos ou mais. O grfico abaixo, que cobre o
perodo de 1980 ao ano 2000, permite visualizar de forma mais clara
o sucesso do Programa, traduzido na queda no consumo de cigarros
no Brasil.

128 MIRRA, Antonio Pedro; ROSEMBERG, Jos. A histria da luta contra o tabagismo. Disponvel em: <http://
www.amb.org.br/teste/comissoes/anti_tabagismo/artigos/a_historia_da_luta_contra_o_tabagismo.html>.
Acesso em: 21 set. 2010.
129 Ibid.

79
Pedro Marcos de Castro Saldanha

Grfico 3: Tendncia do consumo per capita de cigarros no Brasil

Fonte: Banco Mundial

A criao, no mbito do Instituto Nacional do Cncer, em 1989,


do Programa Nacional de Combate ao Tabagismo constituiu marco
importante nos esforos nacionais. Sua viabilidade somente foi tornada
possvel em virtude do Sistema nico de Sade (SUS), institudo a
partir da promulgao da Constituio de 1988. Dessa forma, quando
o tema do controle do uso do tabaco ganhou a necessria maturidade e
massa crtica entre a comunidade de sade pblica brasileira, j havia,
e conforme corrobora o Embaixador Santiago Alczar130, um sistema
nacional estruturado de sade pblica, o que permitiu que se delineasse
uma poltica em nvel nacional. Fazendo uso da estrutura do SUS e com
a ativa participao do Conselho Nacional de Secretrios Municipais
de Sade (CONASEMS), foi possvel consolidar o programa a partir do
estabelecimento de parcerias com escolas, universidades e empresas.
O Programa baseia-se, precipuamente, em medidas no tarifrias,
como restries publicidade, ao fumo em locais pblicos e ao contedo
dos produtos do tabaco (regulao dos nveis de nicotina e alcatro, por
exemplo), e atua por meio de aes intersetoriais que buscam atingir
diferentes aspectos do problema. Alm disso, o Programa altamente

130 ALCZAR, Santiago. The WHO Framework Convention on Tobacco Control: A Case Study in Foreign Policy and Health
A View from Brazil. The Graduate Institute, Geneva, 2008.

80
Conveno do Tabaco da OMS

inovador, havendo sido o primeiro a proibir adjetivos que pudessem


levar a concluses errneas por parte do consumidor (como suave, mild
ou light) e um dos pioneiros no mundo a incluir mensagens e imagens
de advertncia nas embalagens dos produtos derivados do tabaco
(o segundo no mundo, aps o Canad). O Programa age, ainda, por meio
de rede de pontos focais nos estados e municpios.
A criao do Programa Nacional possibilitou o incio de discusses
mais abrangentes envolvendo a sociedade civil, e que levariam, em
1996, promulgao e entrada em vigor da Lei 9.294, estabelecendo
medidas de restrio ao fumo em locais pblicos, determinando o uso de
mensagens de esclarecimento nas embalagens e restringindo o horrio
de transmisso de propaganda na televiso.
ponto pacifico, contudo, tanto entre sanitaristas quanto em
meio a economistas e a demais especialistas no estudo do tabagismo, que
a poltica brasileira, ainda que avanada, carece de medidas tarifrias,
principalmente no que tange a aumentos regulares de impostos nos
produtos do tabaco e a uma poltica tributria e de preos que assegure
incremento real no preo final ao consumidor. O prprio Banco Mundial
v as medidas tributrias como as mais relevantes para a efetividade
das polticas de combate ao tabagismo131. Em pases como o Brasil,
onde o consumo de cigarros est concentrado nas populaes de mais
baixa renda, a elevao da carga tributria certamente teria efeitos
importantes para a reduo do consumo de tabaco. E parcela da renda
dos trabalhadores que antes era destinada para a compra de cigarros
seria desviada para outros nichos de consumo. Esse tipo de medida
contribui, igualmente, para dissuadir a iniciao de jovens no tabagismo.
Entre 1998 e 2005, o Brasil implementou diferentes polticas
de naturezas fiscal e tributria para evitar a entrada de cigarros
contrabandeados e falsificados em territrio nacional. De fato, em
1998, foi institudo imposto de exportao com alquota de 150% sobre

131 JHA, Prabhat; CHALOUPKA, Frank J. Curbing the Epidemic: Governments and the Economics of Tobacco Control.
Banco Mundial, 1999.

81
Pedro Marcos de Castro Saldanha

cigarros exportados para pases da Amrica do Sul, Central e do Caribe.


Em 2000, o governo brasileiro instituiu imposto de exportao de 150%
sobre folhas de fumo e papel para a manufatura de cigarros para aqueles
pases com o objetivo de mitigar a entrada de cigarros falsificados.
As medidas mostraram-se eficazes, visto que caram drasticamente
os nveis de contrabando de cigarros, principalmente do Uruguai e do
Paraguai, para o Brasil e do consumo de cigarros falsificados. Segue
em discusso a possibilidade de aplicao de medidas semelhantes
como forma de diminuir o consumo interno de produtos do tabaco.
At o momento, contudo, no foi possvel obter consenso a respeito da
aplicabilidade desse instrumento.
Como ser demonstrado mais adiante no presente estudo, a
existncia de um Programa Nacional consolidado, inovador e com
tamanha capilaridade constituiu fator fundamental para que o Brasil
pudesse ascender s posies de liderana que lhe couberam durante as
negociaes da Conveno-Quadro da Organizao Mundial da Sade
para o Controle do Tabaco.

82
Captulo 3
Incio do processo negociador

De forma a melhor compreender as etapas que possibilitaram o


incio das negociaes da Conveno-Quadro, em 1999, este terceiro
captulo do trabalho subdividir-se- em trs sees.
Em seu primeiro subcaptulo, sero analisados os fatos havidos
entre outubro de 1999 e maio de 2000, quando foram realizadas, em
Genebra, duas reunies preparatrias do Grupo de Trabalho Aberto
criado pela Resoluo WHA 52.18, intitulada Towards a WHO framework
convention on tobacco control132. Apesar de seu objetivo primordial ser a
criao do rgo Negociador Intergovernamental (ONI), a Resoluo,
com vistas a facilitar as discusses que teriam lugar futuramente
no mbito do ONI, estabeleceu o referido Grupo de Trabalho, com
o mandato de redigir os elementos preliminares (draft elements) do
instrumento.
A tese procurar demonstrar a validade da iniciativa, no s para
a Organizao Mundial da Sade, como para todas as delegaes, em
especial aquelas de pases de menor desenvolvimento relativo, visto

132 Resoluo WHA 52.18. Disponvel em: <http://www.who.int/tobacco/framework/wha_eb/wha52_18/en/index.


html>. Acesso em: 4 out. 2010.

83
Pedro Marcos de Castro Saldanha

que possibilitou uma primeira familiarizao com o tema em todas


as complexas e variadas vertentes. Alm disso, as reunies do Grupo
de Trabalho constituram-se no primeiro palco em que sobressaiu a
atuao da delegao do Brasil, o que seria importante, mais frente,
para a definio, pela Diretora-Geral da OMS, da Presidncia do ONI.
O segundo subcaptulo ser centralizado na discusso da
essencialidade, em processos multilaterais de negociao de
instrumentos vinculantes, da presena, na presidncia do rgo
negociador, de profissional capacitado para conduzir e levar a bom
termo as negociaes. Especificamente no caso concreto em anlise,
uma escolha acertada do presidente do rgo negociador tornava-se
ainda mais importante devido, principalmente, aos seguintes fatores:
a) a inexperincia, por parte da OMS e dos delegados que acompanhavam
seus temas em Genebra, na negociao de instrumentos multilaterais
vinculantes; b) as fortes presses que seriam exercidas, ao longo do
processo negociador, pela indstria e pela sociedade civil por meio
das organizaes no governamentais; e c) o apelo que o tema poderia
vir a ter para a mdia, extrapolando os limites dos meios de imprensa
especializada.
Explicadas as razes pelas quais se afigurava ainda mais importante
o papel do Presidente do futuro rgo Negociador da Conveno
Quadro, a terceira e ltima seo do presente captulo buscar indicar os
motivos pelos quais o Embaixador Celso Amorim, ento Representante
Permanente do Brasil junto s Naes Unidas em Genebra, se encaixava
no perfil delineado para OMS. Ser analisado, ainda, o processo que
levou indicao do representante brasileiro e o processo decisrio
interno que redundou na aceitao do desafio.

3.1. O caminho percorrido at o incio das negociaes

Apesar de as negociaes propriamente ditas sobre o texto da


Conveno-Quadro somente terem sido iniciadas em outubro de
2000, com a primeira reunio do ONI, importante fazer referncia

84
Conveno do Tabaco da OMS

ao trabalho realizado pelo Grupo de Trabalho Aberto criado pela


Resoluo WHA 52.18.
A primeira reunio do Grupo de Trabalho realizou-se entre 25 e
29 de outubro de 1999, na sede da OMS, em Genebra, e contou com a
participao de delegaes de 114 Estados-membros. Cabe notar que,
anteriormente ao incio das reunies do GT, o interesse despertado
pelo tema junto s delegaes das Amricas era relativamente baixo.
A ttulo de exemplo, mencione-se que na primeira reunio informativa
promovida pela OMS junto ao Grupo das Amricas (GRUA) previamente
primeira reunio do GT, somente se fizeram representar as misses
do Brasil, do Chile, da Costa Rica, dos Estados Unidos, do Mxico, do
Paraguai e da Repblica Dominicana. Contrastando com essa baixa
participao do GRUA, a ativa participao do Brasil sempre esteve
altura do pas. Corroborando essa afirmao, cabe recordar que, por
ocasio da abertura dos trabalhos do GT, a Dra. Vera Luza da Costa e
Silva, membro da delegao brasileira e, poca, Coordenadora Nacional
de Preveno do Tabagismo do Instituto Nacional do Cncer, foi eleita
para uma das duas Vice-Presidncias do Grupo de Trabalho, presidido
pelo Dr. Kimmo Leppo da Finlndia.
A reunio de outubro de 1999 do GT teve carter precipuamente
informativo, havendo os debates se realizado em torno de relatrios
da OMS e de outros rgos, como o Banco Mundial, sobre os temas do
tabaco e do processo de elaborao de tratados. Apesar da resistncia
de alguns pases que desejavam ingressar imediatamente na fase de
negociao, como o Canad, estava claro que as discusses no mbito
do Grupo ainda no se encontravam suficientemente maduras
para subsidiar o incio dos trabalhos do ONI. Assim, e com ativa
participao brasileira, decidiu-se pela realizao de nova reunio
do Grupo de Trabalho, de modo a propiciar maior envolvimento dos
governos no exerccio.
Desde o incio do processo, importante sublinhar o que a
delegao do Peru no GT definiu como harmonia tcnico-diplomtica

85
Pedro Marcos de Castro Saldanha

da delegao brasileira133. O alto nvel das intervenes do Brasil na


ocasio permitiu que os pontos defendidos fossem quase integralmente
includos no resumo dos debates.
A segunda reunio do Grupo de Trabalho Aberto realizar-se-ia
entre 27 e 29 de maro de 2000.
Entre as duas sesses do GT, contudo, seria intensificado, no Brasil,
o trabalho de coordenao interna entre os at ento oito Ministrios
membros da Comisso Nacional para a Preparao da Participao
do Brasil nas Negociaes Internacionais com vistas Elaborao, no
mbito da Organizao Mundial da Sade, da Conveno-Quadro sobre
o Controle do Uso do Tabaco e Possveis Protocolos Complementares,
criada pelo Decreto 3.136, de 13 de agosto de 1999. A Comisso, presidida
pelo Ministro da Sade, contava, quando de seu estabelecimento, com
representantes dos seguintes Ministrios: das Relaes Exteriores; da
Fazenda; da Agricultura e do Abastecimento; da Justia; da Educao;
do Trabalho e Emprego; e do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
Exterior (em 2001, seria includo o Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio na Comisso). Nas trs reunies realizadas entre as duas sesses
do Grupo de Trabalho, foram discutidos diversos aspectos relativos
futura Conveno-Quadro, o que em muito contribuiu para a solidez e
coerncia das posies da delegao brasileira durante os debates. No
captulo 5 da presente tese, ser analisada em maiores detalhes a relao
entre os representantes do Ministrio da Sade e do Ministrio das
Relaes Exteriores na Comisso Nacional, luz dos temas que recaem
sob a competncia legal do Itamaraty, como a poltica internacional
e a participao nas negociaes comerciais, econmicas, tcnicas e
culturais com governos e entidades estrangeiras134.
Paralelamente, em Genebra, as discusses prvias segunda
reunio do Grupo de Trabalho tambm se intensificavam. Canad e

133 Telegrama 1494/1999, de DELBRASGEN.


134 Lei 9.649/1998, em vigor poca da negociao da Conveno-Quadro. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/Leis/L9649cons.htm>. Acesso em: 19 out. 2010.

86
Conveno do Tabaco da OMS

Noruega eram dois dos principais pases que defendiam um enfoque


ambicioso no processo de negociao da Conveno-Quadro. A Noruega,
por ser o pas de nacionalidade da Diretora-Geral, e o Canad, em virtude
de seu avanado programa de controle do tabagismo. Aqueles dois pases
lograram formar grupo inter-regional reduzido, composto por quinze
pases que vinham demonstrando interesse na Conveno-Quadro, entre
os quais se encontravam o Brasil, a frica do Sul, o Chile e a Finlndia.
Em suas discusses, contudo, j ficava claro que dificilmente o ambicioso
objetivo da OMS, qual seja, o de adotar, em 2003, a Conveno-Quadro
e trs protocolos (sobre contrabando, propaganda e tratamento para
dependentes) seria atingido. A prpria delegao brasileira135 entendia
que a discusso sobre eventuais protocolos adicionais deveria estar
subordinada definio do tom e da abrangncia da prpria Conveno
Quadro, e no o contrrio.
Vrios pases, entre os quais o Brasil, viam o incio do processo
de forma pouco alvissareira. Havia percepo de que a ambio do
Secretariado poderia vir a prejudicar a prpria Conveno-Quadro, ainda
em gestao. Os documentos inicialmente produzidos pela Organizao
apresentavam linguagem, de acordo com avaliao da Misso do Brasil
em Genebra, poca j chefiada pelo Embaixador Celso Amorim,
excessivamente impregnada por uma linguagem ONG136, o que poderia
representar dificuldade durante as negociaes.
Essas dificuldades j eram antevistas por diversas delegaes,
particularmente aquelas de pases mais dependentes da produo do
tabaco. Ao mesmo tempo em que Canad e Noruega lideravam grupo
de pases interessados na negociao expedita da Conveno-Quadro,
pases como o Malaui integravam grupo que tinha por principal objetivo
a defesa da produo de tabaco.
A OMS, por sua vez, e com base nas discusses havidas na
primeira reunio do Grupo de Trabalho e nas audincias pblicas que

135 Despacho telegrfico 246/2000, para DELBRASGEN.


136 Telegrama 400/2000, de DELBRASGEN.

87
Pedro Marcos de Castro Saldanha

seus Escritrios Regionais vinham promovendo, tambm amadurecia


sua viso com relao futura Conveno-Quadro. Em reunio havida
com o grupo de pases interessados em 16 de maro de 2000 na
Misso do Canad, os representantes do Secretariado explicitaram os
pontos que consideravam fundamentais no processo de negociao:
a conscientizao acerca da importncia da Conveno-Quadro
e da desconstruo dos mitos difundidos pela indstria do tabaco; e
a interface, no processo, com as ONGs e a indstria. Nesse processo, a
OMS buscou envolver no s a sociedade civil, como tambm outras
organizaes multilaterais, como a Organizao das Naes Unidas
para a Alimentao e Agricultura FAO e a Organizao Internacional
do Trabalho OIT. Essas organizaes realizaram estudos importantes
para embasar as discusses, principalmente no que se refere ao impacto
social da futura Conveno-Quadro nos principais pases produtores de
tabaco. O Banco Mundial, por sua vez, tambm foi envolvido, explorando
possibilidades de financiamento para programas de substituio de
culturas e de tratamento dos dependentes do tabaco, assim como a
Organizao Mundial do Comrcio OMC, com anlises sobre o
futuro impacto que a Conveno-Quadro poderia produzir no comrcio
internacional.
A sociedade civil no ficou alheia ao processo que precedeu o
incio das negociaes. Diversas ONGs ligadas ao tema do controle
do tabaco, em vrios pases, conscientes da fora que poderiam vir a
ter junto s delegaes durante a negociao, tomaram a deciso de
formar a Framework Convention Alliance (FCA), inicialmente contando
com pequeno nmero de adeptos, mas em pouco tempo se expandindo
para contar com a participao de quase trezentas ONGs de cerca de
cem pases em meados do processo negociador. Como ser analisado
mais frente no presente estudo, a FCA viria a ser ator importante
no contexto do processo negociador, especialmente em virtude de sua
influncia sobre as delegaes de menor porte.

88
Conveno do Tabaco da OMS

A segunda reunio do GT iniciou-se no dia 27 de maro de 2000,


em Genebra, j com um primeiro projeto de Conveno-Quadro sobre a
mesa, apesar de se tratar de fase pr-negociatria. Comparativamente
primeira sesso do Grupo de Trabalho, observou-se importante
incremento no nmero de delegaes participantes de 114 para
145137 , o que demonstrava os bons resultados obtidos na campanha de
promoo do tema empreendida pela Diretora-Geral (que incluiu viagem
oficial ao Brasil)138, bem como o aumento do interesse dos pases, que
aos poucos despertavam para a importncia que o futuro instrumento
poderia vir a ter.
Nessa fase, estava clara a preocupao de vrias delegaes, como
a francesa, com o alcance que se pretendia imprimir futura Conveno
Quadro. Um texto que fosse alm da simples enunciao de princpios
gerais encontraria maior dificuldade para ser ratificado por um grande
nmero de pases, o que poderia pr em risco a prpria legitimidade
do instrumento e a capacidade da OMS de fazer valer a faculdade
de negociar tratados, conferida pelo artigo 19 de sua Constituio.
Outras delegaes, como a do Chile, tinham dvidas acerca da nfase
do texto, entendendo que as aes previstas pela futura Conveno
Quadro deveriam estar concentradas na diminuio da demanda, e
no na reduo da produo de tabaco. Outros pases, como o Mxico,
expressavam o receio com relao a medidas na rea tributria, alegando
que a elevao de impostos sobre os produtos do tabaco poderia vir a
ter efeitos inflacionrios em suas economias.
A posio do Brasil durante a fase de pr-negociao vinha sendo
de cautela. Pode-se dizer que as intervenes da delegao brasileira
ficavam a meio caminho entre os que defendiam maior urgncia
e abrangncia no processo negociador e aqueles que nitidamente
buscavam retardar o processo. Talvez justamente em virtude
da ampla composio da Comisso Nacional criada para a negociao da

137 Telegrama 485/2000, de DELBRASGEN.


138 Despacho telegrfico 395/2000, para DELBRASGEN.

89
Pedro Marcos de Castro Saldanha

Conveno-Quadro, as intervenes brasileiras, ao mesmo tempo em


que reconheciam a urgncia da matria, traziam viso mais sistmica
ao debate, ao solicitarem, por exemplo, a incluso no texto de medidas
destinadas a acabar com os subsdios fumicultura. Recorde-se que,
em 2000, o tabaco era o produto agrcola com maior nvel de subsdio
na Unio Europeia139.
A segunda reunio do Grupo de Trabalho acabou por adotar o
projeto de resoluo que seria levado 53 Assembleia Mundial da
Sade. Cabe notar a evoluo do tom utilizado pela prpria Diretora
Geral que, de discursos at certa medida inflamados no incio de seu
mandato (quando defendia, inclusive, a equiparao do tabaco a outras
drogas consideradas ilegais), passou a adotar linguagem de natureza
mais conciliatria em suas intervenes pblicas sobre o tema.
De acordo com a avaliao da Misso do Brasil em Genebra140,
os debates realizados durante a segunda sesso do Grupo de Trabalho
possibilitaram a identificao de trs tendncias entre as diversas
delegaes:

a. corrente que defendia termos mais genricos para a futura


Conveno-Quadro, o que possibilitaria um maior nmero
de ratificaes. Nesse primeiro momento, pases como Japo,
China, Estados Unidos e boa parte da Unio Europeia (Frana,
Blgica, Portugal e Itlia, pases poca produtores ou com
indstria de tabaco) manifestavam seu apoio a essa linha de
ao;
b. corrente que defendia uma Conveno-Quadro incisiva e
detalhada, de modo a fornecer elementos mais eficazes na
luta contra os efeitos malficos do tabagismo sobre a sade.

139 Em 2000, a Unio Europeia gastava perto de 1 bilho anual nos subsdios ao tabaco, o que correspondia a 2,3%
do oramento da Poltica Agrcola Comum e 1,1% do oramento total da Comisso. TOBACCO OR HEALTH IN
THE EUROPEAN UNION PAST, PRESENT AND FUTURE. Disponvel em: <http://ec.europa.eu/health/ph_
determinants/life_style/Tobacco/Documents/tobacco_exs_pt.pdf>. Acesso em: 27 set. 2010.
140 Telegrama 485/2000, de DELBRASGEN.

90
Conveno do Tabaco da OMS

Nesse grupo, era possvel encontrar pases como Canad,


Nova Zelndia, frica do Sul, Noruega, Austrlia, Malsia,
ndia, Cuba, Venezuela, Filipinas e Tanznia; e
c. corrente minoritria que, apesar de apoiar formalmente a
Conveno-Quadro, atuava para suavizar ao mximo os seus
termos. Nessa linha, atuavam nitidamente os pases com
importante produo de tabaco, como Turquia, Zimbbue,
Malaui, Qunia, Costa Rica e Guatemala. Alegando incompa
tibilidades constitucionais e buscando exacerbar os possveis
efeitos sociais que a reduo da produo de tabaco poderia
causar em suas economias, esses pases buscavam cortar
artigos que previam medidas concretas com vistas reduo
da oferta e da demanda de produtos do tabaco.

A delegao brasileira segunda reunio do Grupo de Trabalho


no se alinhou automaticamente com nenhuma das trs tendncias
assinaladas acima. A avanada poltica brasileira de controle do tabaco
deixava a delegao em posio cmoda para apoiar propostas de texto
mais prximas da corrente indicada na letra (b) acima. Ao mesmo
tempo, o Brasil no deixou de se manifestar com relao a eventuais
problemas constitucionais que algumas medidas propostas poderiam
acarretar para a internalizao do texto em nosso ordenamento
jurdico, como a proposta de vincular parte da arrecadao advinda
dos tributos impostos cadeia produtiva do tabaco a programas
antitabaco. Nesse ponto especfico, o Brasil contou com o apoio de
diversas delegaes. E sem deixar de lado sua condio de grande pas
produtor de tabaco, a delegao brasileira tambm trouxe, durante a
reunio, propostas relevantes com relao aos aspectos econmicos
e sociais da questo141.

141 Ibid.

91
Pedro Marcos de Castro Saldanha

Mais especificamente no que tange ao projeto de Conveno


Quadro apresentado pelo Secretariado da OMS durante a segunda
reunio do Grupo de Trabalho, os maiores debates foram concentrados
nos temas relativos taxao e s medidas de restrio publicidade.
Este ltimo mostrar-se-ia uma das questes mais contenciosas ao longo
de todo o processo negociador.
A delegao do Brasil, mais uma vez demonstrando viso sistmica
e equilibrada decorrente, em grande medida, de sua ampla composio,
sugeriu a incluso, no prembulo da futura Conveno-Quadro, de
pargrafos recordando o impacto negativo do fumo no meio ambiente
e as consequncias socioeconmicas da reduo da demanda nos pases
produtores. J nos princpios gerais, a delegao brasileira plantou a
ideia que viria a constituir, no futuro, fator crucial no processo interno
de ratificao do instrumento: a necessidade de prever financiamento e
assistncia tcnica para a substituio de cultivo nos pases produtores
de tabaco.
Ainda durante a segunda reunio do Grupo de Trabalho, prevaleceu
o entendimento de que as questes relativas a instituies, soluo de
controvrsias, elaborao e periodicidade de relatrios, meios e formas
para a propositura de emendas, entrada em vigor e adeso futura, em
virtude de sua natureza eminentemente poltica, deveriam ser deixadas
para a fase final da negociao.
Durante as discusses do GT, foi ficando cada vez mais claro o
entendimento de que as questes mais tcnicas e polmicas, como as
relativas a medidas de banimento ou restrio da publicidade e a formas
e meios de combater o comrcio ilcito de produtos do tabaco, deveriam
ser deixadas para futuros protocolos.
Ao final da reunio do Grupo de Trabalho, era entendimento
corrente que, para a fase de negociao propriamente dita da Conveno
Quadro, seria necessrio formar um Bureau do futuro rgo negociador.
Entendeu, contudo, a Consultoria Jurdica da OMS que o GT no tinha
mandato para tanto e que a deciso a respeito deveria ser tomada

92
Conveno do Tabaco da OMS

por ocasio da 53 AMS. No houve, no entanto, resistncias a que


as conversas informais sobre o tema j fossem iniciadas com vistas a
que nomes de consenso pudessem surgir e vir a ser endossados pela
Assembleia.
Consciente da importncia que viria a ter o Bureau, o Embaixador
Celso Amorim j sugeria Secretaria de Estado, por telegrama de
abril de 2000142, que o Brasil deveria continuar com representante
na conduo dos trabalhos. Reconhecendo, ainda, a estatura e com
petncia da Dra. Vera Luza da Costa e Silva, o Embaixador Celso
Amorim propunha que sugerssemos o seu nome para integrar o Bureau.
O trabalho da Dra. Vera Luza da Costa e Silva vinha sendo
reconhecido, igualmente, pela prpria OMS. Em maio de 2000, por
ocasio da 53 Assembleia Mundial da Sade, a Dra. Costa e Silva, a
convite da Organizao, participou de evento paralelo no qual buscou
expor o amplo trabalho de concertao interna que vinha sendo
empreendido pelo governo brasileiro, por intermdio da Comisso
Nacional. O alto nvel da apresentao acabou por gerar novos convites,
como para seminrio sobre o tema que seria realizado em Genebra em
junho do mesmo ano.
Em maio de 2000, a 53 AMS acabou por adotar a Resoluo
WHA 53.16 que, em suma, reconhecia que o trabalho realizado pelo
Grupo de Trabalho em suas duas sesses fornecia bases suficientes para
o incio de negociaes sobre o texto da futura Conveno-Quadro.
Ao faz-lo, a Resoluo convocou a formao do rgo Negociador
Intergovernamental (ONI), havendo sido marcada para o ms de outubro
seguinte a sua primeira reunio. Houve, ainda durante a Assembleia,
proposta de que o Bureau fosse composto por seis membros, de forma a
contar com representantes das seis regies geogrficas reconhecidas pela
OMS, mas diante da falta de consenso sobre sua composio, deixou-se
para a sua primeira reunio tal definio. Esse interregno acabou por

142 Ibid.

93
Pedro Marcos de Castro Saldanha

abrir espao para conversas informais e manifestaes de interesse por


parte dos pases.
Como se observa, apesar de as negociaes somente terem
comeado efetivamente a partir da primeira reunio formal do ONI,
em outubro de 2000, o processo prvio mostrou-se importante
para possibilitar ao Secretariado e s delegaes participantes um
mapeamento do terreno no qual a Conveno-Quadro seria negociada.
Ainda que as posies fossem expressadas de forma cautelosa, o exerccio
possibilitou a verificao de tendncias e identificao de potenciais
temas contenciosos. Permitiu, igualmente, mapear as delegaes mais
diretamente envolvidas no tema, bem como possveis Estados-membros
a serem representados no futuro Bureau. Finalmente, e como notamos a
partir do aumento do nmero de delegaes participantes da primeira
para a segunda reunio do Grupo de Trabalho, os debates havidos
tambm tiveram como consequncia o incremento da conscientizao
internacional acerca da importncia das negociaes.

3.2. A importncia da presidncia das negociaes

Em todas as negociaes internacionais, a presidncia do rgo


negociador pode assumir importncia fundamental. Normalmente,
de responsabilidade da presidncia a organizao dos trabalhos e
a apresentao dos textos que serviro de base para as negociaes.
Alm disso, a presidncia costuma representar o elo de ligao entre o
Secretariado e as demais delegaes e tem a incumbncia de, sempre
em coordenao com o Secretariado e de acordo com a sensibilidade
poltica do presidente, impor o ritmo adequado s discusses.
Especificamente no caso da negociao da Conveno-Quadro
da OMS para o Controle do Tabaco, imperioso assinalar que sobre
a presidncia tambm recairiam as fortes presses representadas
pelo lobby da indstria, assim como a necessidade de manter intensa
interao com a sociedade civil. Os Embaixadores Celso Amorim e
Luiz Felipe de Seixas Corra se tornaram fortes lideranas do processo

94
Conveno do Tabaco da OMS

no s por suas qualidades pessoais e habilidade diplomtica, mas


tambm porque contavam com a legitimidade suficiente para controlar
o desenvolvimento dos trabalhos e influir nas negociaes no sentido
de que se chegasse a um resultado satisfatrio. Cabe aqui, portanto, a
distino entre os atores que detm poder para influir em negociaes
internacionais e aqueles que detm liderana. Como sublinha Sjstedt:
States that are able to halt a negotiation certainly display significant,
international Power, but they do not perform a leadership role143. Em
negociaes internacionais, o lder pode ser caracterizado por trabalhar
necessariamente de forma construtiva em prol de um resultado final
favorvel para o processo.
A sistemtica adotada pela OMS para a negociao da Conveno
Quadro, bem como a intrnseca complexidade do tema, ressaltava ainda
mais a relevncia que viria a ter o Presidente do ONI. A Resoluo WHA
53.16, adotada em 2000 por ocasio da 53 Assembleia Mundial da Sade,
previa, em seu pargrafo operativo 4.1, que o rgo Negociador deveria,
em sua primeira sesso, eleger um presidente, trs vicepresidentes e
dois relatores e considerar a aplicabilidade de um Bureau ampliado.
Relatos de delegados e de funcionrios da OMS que participaram
da negociao da Resoluo WHA 53.16 do conta de que a possibilidade
de um Bureau ampliado surgiu a partir de presses da delegao
norte-americana144. Isso porque, em consonncia com a prtica adotada
pela OMS, e com o objetivo de procurar manter um certo equilbrio
geogrfico na conduo dos trabalhos, a ideia inicialmente aventada
seria de compor a Mesa do ONI com ao menos um representante de
cada um de seus escritrios regionais, a saber: Amricas, Europa, frica,
Mediterrneo Oriental, Pacfico Ocidental e Sudeste Asitico. Diante
do cenrio que se afigurava no sentido de que o Brasil viesse a manter
a posio proeminente que ocupara durante as reunies do Grupo de
Trabalho preparatrio, o grau de flexibilidade que a possibilidade de um

143 SJSTEDT, Gunnar. Leadership in multilateral negotiations, International Negotiation. St. Martins Press, 1999.
144 Entrevista com Douglas Bettcher, Diretor da Tobacco Free Initiative, realizada em Genebra em 12 set. 2010.

95
Pedro Marcos de Castro Saldanha

Bureau ampliado encerrava daria maiores chances para a delegao


dos Estados Unidos de vir a integrar o Bureau em caso de qualquer
dificuldade.
A designao de representante do Brasil para a presidncia do ONI
acabou por confirmar os receios da delegao norte-americana. Como
membro do Grupo das Amricas da OMS, o Brasil j ocuparia a vaga
que caberia regio, caso no fosse aberta a possibilidade de formao
de um Bureau ampliado. Essa situao foi responsvel pelo primeiro
impasse nas negociaes quando da abertura dos trabalhos da primeira
sesso do rgo Negociador. Aps sua eleio, o Embaixador Celso
Amorim foi obrigado a suspender a sesso e estimular a realizao de
consultas informais nos diversos grupos regionais com vistas a decidir
a composio da Mesa145.
Entre as delegaes que advogavam um Bureau com dezoito
membros e aquelas que defendiam a interpretao restritiva da Resoluo
WHA 53.16 (o que levaria a um Bureau com seis membros), acabou-se
por chegar a soluo de compromisso que previa a frmula 6 + 1, ou
seja, um representante de cada um dos escritrios regionais da OMS,
alm do Presidente do ONI. O Embaixador Celso Amorim logrou, ainda,
garantir certo grau de equilbrio entre pases desenvolvidos e pases em
desenvolvimento no Bureau, havendo sido eleitos, ao final do primeiro
dia de sesses do rgo Negociador, os seguintes seis Vice-Presidentes:
frica do Sul, Austrlia, EUA, ndia, Ir e Turquia.
Estava composto, assim, o grupo que, sob a coordenao e a
liderana do Brasil inicialmente com o Embaixador Celso Amorim e,
posteriormente, com o Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra , viria a
concentrar o debate sobre questes cruciais ao longo das seis sesses do
rgo Negociador. Com a participao instrumental do Secretariado da
OMS, o Bureau constituir-se-ia como rgo essencial de assessoramento
do Presidente, pois em suas reunies, de maneira informal e direta, eram

145 Telegrama 1594/2000, de DELBRASGEN.

96
Conveno do Tabaco da OMS

trazidas e discutidas as questes mais candentes do processo negociador,


manifestadas em cada um dos seis grupos regionais. Por meio do que
relatava cada um dos seis representantes, o Presidente podia sentir de
forma mais concreta as maiores dificuldades e decidir sobre o melhor
rumo a tomar.
A importncia de que se revestiria a Presidncia do rgo
Negociador da Conveno-Quadro foi nitidamente antecipada pela
Diretora-Geral da OMS, Gro Brundtland, que, como ser explicado
em detalhes na prxima seo do presente captulo, envolveu-se
pessoalmente no processo que levaria escolha do Embaixador Celso
Amorim para aquela posio.

3.3. A escolha do Brasil

No perodo que precedeu o incio das negociaes, o Brasil j tinha


presente de forma muito clara a dualidade de sua posio de pas com
polticas proativas na rea de sade pblica, em especial o seu programa
de vanguarda na rea do controle do tabagismo, ao mesmo tempo em
que figurava como o maior exportador mundial de folhas de fumo. Essa
situao peculiar sempre recomendou um acompanhamento atento, por
parte da delegao brasileira, de todos os desenvolvimentos relacionados
s negociaes da Conveno-Quadro.
O esforo renovador de Gro Brundtland em sua gesto frente
da OMS sempre foi apoiado pelo Brasil, que manifestou desde o incio
de seu mandato a inteno de participar ativamente dos trabalhos da
Organizao. Essa manifestao advinha tanto do Ministrio da Sade,
poca comandado pelo ento Senador Jos Serra, quanto do Itamaraty,
por meio de sua Misso em Genebra, o que vastamente documentado
nas comunicaes telegrficas expedidas, entre 1998 e 2003, pelos
Embaixadores Celso Lafer, Celso Amorim e Luiz Felipe de Seixas Corra.

97
Pedro Marcos de Castro Saldanha

De acordo com Douglas Bettcher146, atual Diretor da Tobacco Free


Initiative da OMS e, poca, colaborador de Derek Yach no processo
preparatrio ao incio das negociaes, o perfil buscado pela Diretora
Geral da Organizao para assumir a presidncia das negociaes era
o seguinte:

a. deveria tratar-se de representante de pas em desenvolvi


mento, visto que a epidemia de tabaco vinha se intensificando
e se concentrando nesses pases e como forma de mostrar a
esse grande contingente de pases que o tema do controle do
tabaco no podia ser encarado como uma questo de interesse
exclusivo dos pases desenvolvidos;
b. deveria tratar-se de representante de pas que contasse com
um bom programa de controle do tabaco e, ao mesmo tempo,
se mostrasse sensvel s questes relativas produo e
cultivo do tabaco; e
c. deveria tratar-se de diplomata com grande experincia na
negociao em fora multilaterais.

Brundtland, na ocasio assessorada por Jonas Stre, atual


Ministro dos Negcios Estrangeiros da Noruega147, percebeu no Brasil
o parceiro ideal para assumir a liderana do processo negociador da
futura Conveno-Quadro. Como afirmado acima, tratava-se de pas
genuinamente interessado no engajamento construtivo com a OMS.
Alm disso, a dupla condio de pas grande produtor e exportador de
tabaco, com ampla participao da agricultura familiar no processo
produtivo e sendo obrigado a lidar com os problemas mais candentes
ligados ao tema como o contrabando , mas com polticas avanadas na

146 Entrevista com Douglas Bettcher, Diretor da Tobacco Free Initiative, realizada em Genebra em 12 set. 2010.
147 O Embaixador Celso Amorim considera que Stre, conhecedor dos temas da poltica internacional e provavelmente
ciente do papel desempenhado por Amorim na Presidncia dos Painis sobre o Iraque no Conselho de Segurana
das Naes Unidas, pode ter influenciado na deciso de Brundtland (entrevista com o ento Ministro das Relaes
Exteriores, Embaixador Celso Amorim, realizada em Braslia em 27 dez. 2010).

98
Conveno do Tabaco da OMS

rea de controle do tabagismo, deixava o Brasil em posio privilegiada


para dialogar com as principais foras interessadas no processo
negociador da Conveno-Quadro (tanto as que desejavam aceler-lo,
quanto as que buscavam retard-lo), fossem elas governamentais ou no
governamentais. Interessava igualmente Diretora-Geral, de acordo
com relatos de funcionrios da OMS prximos a ela e inteiramente
inseridos no processo de negociao da Conveno-Quadro148, ter
frente das negociaes representante de pas em desenvolvimento,
visto que, como assinalado anteriormente, os efeitos mais graves da
pandemia de tabaco nos prximos anos concentrar-se-iam em pases
de renda baixa e mdia.
Tambm impressionara a Diretora-Geral da OMS o alto nvel
da participao brasileira nas duas reunies do Grupo de Trabalho
que preparou o terreno para o incio das negociaes. O equilbrio e
a qualidade da atuao da delegao brasileira seriam exaltados por
Brundtland, posteriormente, ao Representante Permanente do Brasil
em Genebra, Embaixador Celso Amorim149.
Mas a simples situao do pas no seria suficiente. Era de
fundamental importncia para a Diretora-Geral que as negociaes
fossem lideradas por profissional experiente e que fosse capaz de
lidar com as fortes presses que seriam exercidas pela indstria e
pela sociedade civil em geral. Alm disso, Brundtland j previa o forte
apelo miditico que poderia vir a ter o processo negociador. A feliz
coincidncia de, poca, estar o Embaixador Celso Amorim frente
da Misso do Brasil junto s Naes Unidas em Genebra encaixou-se
perfeitamente nos propsitos de Gro Brundtland. Ex-Chanceler no
Governo Itamar Franco e ex-Representante Permanente do Brasil
junto s Naes Unidas em Nova York perodo em que o Brasil exercia
mandato de membro no permanente do Conselho de Segurana ,
o Embaixador Celso Amorim era a personificao do diplomata ideal

148 Entrevista com Douglas Bettcher, Diretor da Tobacco Free Initiative, realizada em Genebra em 12 set. 2010.
149 Telegrama 1243/2000, de DELBRASGEN.

99
Pedro Marcos de Castro Saldanha

para exercer a espinhosa funo de Presidente do rgo Negociador.


A experincia que adquirira, no s como Ministro das Relaes
Exteriores, mas, tambm, e principalmente, durante seu perodo
no Conselho de Segurana e na Presidncia dos Painis relativos ao
Iraque150 e em negociaes sobre comrcio no GATT e na OMC, bem
como a independncia que demonstrara, o deixava perfeitamente apto,
aos olhos da Diretora-Geral, para assumir o papel.
As primeiras sondagens da Diretora-Geral junto ao Embaixador
Celso Amorim ocorreram em meados de julho de 2000. Seu nome surgira
a partir de consultas realizadas pela Diretora-Geral junto a Embaixadores
de sua confiana em Genebra, a comear pelo Representante Permanente
da Noruega, aos quais solicitara lista de possveis diplomatas capazes de
presidir a negociao. Em todas as indicaes, o nome do Embaixador
Celso Amorim aparecia em primeiro ou segundo lugar151. A propsito,
cabe assinalar que, em seus primeiros contatos com a Diretora-Geral,
o Embaixador Celso Amorim recordou o fato de ser adepto do fumo de
cachimbo. Gro Brundtland, por sua vez, ao afirmar estar ciente do fato,
expressou-lhe que a questo no teria importncia e que o essencial
seria poder contar com Celso Amorim na conduo dos trabalhos152.
A sondagem foi transmitida por telefone ao ento Secretrio-Geral das
Relaes Exteriores, Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra, que,
por sua vez, consultou, tambm de maneira informal, o Ministro da
Sade, Jos Serra, que, ao manifestar o seu agrado com a indicao
de Brundtland, expressou ao ento Secretrio-Geral do Itamaraty seu
entendimento de que o ento Representante Permanente em Genebra
no poderia deixar de aceitar o desafio153.

150 Em seu telefonema ao Embaixador Amorim, Gro Brundtland mencionou especificamente sua atuao na
Presidncia dos Painis relativos ao Iraque no CSNU (entrevista com o ento Ministro das Relaes Exteriores,
Embaixador Celso Amorim, realizada em Braslia 27 dez. 2010).
151 Entrevista com o Embaixador Frederico Duque Estrada Meyer, realizada por e-mail em 30 out. 2010.
152 Entrevista com o ento Ministro das Relaes Exteriores, Embaixador Celso Amorim, realizada em Braslia em 10
set. 2010.
153 Telegrama 1243/2000, de DELBRASGEN e entrevista com o Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra, realizada em
Roma em 9 nov. 2010.

100
Conveno do Tabaco da OMS

Ainda de acordo com o Embaixador Seixas Corra, teria pesado no


processo decisrio que levou indicao de Gro Brundtland a tradio
da presena e participao brasileiras no sistema OMS/OPAS. De fato,
cabe recordar que o Dr. Marcelino Candau dirigiu a Organizao por
vinte anos, entre 1953 e 1973. At a elaborao do presente estudo,
tratava-se do nico brasileiro a ocupar cargo eletivo de Direo em
Organismos do Sistema das Naes Unidas154. Desde aquele perodo,
significativo nmero de sanitaristas brasileiros passaram a atuar em
ambas as organizaes, seja no contexto das delegaes brasileiras s
reunies de seus rgos de governana, seja por meio da presena em
posies no Secretariado.
importante registrar que o ento Ministro da Sade, Jos Serra,
viria a manter contato estreito com o Embaixador Celso Amorim por
ocasio das negociaes e adoo, em Doha, durante a IV Conferncia
Ministerial da Organizao Mundial do Comrcio, da Declarao sobre
TRIPS e Sade Pblica, em 2001. Naquela oportunidade, a atuao do ento
Representante Permanente do Brasil em Genebra, sempre em coordenao
com o Ministro da Sade, tambm presente ao encontro, foi determinante
para que se chegasse a uma soluo que viesse a atender aos interesses do
governo brasileiro e, principalmente, da sade pblica global155. A relao
de confiana e parceria que j existia entre o Ministrio da Sade e o
Itamaraty foi certamente reforada a partir daquele episdio. A partir da
atuao conjunta e coordenada do Ministrio das Relaes Exteriores e do
Ministrio da Sade em Doha, o Ministro Jos Serra pde confirmar que
as negociaes da ConvenoQuadro, sob a liderana do Embaixador Celso
Amorim, seguiriam seu curso em direo ao resultado final satisfatrio156.

154 Em 2011, Jos Graziano da Silva seria eleito Diretor-Geral da FAO e, em 2013, Roberto Azevdo seria eleito
Diretor-Geral da OMC.
155 O papel do Brasil em Doha, conforme relata o telegrama 2020/2001, de DELBRASGEN, seria decisivo para viabilizar
uma Declarao em separado, favorvel aos pases em desenvolvimento. Vrios especialistas da relao entre sade
pblica e relaes internacionais, como o Embaixador Santiago Alczar (entrevista realizada por e-mail em 21 set.
2010), afirmam que, no fosse a atuao do Brasil e, particularmente, do Embaixador Celso Amorim, o tema teria
permanecido como uma mera nota de p de pgina no documento final. A Declarao sobre TRIPS e Sade Pblica,
que, em suma, afirma que o Acordo de TRIPS no deve prevalecer sobre polticas de sade pblica, viria a servir de
base para argumentao de vrias delegaes e de ONGs durante as negociaes da ConvenoQuadro.
156 Entrevista com o Embaixador Jos Marcos Nogueira Viana, realizada por e-mail em 23 ago. 2010.

101
Pedro Marcos de Castro Saldanha

Passadas aproximadamente trs semanas das sondagens iniciais,


e verificada a posio favorvel do Ministrio da Sade, o Embaixador
Amorim decidiu realizar, em Genebra, em 2 de agosto de 2000, reunio
informal com os representantes da OMS responsveis pela preparao
dos trabalhos do ONI. Estiveram presentes ao encontro o Dr. Derek
Yach, ento Diretor para Doenas No Transmissveis e Sade Mental da
OMS, o Dr. Douglas Bettcher do Projeto Tobacco Free Initiative (TFI), e a
Sra. Chitra Subramanian, Coordenadora de Relaes Externas da TFI157.
Na ocasio, o Embaixador Celso Amorim buscou deixar claro aos
representantes da OMS que no seria a inteno do Brasil engajar-se
em qualquer tipo de campanha para o cargo de Presidente do rgo
Negociador. Recordou que, naquele mesmo perodo, o Brasil j ocupava
outras Presidncias importantes no contexto genebrino, como a do
Conselho de Administrao da Organizao Internacional do Trabalho
e da Conferncia do Desarmamento. A essas ponderaes, retrucou o
Dr. Yach que a Diretora-Geral no via a posio de Presidente do ONI
como um cargo sujeito a um processo eleitoral. Ao contrrio, Brundtland,
justamente pela importncia que conferia ao tema, desejava que o
escolhido se encaixasse em um determinado formato, a saber, o de
um profissional capacitado, oriundo de pas com influncia global
e dotado da experincia profissional requerida, conforme d conta o
telegrama 1243/2000, de DELBRASGEN. Na mesma comunicao, a
Misso em Genebra relata que, de acordo com o Dr. Derek Yach, o nome
do Embaixador Celso Amorim havia surgido naturalmente a partir de
conversas informais que a Diretora-Geral mantivera com representantes
do Corpo Diplomtico em Genebra158.
Ainda naquela reunio, foi repassado com o Embaixador Celso
Amorim o programa de trabalho do ONI, havendo os representantes
da OMS externado qual seria a expectativa da Organizao com relao
ao avano dos trabalhos. A primeira reunio do rgo Negociador, por

157 Telegrama 1243/2000, de DELBRASGEN.


158 Ibid.

102
Conveno do Tabaco da OMS

exemplo, deveria, no entender da OMS, estar centrada em aspectos


de procedimento. O ONI deveria ser dividido em dois subgrupos que
tratariam: (A) dos aspectos tcnicos e substantivos do projeto de
Conveno-Quadro; e (B) das questes jurdicas e processuais.
Em 7 de agosto de 2000, a Secretaria de Estado autorizaria
expressamente o Embaixador Celso Amorim a aceitar o convite para
presidir as negociaes159. Em 16 de outubro, por ocasio da abertura
da primeira sesso do ONI, o Embaixador Celso Amorim foi eleito por
unanimidade para a Presidncia das negociaes. J em seu discurso
de agradecimento, o Embaixador Celso Amorim apontava para a
necessidade de estabelecer enfoque equilibrado ao exerccio negociador,
de forma a envolver a concerted effort at reconciling the public health
perspective with all legitimate concerns, be they of legislative, social,
economic, cultural, educational or environmental nature160.
Com a definio da Presidncia do rgo Negociador sob a
conduo do Embaixador Celso Amorim, e a consequente garantia de
que o processo de negociaes da futura Conveno-Quadro encontrava
se em boas mos, Brundtland viria a assumir posio observadora, sem
maior influncia na negociao propriamente dita. Seu envolvimento
direto seria necessrio, contudo, por ocasio do perodo de transio da
Presidncia Amorim para a Presidncia Seixas Corra.
difcil especular acerca do que teria acontecido se representante
de outro pas tivesse sido escolhido para presidir o rgo Negociador.
Mas certo que, a escolha do Brasil, na pessoa do Embaixador Celso
Amorim, trouxe credibilidade ao processo, havendo se mostrado
decididamente acertada e contribuindo sobremaneira para o avano
das negociaes, como buscar-se- demonstrar nos captulos
subsequentes.

159 Despacho telegrfico 716/2000, para DELBRASGEN.


160 Telegrama 1594/2000, de DELBRASGEN.

103
Captulo 4
Dificuldades ao longo do processo negociador

O presente captulo do estudo tem por objetivo principal analisar


o processo negociador propriamente dito, bem como as dificuldades
enfrentadas para que se pudesse chegar a um texto capaz de obter o aval,
de forma consensual, dos Estados-membros da Organizao Mundial
da Sade. Para tanto, ele ser subdividido em quatro sees. A primeira
delas abordar as seis sesses do rgo Negociador Intergovernamental,
havidas entre outubro de 2000 e fevereiro de 2003, e a evoluo das
discusses em Genebra at a adoo, pela Assembleia Mundial da Sade,
em maio de 2003, da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco.
Com base nas comunicaes telegrficas trocadas com a Misso do Brasil
em Genebra, documentos da OMS e entrevistas com indivduos que
participaram ativamente do processo, pretende-se tratar dos temas
mais candentes que permearam os debates.
O segundo subcaptulo ter por objetivo discorrer sobre a atuao
de dois atores que, apesar de no estarem diretamente envolvidos na
negociao do texto da Conveno-Quadro, participaram do processo
e sua influncia se fez sentir durante todo o perodo: a indstria e as
organizaes no governamentais. A presso exercida por aqueles dois

105
Pedro Marcos de Castro Saldanha

grupos foi sentida em todos os nveis e por todos os participantes, desde


as delegaes dos pases desenvolvidos at as delegaes dos pases de
baixa renda, sem deixar de mencionar o prprio Secretariado da OMS.
O texto adotado em maio de 2003 , em muito, resultado da influncia
exercida por essas foras antagnicas que desejavam, de um lado, uma
Conveno-Quadro ineficaz e, de outro, um instrumento detalhado e
maximalista.
A seo seguinte deste captulo centrar-se- sobre um dos
momentos de maior dificuldade por que passou o processo negociador,
qual seja, o perodo da transio da Presidncia do Embaixador Celso
Amorim para a Presidncia do Embaixador Luiz Felipe de Seixas
Corra entre novembro de 2001 e maro de 2002. O estudo procurar
demonstrar que o vcuo de liderana havido naquele momento chegou
a pr em risco a prpria meta a que se comprometeram os Estados
membros da OMS de ter um instrumento efetivo a ser adotado em
maio de 2003. Para explicar aquele contexto, ser necessrio analisar,
alm dos elementos perturbadores que afloraram na ocasio, aspectos
relativos teoria da liderana aplicveis ao caso concreto do processo
negociador da Conveno-Quadro.
O quarto e ltimo subcaptulo tratar do alto grau de coordenao
havido entre a delegao do Brasil e o Secretariado da OMS, outros dois
importantes protagonistas das negociaes. A ideia demonstrar que,
naquela empreitada pioneira para a OMS, em ambiente sujeito s mais
diversas presses, a manuteno de um relacionamento fluido entre o
Secretariado e uma das delegaes mais bem preparadas, mais atuantes
e com posies mais equilibradas era fundamental. Tratava-se de via
em duas mos, j que o Secretariado tambm tinha na delegao do
Brasil instrumento importante para fazer as pontes necessrias nos
temas mais espinhosos. A delegao, da mesma forma, era um canal para
fazer chegar preocupaes e propostas, inclusive de outras delegaes,
ao Secretariado.

106
Conveno do Tabaco da OMS

4.1. O processo de negociao

As negociaes propriamente ditas da Conveno-Quadro da


OMS para o Controle do Tabaco estenderam-se por quase trs anos,
em seis sesses do rgo Negociador Intergovernamental: de 16 a
20 de outubro de 2000; de 30 de abril a 5 de maio de 2001; de 22
a 28 de novembro de 2001; de 18 a 23 de maro de 2002; de 14 a 25
de outubro de 2002; e de 17 de fevereiro a 1 de maro de 2003.
O trabalho de preparao de terreno levado a cabo pela OMS
anteriormente ao incio das negociaes seria complementado pela
realizao de exerccio de consultas pblicas, por meio do qual os
interessados submetiam suas posies por escrito ao Secretariado, e por
uma audincia pblica (public hearing) organizada em Genebra. Tratava
se da primeira vez na histria da Organizao em que se observava
uma real abertura a setores da sociedade que extrapolavam o campo
da sade pblica. Seu objetivo seria o de poder contar com elementos da
sociedade civil, de associaes de produtores, da indstria, das
comunidades cientfica e de sade pblica, do meio acadmico, entre
outros. O exerccio mostrou-se, ainda, como mecanismo eficiente para
evitar que grupos que notoriamente se opunham ideia de se negociar
a Conveno-Quadro viessem a participar do processo negociador. Com
as consultas, portanto, seus pontos de vista seriam levados em conta,
sem que fosse preciso retirar o carter governamental das negociaes.
No total, foram encaminhadas Organizao mais de quinhentas
posies por escrito, 20,4% das quais advindas da indstria do tabaco.
Durante a reunio propriamente dita, realizada em Genebra, em outubro
de 2000, representantes de mais de 160 organismos e instituies
apresentaram oralmente seus argumentos de apoio ou contrrios
futura Conveno-Quadro.

107
Pedro Marcos de Castro Saldanha

4.1.1. A Primeira Sesso do rgo Negociador

Por ocasio da primeira reunio do ONI, a delegao brasileira


esteve representada por funcionrios diplomticos da Misso do Brasil
em Genebra e por representantes do Ministrio da Sade161. de se
notar, contudo, que entre os membros da delegao estava a Dra.
Vera Luza da Costa e Silva, ento Secretria Executiva da Comisso
Nacional preparatria da posio brasileira s negociaes da futura
Conveno-Quadro.
A aparente restrio em termos de representatividade da delegao
no deve induzir concluso de que somente os aspectos de sade
eram considerados, visto que as instrues de que dispunha162 eram
resultantes de oito reunies da Comisso Nacional que, na ocasio,
contava com representantes de oito Ministrios e havia mantido
intensos contatos e debates com a sociedade civil e com representantes
da indstria do tabaco. Ressalte-se, nesse sentido, a realizao, em
Braslia, em setembro de 2000, de uma audincia pblica para que
todos os setores interessados pudessem se manifestar.
Em boa medida, as instrues transmitidas Misso do Brasil em
Genebra vieram corroborar as linhas que j vinham sendo defendidas
pela delegao brasileira por ocasio das sesses do Grupo de Trabalho
e se mostraram bastante abrangentes, abarcando desde questes
ambientais at temas de direitos humanos e tributrios. Como exemplo,
assinalem-se a preocupao com as questes ambientais, com a sugesto
de texto a ser includo no prembulo da futura Conveno-Quadro; a
questo da maior vulnerabilidade de mulheres, crianas e adolescentes,
a ser includa na Parte I do instrumento; e a necessidade de se levar
em conta os impactos socioeconmicos da Conveno-Quadro nos
pases em desenvolvimento, a comear pelo apoio, inclusive financeiro, a
medidas que pudessem promover a diversificao de culturas nos pases
em desenvolvimento produtores de tabaco.

161 Despacho telegrfico 866/2000, para DELBRASGEN.


162 Despacho telegrfico 925/2000, para DELBRASGEN.

108
Conveno do Tabaco da OMS

A primeira sesso do ONI foi centrada sobre temas procedi


mentais163, mais especificamente o mtodo de trabalho a ser seguido
pelo rgo Negociador. Tambm foi promovida uma primeira rodada
de manifestaes acerca dos temas levantados nas duas reunies do
Grupo de Trabalho preparatrio s negociaes.
Conforme relatado no captulo anterior, o primeiro dia de debates
foi inteiramente consumido por consultas informais promovidas pelo
Embaixador Celso Amorim com o objetivo de resolver o impasse causado
pela necessidade de se definir a composio do Bureau. A brecha aberta
pelo pargrafo operativo 4.1 da Resoluo WHA 53.16, que previa a
possibilidade de um Bureau ampliado, acabou por levar, como j
explicado acima, frmula 6 + 1.
Ultrapassada a questo da composio do Bureau, o Embaixador
Celso Amorim se debruou sobre a questo do mtodo de trabalho.
Sempre ciente da importncia de envolver todos os grupos regionais de
forma a criar sentido de ownership junto a todas as delegaes e afastando
qualquer possibilidade de que o processo viesse a ser sequestrado
por um grupo de pases com maior capacidade negociadora ou com
interesse mais direto na questo164, o Presidente convocou os seis grupos
geogrficos para que, a partir de consultas informais, transmitissem
Presidncia propostas de mtodos de trabalho.
Ao final da primeira sesso do ONI, acordou-se, a partir de sugesto
do Presidente e de forma extremamente sbia, a criao de trs grupos de
trabalho, cada um deles copresidido por dois representantes de diferentes
regies e cada um deles tratando de conjunto de temas relevantes e at
certo ponto relacionados entre si. Nas palavras do Embaixador Celso
Amorim, a diviso dos assuntos nos trs GTs procurou ao mesmo
tempo compor interesses e lograr maior equilbrio entre os grupos165.

163 Telegrama 1634/2000, de DELBRASGEN.


164 Segundo o Embaixador Celso Amorim, houve a tentativa de se criar um Comit Negociador, o que diminuiria
as funes da Presidncia. Nos primeiros dias da negociao, o Embaixador Amorim procurou deixar claro que
tal hiptese estava fora de cogitao (entrevista com o ento Ministro das Relaes Exteriores, Embaixador Celso
Amorim, realizada em Braslia em 27 dez. 2010).
165 Telegrama 1634/2000, de DELBRASGEN.

109
Pedro Marcos de Castro Saldanha

A proposta do Embaixador Celso Amorim diferenciava-se da sugesto


inicial do Secretariado, que previa apenas dois grupos (o primeiro para
temas substantivos e o segundo para questes jurdicas).
A sugesto de formao dos trs GTs acabou por implodir
a estratgia que vinha sendo gestada pela Unio Europeia e pela
Frana, mas que foi logo percebida pelo Embaixador Celso Amorim,
no sentido de abrir mo da presena no Bureau em favor da Turquia
(como representante do Grupo Europeu), em troca da presidncia do
que seria, na viso inicial do Secretariado, o Grupo de Trabalho de
temas substantivos. Se tal houvesse ocorrido, a delegao francesa e,
por conseguinte, a Unio Europeia, acabaria por ter influncia alm do
desejvel nas negociaes.
Acordou-se, contudo, que o futuro captulo I da Conveno
Quadro, composto pelo prembulo, definies, objetivos e princpios,
seria negociado em uma segunda etapa, em plenrio, uma vez avanadas
as negociaes nos Grupos de Trabalho. O captulo I, por sua prpria
natureza, viria a ser segmento crucial da Conveno-Quadro, havendo
considerado o Embaixador Celso Amorim, que seria prudente poder
contar com massa crtica suficiente a ser obtida a partir das discusses
nos GTs para partir para sua negociao e redao.
Eram os seguintes os Grupos de Trabalho, seus copresidentes e
reas de atuao:

a. GT I
Copresidentes: Frana e Tailndia
Temas: pesquisa; regulamentao do compartilhamento de
informao acerca dos produtos do tabaco; vendas de tabaco
para a juventude; empacotamento e etiquetagem; tratamento
da dependncia do tabaco; mdia, comunicao e educao;
exposio fumaa do tabaco; regulamentao dos contedos
dos produtos do tabaco; e propaganda, promoo e patrocnio.

110
Conveno do Tabaco da OMS

b. GT II
Copresidentes: Canad e Zimbbue (este somente escolhido
pelo Grupo Africano na abertura da segunda sesso do ONI)
Temas: fiscalizao; troca de informaes; tributao e
vendas tax-free e duty-free; subsdios; medidas para eliminar o
contrabando e outras questes relacionadas com o comrcio;
e transio econmica e agrcola.

c. GT III
Copresidentes: Nova Zelndia e Egito
Temas: instituies; implementao; resoluo de conflitos;
responsabilidade e compensao; desenvolvimento da Conven
o; clusulas finais; mecanismos financeiros; recursos finan
ceiros; e cooperao nos campos cientfico, tcnico e jurdico.

Ainda durante a primeira reunio do rgo Negociador, foi


possvel levar a cabo uma primeira leitura das propostas para o texto da
Conveno-Quadro, elaboradas pelo Secretariado a partir das discusses
havidas nas duas reunies do Grupo de Trabalho preparatrio e por
ocasio de audincias pblicas realizadas junto sociedade civil e
outras partes interessadas, como associaes de produtores, indstria
e comunidades acadmica e de sade pblica. O Presidente buscava
deixar claro, contudo, que as propostas elaboradas pelo Secretariado
poderiam servir como referncia, mas no necessariamente como base
para as negociaes166.
Nessa primeira leitura, j foi possvel ao Presidente167 identificar
as distintas posies das delegaes mais interessadas acerca dos mais
diversos temas. Conforme indicado anteriormente, havia as delegaes
que defendiam uma Conveno-Quadro genrica, de forma a facilitar o
processo de ratificao; aquelas que postulavam um texto mais detalhado

166 Alliance Bulletin, Issue 3, 18 October 2000. Disponvel em: <http://www.fctc.org/index.php?option=com_


docman&task=doc_view&gid=5&tmpl=component&format=raw&Itemid=21>. Acesso em: 30 ago. 2010.
167 Telegrama 1634/2000, de DELBRASGEN.

111
Pedro Marcos de Castro Saldanha

que, em seu entender, seria mais eficaz no combate pandemia de


tabaco; aquelas, particularmente os pases dependentes da produo
de tabaco, que visavam a um instrumento fraco; e aquelas que, como
o Brasil, defendiam texto mais equilibrado. Ainda de acordo com a
interpretao do Embaixador Celso Amorim, acentuara-se a postura
esperadamente extremada dos pases islmicos, advogando a proibio
total do consumo de tabaco. De sua parte, em briefing s ONGs presentes
primeira sesso do ONI, o Embaixador Celso Amorim sublinharia
que a Conveno cannot be so weak as it loses credibility168.
A grande divergncia de posies levou o Embaixador Celso
Amorim a propor a elaborao de trs documentos para a reunio
seguinte do rgo Negociador, a realizar-se em abril/maio de 2001:

a. resumo das intervenes feitas em plenrio durante a


primeira sesso do ONI;
b. compilao das propostas de texto para a futura Conveno
Quadro, acompanhada das emendas sugeridas pelas diversas
delegaes durante a primeira reunio do ONI; e
c. texto de autoria da Presidncia, intitulado best guess, em
que procuraria acomodar as vrias posies manifestadas,
buscando aplainar divergncias e construir pontes entre as
partes interessadas, de forma a conferir foco s negociaes.

A avaliao do Embaixador Celso Amorim acerca da primeira


reunio do rgo Negociador foi positiva. O equacionamento das
questes procedimentais e a realizao da primeira leitura substantiva
foram considerados passos importantes no processo.
O primeiro texto do Presidente, elaborado com a estreita
colaborao do Secretariado, seria circulado em janeiro de 2001.

168 Alliance Bulletin, Issue 4, 19 October 2000. Disponvel em: <http://www.fctc.org/index.php?option=com_


docman&task=doc_view&gid=6&tmpl=component&format=raw&Itemid=21>. Acesso em: 30 ago. 2010.

112
Conveno do Tabaco da OMS

4.1.2. A Segunda Sesso do rgo Negociador

Os preparativos para a segunda sesso do rgo Negociador


contariam com a realizao de uma reunio da Fora Tarefa das Naes
Unidas sobre Controle do Tabaco, em dezembro de 2000, e de trs
reunies regionais patrocinadas pela OMS com o objetivo de aumentar
o nvel de engajamento de determinados grupos de pases. A primeira
delas foi realizada junto ao Grupo Africano, em Joanesburgo, em maro
de 2001; a segunda junto ao Grupo do Sudeste Asitico, em Jacarta, em
abril de 2001; e a terceira, tambm em abril de 2001, em Kingston, junto
aos pases da CARICOM.
No mesmo perodo, importantes decises foram tomadas no que
concerne estratgia da OMS com vistas ao avano nos trabalhos. Uma
delas foi a contratao, pela Organizao, da Dra. Vera Luza da Costa e
Silva para chefiar a Tobacco Free Initiative, situao que ser abordada em
detalhes mais adiante neste trabalho.
Ainda em preparao segunda sesso do ONI, a OMS realizou, em
abril de 2001, em Genebra, seminrio sobre responsabilidade inter
nacional com vistas a discutir as implicaes jurdicas, no plano
internacional, da eventual responsabilizao da indstria do tabaco
e/ou do Estado por danos sade e ambientais. A respeito deste semi
nrio, alis, interessante registrar169 gesto realizada junto Misso
do Brasil em Genebra por representante da Misso norte-americana, na
qual expressava a preocupao de seu governo com a com a excessiva
independncia e autonomia da Tobacco Free Initiative da OMS.
Em clima de certa desconfiana, portanto, iniciava-se, em 30 de
abril, a segunda reunio do rgo Negociador Intergovernamental. Essa
atmosfera podia ser percebida da parte de algumas delegaes com relao
ao Secretariado, de ONGs com relao a algumas delegaes e de vrias
delegaes com relao s ONGs. A ttulo de exemplo, mencione-se que as
concluses do seminrio sobre responsabilidade internacional acabaram

169 Telegrama 555/2001, de DELBRASGEN.

113
Pedro Marcos de Castro Saldanha

no sendo usadas como propostas de texto para as negociaes, tendo


em vista as suspeitas que a organizao do evento acabou por levantar170.
Como a reunio do ONI seria realizada com base no Texto do
Presidente171, fez-se necessrio adequar a temtica dos trs Grupos
de Trabalho criados na primeira reunio do rgo Negociador
estrutura da Proposta Amorim. Uma vez mais de forma habilidosa,
o Embaixador Celso Amorim props ao Bureau a passagem do item
relativo a licenciamento para o GT II (que estava encarregado de temas
afins, como tributao e fiscalizao) e a diviso dos diversos princpios
bsicos e obrigaes gerais entre os trs grupos. Dessa forma, buscava
se garantir maior harmonizao das concluses que seriam produzidas
em cada um dos GTs. Ademais, os seis copresidentes, e, portanto, as seis
regies geogrficas reconhecidas pela OMS, se encontravam a tratar de
temas relevantes e substantivos, todos eles de crucial importncia para
o futuro da Conveno-Quadro.
O Texto do Presidente, como bem noticiou o jornal britnico
Financial Times em sua edio de 1 de maio de 2001172, receberia
crticas tanto da parte das ONGs, como da parte dos produtores de
tabaco. As primeiras alegavam que a proposta deixava muitas das
medidas de controle ao arbtrio dos Estados. Os ltimos assinalavam
que o exerccio no passaria de um gasto desnecessrio de recursos
pblicos com vistas imposio de regulamentaes supranacionais
que atentariam contra a soberania dos Estados173.
Ao final de uma semana de trabalho, em 4 de maio de 2001, os GTs
haviam logrado, somente, proceder a uma primeira leitura do Texto do
Presidente, apresentando propostas alternativas de redao para diversos
dispositivos da futura Conveno-Quadro. As negociaes propriamente

170 O Telegrama 874/2001, de DELBRASGEN, recorda que o evento no foi aberto a todos os Estados-membros da
OMS.
171 A/FCTC/INB2/2, de 09 de janeiro de 2001. Disponvel em: <http://apps.who.int/gb/fctc/PDF/inb2/e2inb2.pdf>.
Acesso em: 30 ago. 2010.
172 Tobbaco control treaty assailed from both ends. Financial Times, 1 May 2001.
173 Ibid.

114
Conveno do Tabaco da OMS

ditas ficariam adiadas para a terceira sesso do rgo Negociador, agendada


para novembro do mesmo ano. A responsabilidade para a apresentao
de texto para algumas sees que ainda no dispunham de dispositivos
redigidos no Texto do Presidente (Indenizao e Responsabilidade;
Elaborao da Conveno; e Clusulas Finais) foi delegada aos Estados
membros. Estes poderiam apresentar, at sessenta dias antes do incio
da terceira reunio do ONI, individualmente ou em grupo, propostas que
poderiam servir de base para o progresso das negociaes.
Facultou-se, igualmente, s delegaes a apresentao, de acordo
com as regras mencionadas no pargrafo anterior, de propostas
de termos suscetveis a requerer definio, bem como as sugestes de
definies propriamente ditas.
A segunda sesso do ONI, contudo, serviu para identificar alguns
pontos que causariam os maiores debates nos meses subsequentes.
Cabe sublinhar, particularmente, os temas do banimento ou restrio
da propaganda e dos dispositivos que tangenciariam questes relativas
ao comrcio internacional de produtos do tabaco. Sobre o primeiro, era
possvel apontar com clareza as delegaes que, com forte apoio, no
caso, por exemplo, de Canad e Nova Zelndia, ou influncia, no caso de
pases africanos e insulares, das ONGs174, defendiam o total banimento
da publicidade de produtos do tabaco (Nova Zelndia, Austrlia, Grupo
Africano, Grupo rabe e pases asiticos, com exceo de China e Japo)
e as demais, que favoreciam a restrio parcial da propaganda.
Com relao s questes envolvendo o comrcio internacional,
cunhou-se durante a segunda sesso do rgo Negociador a expresso
trade over health or health over trade?175, que viria a permear
os debates at a adoo da Conveno-Quadro em 2003. Mais
especificamente, causaram maiores divergncias durante a reunio
os dispositivos relativos no discriminao na aplicao de medidas

174 Alliance Bulletin, Issue 7, 30 April 2001. Disponvel em: <http://www.fctc.org/index.php?option=com_


docman&task=doc_view&gid=9&tmpl=component&format=raw&Itemid=21>. Acesso em: 30 ago. 2010
175 Alliance Bulletin, Issue 11, 4 May 2001. Disponvel em: <http://www.fctc.org/index.php?option=com_
docman&task=doc_view&gid=13&tmpl=component&format=raw&Itemid=21>. Acesso em: 30 ago. 2010

115
Pedro Marcos de Castro Saldanha

sanitrias s importaes de tabaco, exportao de produtos com


padres inferiores aos exigidos localmente, eliminao de subsdios
e auxlio substituio de culturas.
A questo referente aos padres exigidos para a exportao
causou especial preocupao delegao brasileira176, tendo em vista o
receio de que alguns pases pudessem vir a reduzir o nvel de qualidade
exigido a seus produtos para o consumo interno com o objetivo de
obter maior mercado externamente para suas exportaes. Ao mesmo
tempo, o alto padro de qualidade exigido no Brasil, terminaria por
restringir mercados para nossas exportaes. Apesar dessa preocupao,
importante registrar que a delegao brasileira foi cautelosa a ponto
de, durante os debates no GT II, no tomar a iniciativa para exigir a
eliminao do dispositivo que previa a exigncia dos mesmos padres
de qualidade, tendo apoiado, to somente, as delegaes que solicitaram
a incluso de colchetes no texto.
No deixou de causar certo grau de surpresa o nvel de convergncia
das intervenes ao longo da segunda reunio do ONI no que tange
ao tema tributrio. Imaginava-se que, como todas as questes que
acabam por influir na gerao de receita, o uso de medidas tributrias
como mecanismo para reduzir a demanda por produtos do tabaco fosse
gerar debates acalorados. A maioria das delegaes, contudo, acabou
por advogar a incluso de clusulas genricas na Conveno-Quadro,
de modo a deixar para as legislaes nacionais a definio concreta das
polticas tributrias visando a combater o tabagismo.
A segunda sesso do rgo Negociador foi encerrada em clima
de incerteza quanto ao cumprimento do cronograma inicialmente
imaginado pela OMS. A dois anos da reunio da Assembleia Mundial
da Sade que, no planejamento de Gro Brundtland, deveria adotar a
Conveno-Quadro, a negociao propriamente dita dos dispositivos
do futuro instrumento ainda no havia sido iniciada.

176 Despacho Telegrfico 400/2001, para DELBRASGEN.

116
Conveno do Tabaco da OMS

4.1.3. A Terceira Sesso do rgo Negociador

No perodo decorrido entre a segunda e a terceira sesso do ONI, foi


confiada pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso ao Embaixador Celso
Amorim a chefia da Embaixada brasileira em Londres. Em substituio
a Amorim, foi nomeado o Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra para a
chefia da Misso do Brasil junto s Naes Unidas em Genebra. Esta
transio tambm ser objeto de subcaptulo especfico. A terceira sesso
do rgo Negociador, realizada em Genebra entre 22 e 28 de novembro
de 2001, seria a ltima a ser presidida pelo Embaixador Celso Amorim.
Igualmente entre aquelas duas sesses do rgo Negociador, seria
realizado, em novembro de 2001, no Rio de Janeiro, seminrio regional
latino-americano e caribenho. O encontro viria a facilitar a tomada de
decises conjuntas pelo Grupo Latino-Americano e Caribenho durante
a terceira reunio do ONI.
Talvez justamente por conta da presso temporal, mas igualmente
em razo da familiaridade com o tema que as delegaes haviam
adquirido nas duas sesses do Grupo de Trabalho preparatrio e nas
sesses anteriores do ONI, a terceira reunio do rgo mostrou-se
mais objetiva. Ainda assim, no houve condies para que se iniciassem
negociaes concretas177 de texto, visto que as delegaes continuavam a
trazer propostas alternativas para os diversos dispositivos. Foi possvel
aos trs GTs produzir textos em linguagem mais fluida, que foram
considerados aceitveis para serem submetidos sesso seguinte do
ONI. Mas no havia nenhuma parte do texto da futura Conveno
Quadro que pudesse ser considerada aprovada. De forma a tranquilizar
as delegaes que, contando somente com especialistas na rea de sade,
estavam pouco habituadas a negociaes internacionais, o Embaixador
Celso Amorim recordaria, ao longo dos trabalhos, o princpio segundo
o qual nothing is agreed until everything is agreed178. A repetio da

177 Despacho telegrfico 1221/2001, para DELBRASGEN.


178 History of the WHO Framework Convention on Tobacco Control. Secretariado da Conveno-Quadro, OMS, 2009.

117
Pedro Marcos de Castro Saldanha

expresso por diversas vezes ao longo da reunio logrou gerar alto grau
de confiana da parte dos delegados na forma pela qual o Embaixador
brasileiro conduzia os trabalhos.
Ao longo dos debates, ficaria claro o interesse de algumas
delegaes, em particular a delegao norte-americana, alegando a
existncia de limitaes impostas por clusulas federativas internas, de
permear o texto com a expresso to the extent possible within the means
at its disposal and its capabilities. Tratava-se de ntido subterfgio para
diluir o carter mandatrio do futuro instrumento, privilegiando o que
seria uma interpretao dos dispositivos da Conveno-Quadro como
de natureza recomendatria.
No GT I, os temas mais contenciosos da terceira sesso do
ONI seriam a questo da propaganda e dos padres internacionais
para os produtos do tabaco. Com relao propaganda, cabe notar
o surgimento de posio intermediria, representada pelo Grupo
Latino-Americano, que ficava entre os que desejavam o seu banimento
(Noruega, Indonsia e Nova Zelndia) e os que advogavam a mera
imposio de restries (EUA, Japo e Unio Europeia). A posio
intermediria consubstanciarse-ia na suspenso progressiva da
publicidade, sempre em conformidade com as legislaes nacionais.
No que tange adoo de padres internacionais para os produtos do
tabaco, havia os que defendiam, conforme previa o Texto do Presidente,
a adoo de padres propostos pela OMS (Unio Europeia e ndia) e os
que preferiam que essa definio fosse deixada para a Conferncia das
Partes (Grupo Latino-Americano). EUA e Japo, por sua vez, buscavam
resguardar o direito de manter padres nacionais de forma a diminuir,
mais uma vez, o nvel de sujeio a compromissos internacionais.
No que tange aos temas do GT II, as questes que causaram
maiores debates foram as relativas assistncia financeira aos pases
produtores de tabaco, s medidas relacionadas a preo com vistas
reduo da demanda, s polticas tributrias e proibio da venda
de tabaco em lojas duty-free. Com relao s trs ltimas, a delegao

118
Conveno do Tabaco da OMS

japonesa mostrou-se como a grande opositora, variando, contudo, as


delegaes que a apoiavam: ora a dos EUA (polticas tributrias); ora
Indonsia, Filipinas, Vietn e Unio Europeia (preos); e ora Panam e
Repblica Dominicana (lojas duty-free). No que se refere assistncia
financeira, o item foi, com alguns matizes, apoiado pelos pases em
desenvolvimento.
As discusses no GT III, por fim, no se mostraram to contenciosas,
provavelmente em funo da falta de preparo tcnico de boa parte das
delegaes179 para abordar os temas sob a responsabilidade daquele
Grupo de Trabalho. Notou-se, contudo, alguma controvrsia no que
tange ao status do futuro Secretariado da Conferncia das Partes da
Conveno-Quadro e ao relacionamento da OMS com o instrumento.
Em plenrio, por sua vez, o Embaixador Celso Amorim procedeu a
uma primeira leitura das propostas apresentadas pelos Estados-membros
para as sees da futura Conveno-Quadro sobre responsabilidade
civil e compensao; desenvolvimento da Conveno; e clusulas finais.
A partir das reaes das delegaes a essa primeira leitura, os presidentes
dos trs Grupos de Trabalho foram encarregados de redigir propostas
concretas a serem submetidas quarta reunio do ONI.
A terceira sesso do rgo Negociador terminaria de forma mais
alvissareira, havendo afirmado o Embaixador Celso Amorim, em seu
telegrama de sntese de sua gesto frente da Misso em Genebra,
que o texto evolutivo rene as condies necessrias para viabilizar a
concluso de um instrumento multilateral, que venha a ser amplamente
aceito, dentro dos prazos previstos180. De sua parte, no discurso que
proferiu ao final da terceira reunio do ONI, Gro Brundtland viria a
afirmar que [...] there are now good tools available to start off the
discussions in INB4181.

179 Despacho telegrfico 1221/2001, para DELBRASGEN.


180 Telegrama 2105/2001, de DELBRASGEN.
181 Telegrama 2110/2001, de DELBRASGEN.

119
Pedro Marcos de Castro Saldanha

4.1.4. A Quarta Sesso do rgo Negociador

Boa parte do tempo entre as terceira e quarta reunies do ONI viria


a ser consumida pelo processo de consultas, a ser detalhado a seguir,
com vistas definio do substituto do Embaixador Celso Amorim
frente das negociaes.
Definida a questo da Presidncia do ONI em favor do Brasil, o
primeiro contato do futuro novo Presidente, Embaixador Luiz Felipe
de Seixas Corra, com o processo negociador propriamente dito deu-se
anteriormente ao incio da quarta sesso do ONI, em reunio com o
Adido de Sade da Misso dos Estados Unidos e Presidente interino do
rgo Negociador, realizada no incio de fevereiro de 2002182. Na reunio
seguinte do Bureau, o representante dos EUA, na condio de Presidente
interino, sugeriu que o Embaixador Seixas Corra passasse a participar,
ainda que informalmente, das reunies do Bureau preparatrias quarta
sesso do ONI, o que foi aceito pelos demais membros183.
A quarta sesso do rgo Negociador Intergovernamental seria
aberta em 18 de maro de 2002 com a eleio, por unanimidade, do
Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra para presidi-lo. Seu discurso
inaugural184 foi contundente como no podia, alis, deixar de ser,
tendo em vista os rumores que circulavam em Genebra acerca de
uma possvel suavizao da posio brasileira nas negociaes por
influncia da indstria. Reconhecia, contudo, que as negociaes de
texto propriamente ditas ainda no haviam se iniciado, o que indicava
o duro caminho a ser trilhado.
Ao trmino da sesso, em 23 de maro, estaria concludo, nas
palavras do Embaixador Seixas Corra, o ciclo pr-negociador da futura
Conveno-Quadro185. As reunies anteriores dos Grupos de Trabalho

182 Telegrama 234/2002, de DELBRASGEN.


183 Telegrama 374/2002, de DELBRASGEN.
184 Telegrama 561/2002, de DELBRASGEN.
185 Telegrama 642/2002, de DELBRASGEN.

120
Conveno do Tabaco da OMS

do rgo Negociador teriam servido, sobretudo, para identificar


convergncias e pontos de dissenso.
Ao final da quarta sesso do ONI, restavam claros ao Embaixador
Seixas Corra os pontos mais delicados da negociao: publicidade e
propaganda; responsabilidade civil e compensao; e os aspectos
financeiros ligados diversificao de cultivos e eliminao dos
subsdios. Ao mesmo tempo, alguns pontos da futura Conveno-Quadro
que pareciam de difcil resoluo acabaram por ter bom encaminhamento
durante a reunio. Mencione-se, em especial a questo da tributao, na
qual as delegaes optaram por dispositivos de redao mais genrica.
Foi igualmente verificado alto grau de convergncia no que se refere
proibio de venda de produtos do tabaco em lojas duty-free e adoo
de clusulas efetivas para combate ao contrabando.
Com relao publicidade e propaganda, permanecia a diviso
entre as delegaes que defendiam sua total proibio e aquelas que
advogavam pela restrio parcial; sobre a questo da responsabilidade
civil e compensao, muitos pases alegavam dificuldades em matria de
direito internacional privado, tendo em vista a possibilidade de aplicao
extraterritorial de jurisdio; e no que tange aos aspectos financeiros da
diversificao, observava-se oposio dos pases desenvolvidos.
Ainda durante a quarta reunio do ONI, houve discusso
importante sobre a relao da futura Conveno-Quadro com as
questes do comrcio internacional dos produtos do tabaco. Havia clara
clivagem entre as delegaes que defendiam a prevalncia das medidas
de sade pblica sobre questes comerciais e aquelas que entendiam
que as medidas sanitrias no poderiam ser usadas como subterfgio
para encobrir ou justificar medidas discriminatrias, causando prejuzos
ao comrcio186.

186 Durante a 4 sesso da Conferncia das Partes (Punta del Este, 15 a 20 de novembro de 2010), este tema voltou
discusso, havendo sido adotada deciso que determina que as Partes devem priorizar as medidas de sade pblica
destinadas ao controle do consumo do tabaco em suas jurisdies e que tambm tem o objetivo de buscar uma ao
coordenada do Secretariado da Conveno-Quadro com outras organizaes e agncias. Disponvel em: <http://
apps.who.int/gb/fctc/PDF/cop4/FCTC_COP4(5)-en.pdf>. Acesso em: 4 dez. 2010.

121
Pedro Marcos de Castro Saldanha

No que diz respeito s definies, o Embaixador Seixas Corra


decidiu pela criao de grupo informal que logrou elaborar uma primeira
lista de termos prioritrios, aprovada pelo plenrio do ONI.
importante registrar que, durante a quarta sesso do ONI, o
Embaixador Seixas Corra buscou manter o bom relacionamento com
as ONGs, mostrando-se sempre aberto ao dilogo e s sugestes e
recomendaes da sociedade civil. Esse fato reconhecido pelas prprias
ONGs, especialmente aps a reunio mantida com o novo Presidente
do rgo Negociador em 22 de maro de 2002187.
Consciente de que lhe restava aproximadamente um ano para
o encerramento das negociaes no prazo a que se propusera a OMS, o
Embaixador Seixas Corra concluiu que dois passos fundamentais
precisariam ser dados ao trmino da quarta sesso do ONI. Em primeiro
lugar, afigurava-se essencial limitar a apresentao de novas propostas
de texto pelos Estados-membros, pois a cada nova proposta apresentada,
um novo flanco de debates e discusses era aberto. Foi proposto, assim,
e aprovado pelo plenrio, o estabelecimento da data de 15 de maio de
2002 como prazo final para a submisso de novas propostas.
Em seguida, o Embaixador Seixas Corra considerou que era
chegado o momento de alterar o mtodo de trabalho e compilar todos
os debates havidos e a mirade de propostas submetidas com vistas
preparao de um novo Texto do Presidente. Esse novo Texto do
Presidente seria preparado com o auxlio, no somente do Secretariado,
mas, tambm, dos copresidentes dos Grupos de Trabalho e dos membros
do Bureau. Com essa iniciativa, o Embaixador brasileiro levou em conta
o objetivo estratgico de encontrar o consenso e testar os seus upper
limits, sem perd-lo. Tratou-se, certamente, de manobra inteligente e
estratgica da Presidncia com vistas a que o futuro Texto do Presidente
pudesse estar embasado em amplo sentimento de ownership, que viesse
a permear os seis grupos regionais. Alm disso, e recordando o processo

187 Alliance Bulletin, Issue 23, 23 March 2002. Disponvel em: <http://www.fctc.org/index.php?option=com_
docman&task=doc_view&gid=20&tmpl=component&format=raw&Itemid=21>. Acesso em: 2 set. 2010.

122
Conveno do Tabaco da OMS

desgastante de sua eleio e os rumores que surgiram poca, considerou


o Embaixador Seixas Corra que essa medida mostraria a transparncia
que, a exemplo do Embaixador Celso Amorim, ele desejaria seguir
imprimindo ao processo.

4.1.5. A Quinta Sesso do rgo Negociador

O novo texto seria circulado em meados de julho do mesmo ano, de


forma a garantir tempo hbil para discusses nas capitais e nos grupos
regionais anteriormente quinta reunio do rgo Negociador. Sempre
tendo presente as posies dos que defendiam um instrumento forte e
detalhado mas com risco de grau baixo de ratificao e daqueles que
defendiam um texto genrico mas que, apesar de um possvel maior
nmero de ratificaes, talvez no correspondesse s expectativas da
comunidade internacional de sade e, na prtica, pouco adicionasse para
salvar vidas , o desafio do Embaixador Seixas Corra estaria em buscar
o ponto de equilbrio desejvel. Esse objetivo foi atingido por meio de
seu estilo pessoal, mas tambm em virtude da credibilidade que j se
consolidara em relao ao Brasil a partir da Presidncia do Embaixador
Celso Amorim. No deixaria de constituir, porm, um trabalho de pacincia
aliado a alto grau de habilidade diplomtica.
O trabalho entre as quarta e quinta sesses do ONI, portanto, seria
intenso. Antevendo esse cenrio, o Embaixador Seixas Corra ofereceu
almoo, em 3 de abril de 2002, Diretora-Geral da OMS188 com o objetivo
de solicitar sua autorizao para que a equipe da Tobacco Free Initiative,
liderada pela Dra. Vera Luza da Costa e Silva, passasse a cooperar de forma
mais estreita com ele e seus colaboradores na Misso do Brasil, com vistas
elaborao de um primeiro esboo do novo Texto do Presidente, antes
mesmo da reunio com demais membros do Bureau e os copresidentes
dos Grupos de Trabalho, que seria realizada nos dias 23 e 24 de maio.

188 Telegrama 695/2002, de DELBRASGEN.

123
Pedro Marcos de Castro Saldanha

A reunio conjunta do Bureau e dos copresidentes dos GTs foi


mais importante no que se refere ao mtodo de trabalho a ser aplicado
quinta sesso do ONI, do que com relao substncia da futura
Conveno-Quadro. O cenrio complexo que se apresentava e o pouco
tempo restante exigiam a aplicao de enfoque mais pragmtico s
negociaes. A reunio, contudo, no deixou de passar em revista as
reas substantivas do instrumento que se afiguravam como as mais
delicadas, j mencionadas acima.
A reviso dos mtodos de trabalho proposta pelo Embaixador Seixas
Corra, e endossada pelos participantes da reunio, tinha trs vertentes:

a. o ONI deixaria de trabalhar por meio de grupos de trabalho,


passando as negociaes a serem conduzidas em plenrio,
pelo prprio Presidente;
b. seria estabelecido um grupo de Amigos do Presidente,
que atuariam como facilitadores em debates sobre temas
especficos que viessem a se mostrar particularmente
conflituosos; e
c. a metodologia de negociao passaria a visar, a partir da
quinta sesso do ONI, defesa do Texto do Presidente,
buscando-se, nas palavras do Embaixador Seixas Corra189,
no necessariamente a concordncia, mas a no objeo das
delegaes aos artigos propostos.

O segundo Texto do Presidente seria circulado em 16 de julho de


2002 . Com 38 artigos redigidos com base nas propostas dos Estados
190

membros, divididos em onze captulos e precedido de um prembulo,


o texto traria como novidade a incluso de captulo sobre a proteo
do meio ambiente.

189 Telegrama 1139/2002, de DELBRASGEN.


190 Telegrama 1622/2002, de DELBRASGEN.

124
Conveno do Tabaco da OMS

A quinta reunio do rgo Negociador Intergovernamental teria


incio, em 14 de outubro de 2002, sob forte presso. Seria importante
que dessa reunio resultasse texto bsico para uma futura Conveno
Quadro, com poucos parnteses, de forma a possibilitar sua finalizao
durante a ltima sesso do ONI, a realizar-se no incio de 2003,
anteriormente Assembleia Mundial da Sade que deveria adotar o
instrumento. A nova metodologia que, com a ajuda dos facilitadores e
do carter informal das discusses, permitia exibir os limites a que cada
pas podia chegar, contribuiu sobremaneira para que avanos concretos
pudessem ser observados, visto que, pela primeira vez desde o incio do
processo, as delegaes entravam em verdadeiro exerccio de negociao.
Ao abrir a reunio, o Embaixador Seixas Corra identificaria seis
reas prioritrias, onde as discusses se mostravam mais complexas, a
serem debatidas em sesses informais, com o auxlio dos facilitadores191.
Eram elas: relao entre comrcio e sade; recursos financeiros;
empacotamento e etiquetagem; publicidade, promoo e patrocnio;
comrcio ilcito; e responsabilidade e indenizao.
Por meio do que a OMS viria a qualificar, anos mais tarde, de
strategic diplomacy and careful deliberations192, foi possvel avanar nas
negociaes. As reas onde foi observado o progresso mais significativo
foram comrcio ilcito, onde foi possvel chegar a texto consensual, e
empacotamento e etiquetagem e responsabilidade e compensao, nas
quais os debates chegaram s margens do consenso.
Com relao ao tema da publicidade, a grande dificuldade decorreu
da manifestao do delegado dos Estados Unidos que, alegando questes
constitucionais e o princpio da liberdade de expresso como basilar
para a sociedade norte-americana, ameaou desengajar o seu pas das
negociaes caso o texto da futura Conveno-Quadro caminhasse
na direo da proibio da publicidade. Sua declarao encorajou a
delegao alem a se pronunciar na mesma linha. Tal posicionamento

191 Telegrama 2357/2002, de DELBRASGEN.


192 History of the WHO Framework Convention on Tobacco Control. Secretariado da Conveno-Quadro, OMS, 2009.

125
Pedro Marcos de Castro Saldanha

valeu a ambas as delegaes o Dirty Ashtray Award concedido pelas


ONGs193, e cujo conceito ser explicado a seguir. A mesma posio era
advogada por China e Japo, ao passo que cerca de cem pases haviam
se manifestado pelo banimento da publicidade em qualquer de suas
formas. Em episdio detalhado mais adiante neste trabalho, a delegao
do Brasil desempenhou papel fundamental na construo de soluo
consensual, o que viria a garantir o retorno dos EUA s negociaes.
A delegao brasileira, como tambm ser explicado
posteriormente, teria papel igualmente relevante nas discusses sobre
comrcio e sade. No tendo sido possvel, mesmo com a facilitao do
representante de Santa Lcia, chegar a uma redao consensual ao longo
da reunio, o tema seria encaminhado ainda em aberto para a sexta e
ltima sesso do rgo Negociador.
J o tema da responsabilidade e compensao enfrentava a
oposio mais ferrenha de Cuba e da Repblica Dominicana, mais
uma vez apoiadas por China e Japo, ao passo que aproximadamente
setenta pases declaravam o seu apoio a dispositivos ainda mais severos
do que os previstos no Texto do Presidente. A soluo proposta pelo
Embaixador Seixas Corra de que fosse dada s Partes a capacidade de
tomar as providncias legais e administrativas necessrias para que
pudessem tratar da questo apontaria para o caminho a ser seguido.
Ainda assim, a discusso seria adiada para a sexta reunio do ONI.
A facilitao do representante de Malaui sobre o tema do comrcio
ilcito foi bem-sucedida, tendo sido possvel aos participantes da quinta
reunio do rgo Negociador chegar ao consenso sobre as disposies
atinentes no futuro instrumento.
No que se refere ao tema do empacotamento e etiquetagem, a
facilitao da Nova Zelndia foi igualmente bem-sucedida, tendo sido
possvel chegar a uma redao que pareceria satisfatria.

193 Alliance Bulletin, Issue 29, 17 October 2002. Disponvel em: <http://www.fctc.org/index.php?option=com_
docman&task=doc_view&gid=28&tmpl=component&format=raw&Itemid=21>. Acesso em: 2 set. 2010.

126
Conveno do Tabaco da OMS

No que tange aos recursos financeiros necessrios ao funcionamento


da Conveno-Quadro e s atividades de cooperao, houve maior grau
de dificuldade, visto que alguns pases desenvolvidos advogavam o
estabelecimento de contribuies obrigatrias, o que no encontrava
guarida na maior parte dos pases em desenvolvimento. Circulava,
ainda, proposta acerca da obteno de fontes alternativas de recursos,
havendo pases como Austrlia, Canad, EUA e Nova Zelndia, alm da
Unio Europeia, proposto a utilizao de mecanismos j existentes de
financiamento, em contraposio ao argumento do G77 de que deveriam
ser buscados recursos novos para no prejudicar projetos e atividades
j em andamento.
Alm das questes aduzidas acima, o Embaixador Seixas Corra
lanou mo da figura dos facilitadores para promover discusses
informais sobre as definies e sobre assuntos legais, institucionais e
de procedimento. Os demais artigos foram debatidos em plenrio, sob
a coordenao do prprio Presidente.
Acordou-se, ao final da reunio, que o Embaixador Seixas Corra
ficaria encarregado de apresentar novo Texto do Presidente at o dia
15 de janeiro de 2003. Este novo Texto serviria de base para a sexta e
derradeira reunio do ONI. O perodo entre as duas ltimas sesses
negociadoras seria permeado de intenso trabalho, no s da parte do
Presidente junto aos demais membros do Bureau e do Secretariado
da OMS, mas tambm da parte da prpria Diretora-Geral194, que se
comprometeu a empenhar-se mais diretamente no convencimento
de algumas delegaes que, talvez influenciadas pelas ONGs, vinham
advogando uma Conveno-Quadro extremamente rigorosa, o que
dificultaria a fase final das negociaes. O perodo que se seguiu,
portanto, seria muito mais poltico do que tcnico. Vale dizer: era
chegado o momento de os Estados-membros da OMS decidirem se
desejavam, realmente, adotar um instrumento multilateral vinculante

194 Telegrama 2500/2002, de DELBRASGEN.

127
Pedro Marcos de Castro Saldanha

para o controle do tabaco. Nas palavras do Presidente do ONI, era


chegado o momento de expandir os limites do desejvel e do necessrio
para o campo do possvel195.

4.1.6. A Sexta Sesso do rgo Negociador

O terceiro Texto do Presidente teria como seus principais objetivos


amalgamar os elementos consensuais obtidos at ento e propor solues
de linguagem para os pontos conflituosos do projeto de Conveno
Quadro de forma a trazer o maior nmero possvel de Estados a uma
futura ratificao do instrumento. De fato, no entender do governo
brasileiro, a elaborao de instrumento que pudesse vir a ser adotado
por consenso por ocasio da seguinte Assembleia Mundial da Sade
era fundamental para a obteno das metas de sade pblica a que se
tinham proposto os membros da Organizao quando decidiram iniciar
as negociaes. Conforme afirmava o Embaixador Seixas Corra196,
no se tratava de produzir texto forte ou fraco, mas sim um texto
efetivo, calcado em princpios slidos de sade pblica e em obrigaes
efetivamente implementveis e consistentes do ponto de vista da
interao entre legislaes domsticas e cooperao internacional. Ao
contrrio do que advogavam algumas ONGs197, a busca incansvel pelo
consenso visava a construir um regime abrangente e participativo.
O terceiro Texto do Presidente foi integralmente endossado por
Gro Brundtland, que se comprometeu a desempenhar papel protagnico
no processo de convencimento dos Estados-membros. A maior parte
das delegaes tambm considerou o Texto como base satisfatria para
a sexta e ltima rodada de negociaes. J as ONGs mantinham sua

195 Telegrama 165/2003, de DELBRASGEN.


196 Ibid.
197 Alliance Bulletin, Issue 29, 17 October 2002. Disponvel em: <http://www.fctc.org/index.php?option=com_
docman&task=doc_view&gid=28&tmpl=component&format=raw&Itemid=21>. Acesso em: 2 set. 2010.

128
Conveno do Tabaco da OMS

postura maximalista, conforme manifestado diretamente ao Presidente


em reunio por ele promovida em 17 de janeiro198.
A sexta reunio do rgo Negociador Intergovernamental teria
incio, em 17 de fevereiro de 2003, com um forte discurso de abertura da
parte do Embaixador Seixas Corra: Either we get it right here and now
or we will be facing an uncertain future. [...] I am certain that all of you
came to Geneva ready to go beyond country perspectives and really aim
for the collective interest199. O novo Texto do Presidente, contudo, vinha
recebendo crticas das ONGs por no ser considerado forte o suficiente,
especialmente no que tange publicidade dos produtos do tabaco200.
De forma a lidar com a questo mais contenciosa relativa
publicidade, o Presidente estabeleceu grupo negociador informal
especfico sobre o tema. Alm disso, outro grupo seria criado para buscar
linguagem relativa aos recursos financeiros e um terceiro grupo trataria
dos aspectos legais. O restante do texto seria negociado em plenrio,
sob a coordenao do prprio Presidente.
Aps a primeira semana de debates, foi possvel apresentar em
plenrio um novo projeto de Conveno-Quadro, compilando os avanos
obtidos nos grupos informais. Entre os principais progressos alcanados,
cabe mencionar o consenso sobre as medidas relacionadas a preos e
impostos para reduo da demanda, bem como sobre a regulamentao
do contedo dos produtos do tabaco e divulgao de informaes.
De forma a tentar resolver as questes pendentes concentradas
nos temas da publicidade, recursos financeiros, comrcio e sade,
responsabilidade e reservas , o Embaixador Seixas Corra estabeleceu
grupo de redao composto por trinta delegaes das seis regies
geogrficas reconhecidas pela OMS e mais diretamente engajadas
no processo. Uma vez mais com importante atuao da Diplomacia

198 Telegrama 165/2003, de DELBRASGEN.


199 Telegrama 288/2003, de DELBRASGEN.
200 Alliance Bulletin, Issue 36, 17 February 2003. Disponvel em: <http://www.fctc.org/index.php?option=com_
docman&task=doc_view&gid=35&tmpl=component&format=raw&Itemid=21>. Acesso em: 3 set. 2010.

129
Pedro Marcos de Castro Saldanha

brasileira, a ser detalhada abaixo, as questes pendentes foram sendo


resolvidas paulatinamente, aps intense, emotional and occasionally
contentious negotiations201.
No incio da reunio no dia 28 de fevereiro, dia previsto para
o encerramento dos trabalhos do ONI, ainda estavam em aberto os
dispositivos da futura Conveno-Quadro relativos a responsabilidade,
publicidade e reservas. Na definio de Sjstedt, tratava-se dos
tradicionais endgame topics, ocasio em que a negociao acaba por
assumir a natureza de crisis management202.
Com relao responsabilidade, o entrave permanecia junto
delegao cubana, que tentara, inclusive, impedir as negociaes sobre
o tema. Ao final, porm, e aps intenso trabalho do Presidente e do
Secretariado, acabou por concordar em no impedir o consenso e
formular declarao em separado.
No que se refere publicidade, as negociaes vinham caminhando
para a soluo proposta pela Presidncia, ou seja, de deixar aos Estados
a opo entre as seguintes duas condutas: a) proibio abrangente da
propaganda; ou b) imposio de restries significativas. A proposta,
contudo, encontrava resistncia junto ao Grupo Africano, sempre
fortemente influenciado pelas ONGs e apoiado pelos Grupos do
Sudeste Asitico (SEARO) e do Mediterrneo Oriental (EMRO), por
pases do Caribe e por ilhas do Pacifico, que no aceitava que ambas
as opes fossem colocadas em p de igualdade. Em seu entender, a
proibio da publicidade deveria ser a regra, ao passo que a imposio de
restries viria a constituir-se em exceo quele princpio geral. A essa
possibilidade, opunham-se mais fortemente as delegaes dos Estados
Unidos e da Alemanha. Aps longas e intensas sesses de negociao,
e, mais uma vez, por iniciativa da Presidncia brasileira, proposta de
compromisso acabou sendo aceita, segundo a qual os pases que no

201 History of the Framework Convention on Tobacco Control. Secretariado da Conveno-Quadro, OMS, 2009.
202 SJSTEDT, Gunnar. Leadership in Multilateral Negotiations apud International Negotiation Actors, Structure/
Process, Values. St. Martins Press, 1999.

130
Conveno do Tabaco da OMS

pudessem adotar a proibio da publicidade por motivos constitucionais


deveriam impor restries.
A questo final em aberto, e que levou os debates at s 4h30 da
madrugada do dia 1 de maro, era aquela relativa a reservas. Estados
Unidos e Cuba, acompanhados das delegaes argentina e chinesa,
lideravam o movimento no sentido de que o instrumento, apesar de se
tratar de uma Conveno-Quadro, viesse a admitir reservas. Verificando,
entretanto, que a maior parte das delegaes se mostrava contrria
previso de reservas, o Embaixador Seixas Corra produziu o projeto
final da Conveno-Quadro sem a possibilidade daquele artifcio, o
que garantia a coerncia e a coeso do regime, e convocou, para a alta
madrugada de sbado, 1 de maro, a derradeira plenria formal do rgo
Negociador que discutiria o encaminhamento do texto 56 Assembleia
Mundial da Sade no ms de maio. Apesar de vrias delegaes terem
se expressado contrariamente a determinados dispositivos da futura
Conveno-Quadro, no houve oposio a que o instrumento viesse a
ser submetido AMS.
Os riscos de que a 56 AMS no lograsse aprovar a resoluo
encaminhando a Conveno-Quadro persistiam. Em 22 de abril,
em reunio promovida pelo Embaixador Seixas Corra para discutir
com as delegaes interessadas o projeto de resoluo, as delegaes
da Repblica Dominicana e dos Estados Unidos manifestaram-se
favoravelmente reabertura do texto da Conveno-Quadro durante
a Assembleia. A primeira desejava contestar o dispositivo relativo
responsabilidade, ao passo que a ltima visava a rever o artigo referente
a reservas. O Representante Permanente dos EUA, inclusive, solicitou
audincia ao Representante Permanente do Brasil para comunicar
formalmente a inteno de seu governo de reabrir as discusses203.
O Embaixador Seixas Corra, na qualidade de Presidente do ONI,
fez ver ao Embaixador norte-americano que o ponto era de grande

203 Telegrama 936/2003, de DELBRASGEN.

131
Pedro Marcos de Castro Saldanha

sensibilidade para muitos pases, particularmente do Grupo Africano,


que alegavam que a possibilidade de reservas sujeitaria seus governos
a forte presso da indstria do tabaco. Sublinhou, ainda, o risco de a
Conveno-Quadro vir a tornar-se um instrumento la carte e sem
real efetividade para a obteno de seu objetivo principal, qual seja,
a proteo da sade pblica.
As ameaas norte-americanas, contudo, no foram concretizadas.
Especula-se que a delegao dos Estados Unidos, ao final das consultas
e gestes realizadas, tenha sido convencida de que no teria o apoio
suficiente para reabrir as discusses e de que, caso fosse levada a voto,
sua proposta sairia derrotada204. Apenas a delegao da Repblica
Dominicana teria se mostrado solidria a tal hiptese, o que teria
levado o governo norte-americano a retroceder em suas ameaas205,
diferentemente do que ocorreu, por exemplo, durante as negociaes
do Protocolo de Kyoto, ocasio em que os Estados Unidos abandonaram
o processo negociador. Cabe sublinhar o pragmatismo e a razoabilidade
que, ao final das negociaes, pautaram a delegao norte-americana.
O mesmo tipo de atitude pde ser observado em outras delegaes que
vinham apresentando resistncias ao longo das negociaes, como a
chinesa e a japonesa206. O texto final da Conveno-Quadro da OMS
para o Controle do Tabaco acabou por ser adotado por consenso pelo
plenrio da 56 Assembleia Mundial da Sade em 21 de maio de 2003.
De acordo com dados da Framework Convention Alliance, desde o
incio das discusses no mbito do Grupo de Trabalho preparatrio
at a adoo da Conveno-Quadro, mais de treze milhes de vidas
humanas teriam sido perdidas em virtude de doenas ligadas ao
consumo do tabaco207.

204 A especulao viria a ser confirmada com a divulgao, em agosto de 2011, de telegramas norte-americanos pelo
site Wikileaks.
205 Entrevista com Douglas Bettcher, Diretor da Tobacco Free Initiative, realizada em Genebra em 12 set. 2010.
206 A delegao da China sempre preocupada com o seu enorme (e ainda crescente) mercado consumidor, e a delegao
do Japo com receios de a Conveno-Quadro viesse a prejudicar a venda da marca lder de cigarros em seu mercado
(Mild Seven), produzida pela Japan Tobacco International, cujo maior acionista o prprio governo japons.
207 Alliance Bulletin, Issue 45, 28 February 2003. Disponvel em: <www.fctc.org/index.php?option=com_
docman&task=doc_view&gid=45&tmpl=component&format=raw&Itemid=21>. Acesso em: 6 set. 2010.

132
Conveno do Tabaco da OMS

A Conveno-Quadro da OMS para o Controle do Tabaco viria


a tornar-se, pois, a base do regime internacional sobre controle
do tabaco, a ser complementado, no futuro, por seus protocolos
adicionais. Um regime internacional, para ser considerado como tal,
necessita de legitimidade, o que pode ser traduzido na convergncia
de seus participantes para aquele objetivo final. O consenso obtido
na adoo da Conveno-Quadro, em grande medida pelos esforos
empreendidos pelo Brasil, o que possibilita a conformao de um tal
regime internacional. Mais uma vez, e de forma coerente com suas
melhores tradies, o Brasil atuara de forma contundente em prol do
multilateralismo nas relaes internacionais.
A partir da liderana brasileira, logrou-se adotar um texto singular.
A. O. Adede, Consultor Jurdico Snior da OMS para a Conveno-
Quadro, aponta algumas de suas caractersticas que contribuem
para conferir carter especial ao instrumento: i) o equilbrio entre
obrigaes gerais e disposies especficas, o que confere Conveno
Quadro, o poder de produzir efeitos desde sua entrada em vigor, sem
precisar aguardar a adoo de seus protocolos adicionais; ii) a nfase
conferida s medidas que tm por objetivo o controle da demanda, sem
deixar de considerar aes no que tange oferta de produtos do tabaco;
iii) o regime criado prev aes nos nveis global, regional e local; iv) a
previso de compatibilizao entre as medidas propostas nas diversas
reas e as limitaes advindas dos instrumentos jurdicos, nacionais
ou multilaterais, j existentes; v) a incluso de dispositivo relativo
responsabilidade civil; vi) a previso de mecanismos de financiamento
para auxiliar pases em desenvolvimento no processo de implementao
da Conveno-Quadro; e vii) o reconhecimento da dificuldade que pode
representar a ao da indstria e a necessidade de seus Estados-Partes
estarem alertas para tal situao208.

208 ADEDE, A. O. A Singularidade da Conveno-Quadro para o Controle do Tabagismo (FCTC) apud Tabaco e Pobreza,
um Crculo Vicioso. Ministrio da Sade e Organizao Pan-Americana da Sade, 2004.

133
Pedro Marcos de Castro Saldanha

Como viria a afirmar o Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra,


por ocasio da adoo consensual pela Assembleia Mundial da Sade
da Conveno-Quadro, o nome do Brasil passaria a ficar eternamente
associado quela importante e inovadora iniciativa, que abre uma nova
era no processo de cooperao internacional para a soluo de problemas
de sade pblica209. Tratou-se, como foi possvel observar, de caminho
extremamente complexo e delicado. Os esforos e desgastes, porm,
foram amplamente recompensados. Como assinala o Embaixador
Seixas Corra, na nossa vida profissional de diplomatas, lidamos com
abstraes. sensao profunda e gratificante haver contribudo para
o encaminhamento de questo concreta, como a da sade pblica210.
A chegada ao objetivo final foi farta em percalos e dificuldades, mas
foi igualmente plena de debates enriquecedores para os Estados-membros
da OMS e para a prpria Organizao em si. Para tanto, desempenharam
papel de grande relevo as organizaes no governamentais e a indstria
do tabaco, cuja atuao ao longo do processo ser analisada de forma
mais detalhada no prximo subcaptulo.

4.2. Presses da indstria e de ONGs

O papel desempenhado pelas organizaes no governamentais


cresceu gradualmente em importncia ao longo do processo negociador
da Conveno-Quadro. Como afirmava a prpria Diretora-Geral da OMS,
Gro Brundtland, em meados das discusses, as ONGs j demonstravam
alto grau de entusiasmo e comprometimento e representaram importante
elemento das negociaes, por meio de seu escrutnio do processo e
de suas recomendaes e sugestes211. No seria inapropriado afirmar
que a prpria ideia de negociar semelhante instrumento internacional
sob a gide da OMS somente ganhou corpo e massa crtica a partir do
engajamento das ONGs.

209 Telegrama 1211/2003, de DELBRASGEN.


210 Entrevista com o Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra, realizada em Roma em 9 nov. 2010.
211 Telegrama 2110/2001, de DELBRASGEN.

134
Conveno do Tabaco da OMS

No incio do exerccio, porm, foi preciso que o Secretariado da


OMS atuasse para inserir o tema na agenda. Para isso, contou com
especial apoio do Canad, da Noruega e da Finlndia. poca, a prpria
OMS reuniu-se com algumas ONGs e props a criao de um movimento
guarda-chuva da sociedade civil212. As poucas ONGs que participaram
desta reunio (em torno de cinco ou seis) foram gradativamente
envolvendo outras, angariando fundos e crescendo como movimento
organizado e lobby. Ao mesmo tempo, a Organizao tambm comeou
a introduzir ONGs internacionais de controle do tabaco no seu rol de
organizaes no governamentais com as quais mantinha relaes
oficiais, facilitando sua presena e participao como observadoras nas
reunies de negociao.
No surpreende, portanto, que as organizaes no governamentais
tenham feito forte presso para que viessem a ser reconhecidas como
participantes ativos no processo de negociao da Conveno-Quadro.
A noo de que se tratava de um processo intergovernamental como o
prprio nome do rgo negociador definia e de que as ONGs deveriam
participar, sim, mas como coadjuvantes, teve forte dificuldade para ser
assimilada pelos representantes daquelas Organizaes.
A circunstncia de no estarem autorizadas a atuar em p de
igualdade com os governos, contudo, no representou fator inibidor para
a atuao das ONGs. Ao longo das negociaes, a fiscalizao exercida
por aquelas entidades era tamanha a ponto de o Embaixador Celso
Amorim, poca fumante de cachimbo, se ver compelido a restringir
o seu uso a locais no pblicos, de forma a evitar o patrulhamento de
representantes daquelas organizaes. O absurdo da situao viria a ter,
posteriormente, o efeito benfico de contribuir para que o Embaixador
Celso Amorim viesse a abandonar aquela prtica213.

212 Entrevista com a Dra. Vera Luza da Costa e Silva, realizada por e-mail em 28 nov. 2010.
213 Entrevista com o ento Ministro das Relaes Exteriores, Embaixador Celso Amorim, realizada em Braslia em 13
set. 2010.

135
Pedro Marcos de Castro Saldanha

Durante a primeira sesso do rgo Negociador, em outubro de


2000, o Embaixador Celso Amorim determinou a formao de grupo
informal de consultas, coordenado por representantes do Canad
e da Tailndia, para lidar com a questo da solicitao das ONGs
de que seu papel fosse ampliado durante as negociaes. Tratava
se, de fato, de questo delicada por diversos motivos. Em primeiro
lugar, era importante para diversas delegaes manter o carter
intergovernamental das negociaes, mas sem alijar as ONGs, que
na maior parte das vezes traziam elementos importantes ao debate,
alm de representarem anseios justificados da sociedade civil.
Ao mesmo tempo, era necessrio ter em mente que algumas
ONGs poderiam representar a porta de entrada para uma influncia
alm da desejvel, ainda que disfarada, da indstria nas negociaes.
As audincias pblicas realizadas pela Diretora-Geral anteriormente ao
incio do processo negociador haviam deixado claro que no interessava
indstria a adoo da Conveno-Quadro. A ttulo de exemplo, cabe
citar trecho da contribuio da British American Tobacco ao exerccio
patrocinado por Gro Brundtland:

The WHOs proposed Framework Convention on Tobacco Control


is fundamentally flawed and will not achieve its objectives [...]. The
number of cultural sectoral and geographic interests with a stake in
the future of tobacco is very diverse. Consequently an agreed set of
(nonregulatory) principles, freed from the constraints of the binding
format proposed by the WHO, represents the only workable basis for
the worldwide development of policies [...]214.

Em sua resposta ao processo de audincias pblicas, a Diretora


Geral foi ainda mais direta, ao mencionar que:

Our analyses suggests that there is a stark contrast in positions of


WHO and most Member States on the one hand, and those of the
tobacco companies. We in WHO urge the immediate implementation

214 British American Tobaccos submission to the WHO Framework Convention on Tobacco Control. Disponvel em:
<http://www.who.int/tobacco/framework/public_hearings/F0840080.pdf>. Acesso em: 30 ago. 2010.

136
Conveno do Tabaco da OMS

of the measures that are known to have a sustainable impact on


reducing tobacco use. We would wish that this can be undertaken
without interference by tobacco companies. However, it appears that
tobacco companies will continue to oppose measures that effectively
reduce the number of new smokers and current smokers215.

O receio, neste caso, consubstanciava-se na possibilidade de


representantes da indstria de tabaco, por meio de conglomerados mais
amplos com atuao em outras reas, como a alimentcia, acabassem por
ter a possibilidade de influir negativamente no progresso dos trabalhos.
O exemplo clssico est consubstanciado no Grupo Altria, nome adotado
pela holding Philip Morris, que detm a marca Kraft General Foods e que,
por isso, financia ONGs com atuao na rea de segurana alimentar.
O grupo informal copresidido por Tailndia e Canad, pois,
acabou por chegar a um projeto de resoluo, que viria a ser aprovada
em plenrio pelo ONI, que deixava clara a possibilidade de participao
nos Grupos de Trabalho apenas das ONGs que j estivessem em relaes
oficiais com a OMS. Assim, somente as ONGs oficialmente acreditadas
junto Organizao, ou seja, que tivessem passado pelo longo processo
de verificao previsto nos estatutos da OMS, poderiam engajar-se no
processo.
A atuao das ONGs consolidada ao longo das seis reunies do
rgo Negociador se deu por meio da INFACT, hoje chamada de
Corporate Accountability International, da Campaign for Tobacco Free Kids
e, principalmente, da Framework Convention Alliance. Fundada em 1999
a partir de mobilizao promovida pela ONG britnica Action on Smoking
and Health (ASH) por meio da Internet, a Framework Convention Alliance
uma rede composta por cerca de 350 organizaes de mais de cem
pases, que participou ativamente do processo que levou adoo da
Conveno-Quadro, com aes no s junto s delegaes presentes s
reunies, mas igualmente no perodo entre as sesses, com iniciativas

215 Statement WHO/6, 13 October 2000. Disponvel em: <http://www.who.int/tobacco/framework/public_hearings/


dghearings_en.pdf>. Acesso em: 30 ago. 2010.

137
Pedro Marcos de Castro Saldanha

junto mdia e em apoio a aes do Secretariado da OMS, como o Dia


Mundial Sem Tabaco (World No Tobacco Day), celebrado anualmente
no dia 31 de maio.
possvel afirmar que a ao das ONGs surtia efeitos diferenciados
dependendo da delegao considerada. Delegaes como a do Brasil,
cuja posio negociadora era fechada a partir das discusses havidas
em Comisso Nacional interministerial estabelecida para esse fim,
e de pases desenvolvidos em geral percebiam a atuao das ONGs
apenas como um elemento de presso adicional, mais psicolgica do
que propriamente substantiva. Ou seja, a influncia da atuao das
ONGs nessas delegaes, ao menos no que se refere ao contedo
das posies negociadoras, era pequena. J nas delegaes de menor
porte de pases em desenvolvimento, a influncia daquelas organizaes
era bem mais visvel, a ponto de alguns delegados terem suas despesas
de deslocamento a Genebra arcadas por ONGs216. Sempre com posies
bem fundamentadas, as ONGs exerciam forte poder de convencimento
nas delegaes desses pases, de tal maneira que alguns Estados tinham
suas delegaes praticamente apropriadas por ONGs e passavam a ser
vistos como porta-vozes dessas organizaes, levando para os Grupos de
Trabalho e para o plenrio do ONI sugestes de texto por elas elaboradas.
No que se refere presso psicolgica exercida pelas organizaes
no governamentais, possvel citar dois exemplos. O primeiro deles
o Relgio da Morte, iniciativa da Framework Convention Alliance,
com o apoio do Secretariado da OMS. Baseado nas estatsticas oficiais
da OMS que, poca do incio das negociaes da Conveno-Quadro,
davam conta de que a cada oito segundos uma pessoa perdia a vida em
virtude de doenas relacionadas ao tabagismo, o Relgio da Morte
foi instalado do lado de fora da sala onde aconteciam os debates do
Grupo de Trabalho preparatrio e, em seguida, do rgo Negociador
Intergovernamental. Desde que comeou a funcionar, em 1999, at a

216 MAMUDU, H. M.; GLANTZ, S. A. Civil society and the negotiation of the Framework Convention on Tobacco
Control,2009. Disponvel em: <http://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC2664518/>. Acesso em : 6 set.
2010.

138
Conveno do Tabaco da OMS

adoo da ConvenoQuadro, o Relgio da Morte marcou mais treze


milhes de mortes em funo de doenas relacionadas epidemia de
tabaco. Por bvias razes, o Relgio imprimia sentido de urgncia s
negociaes.
O segundo exemplo consubstancia-se no dirio publicado pela
Framework Convention Alliance (Alliance Bulletin), onde os delegados
encontravam todos os dias, anteriormente ao incio das negociaes,
artigos diversos sobre o controle do tabaco, colunas com opinies de
peritos, exemplos de boas prticas ligados aos temas mais candentes
das negociaes, estatsticas, editoriais e comentrios sobre os debates
havidos nas sesses da vspera. Tais comentrios poderiam ser crticos
ou elogiosos e, a partir deles, o jornal concedia os chamados Orchid
Award e Dirty Ashtray Award217. Pelo primeiro, eram singularizadas as
delegaes, organizaes ou as personalidades que, no entender das
ONGs, contribuam positivamente para as negociaes e o ltimo
era destinado queles que atuavam, tambm segundo interpretao
das ONGs, em consonncia com os interesses da indstria do tabaco.
Os prmios constituram excelente estratgia da parte das ONGs,
em virtude da ateno que atraam dos delegados218. De fato, a leitura
do dirio era praticamente obrigatria ao longo de toda a negociao.
O Brasil foi agraciado com o Orchid Award uma vez219, por ocasio
da segunda sesso do ONI, pelo trabalho desenvolvido internamente
na promoo de legislao em prol da sade pblica e contrria aos
interesses da indstria tabagista. Em nenhuma ocasio, o Brasil foi
condenado com a concesso do Dirty Ashtray Award220.

217 Alliance Bulletin, Issue 1, 16 October 2000. Disponvel em: <http://www.fctc.org/index.php?option=com_


docman&task=doc_view&gid=2&tmpl=component&format=raw&Itemid=21>. Acesso em: 6 set. 2010.
218 MAMUDU, H. M. e GLANTZ, S. A. Civil society and the negotiation of the Framework Convention on Tobacco
Control,2009. Disponvel em: <http://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC2664518/>. Acesso em: 6 set.
2010.
219 Alliance Bulletin, Issue 6, Northern Spring 2001. Disponvel em: <http://www.fctc.org/index.php?option=com_
docman&task=doc_view&gid=8&tmpl=component&format=raw&Itemid=21>. Acesso em: 6 set. 2010.
220 MAMUDU, H. M. e GLANTZ, S. A. Civil society and the negotiation of the Framework Convention on Tobacco
Control,2009. Disponvel em: <http://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC2664518/>. Acesso em: 6 set.
2010.

139
Pedro Marcos de Castro Saldanha

Se, por um lado, a atuao das ONGs trazia informaes teis s


delegaes e no permitia que o ritmo dos trabalhos casse, por outro sua
pouca experincia em negociaes internacionais trazia riscos de uma
influncia negativa na dinmica dos trabalhos. A maior demonstrao
deste tipo de atitude foi a presso exercida, na fase final das negociaes,
pela adoo de um texto forte, incisivo e detalhado (viso maximalista),
ainda que, para tanto, fosse necessrio abrir mo de sua adoo por
consenso221. Nesse sentido, as ONGs representavam obstculo adicional
Presidncia brasileira. Era difcil fazer ver s ONGs que o mtodo
escolhido para as negociaes visava a que o instrumento finalmente
adotado pudesse ser ratificado pelo maior nmero de pases. As ONGs,
contudo, interpretavam aquela conduta como uma debilidade222.
Essa era uma das razes pelas quais a Dra. Gro Brundtland
considerava de tamanha importncia ter frente das negociaes diplo
mata altamente gabaritado, com ampla experincia em negociaes
internacionais. Em todas as fases da negociao, o Embaixador Celso
Amorim e o Embaixador Seixas Corra nunca se afastaram da ideia do
consenso, cientes de que somente uma Conveno-Quadro abraada por
todos os Estados-membros da OMS teria chance de obter um nmero
maior de ratificaes e de entrar em vigor com a urgncia que o tema da
sade pblica exigia. Alm disso, os diplomatas, na condio de entes
polticos por excelncia, compreendiam melhor que os tcnicos da rea de
sade pblica e que os representantes da sociedade civil a diferena
de peso poltico transmitido por um instrumento adotado por consenso,
onde este possvel, quando comparado a um instrumento adotado por
maioria. Nas palavras do Embaixador Seixas Corra: A busca de consenso
no um exerccio ftil e no conduzir diluio das obrigaes previstas
no texto. Pelo contrrio, constitui mtodo adequado para conduzir, at

221 Alliance Bulletin, Issue 36, 17 February 2003. In: Fight for the FCTC end the race to the botton, disponvel em: <http://www.
fctc.org/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=35&tmpl=component&format=raw&Itemid=21>.
Acesso em: 6 set. 2010.
222 Entrevista com o Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra, realizada em Roma em 9 nov. 2010.

140
Conveno do Tabaco da OMS

onde for possvel, negociaes multilaterais de maneira a conduzir


criao de regimes abrangentes e participativos223.
A dificuldade para muitos representantes das ONGs era de
entender a Conveno-Quadro como parte de uma engrenagem, talvez
a chave de ignio, de um mecanismo muito mais amplo e complexo,
que envolveria a negociao de diversos protocolos, a elaborao e
implementao de legislaes nacionais e a promoo da cooperao
internacional. Os defensores de uma viso maximalista da Conveno
Quadro entendiam que o instrumento poderia vir a tornar-se modelo
para adoo como legislao nacional por alguns pases. Em comunicao
Secretaria de Estado, o Embaixador Seixas Corra reiteraria que a
Conveno-Quadro deve ser encarada como um marco no longo
caminho de consolidao de um regime multilateral224.
Cabe, ainda, mencionar que a ao das ONGs, apesar de informativa
e bastante til, principalmente para as delegaes de menor porte, podia
extrapolar os limites da boa prtica das negociaes internacionais.
A esse respeito, vale transcrever o depoimento de Gregory Jacob,
consultor jurdico da delegao norte-americana, acerca de episdio
ocorrido durante a quinta sesso do ONI:

Much of the information distributed by the NGOs was valuable and


accurate, but some NGOs were not above stooping to underhanded
and manipulative tactics. For example, during INB5 I had to file a
complaint with the WHO Secretariat when I caught members of Infact
deliberately attempting to listen in on a private cell phone conversation
I was having with the White House. I received the call while I was in the
main negotiation chamber and left the room so that I could talk freely
without disturbing others and without being overheard. As I left the
room with the phone to my ear, however, a member of Infact began
to tail me, forcing me to move into a narrow corridor where it would
be difficult to follow me inconspicuously. I finished my conversation
from an alcove just off the corridor, only to find as I emerged at the

223 Telegrama 165/2003, de DELBRASGEN.


224 Ibid.

141
Pedro Marcos de Castro Saldanha

end of my call that another Infact member had been sent through
the corridor from the opposite direction and was kneeling down
around the corner, studiously taking notes225.

A posio maximalista das ONGs, contudo, deve ser analisada em


contraposio atuao da indstria do tabaco, que visava a minar os
esforos negociadores ou, na melhor das hipteses, obter que os Estados
viessem a adotar instrumento altamente genrico e pouco eficaz em
reas-chave, como publicidade e impostos.
A indstria, de fato, como vastamente documentado226, sempre
agiu com o objetivo de prejudicar pesquisas e medidas, inclusive de
iniciativa da OMS, para combater os efeitos malficos do uso do tabaco227.
Os relatrios da OMS, baseados em sua maior parte em documentos da
prpria indstria228, mostram as estratgias utilizadas pela indstria
nesse sentido. Entre elas, vale citar a infiltrao de funcionrios das
companhias de tabaco no Secretariado de organizaes internacionais, no
seio de organizaes no governamentais e em governos, especialmente
de pases pobres; o financiamento de campanhas e pesquisas em setores
no relacionados ao tabaco, com o objetivo de promover boas relaes
com outras organizaes internacionais, de modo a criar ambiente para
que elas viessem a atenuar iniciativas contra o uso do tabaco; campanhas
de convencimento junto a setores produtivos acerca das consequncias
socioeconmicas, nas regies produtoras, de eventuais medidas contra
o tabaco; e campanhas junto aos setores mdico-sanitrios dos pases
em desenvolvimento no sentido de que a atuao na OMS na rea de
tabaco estaria desviando recursos que seriam destinados cooperao

225 JACOB, Gregory F. Without Reservation. Chicago Journal of International Law, 2004.
226 Tobacco industry strategies to undermine tobacco control activities at the World Health Organization, OMS. Disponvel
em: <http://www.who.int/tobacco/en/who_inquiry.pdf>. Acesso em: 7 set. 2010.
227 A ttulo de exemplo, vale mencionar que, em 1994, a Philip Morris contemplava investimentos da ordem de
US$ 2 milhes para rebater as concluses de estudo levado a cabo pela Agncia Internacional para Pesquisa sobre
o Cncer sobre a relao entre a fumaa do tabaco e cncer de pulmo. O estudo da agncia, que durou 10 anos,
teve um custo estimado de US$ 1,5 a 3 milhes. COLLIN, Jeff, LEE, Kelley e BISSELL, Karen. The framework
convention on tobacco control: the politics of global health governance. Third Wolrd Quarterly, v. 23, n 2, 2002.
228 The Tobacco Industry documents. What they are, what they tell us and how to search them. A Practical Manual. OMS,
disponvel em: <http://www.who.int/tobacco/communications/TI_manual_content.pdf>. Acesso em: 7 set. 10.

142
Conveno do Tabaco da OMS

tcnica e ao combate s doenas transmissveis, desnutrio e outros


problemas graves para os pases pobres.
Mesmo as aes da indstria em iniciativas aparentemente
positivas, vinculadas ao conceito de responsabilidade social da empresa,
visam, de acordo com pesquisas da OMS229, a aumentar o consumo
de tabaco e a aceitao social do ato de fumar, bem como melhorar a
imagem institucional das empresas. Como exemplo, vale mencionar as
campanhas de combate ao fumo por parte dos jovens. Ao qualificar o ato
de fumar como uma prtica exclusiva aos adultos, a indstria nada mais
faz do que aumentar o apelo do cigarro em adolescentes prestes e vidos
a ingressar na vida adulta. Soma-se, portanto, ao imaginrio dos jovens
um fator adicional j tradicional correlao que se procura fazer entre
o ato de fumar e a liberdade, to bem traduzida nas telas de cinema.
O cigarro passa a ser visto como uma espcie de carta de alforria para
os adolescentes, sempre sujeitos a mecanismos de controle, seja da
famlia ou da sociedade como um todo. Sem descuidar desses potenciais
futuros consumidores, a indstria desenvolve polticas e campanhas
direcionadas especificamente a esse pblico, com slogans de duplo
sentido como: Fumar s com 18 anos. Isso legal!230.
No Brasil, a fora do lobby da indstria pode ser medida pelos
volumes de recursos pblicos destinados pelo Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) agricultura familiar
dedicada produo de tabaco no Sul do Brasil. No perodo de 1997 a
1999, cerca de 22% da verba do Programa foi dirigida para o setor231.
Entre as medidas da indstria para minar o trabalho que se iniciara
no contexto da OMS, importante citar a iniciativa denominada Projeto
Cerberus, cujo objetivo era criar um regime global de autorregulao de

229 Tobacco Industry and Corporate Responsibility... an inherent contradiction. OMS, 2003. Disponvel em: <http://
www.who.int/tobacco/media/en/tob-industry.pdf>. Acesso em: 28 set. 2010.
230 GOLDFARB, Luisa M. da Costa e Silva. Government Leadership in Tobacco Control: Brazils Experience apud
Tobacco Country Policies: Strategies, Successes and Setback - Six Country Case Studies. Editado por Joy de Beyer e
Linda Waverley. RITC/Banco Mundial, 2003.
231 Ibid.

143
Pedro Marcos de Castro Saldanha

natureza voluntria232. Centrado em aes que visavam preveno do


fumo por jovens, o Projeto, se bem-sucedido, teria esvaziado o processo
negociador da Conveno-Quadro. Os padres de autorregulao da
iniciativa seriam, obviamente, menos rgidos do que aqueles que
viriam a ser includos na Conveno-Quadro. Documentos da indstria
mostram que os objetivos das companhias de tabaco envolvidas eram
minimizar as crticas e provar que era possvel trabalhar em parceria com
os governos, o que, eventualmente, poderia indicar a falta de propsito
do exerccio negociador de um instrumento multilateral vinculante.
A ao da indstria, nas palavras da OMS, era elaborate, well
financed, sophisticated, and usually invisible233. Somente a partir de
1998, quando processos judiciais nos Estados Unidos obrigaram as
indstrias a divulgar 6 milhes de documentos (mais de 35 milhes de
pginas) at ento mantidos confidenciais, foi possvel compreender os
estratagemas de que lanavam mo. Alm disso, foi possvel comprovar
que as grandes companhias de tabaco tinham conscincia dos efeitos do
fumo sobre a sade desde a dcada de 1950. Seu objetivo, com relao
OMS, era conter, neutralizar e reorientar suas atividades na rea de
controle do tabaco234.
Especificamente no que tange negociao da Conveno-Quadro,
cabe transcrever documento interno da British American Tobacco, levado
a pblico a partir de aes judiciais nos Estados Unidos:
We know how the FCTC will be negotiated and we know what
countries will be involved. All end markets have been alerted and
key political and legal arguments have been distributed. [...] British
American Tobaccos response to date has consisted of attempting to
engage in dialogue with the WHO, running a lobbying campaign based
on legal and political arguments designed to preserve adults freedom
to smoke, maintain our ability to trade freely and to raise awareness

232 MAMUDU, Hadii M., HAMMOND, Ross e GLANTZ, Stanton. Project Cerberus: Tobacco Industry Strategy to Create
an Alternative to the Framework Convention on Tobacco Control. American Journal of Public Health, v. 98, n. 9, 2008.
233 Tobacco industry strategies to undermine tobacco control activities at the World Health Organization. OMS, disponvel
em: <http://www.who.int/tobacco/en/who_inquiry.pdf>. Acesso em: 7 set. 2010.
234 Ibid.

144
Conveno do Tabaco da OMS

of the FCTCs implications among finance, trade, agriculture and


employment ministers around the world. We have had some success
in some countries but it is by no means complete235.

Durante as negociaes da Conveno-Quadro, h registros, ainda,


de tentativas da indstria de vir a integrar certas delegaes, como
a do Zimbbue236 e da Turquia237, alm de rumores que circulavam
poca dando conta de que as delegaes dos Estados Unidos, de Cuba
e da Repblica Dominicana tambm continham representantes do
lobby tabagista. Tal ingerncia da indstria ensejou a adoo, em 2001,
por ocasio da 54 Assembleia Mundial da Sade, da Resoluo WHA
54.18, intitulada Transparency in Tobacco Control Process238. A Resoluo,
de iniciativa da delegao de Palau, mas cuja redao havia sido de
responsabilidade da prpria Tobacco Free Initiative239, instava os Estados
membros a ficarem alertas aos esforos da indstria para continuarem
com suas prticas subversivas, bem como s relaes das companhias
de tabaco com membros de suas delegaes. A Resoluo constitua uma
das medidas para buscar rebater a ao da indstria, revelada havia
poucos anos. Na ocasio, os EUA se juntaram delegao cubana na
forte resistncia aprovao do projeto de resoluo.
importante notar que, do ponto de vista da sade pblica, a
postura da delegao norte-americana nas negociaes da Conveno
Quadro sofreu notvel inflexo a partir da assuno de George W.
Bush Casa Branca240. Entre a primeira e a segunda sesses do rgo
Negociador, e tambm durante a 54 AMS, a posio dos EUA sofreu

235 LEE, Kelley, CHAGAS, Luiz Carlos e NOVOTNY, Thomas E. Brazil and the Framework Convention on Tobacco Control:
Global Health Diplomacy as Soft Power. PLoS Med, 2010.
236 Alliance Bulletin, Issue 3, 18 October 2000. Disponvel em: <http://www.fctc.org/index.php?option=com_
docman&task=doc_view&gid=5&tmpl=component&format=raw&Itemid=21>. Acesso em: 7 set. 2010.
237 A delegao turca ao Grupo de Trabalho preparatrio e s sesses do ONI contava, entre seus membros, com
a presena de Oktay nderer, Vice-Diretor-Geral da Tekel, o monoplio estatal turco para o tabaco. COLLIN,
Jeff, LEE, Kelley e BISSELL, Karen. The framework convention on tobacco control: the politics of global health
governance. Third World Quarterly, v. 23, n 2, 2002.
238 Resoluo WHA 54.18. Disponvel em: <http://www.who.int/tobacco/framework/wha_eb/wha54_18/en/index.
html>. Acesso em: 7 set. 2010.
239 Telegrama 979/2001, de DELBRASGEN.
240 Ibid.

145
Pedro Marcos de Castro Saldanha

ntido enrijecimento, que perduraria at o final das negociaes, com


o isolamento da delegao norte-americana em diversas questes.
Essa mudana de enfoque observada da administrao Clinton para a
administrao Bush teve reflexos na prpria composio da delegao
dos EUA. Com efeito, aps a segunda sesso do ONI, o Sr. Thomas
Novotny, que havia chefiado a delegao desde a primeira reunio do
Grupo de Trabalho preparatrio, foi substitudo. Como no podia deixar
de ser tendo em vista o ambiente de boatos que envolvia as negociaes,
houve rumores, repercutidos, inclusive, na grande imprensa241, de que
a sada de Novotny teria tido origem em presses da indstria.
Dois anos depois, em 2003, o prprio Thomas Novotny
reconheceria que as posies dos Estados Unidos nas negociaes
da Conveno-Quadro tinham passado a ser no sentido de defender
dispositivos pouco efetivos242.
Em suma, e como possvel observar, as presses exercidas, tanto
por ONGs quanto pela indstria, desempenharam papel importante
durante as negociaes da Conveno-Quadro, influenciando desde
delegaes de pases desenvolvidos, como EUA e Alemanha, at dele
gaes de pases pobres. No seria demais afirmar que essas presses
contriburam para que delegaes como a do Brasil, de certa forma
mais imunes a esse tipo de presso, pudessem cumprir o papel de ponte
para a construo de consensos, imprimindo ao texto da Conveno-
Quadro o equilbrio e o gradualismo que certamente colaboraram
para que, sete anos aps a sua adoo, o instrumento pudesse contar
com 174 Estados-Partes.

4.3. A transio: da Presidncia Celso Amorim para a Presidncia

241 INTERNATIONAL HERALD TRIBUNE. Delegate to world tobacco talks quits, 3 Aug. 2001.
242 Alliance Bulletin, Issue 38, 19 February 2003. Disponvel em: <http://www.fctc.org/index.php?option=com_
docman&task=doc_view&gid=37&tmpl=component&format=raw&Itemid=21>. Acesso em: 7 set. 2010.

146
Conveno do Tabaco da OMS

Seixas Corra

Os registros telegrficos e os relatos de atores que participaram


das negociaes com vistas adoo da Conveno-Quadro da OMS
para o Controle do Tabaco do conta de que o momento da transio da
Presidncia do rgo Negociador Intergovernamental do Embaixador
Celso Amorim para o Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra, entre
outubro de 2001 e janeiro de 2002, foi um dos mais delicados. Os
rumores circulados poca, a atmosfera de desconfiana que se criou e
a extempornea candidatura da ento Ministra da Sade da frica do Sul
esto na origem da grande instabilidade causada no processo negociador.
Antes, contudo, de analisar o processo transitrio em si, seria til
discutir brevemente a questo da liderana nos processos negociadores
multilaterais. Particularmente em situaes de interdependncia
complexa, como assinalam Keohane e Nye, a liderana do processo
torna-se ainda mais crucial para assegurar que os comportamentos
dos atores sejam dirigidos para ganhos conjuntos243.
Conforme definida por Underdal244, a liderana se caracteriza por
constituir an asymmetrical relationship of influence, where one actor
guides or direct the behavior of others towards a certain goal over a
certain period of time. A presena ou ausncia de uma forte liderana
que no deve ser confundida com uma liderana autoritria sempre
influencia a conformao dos regimes internacionais. Como recorda
Jonas Tallberg245, o Presidente dos processos negociadores multilaterais
tem a possibilidade de propiciar e influenciar a tomada de decises por
meio da definio da agenda e da facilitao de acordos. E justamente
em funo dessa capacidade, e sempre tendo presente o bem maior, qual
seja, a formao de consenso em torno do instrumento que se pretende

243 KEOHANE, Robert O.; Nye, Joseph S. Power and Interdependence World Politics in Transition. Little, Brown and
Company, 1977.
244 UNDERDAL, A. Leadership Theory: Rediscovering the Arts of Management apud ZARTMAN I.W. (Ed.).
International Multilateral Negotiation: Approaches to the Management of Complexity, 1994.
245 TALLBERG, Jonas. Formal Leadership in Multilateral Negotiations: A Rational Institutionalist Theory. The Hague
Journal of Diplomacy I, 2006.

147
Pedro Marcos de Castro Saldanha

negociar, os Estados participantes da negociao delegam tais poderes


a um indivduo ou a um outro Estado. Outra funo importante do
Presidente seria a de representar o rgo Negociador, o que, no caso
concreto da Conveno-Quadro, se aplica em virtude da interlocuo
que os Embaixadores Celso Amorim e Seixas Corra mantinham com
a sociedade civil.
Ainda de acordo com Tallberg, a capacidade que detm os
Presidentes de liderar aqueles processos advm, no s das qualificaes
pessoais do lder, mas tambm, e principalmente, do fato de que, uma
vez na Presidncia, aquelas pessoas logram obter acesso privilegiado
informao e controle dos procedimentos a serem seguidos durante os
trabalhos. Com esses recursos, a Presidncia passa a ser uma plataforma
poltica, capaz de orientar o ritmo e o rumo da negociao, visto que
pode determinar a sequncia dos debates, a frequncia das reunies,
o mtodo de negociao, a estrutura e o formato das reunies, o uso
da palavra, apenas para citar alguns dos instrumentos de que dispe.
No caso especfico das negociaes da Conveno-Quadro, ambos
os Presidentes fizeram uso constante de suas prerrogativas com a
formao de grupos de trabalho, a divulgao de Textos do Presidente
e o estabelecimento de facilitadores para casos de impasse. Sublinhe-se
que o papel de liderana exercido pelo Presidente do ONI se revestia
de relevncia ainda maior decorrente da complexidade do tema e da
variedade e intensidade das presses exercidas ao longo das discusses.
A falta de uma liderana clara poderia, portanto, acarretar indesejvel
instabilidade ao processo. Durante os trabalhos, podem ser identificadas
quatro fases distintas no que concerne especificamente ao exerccio da
liderana ao longo do processo: a) a fase inicial, em que a liderana veio
da prpria OMS, por meio de sua Diretora-Geral, Gro Brundtland; b) o
incio das negociaes, sob a liderana do Embaixador Celso Amorim;
c) o perodo entre a terceira e a quarta sesso do rgo Negociador,
quando houve um vcuo de liderana; e d) a fase final, liderada pelo
Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra.

148
Conveno do Tabaco da OMS

Desde a Segunda Guerra Mundial at o final dos anos 1970 e incio


dos anos 1980, boa parte das negociaes multilaterais foi liderada pelos
Estados Unidos. A partir desta realidade, chegou a ser desenvolvida por
Kindleberger a teoria da estabilidade hegemnica, segundo a qual o
sistema internacional necessitaria de uma grande potncia dominante
para proteg-lo246. O gradual declnio observado na liderana norte
americana, contudo, viu-se refletido em vrios fora, que vo desde as
negociaes sobre mudana climtica at as que ocorrem no mbito
da Organizao Mundial do Comrcio. A nova realidade, assim como a
necessidade de ter esse espao ocupado, deu margem, diante da ausncia
de uma potncia dominante sucessora dos EUA, ao surgimento de
novas geometrias. Como afirma Geoffrey Stern247, as mudanas nas
configuraes internacionais de poder apresentam novas oportunidades
para a Poltica Externa.
O Brasil, concomitantemente ao seu processo interno de
estabilizao econmica, soube aproveitar o momento de mudana.
Sua Poltica Externa, sempre baseada nos interesses e realidades
nacionais, soube inserir-se nesse novo tabuleiro estratgico das relaes
internacionais. A liderana atualmente exercida pelo pas na OMC, com o
G-20, nas reunies sobre meio ambiente e no mbito do G-20 Financeiro
ilustram de forma bastante objetiva o xito da Poltica Externa Brasileira
nesse processo.
No caso das negociaes da Conveno-Quadro para o Controle do
Tabaco, e baseando-se no modelo desenvolvido por Gunnar Sjstedt248,
a liderana do Brasil pode ser classificada como demand oriented. De
fato, apesar de todo o interesse do Brasil no tema em virtude de seu
avanado programa de controle do tabagismo e do peso da produo de

246 KINDLEBERGER, Charles P. The World in Depression: 1929-1939, 1973. Em linhas gerais, Kindleberger defende que
a falta de uma liderana forte no perodo do Entre Guerras propiciou o surgimento das condies que levariam, em
1939, deflagrao da Segunda Guerra Mundial.
247 STERN, Geoffrey. Leaders and Leadership. The British Broadcasting Corporation, 1993.
248 SJSTEDT, Gunnar. Leadership in multilateral negotiations apud International Negotiation Actors, Structure/
Process, Values, editado por Peter Berton, Hiroshi Kimura e I. William Zartman, 1999.

149
Pedro Marcos de Castro Saldanha

tabaco para sua economia, no houve, quando do incio das negociaes,


proatividade do Pas para assumir a liderana do processo. Esse resultado
se deu a partir da demanda da prpria comunidade de sade pblica
internacional, nesse caso representada pela Diretora-Geral da OMS, que
percebeu no Brasil a capacidade de dialogar francamente com todas as
partes envolvidas. Esse bom trnsito conferiria Presidncia brasileira
uma das condies fundamentais para liderar, qual seja, o acesso
privilegiado informao, o que, consequentemente, possibilitaria
ao Brasil atuar como construtor de consensos. A posio ocupada pelo
Brasil lhe permitiria adquirir uma viso geral do quadro negociador,
de forma a melhor identificar os espaos para possveis acordos com
relao aos aspectos mais delicados das discusses.
Ao contar com acesso facilitado informao, o que, alis, no
privilgio das negociaes no mbito da OMS249, o Presidente acaba por se
tornar um canal seletivo para a transmisso dessa informao, visto que
somente dever comunicar aos demais atores participantes do processo
o que, em seu entender, venha a contribuir para a obteno do resultado
final.
As credenciais do Brasil e a credibilidade dos Embaixadores Celso
Amorim e Seixas Corra lhes garantiam, ainda, os requisitos essenciais
para o exerccio da liderana, quais sejam, a capacidade de conferir o
ritmo adequado s negociaes, bem como alterar mtodos de trabalho
de acordo com esse mesmo ritmo, de forma a garantir a obteno do
resultado final; a sensibilidade para identificar e construir as coalizes
necessrias para assegurar a formao da massa crtica fundamental
para a obteno do consenso; e a capacidade de compreender todos
os aspectos envolvidos na negociao. Essa capacidade de liderana
viria a ser reconhecida, em 2003, pela prpria OMS, que concedeu ao
Embaixador Celso Amorim, poca ocupando o cargo de Ministro das

249 A ttulo de exemplo, cabe mencionar as reunies bilaterais no formato de confessionrio que costumam ser
realizadas no contexto de negociaes no mbito da Organizao Mundial do Comrcio, e por meio das quais o
Presidente do processo negociador tem acesso a informaes que no so necessariamente compartilhadas mesa
de negociaes.

150
Conveno do Tabaco da OMS

Relaes Exteriores, o prmio Liderana no Controle do Tabaco250. Na


comunicao em que informava a Misso do Brasil em Genebra sobre
a concesso do prmio, a OMS ressaltava a rara liderana e direo
oferecida [...] como Presidente do rgo Negociador Intergovernamental
da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco (FCTC) durante a fase
crtica das negociaes iniciais da Conveno251.
Vrios eram os instrumentos de que lanaram mo ambos os
Presidentes, expressando a liderana do processo negociador. Entre eles,
cabe mencionar a definio da agenda de trabalho das vrias sesses do
rgo Negociador, sempre com a chancela dos membros do Bureau, de
forma a garantir a transparncia e a legitimidade do processo junto aos
demais atores participantes (Estados-membros da OMS, sociedade civil,
Secretariado). As reunies do Bureau, convocadas pelos Presidentes de
acordo com sua sensibilidade poltica, indicavam o caminho que seria
seguido durante a efetiva multilateralizao dos debates nas reunies
do ONI. Outro elemento de que se utilizaram ambos os Embaixadores
foi a elaborao de Textos do Presidente, ou seja, fizeram uso de sua
liderana para redigir propostas que, em seu entender, teriam maiores
possibilidades de levar ao consenso. Alm disso, importante sublinhar
o papel de broker exercido pelos Presidentes, visto que interagiam com
todos os atores estatais e no estatais e, consequentemente, estavam
em melhores condies para compreender e transmitir durante os
debates as complexidades das questes envolvidas e os melhores meios
para dirimi-las de forma satisfatria.
O vcuo de liderana instalado no contexto negociador entre
a partida do Embaixador Celso Amorim, removido para chefiar a
Embaixada do Brasil em Londres, e a eleio do Embaixador Seixas
Corra claramente representou risco para o prprio processo negociador,
se consideramos os objetivos traados pelos Estados-membros da
OMS quando decidiram negociar o instrumento. O espao aberto foi

250 Telegrama 1014/2003, de DELBRASGEN.


251 Ibid.

151
Pedro Marcos de Castro Saldanha

nitidamente visto como uma janela de oportunidade pelas foras opostas


que desejavam, de um lado, o fracasso das negociaes e, de outro, a
adoo de um instrumento maximalista252. Se aquela situao fosse
mantida por um perodo mais longo, muito dificilmente a Conveno
Quadro poderia ser adotada em maio de 2003. Ademais, se no viesse
a ser restaurado o equilbrio na Presidncia do processo, com a aceitao
de uma nova liderana, possivelmente o instrumento resultante
das negociaes no seria efetivo, fosse por atender aos interesses das
delegaes que seguiam a corrente maximalista, fosse por tender para as
posies daqueles Estados que advogavam por uma Conveno-Quadro
excessivamente genrica.
A assuno Presidncia do ONI, ainda que de forma interina,
de representante da delegao norte-americana no logrou preencher
o vazio de liderana deixado com a renncia do Embaixador Celso
Amorim. Tal fato deveu-se a uma srie de fatores. Em primeiro lugar,
o representante dos EUA nas negociaes era o adido de sade da
Misso norte-americana junto ONU em Genebra. Faltavam-lhe, pois,
a estatura e a experincia diplomtica necessrias para lidar com todas
as complexidades e sensibilidades da negociao. Alm disso, os Estados
Unidos, especialmente aps a chegada Casa Branca de George W. Bush,
assumiram uma posio mais pendente para alguns dos interesses da
indstria (particularmente no que tange s restries publicidade).
Uma eventual confirmao dos EUA na conduo das negociaes,
portanto, no contaria com a imparcialidade e credibilidade necessrias
para permitir sua atuao com vistas adoo do instrumento no prazo a
que se propuseram os Estados-membros da OMS. A soluo temporria,
contudo, impedia que se usasse o argumento de que o Brasil no contava

252 Esse risco tambm foi percebido pelo ento Ministro da Sade, Jos Serra, que, em Aviso Ministerial ao ento
Ministro das Relaes Exteriores, Celso Lafer, manifestava o receio de que a remoo do Embaixador Celso Amorim
possa permitir que outros ocupem este espao negociador to importante para o Brasil. [...] O tema se reveste de
especial delicadeza e urgncia em razo do novo conjunto de foras originado de mudanas eleitorais recentes em
determinados pases-chaves, que no me parecem favorveis concluso de um texto de Conveno-Quadro nos
moldes que o Brasil prega (Aviso n 669/MS, de 11 out. 2001).

152
Conveno do Tabaco da OMS

com titular no Posto para excluir a pretenso brasileira de seguir na


liderana do processo.
A remoo do Embaixador Celso Amorim de Genebra para
Londres impunha sua substituio na Presidncia do rgo Negociador
Intergovernamental. Como se recorda, o fato de estar o Embaixador
Amorim baseado em Genebra, no deixou de ter algum peso no processo
que levara sua eleio. Alm disso, a fase em que estavam para entrar as
negociaes viria a requerer trabalho intenso entre os perodos de sesso
do ONI. A deciso do Embaixador Celso Amorim de deixar a Presidncia do
rgo, portanto, fora tomada levando em conta o prprio rumo que
tomariam as negociaes. Fora de Genebra, seria impossvel manter o
controle do andamento de processos com tamanha complexidade.
Como o Embaixador Celso Amorim havia sido eleito a ttulo pessoal
para a Presidncia do ONI, sua substituio pelo novo Representante
Permanente do Brasil em Genebra no poderia se afigurar como um
processo automtico. A rigor, a Presidncia das negociaes no pertencia
ao Brasil. Mas havia, sim, um forte interesse do governo brasileiro e, mais
especificamente, do ento Ministro da Sade, Jos Serra, de manter a
Presidncia das negociaes em mos brasileiras, o que fora manifestado
pelo prprio Ministro ao Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra quando
este estava prestes a assumir a Misso do Brasil em Genebra253 e ao ento
Ministro das Relaes Exteriores, Celso Lafer254.
No momento em que comunicava formalmente Diretora-Geral
da OMS sua deciso de deixar a Presidncia do ONI, o Embaixador Celso
Amorim, com base em conversas que vinha mantendo em Genebra, via
trs possibilidades para a sua substituio255:

253 Entrevista com o Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra, realizada em Roma em 9 nov. 2010.
254 Aviso n 669/MS, de 11 out. 2001 (Caso Vossa Excelncia esteja de acordo, sou de opinio de que deveramos nos
adiantar neste processo de sucesso e buscar apoios que garantam ao Brasil a Presidncia da mesa diretora).
255 Telegrama 1795/2001, de DELBRASGEN.

153
Pedro Marcos de Castro Saldanha

a. escolha para a funo de um dos seis Vice-Presidentes (frica


do Sul, Austrlia, Estados Unidos, ndia, Ir e Turquia) ou um
dos Copresidentes dos Grupos de Trabalho;
b. realizao de novas eleies; ou
c. manuteno do Brasil na Presidncia, na pessoa do novo
Representante Permanente em Genebra.

A terceira opo j vinha sendo abertamente favorecida pelos


membros do Grupo Latino-Americano e Caribenho. At porque,
com uma eventual sada do Brasil, a sub-regio deixaria de estar
representada no Bureau. Ademais, o Grupo temia que um eventual
processo eleitoral pudesse vir a comprometer o cronograma de trabalho
do ONI e, consequentemente, pr em risco a prpria Conveno-Quadro.
Alegavam, da mesma forma, que a manuteno do Brasil conferiria
maior fluidez transio. A ideia de continuidade do Brasil tampouco
sofria oposio da delegao norte-americana. Representante da Blgica,
poca falando em nome da Unio Europeia, tambm manifestava
o entendimento de que a permanncia do Brasil poderia ser soluo
satisfatria256.
Em jantar de trabalho oferecido aos membros do Bureau e aos
Copresidentes dos Grupos de Trabalho, em 14 de outubro de 2001257, a
Dra. Gro Brundtland ressaltaria que os mesmos critrios observados para
a escolha do Embaixador Celso Amorim deveriam nortear a definio
de seu sucessor, a saber: tratar-se de profissional com experincia na
conduo de negociaes internacionais e estar baseado em Genebra. Ao
final do mesmo jantar, o delegado do Ir j manifestaria ao Embaixador
Celso Amorim a disposio do Representante Permanente daquele pas
em Genebra de assumir a Presidncia do ONI.

256 Ibid.
257 Ibid.

154
Conveno do Tabaco da OMS

Apesar da manifestao de Gro Brundtland realizada na vspera, a


representante da frica do Sul, em reunio do Bureau realizada em 15 de
outubro, viria a comunicar formalmente a inteno da ento Ministra
da Sade de seu pas, Tshabalala-Msimang, de assumir a Presidncia das
negociaes. H muitas teses que tentam explicar a deciso sulafricana.
Elas vo desde motivaes pessoais de sua assessora mais prxima,
Patricia Lambert, at a hiptese de ser resultante da presso de ONGs, que
veriam em uma eventual conduo sul-africana das negociaes maiores
possibilidades de ver adotada uma ConvenoQuadro forte e detalhada.
A explicao considerada mais provvel a partir, principalmente, das
avaliaes dos Embaixadores Luiz Felipe de Seixas Corra e Frederico
Meyer e da Embaixada do Brasil em Pretria258 estaria em que, pressionada
pelos resultados pouco alvissareiros de sua poltica de combate AIDS,
a Ministra sul-africana tencionaria usar a Presidncia do ONI como
bandeira para efeitos internos. Alm disso, buscaria a frica do Sul
com a candidatura maior visibilidade no plano internacional, ademais
da confirmao de sua liderana regional tambm em causas de forte
apelo moral.
A deciso da frica do Sul no seria bem recebida pelas delegaes
norte-americana e belga. A perspectiva iraniana tampouco gerava
entusiasmo. Mesmo para Gro Brundtland, e aps os rumores de que
representante do Canad, que concorrera com ela nas eleies para
Diretor-Geral da OMS, almejaria a conduo das negociaes, a soluo
da manuteno do Brasil pareceria ser a mais apropriada259.
Em 7 de novembro, a representante belga, em nome da Unio
Europeia, informaria a Misso brasileira da deciso do grupo de apoiar
a continuidade do Brasil, presidncia neutra e independente e, ao
mesmo tempo, fortemente comprometida com uma Conveno eficiente
no controle do tabagismo e concluda no menor prazo possvel, na

258 Entrevistas com os Embaixadores Luiz Felipe de Seixas Corra, realizada em Roma em 9 nov. 2010, e Frederico
Meyer, realizada por telefone em 23 jan. 2011, e Telegrama 27/2002, de Brasemb Pretria.
259 Telegrama 1795/2001, de DELBRASGEN.

155
Pedro Marcos de Castro Saldanha

liderana das negociaes260. No dia seguinte, manifestao semelhante


seria formalizada pela Misso dos EUA261.
As expresses de apoio mencionadas acima, contudo, no foram
suficientes para decidir a questo anteriormente terceira sesso do
rgo Negociador. Com isso, por ocasio da abertura da reunio, em
22 de novembro de 2001, o ONI decidiu, por analogia s regras aplic
veis Assembleia Mundial da Sade, escolher, por sorteio, um dos seis
VicePresidentes para assumir interinamente a Presidncia aps o
trmino daquela reunio. Os EUA foram sorteados para desempenhar
a tarefa.
A mesma sesso daria prazo de uma semana para que Brasil e
frica do Sul, os dois nicos postulantes, chegassem a um acordo a ser
endossado pelo rgo Negociador. Caso tal acordo no fosse possvel,
seria aberto prazo de um ms para a apresentao de candidaturas,
a serem submetidas a processo de consultas coordenado pelo
Representante Permanente do Ir, na qualidade de facilitador262. Diante
da inexistncia de acordo entre Brasil e frica do Sul, foi aberto prazo
at 14 de janeiro de 2002 para a apresentao de novas candidaturas263,
findo o qual se confirmava o cenrio em que somente aqueles dois pases
almejavam a Presidncia do rgo Negociador264.
Diante do forte interesse do governo brasileiro e, em especial,
do Ministrio da Sade em que o Embaixador Seixas Corra viesse a
substituir a Embaixador Celso Amorim, a Secretaria de Estado solicitou
gestes de alto nvel em Pretria com o objetivo de que o governo
sul-africano compreendesse a importncia atribuda ao tema pelo
Brasil e viesse a abrir mo de sua candidatura. Gestes semelhantes
foram feitas em Braslia junto ao Embaixador da frica do Sul e pelo
prprio Ministro Celso Lafer, poca frente do Itamaraty, junto

260 Telegrama 1948/2001, de DELBRASGEN.


261 Telegrama 1973/2001, de DELBRASGEN.
262 Telegrama 2091/2001, de DELBRASGEN.
263 Telegrama 2246/2001, de DELBRASGEN.
264 Telegrama 102/2002, de DELBRASGEN.

156
Conveno do Tabaco da OMS

ao ento Ministro do Comrcio sul-africano em visita deste ltimo


a Braslia. Como principais elementos de persuaso, a Secretaria de
Estado indicava a postura colaborativa do Brasil durante a Conferncia
de Durban sobre o Racismo e a flexibilidade demonstrada pelo governo
brasileiro para que a frica do Sul viesse a sediar, em Joanesburgo, a
Conferncia Rio + 10265.
Ao final de 2001, a avaliao da Secretaria de Estado era de que o
Brasil contava com o apoio do Grupo das Amricas, da Unio Europeia,
da Austrlia, Nova Zelndia e China. A candidatura da Ministra da Sade
sul-africana, por sua vez, aparentava ser apoiada pelos Grupos Africano,
Mediterrneo Oriental e do Sudeste Asitico, alm de alguns pases do
Grupo do Pacfico Ocidental266.
Na impossibilidade de realizar as gestes solicitadas por Braslia
junto ao Vice-Ministro sul-africano das Relaes Exteriores por
estar ele ausente de Pretria, a Embaixada do Brasil, por meio de seu
Encarregado de Negcios, Ministro Paulo Fernando Telles Ribeiro,
manteria entrevista, nos primeiros dias de janeiro de 2002, com a
Assessora Especial da Ministra da Sade e chefe da delegao da frica
do Sul nas reunies do rgo Negociador, Sra. Patricia Lambert267.
Lambert, segundo do conta relatos de membros da delegao brasileira
e de funcionrios da OMS diretamente envolvidos nas negociaes da
Conveno-Quadro, sempre mantivera intensas relaes com as ONGs
e se mostraria ao Encarregado de Negcios do Brasil como a mentora
da candidatura sul-africana. Especula-se que, em caso de vitria da
candidatura sul-africana, a Sra. Lambert assumiria a Presidncia de
fato da negociao, visto que a Ministra da Sade dificilmente poderia
permanecer em Genebra ao longo de todo o perodo de durao das
reunies do ONI268. O prprio Representante Permanente da frica do

265 Despacho telegrfico 419/2001, para Brasemb Pretria.


266 Ibid.
267 Telegrama 27/2002, de Brasemb Pretria.
268 Entrevista com o Embaixador Frederico Meyer, realizada por telefone em 23 jan. 2011.

157
Pedro Marcos de Castro Saldanha

Sul em Nova York confidenciaria ao ento Representante Permanente


do Brasil, Embaixador Gelson Fonseca Jr., que a candidatura sul
africana teria sido incitada por manifestaes de consultores de outros
Ministrios de seu governo, e no teria suas origens no Ministrio dos
Negcios Estrangeiros269.
Diante dos apoios supostamente j obtidos, a Assessora Especial
da Ministra da Sade informou o Encarregado de Negcios do Brasil da
manuteno da candidatura, afirmando ter sido a mesma endossada pelo
Ministrio dos Negcios Estrangeiros o que contrasta com a informao
prestada pelo Embaixador sul-africano em Nova York e pelo ento
Presidente, Thabo Mbeki. Diante do alto nvel de comprometimento no
seio de seu governo com a candidatura, Lambert encerraria a conversa
comunicando a disposio de, em se mantendo o impasse, levar a questo
a voto por ocasio da abertura da quarta sesso do ONI.
Em sua avaliao sobre a questo, o Embaixador Seixas Corra
assinala, inicialmente, a pouca transparncia dos interesses em jogo e
o clima de intrigas reinantes em Genebra270. De fato, circulavam junto
s delegaes engajadas na negociao boatos de que a nova misso
conferida pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso ao Embaixador
Celso Amorim, qual seja, a chefia da Embaixada do Brasil em Londres,
teria sido motivada por presses do lobby tabagista e que a assuno
do Embaixador Seixas Corra representaria certo grau de suavizao
das posies do Brasil na negociao. Em parte, a origem desses boatos
estaria no prprio Secretariado da OMS, que contava com funcionria
indiana que, provavelmente movida por ambies pessoais, desejava
ver o Brasil alijado da liderana das negociaes271. At mesmo pessoas
que conheciam de perto o programa brasileiro de controle do tabagismo

269 Telegrama 3146/2001, de DELBRASONU.


270 Telegrama 58/2002, de DELBRASGEN.
271 Entrevista com o Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra, realizada em Roma em 9 nov. 2010. O Embaixador
recorda, ainda, que o ento Representante Permanente da ndia, Embaixador Hardeep Puri, que seria indicado
posteriormente Embaixador em Braslia, chegou a trat-lo de forma dura, a respeito do que apresentaria desculpas
publicamente em momento posterior afirmando que havia sido levado a erro por funcionria do Secretariado.

158
Conveno do Tabaco da OMS

e o processo decisrio da Comisso Nacional, foram influenciadas, em


certa medida, por tais rumores.
A primeira inclinao do Embaixador Seixas Corra ao perceber o
clima que reinava em Genebra foi de abrir mo da Presidncia. Aps refletir,
contudo, o Embaixador concluiu que, se cedesse s presses, acabaria por
confirmar os boatos disseminados em Genebra272. A primeira tarefa a
que se imps, portanto, o Embaixador Seixas Corra foi a de desconstruir
a impresso que se criara no mbito da Tobacco Free Initiative, por meio de
processo de construo de confiana. De acordo com o Embaixador Seixas
Corra, o xito dessa empreitada foi de capital importncia. Ultrapassada
essa etapa, o Embaixador brasileiro considerou que seria necessrio
empreender esforo semelhante junto Diretora-Geral OMS. Em suas
conversas com Brundtland, o Embaixador Seixas Corra procurou deixar
claro que representava as mesmas ideias e intenes que haviam levado
o Governo brasileiro a instruir o Embaixador Celso Amorim a aceitar a
Presidncia. Brundtland acabou por se convencer da necessidade de o
Brasil seguir na Presidncia, por intermdio do Embaixador Seixas Corra,
visto que seria uma incongruncia de sua parte mudar a equipe antes de
concludo o processo273.
A disposio do Brasil de manter a Presidncia do ONI de forma
a garantir que as negociaes chegassem a bom termo dentro do
cronograma inicialmente estabelecido passou a ser reiterada nos mais
diversos nveis. A aspirao era reafirmada em reunies ordinrias
da OMS, como a 109 sesso de seu Conselho Executivo; em Nova
York274; e at mesmo junto Diretora-Geral275. Gro Brundtland, alis,
tinha a mesma percepo aventada pela Embaixada em Pretria de
que a candidatura da Ministra sul-africana teria origem em ambies
pessoais, ainda que posteriormente houvesse passado a ser posio de

272 Entrevista com o Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra, realizada em Roma em 9 nov. 2010.
273 Ibid.
274 Despacho telegrfico 1442/2001, para DELBRASONU.
275 Telegrama 141/2002, de DELBRASGEN.

159
Pedro Marcos de Castro Saldanha

governo, e que seu objetivo primordial seria o de desviar a ateno dos


problemas internos que vinham sendo enfrentados no combate AIDS.
A Diretora-Geral informou, ainda, sobre novos rumores que circulavam
em Genebra no sentido de que a frica do Sul poderia vir a propor ao
Brasil uma copresidncia para o rgo Negociador. Tal proposta no
contaria com o apoio de Brundtland e tambm encontrava resistncia
em delegaes da Unio Europeia e da Austrlia. A proposta, contudo,
nunca viria a se concretizar.
Em 1 de fevereiro de 2002, a Misso do Brasil em Genebra seria
informada pela Misso da frica do Sul da deciso de seu governo de
retirar a candidatura da Ministra Tshabalala-Msimang Presidncia
do ONI. A deciso teria sido tomada em funo do relacionamento
bilateral com o Brasil e em virtude da relevncia que o governo sul
africano conferia ao tema do controle do tabaco, entendendo que ao
estender o processo eleitoral acabava por arriscar o prprio curso das
negociaes276. Alm disso, a percepo de que o projeto de candidatura
da frica do Sul era baseado em ambies pessoais havia sido difundida
entre delegaes-chave, o que teria feito a delegao sul-africana concluir
que a manuteno do pleito poderia ser assaz desgastante.
Em contato com a Misso do Brasil, o delegado dos EUA,
Presidente interino do ONI, ao manifestar seu alvio, comunicaria j
haver informado os demais membros do Bureau sobre a desistncia
sul-africana, de quem obtivera reaes positivas, com exceo da prpria
delegada da frica do Sul, Sra. Patricia Lambert, que lhe exprimira sua
frustrao e, ao mesmo tempo, esperana de que a candidatura do
Embaixador Seixas Corra ainda viesse a encontrar resistncias que
pudessem justificar o lanamento de uma terceira candidatura277. Essa
reao suscitou nova rodada de consultas da parte do delegado norte
americano junto aos demais membros do Bureau e aos copresidentes dos
Grupos de Trabalho, bem como da parte do prprio Embaixador Seixas

276 Telegrama 207/2002, de DELBRASGEN.


277 Telegrama 234/2002, de DELBRASGEN.

160
Conveno do Tabaco da OMS

Corra junto aos Representantes Permanentes dos pases coordenadores


das seis regies geogrficas reconhecidas pela OMS, de forma a evitar o
cenrio levantado pela delegada sul-africana, que seguramente causaria
atrasos indesejveis para o processo como um todo.
Em 18 de maro de 2002, por ocasio da sesso de abertura da
quarta reunio do rgo Negociador Intergovernamental, o Embaixador
Luiz Felipe de Seixas Corra seria eleito por unanimidade Presidente do
rgo, posio que viria a ocupar at a adoo da Conveno-Quadro,
em maio de 2003, pela Assembleia Mundial da Sade.
A partir daquele momento, e diante da necessidade de um
Presidente forte para lidar com o ambiente altamente tenso que se
instalara em Genebra e com as complexas questes ligadas substncia
do projeto de Conveno-Quadro, foi realizado com grande xito
importante trabalho de reconstruo de confiana. Nessa empreitada,
no s o Secretariado desempenhou papel de relevo em campanha de
convencimento junto s demais delegaes e, principalmente, junto
sociedade civil, como tambm a prpria delegao do Brasil se viu
compelida a agir. A ttulo de ilustrao, e como forma de mostrar que
o Brasil seguia firmemente comprometido com o encaminhamento
satisfatrio das negociaes, cabe mencionar a iniciativa de passar a
levar para as reunies do rgo Negociador exposies itinerantes sobre
o programa brasileiro de combate ao tabagismo e seus resultados278.
A consecuo do objetivo traado pela OMS de ver aprovado,
em maio de 2003, um instrumento que pudesse ser eficaz a ponto de
representar uma ferramenta til para diminuir os riscos a que esto
expostas as geraes presentes e futuras demonstra que a estratgia
adotada pelo Brasil, sob a liderana do Embaixador Seixas Corra, no
sentido de reequilibrar o processo negociador aps momento de grande
instabilidade foi bem-sucedida.

278 Entrevista realizada com a Secretria-Executiva da Comisso Nacional para a Implementao da Conveno-
Quadro da OMS para o Controle do Tabaco (CONICQ), Dra. Tnia Maria Cavalcante, realizada em Braslia em
5 out. 2010.

161
Pedro Marcos de Castro Saldanha

4.4. A coordenao entre o Secretariado da OMS e a Presidncia


brasileira

Em toda negociao internacional multilateral, o bom


relacionamento entre a presidncia das negociaes e o Secretariado
da organizao em cujo mbito a negociao transcorre, se no
determinante, pode representar fator de grande importncia para
facilitar as discusses e levar o processo negociador a bom termo. Com a
sensibilidade poltica de que deve dispor a presidncia aliada expertise
tcnica do Secretariado (em questes substantivas e no que se refere
aos aspectos procedimentais e jurdicos da negociao), o presidente
e os funcionrios do Secretariado podem vir a formar uma verdadeira
equipe, trabalhando em conjunto em prol do objetivo maior, qual seja,
o de obter um instrumento aprovado de forma consensual, capaz de
angariar um grande nmero de ratificaes e, dessa forma, mostrar-se
efetivo na formao do regime internacional a que se prope. Quando
h uma boa coordenao e, consequentemente, relao de confiana
entre ambos, o presidente acaba por adquirir os conhecimentos tcnicos
sobre o tema em negociao, tanto no que se refere substncia da
matria, quanto no que toca a aspectos procedimentais, o que facilita
sua interao com as demais delegaes e com a sociedade civil.
No caso concreto em anlise, a fluidez entre a Presidncia
brasileira das negociaes tanto sob a batuta do Embaixador Celso
Amorim quanto sob a coordenao do Embaixador Luiz Felipe de Seixas
Corra e o Secretariado da OMS personificado nos funcionrios da
Tobacco Free Initiative, da Consultoria Jurdica e do Gabinete da Diretora
Geral foi de fundamental importncia para o xito das negociaes.
A inexperincia da OMS em negociaes desse tipo, ainda contribua, de
certa forma, para formar ambiente institucional que propiciava maior
liberdade ao da Presidncia, que podia imprimir o seu estilo pessoal
na conduo dos trabalhos. Ademais, a presena frente da Tobacco Free
Initiative da Dra. Vera Luza da Costa e Silva, em particular, representou
fator adicional para garantir uma maior e melhor coordenao entre a
162
Conveno do Tabaco da OMS

Presidncia e o Secretariado, ainda que o perodo de transio entre as


Presidncias Celso Amorim e Seixas Corra tenha gerado algum grau
de desconfiana da parte deste ltimo279.
A Dra. Vera Luza da Costa e Silva uma das maiores sanitaristas
do Brasil. Profissional de reputao internacional, a Dra. Costa e Silva
comeou a trabalhar na rea de controle do tabagismo em 1985, no
Instituto Nacional do Cncer (INCA), quando o tema ainda no era
considerado relevante no Brasil. poca, a Dra. Costa e Silva foi
convidada para integrar o recm-criado Grupo Assessor do Ministrio
da Sade para o Controle do Tabagismo no Brasil. Em 1991, a ao do
Ministrio da Sade sobre o consumo de tabaco foi transferida para o
INCA, sob a coordenao de Vera da Costa e Silva, instalando-se ento
naquela instituio a Coordenao Nacional de Controle do Tabagismo
e Preveno Primria de Cncer. Durante muitos anos, Vera da Costa e
Silva foi uma das principais mentoras do processo de elaborao da
Poltica Nacional de Controle do Tabagismo.
O xito do programa brasileiro chamou a ateno da comunidade
de sade pblica internacional, principalmente por se tratar o Brasil
do maior exportador mundial de folha de fumo. No por acaso, por
ocasio da primeira reunio do Grupo de Trabalho preparatrio
s negociaes da Conveno-Quadro, a Dra. Costa e Silva foi
chamada a assumir uma de suas Vice-Presidncias. Durante as duas
reunies do GT e durante a primeira reunio do rgo Negociador
Intergovernamental, a Dra. Vera da Costa e Silva viria a constituir
figura fundamental da delegao brasileira.
Entre a primeira e a segunda sesses do ONI, e com a vacncia
do cargo de Diretor da Tobacco Free Initiative, o nome de Vera Luza da
Costa e Silva surgiu como uma indicao praticamente automtica para
o posto. Como ocorre em todos os processos seletivos em organismos
internacionais, foi aberto um concurso, com exames e entrevistas,

279 Telegrama 58/2002, de DELBRASGEN.

163
Pedro Marcos de Castro Saldanha

havendo sido Vera da Costa e Silva a pessoa escolhida para dirigir o


setor da OMS que interagiria com a Presidncia brasileira do rgo
Negociador at a adoo da Conveno pela Assembleia Mundial da
Sade, em maio de 2003.
Tanto o Embaixador Celso Amorim quanto o Embaixador Luiz
Felipe de Seixas Corra reconhecem e louvam a boa coordenao
mantida com o Secretariado da OMS durante as negociaes. Durante
a Presidncia de Celso Amorim, a Tobacco Free Initiative, inicialmente
sob a Direo de Derek Yach e, a partir de fevereiro de 2001, de Vera
da Costa e Silva, foi instrumental na preparao dos documentos que
serviriam de base para as discusses. Organizao nefita na negociao
de acordos multilaterais vinculantes, a prpria OMS tambm foi em
muito beneficiada a partir da conduo dos trabalhos, no incio do
processo, pelas mos experientes do Embaixador Celso Amorim.
O papel do Secretariado, contudo, mostrou-se ainda mais crucial
no difcil perodo que se seguiu eleio do Embaixador Seixas Corra.
Sua assuno Presidncia no s ocorreu aps meses em que se verificou
um importante vcuo de liderana, como se deu em atmosfera, conforme
assinalado anteriormente, de grandes desconfianas em que muitos dos
atores envolvidos no acreditavam que as negociaes pudessem vir a
ser concludas de forma positiva.
Aps a quarta sesso do ONI, e superadas as dificuldades iniciais
no relacionamento com o Secretariado decorrentes do clima de
desconfiana e boatos que reinou durante a disputa com a frica do
Sul pela Presidncia, o Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra fez ver
Diretora-Geral da OMS, em almoo por ele oferecido na Residncia
em 3 de abril de 2002280, que um bom nvel de coordenao com o
Secretariado se mostrava ainda mais fundamental. Nesse contexto,
o Embaixador Seixas Corra obteve o comprometimento da Diretora
Geral de que o Secretariado colaboraria com ele e sua equipe na

280 Telegrama 695/2002, de DELBRASGEN.

164
Conveno do Tabaco da OMS

elaborao do segundo Texto do Presidente. A partir de ento, foram


realizadas sucessivas reunies de coordenao na Misso do Brasil
com a Tobacco Free Initiative e a Consultoria Jurdica da Organizao,
sistemtica que viria a ser mantida at a concluso das negociaes.
A parceria estabelecida, portanto, entre a Presidncia brasileira
e o Secretariado foi instrumental para o xito do exerccio negociador.
A habilidade diplomtica de ambos os Presidentes logrou gerar ambiente
de grande confiana e transparncia, fortalecendo o processo como
um todo. O franco acesso informao proporcionado por essa fluida
interao tambm contribuiu sobremaneira para a consolidao
da liderana brasileira no processo negociador. Por meio de uma
maior compreenso das dificuldades tcnicas e jurdicas envolvidas,
a Presidncia ficava em posio ainda mais privilegiada para agir na
construo de consenso e na busca de solues negociadas para os
dispositivos mais delicados do futuro instrumento, visto que ficava
amplificada sua viso de todas as facetas das negociaes.

165
Captulo 5
A formao de consensos e o papel da
delegao do Brasil

O presente captulo ter como foco a atuao da delegao


brasileira nas duas sesses do Grupo de Trabalho preparatrio e nas
seis sesses do rgo Negociador Intergovernamental. Tendo em vista
a presena de brasileiros em posies centrais no processo negociador a
Presidncia do ONI e a Direo da Tobacco Free Initiative , esta seo do
trabalho procura demonstrar que a delegao brasileira teve seu trnsito
facilitado no ambiente genebrino, servindo de ponte para que muitas
delegaes fizessem chegar, fosse ao Secretariado, Presidncia ou a
ambos, suas preocupaes e seus anseios.
Da mesma forma, esse trnsito facilitado era utilizado igualmente
pelo Secretariado e pela Presidncia do rgo Negociador para transmitir
mensagens e propostas que pudessem vir a superar impasses e aproximar
posies divergentes. Tratava-se, portanto, de uma via de mo dupla.
O captulo buscar mostrar, contudo, que esse papel somente
pde ser desempenhado pela delegao brasileira em virtude de sua
composio diversificada; de sua compreenso, em razo da realidade
interna do Brasil com relao ao tema do tabaco, de todos os complexos
aspectos que envolvem a questo; e de sua postura equilibrada e
167
Pedro Marcos de Castro Saldanha

pragmtica, resultante do incansvel trabalho de coordenao interna


levado a cabo por meio da Comisso Nacional interministerial.
A Conveno-Quadro da OMS para o Controle do Tabaco, apesar
de ter como eixo central a proteo da sade pblica, um instrumento
multidisciplinar. Como j foi possvel demonstrar neste trabalho,
seu escopo abrange desde questes econmicas at questes sociais,
passando pelos temas mais diversos, como a liberdade de expresso e
a proteo ao meio ambiente.
Quando o instrumento ainda estava em gestao, o governo brasileiro
e, mais concretamente, os Ministrios da Sade e das Relaes Exteriores,
j estavam plenamente cientes desse carter de que se revestiria a futura
Conveno-Quadro. Ambos os Ministrios entendiam que, ainda que
tendo presente a primazia dos interesses de sade pblica, seria necessrio
envolver nas negociaes todos os setores da sociedade brasileira que, de
uma forma ou de outra, estivessem relacionados com a questo do tabaco.
Somente assim, e considerando as aparentes contradies do pas como
grande produtor e detentor de poltica avanada de controle do tabagismo,
seria possvel chegar mesa de discusso em Genebra com uma posio
forte e capaz de encontrar o equilbrio necessrio, ainda que tnue, para
atingir o bom termo das negociaes.
Levando em conta esse pano de fundo, e por instigao do
Ministrio das Relaes Exteriores281, foi elaborado no mbito
do Ministrio da Sade282 o Decreto 3.136, de 13 de agosto de 1999
(publicado do Dirio Oficial de 16 de agosto de 1999), criando a Comisso
Nacional para a Preparao da Participao do Brasil nas Negociaes
Internacionais com vistas Elaborao, no mbito da Organizao
Mundial da Sade, da Conveno-Quadro sobre o Controle do Uso do

281 Despacho telegrfico 246/2000, para DELBRASGEN.


282 Entrevista com a Dra. Vera Luza da Costa e Silva, realizada por e-mail em 28 nov. 2010. A Dra. Costa e Silva
assinala que a ideia de criao da Comisso surgiu a partir de conversa sua com diplomata brasileiro em Genebra.
De volta ao Brasil, ela elaborou o primeiro projeto de Decreto, que foi levado ao ento Assessor Internacional do
Ministro da Sade, Ministro Jos Marcos Nogueira Viana.

168
Conveno do Tabaco da OMS

Tabaco e Possveis Protocolos Complementares283. A Comisso Nacional,


presidida pelo Ministro da Sade, contava inicialmente com mais sete
Ministrios: Relaes Exteriores, Fazenda, Agricultura e Abastecimento,
Justia, Educao, Trabalho e Emprego e Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior. Em 2001, por meio do Decreto 4.001, de 6 de novembro,
seria includo na Comisso o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio284.
A Comisso passaria a ser, ao longo dos quase quatro anos que
duraram as negociaes, efetivo instrumento para balizar a participao
brasileira nos debates. Depoimentos de pessoas que participaram do
processo negociador do conta de que a delegao do Brasil era das poucas
que chegava s reunies, em Genebra, com uma posio slida e falando a
uma s voz285. Vrias outras delegaes, inclusive de pases desenvolvidos,
deixavam entrever divergncias internas, o que por vezes abria espao
para a interferncia de lobbies, tanto da indstria quanto de ONGs.
A Comisso Nacional, cuja Secretaria Executiva era exercida pelo
Instituto Nacional do Cncer (inicialmente, por meio da Dra. Vera da
Costa e Silva e, a partir de sua ida para o Secretariado da OMS, pela
Dra. Tnia Maria Cavalcante), realizava o seu trabalho a partir dos
textos de base e documentos informativos preparados pelo Secretariado.
Em frequentes reunies preparatrias, tais documentos e propostas
eram discutidos exausto, sempre luz dos interesses brasileiros na
matria. Durante todo o perodo de negociao da Conveno-Quadro,
a Comisso Nacional realizou inmeras audincias pblicas e sesses de
dilogo com os setores direta ou indiretamente envolvidos na questo do
tabaco, bem como com a sociedade civil. Nesses dilogos foram includos
tambm aqueles segmentos que viam a futura Conveno-Quadro como
uma potencial ameaa, como a indstria e os agricultores (com relao
a estes, por exemplo, houve importante e til troca de opinies com

283 Decreto 3.136, de 13 de agosto de 1999. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3136.


htm>. Acesso em: 23 set. 2010.
284 Decreto 4.001, de 6 de novembro de 2001. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2001/
D4001.htm>. Acesso em: 23 set. 2010.
285 Entrevista com o Embaixador Santiago Alczar, realizada por e-mail em 21 set. 2010.

169
Pedro Marcos de Castro Saldanha

representantes do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura


Familiar PRONAF, do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio).
possvel verificar, portanto, que o Brasil, tendo mais uma vez
sua diversidade como uma grande vantagem, encerrava na Comisso
Nacional um verdadeiro microcosmo do que eram as discusses
no mbito do rgo Negociador Intergovernamental. Os debates e
discusses em Genebra eram, em muitas ocasies, repeties de debates
havidos no contexto da Comisso Nacional. Alm disso, o fato de o Brasil
j contar com arcabouo jurdico avanado na rea de controle do uso de
tabaco permitia que a delegao brasileira em Genebra lograsse negociar
os termos da futura Conveno-Quadro sem se preocupar com uma
eventual necessidade de adaptar sua legislao interna s obrigaes
que adviriam do novo instrumento a ser adotado.
As instrues transmitidas pela Secretaria de Estado para
as seis sesses do ONI eram resultantes desse intenso debate e,
consequentemente, eram equilibradas e construtivas, e no continham
os radicalismos que poderiam vir a representar obstculos ao avano
das negociaes286. As instrues sempre logravam conciliar a posio
de grande pas produtor e exportador com os anseios da comunidade
brasileira de sade pblica. O Brasil chegava a Genebra para reunies
do ONI, portanto, com uma delegao coesa, sem crises internas e bem
capacitado para construir pontes entre as delegaes com posies
diversas, tendo em vista o genuno interesse brasileiro de que as
negociaes redundassem em instrumento adotado por consenso. Essa
metodologia, finalmente, acabava por proteger as posies negociadoras
do Brasil das presses exercidas pelos fortes interesses em jogo,
principalmente da parte da indstria.
Nesse ponto do estudo, entretanto, seria interessante abrir
um pequeno parntese para discutir a relao entre o Ministrio das
Relaes Exteriores e o Ministrio da Sade, luz das competncias

286 O despacho telegrfico 925/2000, para DELBRASGEN, um exemplo do equilbrio e coerncia das posies
brasileiras.

170
Conveno do Tabaco da OMS

legais de ambos. poca da negociao da Conveno-Quadro, estava


em vigor a Lei 9.649/1998287, que dispunha sobre a organizao da
Presidncia da Repblica e dos Ministrios. Aquele instrumento legal,
posteriormente revogado pela da Lei 10.683/2003288 (que manteve
inalteradas as reas de competncia daqueles Ministrios), elencava,
em seu artigo 14, as seguintes reas de competncia do Itamaraty e do
Ministrio da Sade:

Art. 14. Os assuntos que constituem rea de competncia de cada


Ministrio so os seguintes:
[...]

XVII - Ministrio das Relaes Exteriores:


a. poltica internacional;
b. relaes diplomticas e servios consulares;
c. participao nas negociaes comerciais, econmicas, tcnicas e
culturais com governos e entidades estrangeiras;
d. programas de cooperao internacional;
e. apoio a delegaes, comitivas e representaes brasileiras em
agncias e organismos internacionais e multilaterais;

XVIII - Ministrio da Sade


a. poltica nacional de sade;
b. coordenao e fiscalizao do Sistema nico de Sade;
c. sade ambiental e aes de promoo, proteo e recuperao da
sade individual e coletiva, inclusive a dos trabalhadores e dos ndios;
d. informaes de sade;
e. insumos crticos para a sade;
f. ao preventiva em geral, vigilncia e controle sanitrio de fronteiras
e de portos martimos, fluviais e areos;
g. vigilncia de sade, especialmente drogas, medicamentos e alimentos;
h. pesquisa cientfica e tecnologia na rea de sade;

[...].

287 Lei 9.649/1998. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9649cons.htm>. Acesso em: 19 out.


2010.
288 Lei 10.683/2003. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2003/L10.683.htm>. Acesso em:
19 out. 2010.

171
Pedro Marcos de Castro Saldanha

Como possvel verificar, a interface do Ministrio da Sade,


durante o perodo de negociao da Conveno-Quadro, era, e ainda
, exclusivamente interna, ao passo que o Itamaraty mantinha suas
atribuies tradicionais. Entre essas atribuies, merece especial
relevo, no caso concreto em anlise, a participao nas negociaes
comerciais, econmicas, tcnicas e culturais com governos e entidades
estrangeiras. No h que se cogitar, portanto, que o Ministrio da Sade
tivesse a responsabilidade primria de negociar a Conveno-Quadro.
O disposto no Decreto 3.136/1999289, que criou a Comisso Nacional,
presidida pelo Ministro da Sade, para a preparao da participao
brasileira nas negociaes do instrumento, deve ser interpretado luz
da Lei 9.649/1998, ou seja, no sentido de que os trabalhos da Comisso
Nacional tinham o objetivo primordial de conferir subsdios que viessem
a propiciar uma atuao fundamentada do Ministrio das Relaes
Exteriores durante as reunies do rgo Negociador em Genebra.
No deixava de haver, porm, certo receio, especialmente em
funo da fora poltica de que dispunha o ento Ministro da Sade,
que fez do combate ao tabagismo (ao lado de temas como o da AIDS)
uma das bandeiras de sua administrao. Essa atmosfera se fez sentir de
maneira mais perceptvel no incio dos trabalhos da Comisso Nacional,
visto que se tratava de experincia indita no mbito do Ministrio da
Sade. Havia preocupao, portanto, de que o Ministrio da Sade se
aproveitasse de seu conhecimento da substncia, e do fato de se tratar
de uma negociao no mbito de uma Organizao cujo objetivo a
promoo da sade, para tomar as rdeas do processo de negociao.
Com o tempo, contudo, a precauo que havia de parte a parte foi
superada. Em muito em funo da presena de diplomata na Chefia da
Assessoria Internacional do Ministrio da Sade, foi possvel estabelecer
processo de construo de confiana, que acabou por redundar em
verdadeira parceria entre as duas instituies. Cabia, portanto, ao

289 Decreto 3.136/1999. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3136.htm>. Acesso em:


19 out. 2010.

172
Conveno do Tabaco da OMS

Itamaraty transformar as concluses a que chegava a Comisso


Nacional em textos diplomticos e propostas concretas para insero no
projeto de Conveno-Quadro em discusso em Genebra. A negociao
propriamente dita foi assumida pelo Ministrio das Relaes Exteriores,
mas se tratou de liderana suave e construtiva.
Os trabalhos da Comisso Nacional, e a participao do Ministrio
das Relaes Exteriores, tambm se mostraram instrumentais para que
se consolidasse uma efetiva parceria durante as negociaes. A Comisso,
com isso, tornou-se uma espcie de colcho protetor para ambos os
Ministrios. Todas as presses permanentemente exercidas ao longo do
processo, seja sobre a Misso do Brasil em Genebra, sobre a Secretaria
de Estado ou sobre os outros Ministrios envolvidos nas negociaes
terminavam desviadas para a Comisso Nacional, que funcionava como
uma espcie de para-raios. As posies assumidas e defendidas pela
delegao brasileira s sesses do ONI contavam com bases slidas e
ficavam menos sujeitas aos percalos da negociao.
Essa situao peculiar da delegao brasileira era reconhecida por
todos, a comear pela prpria OMS. A ttulo de exemplo, cabe mencionar
as palavras de sua Diretora-Geral, Gro Brundtland, por ocasio do
encerramento da sexta e ltima reunio do rgo Negociador290. Naquela
oportunidade, Gro Brundtland se referiu de forma muito particular
delegao do Brasil, ressaltando a grande colaborao da delegao para
o sucesso das negociaes. De forma pioneira em relao ao que viria a
ocorrer nos anos subsequentes em outros fora, como a OMC, no havia,
poca da negociao, encontro ou reunio, formal ou informal, para a
qual um representante do Brasil no fosse convidado a participar.
Outro fator a ser mencionado acerca da atuao da delegao
brasileira, sempre com base em sua forte legitimidade e credibilidade,
o bom trnsito com que contava junto, obviamente, Presidncia,
mas tambm junto ao Secretariado e s demais delegaes. O fato de as

290 Telegrama 474/2003, de DELBRASGEN.

173
Pedro Marcos de Castro Saldanha

negociaes serem presididas pelo Brasil e a circunstncia de a Diretora


do Departamento da OMS responsvel pelo tema do tabaco no s ser
brasileira, mas igualmente ter integrado a delegao do Brasil e ter
sido responsvel, em boa parte, pela formulao da poltica nacional
de combate ao tabagismo, faziam da delegao do Brasil um canal
importante para as demais delegaes. Por meio do Brasil, era possvel
fazer chegar Presidncia e ao Secretariado uma srie de preocupaes
e, ao mesmo tempo, esse fator ajudava, em certa medida, a tarefa do
Presidente de identificar onde se encontravam os pontos mais sensveis
e delicados da negociao.
A delegao brasileira tomou, ainda, a iniciativa de, com o apoio
da OMS, organizar reunies regionais para tentar concertar posio
conjunta dos pases latino-americanos anteriormente s sesses
do rgo Negociador (Rio de Janeiro, em novembro de 2001, em
preparao terceira reunio do ONI; Lima, em maro de 2002,
em preparao quarta reunio do ONI; Cidade do Mxico, em setembro
de 2002, em preparao quinta reunio; e Genebra, em fevereiro de
2003, em preparao sexta e derradeira sesso do ONI, neste caso com
a participao de EUA e Canad).
As comunicaes telegrficas com a Misso do Brasil em Genebra
registram, particularmente, dois momentos de grande complexidade em
que a atuao da delegao brasileira foi fundamental: nas discusses
sobre o tema da publicidade e nos debates sobre a clusula da Conveno
Quadro sobre comrcio e sade.
Com relao questo da publicidade dos produtos do tabaco, havia
uma clivagem muito definida entre os que advogavam a total proibio
e aqueles que, levantando dificuldades internas, manifestavam-se pela
restrio parcial. Os debates haviam chegado quinta sesso do ONI
sem sinais de que fosse possvel encontrar soluo de compromisso,
havendo alguns delegados chegado a imaginar que o tema pudesse pr
em risco o sucesso das negociaes como um todo. A delegao mais
vocal contra a proposta que se encontrava sobre a mesa para o artigo

174
Conveno do Tabaco da OMS

sobre publicidade291 era a delegao norte-americana, apoiada pela


delegao da Alemanha. Para os Estados Unidos, a proposta contrariava
frontalmente preceitos constitucionais, visto que, em seu entender,
impunha limites liberdade de expresso. Ambos os pases, durante
a discusso do tema na quinta sesso do ONI, ameaaram no assinar
um instrumento que contasse com dispositivos nesse sentido. Cerca de
cem delegaes, no entanto, manifestaram-se contrariamente posio
daqueles dois pases, ou seja, pelo total banimento da publicidade dos
produtos do tabaco.
A partir desse cenrio, a delegao brasileira passou a trabalhar
por frmula de consenso, que transferisse a responsabilidade de
proibir ou no a propaganda para os Estados, de acordo com suas
respectivas legislaes nacionais. Dessa forma, deixando de emanar
da Conveno-Quadro tal recomendao, haveria a necessria
flexibilidade que possibilitaria o progresso das discusses. A proposta
brasileira inovava, ainda, ao conferir aos Estados a possibilidade de, por
ocasio da assinatura ou ratificao da Conveno-Quadro, apresentar
declarao de comprometimento com a proibio da publicidade. Essa
formulao visava a confortar aquelas delegaes mais vocais nesse
sentido. A proposta, neste caso com colaborao da delegao indiana,
buscava acomodar, ainda, as posies relativas restrio da publicidade
transfronteiria292. A proposta exigia, finalmente, a redao de pargrafo
preambular vinculando a publicidade dos produtos de tabaco ao
crescimento da pandemia.

291 Each Party shall, in accordance with its capabilities, adopt and implement effective legislative, executive,
administrative or other measures to reduce, with the view to gradually eliminating, the advertising, promotion
and sponsorship of tobacco products. Towards this goal, each Party, in accordance with its national law and in
cooperation with other Parties, shall endeavour to [...], em A/FCTC/INB5/2. Disponvel em: <http://apps.who.
int/gb/fctc/PDF/inb5/einb52.pdf>. Acesso em: 23 set. 2010.
292 When signing, ratifying or acceding to this Convention or at any time thereafter, a State may, by means of a biding
written declaration, indicate that it is committed to the total banning of advertising, promotion and sponsorship
of tobacco products. () The declaration made pursuant to this Article shall be circulated by the depositary to all
Parties of the Convention. Parties that have imposed restrictions within their territories are fully empowered to
block cross border advertising of all tobacco products, in accordance with their national law [] Parties that have
imposed restrictions within their territories are fully empowered to block cross border advertising of all tobacco
products, in accordance with their national law (telegrama 2500/2002, de DELBRASGEN).

175
Pedro Marcos de Castro Saldanha

Aps a obteno de consenso em meio aos pases latino-americanos


e caribenhos, a proposta brasileira foi apresentada delegao norte
americana, que reagiu positivamente. E aps consultas de alto nvel
em Washington293, foi possvel delegao dos Estados Unidos retornar
mesa de negociaes.
Comparada com o texto que foi finalmente adotado sobre o tema
da publicidade, percebe-se que a proposta do Brasil constituiu-se na base
para a soluo do problema e obteno do consenso, deixando claro que
a situao ideal seria a da proibio total da propaganda, mas abrindo a
possibilidade para os Estados que no estivessem em condies de
seguir esse caminho adotarem restries parciais a partir de um limite
mnimo294.
O tema relativo priorizao das questes de sade sobre as
questes comerciais representou outro ponto de grande polarizao
durante as negociaes. A preocupao das delegaes mais identificadas
com o controle do tabaco advinha do fato de que, com o processo de
globalizao e o movimento de liberalizao comercial, houve incremento
significativo no comrcio internacional de tabaco. De fato, aps a
concluso da Rodada Uruguai do GATT, em 1994, foram derrubadas
barreiras ao comrcio de tabaco em folha, acarretando um aumento de
12,5% das exportaes desse produto entre 1994 e 1997295.
Para a soluo do impasse observado, e a exemplo do ocorrido
na questo anterior, a delegao brasileira desempenhou papel
preponderante, ainda que ONGs e delegaes favorveis a um enfoque
maximalista no tenham ficado totalmente satisfeitas com a formulao
de consenso finalmente encontrada. importante mencionar que o

293 O Negociador Chefe norte-americano confidenciou ao Embaixador Seixas Corra que a proposta brasileira fora
submetida all the way up to the top, having obtained green light from the White House (Telegrama 2500/2002,
de DELBRASGEN).
294 Cabe assinalar que este foi o nico artigo do tratado que mereceu referncia a um encaminhamento para a
negociao de um protocolo, apesar de no ter sido o primeiro a ser negociado como um protocolo (o primeiro
protocolo a ser negociado foi o de comrcio ilcito).
295 COLLIN, Jeff; LEE, Kelley; BISSELL, Karen. The framework convention on tobacco control: the politics of global
health governance. Third World Quarterly, v. 23, n 2, 2002.

176
Conveno do Tabaco da OMS

embate que se verificou no seio do ONI havia ocorrido anteriormente


no mbito da Comisso Nacional.
A rigor, a discusso que se instalou no contexto das sesses do
rgo Negociador Intergovernamental sobre a relao entre comrcio
e sade era mais de natureza poltica e simblica. O que pretendiam as
delegaes mais ativas nessa matria era obter uma declarao poltica
de que as normas que visam proteo da sade prevaleceriam, no
contexto internacional, se confrontadas com normas comerciais. Outras
delegaes, contudo, receavam que uma declarao nesse sentido
viesse a dar ensejo aplicao de medidas comerciais protecionistas e
discriminatrias.
Os esforos realizados ao longo do processo negociador para
dirimir a questo, contudo, no vinham produzindo resultados at
a quinta sesso do ONI. A estratgia da Presidncia de indicar um
facilitador para o tema acabara por resultar em cinco textos alternativos,
com contedo altamente divergente296.
Diante do impasse, a delegao brasileira, mais uma vez beneficiando-
se de sua composio diversificada, vislumbrou que a soluo talvez
estivesse na omisso do tema do comrcio no texto da Conveno-Quadro,
visto tratar-se de um instrumento visando exclusivamente a objetivos
de sade pblica. Nesse cenrio, eventual conflito de normas, uma vez
em vigor o instrumento, seria dirimido com base nas regras de Direito
Internacional Pblico e em consonncia com o princpio da inexistncia
de hierarquia entre tratados297. As menes sobre conflito de normas,
portanto, foram eliminadas do projeto de Conveno-Quadro, havendo a
delegao brasileira sugerido, como contraponto, meno no prembulo

296 Telegrama 2500/2002, de DELBRASGEN.


297 De acordo com Hildebrando Accioly, ocorrendo incompatibilidade entre os textos de dois tratados, a soluo no
consiste em considerar um deles como nulo, visto que por meio de interpretao judiciosa e de boa-f possvel
na maioria dos casos demonstrar que os dois textos podem ser mantidos, em ACCIOLY, Hildebrando; DO
NASCIMENTO E SILVA, G. E.; BORBA CASELLA, Paulo. Manual de Direito Internacional Pblico. Saraiva, 2008.

177
Pedro Marcos de Castro Saldanha

recordando a determinao das Partes da Conveno de priorizar o


direito sade298, 299, 300.
A soluo final, apesar de ter enfrentado crticas da parte das
ONGs301, possibilitou a remoo de obstculo significativo adoo
consensual da Conveno-Quadro.
Com os dois exemplos utilizados acima, fica claro que a delegao
brasileira desempenhou, por um lado, importante papel de broker
durante as negociaes e, por outro, a tarefa de impedir que os chamados
treaty breakers desviassem as discusses do trilho que levaria adoo
do instrumento por unanimidade. O equilbrio, a incansvel busca
pelo consenso e a imunizao contra radicalismos realizada com a
instituio da Comisso Nacional constituram os elementos bsicos
que permitiram manter esse padro de atuao.
A frmula bem-sucedida adotada para as negociaes da Conveno
Quadro da OMS para o Controle do Tabaco poderia ser replicada para
outras negociaes, em matrias que perpassem interesses diversos.
O fato de ter havido um Decreto presidencial para determinar a forma
pela qual se daria a preparao das posies do Brasil sintomtico,
tendo conferido mpeto ao exerccio. As reunies e consultas realizadas,
a rigor, derivavam de instruo do Presidente da Repblica.
importante ressaltar que a Comisso Nacional representou um
esforo de coordenao interna, no havendo sido retirada ou diminuda,
em momento algum, a competncia do Ministrio das Relaes

298 O primeiro pargrafo do Prembulo da Conveno-Quadro est redigido da seguinte forma: Determined to give
priority to their right to protect public health.
299 Na 4 Sesso da Conferncia das Partes da Conveno-Quadro (Punta del Este, 15 a 20 de novembro de 2010),
foi adotada a deciso FCTC/COP4(5), sobre a implementao da Conveno. Disponvel em: <http://apps.who.
int/gb/fctc/PDF/cop4/FCTC_COP4(5)-en.pdf>. Acesso em: 4 dez. 2010. O texto, ao recordar vrios dispositivos
da Constituio da OMS, da prpria Conveno, do GATT, de TRIPS e da Declarao de Doha sobre TRIPS e
Sade Pblica, reafirma o compromisso das Partes de priorizar a implementao de medidas de sade pblica
elaboradas para controlar o consumo de tabaco em suas respectivas jurisdies. A mesma deciso urge a Fora
Tarefa Interagncias Ad Hoc das Naes Unidas sobre o Controle do Tabaco a apoiar a coordenao multissetorial
e interagncias como forma de fortalecer a implementao da Conveno-Quadro.
300 Cabe assinalar que, atualmente, legislao canadense sobre regulao do contedo dos produtos de tabaco adotada
com base em dispositivos da Conveno-Quadro est sendo contestada no Comit de Barreiras Tcnicas ao
Comrcio da OMC.
301 Alliance Bulletin, Issue 44, 27 February 2003. Disponvel em: <http://www.fctc.org/index.php?option=com_
docman&task=doc_view&gid=43&tmpl=component&format=raw&Itemid=21>. Acesso em: 24 set. 2010.

178
Conveno do Tabaco da OMS

Exteriores para negociar tratados. Apesar de presidida pelo Ministro


da Sade e secretariada pelo INCA, o que era natural tendo em vista
o objetivo primordial da Conveno-Quadro de promover e proteger a
sade pblica, o Itamaraty sempre atuou como ponte entre os diferentes
atores ali presentes. O exerccio possibilitava que os representantes da
Diplomacia brasileira em Genebra, durante as negociaes, agissem
tomando por base decises equilibradas e adotadas internamente por
consenso e, desta forma, fizessem uso da palavra em nome da delegao
brasileira com alto grau de fora, legitimidade e credibilidade.

179
Concluso

O processo de negociao da Conveno-Quadro da OMS para


o Controle do Tabaco, como foi possvel observar, mostrou-se longo e
complexo. Seu legado para a comunidade internacional significativo,
no s por se tratar de um ponto de inflexo no contexto da governana
em matria de sade global, mas tambm porque as consequncias do
exerccio ultrapassam os limites da sade pblica. No caso especfico
do Brasil, pode-se afirmar que a concluso das negociaes e a adoo do
instrumento constituram marcos importantes para a nossa Diplomacia.
A proeminncia e a liderana exercida durante o processo, at
ento indito no contexto da OMS, alaram o Brasil vanguarda mundial
em questes atinentes sade pblica global. A partir de maio de 2003,
a Diplomacia brasileira associar-se-ia a outras iniciativas relevantes
nessa rea, como a criao da Central Internacional de Compra de
Medicamentos UNITAID (no contexto da Ao contra a Fome e a
Pobreza)302, a iniciativa Poltica Externa e Sade Global (que congrega
pases desenvolvidos e em desenvolvimento de vrios continentes na

302 A Central Internacional de Compra de Medicamentos UNITAID, foi criada em 2006, a partir de iniciativa dos
Presidentes Luiz Incio Lula da Silva, Jacques Chirac e Ricardo Lagos. Seu objetivo principal , a partir de fontes
inovadoras de financiamento, angariar recursos para realizar compras em escala de medicamentos contra HIV/
AIDS, tuberculose e malria, bem como kits de diagnstico, de forma a provocar a queda nos preos.

181
Pedro Marcos de Castro Saldanha

discusso de temas relativos sade em nvel global)303 e a Estratgia


Global sobre Sade Pblica, Inovao e Propriedade Intelectual304, alm
de passar a atuar em momentos de crise, como durante a pandemia de
gripe A/H1N1305, e em projetos de cooperao Sul-Sul306.
Vrios foram os fatores que constituram as fundaes para
esse novo perfil de atuao internacional do Brasil. Inicialmente,
importante sublinhar que as negociaes da Conveno-Quadro
transcorreram em contexto internacional em que nitidamente o poder
global no se concentrava nas mos de um pequeno nmero de atores.
Ao contrrio, em processo que se acentuou nos dias atuais, h, como
afirma o Embaixador Celso Amorim, uma diluio do poder, com um
grande nmero de pases se apresentando como garantes da estabilidade
global307.
Alm disso, o perodo em questo coincidiu com a fase de
consolidao da redemocratizao da sociedade brasileira, aps o trmino
do governo militar. Em 1999, quando tiveram incio as negociaes da
Conveno-Quadro, o Brasil j passara por uma Assembleia Constituinte,
trs eleies diretas para a Presidncia da Repblica e por um processo de
impedimento do Presidente, havendo todos esses eventos transcorrido
sem qualquer perturbao ou ameaa ordem institucional. O pas
se mostrava ao mundo, portanto, como uma democracia vibrante,

303 A iniciativa Poltica Externa e Sade Global foi lanada em Nova York, em 2006, pelos Ministros das Relaes
Exteriores do Brasil, da Noruega, da Frana, do Senegal, da Tailndia, da frica do Sul e da Indonsia. Seu objetivo
chamar a ateno para a posio estratgica dos temas de sade pblica na agenda internacional.
304 Adotada pela 61 Assembleia Mundial da Sade, em 2008, a partir de iniciativa brasileira, a Estratgia visa a reforar
o papel da OMS como provedora de apoio tcnico e poltico aos pases que pretendem fazer uso das flexibilidades
previstas no Acordo TRIPS. Alm disso, reafirma a importncia do uso de mecanismos j existentes relacionados
ao desenvolvimento de tecnologias, inovao e garantia do acesso aos medicamentos e est orientada para
necessidades de sade pblica e para as prioridades dos pases em desenvolvimento, na busca de aes concretas
como a rpida entrada dos medicamentos genricos no mercado.
305 Durante a pandemia de gripe A/H1N1, em 2009, o governo brasileiro doou 10% de seu estoque de vacinas, por
meio da OMS, para os pases mais necessitados.
306 Os projetos de cooperao Sul-Sul na rea de sade patrocinados pelo governo brasileiro vo desde a doao de
equipamentos para a implantao de fbrica de medicamentos antirretrovirais em Moambique at programas
de capacitao, construo de bancos de leite e tratamento de enfermidades tpicas de pases em desenvolvimento,
como a anemia falciforme (na frica) e clera (no Haiti).
307 AMORIM, Celso. Brazilian Foreign Policy under President Lula (2003-2010), an Overview. Revista Brasileira de
Poltica Internacional, Special Edition Brazil, an Emerging Power, 2010.

182
Concluso

com instituies amadurecidas e funcionando de acordo com a ordem


constitucional estabelecida a partir da adoo da Constituio de 1988.
Paralelamente ao processo de consolidao democrtica, e mais
especificamente a partir da adoo do Plano Real, em 1994, o Brasil
tambm comeava a tomar as rdeas de sua poltica econmica, o que
redundou na queda dos nveis inflacionrios, aps muitos anos de
taxas fora do controle e tentativas frustradas de reverso desse quadro.
A reconstruo das bases da economia brasileira constitua condio
essencial para a retomada do crescimento.
Um arcabouo institucional forte e uma economia com
fundamentos slidos so elementos importantes para uma atuao
mais incisiva e com enfoque mais sistmico no cenrio internacional e,
em particular, em fora multilaterais. Hoje, aqueles dois fatores aliados
a uma contundente poltica de incluso social deixam o Brasil em
posio privilegiada em qualquer discusso sobre temas de interesse
global. Nos dias atuais, no h questo internacional que nos seja
indiferente. A presena do Brasil nessas discusses traz legitimidade
e credibilidade, ao mesmo tempo em que a nossa capacidade de influir
cresceu exponencialmente.
Essa nova realidade se faz sentir de maneira ainda mais intensa
em matria de sade pblica. As polticas implementadas pelo Brasil
nos ltimos quinze anos, no s na rea de combate ao tabagismo,
mas tambm, e principalmente, em questes estruturais, como
o desenvolvimento do Sistema nico de Sade, e emergenciais,
como a poltica de combate ao HIV/AIDS, habilitam o governo brasileiro
a desenvolver uma Diplomacia da Sade Pblica com autoridade e
independncia. Essa Diplomacia da Sade tem se mostrado ativa no
s no mbito da Organizao Mundial da Sade ou de outros organismos
especializados308, mas tambm em todos os contextos em que o tema

308 Somente em Genebra, as instituies especializadas na rea de sade pblica so, alm da OMS, o Programa
Conjunto das Naes Unidas sobre HIV/AIDS Unaids, o Fundo Global de Combate AIDS, Tuberculose e Malria,
e a Central Internacional de Compra de Medicamentos UNITAID. Alm disso, o tema da sade tratado no
contexto da Organizao Mundial para a Propriedade Intelectual OMPI, pela Organizao Internacional do

183
Pedro Marcos de Castro Saldanha

da sade abordado, ainda que de forma tangencial309. Seus reflexos


tambm so percebidos no prprio Ministrio das Relaes Exteriores310.
O ativo engajamento do Brasil nessas discusses mostra da
conscincia existente hoje de que a Diplomacia Brasileira deve atuar guiada
por um forte sentimento de cidadania global e, consequentemente,
no indiferena, para usar o conceito adotado e desenvolvido pelo
Chanceler Celso Amorim311. Com base nesse paradigma, o Brasil evoluiu
da posio de receptor de recursos internacionais para doador e grande
promotor da Cooperao Sul-Sul312. A atual Poltica Externa Brasileira
reflete essa mudana de atitude e, como assinala Fareed Zakaria,
demonstra o desejo de break free of its older constraints313.
No caso especfico da conformao do regime internacional de
controle do tabagismo, o engajamento brasileiro tambm foi norteado
por aqueles princpios. importante notar, contudo, que naquela
situao em particular os meros princpios e as boas intenes no
se sustentariam sozinhos. Para que o Brasil pudesse desempenhar
com competncia o papel que lhe coube ao longo do processo, era
imprescindvel contar com uma poltica slida de combate aos efeitos
malficos do consumo de tabaco.
Como foi demonstrado acima, o pioneirismo, a criatividade e a
efetividade do Programa Nacional nessa rea eram incontestados em
nvel internacional. Vale lembrar que o Brasil foi o segundo pas no
mundo e o primeiro pas em desenvolvimento a usar imagens e

Trabalho OIT, pelo Conselho de Direitos Humanos, entre outros. Cabe registro, ainda, atuao da Diplomacia
Brasileira junto Organizao Pan-Americana da Sade OPAS, em Washington, e no contexto do Mercosul e
da Unasul.
309 Como prova dessa nova dimenso conferida ao tema, cabe mencionar a criao, em janeiro de 2009, no seio da
Fundao Oswaldo Cruz, do Centro de Relaes Internacionais em Sade, coordenado pelo Dr. Paulo Buss.
310 Se at 2008 apenas um diplomata da Misso em Genebra era responsvel pelo acompanhamento dos temas
relativos a sade e trabalho, hoje dois diplomatas dedicam-se exclusivamente aos temas de sade.
311 SOARES DE LIMA, Maria Regina. Autonomia, No Indiferena e Pragmatismo: Vetores Conceituais da Poltica Exterior,
2005.
312 De acordo com levantamento feito pela revista The Economist, o valor total da ajuda brasileira ao desenvolvimento
poderia chegar a US$ 4 bilhes em 2010 (Brazils foreign-aid programme Speak softly and carry a blank cheque.
The Economist, 15 Jul. 2010).
313 ZAKARIA, Fareed. Step up to the Plate. Newsweek, 29 Sept. 2010. Disponvel em: <http://www.newsweek.
com/2010/09/25/zakaria-rising-powers-aren-t-acting-like-it.html#>. Acesso em: 23 out. 2010.

184
Concluso

mensagens de advertncia nas embalagens de cigarros. Alm disso, foi


o primeiro pas a criar um rgo para regular o contedo dos produtos
de tabaco e suas emisses314 e o primeiro a proibir o uso de termos
que pudessem levar o consumidor a concluses equivocadas sobre os
efeitos do tabaco para a sade (como light, mild ou suave). O impacto
dessas e de outras aes constantes do Programa era refletido nos
nmeros relativos prevalncia do tabagismo na sociedade brasileira,
que sofreram queda significativa desde que o governo federal comeou
a tomar as primeiras medidas.
Estavam estabelecidos, assim, os pilares que sustentariam a
atuao da Presidncia brasileira durante toda a negociao. A partir
deles, e graas experincia e habilidade diplomtica dos Embaixadores
Celso Amorim e Luiz Felipe de Seixas Corra e sintonia existente com
o Secretariado, foi possvel construir o ambiente propcio para que as
negociaes chegassem a bom termo, apesar das inmeras e poderosas
presses externas que, por vezes, buscavam desviar os debates do rumo
que fora traado pela Presidncia conjuntamente com o Secretariado
da OMS. Para atuar nesse cenrio, trs fatores foram instrumentais:
a capacidade de liderana de ambos os Presidentes; a legitimidade,
credibilidade e equilbrio da delegao brasileira; e a presena da
Dra. Vera Luza da Costa e Silva na coordenao da equipe de funcion
rios altamente qualificados da Tobacco Free Initiative.
Com relao capacidade de liderana dos Embaixadores Celso
Amorim e Seixas Corra, importante ressaltar, alm das qualificaes
profissionais e do prestgio pessoal de que ambos dispunham, o mtodo
de trabalho que imprimiram ao processo. A negociao chair driven
estabelecida ao longo do processo no era autoritria. Tratava-se de
processo negociador dirigido, e no imposto pelo Presidente. Os dois
diplomatas primaram sempre pela transparncia, pelo dilogo franco,

314 A Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Anvisa, criada em 1999 pela Lei 9.782, tem entre suas atribuies a
regulamentao, controle e fiscalizao dos cigarros, cigarrilhas, charutos e qualquer outro produto derivado do
tabaco.

185
Pedro Marcos de Castro Saldanha

fluido e aberto com todos os setores envolvidos e nunca se afastaram,


apesar das inmeras presses nesse sentido, do objetivo maior de chegar
a um texto que pudesse ser abraado de forma consensual pelos Estados
membros da OMS. No que tange especificamente transparncia, vale
sublinhar que suas aes eram sempre comunicadas por escrito ao
Secretariado e compartilhadas com todos os demais Estados-membros.
Alm disso, a sistemtica adotada de contar com um representante
de cada uma das seis regies geogrficas reconhecidas pela OMS no
Bureau tambm contribua para aumentar o grau de transparncia do
processo, visto que, em reunies dos respectivos grupos regionais, cada
representante tinha a incumbncia de relatar as discusses havidas no
Bureau.
O dilogo constante mantido pela Presidncia com os demais
segmentos envolvidos no processo, mas que no eram partes na
negociao, como as organizaes no governamentais, auxiliavam,
da mesma forma, na consecuo da meta de conferir transparncia s
deliberaes. Ambos os Presidentes realizavam briefings frequentes
s ONGs durante os perodos de sesso do rgo Negociador.
Com base nos pilares indicados acima, a Presidncia brasileira
dispunha da fora necessria para empreender processo de convencimento
em prol do consenso. Em mais de um momento durante as negociaes,
e principalmente em virtude da pouca experincia de alguns atores
com as prticas diplomticas, houve impasses que geraram ameaas
de pedido de votao, o que certamente acabaria por enfraquecer e
tornar menos efetivo o texto da Conveno-Quadro. De fato, como
j indicado anteriormente, algumas delegaes, ainda acostumadas a
encarar a OMS como uma organizao altamente especializada e, por
isso, sui generis no Sistema ONU, compareciam s reunies do ONI, em
Genebra, apenas com representantes da rea de sade pblica. De sua
parte, as organizaes no governamentais acreditavam que seria mais
importante contar com um instrumento detalhado e incisivo. Nesse
contexto, ao trabalho da Presidncia somou-se a tarefa adicional de

186
Concluso

convencer os participantes do processo de que uma Conveno-Quadro


adotada por consenso poderia ser mais positiva para a sade pblica
global do que um instrumento extremamente detalhado e radical, mas
que viesse a contar com nmero baixo de adeses.
Alm dos efeitos para o tratamento, pelo Brasil, do tema da sade
nas relaes internacionais, a ser tratado um pouco mais adiante, as
negociaes que levaram adoo da Conveno-Quadro para o Controle
do Tabaco acabaram por mudar definitivamente o modus operandi da
prpria Organizao Mundial da Sade. Em se tratando de Organizao
pouco habituada s prticas diplomticas e, at ento, vista como agncia
da ONU composta apenas por profissionais da rea de sade pblica e
tendo os mesmos profissionais como seu pblico alvo, a OMS em muito
aprendeu com a negociao daquele instrumento. A partir da negociao
da Conveno-Quadro, foi possvel comear a forjar uma cultura
negociadora, at ento inexistente no mbito da OMS. O modelo e
a sistemtica aplicados, tendo em vista o grande xito do exerccio,
seriam replicados, poucos anos mais tarde, em outras importantes
empreitadas da Organizao, como por ocasio das negociaes que
levariam reviso do Regulamento Sanitrio Internacional (2005)315.
Alm do envolvimento em bases intersetoriais da parte dos
governos no processo de negociao do instrumento, a forte participao
dos atores no estatais ao longo de todo o perodo deixou clara,
igualmente, a necessidade de, na consolidao da governana em matria
de sade global, atuar sem se restringir aos crculos do poder pblico.
No caso concreto em anlise, a ao da sociedade civil revelou-se de
extrema importncia, situao que se mantm at os dias atuais, no
contexto da implementao da Conveno-Quadro e da negociao de
seus protocolos adicionais. No se cogita mais, nos dias de hoje, iniciar
qualquer processo no contexto da OMS sem uma convocao sociedade
civil para que participe de forma ativa do exerccio, seja por meio de

315 O Regulamento Sanitrio Internacional (2005) um acordo internacional vinculante, que tem por objetivo
prevenir a propagao de doenas e aborda temas como o movimento internacional de pessoas e mercadorias.

187
Pedro Marcos de Castro Saldanha

audincias pblicas (cabendo recordar que as primeiras iniciativas do


gnero organizadas pela OMS ocorreram no perodo de preparao
para o incio dos trabalhos do rgo Negociador), seja lanando mo
de consultas regionais.
Aps a Conveno-Quadro, portanto, ficou clara para a OMS
a implicao poltica dos temas que esto sob sua responsabilidade,
bem como as repercusses que as decises tomadas naquele frum
podem ter em searas que extrapolam a da sade pblica. No caso do
tabaco, as reas mais evidentes eram a do comrcio internacional, dos
direitos humanos e do meio ambiente, mas em outras reas de atuao,
como no caso da reviso do Regulamento Sanitrio Internacional, a
ao da OMS poderia repercutir em setores aparentemente distantes,
como o do desarmamento, tendo em vista as restries ao uso de
armas biolgicas, qumicas e nucleares. Em recentes discusses sobre
doenas transmissveis, ainda a ttulo de exemplo, a atuao da OMS
teve repercusso na rea da propriedade intelectual, havendo o Brasil,
mais uma vez, assumido papel protagnico na negociao e adoo da
Estratgia e Plano de Ao sobre Sade Pblica, Inovao e Propriedade
Intelectual da OMS. Quando a Organizao discute, a seu turno, os
determinantes sociais da sade, cuja prxima Conferncia Mundial ser
realizada na cidade do Rio de Janeiro, em 2011, aborda de forma direta
as questes de desenvolvimento e combate pobreza.
Como possvel observar, os casos em que a ao da Organizao
Mundial da Sade ultrapassa os limites do setor sade stricto sensu
so inmeros. A fora da Conveno-Quadro, portanto, no se limita
simplesmente ao seu contedo e sua capacidade de salvar geraes
presentes e futuras dos malefcios causado pelo tabaco, mas reside,
igualmente, no processo trilhado ao longo das negociaes e at a
sua adoo e nas transformaes acarretadas para a prpria OMS.
A mentalidade que reinava em 1999 passou por transformao radical,
havendo a Organizao percebido que o seu papel evolura, juntamente

188
Concluso

com o processo de globalizao. Trata-se, pois, de uma das maiores lies


aprendidas durante a negociao.
Ainda sob a tica da OMS, impe-se assinalar que a Conveno
Quadro rompeu a inrcia que se verificava no mbito da Organizao,
cuja prioridade sempre recara sobre o combate s doenas transmissveis.
A partir da negociao do instrumento, assentou-se o entendimento
de que pandemias na rea de doenas no transmissveis, como a do
tabagismo, tambm poderiam representar emergncias de sade pblica,
apesar de seu processo de disseminao ser mais gradual e silencioso e,
portanto, ainda mais pernicioso e cruel. Nesse sentido, a Assembleia
Geral das Naes Unidas adotou Resoluo316, em maio de 2010, que
determina a realizao, em setembro de 2011, da primeira Cpula sobre
Doenas No Transmissveis. A Resoluo contou com o apoio do Brasil.
Com relao ao Brasil, cabe notar que a estratgia empreendida
para a elaborao das posies negociadoras, qual seja, por meio
do estabelecimento de Comisso Nacional interministerial com a
participao de todos os setores do governo interessados na questo,
mostrou-se igualmente acertada e poderia ser replicada no futuro
em outros processos de negociao de instrumentos multilaterais
vinculantes. Sempre mantendo a coordenao da delegao, durante
as reunies do rgo Negociador, em Genebra, a cargo do representante
do Ministrio das Relaes Exteriores, a simples existncia da Comisso
e as reunies que eram mantidas no Brasil para a discusso das posies
que viriam a ser defendidas em Genebra tinham o benefcio de dissipar
eventuais desconfianas. Esse efeito era especialmente bem-vindo junto
aos representantes do setor de sade, que receavam que o processo
pudesse ficar inteiramente nas mos do Itamaraty, ficando mais sujeito
s presses da indstria tendo em vista a maior interface do Ministrio
das Relaes Exteriores com os demais setores e interesses da sociedade
brasileira.

316 Disponvel em: <http://www.un.org/News/briefings/docs//2010/100513_Diseases.doc.htm>. Acesso em: 4 dez.


2010.

189
Pedro Marcos de Castro Saldanha

A presena de diplomata chefiando a Assessoria Internacional


do Ministrio da Sade tambm representava fator de acomodao,
alm de elemento importante para evitar eventuais atritos decorrentes
de possveis interpretaes equivocadas da parte da comunidade de
sade pblica acerca da posio a ser adotada pela delegao brasileira
nas diferentes fases de negociao da Conveno-Quadro. A cesso de
diplomata para exercer aquelas funes, que, a rigor, j se realizava
desde antes das negociaes da Conveno-Quadro, mantida at os
dias atuais.
Notvel, contudo, o fortalecimento por que vem passando a
Assessoria Internacional do Ministrio da Sade desde o perodo em
que se negociou a Conveno-Quadro. De cerca de vinte funcionrios
(entre funcionrios do quadro do Ministrio da Sade e tcnicos do
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD), aquele
departamento do Ministrio da Sade conta hoje com 53 funcionrios317,
havendo sua rea de atuao se expandido dos tradicionais temas da
Organizao Pan-Americana de Sade e da Organizao Mundial
da Sade para uma ativa e relevante ao de coordenao dos temas
relativos sade pblica no contexto do Mercosul e da Unasul, alm de
contar com significativo setor de cooperao tcnica, trabalhando em
estreita coordenao com a Agncia Brasileira de Cooperao.
Essa atuao do Ministrio da Sade na rea internacional em muito
se d em funo do desenvolvimento e do processo de consolidao do
Sistema nico de Sade (SUS). O SUS representa a concretizao, como
recorda o Embaixador Santiago Alczar318, do modelo universalista
ao caso brasileiro, que por meio de atuao ampla, nos mais variados
setores e totalmente gratuita, ala o sistema brasileiro condio de um
dos maiores do mundo. As vantagens da concepo brasileira de sade
pblica, apesar das dificuldades de implementao prtica em virtude

317 Informao obtida em 13 out. 2010 junto ao Embaixador Eduardo Botelho Barbosa, ento Chefe da Assessoria de
Assuntos Internacionais do Ministrio da Sade.
318 ALCZAR, Santiago. A Insero da Sade na Poltica Exterior Brasileira. Tese apresentada por ocasio da XLVIII
edio do Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco.

190
Concluso

das dimenses continentais do pas e dos determinantes sociais ainda


existentes, so reconhecidas internacionalmente.
Finalmente, o processo de negociao da Conveno-Quadro e,
mais especificamente, a presena da Dra. Vera Luza da Costa e Silva na
chefia da Tobacco Free Initiative, deixou patente a utilidade e a importncia
de contar com funcionrios brasileiros qualificados em posies-chave
nos principais organismos internacionais. Atualmente, a presena de
funcionrios brasileiros nos secretariados das organizaes do Sistema
das Naes Unidas no corresponde importncia do Brasil. A ttulo
de ilustrao, vale mencionar que, dos 44.134 funcionrios da ONU (a
includos os secretariados em Nova York, Genebra, Viena, Nairbi e as
misses de paz), apenas 171 so brasileiros. Esta cifra corresponde a
0,39% dos funcionrios, ao passo que a contribuio do Brasil para o
oramento da Organizao monta a 1,6%319.
A discrepncia entre a relevncia do Brasil no cenrio internacional
e a presena brasileira nos organismos internacionais mereceria uma
anlise mais aprofundada pela Secretaria de Estado, o que no encontra
guarida no objeto da presente tese. Eventual estudo sobre o tema poderia
abordar a questo das formas e meios de promoo da participao de
brasileiros nos secretariados como mtodo de ao diplomtica, sempre
tendo como base histrias de sucesso, como foi o caso da interao
mantida com a Dra. Costa e Silva durante as negociaes da Conveno
Quadro da OMS para o Controle do Tabaco. Hoje, a ao do Itamaraty
e de sua rede de Postos no exterior na promoo da participao de
nossos compatriotas nos secretariados de organismos internacionais
ocorre de forma ad hoc e, em grande parte dos casos, a partir da iniciativa
dos prprios candidatos s vagas abertas nas diferentes organizaes.
Nunca demais recordar que alguns postos-chave nas organizaes
internacionais so ocupados por indivduos indicados, ainda que no

319 Para efeitos de comparao, cabe mencionar que nacionais argentinos correspondem a 0,46% dos funcionrios do
Secretariado; chineses a 1,07%; russos a 1,37%; indianos a 1,39%; e mexicanos a 0,44% (informaes obtidas em
29 out. 2010 junto a DELBRASONU).

191
Pedro Marcos de Castro Saldanha

de forma aberta e explcita, pelos governos. Trata-se do caso dos postos


de diretor executivo ou assessores dos diretores gerais, que tm um
papel poltico de extrema relevncia no encaminhamento das atividades
das organizaes. Seria importante analisar como se movimentam
outros pases sobre essa questo. Vrias chancelarias, por exemplo,
mantm links em suas pginas na Internet em que concentram todas
as oportunidades de postos existentes em organismos internacionais320.
Ao estudar as maneiras apropriadas para incentivar a participao
de nacionais brasileiros em processos seletivos, contudo, h que se ter
em mente o fato de que, uma vez selecionado, o funcionrio passar
a responder burocracia do organismo respectivo. Esses nacionais
brasileiros, porm, sempre levaro aos organismos para os quais forem
selecionados um pouco de nossa cultura, da tolerncia que caracteriza
o brasileiro e da perspectiva de um pas que passou a maior parte de
sua histria sob a gide da dependncia. A partir de trabalho efetivo e
contnuo das Embaixadas e Misses brasileiras com vistas a prestigi
los e a construir relao de confiana mtua, tais funcionrios podem
representar instrumento significativo para a atuao do Brasil junto
aos organismos internacionais.
Atualmente, sade pblica e poltica externa so temas
indissociveis. H mais de dez anos o Brasil tem conscincia desse
fato. A partir do processo de negociao da Conveno-Quadro da
OMS para o Controle do Tabaco, outras iniciativas foram tomadas nas
mais diversas reas da sade pblica com repercusso internacional.
O papel de liderana assumido pelo Brasil durante as negociaes da
Conveno-Quadro foi replicado nas discusses sobre TRIPS e sade,
na negociao do Regulamento Sanitrio Internacional (2005), no

320 o caso do Departamento de Estado dos EUA (disponvel em: <http://www.state.gov/p/io/empl/index.htm>, acesso
em: 2 nov. 2010), do Ministrio dos Negcios Estrangeiros da Frana (disponvel em: <http://www.diplomatie.gouv.
fr/fr/ministere_817/emplois-stages-concours_825/70.-mission-fonctionnaires-internationaux_4338/travailler-
oi_20037/index.html>, acesso em: 2 nov. 2010), da Secretaria de Relaes Exteriores do Mxico (disponvel em:
<http://sre.gob.mx/vacantes/>, acesso em: 2 nov. 2010), do Departamento de Negcios Estrangeiros da frica do
Sul (disponvel em: <http://www.dfa.gov.za/employment/index.html>, acesso em: 2 nov. 2010), apenas para citar
alguns exemplos.

192
Concluso

estabelecimento da Estratgia e Plano de Ao sobre Sade Pblica,


Inovao e Propriedade Intelectual, no debate sobre os determinantes
sociais da sade e nas reas de HIV/AIDS e preparao para pandemias
de gripe, apenas para citar alguns exemplos. Alm disso, no se pode
deixar de mencionar a iniciativa sobre Poltica Externa e Sade Global,
por meio da qual governos de sete pases321 de todos os continentes, e a
includos pases desenvolvidos e em desenvolvimento, se uniram com o
objetivo de ressaltar a interconexo entre os temas de sade e poltica
externa, bem como a crescente relevncia das questes sanitrias no
contexto internacional.
A Conveno-Quadro da Organizao Mundial da Sade para
o Controle do Tabaco um marco nesse processo. Como foi dito
anteriormente, no s pela sua capacidade intrnseca de salvar vidas,
mas tambm pela mudana de perspectiva que propiciou para a
abordagem dos temas de sade pblica em nvel global. E o Brasil,
a partir da liderana exercida ao longo de todo o processo e do papel de
catalisador e de construtor de pontes que desempenhou, teve seu nome
inscrito na Histria da sade pblica internacional. A exemplo do que j
ocorrera com o pas em outros momentos histricos de grande relevncia
para a Histria da Humanidade, como quando Oswaldo Aranha presidiu
a Assembleia Geral das Naes Unidas em que foi aprovada a criao
do Estado de Israel, o Brasil constitua a pea de encaixe mais perfeito
para o quebra-cabeas que a OMS montava.
Hoje, o Brasil considerado ator fundamental em toda e qualquer
iniciativa da Organizao Mundial da Sade. Se em muito esse
tratamento se deve ao prprio desenvolvimento por que passou o pas
nos ltimos anos e por suas histrias de sucesso em diversos setores da
sade pblica, cabe notar que outros pases chamados emergentes no

321 A iniciativa Poltica Externa e Sade Global foi lanada em 2006, em reunio havida s margens da Assembleia
Geral das Naes Unidas, pelos Ministros das Relaes Exteriores do Brasil, da Noruega, da Frana, da Tailndia,
da frica do Sul, do Senegal e da Indonsia. Foi consolidada no ano seguinte, na Noruega, por meio da Declarao
de Oslo. O Brasil assumiu, no segundo semestre de 2010, a coordenao do mecanismo, exercida por meio de sua
Misso junto s Naes Unidas em Genebra.

193
Pedro Marcos de Castro Saldanha

so encarados da mesma forma. A Conveno-Quadro representou um


divisor de guas, no s para o funcionamento da OMS, mas tambm,
e principalmente, para a consolidao dessa nova posio do Brasil na
cena da sade pblica global.

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Telegrama 1494/1999, de DELBRASGEN.

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Telegrama 891/2000, de DELBRASGEN.

Telegrama 1243/2000, de DELBRASGEN.

Telegrama 1247/2000, de DELBRASGEN.

Telegrama 1594/2000, de DELBRASGEN.

Telegrama 1643/2000, de DELBRASGEN.

Despacho telegrfico 203/2000, para DELBRASGEN.

Despacho telegrfico 246/2000, para DELBRASGEN.

Despacho telegrfico 394/2000, para DELBRASGEN.

Despacho telegrfico 395/2000, para DELBRASGEN.

Despacho telegrfico 683/2000, para DELBRASGEN.

Despacho telegrfico 716/2000, para DELBRASGEN.

Despacho telegrfico 758/2000, para DELBRASGEN.

Despachwo telegrfico 866/2000, para DELBRASGEN.

Despacho telegrfico 925/2000, para DELBRASGEN.

Despacho telegrfico 939/2000, para DELBRASGEN.


211
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Circular telegrfica 38683/2000.

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Telegrama 555/2001, de DELBRASGEN.

Telegrama 874/2001, de DELBRASGEN.

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Telegrama 3146/2001, de DELBRASONU.

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Despacho telegrfico 552/2001, para DELBRASGEN.

Despacho telegrfico 753/2001, para DELBRASGEN.

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213
Pedro Marcos de Castro Saldanha

Telegrama 234/2002, de DELBRASGEN.

Telegrama 247/2002, de DELBRASGEN.

Telegrama 374/2002, de DELBRASGEN.

Telegrama 561/2002, de DELBRASGEN.

Telegrama 642/2002, de DELBRASGEN.

Telegrama 695/2002, de DELBRASGEN.

Telegrama 1139/2002, de DELBRASGEN.

Telegrama 1549/2002, de DELBRASGEN.

Telegrama 1622/2002, de DELBRASGEN.

Telegrama 1682/2002, de DELBRASGEN.

Telegrama 2357/2002, de DELBRASGEN.

Telegrama 2500/2002, de DELBRASGEN.

Telegrama 2785/2002, de DELBRASGEN.

Telegrama 27/2002, de Brasemb Pretria.

Despacho telegrfico 32/2002, para DELBRASGEN.

Despacho telegrfico 964/2002, para DELBRASGEN.

214
Referncias

2003

Telegrama 16/2003, de DELBRASGEN.

Telegrama 165/2003, de DELBRASGEN.

Telegrama 303/2003, de DELBRASGEN.

Telegrama 388/2003, de DELBRASGEN.

Telegrama 474/2003, de DELBRASGEN.

Telegrama 475/2003, de DELBRASGEN.

Telegrama 483/2003, de DELBRASGEN.

Telegrama 900/2003, de DELBRASGEN.

Telegrama 936/2003, de DELBRASGEN.

Telegrama 1014/2003, de DELBRASGEN.

Telegrama 1101/2003, de DELBRASGEN.

Telegrama 1162/2003, de DELBRASGEN.

Telegrama 1201/2003, de DELBRASGEN.

Telegrama 1211/2003, de DELBRASGEN.

Telegrama 1240/2003, de DELBRASGEN.

Telegrama 1322/2003, de DELBRASGEN.

Telegrama 1348/2003, de DELBRASGEN.

Telegrama 1413/2003, de DELBRASGEN.

Telegrama 1433/2003, de DELBRASGEN.

215
Pedro Marcos de Castro Saldanha

c. Referncias eletrnicas

Os textos das resolues da Assembleia Mundial da Sade mencionadas


no trabalho, bem como de outros documentos oficiais relativos
negociao da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco, esto
disponveis em sua ntegra no stio eletrnico: <www.who.int>.

Os textos das resolues da Assembleia Geral das Naes Unidas e


do Conselho Econmico e Social das Naes Unidas mencionadas no
trabalho esto disponveis em sua ntegra no stio eletrnico: <www.
un.org>.

O texto da resoluo da Organizao da Aviao Civil Internacional


mencionada no trabalho est disponvel em sua ntegra no stio
eletrnico: <www.icao.int>.

d. Entrevistas

Entrevistas com o ento Ministro das Relaes Exteriores, Embaixador


Celso Amorim, realizadas em Braslia em 10.9.2010 e 27.12.2010.

Entrevista com o Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra, realizada


em Roma em 9.11.2010.

Entrevistas com o Embaixador Frederico Duquestrada Meyer,


realizadas por e-mail em 30.10.2010 e por telefone, em 23.1.2011.

Entrevista com o Embaixador Santiago Alczar, realizada por e-mail


em 21.9.2010.

Entrevista com o Ministro Jos Marcos Nogueira Viana, realizada por


e-mail em 23.8.2010.

216
Referncias

Entrevista com o ento Conselheiro Felipe Costi Santarosa, realizada


por e-mail em 6.12.2010.

Entrevistas com a Dra. Vera Luza da Costa e Silva, realizadas por


e-mail em 28.11.2010, e no Rio de Janeiro em 3.1.2011.

Entrevista com o Dr. Douglas Bettcher, realizada em Genebra em


12.9.2010.

Entrevista com a Dra. Tnia Maria Cavalcante, realizada em Braslia


em 5.10.2010.

Entrevista com a Sra. Paula Johns, Diretora-Executiva da Aliana de


Controle do Tabagismo ACTbr, realizada por e-mail em 22.10.2010.

e. Legislao

Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.

Lei N 5.700, de 1 de setembro de 1971.

Lei N 9.294, de 15 de julho de 1996.

Lei N 9.649, de 27 de maio de 1998.

Lei N 9.782, de 26 de janeiro de 1999.

Lei N 10.683, de 28 de maio de 2003.

Decreto N 4, de 19 de novembro de 1889.

217
Pedro Marcos de Castro Saldanha

Conveno sobre os Direitos da Criana, adotada pelas Naes Unidas


em 1989, em vigor desde 1990, e promulgada por meio do Decreto
N 99.710, de 21 de novembro de 1990.

Decreto N 2.876, de 14 de dezembro de 1998.

Conveno 182 da OIT sobre as Piores Formas de Trabalho Infantil, de


1999, promulgada pelo Decreto N 3.597, de 12 de setembro de 2000.

Decreto N 3.136, de 13 de agosto de 1999.

Decreto N 3.646, de 30 de outubro de 2000.

Decreto N 3.647, de 30 de outubro de 2000.

Decreto N 4.001, de 6 de novembro de 2001.

Conveno 138 da OIT sobre Idade Mnima, de 1973, promulgada pelo


Decreto N 4.134, de 15 de fevereiro de 2002.

Decreto N 4.831, de 5 de setembro de 2003.

Decreto N 5.492, de 18 de julho de 2005.

Decreto n 5.658, de 02 de Janeiro de 2006.

218
ANEXO
Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco

DECRETO N 5.658, DE 2 DE JANEIRO DE 2006

Promulga a Conveno-Quadro sobre Controle do


Uso do Tabaco, adotada pelos pases membros da
Organizao Mundial de Sade em 21 de maio de
2003 e assinada pelo Brasil em 16 de junho de 2003.

O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe


confere o art. 84, inciso IV, da Constituio, e
Considerando que o Congresso Nacional aprovou o texto da
Conveno-Quadro sobre Controle do Uso do Tabaco, por meio do
Decreto Legislativo n 1.012, de 27 de outubro de 2005;
Considerando que o Governo brasileiro ratificou a citada
Conveno em 3 de novembro de 2005;
Considerando que a Conveno entrou em vigor internacional
em 27 de fevereiro de 2005, e entra em vigor para o Brasil em 1 de
fevereiro de 2006;

221
Pedro Marcos de Castro Saldanha

Decreta:
Art. 1A Conveno-Quadro sobre Controle do Uso do Tabaco,
adotada pelos pases membros da Organizao Mundial de Sade em
21 de maio de 2003, e assinada pelo Brasil em 16 de junho de 2003,
apensa por cpia ao presente Decreto, ser executada e cumprida to
inteiramente como nela se contm.
Art. 2So sujeitos aprovao do Congresso Nacional quaisquer
atos que possam resultar em reviso da referida Conveno ou que
acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional,
nos termos do art. 49, inciso I, da Constituio.
Art. 3Este Decreto entra em vigor na data de sua publicao.
Braslia, 2 de janeiro de 2006; 185 da Independncia e 118 da Repblica.

LUIZ INCIO LULA DA SILVA


Celso Luiz Nunes Amorim

CONVENO-QUADRO PARA O CONTROLE DO TABACO


Prembulo
As Partes desta conveno,

Determinadas a dar prioridade ao seu direito de proteo sade


pblica;
Reconhecendo que a propagao da epidemia do tabagismo
um problema global com srias consequncias para a sade pblica,
que demanda a mais ampla cooperao internacional possvel e a
participao de todos os pases em uma resposta internacional eficaz,
apropriada e integral;
Tendo em conta a preocupao da comunidade internacional
com as devastadoras consequncias sanitrias, sociais, econmicas e

222
Anexo

ambientais geradas pelo consumo e pela exposio fumaa do tabaco,


em todo o mundo;
Seriamente preocupadas com o aumento do consumo e da produo
mundial de cigarros e outros produtos de tabaco, particularmente nos
pases em desenvolvimento, assim como o nus que se impe s famlias,
aos pobres e aos sistemas nacionais de sade;
Reconhecendo que a cincia demonstrou de maneira inequvoca
que o consumo e a exposio fumaa do tabaco so causas de
mortalidade, morbidade e incapacidade e que as doenas relacionadas
ao tabaco no se revelam imediatamente aps o incio da exposio
fumaa do tabaco e ao consumo de qualquer produto derivado do tabaco;
Reconhecendo ademais que os cigarros e outros produtos contendo
tabaco so elaborados de maneira sofisticada de modo a criar e a manter
a dependncia, que muitos de seus compostos e a fumaa que produzem
so farmacologicamente ativos, txicos, mutagnicos, e cancergenos,
e que a dependncia ao tabaco classificada separadamente como uma
enfermidade pelas principais classificaes internacionais de doenas;
Admitindo tambm que h evidncias cientficas claras de que
a exposio pr-natal fumaa do tabaco causa condies adversas
sade e ao desenvolvimento das crianas;
Profundamente preocupadas com o elevado aumento do nmero
de fumantes e outras formas de consumo de tabaco entre crianas e
adolescentes em todo o mundo, particularmente com o fato de que se
comea a fumar em idades cada vez menores;
Alarmadas pelo aumento do nmero de fumantes e de outras
formas de consumo de tabaco por mulheres e meninas em todo o mundo
e tendo presente a importncia da participao plena das mulheres em
todos os nveis de elaborao e implementao de polticas, bem como
da necessidade de estratgias de controle especficas para cada gnero;

223
Pedro Marcos de Castro Saldanha

Profundamente preocupadas com o elevado nmero de fumantes


e de outras formas de consumo do tabaco por membros de povos
indgenas;
Seriamente preocupadas com o impacto de todos os tipos de
publicidade, promoo e patrocnio destinados a estimular o uso
de produtos de tabaco;
Reconhecendo que uma ao cooperativa necessria para eliminar
todas as formas de trfico ilcito de cigarros e de outros produtos de
tabaco, includos contrabando, fabricao ilcita e falsificao;
Reconhecendo que o controle do tabaco em todos os nveis, e
particularmente nos pases em desenvolvimento e nos de economia em
transio, requer recursos financeiros e tcnicos suficientes e adequados
s necessidades atuais e estimadas para as atividades de controle do
tabaco;
Reconhecendo a necessidade de estabelecer mecanismos
apropriados para enfrentar as consequncias sociais e econmicas
que, a longo prazo, surgiro com o xito das estratgias de reduo da
demanda de tabaco;
Conscientes das dificuldades sociais e econmicas que podem
gerar a mdio e longo prazo os programas de controle do tabaco em
alguns pases em desenvolvimento ou com economias em transio, e
reconhecendo suas necessidades por assistncia tcnica e financeira no
contexto das estratgias de desenvolvimento sustentvel formuladas
no nvel nacional;
Conscientes do valioso trabalho sobre controle do tabaco
conduzido por vrios Estados, destacando a liderana da Organizao
Mundial de Sade, bem como os esforos de outros organismos e
entidades do sistema das Naes Unidas e de outras organizaes
intergovernamentais internacionais e regionais no estabelecimento
de medidas de controle do tabaco;

224
Anexo

Enfatizando a contribuio especial de organizaes no


governamentais e de outros membros da sociedade civil no vinculados
indstria do tabaco incluindo as associaes de profissionais da sade,
de mulheres, de jovens, de ambientalistas e de grupo de consumidores
e instituies docentes e de ateno sade s atividades de controle
do tabaco no mbito nacional e internacional, bem como a importncia
decisiva de sua participao nas atividades nacionais e internacionais
de controle do tabaco;
Reconhecendo a necessidade de manter a vigilncia ante qualquer
tentativa da indstria do tabaco de minar ou desvirtuar as atividades de
controle do tabaco, bem como a necessidade de manterem-se informadas
sobre as atuaes da indstria do tabaco que afetem negativamente s
atividades de controle do tabaco;
Recordando o Artigo 12 do Pacto Internacional dos Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais, adotado pela Assembleia Geral das
Naes Unidas, em 16 de dezembro de 1966, pelo qual se declara que
toda pessoa tem direito de gozar o mais elevado nvel de sade fsica
e mental;
Recordando ainda o prembulo da Constituio da Organizao
Mundial de Sade, que afirma que o gozo do mais elevado nvel de
sade que se possa alcanar um dos direitos fundamentais de todo
ser humano, sem distino de raa, religio, ideologia poltica, condio
econmica ou social;
Determinadas a promover medidas de controle do tabaco
fundamentadas em consideraes cientficas, tcnicas e econmicas
atuais e pertinentes;
Recordando que a Conveno sobre a Eliminao de Todas as
Formas de Discriminao Contra as Mulheres, adotada pela Assembleia
Geral da ONU em 18 de dezembro de 1979, dispe que os Estados
Participantes daquela conveno devem tomar as medidas cabveis para
eliminar a discriminao contra as mulheres na rea da ateno mdica,
225
Pedro Marcos de Castro Saldanha

Recordando ademais que a Conveno sobre os Direitos da Criana,


adotada pela Assembleia Geral da ONU em 20 de novembro de 1989,
dispe que os Estados Participantes daquela conveno reconhecem o
direito da criana de desfrutar o mais elevado nvel possvel de sade,
Acordaram o seguinte:

PARTE I
INTRODUO
Artigo 1
Uso de termos

Para os fins da presente Conveno:


a. comrcio ilcito qualquer prtica ou conduta proibida por lei,
relacionada produo, envio, recepo, posse, distribuio,
venda ou compra, includa toda prtica ou conduta destinada
a facilitar essa atividade;
b. organizao regional de integrao econmica uma
organizao integrada por Estados soberanos, que
transferiram quela organizao regional competncia sobre
uma diversidade de assuntos, inclusive a faculdade de adotar
decises de natureza mandatria para seus membros em
relao queles assuntos;
c. publicidade e promoo do tabaco qualquer forma de
comunicao, recomendao ou ao comercial com o objetivo,
efeito ou provvel efeito de promover, direta ou indiretamente,
um produto do tabaco ou o seu consumo;
d. controle do tabaco um conjunto de estratgias direcionadas
reduo da oferta, da demanda e dos danos causados pelo
tabaco, com o objetivo de melhorar a sade da populao,
eliminando ou reduzindo o consumo e a exposio fumaa
de produtos de tabaco;
226
Anexo

e. indstria do tabaco o conjunto de fabricantes, distribuidores


atacadistas e importadores de produtos de tabaco;
f. produtos de tabaco so todos aqueles, total ou parcialmente,
preparados com a folha de tabaco como matria prima,
destinados a serem fumados, sugados, mascados ou aspirados;
g. patrocnio do tabaco qualquer forma de contribuio a
qualquer evento, atividade ou indivduo com o objetivo, efeito
ou possvel efeito de promover, direta ou indiretamente, um
produto do tabaco ou o seu consumo;

Artigo 2
Relao entre a presente Conveno e outros acordos e
instrumentos jurdicos

1. Com vistas a melhor proteger a sade humana, as Partes so


estimuladas a implementar medidas que vo alm das requeridas pela
presente Conveno e de seus protocolos, e nada naqueles instrumentos
impedir que uma Parte imponha exigncias mais rgidas, compatveis
com suas disposies internas e conforme ao Direito Internacional.

2. As disposies da Conveno e de seus protocolos em


nada afetaro o direito das Partes de celebrar acordos bilaterais ou
multilaterais, inclusive acordos regionais ou sub-regionais, sobre
questes relacionadas Conveno e seus protocolos ou adicionais a
ela e seus protocolos, desde que esses acordos sejam compatveis com
as obrigaes estabelecidas pela Conveno e seus protocolos. As Partes
envolvidas devero notificar tais acordos Conferncia das Partes, por
intermdio da Secretaria.

227
Pedro Marcos de Castro Saldanha

PARTE II
OBJETIVO, PRINCPIOS NORTEADORES E OBRIGAES GERAIS
Artigo 3
Objetivo

O objetivo da presente Conveno e de seus protocolos proteger


as geraes presentes e futuras das devastadoras consequncias
sanitrias, sociais, ambientais e econmicas geradas pelo consumo e
pela exposio fumaa do tabaco, proporcionando uma referncia
para as medidas de controle do tabaco, a serem implementadas pelas
Partes nos nveis nacional, regional e internacional, a fim de reduzir de
maneira contnua e substancial a prevalncia do consumo e a exposio
fumaa do tabaco.

Artigo 4
Princpios norteadores

Para atingir o objetivo da presente Conveno e de seus protocolos


e para implementar suas disposies, as Partes sero norteadas, inter
alia, pelos seguintes princpios:
1. Toda pessoa deve ser informada sobre as consequncias
sanitrias, a natureza aditiva e a ameaa mortal imposta pelo consumo
e a exposio fumaa do tabaco e medidas legislativas, executivas,
administrativas e outras medidas efetivas sero implementadas no
nvel governamental adequado para proteger toda pessoa da exposio
fumaa do tabaco.
2. Faz-se necessrio um compromisso poltico firme para
estabelecer e apoiar, no mbito nacional, regional e internacional,
medidas multissetoriais integrais e respostas coordenadas, levando
em considerao:
a. a necessidade de tomar medidas para proteger toda pessoa da
exposio fumaa do tabaco;

228
Anexo

b. a necessidade de tomar medidas para prevenir a iniciao,


promover e apoiar a cessao e alcanar a reduo do consumo
de tabaco em qualquer de suas formas;
c. a necessidade de adotar medidas para promover a participao
de pessoas e comunidades indgenas na elaborao,
implementao e avaliao de programas de controle do
tabaco que sejam social e culturalmente apropriados as suas
necessidades e perspectivas; e
d. a necessidade de tomar medidas, na elaborao das estratgias
de controle do tabaco, que tenham em conta aspectos
especficos de gnero.
3. Uma parte importante da Conveno a cooperao inter
nacional, especialmente no que tange transferncia de tecnologia,
conhecimento e assistncia financeira, bem como prestao de
assessoria especializada com o objetivo de estabelecer e aplicar
programas eficazes de controle do tabaco, tomando em conta os fatores
culturais, sociais, econmicos, polticos e jurdicos locais.
4. Devem ser adotadas, no mbito nacional, regional e internacional,
medidas e respostas multissetoriais integrais para reduzir o consumo de
todos os produtos de tabaco, com vistas a prevenir, de conformidade com
os princpios de sade pblica, a incidncia das doenas, da incapacidade
prematura e da mortalidade associadas ao consumo e a exposio
fumaa do tabaco.
5. As questes relacionadas responsabilidade, conforme
determinado por cada Parte dentro de sua jurisdio, so um aspecto
importante para um amplo controle do tabaco.
6. Devem ser reconhecidos e abordados, no contexto das
estratgias nacionais de desenvolvimento sustentvel, a importncia
da assistncia tcnica e financeira para auxiliar a transio econmica
dos produtores agrcolas e trabalhadores cujos meios de vida sejam

229
Pedro Marcos de Castro Saldanha

gravemente afetados em decorrncia dos programas de controle do


tabaco, nas Partes que sejam pases em desenvolvimento, e nas que
tenham economias em transio.
7. A participao da sociedade civil essencial para atingir o
objetivo da Conveno e de seus protocolos.

Artigo 5
Obrigaes Gerais

1. Cada Parte formular, aplicar e atualizar periodicamente


e revisar estratgias, planos e programas nacionais multissetoriais
integrais de controle do tabaco, de conformidade com as disposies da
presente Conveno e dos protocolos aos quais tenha aderido.
2. Para esse fim, as Partes devero, segundo as suas capacidades:
a. estabelecer ou reforar e financiar mecanismo de coordenao
nacional ou pontos focais para controle do tabaco; e
b. adotar e implementar medidas legislativas, executivas,
administrativas e/ou outras medidas e cooperar, quando
apropriado, com outras Partes na elaborao de polticas
adequadas para prevenir e reduzir o consumo de tabaco, a
dependncia da nicotina e a exposio fumaa do tabaco.
3. Ao estabelecer e implementar suas polticas de sade pblica
relativas ao controle do tabaco, as Partes agiro para proteger essas
polticas dos interesses comerciais ou outros interesses garantidos para
a indstria do tabaco, em conformidade com a legislao nacional.
4. As Partes cooperaro na formulao de medidas, procedimentos
e diretrizes propostos para a implementao da Conveno e dos
protocolos aos quais tenham aderido.
5. As Partes cooperaro, quando apropriado, com organizaes
intergovernamentais internacionais e regionais e com outros rgos

230
Anexo

competentes para alcanar os objetivos da Conveno e dos protocolos


aos quais tenham aderido.
6. As Partes cooperaro, tendo em conta os recursos e os meios a sua
disposio, na obteno de recursos financeiros para a implementao
efetiva da Conveno por meio de mecanismos de financiamento
bilaterais e multilaterais.

PARTE III
MEDIDAS RELATIVAS REDUO DA DEMANDA DE TABACO

Artigo 6
Medidas relacionadas a preos e impostos para reduzir
a demanda de tabaco

1. As Partes reconhecem que medidas relacionadas a preos e


impostos so meios eficazes e importantes para que diversos segmentos
da populao, em particular os jovens, reduzam o consumo de tabaco.
2. Sem prejuzo do direito soberano das Partes em decidir e
estabelecer suas respectivas polticas tributrias, cada Parte levar em
conta seus objetivos nacionais de sade no que se refere ao controle do
tabaco e adotar ou manter, quando aplicvel, medidas como as que
seguem:
a. aplicar aos produtos do tabaco polticas tributrias e, quando
aplicvel, polticas de preos para contribuir com a consecuo
dos objetivos de sade tendentes a reduzir o consumo do tabaco;
b. proibir ou restringir, quando aplicvel, aos viajantes
internacionais, a venda e/ou a importao de produtos de
tabaco livres de imposto e livres de tarifas aduaneiras.
3. As Partes devero fornecer os ndices de taxao para os produtos
do tabaco e as tendncias do consumo de produtos do tabaco, em seus

231
Pedro Marcos de Castro Saldanha

relatrios peridicos para a Conferncia das Partes, em conformidade


com o artigo 21.

Artigo 7
Medidas no relacionadas a preos para reduzir a demanda
de tabaco

As Partes reconhecem que as medidas integrais no relacionadas


a preos so meios eficazes e importantes para reduzir o consumo de
tabaco. Cada Parte adotar e aplicar medidas legislativas, executivas,
administrativas ou outras medidas eficazes necessrias ao cumprimento
de suas obrigaes decorrentes dos artigos 8 a 13 e cooperar com as
demais Partes, conforme proceda, diretamente ou pelo intermdio dos
organismos internacionais competentes, com vistas ao seu cumprimento.
A Conferncia das Partes propor diretrizes apropriadas para a aplicao
do disposto nestes artigos.

Artigo 8
Proteo contra a exposio fumaa do tabaco

1. As Partes reconhecem que a cincia demonstrou de maneira


inequvoca que a exposio fumaa do tabaco causa morte, doena e
incapacidade.
2. Cada Parte adotar e aplicar, em reas de sua jurisdio
nacional existente, e conforme determine a legislao nacional, medidas
legislativas, executivas, administrativas e/ou outras medidas eficazes de
proteo contra a exposio fumaa do tabaco em locais fechados
de trabalho, meios de transporte pblico, lugares pblicos fechados e,
se for o caso, outros lugares pblicos, e promover ativamente a adoo
e aplicao dessas medidas em outros nveis jurisdicionais.

232
Anexo

Artigo 9
Regulamentao do contedo dos produtos de tabaco

A Conferncia das Partes, mediante consulta aos organismos


internacionais competentes, propor diretrizes para a anlise e a
mensurao dos contedos e emisses dos produtos de tabaco, bem
como para a regulamentao desses contedos e emisses. Cada Parte
adotar e aplicar medidas legislativas, executivas e administrativas,
ou outras medidas eficazes aprovadas pelas autoridades nacionais
competentes, para a efetiva realizao daquelas anlises, mensurao
e regulamentao.

Artigo 10
Regulamentao da divulgao das informaes
sobre os produtos de tabaco

Cada Parte adotar e aplicar, em conformidade com sua legislao


nacional, medidas legislativas, executivas, administrativas e/ou outras
medidas eficazes para exigir que os fabricantes e importadores de
produtos de tabaco revelem s autoridades governamentais a informao
relativa ao contedo e s emisses dos produtos de tabaco. Cada Parte
adotar e implementar medidas efetivas para a divulgao ao pblico
da informao sobre os componentes txicos dos produtos de tabaco e
sobre as emisses que possam produzir.

Artigo 11
Embalagem e etiquetagem de produtos de tabaco

1. Cada Parte, em um perodo de trs anos a partir da entrada em


vigor da Conveno para essa Parte, adotar e implementar, de acordo
com sua legislao nacional, medidas efetivas para garantir que:
a. a embalagem e a etiquetagem dos produtos de tabaco no
promovam produto de tabaco de qualquer forma que seja

233
Pedro Marcos de Castro Saldanha

falsa, equivocada ou enganosa, ou que possa induzir ao erro,


com respeito a suas caractersticas, efeitos para a sade, riscos
ou emisses, incluindo termos ou expresses, elementos
descritivos, marcas de fbrica ou de comrcio, sinais figurativos
ou de outra classe que tenham o efeito, direto ou indireto,
de criar a falsa impresso de que um determinado produto de
tabaco menos nocivo que outros. So exemplos dessa
promoo falsa, equvoca ou enganosa, ou que possa induzir
a erro, expresses como low tar (baixo teor de alcatro),
light, ultra light ou mild (suave); e
b. cada carteira unitria e pacote de produtos de tabaco, e cada
embalagem externa e etiquetagem de tais produtos tambm
contenham advertncias descrevendo os efeitos nocivos
do consumo do tabaco, podendo incluir outras mensagens
apropriadas. Essas advertncias e mensagens:
i. sero aprovadas pela autoridade nacional competente;
ii. sero rotativas;
iii. sero amplas, claras, visveis e legveis;
iv. ocuparo 50% ou mais da principal superfcie exposta e em
nenhum caso menos que 30% daquela superfcie;
v. podem incluir imagens ou pictogramas.
2. Cada carteira unitria e pacote de produtos de tabaco, e cada
embalagem externa e etiquetagem de tais produtos dever conter,
alm das advertncias especificadas no pargrafo 1(b) do presente
Artigo, informaes sobre os componentes e as emisses relevantes
dos produtos de tabaco, tais como definidos pelas autoridades nacionais
competentes.
3. Cada Parte exigir que as advertncias e a informao
especificada nos pargrafos 1(b) e 2 do presente artigo figurem
em cada carteira unitria, pacote de produtos de tabaco, e em
234
Anexo

cada embalagem externa e etiquetagem de tais produtos em seu


idioma, ou em seus principais idiomas.
4. Para os fins deste Artigo, a expresso embalagem externa e
etiquetagem, em relao a produtos de tabaco, aplica-se a qualquer
embalagem ou etiquetagem utilizadas na venda no varejo de tais
produtos.

Artigo 12
Educao, comunicao, treinamento e conscientizao do pblico

Cada Parte promover e fortalecer a conscientizao do pblico


sobre as questes de controle do tabaco, utilizando, de maneira
adequada, todos os instrumentos de comunicao disponveis. Para
esse fim, cada Parte promover e implementar medidas legislativas,
executivas, administrativas e/ou outras medidas efetivas para promover:
a. amplo acesso a programas eficazes e integrais de educao e
conscientizao do pblico sobre os riscos que acarretam
sade, o consumo e a exposio fumaa do tabaco, includas
suas propriedades aditivas;
b. conscientizao do pblico em relao aos riscos que acarretam
para a sade o consumo e a exposio fumaa do tabaco, assim
como os benefcios que advm do abandono daquele consumo
e dos estilos de vida sem tabaco, conforme especificado no
pargrafo 2 do artigo 14;
c. acesso do pblico, em conformidade com a legislao nacional,
a uma ampla variedade de informao sobre a indstria do
tabaco, que seja de interesse para o objetivo da presente
Conveno;
d. programas de treinamento ou sensibilizao eficazes e
apropriados, e de conscientizao sobre o controle do
tabaco, voltados para trabalhadores da rea de sade,

235
Pedro Marcos de Castro Saldanha

agentes comunitrios, assistentes sociais, profissionais de


comunicao, educadores, pessoas com poder de deciso,
administradores e outras pessoas interessadas;
e. conscientizao e participao de organismos pblicos e
privados e organizaes no-governamentais, no associadas
indstria do tabaco, na elaborao e aplicao de programas
e estratgias intersetoriais de controle do tabaco; e
f. conscientizao do pblico e acesso informao sobre as
consequncias adversas sanitrias, econmicas e ambientais
da produo e do consumo do tabaco.

Artigo 13
Publicidade, promoo e patrocnio do tabaco

1. As Partes reconhecem que uma proibio total da publicidade,


da promoo e do patrocnio reduzir o consumo de produtos de tabaco.
2. Cada Parte, em conformidade com sua Constituio ou seus
princpios constitucionais, proceder a proibio total de toda forma
de publicidade, promoo e patrocnio do tabaco. Essa proibio
compreender, em conformidade com o entorno jurdico e os meios
tcnicos de que disponha a Parte em questo, uma proibio total da
publicidade, da promoo e dos patrocnios alm-fronteira, originados
em seu territrio. Nesse sentido, cada Parte adotar, em um prazo de
cinco anos a partir da entrada em vigor da presente Conveno para
essa Parte, medidas legislativas, executivas, administrativas e/ou outras
medidas apropriadas e informar sobre as mesmas, em conformidade
com o Artigo 21.
3. A Parte que no esteja em condies de proceder a proibio
total devido s disposies de sua Constituio ou de seus princpios
constitucionais aplicar restries a toda forma de publicidade,
promoo e patrocnio do tabaco. Essas restries compreendero, em
conformidade com o entorno jurdico e os meio tcnicos de que disponha
236
Anexo

a Parte em questo, a restrio ou proibio total da publicidade, da


promoo e do patrocnio originados em seu territrio que tenham
efeitos na alm-fronteira. Nesse sentido, cada Parte adotar medidas
legislativas, executivas, administrativas ou outras medidas apropriadas
e informar sobre as mesmas em conformidade com o artigo 21.
4. No mnimo, e segundo sua Constituio ou seus princpios
constitucionais, cada Parte se compromete a:
a. proibir toda forma de publicidade, promoo e patrocnio do
tabaco, que promova um produto de tabaco por qualquer meio,
que seja falso, equivocado ou enganoso ou que possa induzir
ao erro, a respeito de suas caractersticas, efeitos para a sade,
riscos e emisses;
b. exigir que toda publicidade de tabaco e, quando aplicvel,
sua promoo e seu patrocnio, venha acompanhada
de advertncia ou mensagem sanitria ou de outro tipo de
mensagem pertinente;
c. restringir o uso de incentivos diretos ou indiretos, que
fomentem a compra de produtos de tabaco pela populao;
d. exigir, caso se no tenha adotado a proibio total, a divulgao
para as autoridades governamentais competentes, de todos os
gastos da indstria do tabaco em atividades de publicidade,
promoo e patrocnios, ainda no proibidos. Essas autoridades
podero divulgar aquelas cifras, de acordo com a legislao
nacional, ao pblico e Conferncia das Partes, de acordo
com o Artigo 21;
e. proceder, em um prazo de cinco anos, a proibio total ou,
se a Parte no puder impor a proibio total em razo de sua
Constituio ou de seus princpios constitucionais, restrio
da publicidade, da promoo e do patrocnio do tabaco no

237
Pedro Marcos de Castro Saldanha

rdio, televiso, meios impressos e, quando aplicvel, em


outros meios, como a Internet.
f. proibir ou, no caso de uma Parte que no possa faz-lo em razo
de sua Constituio ou de seus princpios constitucionais,
restringir o patrocnio do tabaco a eventos e atividades
internacionais e/ou a seus participantes;
5. As Partes so encorajadas a implementar medidas que vo alm
das obrigaes estabelecidas no pargrafo 4.
6. As Partes cooperaro para o desenvolvimento de tecnologias e
de outros meios necessrios para facilitar a eliminao da publicidade
de alm-fronteira.
7. As Partes que tenham proibido determinadas formas de
publicidade, promoo e patrocnio do tabaco tero o direito soberano
de proibir as formas de publicidade, promoo e patrocnio de alm-
fronteira de produtos de tabaco que entrem em seus respectivos
territrios, bem como aplicar as mesmas penalidades previstas para a
publicidade, promoo e patrocnio que se originem em seus prprios
territrios, em conformidade com a legislao nacional. O presente
pargrafo no apoia nem aprova nenhuma penalidade especfica.
8. As Partes consideraro a elaborao de um protocolo em
que se estabeleam medidas apropriadas que requeiram colaborao
internacional para proibir totalmente a publicidade, a promoo e o
patrocnio de alm-fronteira.

Artigo 14
Medidas de reduo de demanda relativas dependncia e ao
abandono do tabaco

1. Cada Parte elaborar e divulgar diretrizes apropriadas, completas


e integradas, fundamentadas em provas cientficas e nas melhores

238
Anexo

prticas, tendo em conta as circunstncias e prioridades nacionais, e


adotar medidas eficazes para promover o abandono do consumo do
tabaco, bem como o tratamento adequado dependncia do tabaco.
2. Para esse fim, cada Parte procurar:
a. criar e aplicar programas eficazes de promoo do abandono
do consumo do tabaco em locais tais como as instituies de
ensino, as unidades de sade, locais de trabalho e ambientes
esportivos;
b. incluir o diagnstico e o tratamento da dependncia do tabaco,
e servios de aconselhamento para o abandono do tabaco em
programas, planos e estratgias nacionais de sade e educao,
com a participao, conforme apropriado, de profissionais
da rea da sade, agentes comunitrios e assistentes sociais;
c. estabelecer, nos centros de sade e de reabilitao, programas
de diagnstico, aconselhamento, preveno e tratamento da
dependncia do tabaco; e
d. colaborar com outras Partes para facilitar a acessibilidade e
exequibilidade dos tratamentos de dependncia do tabaco,
includos produtos farmacuticos, em conformidade com
o artigo 22. Esses produtos e seus componentes podem
incluir medicamentos, produtos usados para administrar
medicamentos ou para diagnsticos, quando apropriado.

PARTE IV
MEDIDAS RELATIVAS REDUO DA OFERTA DE TABACO
Artigo 15
Comrcio ilcito de produtos de tabaco

1. As Partes reconhecem que a eliminao de todas as formas de


comrcio ilcito de produtos de tabaco como o contrabando, a fabricao

239
Pedro Marcos de Castro Saldanha

ilcita, a falsificao - e a elaborao e a aplicao, a esse respeito, de uma


legislao nacional relacionada e de acordos sub-regionais, regionais e
mundiais so componentes essenciais do controle do tabaco.
2. Cada Parte adotar e implementar medidas legislativas,
executivas, administrativas ou outras medidas efetivas para que todas as
carteiras ou pacote de produtos de tabaco e toda embalagem externa de
tais produtos tenham uma indicao que permita as Partes determinar
a origem dos produtos do tabaco e, em conformidade com a legislao
nacional e os acordos bilaterais ou multilaterais pertinentes, auxilie
as Partes a determinar o ponto de desvio e a fiscalizar, documentar e
controlar o movimento dos produtos de tabaco, bem como a determinar
a situao legal daqueles produtos. Ademais, cada Parte:
a. exigir que cada carteira unitria e cada embalagem de produtos
de tabaco para uso no varejo e no atacado, vendidos em seu
mercado interno, tenham a declarao: Venda autorizada
somente em (inserir nome do pas, unidade subnacional,
regional ou federal), ou tenham qualquer outra indicao
til em que figure o destino final ou que auxilie as autoridades
a determinar se a venda daquele produto no mercado interno
est legalmente autorizada; e
b. examinar, quando aplicvel, a possibilidade de estabelecer um
regime prtico de rastreamento e localizao que conceda mais
garantias ao sistema de distribuio e auxilie na investigao
do comrcio ilcito.
3. Cada Parte exigir que a informao ou as indicaes includas
nas embalagens, previstas no pargrafo 2 do presente artigo, figurem
em forma legvel e/ou no idioma ou idiomas principais do pas.
4. Com vistas a eliminar o comrcio ilcito de produtos do tabaco,
cada Parte:

240
Anexo

a. far um monitoramento do comrcio de alm-fronteira dos


produtos do tabaco, incluindo o comrcio ilcito; reunir dados
sobre o mesmo e intercambiar informao com as autoridades
aduaneiras, tributrias e outras autoridades, quando aplicvel,
e de acordo com a legislao nacional e os acordos bilaterais
ou multilaterais pertinentes aplicveis;
b. promulgar ou fortalecer a legislao, com sanes e recursos
apropriados, contra o comrcio ilcito de tabaco, includos a
falsificao e o contrabando;
c. adotar medidas apropriadas para garantir que todos os
cigarros e produtos de tabaco oriundos da falsificao e do
contrabando e todo equipamento de fabricao daqueles
produtos confiscados sejam destrudos, aplicando mtodos
incuos para o meio ambiente quando seja factvel, ou sejam
eliminados em conformidade com a legislao nacional;
d. adotar e implementar medidas para fiscalizar, documentar
e controlar o armazenamento e a distribuio de produtos de
tabaco que se encontrem ou se desloquem em sua jurisdio
em regime de iseno de impostos ou de taxas alfandegrias; e
e. adotar as medidas necessrias para possibilitar o confisco de
proventos advindos do comrcio ilcito de produtos de tabaco.
5. A informao coletada em conformidade aos subpargrafos
4(a) e 4(d) do presente Artigo dever ser transmitida, conforme
proceda, pelas Partes de forma agregada em seus relatrios peridicos
Conferncia das Partes, em conformidade com o Artigo 21.
6. As Partes promovero, conforme proceda e segundo a legislao
nacional, a cooperao entre os organismos nacionais, bem como
entre as organizaes intergovernamentais regionais e internacionais
pertinentes, no que se refere a investigaes, processos e procedimentos
judiciais com vistas a eliminar o comrcio ilcito de produtos de tabaco.

241
Pedro Marcos de Castro Saldanha

Prestar-se- especial ateno cooperao no nvel regional e sub-


regional para combater o comrcio ilcito de produtos de tabaco.
7. Cada Parte procurar adotar e aplicar medidas adicionais, como a
expedio de licenas, quando aplicvel, para controlar ou regulamentar
a produo e a distribuio dos produtos de tabaco, com vistas a prevenir
o comrcio ilcito.

Artigo 16
Venda a menores de idade ou por eles

1. Cada Parte adotar e aplicar no nvel governamental apro-


priado, medidas legislativas, executivas, administrativas ou outras
medidas efetivas para proibir a venda de produtos de tabaco aos
menores de idade, conforme determinada pela legislao interna,
pela legislao nacional ou a menores de dezoito anos. Essas medidas
podero incluir o seguinte:
a. exigir que todos os vendedores de produtos de tabaco
coloquem, dentro de seu ponto de venda, um indicador claro e
proeminente sobre a proibio de venda de tabaco a menores
e, em caso de dvida, exijam que o comprador apresente prova
de ter atingido a maioridade;
b. proibir que os produtos de tabaco venda estejam diretamente
acessveis como nas prateleiras de mercado ou de supermercado;
c. proibir a fabricao e a venda de doces, comestveis, brinquedos
ou qualquer outro objeto com o formato de produtos de tabaco
que possam ser atraentes para menores; e
d. garantir que as mquinas de venda de produtos de tabaco
em suas jurisdies no sejam acessveis a menores e no
promovam a venda de produtos de tabaco a menores.
2. Cada Parte proibir ou promover a proibio da distribuio
gratuita de produtos de tabaco ao pblico, e principalmente a menores.

242
Anexo

3. Cada Parte procurar proibir a venda avulsa de cigarros ou em


embalagens pequenas que tornem mais acessveis esses produtos aos
menores.
4. As Partes reconhecem que, a fim de torn-las mais eficazes,
as medidas direcionadas a impedir a venda de produtos de tabaco a
menores devem aplicar-se, quando aplicvel, conjuntamente com outras
disposies previstas na presente Conveno.
5. Ao assinar, ratificar, aceitar ou aprovar a presente Conveno ou a
ela aderir, ou em qualquer momento posterior, toda Parte poder indicar
mediante declarao escrita que se compromete a proibir a introduo
de mquinas de venda de produtos de tabaco em sua jurisdio ou,
quando cabvel, a proibir totalmente as mquinas de venda de produtos
de tabaco. O Depositrio distribuir a todas as Partes da Conveno as
declaraes que se formulem em conformidade com o presente artigo.
6. Cada Parte adotar e implementar medidas legislativas,
executivas, administrativas ou outras medidas eficazes, inclusive
penalidades contra os vendedores e distribuidores, para garantir
o cumprimento das obrigaes contidas nos pargrafos 1 a 5 do
presente Artigo.
7. Cada Parte deve adotar e aplicar, conforme proceda, medidas
legislativas, executivas, administrativas ou outras medidas eficazes
para proibir a venda de produtos de tabaco por pessoas abaixo da
idade estabelecida pela lei interna, pela lei nacional ou por menores
de dezoito anos.

Artigo 17
Apoio a atividades alternativas economicamente viveis

As Partes, em cooperao entre si e com as organizaes


intergovernamentais internacionais e regionais competentes
promovero, conforme proceda, alternativas economicamente viveis

243
Pedro Marcos de Castro Saldanha

para os trabalhadores, os cultivadores e, eventualmente, os varejistas


de pequeno porte.

PARTE V
PROTEO AO MEIO AMBIENTE
Artigo 18
Proteo ao meio ambiente e sade das pessoas

Em cumprimento s obrigaes estabelecidas na presente


Conveno, as Partes concordam em prestar devida ateno, no que
diz respeito ao cultivo do tabaco e fabricao de produtos de tabaco
em seus respectivos territrios, proteo do meio ambiente e sade
das pessoas em relao ao meio ambiente.

PARTE VI
QUESTES RELACIONADAS RESPONSABILIDADE
Artigo 19
Responsabilidade

1. Para fins de controle do tabaco, as Partes consideraro a adoo


de medidas legislativas ou a promoo de suas leis vigentes, para tratar
da responsabilidade penal e civil, inclusive, conforme proceda, da
compensao.
2. As Partes cooperaro entre si no intercmbio de informao por
meio da Conferncia das Partes, de acordo com o Artigo 21, incluindo:
a. informao, em conformidade com o pargrafo 3(a) do artigo
20, sobre os efeitos sade do consumo e da exposio
fumaa do tabaco; e
b. informao sobre a legislao e os regulamentos vigentes,
assim como sobre a jurisprudncia pertinente.

244
Anexo

3. As Partes, quando aplicvel e segundo tenham acordado entre si,


nos limites da legislao, das polticas e das prticas jurdicas nacionais,
bem como dos tratados vigentes aplicveis, prestar-seo ajuda
reciprocamente nos procedimentos judiciais relativos responsabilidade
civil e penal, em conformidade com a presente Conveno.
4. A Conveno no afetar de nenhuma maneira os direitos
de acesso das Partes aos tribunais umas das outras onde houver tais
direitos, nem os limitar de modo algum.
5. A Conferncia das Partes poder considerar, se for possvel em
uma primeira etapa, tendo em conta os trabalhos em curso nos foros
internacionais pertinentes, questes relacionadas responsabilidade,
inclusive enfoques internacionais apropriados de tais questes e meios
idneos para apoiar as Partes, quando assim a solicitarem, em suas
atividades legislativas ou de outra ndole em conformidade com o
presente artigo.

PARTE VII
COOPERAO CIENTFICA E TCNICA E
COMUNICAO DE INFORMAO

Artigo 20
Pesquisa, vigilncia e intercmbio de informao

1. As Partes se comprometem a elaborar e promover pesquisas


nacionais e a coordenar programas de pesquisa regionais e internacionais
sobre controle de tabaco. Com esse fim, cada Parte:
a. iniciar, diretamente ou por meio de organizaes
intergovernamentais internacionais e regionais, e de outros
rgos competentes, pesquisas e avaliaes que abordem
os fatores determinantes e as consequncias do consumo
e da exposio fumaa do tabaco e pesquisas tendentes a
identificar cultivos alternativos; e
245
Pedro Marcos de Castro Saldanha

b. promover e fortalecer, com o apoio de organizaes


intergovernamentais internacionais e regionais e de outros
rgos competentes, a capacitao e o apoio destinados a
todos os que se ocupem de atividades do controle de tabaco,
includas a pesquisa, a execuo e a avaliao.
2. As Partes estabelecero, conforme proceda, programas para
a vigilncia nacional, regional e mundial da magnitude, padres,
determinantes e consequncias do consumo e da exposio fumaa
do tabaco. Com esse fim, as Partes integraro programas de vigilncia
do tabaco nos programas nacionais, regionais e mundiais de vigilncia
sanitria para que possam cotejar e analisar no nvel regional e
internacional, conforme proceda.
3. As Partes reconhecem a importncia da assistncia financeira e
tcnica das organizaes intergovernamentais internacionais
e regionais e de outros rgos. Cada Parte procurar:
a. estabelecer progressivamente um sistema nacional para
a vigilncia epidemiolgica do consumo do tabaco e dos
indicadores sociais, econmicos e de sade conexos;
b. cooperar com organizaes intergovernamentais inter
nacionais e regionais e com outros rgos competentes,
includos organismos governamentais e no governamentais,
na vigilncia regional e mundial do tabaco e no intercmbio
de informao sobre os indicadores especificados no pargrafo
3(a) do presente artigo;
c. cooperar com a Organizao Mundial da Sade na elaborao
de diretrizes ou de procedimentos de carter geral para definir
a recopilao, a anlise e a divulgao de dados de vigilncia
relacionados ao tabaco.
4. As Partes, em conformidade com a legislao nacional,
promovero e facilitaro o intercmbio de informao cientfica, tcnica,

246
Anexo

socioeconmica, comercial e jurdica de domnio pblico, bem como de


informao sobre as prticas da indstria de tabaco e sobre o cultivo
de tabaco, que seja pertinente para a presente Conveno, e ao faz-lo
tero em conta e abordaro as necessidades especiais das Partes que
sejam pases em desenvolvimento ou tenham economias em transio.
Cada Parte procurar:
a. estabelecer progressivamente e manter um banco de dados
atualizado das leis e regulamentos sobre o controle do tabaco
e, conforme proceda, de informao sobre sua aplicao, assim
como da jurisprudncia pertinente, e cooperar na elaborao
de programas de controle do tabaco no mbito regional e
mundial;
b. compilar progressivamente e atualizar dados procedentes dos
programas nacionais de vigilncia, em conformidade com o
pargrafo 3(a) do presente artigo; e
c. cooperar com organizaes internacionais competentes
para estabelecer progressivamente e manter um sistema
mundial com o objetivo de reunir regularmente e difundir
informao sobre a produo e a fabricao do tabaco e sobre
as atividades da indstria do tabaco que tenham repercusses
para a presente Conveno ou para as atividades nacionais de
controle de tabaco.
5. As Partes devero cooperar com as organizaes intergo
vernamentais regionais e internacionais e com as instituies financeiras
e de desenvolvimento a que pertenam, a fim de fomentar e apoiar a
proviso de recursos financeiros ao Secretariado para que este possa
dar assistncia s Partes, que sejam pases em desenvolvimento ou que
tenham economias em transio, a cumprir com seus compromissos de
vigilncia, pesquisa e intercmbio de informao.

247
Pedro Marcos de Castro Saldanha

Artigo 21
Apresentao de relatrios e intercmbio de informao

1. Cada Parte apresentar Conferncia das Partes, por meio


da Secretaria, relatrios peridicos sobre a implementao da presente
Conveno, que devero incluir o seguinte:
a. informao sobre as medidas legislativas, executivas,
administrativas ou de outra ndole adotadas para aplicar a
presente Conveno;
b. informao, quando aplicvel, sobre toda limitao ou
obstculo encontrados na aplicao da presente Conveno,
bem como sobre as medidas adotadas para super-los;
c. informao, quando aplicvel, sobre a ajuda financeira ou
tcnica fornecida ou recebida para as atividades de controle
do tabaco;
d. informao sobre a vigilncia e pesquisa especificadas no
Artigo 20; e
e. informaes conforme especificadas nos Artigos 6.3, 13.2,
13.3, 13.4(d), 15.5 e 19.2.
2. A frequncia e a forma de apresentao desses relatrios das
Partes sero determinados pela Conferncia das Partes. Cada Parte
elaborar seu primeiro relatrio no perodo dos dois anos que seguem
a entrada em vigor da Conveno para aquela Parte.
3. A Conferncia das Partes, em conformidade com os Artigos 22 e
26, considerar, quando solicitada, mecanismos para auxiliar as Partes,
que sejam pases em desenvolvimento ou que tenham economias em
transio, a cumprir as obrigaes estipuladas no presente.
4. A apresentao de relatrios e o intercmbio de informaes,
previstos na presente Conveno, estaro sujeitos legislao nacional
relativa confidencialidade e privacidade. As Partes protegero,

248
Anexo

segundo deciso de comum acordo, toda informao confidencial que


seja intercambiada.

Artigo 22
Cooperao cientfica, tcnica e jurdica e prestao de assistncia
especializada

1. As Partes cooperaro diretamente ou por meio de organismos


internacionais competentes a fim de fortalecer sua capacidade em
cumprir as obrigaes advindas da presente Conveno, levando
em conta as necessidades das Partes que sejam pases em desenvolvimento
ou que tenham economias em transio. Essa cooperao promover
a transferncia de conhecimentos tcnicos, cientficos e jurdicos
especializados, e de tecnologia, segundo decidido de comum acordo, com
o objetivo de estabelecer e fortalecer estratgias, planos e programas
nacionais de controle de tabaco direcionadas, entre outras, ao seguinte:
a. facilitar o desenvolvimento, a transferncia e a aquisio
de tecnologia, conhecimento, habilidades, capacidade e
competncia tcnica, relacionados ao controle do tabaco;
b. prestar assistncia tcnica, cientfica, jurdica ou de outra
natureza para estabelecer e fortalecer as estratgias, planos
e programas nacionais de controle do tabaco, visando a
implementao da presente Conveno por meio de, dentre
outras, o que segue:
i. ajuda, quando solicitado, para criar uma slida base
legislativa, assim como programas tcnicos, em particular
programas de preveno iniciao, promoo da cessao
do tabaco e proteo contra a exposio fumaa do tabaco;
ii. ajuda, quando aplicvel, aos trabalhadores do setor do
tabaco para desenvolver, de maneira economicamente
vivel, meios alternativos de subsistncia, apropriados,
que sejam economicamente e legalmente viveis;
249
Pedro Marcos de Castro Saldanha

iii. ajuda, quando aplicvel, aos produtores agrcolas de tabaco


para efetuar a substituio da produo para cultivos
alternativos, de maneira economicamente vivel;
c. apoiar programas de treinamento e sensibilizao apropriados,
para as pessoas pertinentes envolvidas, em conformidade com
o Artigo 12;
d. fornecer, quando aplicvel, material, equipamento e
suprimentos necessrios, assim como apoio logstico, para
as estratgias, planos e programas de controle do tabaco;
e. identificar mtodos de controle do tabaco, incluindo
tratamento integral da dependncia nicotina; e
f. promover, quando aplicvel, pesquisa para tornar
economicamente mais acessvel o tratamento integral
dependncia da nicotina.
2. A Conferncia das Partes promover e facilitar a transferncia de
conhecimento tcnico, cientfico e jurdico especializado e de tecnologia,
com apoio financeiro garantido, em conformidade ao Artigo 26.

PARTE VIII
MECANISMOS INSTITUCIONAIS E RECURSOS FINANCEIROS

Artigo 23
Conferncia das Partes

1. A Conferncia das Partes fica estabelecida por meio do presente


artigo. A primeira sesso da Conferncia ser convocada pela Organizao
Mundial de Sade, ao mais tardar, um ano aps a entrada em vigor
da presente Conveno. A Conferncia determinar em sua primeira
sesso o local e a datas das sesses subsequentes, que se realizaro
regularmente.

250
Anexo

2. Sesses extraordinrias da Conferncia das Partes realizar-se-


o nas ocasies em que a Conferncia julgar necessrio, ou mediante
solicitao por escrito de alguma Parte, sempre que, no perodo de
seis meses seguintes data em que a Secretaria da Conveno tenha
comunicado s Partes a solicitao e um tero das Partes apoiem aquela
realizao da sesso.
3. A Conferncia das Partes adotar por consenso seu Regulamento
Interno, em sua primeira sesso.
4. A Conferncia das Partes adotar por consenso suas normas
de gesto financeira, que tambm se aplicaro sobre o financiamento de
qualquer rgo subsidirio que venha a ser estabelecido, bem como as
disposies financeiras que regularo o funcionamento da Secretaria.
A cada sesso ordinria, adotar um oramento, para o exerccio
financeiro, at a prxima sesso ordinria.
5. A Conferncia das Partes examinar regularmente a
implementao da Conveno, tomar as decises necessrias para
promover sua aplicao eficaz e poder adotar protocolos, anexos e
emendas Conveno, em conformidade com os Artigos 28, 29 e 33.
Para tanto, a Conferncia das Partes:
a. promover e facilitar o intercmbio de informao, em
conformidade com os Artigos 20 e 21;
b. promover e orientar o estabelecimento e aprimoramento
peridico de metodologias comparveis para pesquisa e coleta
de dados, alm daquelas previstas no Artigo 20, que sejam
relevantes para a implementao da Conveno;
c. promover, quando aplicvel, o desenvolvimento, a
implementao e a avaliao das estratgias, planos e
programas, assim como das polticas, legislao e outras
medidas;

251
Pedro Marcos de Castro Saldanha

d. considerar os relatrios apresentados pelas Partes, em


conformidade com o Artigo 21, e adotar relatrios regulares
sobre a implementao da Conveno;
e. promover e facilitar a mobilizao de recursos financeiros
para a implementao da Conveno, em conformidade com
o Artigo 26;
f. estabelecer os rgos subsidirios necessrios para alcanar
o objetivo da Conveno;
g. requisitar, quando for o caso, os servios, a cooperao e a
informao, das organizaes e rgos das Naes Unidas,
de outras organizaes e rgos intergovernamentais e no
governamentais internacionais e regionais competentes
e pertinentes, como meio de fortalecer a aplicao da
Conveno; e
h. considerar outras medidas, quando aplicvel, para alcanar
o objetivo da Conveno, luz da experincia adquirida em
sua implementao.
6. A Conferncia das Partes estabelecer os critrios para a
participao de observadores em suas sesses.

Artigo 24
Secretaria

1. A Conferncia das Partes designar uma secretaria permanente


e adotar disposies para seu funcionamento. A Conferncia das Partes
procurar fazer isso em sua primeira sesso.
2. At o momento em que uma secretaria permanente seja
designada e estabelecida, as funes da secretaria da presente Conveno
sero desempenhadas pela Organizao Mundial de Sade.
3. As funes de secretaria sero as seguintes:

252
Anexo

a. adotar disposies para as sesses da Conferncia das Partes


e para qualquer de seus rgos subsidirios e prestar a estes
os servios necessrios;
b. transmitir os relatrios recebidos, em conformidade com a
presente Conveno;
c. oferecer apoio s Partes, em especial s que sejam pases
em desenvolvimento ou tenham economias em transio,
quando for solicitado, para a compilao e a transmisso das
informaes requeridas, em conformidade com as disposies
da Conveno;
d. preparar relatrios sobre suas atividades no mbito da
presente Conveno, em conformidade com as orientaes
da Conferncia das Partes, e submet-los considerao da
Conferncia das Partes;
e. garantir, sob orientao da Conferncia das Partes, a
coordenao necessria, com as organizaes intergover
namentais internacionais e regionais e outros rgos
competentes;
f. concluir, sob orientao da Conferncia das Partes, arranjos
administrativos ou contratuais que possam ser necessrios
para a execuo eficaz de suas funes; e
g. desempenhar outras funes de secretaria especificadas
pela Conveno ou por seus protocolos e outras funes
determinadas pela Conferncia das Partes.

Artigo 25
Relao entre a Conferncia das Partes e outras organizaes
intergovernamentais

Com a finalidade de fornecer cooperao tcnica e financeira,


para alcanar o objetivo da Conveno, a Conferncia das Partes

253
Pedro Marcos de Castro Saldanha

poder solicitar a cooperao de organizaes intergovernamentais


internacionais e regionais competentes, inclusive das instituies de
financiamento e de desenvolvimento.

Artigo 26
Recursos Financeiros

1. As Partes reconhecem o importante papel que tm os recursos


financeiros para alcanar o objetivo da Conveno.
2. Cada Parte prestar apoio financeiro para suas atividades
nacionais voltadas a alcanar o objetivo da Conveno, em conformidade
com os planos, prioridades e programas nacionais.
3. As Partes promovero, quando aplicvel, a utilizao de canais
bilaterais, regionais, sub-regionais e outros canais multilaterais para
financiar a elaborao e o fortalecimento de programas multissetoriais
integrais de controle do tabaco, das Partes que sejam pases em
desenvolvimento ou que tenham economias em transio. Devem ser
abordados e apoiados, portanto, no contexto de estratgias nacionais
de desenvolvimento sustentvel, alternativas economicamente viveis
produo do tabaco, inclusive culturas alternativas.
4. As Partes representadas em organizaes intergovernamentais
regionais e internacionais e em instituies de financiamento e de
desenvolvimento pertinentes incentivaro essas entidades a prestar
assistncia financeira s Partes, que sejam pases em desenvolvimento ou
que tenham economias em transio, para auxili-las no cumprimento
de suas obrigaes decorrentes da presente Conveno, sem limitar os
direitos de participao naquelas organizaes.
5. As Partes acordam o seguinte:
a. com a finalidade de auxiliar as Partes no cumprimento
das suas obrigaes decorrentes da Conveno, devem ser
mobilizados e utilizados, para o benefcio de todas as Partes,

254
Anexo

e principalmente para os pases em desenvolvimento ou


com economias em transio, todos os recursos pertinentes,
existentes ou potenciais, sejam eles financeiros, tcnicos, ou
de outra ndole, tanto pblicos quanto privados, que estejam
disponveis para atividades de controle do tabaco.
b. a Secretaria informar as Partes, que sejam pases em
desenvolvimento ou que tenham economias em transio,
quando for solicitado, sobre as fontes de financiamento
disponveis para facilitar a implementao de suas obrigaes
decorrentes da Conveno;
c. A Conferncia das Partes, em sua primeira sesso, examinar
as fontes e mecanismos de assistncia, potenciais e existentes,
com base em estudo realizado pela Secretaria e em outras
informaes relevantes, e julgar sobre sua pertinncia; e
d. os resultados desse exame sero levados em conta pela
Conferncia das Partes ao determinar a necessidade de
melhorar os mecanismos existentes ou ao estabelecer um
fundo global de natureza voluntria ou outros mecanismos
de financiamento, adequados a canalizar recursos financeiros
adicionais, conforme necessrio, s Partes que sejam pases
em desenvolvimento ou que tenham economias em transio,
a fim de auxili-las a alcanar os objetivos da Conveno.

PARTE IX
SOLUO DE CONTROVRSIAS

Artigo 27
Soluo de Controvrsias

1. Na hiptese de surgir uma controvrsia entre duas ou mais


Partes referente interpretao ou aplicao da Conveno, as Partes

255
Pedro Marcos de Castro Saldanha

envolvidas procuraro resolver a controvrsia por canais diplomticos,


por meio de negociao ou por alguma outra forma pacfica de sua
escolha, como bons ofcios, mediao ou conciliao. O fato de no
alcanar acordo mediante bons ofcios, mediao ou conciliao no
eximir as Partes na controvrsia da responsabilidade de continuar na
busca de soluo.
2. Ao ratificar, aceitar, aprovar ou confirmar oficialmente a
Conveno, ou a ela aderir, ou em qualquer outro momento posterior,
um Estado ou organizao de integrao econmica regional poder
declarar por escrito ao Depositrio que, na hiptese de controvrsia
no resolvida em conformidade com o pargrafo 1 do presente Artigo,
aceita, como mandatria, a arbitragem ad hoc, em conformidade com os
procedimentos que devero ser adotados por consenso pela Conferncia
das Partes.
3. As disposies do presente Artigo aplicar-se-o a todos os
protocolos e s Partes nesses protocolos, salvo quando neles se dispuser
o contrrio.

PARTE X
DESENVOLVIMENTO DA CONVENO

Artigo 28
Emendas presente Conveno

1. Qualquer Parte poder propor emendas presente Conveno.


Essas emendas sero consideradas pela Conferncia das Partes.
2. As emendas Conveno sero adotadas pela Conferncia das
Partes. A Secretaria transmitir s Partes o texto da proposta de emenda
Conveno, pelo menos seis meses antes da sesso proposta para sua
adoo. A Secretaria tambm transmitir as emendas propostas aos
signatrios da Conveno e, como informao, ao Depositrio.

256
Anexo

3. As Partes empenharo todos os esforos para alcanar


um acordo por consenso sobre qualquer proposta de emenda
Conveno. Caso se esgotem todos os esforos para alcanar acordo
por consenso, como ltimo recurso, a emenda ser adotada por
maioria de trs quartos das Partes presentes e votantes na sesso.
Para os fins do presente Artigo, Partes presentes e votantes
so aquelas Partes presentes e que votam a favor ou contra.
A Secretaria comunicar toda emenda adotada ao Depositrio, e este a
far chegar s Partes da presente Conveno para aceitao.
4. Os instrumentos de aceitao das emendas sero entregues ao
Depositrio. As emendas adotadas em conformidade ao pargrafo 3 do
presente artigo entraro em vigor, para aquelas Partes que a aceitaram,
no nonagsimo dia aps a data de recebimento pelo Depositrio do
instrumento de aceitao de pelo menos dois teros das Partes da
Conveno.
5. A emenda entrar em vigor para as demais Partes no nonagsimo
dia aps a data em que a Parte entregar ao Depositrio o instrumento
de aceitao da referida emenda.

Artigo 29
Adoo e emenda de anexos desta Conveno

1. Os anexos da Conveno e emendas Conveno sero


propostos, adotados e entraro em vigor em conformidade com o
procedimento estabelecido no Artigo 28.
2. Os anexos da Conveno sero parte integral dela e, salvo
expressamente disposto em contrrio, uma referncia Conveno
constituir simultaneamente uma referncia a seus anexos.
3. Nos anexos somente sero includos: listas, formulrios
e qualquer outro material descritivo relacionado com questes de
procedimento e aspecto cientficos, tcnicos ou administrativos.

257
Pedro Marcos de Castro Saldanha

PARTE XI
DISPOSIES FINAIS

Artigo 30
Reservas

No se podero fazer reservas presente Conveno.

Artigo 31
Denncia

1. Em qualquer momento aps um prazo de dois anos, a partir


da data de entrada em vigor da Conveno para uma Parte, essa Parte
poder denunciar a Conveno, por meio de prvia notificao por
escrito ao Depositrio.
2. A denncia ter efeito um ano aps a data em que o Depositrio
receber a notificao de denncia, ou em data posterior, conforme
especificado na notificao de denncia.
3. Considerar-se- que a Parte que denunciar a Conveno tambm
denuncia todo protocolo de que Parte.

Artigo 32
Direito de Voto

1. Salvo o disposto no pargrafo 2 do presente artigo, cada Parte


da Conveno ter um voto.
2. As organizaes de integrao econmica regional, nas questes
de sua competncia, exercero seu direito de voto com um nmero de
votos igual ao nmero de seus Estados-membros que sejam Partes da
Conveno. Essas organizaes no podero exercer seu direito de voto
se um de seus Estados-membros exercer esse direito, e vice-versa.

258
Anexo

Artigo 33
Protocolos

1. Qualquer Parte pode propor protocolos. Essas propostas sero


examinadas pela Conferncia das Partes.
2. A Conferncia das Partes poder adotar os protocolos da presente
Conveno. Ao adot-los, todos os esforos devero ser empreendidos
para alcanar consenso. Caso se esgotem todos aqueles esforos para
alcanar acordo por consenso, como ltimo recurso, o protocolo ser
adotado por maioria de trs quartos dos votos das Partes presentes e
votantes na sesso. Para os fins do presente Artigo, Partes presentes
e votantes so aquelas Partes presentes e que votam a favor ou
contra.
3. O texto de qualquer protocolo proposto ser transmitido s
Partes pela Secretaria, pelo menos seis meses antes da sesso proposta
para sua adoo.
4. Somente as Partes da Conveno podem ser partes de um
protocolo da Conveno.
5. Qualquer protocolo da Conveno ser vinculante apenas para
as partes do protocolo em questo. Somente as Partes de um protocolo
podero tomar decises sobre questes exclusivamente relacionadas ao
protocolo em questo.
6. Os requisitos para a entrada em vigor do protocolo sero
estabelecidos por aquele instrumento.

Artigo 34
Assinatura

A presente Conveno estar aberta assinatura de todos


os Membros da Organizao Mundial de Sade, de todo Estado
que no seja Membro da Organizao Mundial de Sade, mas que
sejam membros das Naes Unidas, bem como de organizaes de
259
Pedro Marcos de Castro Saldanha

integrao econmica regional, na sede da Organizao Mundial da


Sade, em Genebra, de 16 de junho de 2003 a 22 de junho de 2003 e,
posteriormente, na Sede das Naes Unidas, em Nova Iorque, de 30
de junho de 2003 a 29 de junho de 2004.

Artigo 35
Ratificao, aceitao, aprovao, confirmao oficial ou adeso

1. A presente Conveno estar sujeita a ratificao,


aceitao, aprovao ou adeso dos Estados, e a confirmao oficial
ou adeso das organizaes de integrao econmica regional.
A Conveno estar aberta a adeses a partir do dia seguinte data
em que ela ficar fechada assinatura. Os instrumentos de ratificao,
aceitao, aprovao, confirmao oficial ou adeso sero entregues ao
Depositrio.
2. As organizaes de integrao econmica regional que se tornem
Partes da presente Conveno, sem que nenhum de seus Estados-
membros o seja, ficaro sujeitas a todas as obrigaes resultantes
da Conveno. No caso das organizaes que tenham um ou mais
Estados-membros como Parte na Conveno, a organizao e seus
Estados-membros determinaro suas respectivas responsabilidades
pelo cumprimento das obrigaes resultantes da presente Conveno.
Nesses casos, a organizao e os Estados-membros no podero exercer
simultaneamente direitos conferidos pela presente Conveno.
3. As organizaes de integrao econmica regional expressaro,
em seus instrumentos de confirmao oficial ou de adeso, o alcance
de sua competncia com respeito s questes regidas pela Conveno.
Essas organizaes, ademais, comunicaro ao Depositrio toda
modificao substancial no alcance de sua competncia, e o Depositrio
as comunicar, por sua vez, a todas as Partes.

260
Anexo

Artigo 36
Entrada em vigor

1. A presente Conveno entrar em vigor no nonagsimo dia


aps a data da entrega ao Depositrio do quadragsimo instrumento
de ratificao, aceitao, aprovao, confirmao oficial ou adeso.
2. Para cada Estado que ratifique, aceite, aprove ou adira
Conveno, aps terem sido reunidas as condies para a entrada em
vigor da Conveno descritas no pargrafo 1 acima, a Conveno
entrar em vigor no nonagsimo dia aps a data de entrega ao
Depositrio do instrumento de ratificao, aceitao, aprovao ou
adeso.
3. Para cada organizao de integrao econmica regional que
entregue ao Depositrio instrumento de confirmao oficial ou de
adeso Conveno, aps terem sido reunidas as condies para
a entrada em vigor da Conveno descritas no pargrafo 1 acima, a
Conveno entrar em vigor no nonagsimo dia aps a data de entrega
ao Depositrio do instrumento de confirmao oficial ou de adeso.
4. Para os fins do presente artigo, os instrumentos depositados
por organizao de integrao econmica regional no devem ser
considerados adicionais aos depositados por Estados-Membros dessa
organizao.

Artigo 37
Depositrio

O Secretrio-Geral das Naes Unidas ser o Depositrio da


presente Conveno, de suas emendas e de seus protocolos e de seus
anexos adotados em conformidade com os Artigos 28, 29 e 33.

261
Pedro Marcos de Castro Saldanha

Artigo 38
Textos Autnticos

O original da presente Conveno, cujos textos em rabe, chins,


ingls, francs, russo e espanhol so igualmente autnticos, deve ser
depositado junto ao Secretrio-Geral das Naes Unidas.
EM F DO QUE, os abaixo assinados, devidamente autorizados
para esse fim, firmam esta Conveno.
FEITO em GENEBRA aos 21 dias do ms de maio de dois mil e trs.

262
Lista das Teses de CAE publicadas pela FUNAG

1. Luiz Augusto SaintBrisson de Arajo Castro


O Brasil e o novo Direito do Mar: mar territorial e a zona econmica
exclusiva (1989)

2. Luiz Henrique Pereira da Fonseca


Organizao Martima Internacional (IMO). Viso poltica de um
organismo especializado das Naes (1989)

3. Valdemar Carneiro Leo Neto


A crise da imigrao japonesa no Brasil (19301943). Contornos
diplomticos (1990)

4. Synesio Sampaio Goes Filho


Navegantes, bandeirantes, diplomatas: aspectos da descoberta do
continente, da penetrao do territrio brasileiro extratordesilhas e
do estabelecimento das fronteiras da Amaznia (1991)

5. Jos Antonio de Castello Branco de Macedo Soares


Histria e informao diplomtica: tpicos de historiografia, filosofia
da histria e metodologia de interesse para a informao diplomtica
(1992)

6. Pedro Motta Pinto Coelho


Fronteiras na Amaznia: um espao integrado (1992)
263
Pedro Marcos de Castro Saldanha

7. Adhemar Gabriel Bahadian


A tentativa do controle do poder econmico nas Naes Unidas
estudo do conjunto de regras e princpios para o controle das prticas
comerciais restritivas (1992)
8. Regis Percy Arslanian
O recurso Seo 301 da legislao de comrcio norteamericana e a
aplicao de seus dispositivos contra o Brasil (1993)
9. Joo Almino de Souza Filho
Naturezas mortas. A filosofia poltica do ecologismo (1993)
10. Clodoaldo Hugueney Filho
A Conferncia de Lancaster House: da Rodsia ao Zimbbue (1993)
11. Maria Stela Pompeu Brasil Frota
Proteo de patentes de produtos farmacuticos: o caso brasileiro
(1993)
12. Renato Xavier
O gerenciamento costeiro no Brasil e a cooperao internacional
(1994)
13. Georges Lamazire
Ordem, hegemonia e transgresso: a resoluo 687 (1991) do
Conselho de Segurana das Naes Unidas, a Comisso Especial
das Naes Unidas (UNSCOM) e o regime internacional de no
proliferao de armas de destruio em massa (1998)
14. Antonio de Aguiar Patriota
O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo: a articulao de um
novo paradigma de segurana coletiva (1998)
15. Leonilda Beatriz Campos Gonalves Alves Corra
Comrcio e meio ambiente: atuao diplomtica brasileira em relao
ao Selo Verde (1998)
16. Afonso Jos Sena Cardoso
O Brasil nas operaes de paz das Naes Unidas (1998)
17. Irene Pessa de Lima Cmara
Em nome da democracia: a OEA e a crise haitiana 19911994 (1998)
264
Lista das Teses de CAE

18. Ricardo Neiva Tavares


As Organizaes NoGovernamentais nas Naes Unidas (1999)
19. Miguel Darcy de Oliveira
Cidadania e globalizao a poltica externa brasileira e as ONGs (1999)
20. Fernando Simas Magalhes
Cpula das Amricas de 1994: papel negociador do Brasil, em busca
de uma agenda hemisfrica (1999)
21. Ernesto Otto Rubarth
A diplomacia brasileira e os temas sociais: o caso da sade (1999)
22. Enio Cordeiro
Poltica indigenista brasileira e programa internacional dos direitos
das populaes indgenas (1999)
23. Fernando Paulo de Mello Barreto Filho
O tratamento nacional de investimentos estrangeiros (1999)
24. Denis Fontes de Souza Pinto
OCDE: uma viso brasileira (2000)
25. Francisco Mauro Brasil de Holanda
O gs no Mercosul: uma perspectiva brasileira (2001)
26. Joo Solano Carneiro da Cunha
A questo de TimorLeste: origens e evoluo (2001)
27. Joo Mendona Lima Neto
Promoo do Brasil como destino turstico (2002)
28. Srgio Eduardo Moreira Lima
Privilgios e imunidades diplomticos (2002)
29. Appio Cludio Muniz Acquarone
Tratados de extradio: construo, atualidade e projeo do
relacionamento bilateral brasileiro (2003)
30. Susan Kleebank
Cooperao judiciria por via diplomtica: avaliao e propostas de
atualizao do quadro normativo (2004)

265
Pedro Marcos de Castro Saldanha

31. Paulo Roberto Campos Tarrisse da Fontoura


O Brasil e as operaes de manuteno da paz das Naes Unidas
(2005)

32. Paulo Estivallet de Mesquita


Multifuncionalidade e preocupaes nocomerciais: implicaes
para as negociaes agrcolas na OMC (2005)

33. Alfredo Jos Cavalcanti Jordo de Camargo


Bolvia: a criao de um novo pas (2006)

34. Maria Clara Duclos Carisio


A poltica agrcola comum e seus efeitos para o Brasil (2006)

35. Eliana Zugaib


A Hidrovia ParaguaiParan (2006)

36. Andr Aranha Corra do Lago


Estocolmo, Rio, Joanesburgo: o Brasil e as trs conferncias
ambientais das Naes Unidas (2007)

37. Joo Pedro Corra Costa


De decassgui a emigrante (2007)

38. George Torquato Firmeza


Brasileiros no exterior (2007)

39. Alexandre Guido Lopes Parola


A ordem injusta (2007)

40. Maria Nazareth Farani de Azevedo


A OMC e a reforma agrcola (2007)

41. Ernesto Henrique Fraga Arajo


O Mercosul: negociaes extraregionais (2008)

42. Joo Andr Lima


A Harmonizao do Direito Privado (2008)

266
Lista das Teses de CAE

43. Joo Alfredo dos Anjos Jnior


Jos Bonifcio, primeiro Chanceler do Brasil (2008)

44. Douglas Wanderley de Vasconcellos


Esporte, poder e Relaes Internacionais (2008)

45. Silvio Jos Albuquerque e Silva


Combate ao racismo (2008)

46. Ruy Pacheco de Azevedo Amaral


O Brasil na Frana (2008)

47. Mrcia Maro da Silva


Independncia de Angola (2008)

48. Joo Gensio de Almeida Filho


O Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul (IBAS): anlise e
perspectivas (2009)

49. Gonalo de Barros Carvalho e Mello Mouro


A Revoluo de 1817 e a histria do Brasil um estudo de histria
diplomtica (2009)

50. Paulo Fernando Dias Feres


Os biocombustveis na matriz energtica alem: possibilidades de
cooperao com o Brasil (2010)

51. Gilda Motta Santos Neves


Comisso das Naes Unidas para Consolidao da Paz
perspectiva brasileira (2010)

52. Alessandro Warley Candeas


Integrao BrasilArgentina: histria de uma ideia na viso do outro
(2010)

53. Eduardo Uziel


O Conselho de Segurana e a insero do Brasil no Mecanismo de
Segurana Coletiva das Naes Unidas (2010)

267
Pedro Marcos de Castro Saldanha

54. Mrcio Fagundes do Nascimento


A privatizao do emprego da fora por atores noestatais no mbito
multilateral (2010)
55. Adriano Silva Pucci
O estatuto da fronteira Brasil Uruguai (2010)
56. Mauricio Carvalho Lyrio
A ascenso da China como potncia: fundamentos polticos internos
(2010)
57. Carlos Alfonso Iglesias Puente
A cooperao tcnica horizontal como instrumento da poltica externa:
a evoluo da Cooperao Tcnica com Pases em Desenvolvimento
CTPD no perodo 19952005 (2010)
58. Rodrigo dAraujo Gabsch
Aprovao interna de tratados internacionais pelo Brasil (2010)
59. Michel Arslanian Neto
A liberalizao do comrcio de servios do Mercosul (2010)
60. Gisela Maria Figueiredo Padovan
Diplomacia e uso da fora: os painis do Iraque (2010)
61. Oswaldo Biato Jnior
A parceria estratgica sinobrasileira: origens, evoluo e perspectivas
(2010)
62. Octvio Henrique Dias Garcia Crtes
A poltica externa do Governo Sarney: o incio da reformulao de
diretrizes para a insero internacional do Brasil sob o signo da
democracia (2010)
63. Sarquis J. B. Sarquis
Comrcio internacional e crescimento econmico no Brasil (2011)
64. Neil Giovanni Paiva Benevides
Relaes BrasilEstados Unidos no setor de energia: do Mecanismo
de Consultas sobre Cooperao Energtica ao Memorando de
Entendimento sobre Biocombustveis (20032007). Desafios para a
construo de uma parceria energtica (2011)
268
Lista das Teses de CAE

65. Lus Ivaldo Villafae Gomes Santos


A arquitetura de paz e segurana africana (2011)

66. Rodrigo de Azeredo Santos


A criao do Fundo de Garantia do Mercosul: vantagens e proposta
(2011)

67. Jos Estanislau do Amaral


Usos da histria: a diplomacia contempornea dos Estados Blticos.
Subsdios para a poltica externa brasileira (2011)

68. Everton Frask Lucero


Governana da internet: aspectos da formao de um regime global e
oportunidades para a ao diplomtica (2011)

69. Rafael de Mello Vidal


A insero de micro, pequenas e mdias empresas no processo
negociador do Mercosul (2011)

70. Bruno Luiz dos Santos Cobuccio


A irradiao empresarial espanhola na Amrica Latina: um novo
fator de prestgio e influncia (2011)

71. Pedro Escosteguy Cardoso


A nova arquitetura africana de paz e segurana: implicaes para o
multilateralismo e para as relaes do Brasil com a frica (2011)

72. Ricardo Lus Pires Ribeiro da Silva


A nova rota da seda: caminhos para presena brasileira na sia
Central (2011)

73. Ibrahim Abdul Hak Neto


Armas de destruio em massa no sculo XXI: novas regras para
um velho jogo. O paradigma da iniciativa de segurana contra a
proliferao (PSI) (2011)

74. Paulo Roberto Ribeiro Guimares


Brasil Noruega: construo de parcerias em reas de importncia
estratgica (2011)

269
Pedro Marcos de Castro Saldanha

75. Antonio Augusto Martins Cesar


Dez anos do processo de Kimberley: elementos, experincias
adquiridas e perspectivas para fundamentar a atuao diplomtica
brasileira (2011)

76. Ademar Seabra da Cruz Junior


Diplomacia, desenvolvimento e sistemas nacionais de inovao:
estudo comparado entre Brasil, China e Reino Unido (2011)

77. Alexandre Pea Ghisleni


Direitos Humanos e Segurana Internacional: o tratamento dos
temas de Direitos Humanos no Conselho de Segurana das Naes
Unidas (2011)

78. Ana Maria Bierrenbach


O conceito de responsabilidade de proteger e o Direito Internacional
Humanitrio (2011)

79. Fernando Pimentel


O fim da era do petrleo e a mudana do paradigma energtico
mundial: perspectivas e desafios para a atuao diplomtica
brasileira (2011)

80. Luiz Eduardo Pedroso


O recente fenmeno imigratrio de nacionais brasileiros na Blgica
(2011)

81. Miguel Gustavo de Paiva Torres


O Visconde do Uruguai e sua atuao diplomtica para a consolidao
da poltica externa do Imprio (2011)

82. Maria Theresa Diniz Forster


Oliveira Lima e as relaes exteriores do Brasil: o legado de um
pioneiro e sua relevncia atual para a diplomacia brasileira (2011)

83. Fbio Mendes Marzano


Polticas de inovao no Brasil e nos Estados Unidos: a busca da
competitividade oportunidades para a ao diplomtica (2011)

270
Lista das Teses de CAE

84. Breno Hermann


Soberania, no interveno e no indiferena: reflexes sobre o
discurso diplomtico brasileiro (2011)
85. Elio de Almeida Cardoso
Tribunal Penal Internacional: conceitos, realidades e implicaes
para o Brasil (2012)
86. Maria Feliciana Nunes Ortigo de Sampaio
O Tratado de Proibio Completa dos Testes Nucleares (CTBT):
perspectivas para sua entrada em vigor e para a atuao diplomtica
brasileira (2012)
87. Andr Herclio do Rgo
Os sertes e os desertos: o combate desertificao e a poltica
externa brasileira (2012)
88. Felipe Costi Santarosa
Rivalidade e integrao nas relaes chilenoperuanas: implicaes
para a poltica externa brasileira na Amrica do Sul (2012)
89. Emerson Coraiola Kloss
Transformao do etanol em commodity: perspectivas para uma ao
diplomtica brasileira (2012)
90. Elias Antnio de Luna e Almeida Santos
Investidores soberanos: implicaes para a poltica internacional e os
interesses brasileiros (2013)
91. Luiza Lopes da Silva
A questo das drogas nas Relaes Internacionais: uma perspectiva
brasileira (2013)
92. Guilherme Frazo Conduru
O Museu Histrico e Diplomtico do Itamaraty: histria e
revitalizao (2013)

93. Luiz Maria Pio Corra


O Grupo de Ao Financeira Internacional (GAFI): organizaes
internacionais e crime transnacional (2013)

271
Pedro Marcos de Castro Saldanha

94. Andr Chermont de Lima


Copa da cultura: o campeonato mundial de futebol como instrumento
para a promoo da cultura brasileira no exterior (2013)

95. Marcelo P. S. Cmara


A poltica externa alem na Repblica de Berlim: de Gerhard Schrder
a Angela Merkel (2013)

96. Ana Patrcia Neves Tanaka AbdulHak


O Conselho de Defesa SulAmericano (CDS): objetivos e interesses
do Brasil (2013)

97. Gustavo Rocha de Menezes


As novas relaes sinoafricanas: desenvolvimento e implicaes
para o Brasil (2013)

98. Erika Almeida Watanabe Patriota


Bens ambientais, OMC e o Brasil (2013)

99. Jos Ricardo da Costa Aguiar Alves


O Conselho Econmico e Social das Naes Unidas e suas propostas
de reforma (2013)

100. Mariana Gonalves Madeira


Economia criativa: implicaes e desafios para a poltica externa
brasileira (2014)

101. Daniela Arruda Benjamin


A aplicao dos atos de organizaes internacionais no ordenamento
jurdico brasileiro (2014)

102. Nilo Dytz Filho


Crise e reforma da Unesco: reflexes sobre a promoo do poder
brando do Brasil no plano multilateral (2014)

103. Christiano Svio Barros Figueira


Limites exteriores da plataforma continental do Brasil conforme o
Direito do Mar (2014)

272
Lista das Teses de CAE

104. Lus Cludio Villafae G. Santos


A Amrica do Sul no discurso diplomtico brasileiro (2014)

105. Bernard J. L. de G. Klingl


A evoluo do processo de tomada de deciso na Unio Europeia e sua
repercusso para o Brasil (2014)

106. Marcelo Baumbach


Sanes do Conselho de Segurana: direito internacional e prtica
brasileira (2014)

107. Rui Antonio Juc Pinheiro de Vasconcellos


O Brasil e o regime internacional de segurana qumica (2014)

108. Eduardo Uziel


O Conselho de Segurana, as misses de paz e o Brasil no mecanismo
de segurana coletiva das Naes Unidas (2 edio, 2015)
109. Regiane de Melo
Indstria de defesa e desenvolvimento estratgico: estudo comparado
FranaBrasil (2015)
110. Vera Cntia lvarez
Diversidade cultural e livre comrcio: antagonismo ou oportunidade?
(2015)
111. Claudia de Angelo Barbosa
Os desafios da diplomacia econmica da frica do Sul para a frica
Austral no contexto NorteSul (2015)
112. Carlos Alberto Franco Frana
Integrao eltrica BrasilBolvia: o encontro no rio Madeira (2015)
113. Paulo Cordeiro de Andrade Pinto
Diplomacia e poltica de defesa: o Brasil no debate sobre a segurana
hemisfrica na dcada psGuerra Fria (19902000) (2015)
114. Luiz Alberto Figueiredo Machado
A plataforma continental brasileira e o direito do mar: consideraes
para uma ao poltica (2015)

273
Pedro Marcos de Castro Saldanha

115. Alexandre Brasil da Silva


Biotica, governana e neocolonialismo (2015)
116. Augusto Pestana
ITER - os caminhos da energia de fuso e o Brasil (2015)
117. Pedro de Castro da Cunha e Menezes
reas de preservao ambiental em zona de fronteira - Sugestes
para uma cooperao internacional no contexto da Amaznia (2015)
118. Maria Rita Fontes Faria
Migraes internacionais no plano multilateral - Reflexes para a
poltica externa brasileira (2015)

274
Formato 15,5 x 22,5 cm

Mancha grfica 12 x 18,3 cm

Papel plen soft 80 g (miolo), carto supremo 250 g (capa)

Fontes Frutiger 55 Roman 16/18 (ttulos),

Chaparral Pro 12/16 (textos)