IANONI, Marcus. Reforma Política e Democrática. 2015 PDF

REFORMA POLTICA
DEMOCRTICA
Marcus Ianoni (organizador)
REFORMA POLTICA
DEMOCRTICA
temas, atores e desafios
Fundao Perseu Abramo
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Diretoria
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Este livro obedece s regras do Novo Acordo Ortogrfico da Lngua Portuguesa.
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Sumrio
Introduo................................................................................................ 11
Parte I Principais propostas do PT para a Reforma Poltica ....................21

A reforma poltica que interessa ao PT ................................................23
Gleide Andrade
Constituinte exclusiva da reforma poltica: um problema
poltico-democrtico ...........................................................................27
Marcus Ianoni
Reforma poltica: Constituinte e participao popular ........................39
Luiz Otvio Ribas
Decadncia da democracia e reforma poltica ....................................49
Tarso Genro
Financiamento de campanha, mdia e liberdade poltica ....................57
Joo Feres Jnior e San Romanelli Assumpo
A reforma poltica e o financiamento das campanhas eleitorais ..........83
Wagner Pralon Mancuso
Como aperfeioar a representao proporcional no Brasil ................105
Jairo Nicolau
Desconcentrar o Sistema, Concentrando Prerrogativas:
a ordenao da lista e a democracia no Brasil ..................................121
Bruno P. W. Reis
Listas eleitorais: problemas de oferta e demanda ..............................143
Cludio Gonalves Couto
Que reforma poltica interessa s mulheres? Cotas, sistema
eleitoral e financiamento de campanha ............................................153
Teresa Sacchet
Para alm das fronteiras do patriarcado: reflexes sobre a reforma do
sistema poltico e a refundao do Estado.........................................177
Clarisse Paradis e Sarah de Roure
Parte 2 Outros temas de Reforma Poltica ...........................................191

Representatividade e governabilidade no legislativo: o controle
da fragmentaao partidria ...............................................................193
Otavio Soares Dulci
Reforma poltica e coligaes eleitorais ............................................203
Maria do Socorro Sousa Braga
Voto facultativo: muito barulho por pouco ....................................... 211
Andr Marenco
Reforma poltica e participao popular ..........................................217
Luciana Tatagiba e Ana Claudia Chaves Teixeira
Reeleio e unificao de mandatos .................................................231
Wagner Iglecias
Suplente de senadores: representatividade e governabilidade ..........239
Pedro Neiva
(Des)Proporcionalidade na cmara de deputados: dilemas,
impasses e sadas ..............................................................................253
Francisco Fonseca
Coalizes partidrias, sistema eleitoral e tomada de deciso:
aspectos da reforma poltica do presidencialismo chileno ................261
Bruno Vicente Lippe Pasquarelli
Parte 3 Frentes de luta pela Reforma Poltica
Frente democrtica e popular pela Reforma Poltica .........................281
Bruno Elias
A reforma que desafia o Congresso ...................................................287
Henrique Fontana
Reforma poltica democrtica: uma necessidade nacional
inadivel ...........................................................................................297
Marcello Lavenre Machado
Nada menos que uma Constituinte! ..................................................303
Ricardo Gebrim
Corrupo se combate com reforma poltica ....................................315
Vagner Freitas
Sobre os autores .....................................................................................321

O Livro e a Amrica
Por isso na impacincia

Desta sede de saber,
Como as aves do deserto
As almas buscam beber...
Oh! Bendito o que semeia
Livros... livros mo cheia...
E manda o povo pensar!
O livro caindo nalma
germe que faz a palma,
chuva que faz o mar.
Castro Alves
Espumas flutuantes, 1870
Introduo
A deciso de publicar este livro foi tomada pelo Diretrio Nacional do Partido
dos Trabalhadores (PT), em reunio realizada no final de novembro de 2014,
em Fortaleza, no Cear, poucos dias aps a reeleio da presidenta Dilma
Rousseff na acirrada disputa eleitoral ocorrida no pas.
O objetivo que a publicao sirva como material de apoio para a cam-
panha nacional do PT por uma reforma poltica que supere ao menos qua-
tro obstculos fundamentais que o partido considera necessrio eliminar para
avanar na democratizao do sistema poltico brasileiro e para seu melhor
funcionamento. So eles: a perene dificuldade de o Congresso Nacional rea-
lizar a reforma poltica, da o motivo da proposta de Constituinte Exclusiva
sobre esse tema; o padro privado de financiamento das campanhas eleitorais,
cuja proposta alternativa o financiamento pblico exclusivo; o sistema pro-
porcional de lista aberta, cujos limites devem ser enfrentados com sua subs-
tituio pelas listas preordenadas; e por fim, mas no menos importante, h
uma insuficiente participao das mulheres na poltica, sendo urgente a sua
ampliao para superar esse dficit democrtico.
Na resoluo poltica aprovada na referida reunio do Diretrio Nacional,
o PT atribui reforma poltica um carter estrutural, assim como democra-
tizao dos meios de comunicao de massa, s reformas agrria e urbana e
12 Reforma poltica democrtica
desmilitarizao das polticas militares. As duas primeiras tm prioridade, em

funo da urgncia dos problemas que buscam sanar e de seu virtual impacto
positivo no processo democrtico das lutas pelas demais reformas.
Por que a reforma poltica defendida pelo PT tem um carter estrutu-
ral? Pelo fato de o partido defender mudanas nas instituies polticas que
estruturam o sistema democrtico-representativo brasileiro: o financiamento
predominantemente empresarial dos representantes eleitos (para o Executivo
e o Legislativo) e o protagonismo personalista que prevalece na relao entre
candidatos e eleitores em detrimento do fortalecimento dos partidos como
instituies programticas. Essas duas regras do jogo, que conferem poder ao
dinheiro e ao poltico individual, impactam tanto no resultado das eleies
como no mandato dos eleitos. Em relao aos resultados, os eleitos so, ba-
sicamente, os que mais arrecadam. Quanto ao mandato, os eleitos, por um
lado, financiados pelo poder econmico, precisam levar em considerao os
interesses dos financiadores, liderados pelas pessoas jurdicas, as empresas; por
outro lado, os representantes legislativos tm forte propenso a um comporta-
mento individualista, que tende a tornar custosa a obteno dos benefcios da
coeso partidria e da governabilidade, sobretudo para as foras que compe a
coalizo de governo. Ou seja, entre os fatores que dificultam a governabilidade
esto no apenas a luta entre governo e oposio, a heterogeneidade na base
governista, os erros do governo, as dificuldades conjunturais, enfim, mas tam-
bm um elemento proveniente da prpria estrutura institucional: a tendncia
fragmentadora operante no interior de um Poder Legislativo no qual a coeso
partidria depende da capacidade de controle, pelas lideranas dos partidos,
do comportamento virtualmente individualista de legisladores eleitos por um
sistema eleitoral personalista e financiados basicamente por meio de recursos
empresariais, pelos quais competem entre si para arrecadar. Ademais, um pro-
blema da democracia brasileira a baixa participao das mulheres no sistema
representativo, inclusive em comparao com os demais pases da Amrica
Latina, como aponta o artigo de Teresa Sacchet. A proposta do PT contra essa
desigualdade participativa a paridade de gnero.
Alm desta introduo, o livro possui mais trs partes. A primeira delas
aborda as quatro principais propostas do PT para a reforma poltica, men-
cionadas anteriormente, que esto contidas no projeto de lei de iniciativa po-
Introduo 13
pular encaminhado pela agremiao. A segunda parte apresenta outros temas

importantes e atuais no debate da reforma poltica, alm dos que compem
a iniciativa popular legislativa do partido. Em regra, os artigos das duas pri-
meiras partes foram escritos por intelectuais brasileiros das cincias humanas,
principalmente cientistas polticos. Por fim, a terceira parte abre espao para
a expresso de alguns dos mais importantes atores envolvidos na luta popular
pela reforma poltica. O temrio includo na obra, embora bastante amplo e
representativo, no esgota as matrias que j foram ou ainda so objetos dos
debates e aes de reforma poltica. Esgotar cada tema e tratar de todo temrio
est, aqui, fora de questo.
De alguma maneira, essa obra rene organicamente, para as causas prtica
e terica da reforma poltica como objeto de luta e reflexo, intelectuais e
lideranas petistas e da sociedade civil organizada. um livro militante, mas
tambm crtico, vinculado a um determinado campo ideolgico, porm seus
autores esto longe de professar um adesismo comprometedor da saudvel
liberdade de pensamento.
A primeira parte denomina-se Principais propostas do PT para a Reforma
Poltica e apresenta onze artigos, comeando por um texto de Gleide Andrade,
vice-presidenta Nacional do PT e coordenadora da campanha pela reforma
poltica proposta pelo partido. Ela esclarece a viso do partido sobre o tema.
Em seguida, o artigo do ex-governador e ex-ministro Tarso Genro faz uma
reflexo sobre a relao entre certas tendncias de decadncia da democracia e
a dinheirizao legal e ilegal da poltica.
H, ento, dois artigos sobre a Constituinte Exclusiva, o primeiro de Luiz
Otvio Ribas e o segundo escrito pelo organizador do livro e autor desta intro-
duo. O primeiro trabalho argumenta quanto ao carter soberano, exclusivo
e temtico da Constituinte sobre a reforma poltica, ao passo que o segundo
analisa o cunho poltico de uma eventual deciso de convocao desse pol-
mico frum decisrio.
Na sequncia, dois artigos abordam a proposta de financiamento pblico
das campanhas eleitorais. O trabalho de Joo Feres Jnior e San R. Assumpo
mobiliza uma reflexo terica, apoiada na teoria da justia na democracia libe-
ral, formulada por John Rawls, sobre como a igualdade da liberdade poltica
violada com a desregulamentao do financiamento de campanhas e com a
estrutura oligoplica da mdia. Trata-se de uma contribuio importante para

o enriquecimento dos argumentos normativos nos debates sobre a reforma
poltica democrtica. Por sua vez, Wagner. P. Mancuso faz uma rica anlise
institucional e emprica do financiamento de campanhas no Brasil, eviden-
ciando no apenas a preponderncia das fontes empresariais no conjunto das
receitas como tambm a concentrao das doaes em empresas de grande
porte. Argumentando que essas doaes esto envolvidas em relaes de com-
pra e venda de influncia sobre o processo decisrio pblico, considera que a
mudana no atual padro de financiamento eleitoral um passo importante
no combate corrupo.
Sucedem-se trs trabalhos focando o sistema eleitoral. Para a compreenso
da proposta do PT de implementar as listas preordenadas nas eleies propor-
cionais, Jairo Nicolau explica o que a representao proporcional e discute
como ela poderia ser aperfeioada no Brasil, reduzindo a hiperfragmentao
partidria no sistema poltico. Em seguida, dois professores escrevem, sepa-
radamente, seu artigo em defesa da lista fechada. Bruno P. W. Reis inova ao
argumentar que a lista aberta exime os partidos do protagonismo nas campa-
nhas eleitorais proporcionais. Consequentemente, o eleitor fica sem meios de
responsabilizar os partidos enquanto tal. Ademais, as direes partidrias, alm
de relativamente liberadas do compromisso de accountability em relao aos re-
presentantes proporcionais, por eles serem eleitos atravs de campanhas prota-
gonizadas pelos candidatos, ficam tambm livres para influenciar, mediante cri-
trios frequentemente no explicitados, a votao dos candidatos. Como? Pelo
controle que exercem sobre a alocao dos recursos de campanha em mos dos
comits financeiros. Um dos resultados dessa dinmica prpria da lista aberta
a baixa taxa de renovao das direes partidrias, que tendem a se oligarqui-
zar. Como nos diz o professor Reis, Hoje, as lideranas ficam muito felizes
em carimbar dezenas de candidaturas, como se no passassem de um cartrio,
desejar boa sorte aos correligionrios e depois delegar (na aparncia) a deciso
ao eleitorado, enquanto se encarregam, nos bastidores, de canalizar recursos
decisivos para as candidaturas que querem eleger. Assim fcil eternizar-se.
Claudio Couto desenvolve sua anlise examinando as eleies como um
mecanismo de oferta e demanda de representao poltica. Diante de certa
dificuldade dos eleitores compreenderem a lgica do sistema proporcional,
Introduo 15
o autor argumenta que a lista fechada solucionaria o problema pelo lado da

oferta, pois permitiria aos partidos oferecerem aos eleitores alternativas real-
mente claras sobre as quais eles poderiam efetuar suas escolhas.
A primeira parte se encerra com dois artigos sobre a proposta de aumento
compulsrio da participao feminina nas candidaturas como meio de am-
pliar a presena das mulheres na poltica. O artigo de Teresa Sacchet aborda
o tema compondo uma sntese abrangente da reforma poltica que interessa
s mulheres. Em sua anlise, cotas paritrias, lista fechada com alternncia de
gnero e mudana no atual padro privado de financiamento de campanhas
eleitorais constituem um todo no que diz respeito reforma poltica que inte-
ressa cidadania feminina. Reunidas essas condies, a estimativa de que o
percentual de mulheres eleitas no Brasil [passaria] para algo em torno de 30%.
Ou seja, um ndice significativamente superior aos 9,9% atuais. Por sua vez,
Clarisse Paradis e Sarah de Roure fazem uma reflexo apoiada na perspectiva
de despatriarcalizar o Estado e, ao mesmo tempo, mencionam experincias da
luta feminina em outros pases pela ampliao da participao poltica.
A segunda parte intitula-se Outros Temas de Reforma Poltica e possui oito
artigos. Alguns dos temas nela presentes esto em discusso na proposta de
reforma poltica em tramitao no Congresso Nacional na atual legislatura,
como o fim das coligaes proporcionais, a clusula de desempenho, o voto
facultativo, a reeleio, a durao dos mandatos e a unificao do calendrio
eleitoral. Esses e outros temas polmicos esto na Proposta de Emenda Consti-
tucional (PEC) 352/2013, que est servindo de base para a Comisso Especial
da Reforma Poltica instalada pelo atual presidente da Cmara dos Deputa-
dos, Eduardo Cunha (PMDB-RJ). Essa PEC contm a proposta de constitu-
cionalizar o direito ao financiamento empresarial, indo na contramo do que
pensa a maioria do eleitorado em relao a esse tema, conforme expresso em
pesquisas de opinio pblica. Devido quantidade de temas contrrios pro-
posta de reforma poltica do PT, uma resoluo recente da Executiva Nacional
adotou o seguinte posicionamento: O PT reafirma o fechamento de questo
contra a PEC 352 e conclama o Congresso Nacional a rechaar os retrocessos
democrticos nela contidos.
Os dois primeiros artigos abordam, principalmente, os partidos e as co-
ligaes partidrias. Otavio Soares Dulci analisa o sistema de partidos, com
nfase no problema da fragmentao partidria. Para tanto, ele examina duas

importantes propostas que tm frequentado o debate da reforma poltica, as-
sim como se posiciona sobre elas: a clusula de desempenho ou de barreira e
as coligaes proporcionais. Em funo da perspectiva normativa de renova-
o democrtica e de uma deciso j tomada pelo Supremo Tribunal Federal
(STF), ele no concorda com a primeira, mas defende a segunda, consideran-
do-a uma medida vivel e eficiente. Por sua vez, o tema das coligaes o
objeto especfico do artigo de Maria do Socorro S. Braga. Apoiada em dados
empricos de todos os partidos participantes nas eleies para a Cmara dos
Deputados nos estados, em 2002 e 2006, ela evidencia que o envolvimento
em coligaes abrangeu cerca de 90% das agremiaes partidrias. Aps expli-
citar os efeitos das coligaes proporcionais no sistema representativo, reflete
sobre a adequao ou no delas e expe algumas propostas alternativas.
Em seguida, h dois artigos que tratam da questo da participao pol-
tica. O primeiro a aborda na perspectiva eleitoral, e o segundo, na dimenso
que extrapola o sistema democrtico-representativo clssico. Andr Maren-
co enfrenta o polmico tema do carter facultativo ou obrigatrio do voto,
trazendo informaes sobre como essa matria regulamentada em outros
pases. O autor enfatiza o impacto negativo da no obrigatoriedade do voto
na participao eleitoral. Por outro lado, no novidade que, na concepo
de democracia presente na histria do PT, representao e participao no se
confundem e no se opem, sendo a primeira um modus operandi da segun-
da. Luciana Tatagiba e Ana Claudia C. Teixeira enfrentam criticamente esse
debate caro abordagem da reforma poltica defendida pelos atores sociais do
campo democrtico e popular.
O artigo de Wagner Iglecias traz elementos de reflexo sobre duas matrias
presentes na PEC 352/2013: a reeleio para cargos executivos e a unifica-
o das eleies. O artigo tambm se refere ao tema da reeleio para cargos
legislativos, objeto de nova normatizao no estatuto do PT que passou por
mudanas no 4o Congresso Nacional realizado em 2011. O nmero de man-
datos consecutivos dos parlamentares petistas em uma mesma casa legislativa
passou, ento, a ser limitado a trs.
Os dois artigos seguintes tratam da composio do Senado Federal e da
Cmara dos Deputados. Mais especificamente, cada artigo trata de um aspec-
Introduo 17
to da composio dessas casas. Pedro Neiva discorre, com profundidade, sobre

o problema dos suplentes de senadores, que, mesmo no recebendo nenhum
voto nas eleies, pois as regras eleitorais no preveem escrutnio prprio para
eles, possuem uma srie de direitos institucionais que, na verdade, so privi-
lgios inexistentes para os suplentes de deputados, alm de poderem ocupar,
como no raramente acontece, o cargo de seus titulares. Ou seja, o Sena-
do Federal, uma casa do sistema representativo, pode ser composto, em caso
de vacncia dos titulares eleitos, por representantes no eleitos. Por sua vez,
Francisco Fonseca traz informaes e ponderaes crticas sobre uma questo
polmica na estrutura poltico-institucional brasileira: a desproporcionalidade
das bancadas estaduais na Cmara dos Deputados.
A segunda parte se encerra com o artigo de Bruno Pasquarelli, que analisa
o processo recente de reforma poltica no Chile, pas onde mudanas institu-
cionais significativas foram aprovadas em janeiro de 2015, como, entre outras,
a substituio do sistema eleitoral binomial, implementado na ditadura de
Augusto Pinochet, pelo sistema proporcional e a adoo de cotas de gnero. O
artigo ilustra como essa reforma poltica chilena, cujo projeto bsico partiu do
Poder Executivo, mediante Mensagem Presidencial, foi um processo difcil,
cujos resultados so incertos, no qual as disputas polticas entre as coalizes
parlamentares ocorreram de modo intenso.
Por outro lado, aps o artigo referido ter sido entregue, eclodiu no Chile,
avaliado at ento como o pas mais transparente da Amrica Latina, uma im-
pactante crise poltica tendo como motivo central a corrupo. Os escndalos
esto sendo investigados e envolvem polticos de quase todos os partidos. Seu
epicentro est em doaes empresariais ilegais a campanhas eleitorais. Em res-
posta, o governo chileno est retomando a agenda da reforma poltica, desta
vez para propor o fim das doaes das empresas. O impacto da crise, at o
momento, fez com que todos os partidos concordassem com a nova proposta
governamental. Aparentemente, o Chile tende a realizar aquilo que a maioria
dos partidos polticos brasileiros reluta em faz-lo: a libertao das eleies do
patrocnio empresarial aos candidatos e partidos.
A terceira e ltima parte do livro intitula-se Frentes de Luta pela Reforma
Poltica e contm cinco artigos de lideranas polticas e da sociedade civil or-
ganizada. Os dois primeiros so de lderes polticos, um partidrio e outro
parlamentar. O secretrio nacional de movimentos populares do PT, Bruno

Elias, relata as iniciativas dos movimentos sociais em relao reforma poltica
e as contrapem ao novo contexto institucional conservador do Congresso
Nacional eleito em 2014, especialmente evidenciado na Cmara dos Deputa-
dos. Eleitos, em geral, com forte financiamento empresarial, os representantes
no espelham a diversidade da sociedade brasileira. A novidade que a direita
e os conservadores esto abraando a sua verso da reforma poltica por meio
da PEC 352/2013.
O deputado federal Henrique Fontana (PT-RS), parlamentar que tem se
destacado na luta pela reforma poltica, principalmente, mas no s, no plano
institucional, aponta, em relao ao perodo atual, uma contradio entre a
democratizao societria e a elitizao da poltica. Ao mesmo tempo em que
se avana no combate s desigualdades e ocorre mobilidade social ascenden-
te, observa-se, nas eleies, uma crescente captura do sistema poltico pelo
poder econmico. O deputado relata as iniciativas mais recentes, adotadas
nas legislaturas de 2006-2010 e 2011-2014, para enfrentar esse problema e
aperfeioar o sistema representativo, mas tambm a tentativa conservadora,
resultante do Grupo de Trabalho que formulou a PEC 352/2013, de realizar
a contrarreforma poltica.
Os lderes dos dois principais movimentos da sociedade civil pela reforma
poltica democrtica escreveram os dois artigos seguintes: Marcello Lavenre
Machado, da Coalizo pela Reforma Poltica Democrtica e Eleies Lim-
pas, composta por vrias dezenas de organizaes e movimentos da sociedade
civil, como a OAB e a CNBB, que est frente do Projeto de Iniciativa Popu-
lar de Reforma Poltica e Eleies Limpas; e Ricardo Gebrim, da campanha
Plebiscito Popular por uma Constituinte Exclusiva e Soberana do Sistema
Poltico. Marcello L. Machado apresenta e esclarece os objetivos polticos dos
quatro pilares da proposta da Coalizo: eleies limpas, voto transparente,
paridade de gnero e participao popular. Ricardo Gebrim resgata o pro-
cesso da Assembleia Constituinte de 1988 e avalia que seu enquadramento
na perspectiva de transio conservadora impediu a aprovao de mudanas
substantivas no sistema poltico do autoritarismo, embora tenha inovado em
relao s polticas sociais. Desde ento, a reforma democrtica do sistema
poltico brasileiro ainda est por ser feita. Diante da recusa dos parlamentares,
Introduo 19
desde 2013, de encaminhar a proposta da presidenta Dilma lanada como

resposta s manifestaes de rua ento ocorridas de se realizar um plebiscito
oficial para consultar a populao sobre a proposta de Constituinte Exclusiva
da Reforma Poltica, o movimento social Plebiscito Popular decidiu organizar
uma campanha de luta para tentar abrir o caminho para a implementao da
referida proposta.
O ltimo artigo de Vagner Freitas, presidente da Central nica dos Tra-
balhadores (CUT), a maior organizao sindical da Amrica Latina, que par-
ticipa tanto da Coalizo Democrtica como do Plebiscito Popular. Vagner
Freitas, entre outros temas, destaca que a atual composio conservadora do
Congresso Nacional e o discurso da grande mdia so fortes obstculos aos
que militam por uma reforma poltica que conduza a um sistema representa-
tivo mais democrtico e mais comprometido com os interesses materiais e de
maior participao da classe trabalhadora nas decises pblicas.
Um das questes mais enfrentadas no debate pblico nacional atualmente
a onda de mudana na conjuntura. No cabe aqui abord-la, a no ser em uma
breve referncia ao que diz respeito ao processo da reforma poltica. A direita
liberal-conservadora est encampando a reforma poltica, no Congresso, pela
PEC 352/2013, e nas ruas, como observado em algumas manifestaes de 12
de abril. A conjuntura torna ainda mais difcil a realizao da reforma poltica
democrtica e faz da unio suprapartidria das foras do campo democrtico
e popular um imperativo poltico. Isso vai ao encontro do que vrios autores
apontam: a reforma poltica difcil, requer vencer uma frrea disputa polti-
ca. Instituies polticas consolidadas e entranhadas no comportamento e no
clculo estratgico dos atores, como o financiamento empresarial e a lista aber-
ta, tm fora herclea e s mudam se seu calcanhar de aquiles for identificado
e alvejado pelas lideranas reformistas, a partir de uma maioria institucional
respaldada pelos eleitores e pela sociedade civil organizada. E no h maior
ponto fraco do que a inadequada correspondncia do sistema poltico brasi-
leiro ao princpio democrtico da igualdade poltica, em mltiplos sentidos,
especialmente nas dimenses social, de gnero e racial, todas elas expressas em
cidadanias desigualmente constitudas e, no toa, subespelhadas na imagem
predominantemente narcisista que as elites tm logrado impor s instituies
do sistema representativo.
Por fim, quero prestar vrios agradecimentos. Agradeo, em primeiro lu-

gar, Fundao Perseu Abramo (FPA), por intermdio de sua diretora, a cor-
dial companheira Ftima Cleide, ex-senadora pelo PT de Rondnia e coor-
denadora da comisso encarregada de encaminhar o projeto do livro. Desde
1999, tenho tido o prazer de colaborar com a Fundao, quando, ento, Jos
Dirceu e eu publicamos um dos livros pioneiros da Editora FPA sobre o tema
da reforma poltica. Meus agradecimentos tambm a duas lideranas do PT
que fizeram parte da referida comisso, Gleide Andrade e Bruno Elias, e tam-
bm redigiram artigos para esta obra. Ademais, sou grato vice-presidenta da
FPA, companheira Iole Ilada e ao editor da FPA, Rogrio Chaves, que foi um
interlocutor solcito e ajudou a esclarecer dvidas importantes durante os tra-
balhos. Agradeo tambm a Gilmar Carneiro, da CUT Nacional, a Vinicius
Wu, Stela Pastore e Eliane Carvalho, secretria da Coalizo.
Termino com meus mais sinceros agradecimentos aos 26 autores dos arti-
gos deste livro, que se dispuseram a escrever seus trabalhos em prazo exguo.
Menciono-os em ordem alfabtica: Ana Claudia Chaves Teixeira, Andr Ma-
renco, Bruno Elias, Bruno Pasquarelli, Bruno W. Reis, Gleide Andrade, Cla-
risse Paradis, Cludio Gonalves Couto, Francisco Fonseca, Henrique Fon-
tana, Jairo Nicolau, Joo Feres Jnior, Luciana Tatagiba, Luiz Otvio Ribas,
Marcello Lavenre Machado, Maria do Socorro Sousa Braga, Otavio Soares
Dulci, Pedro Neiva, Ricardo Gebrim, San Romanelli Assumpo, Sarah de
Roure, Tarso Genro, Teresa Sacchet, Vagner Freitas, Wagner Iglecias e Wagner
Pralon Mancuso.
Marcus Ianoni, organizador

16 de abril de 2015
Parte I
Principais propostas do PT para
a Reforma Poltica
A reforma poltica
que interessa ao PT
Gleide Andrade
O Partido dos Trabalhadores (PT) se afirmou na sociedade com caractersticas

mpares dos demais partidos. Isso explica porque, em 35 anos, ele teve um
crescimento to robusto, capaz de compreender a diversidade brasileira, pau-
tando sua trajetria numa construo democrtica, participativa, excluindo
toda forma de pensamento ou prtica obtusa. A histria da fundao e consti-
tuio do PT conhecida, bem como as experincias marcantes nos governos
em que atua, deixando sua marca distintiva de participao democrtica.
Certamente o verbo que mais identifica o exerccio petista nas administra-
es em que est frente inovar. O PT tem sido substancialmente importan-
te para a melhoria na vida do povo brasileiro, por meio de polticas sociais e
econmicas que deram estabilidade ao pas, com gerao de emprego e renda,
possibilitando, dessa forma, a diminuio das diferenas sociais, antes bastante
discrepantes!
O Brasil vem se transformando celeremente, e sua economia ficou mais
robusta. ndices vergonhosos de mortalidade infantil e analfabetismo, por
exemplo, caram drasticamente. O Brasil, por meio da administrao petis-
ta, saiu do mapa da fome no mundo. A curva de Gini vem caindo. O pas
superou a pobreza extrema. Mas desigualdades seculares persistem, pois esto
entranhadas na estrutura social, econmica e cultural do ltimo pas a abolir a
escravido. Essa mesma nao concentrou, ao longo do tempo, as proprieda-

des e a riqueza nas mos de poucos. Portanto, os desafios para fazer do Brasil
um pas mais justo so enormes.
Enquanto o pas caminha na superao do seu maior gargalo a brutal
desigualdade social a poltica continua sendo regida por regras e costumes
arcaicos. A representao poltica distorcida, e o sistema tende a se perpetuar,
virando um freio de mo das mudanas que se fazem necessrias.
O PT que tanto lutou para assegurar nas polticas fundamentais a vida
humana, tambm quer inovar propondo um novo sistema eleitoral brasileiro
atravs de uma reforma poltica.
Nessa perspectiva, o partido aprovou no seu 3o Congresso, quatro itens dos
quais o Brasil no pode prescindir se quiser, de fato, uma verdadeira reforma
poltica, a saber:
Constituinte exclusiva
Para o Partido dos Trabalhadores (PT) impossvel fazer uma verdadeira re-
forma sem que seja precedida de uma constituinte exclusiva. Que possa se
debruar, pelo tempo que for necessrio, na construo de um novo sistema
eleitoral capaz de dirimir a distncia hoje existente entre o eleitor e o eleito,
assim como a hiperfragmentao dos partidos; o personalismo; o enfraqueci-
mento dos partidos polticos; a ausncia de paridade de gnero nas cadeiras
legislativas; e o financiamento empresarial de campanhas, dentre tantos outros
pontos nevrlgicos e urgentes de mudanas.
Na reforma poltica que interessa ao PT, imprescindvel que a constru-
o seja feita com a participao popular, por meio de um plebiscito oficial,
pelo qual todo cidado brasileiro poder dizer o que pensa sobre os principais
pontos, tais como o financiamento eleitoral, o voto em lista e a paridade de
gnero. Tambm dever ser construda por muitas mos, com garantia de voz
permanente dos movimentos sociais organizados, bem como de instituies
que tm acumulo nesse debate, como a Conferncia Nacional dos Bispos do
Brasil (CNBB) e a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB).
A reforma poltica que interessa ao PT 25
Financiamento pblico exclusivo para campanhas

eleitorais
insustentvel manter o sistema de financiamento eleitoral atravs das doa-
es das empresas privadas. Elas tm relao direta com o Estado, e a fatura
acaba sendo alta, corrompendo e viciando o processo eleitoral e fraudando a
representao poltica.
Um pas como o Brasil, que j ingressou em uma rota de desenvolvimen-
to, em razo de pontos mencionados anteriormente, no pode conviver com
um sistema eleitoral refm do financiamento privado de campanhas eleitorais.
Ora, se a poltica financiada pela iniciativa privada, obvio que no se pode
assegurar a independncia e autonomia dos rgos de representao poltica.
No h democracia quando as condies para representar o povo dependem
de quanto o cidado tem para gastar em uma campanha eleitoral.
No possvel consolidar a democracia, no pas, sem uma reforma poltica
que possibilite a democratizao do sistema eleitoral. Ora, como possvel
eleger um congresso democrtico se quem direciona a ocupao das cadeiras
dos rgos de representao poltica so as empresa de capital privado. Qual o
nvel de comprometimento desses parlamentares para enfrentar questes que
vo de encontro aos interesses de grupos econmicos hegemnicos?
Em face desse paradoxo, entende-se que o caminho capaz de viabilizar a
democratizao dos rgos de representao poltica passa pelo financiamento
pblico de campanha. Esse o imediato antdoto para a corrupo. Com o
financiamento pblico, os partidos e, por consequncia, os candidatos tero
direitos, seno iguais, mais prximos para fazer as disputas. Tambm assim
que se far valer a verdadeira vontade do eleitor, pois dessa forma ele no mais
ser passvel de ser ludibriado pelo marketing poltico que se proliferou, apro-
priando-se das campanhas eleitorais.
Voto em lista
Se de fato se quer fazer valer a vontade do eleitor, fundamental a adoo do
voto em lista preordenada, isso fortalece os partidos, permitindo que o eleitor
vote em projetos, alm do que desfulaniza a poltica. insustentvel que o
voto continue sendo dado a indivduos, e no a projetos polticos. Isso torna
a campanha personalizada e carssima, prevalecendo mais uma vez o poder

econmico e os escusos interesses de quem a patrocina. Com o voto em lista,
as eleies simplificam, pois o voto ser dado ao partido.
Paridade de gnero
Um dos maiores absurdos do sistema eleitoral brasileiro est relacionado
questo emancipatria das mulheres. A populao feminina, que hoje cons-
titui 51,5% da populao brasileira, tem uma representao nos rgos go-
vernamentais que sequer chega a 10% na Cmara Federal, por exemplo. Para
combater essa distoro, o PT apresenta uma proposta de paridade de gnero
em lista preordenada. Assim, ter-se- paridade entre homens e mulheres nas
casas legislativas. Se de fato se quer uma sociedade de iguais, preciso corrigir
esses erros que s serviram para colocar a mulher numa situao de subservi-
ncia ao sexo masculino.
Nesse sentido, o objetivo deste livro trazer a todos e todas um pouco das
reflexes que vm sendo feitas no intuito de contribuir para a maior forma-
o e produo de opinio da militncia petista. Espera-se que, a partir desta
profcua leitura, os ativistas e militantes do PT possam sair mais preparados
para esse grande debate, urgente e necessrio, que, na atualidade, pauta toda
a conjuntura poltica.
Constituinte exclusiva da
reforma poltica: um problema
poltico-democrtico1
Marcus Ianoni
Em junho de 2013, a presidenta Dilma Rousseff tornou pblica a proposta

de realizao de um plebiscito popular, constitucionalmente respaldado, para
que os eleitores decidam, soberanamente, se querem ou no que uma assem-
bleia constituinte exclusiva implemente a reforma poltica. Como se sabe,
essa proposta da presidenta Dilma Rousseff emergiu em resposta s grandes
manifestaes de rua ento em curso, nas quais, entre outras demandas, os
manifestantes queixavam-se, para dizer o mnimo, do sistema poltico. Diante
da enorme dificuldade de sua aprovao no Congresso Nacional, a presidenta
Dilma props que o povo, o dmos, o soberano, se posicionasse. Imediatamen-
te, abriu-se uma polmica jurdica e poltica em torno da proposta. Afinal,
possvel, em tese, uma constituinte exclusiva para a reforma poltica?
A resposta pode ser positiva ou negativa. Nos dois casos, os argumentos cen-
trais tm natureza poltica. Por exemplo, Ives Gandra Martins (2006) a favor,
Paulo Bonavides (2006), contra. O primeiro a defende, desde que sua convo-
cao seja por emenda constitucional respaldada em plebiscito ou referendo e
desde que seja exclusiva, ou seja, distinta das atividades ordinrias do Congresso.
1
Esse captulo uma verso atualizada do artigo O que constituinte exclusiva da reforma
poltica (Ianoni, 2014).
Ele aposta na inovao institucional: O plebiscito ou o referendo, conforme o

teor da emenda a ser aprovada, representa a vontade popular em determinado
perodo histrico, valendo, a meu ver, mais que a vontade dos constituintes pas-
sados. Mas o segundo levanta o seguinte argumento: Os grandes e pequenos
colgios de soberania que forem convocados para promulgar Constituies e fa-
zer emendas constitucionais podero se tornar instrumentos de um novo gnero
de ditadura: a ditadura constituinte, bem pior que a ditadura constitucional das
medidas provisrias, que h muito mina e dilui a funo legislativa do Congres-
so, bem como a autoridade da lei e da Constituio.
O contedo da divergncia entre ilustres constitucionalistas sobre a pro-
posta de Dilma evidencia que o problema no exclusivamente de tcnica
jurdica apartada da poltica. Ao contrrio, h predominncia de motivos
polticos no debate. A polmica expressa a natureza poltica ou sociopoltica
do sistema normativo do Direito que tanto torna complexa a hermenutica
jurdica, em especial a constitucional, sendo a Constituio um texto poltico
por excelncia.
As modernas sociedades humanas, construdas incessantemente pelo aris-
totlico zoon politikon, tm no direito uma das bases de conformao da polis,
ou seja, do Estado. A clssica definio que Max Weber d ao Estado simul-
taneamente poltica e jurdica: Aquela comunidade humana que, dentro de
determinado territrio [...] reclama para si (com xito) o monoplio da coao
fsica legtima. Se o que define a poltica o meio prprio que a caracteriza,
a fora, e no seus fins, que podem variar, ao atribuir ao Estado a pretenso
de exercer o monoplio da coao legtima, Weber est mobilizando uma no-
o cara tanto ao direito quanto poltica: a legitimidade. Assim o fazendo,
ilumina tanto o carter poltico do direito como o carter jurdico do Estado,
instituio mxima da poltica. Antes de Weber, Marx j havia qualificado
o Estado como uma superestrutura jurdica e poltica qual correspondem
determinadas formas de conscincia social.
Em uma anlise realista, e no normativa, o que vai definir se a constituin-
te exclusiva ou no legtima e vivel ser a competio poltica democrtica,
o debate pblico democrtico, dentro e fora de instituies como o Congresso
Nacional e o Supremo Tribunal Federal, embora essas instituies tenham
relativa autonomia em relao sociedade civil e opinio pblica. As ideias
Constituinte exclusiva da reforma poltica: um problema poltico-democrtico 29
jurdicas e polticas e o arcabouo jurdico efetivamente existente medeiam a

disputa, so mobilizadas e apropriadas pelos atores para dar fundamentao
intelectual a seus interesses e propsitos, em especial quando fluem livremente
em regime democrtico, como o caso do Brasil atual.
Mas a sociedade brasileira sabe bem que as lutas polticas em regime demo-
crtico podem tambm desembocar em autoritarismo. As foras que promo-
veram o golpe de Estado de 1964 rasgaram a Constituio de 1946 por terem
tido recursos polticos e militares para faz-lo, opondo-se assim s demandas
reformistas dos atores sociais de ento. No se trata, de maneira nenhuma, de
defender o vale-tudo poltico e de negar Weber, considerando que toda fora
seja legtima, o que no verdade. Em termos normativos, sou democrata,
mais exatamente, socialista democrtico, mas, na disputa poltica dos atores
com recursos de poder, os valores incorporam-se s foras sociais efetivamente
em ao que, devido estrutura de classes e a outros motivos de estratifi-
cao e diferenciao, possuem vises diferentes sobre poltica, democracia,
autoritarismo, direito, norma jurdica, constituio, legitimidade, soberania
popular, participao etc. As prprias constituintes e revises constitucionais
surgem ou deixam de surgir lastreadas no efetivo processo histrico das lutas
entre as classes, fraes, partidos, grupos de interesse, na sociedade civil e nos
aparelhos de Estado, por seus objetivos. As ideias, obviamente, sempre se fa-
zem presentes, pois os homens pensam. esse marco analtico que baseia o en-
tendimento de que a adeso ou no tese da assembleia constituinte exclusiva
uma questo, em ltima instncia, da disputa poltica democrtica, a qual os
argumentos jurdicos e outros esto relativamente subordinados.
O pas est em um processo histrico de mudanas e de lutas polticas.
Felizmente, apesar da emergncia de uma direita autoritria nas ltimas ma-
nifestaes de rua, defensoras da volta de um regime militar, a grande disputa
hoje no entre democracia e autoritarismo, mas sobre o tipo de democracia
e de sistema poltico democrtico. uma disputa fundamental para o apro-
fundamento das transformaes ocorridas no Brasil desde 2003 ou para o
represamento da participao democrtica e do sistema poltico nos limites do
sistema representativo clssico.
Como a opinio pblica recebeu a proposta de Dilma, que visa alavan-
car um sistema poltico mais responsivo aos anseios reformistas que foram s
ruas? As pesquisas de opinio, ento realizadas, deixaram claro que a maio-

ria da populao gostou da ideia do plebiscito e mais gente ainda apoiou a
reforma poltica feita por um grupo de representantes eleitos para esse fim.
Em 2013, pouco antes das manifestaes, a Fundao Perseu Abramo (FPA)
encomendou uma pesquisa de opinio pblica sobre a questo. O resultado
coletado apontou que 75% dos eleitores eram favorveis. Em agosto de 2013,
pouco depois das manifestaes, uma pesquisa Ibope-OAB revelou que 85%
dos entrevistados eram favorveis reforma poltica e a seu encaminhamento
por projeto de iniciativa popular legislativa. Ou seja, a populao apoiou as
propostas populares de reforma poltica, seja pela via do plebiscito, seguido da
constituinte exclusiva ou iniciativa popular de lei.
Mas quem no quis e no quer que o dmos, por meio de mecanismos
participativos e diretos, assuma para si a responsabilidade de autorizar a rea-
lizao de uma tarefa democrtica que os seus representantes parlamentares
no tm se mostrado capazes ou desejosos de implementar? Os conservadores.
A comear por um nmero significativo de parlamentares e lideranas pol-
ticas, destacando-se alguns notveis do PMDB, como o vice-presidente da
Repblica e o presidente da Cmara dos Deputados. Segundo Michel Temer,
uma constituinte exclusiva para a reforma poltica significa a desmoralizao
absoluta da atual representao. a prova da incapacidade de realizarmos a
atualizao do sistema poltico-partidrio e eleitoral. Mas essa incapacidade,
embora lamentvel e desmoralizante, um fato. O processo da reforma pol-
tica remonta aos anos 1990, mas as mudanas continuam travadas. Temer co-
loca os representantes acima dos representados, isola e congela as instituies
representativas para proteg-las do calor transformador da soberania popular,
concebendo-as como intocveis, seja pela democracia direta (plebiscito), seja
pela constituinte exclusiva vista por ele como uma exceo inaceitvel, ao
menos por ora. Posio tipicamente conservadora, rigidamente apegada n-
cora da democracia representativa, embora a Constituio de 1988 possua
uma concepo mais ampla de participao democrtica, que vai alm do
sistema representativo formal.
J Ives Gandra constri seu argumento em direo oposta e aberta mu-
dana. Ao defender a constituinte exclusiva da reforma poltica, desde que
legitimada por plebiscito ou referendo, diz:
Os povos evoluem, e cada gerao tem o direito, em regime democrtico, de de-

cidir seu prprio destino [...] se, mediante plebiscito ou referendo, o povo optar
pela alterao de disposies relativas a regimes jurdicos ou polticos; democrati-
camente, isso ser legtimo, podendo at mesmo a alterao atingir normas ptreas
institucionais. (Martins, 2006)
Como diria Marx, os homens fazem a histria. E, embora esse pensador

clssico, ao se referir ironicamente a Napoleo III que ento liderara um gol-
pe de Estado conservador na Frana, em 1851 , tenha dito em relao quela
conjuntura histrica que a tradio das geraes mortas pode oprimir como
um pesadelo o crebro dos vivos, h tambm circunstncias em que a energia
das foras vivas pode libertar as instituies de velhas amarras, como as que
no Brasil atual tm provocado insatisfao popular com o sistema poltico,
partidos e parlamentos.
Enquanto Temer se apega ao isolamento do Congresso Nacional que, em
matria de reforma poltica, tornou-se um tradicional pesadelo, Ives Gandra,
um notrio conservador em outros temas, abre-se histria, valorizando a
soberania popular: O plebiscito ou o referendo, conforme o teor da emenda a
ser aprovada, representa a vontade popular em determinado perodo histrico,
valendo, a meu ver, mais que a vontade dos constituintes passados.
Contrrio constituinte exclusiva, Jos Afonso da Silva (2010) afirma que
a mudana prevista na Constituio de 1988 s pode se dar por reviso ou
emenda constitucional. Recorrendo tese do poder constituinte originrio,
ele argumenta: No existe Assembleia Constituinte desvinculada do poder
constituinte originrio, que o poder supremo que o povo tem de dar-se uma
Constituio. Ele tem uma preocupao final progressista. Alega que essa
constituinte s vai servir aos interesses dos conservadores que nunca aceita-
ram a Constituio de 1988 e sempre esto engendrando algum meio para
desfazer as conquistas populares que ela acolheu.
J o cientista poltico Cludio G. Couto (2010), especialista no estudo de
constituies, critica o alarmismo, argumentando que o Brasil uma demo-
cracia slida, de modo que uma eventual constituinte exclusiva poderia ser
convocada com base num mandato bastante restrito, delimitando-se de forma
precisa os ttulos, captulos e mesmo temas da Carta que podem ou no ser
objeto de modificao.
Em 2006, Lula lanou a ideia de uma constituinte exclusiva para tratar da

reforma poltica. Se a sociedade apoiasse a iniciativa, ele, ento, encaminharia
ao Congresso Proposta de Emenda Constituio (PEC). Foi naquele contexto
que Ives Gandra escreveu as linhas que mencionei anteriormente. H vrias
vias jurdicas para encaminhar a constituinte exclusiva. Marco Maia (PT-RS)
autor da PEC 384/2009, que convoca uma assembleia constituinte para revisar
a Constituio Federal (CF) em relao ao regime de representao poltica. O
texto prope que sero eleitos os membros de uma Assembleia Constituinte
Revisional, exclusivamente destinada a revisar os artigos da Constituio Fe-
deral relativos ao regime de representao poltica. Nessa PEC, o proponente
no recorreu consulta popular. Quem convocaria a constituinte revisora seria
o Congresso pela aprovao da PEC. Em 2013, antes das manifestaes de
junho, o Diretrio Nacional do PT j havia aprovado a campanha de mobili-
zao, que ainda est em p, tendo como meio a coleta de assinaturas, para um
projeto de lei de iniciativa popular, a ser encaminhado Cmara dos Deputa-
dos, conforme faculta a Constituio, com o seguinte contedo:
1. Instituir o financiamento pblico exclusivo de campanhas polticas me-
diante alteraes na lei 9.504/97;
2. Voto em lista preordenada para os Parlamentos, mediante alteraes nas
leis 4.737/65, 9.096/95 e 9.504/97, observada a autonomia partidria (ar-
tigo 17, 1o da CF);
3. Aumento compulsrio da participao feminina nas candidaturas median-
te alterao da lei 9.504/97;
4. Convocao de assembleia constituinte exclusiva sobre reforma poltica.
Por outro lado, diante da reao contrria dos conservadores proposta de
constituinte exclusiva da reforma poltica, 188 deputados federais de quatro
partidos (PT, PCdoB, PDT e PSB) protocolaram na Mesa da Cmara, em
agosto de 2013, um projeto de decreto legislativo (PDL) que dispe sobre
a convocao de um plebiscito para decidir sobre trs matrias de reforma
poltica:
1. Financiamento das campanhas eleitorais:
a. Voc concorda com que empresas faam doaes para campanhas elei-
torais?
b. Voc concorda com que as pessoas fsicas faam doaes para campanhas
eleitorais?
c. Voc concorda com que o financiamento das campanhas eleitorais deva
ser exclusivamente pblico?
2. Voc concorda com que a populao participe, opinando e propondo pela
internet, quanto apresentao de proposta de emenda constitucional,
projeto de lei complementar e projeto de lei ordinria?
3. Voc concorda que as eleies para presidente, governadores, prefeitos, de-
putados, senadores e vereadores devam ser realizadas no mesmo ano?
Note-se que o PDL no prope a consulta popular sobre uma constituinte
exclusiva. Nessa proposta de plebiscito, a consulta seria sobre financiamento
de campanhas, mecanismos de democracia direta por meio da internet e sin-
cronizao das diversas eleies. Mas, mesmo deixando de fora a constituinte
exclusiva, o plebiscito foi engavetado pela maioria da Cmara.
Oposio constituinte exclusiva e ao plebiscito, o que significa isso? Res-
posta: os conservadores no querem que qualquer mecanismo de soberania
popular destrave a reforma poltica; viram as costas para os protestos dos ma-
nifestantes das ruas contra as instituies polticas, especialmente os parla-
mentares e os partidos, e contra a corrupo, que tem no financiamento em-
presarial de campanhas eleitorais uma de suas principais fontes. As campanhas
eleitorais transformaram-se, significativamente, em uma disputa entre os can-
didatos e partidos pela arrecadao de fundos das empresas e dos empresrios,
que contribuem com 98% dos recursos gastos. Para a atual legislatura, 72%
dos deputados federais eleitos foram campees de arrecadao. Essas doaes
privadas custam caro justia na vida pblica to almejada pelos eleitores. Por
um lado, Temer praticamente assumiu que o Congresso est desmoralizado e
incapaz de fazer a reforma poltica; por outro, vias democrtico-populares de
sada do impasse so rejeitadas.
O que fizeram, ento, os representantes do povo, se no todos, a maioria
deles? Formaram um grupo de trabalho, nomeado pelo ex-presidente da C-
mara, o peemedebista Henrique Eduardo Alves (PMDB-RN), para formular
uma proposta de reforma poltica. Os resultados, apresentados na forma de
uma PEC, trouxeram mais polmica ainda, sem contribuir para superar o
travamento crnico: sugere-se que cada partido opte livremente pelo tipo de
recurso que quer para o financiamento eleitoral (pblico, privado ou misto),
mantm-se as doaes de pessoas jurdicas e inventa-se um sistema proporcio-
nal distrital, pelo qual os candidatos proporcionais seriam eleitos em circuns-
cries eleitorais subestaduais (distritos abrangendo regies dos estados). Na
verdade, essa ideia de distritalizar o sistema proporcional uma concesso
aos defensores do voto distrital puro ou misto. Tais propostas mantm o finan-
ciamento privado e reforam o personalismo na relao entre representantes e
representados (no contribuindo para superar a fragmentao partidria), sob
a alegao de que preciso aproximar eleitos e eleitores. A mesma PEC est
sendo adotada como texto-base na atual Comisso Especial da Reforma Pol-
tica, constituda sob a batuta do novo presidente da Cmara dos Deputados,
Eduardo Cunha (PMDB-RJ), e presidida por Rodrigo Maia (DEM-RJ).
A Consultoria do Senado Federal publicou, em 2010, um estudo assinado
por Fernando A. G. Trindade que, depois de resgatar a experincia interna-
cional sobre constituintes exclusivas para rever a Constituio, questiona a
constitucionalidade da constituinte exclusiva para a reforma poltica proposta
no Brasil. Ele recorre ao teor formal da Constituio de 1988, que no prev
uma reviso constitucional efetuada por outro rgo que no o Parlamento
ordinrio. O autor defende a inconstitucionalidade de reviso constitucio-
nal efetuada por outros procedimentos que no o previsto no artigo 60 da
Constituio Federal. Tal artigo estabelece que a Constituio poder ser
emendada mediante proposta:
I de um tero, no mnimo, dos membros da Cmara dos Deputados ou do

Senado Federal;
II do Presidente da Repblica;
III de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federao,
manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
Alm da inconstitucionalidade da constituinte exclusiva quanto ao proce-

dimento jurdico, Trindade (2010) questiona o mrito dessa proposta:
Temos a convico de que uma constituinte exclusiva no atual momento histrico

do pas poderia provocar grave instabilidade institucional, com uma inevitvel
tendncia a conformar uma situao de dualidade de poder entre o Congresso

Nacional e a constituinte, o que, segundo entendemos, no seria desejvel. (Trin-
dade, 2010)
Seu argumento tem vrios pontos em comum com o de Michel Temer,

mas apenas quanto ao mrito da proposta, pois o peemedebista no usou
nenhuma palavra para questionar a constitucionalidade. O vice-presidente
publicou o seguinte, em 2007:
Uma constituinte torna instvel a segurana jurdica porque ningum saber qual
ser seu produto. [...] Para realizar a reforma poltica, no preciso invocar uma
representao exclusiva. Basta mexer com os brios dos atuais representantes, que
se animaro a realiz-la. (Temer, 2007)
Nada contra a emerso dos brios dos representantes do povo; ao contr-

rio, oxal isso acontea, embora a mar no esteja para peixe no Congresso.
Ademais, havendo alguma consulta sobre a constitucionalidade da proposta
de Constituinte Exclusiva no mbito do STF, no se ignora que, sem amplo
respaldo na sociedade civil, a tese poderia ser rejeitada pelos ministros. Alguns
deles j disseram que a reforma poltica deve ser feita pelo Congresso. Por ou-
tro lado, devido a problemas no mbito do Legislativo, frequentemente a Su-
prema Corte tem tomado decises que conformam o problema diagnosticado
como judicializao da poltica, inclusive em temas pertinentes a contedos
de reforma poltica.
Mas, como diz o ditado, se Maom no vai montanha, a montanha vai a
Maom. Organizaes da sociedade civil e movimentos sociais esto pressio-
nando os representantes do povo e tambm recorrendo ao Supremo Tribunal
Federal (STF). A Coalizo pela Reforma Poltica Democrtica e Eleies Lim-
pas, composta por 95 organizaes e movimentos da sociedade civil, entre os
quais a CNBB e a OAB, est encaminhando uma campanha de coleta de 1,5
milho de assinaturas para o Projeto de Iniciativa Popular de Reforma Poltica
e Eleies Limpas at agosto deste ano. Elas sero encaminhadas ao legislativo
federal para que Cmara e Senado votem as propostas de reforma poltica
desses representativos segmentos populares organizados. E, na perspectiva da
proposta da presidenta Dilma, est em andamento outra campanha, apoiada
por 69 organizaes e movimentos, entre os quais Abong, CUT, MST e PT:

o plebiscito popular por uma constituinte exclusiva e soberana do sistema
poltico. Diante da recusa do Congresso em convocar o plebiscito oficial, com
validao constitucional, essa campanha democrtico-popular organizou um
plebiscito popular, em setembro de 2014, no qual coletou quase oito milhes
de assinaturas de adeso tese da Constituinte Exclusiva. Embora o plebiscito
popular no tenha respaldo constitucional, um instrumento de luta e presso
das foras sociais para que os representantes do povo respeitem a demanda
dos representados pela reforma poltica. Quanto frente de batalha no STF,
essa instituio est julgando uma ao direta de inconstitucionalidade (ADI),
com pedido de medida cautelar, de autoria da OAB, que questiona o financia-
mento privado de campanha permitido pela lei dos partidos e pela legislao
eleitoral. A votao no STF est seis votos a um a favor da ADI da OAB, mas,
desde 2 de abril, a ao est nas mos do ministro Gilmar Mendes, por ter
pedido vista aos documentos.
Enfim, a constituinte exclusiva pode, em tese, ocorrer por vrios meios ju-
rdicos, como PEC, plebiscito, referendo e iniciativa popular legislativa. Tais
meios podem tambm ser combinados, como na proposta de Dilma, que visa
consultar a populao sobre sua realizao ou no. Alguns detalhes podem va-
riar, mas a assembleia constituinte exclusiva da reforma poltica teria duas gran-
des delimitaes: seria convocada com mandato especfico para essa tarefa, en-
cerrando aps seu trmino, e composta por representantes eleitos apenas para
esse fim. Em paralelo a ela, o Congresso Nacional funcionaria normalmente.
Diante da incapacidade da principal instituio da democracia represen-
tativa brasileira, o Congresso Nacional, de promover a reforma poltica, vm
sendo formuladas propostas baseadas nas instituies constitucionais de de-
mocracia direta, o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular de lei, para
que o povo possa dizer a seus representantes o que quer e, assim, destravar
o impasse nas instituies representativas. Se a constituinte exclusiva ir ou
no ocorrer, depender da capacidade das foras sociais e populares que a
defendem acumular, democraticamente, os recursos de poder necessrios para
afirmar, com legitimidade, sua vontade poltica sobre os adversrios. Os lti-
mos desdobramentos conjunturais, principalmente as eleies de 2014 e seus
desdobramentos, evidenciaram a ascenso matizada de foras sociopolticas e
poltico-institucionais de direita. Embora essa mudana na conjuntura esteja

longe de significar uma derrota das foras democrtico-populares, as lutas de
classe ganharam um novo contedo e colocam o movimento democrtico pela
reforma poltica perante desafios inditos de organizao e ao.
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Reforma poltica: Constituinte e
participao popular1
Luiz Otvio Ribas
Introduo
Inspirado nos ltimos acontecimentos e na obra clssica Que uma Constitui-
o, de Ferdinand Lassalle, cabe perguntar quais so os fatores reais de poder
no Brasil?. Ademais, existem sinais de ressurgncia do poder constituinte ou
de reconquista do poder normativo do povo?.
Negri (2002) ensina que a soberania popular compreende a afirmao
revolucionria de que o direito precede a Constituio, a autonomia do
povo vem antes de sua formalizao. Assim, a legitimidade governamen-
tal est na soberania popular, no consentimento democrtico direto, como
expresso de direitos anteriores a qualquer constituio, como expresso
permanente do poder constituinte. Hoje, a proposta de uma Constituinte
significa a sntese radical entre contestao e resistncia, inovao constitu-
cional e projeto poltico, assim como a independncia poltica e a declara-
o de direitos democrticos.
Ela se insere no contexto de um novo constitucionalismo latino-americano
defendido por Rubn Martnez Dalmau. Um novo paradigma forte, original
1
Resultado de palestra na XXXI Semana Jurdica, 18 mar. 2015, CACO, FND-UFRJ; e do
Minicurso Reforma Poltica, 18-22 ago. 2014, CALC, UERJ.
e vinculante. Necessrio em sociedades que confiaram na mudana constitu-

cional e na possibilidade de uma verdadeira revoluo, como nos exemplos da
Colmbia (1991), Venezuela (1999), Bolvia (2007) e Equador (2008).
Conforme defendido na obra Constituinte exclusiva, que escrevi com
Ricardo Prestes Pazello (2014, p. 90), a reconquista do poder normativo po-
pular uma das manifestaes de um direito insurgente. Suas manifestaes
podem ser percebidas como:
a. Releitura e uso poltico do direito institudo;
b. Transio democrtica com afirmao de mbito instituinte transitrio
para o direito;
c. Anti-instituio do direito em favor de outras formas sociais.
nesse sentido que defendemos a assessoria jurdica popular para o traba-
lho com o povo. Alguns de seus objetivos, em dilogo com Miguel Pressbur-
guer (1990, p. 9), so:
levantamento rigoroso da realidade jurdica;
explicao racional dos fundamentos lgicos do sistema;
inveno de um direito mais eficiente e justo, com razes na insurgncia.
O presente artigo aborda, num primeiro momento, as manifestaes de
junho de 2013 a maro de 2015. A seguir, apresenta-se a proposta de uma
reforma poltica com criatividade e participao popular.
Anlise das manifestaes de junho de 2013 a

maro de 2015
A anlise compara o poder constituinte popular com o poder econmico das
empresas. Percebe-se hoje a reestruturao e fortalecimento dos setores con-
servadores da sociedade brasileira, inclusive com capacidade de influenciar
manifestaes massivas nas ruas. Isto pode ser percebido nas eleies, em que
tm prevalecido seus interesses representados pela classe empresarial, como
empreiteiras, emissoras de comunicao e bancos. Est formando-se uma
nova gerao de ativistas sociais que contestam a esquerda que se encontra
integrada no sistema poltico. Um dos alvos preferenciais tem sido o Partido
dos Trabalhadores (PT). Este que preside o governo federal h 12 anos com
Reforma poltica: Constituinte e participao popular 41
poltica de conciliao de classes incapaz de resolver grandes questes es-

truturais. Contraditoriamente, esta linha poltica tem provocado justamente
o acirramento da luta de classes, embates e radicalizao. Os setores con-
servadores historicamente no admitem a participao organizada, somente
apostam na democracia formal, e agora, esto tambm aprendendo a agir nos
ciclos de protestos e de mobilizaes dos movimentos sociais.
A partir de junho de 2013, aconteceram aes polticas de massas, espon-
tneas, pluriclassistas, com a prevalncia da juventude. Estiveram presentes em
menor nmero, mas com capacidade de alastrar-se, o ludismo e o reacionaris-
mo. Mas ficou a lio valiosa de que milhares de pessoas nas ruas, numa mobi-
lizao nacional, conseguem barrar por algum tempo o aumento das passagens
em centenas de cidades. Abriu-se debate bastante amplo e de longa durao
sobre o destino das cidades e a participao popular na tomada de decises das
polticas pblicas. Alguns gritos das ruas em 2013 ainda ecoam no sistema po-
ltico, o mais emblemtico talvez seja o No me representa!. A juventude saiu
s ruas exigindo mudanas profundas. Mas tambm caiu em alguns paradoxos,
como o da pauta por mais participao em choque contra partidos e sindicatos.
O Brasil hoje vivencia uma gravssima crise de representao poltica, com-
provada pela altssima desconfiana das pessoas nos polticos e nos partidos.
O que ocorreu no dia 15 de maro de 2015 foi a ebulio de algo que est
na estrutura do sistema poltico: o descontentamento e a consequente con-
testao. Alguns fatos ilustrativos so as manifestaes de 2013 e o crescente
nmero de greves.
Este sentimento tambm percebido em pesquisa realizada pela Flacso
(2014) sobre governabilidade e convivncia democrtica. Apurou-se que 92%
dos entrevistados confiam pouco ou nada nos polticos, enquanto 13% co-
laboram com alguma organizao poltica. Tem-se nada menos do que uma
crise de representatividade e de participao. Ao tempo que as pessoas no
participam institucionalmente, tambm no tm confiana nos polticos. Tra-
ta-se de um ciclo vicioso que pode ser superado com crtica e educao pol-
tica. Enquanto isto no for levado a srio, seguiremos assistindo a espasmos
de participao espontneas e com pautas heterogneas nas ruas.
O que aconteceu em maro de 2015 foi uma ao poltica, e no um mo-
vimento social. Uma vez que houve pouca organizao, mas com novas carac-
tersticas de contestao poltica. Como, por exemplo, uma ao de massas de

setores mais ricos e mdios da sociedade.
Segundo Instituto Datafolha (2015), o protesto em So Paulo reuniu pes-
soas que, na sua maioria, participaram pela primeira vez de um ato pblico,
so eleitores do Acio Neves e tm renda maior do que cinco salrios-mni-
mos. Defendem a democracia e so contra a corrupo. Possuem profunda
descrena na presidenta Dilma Roussef e no Congresso Nacional. Cerca de
um quarto dos entrevistados defendeu o impeachment (impedimento) da pre-
sidenta como pauta principal do protesto.
O Instituto Paran de Pesquisas apurou que no protesto em Curitiba a
maior parte no queria a volta da ditadura, mas queria o impedimento da
presidenta, embora somente 10% achassem que Dilma praticou corrupo.
Se um quarto dos manifestantes de So Paulo defendeu o impedimento,
onde ocorreu a maior concentrao de pessoas, e apenas uma em cada dez pes-
soas de Curitiba defendeu a volta da ditadura, de se estranhar o destaque que
estas duas possibilidades receberam na cobertura jornalstica na Rede Globo,
Folha de S.Paulo, O Estado de S. Paulo e Gazeta do Povo, por exemplo. Isto , o
que as pesquisas divulgadas dois dias aps os eventos revelaram foi que as no-
tcias no expressaram a complexidade do sentimento de quem foi contestar a
maneira como se exerce o poder no pas. E no foi, portanto, prioritariamente
pedir a sada do governo federal, no caso de So Paulo, e a volta de governos
militares, nos casos de So Paulo e Curitiba.
Determinadas situaes fartamente divulgadas nas redes sociais, como o
cartaz contra Paulo Freire, ou as faixas com smbolos nazistas, no comprovam
que a maior parte das pessoas que saram s ruas compartilhava de pensamen-
to conservador ou algum fanatismo.
As organizaes polticas no foram as responsveis pelo sucesso da convo-
cao dos atos de maro de 2015. Estes dependeram da grande mdia (asses-
soria de imprensa) e da comunicao pulverizada nas redes sociais. No existe
hoje um movimento social nacional que sintetize as estratgias de organizao
destes atos. Mas a Rede Globo, por exemplo, age como um partido.
Reforma poltica com criatividade e participao popular

O atual sistema poltico est consolidado em nossa Constituio Federal, fru-
to de Congresso constituinte de 1987. Uma reforma poltica precisa avanar
na reorganizao do Estado e nas mudanas das regras do jogo. Assim, abre-se
a possibilidade de uma nova Constituinte.
Houve um movimento significativo de participao popular que eclodiu
como resultado das manifestaes de 2013. O Plebiscito Popular pela Cons-
tituinte Exclusiva e Soberana para Reforma do Sistema Poltico. Foram reuni-
dos cerca de 8 milhes de votos em todo o pas, na semana da ptria, de 1o a
7 de setembro de 2014. Trabalho feito por mais de 450 organizaes sociais,
em 2.000 comits populares. Uniram-se as tradies da luta por constituintes
populares com a participao plebiscitria, as consultas populares.
Na dcada de 1980, esteve presente a busca por uma Constituinte popular.
Em 1985, havia o pensamento de que era preciso estreito lao entre lutas so-
ciais e as institucionais. Os trabalhadores no poderiam ficar somente fazendo
greves enquanto a burguesia fazia as leis que iriam pesar, como ocorre hoje,
contra estas greves. Desta maneira, Fernanda Baggio defende que a interven-
o aberta no campo institucional demonstra que os trabalhadores possuem
uma vocao para o poder (2006, p. 108).
Com esse esprito, foi organizado o Movimento de Participao Popular
na Constituinte em 1987. As Emendas Populares reuniram cerca de 6 milhes
de assinaturas reivindicando reforma agrria, direitos dos trabalhadores e de
participao popular (p. 122), embora nenhuma dessas propostas tenham sido
levadas para votao.
A cultura poltica de participao plebiscitria tem outros exemplos, como
o plebiscito popular pelo no pagamento da dvida externa, de 2000; o con-
tra a Alca e a base de Alcntara, de 2002; e o contra a privatizao da Vale,
de 2007, entre outros. Trata-se da busca de uma conscientizao, a educao
de massa sobre como funciona o sistema poltico.
Esses movimentos e organizaes defendem um projeto popular para o
Brasil. Inserem-se lutas histricas das reformas estruturais, como a reforma
poltica, a agrria e a fiscal com auditoria da dvida pblica.
No plebiscito popular da Constituinte, foi possvel aprofundar muitos des-
ses debates, especialmente aqueles que se relacionam com a crise de represen-
tatividade. Conforme o Inesc (2014), no Congresso Nacional 10% so mu-

lheres, 20% de negros, 6% de jovens (menos de 29 anos) e nenhum indgena.
Acrescenta-se que apenas um deputado federal homossexual. Dados que
fortalecem a convico da necessidade de maior participao desses grupos
tambm na poltica institucional.
Por outro lado, s aumentaram as bancadas do agronegcio, dos empres-
rios em geral e do conservadorismo religioso. As campanhas eleitorais bateram
todos os recordes de financiamento privado pelas empresas. Para enfrentar esta
realidade, urgente a defesa do Estado laico e da proibio das doaes das
empresas para as campanhas.
Outras propostas de reforma poltica precisam ser contextualizadas. A pro-
posta de lei de iniciativa popular da Coalizao pela Reforma Poltica De-
mocrtica e Eleies Limpas importaria em avanos na regulamentao das
doaes de campanhas eleitorais. Poderia tambm ser um importante instru-
mento para barrar outras propostas em anlise no Congresso Nacional. O
maior partido do Brasil, o PMDB, prope hoje a contrarreforma poltica, com
a manuteno do financiamento privado por empresas.
Ademais, no final do ano passado, o Congresso Nacional derrubou a regula-
mentao da participao popular como poltica de Estado (decreto 8.243/2014).
Esta previa a Poltica Nacional e o Sistema Nacional de participao popular,
alm do conselho, a comisso, a conferncia, a ouvidoria e o ambiente virtual.
Luis Roberto Barroso, na Conferncia Nacional da OAB, no Rio de Janei-
ro, em 2014, defendeu que os desafios so baratear as eleies, alcanar maior
autenticidade partidria e a criao de maiorias para barrar o fisiologismo.
Posicionou-se contra uma constituinte originria e defendeu limites claros ba-
seados na Constituio de 1988. Por outro lado, acredita na possibilidade do
Congresso fazer uma reforma poltica convocando um rgo reformador.
Para tanto, seria preciso convocar por emenda constitucional um plebiscito
para referendar a proposta de um poder constituinte reformador. Seria algo
atpico, mas legtimo se acompanhado de um plebiscito oficial.
Conforme alguns constitucionalistas, como Jorge Miranda (1996, p. 153),
a reviso constitucional pode ser feita pela conveno. Trata-se de uma as-
sembleia ad hoc, isto , eleita especificamente para reviso constitucional e
convocada pelo parlamento. Existem inmeros exemplos deste instrumento,
como na Frana (1793 e 1848), Argentina (1860), Grcia (1864), Nicargua

(1986) e Estados Unidos.
Esto sendo debatidas outras propostas com distintas pautas e procedi-
mentos para a reforma poltica. Alguns falam em reviso constitucional, ou-
tros em projeto de lei de iniciativa popular. Mas o que pode efetivamente
trazer as mudanas necessrias uma Constituinte.
A proposta da Constituinte exclusiva e soberana para reforma do sistema
poltico implica na nica possibilidade de enfrentamento do poder econmico
nas eleies. Significa o fortalecimento da democracia direta e o aprofunda-
mento da democracia popular e nacional.
Algumas das maiores crticas que a proposta sofreu foram de que no se
pode limitar o poder constituinte e de que inconstitucional porque impli-
ca em ruptura institucional.
Retomando a proposta da Constituinte, preciso explicitar seus pontos
principais:
a. Soberana: originria, sem limites no ordenamento vigente;
b. Exclusiva: eleita exclusivamente para fazer a reforma e se dissolver;
c. Temtica: parcial ou autolimitada para fazer somente a reforma poltica.
Ou seja, significa o aperfeioamento da democracia, com o exerccio da
democracia direta, o combate corrupo e apresentao do povo. No mesmo
sentido, seria o fortalecimento do controle social sobre as instituies, uma vez
que as foras populares ocupam os espaos institucionais. Tambm porque se
aprende muito a participar justamente participando.
A reforma poltica precisa enfrentar a influncia exagerada do poder eco-
nmico, o problema dos partidos de aluguel e as coligaes oportunistas. Estes
pontos precisam ser aprofundados e formulados em propostas concretas. O
melhor espao para isto acontecer justamente numa assembleia constituinte.
Um elemento novo que se apresenta na conjuntura como possibilidade
o fim do ciclo-PT. Portanto, preciso construir alternativas como uma frente
poltica por mudanas profundas. A Constituinte Exclusiva pela Reforma Po-
ltica pode ser a sntese das transformaes que inaugurariam um novo ciclo.
A Constituinte pode efetivamente dar fim ao financiamento privado de
empresas para as eleies. Alm disto, trazer maior participao popular nas
decises. Para outras questes, ainda no temos resposta e precisamos inclu-

-las na agenda de discusso. Como reeleio, fim das coligaes partidrias,
voto distrital, clusula de barreira, segundo turno para legislativo, entre outras.
Existe hoje todo um caldo de experincias concretas de organizao po-
pular. O plebiscito popular j foi uma fora no sentido de releitura do poder
institudo. Implicou na apropriao da linguagem da Constituio, que nunca
fora a popular. Cabe agora fazer o debate ponto a ponto da reforma poltica e
como pode ser possvel realiz-la concretamente.
Consideraes finais
Estamos diante de um novo cenrio na poltica brasileira, de um ciclo de
protestos com perfis diversos e at mesmo antagnicos. Se, por um lado,
prevalecem pautas por mais democracia, por outro, existem outras mais con-
servadoras com capacidade de alastramento. Este momento pode favorecer
a busca pelo leito de libertao em que prevalecem as foras progressistas,
a exemplo de experincias histricas, como o comcio da Central do Brasil
em 1964; a Marcha dos 100 mil em 1968; as Diretas j em 1984, e o Fora
Collor em 1992.
Ainda preciso avanar no debate ponto a ponto de qual reforma poltica
o Brasil precisa. J temos algumas propostas concretas numa eventual eleio
da assembleia constituinte. Neste sentido, est a proibio do financiamento
de campanha por empresas e a lista alternada com paridade de gnero, para
citar dois exemplos. fundamental que, se este processo for desencadeado,
exista a clareza de que as regras da sua convocao j so o pontap da reforma
poltica e j iro constituir seu mago. Assim, preciso defender que seja uni-
cameral, com eleio exclusiva e mandato somente para fazer a Constituio.
Sem tutela do Judicirio e sem ingerncia do poder econmico.
A teoria dos movimentos sociais hoje precisa dar respostas complexidade
do agora. Os movimentos sociais tm uma relao de contestao e integrao
com o Estado. Mas estes ltimos acontecimentos, j que desacompanhados
de movimentos sociais em mbito nacional, ficam merc da influncia da
grande imprensa e das redes sociais. Trata-se de uma novidade que precisa ser
urgentemente enfrentada: a mobilizao de massas de maneira espontnea e
avessa s estratgias de organizao, como os partidos, por exemplo. Hoje,

aqueles no defendem prioritariamente o impedimento e o golpe militar, mas
podem facilmente ser influenciados pelo pensamento conservador.
H que se apropriar do poder poltico ao lado das classes populares, em
dilogo com os setores mdios, especialmente a juventude, que estiverem dis-
postos a lutar por um projeto popular para o Brasil.
Conforme a sabedoria dos movimentos populares, governos so como
feijo velho, s amolecem na presso. Precisamos aproveitar que parte da
sociedade compreendeu que a mobilizao tem fora para mudar as coisas e
propor pautas por mais democracia e mais participao.
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Decadncia da democracia e
reforma poltica
Tarso Genro
Os perodos de decadncia poltica, cultural, do modo de vida, decadncia das

relaes que estabilizam um determinado contrato social, acossado por pro-
blemas econmicos (mais ou menos crnicos, para os quais no existe sada
vista), so perodos dolorosos. Mas podem ser extremamente ricos quando
so interrompidos por saltos revolucionrios, por reformas radicais ou por re-
formas concertadas. Estas podem ocorrer quando no existem grupos orga-
nizados, com um grau de superioridade que possa dispensar negociaes com
adversrios ou inimigos para o enfrentamento de situaes crticas.
A causa mais importante e sintoma da decadncia de um regime a
perda de prestgio e respeito entre o pblico em geral e a perda de confiana
dos lderes em seu prprio direito e capacidade de governar (Stone, 1981).
A Revoluo Inglesa da Revolta Puritana de 1640 Gloriosa em 1688
antecedeu em 150 anos a Revoluo Francesa. Talvez tenha sido a revoluo
burguesa que teve o protagonismo mais concentrado num grande interme-
dirio, que imprimiu no processo poltico a sua vontade de ao com efeitos
mais duradouros: o Lord Protector, Oliver Cromwell, que guiou a revoluo
a partir de 1653.
Cromwell organizou a fora militar do Parlamento, sedimentou determi-
nados valores morais e instituiu um consenso pelo convencimento e pela for-
a, que consolidou uma clara hegemonia poltico-militar e abriu caminho ao

desfecho da Gloriosa.
As instituies que forjaram a democracia moderna, fundadas na Glorio-
sa e na Revoluo Francesa regime baseado em decises majoritrias com
liberdade poltica, igualdade formal, inviolabilidade dos direitos assegurados
em lei , tm como um dos seus pontos fortes (Pasquino, 2000) para usar
uma expresso de Gianfranco Pasquino a sua flexibilidade institucional.
Os regimes autoritrios tm pouca flexibilidade institucional. Quando fle-
xionam, abrem as portas para a sua substituio, negociada ou violenta, pelos
regimes democrticos. As democracias, porm, quando flexionam, tanto po-
dem constituir mais condies democrticas para a vida comum como menos
condies democrticas para a vida da maioria.
As democracias mais maduras tm a capacidade, em regra, de manter a
moldura institucional, formal, de carter libertrio, originria das revolu-
es que as forjaram, mesmo quando se tornam objetivamente mais auto-
ritrias, oportunidade em que bradam o argumento do terrorismo ou do
inimigo externo. Estas democracias mais maduras tm uma flexibilidade
institucional mais larga, mas por outro lado podem exercer a exceo com
mais legitimidade.
Dentro de um mesmo regime poltico, portanto, pode se ter tanto mais
democracia como menos democracia, independentemente de que a sua de-
cadncia seja obstruda ou no. Mas, se a decadncia no enfrentada, a de-
mocracia tende a ser superada, tanto por uma ditadura aberta, com maiores
ou menores traos fascistas, como por um regime autoritrio que use abusiva-
mente da exceo. Um regime autoritrio, no ditatorial, frequentemente leva
a flexibilidade das instituies, em algum momento, a um ponto de quebra.
Este fenmeno ocorreu aqui no pas, com a edio do AI-5 (2 de setembro de
1968), e no Peru (1990-2000), com o golpe branco do ex-presidente, hoje
preso, Alberto Fujimori.
A decadncia democrtica, embora com visibilidade especial na atual
conjuntura do pas, no uma questo nova no mundo. A partir da deterio-
rao do curto reinado social-democrata, que espalhou experincias positivas
de coeso poltica em torno do Estado Social de Direito em dezenas de pases
do ocidente, tomou-se conscincia plena de uma crise da democracia. De-
Decadncia da democracia e reforma poltica 51
cadncia, crise e ajustes se convertem um no outro, necessariamente, nos

ltimos 40 anos.
A decadncia, como crise em processo, converte-se em crise da poltica,
impulsionada pela sucesso de ajustes exigidos pelos credores-manipulares da
dvida pblica. Hobsbawam referiria a este processo, depois da derrocada so-
vitica, como a trgica herana dos vencedores, que j era visvel desde a
dcada de 1970 do sculo XX. Foi o impulso de degenerao da poltica, com
argumentos de tcnica econmica (chamada pelos primeiros experimentos
ultraliberais) que transformaram a dissidncia poltica da esquerda, em par-
ticular, num confronto da poltica, em geral, com a racionalidade urgente do
capital financeiro.
Entre vrios, um livro importante tratou do assunto na dcada de 1990.
E no foi escrito por nenhum revolucionrio marxista, Rebelio das elites e a
traio da democracia, de Christopher Lasch: A democracia [diz o autor] exige
tambm uma tica mais fortalecedora do que a tolerncia. A tolerncia uma
coisa boa, mas apenas o ponto de partida da democracia, no o seu destino.
Na nossa poca, a democracia est sendo ameaada mais seriamente pela indi-
ferena do que pela intolerncia ou superstio (Lasch, 1995).
A transio, nos ltimos cinquenta anos, de um capitalismo industrial mais
estabilizado e previsvel para um capitalismo capturado pelos movimentos
globais indeterminados do dinheiro (e para a abertura de um espao de ano-
mia para a acumulao sem trabalho) teve um impacto profundo nos pases de
fora do ncleo orgnico do sistema do capital. So pases que enfrentaram os
desafios de governar adaptando, em menor ou maior grau, a viso clssica da
soberania anti-imperialista (com possvel respaldo no bloco sovitico), para
uma nova postura visionria de cooperao interdependente com soberania
(com o alargamento de todas as relaes internacionais).
Embora estejamos nos referindo ao quadro das democracias nas sociedades
capitalistas, a questo democrtica tomada como o avesso do autoritarismo
e da centralizao burocrtica do poder uma questo universal. Ela se
evidencia tambm (e ainda com mais fora penetrante) no Estado e na vida
cotidiana de um autntico projeto socialista. Istvn Mszros quem lem-
bra: O grande erro das sociedades ps-capitalistas foi o fato de elas terem
tentado compensar a determinao estrutural do sistema que herdaram pela
imposio, aos elementos adversrios, da estrutura de comando extremamente

centralizada de um Estado poltico autoritrio (Mszros, 2002).
Sem a perspectiva revolucionria, a nova forma de conexo de pases como
o nosso com o mundo imperial-financeiro, subsumida no poder direto da
especulao e da reproduo mais artificial do dinheiro, passou a se constituir
como o limite mximo de liberdade. Um limite aberto experimentao de
formas alternativas dependncia integrada, sem soberania (como o pro-
psito ultra ou neoliberal), mas tambm um limite bloqueador de mudanas
mais radicais nas formaes sociais dependentes (como se v nos impasses, por
exemplo, da sada grega).
No caso do Brasil, atravs destas formas alternativas, reestruturada a so-
ciedade de classes dentro da democracia a partir de 1988. A prpria questo
democrtica que emerge dessas mudanas, do ponto de vista social me-
nos desigualdades e mais oportunidades passa a enfrentar novos desafios.
Os desafios aparecem como fortes demandas na rea dos servios de sade,
transportes urbanos, educao de qualidade, empregos mais qualificados, de-
mandas que, no respondidas, comeam a reduzir o apreo da cidadania
poltica e, logo, forma democrtica de resoluo dos conflitos. Os novos
desafios tambm antagonizam a cidadania com o Estado endividado, que no
consegue preservar o seu sentido de pblico de maneira ampla ao responder
as demandas de maneira apenas retrica e precria.
Os novos conflitos nesta sociedade classista reestruturada, portanto, so
integrados por novos sujeitos sociais trabalhadores dos setores clssicos do
capitalismo ou dos novos servios e prestaes que aparecem na cena p-
blica, agendados pelo prprio sucesso do desenvolvimento alternativo. Apa-
recem, tambm, os velhos sujeitos com novos papis, necessidades e desejos
incomuns, bolses de inconformidade que experimentam novas formas de
luta. Lutas que misturam, de forma espontnea, vontade revolucionria, sem
estratgia e sem concepo de revoluo, com confrontos radicalizados de na-
tureza corporativa.
O Estado, ancorado na dvida para se financiar, no tem condies ime-
diatas de atender quelas demandas mais importantes, mesmo com a mxima
vontade dos gestores pblicos de qualquer nvel ou compromisso ideolgico,
de qualquer ideologia. A sociedade fragmenta-se, a poltica desprestigia-se, e o
dinheiro, que era relevante como organizador da poltica democrtica, passa a

ser a sua prpria fora reguladora em todas as esferas de disputa.
As instabilidades nas negociaes, que caracterizam qualquer democra-
cia, no s tm razes materiais e polticas de fundo, mas tambm so pro-
dutos de estmulos pensados pelos gestores polticos dos grandes meios de
comunicao, que j se constituem como novos partidos organizadores da
agenda neoliberal. Estes aparatos partidrios de novo tipo, na verdade, captu-
raram o programa dos partidos tradicionais mais reacionrios e/ou conser-
vadores e optaram por solucionar as crises, sustar a decadncia democrtica,
em funo dos seus interesses estratgicos de dominao, no com mais, mas
com menos democracia.
Democracia despida tanto de conflitos como de processos de concertao,
para torn-la dirigida por uma viso tcnica, sem poltica, sem ruas em mo-
vimento. Ao poltica limpa de qualquer resduo popular, apoiada nas altas
classes mdias e na alta burocracia estatal de todos os Poderes. O sistema pol-
tico, bloqueado. Os partidos, desmoralizados. O povo, insatisfeito. Est dado,
assim, o quadro para no mnimo a hidra totalitria expressar-se precariamente
como uma tentao autoritria, com uma flexibilidade institucional direita.
Mesmo os processos de concertao como instrumentos de produo
ideolgica de polticas democrticas no so aceitos pelo neoliberalismo, por-
que causam problemas para a fluidez das operaes do capital financeiro. Este
exige urgncia e disciplina porque precisa acumular celeremente, sem tra-
balho e sem poltica, para mover-se principalmente a partir da especulao
da dvida pblica. O ritual democrtico, o dilogo, o debate parlamentar, a
participao direta da cidadania nas questes pblicas irritam os defensores
do projeto neoliberal. Eles veem, no pblico, uma barreira naturalizao
do domnio do mais forte, que detm o dinheiro cada vez mais falso e mais
descolado da produo.
A relao do dinheiro com a poltica no necessariamente ilegal, b-
vio, mas, drenado legal ou ilegalmente para a poltica, sempre foi um fator
de desigualdade nas disputas eleitorais. Enquanto esta relao funcionava na
legalidade formal, apenas como um elemento de desigualdade entre os mais
ricos e os mais pobres para fazer poltica ou seja, uma corrupo substancial
da igualdade dentro dos marcos da legalidade , o dinheiro na poltica no era
objeto da preocupao das classes dominantes. E, muito menos, dos oligop-

lios da mdia, que sempre consideraram estas desigualdades reais no processo
poltico como uma fatalidade natural numa sociedade que reproduz, inces-
santemente, dentro da prpria democracia, as desigualdades polticas, tam-
bm fundadas no prprio sistema do capital.
Mesmo dentro dos marcos da legalidade do Estado de Direito, a relao
legal do dinheiro com a poltica nunca foi especialmente moralizante.
Nem moralizadora. Nem obstou os processos extorsivos de dominao, via
corrupo e uso de dinheiro ilegal, para o fazer poltico. Isso ficou bem
marcado, como se viu na Itlia, primeiro com o prprio combate corrup-
o dentro da ordem democrtica, feito pela Operao Mos Limpas1 (que
flagrou um verdadeiro Estado invisvel, como diz Bobbio, dentro do Estado
de Direito). Segundo, aps os profundos processos investigativos, viu-se
com o sucesso deste combate patrocinado pelos juzes italianos o resultado
histrico das operaes moralizantes: a destruio de todo o tecido poltico
do pas e o surgimento da Era Berlusconi (possivelmente um dos perodos
mais corruptos na histria recente da Europa). Ou seja, o produto da ope-
rao mos limpas no foi um Estado menos corrupto, mas a estatizao
completa da corrupo, erguida condio de poder supremo a partir do
governo nacional.
Tais menes no so feitas para minimizar a importncia do combate
corrupo, independentemente dos excessos que sejam cometidos e da glamou-
rizao dos juzes da vez, cortejados e incensados pela mdia como infalveis,
desde que cumpram as agendas exigidas por ela. Trata-se de marcar a importn-
cia da luta total contra a dinheirizao da poltica em todos os nveis, legais
ou ilegais. Luta que coloca na ordem do dia os aspectos mais importantes de
uma reforma poltica, tais como a criao de normas que obstruam a venda
1
ROIO, Jos Luiz Del. Itlia Operao Mos Limpas e no Brasil? Quando?. So Paulo: Cone
Editora, 1993, p. 93. O exemplo mais visvel do Abruzzo, regio central da Itlia; so pre-
sos o governador e todos os secretrios de governo (30 de setembro de 1992). Os inquritos
abrangem uma gama multifacetada que vai desde a construo de autoestradas ao funciona-
mento de ferrovias, produo do leite, ao recolhimento do lixo, manuteno dos jardins,
chegando at a cremao dos cadveres ou aos fabulosos gastos com o futebol, passando s
celebraes de Cristovo Colombo. Nenhum aspecto do funcionamento normal de uma
sociedade moderna deixou de ser vasculhado, e em todos aparece a famosa caixinha.
de tempo de televiso, por partidos do mercado eleitoral, bem como a proi-

bio de empresas financiarem partidos e campanhas eleitorais.
Este programa mnimo que deveria ocupar os partidos de esquerda e o
centro democrtico e progressista que pretendem se contrapor ao decadentis-
mo neoliberal. preciso que fixemos um ponto de acordo no interior da es-
querda que, por mais divergncias que tenhamos, deve nortear uma estratgia
de mdio prazo: a decadncia das instituies democrticas e da democracia
poltica, asfixiada pela mdia partidarizada, favorece a emergncia de um fas-
cismo novo tipo, e no de um socialismo novo tipo, que no ser construdo
fora da democracia poltica.
A converso do dinheiro em poltica e da poltica em dinheiro faz parte
do ser social do capital. Nele, o dinheiro necessariamente faz a mediao do
fazer poltico, ora como moldagem da ao, construindo, limitando ou am-
pliando a potncia construtiva ou destrutiva da poltica, ora sendo ele mesmo
(o dinheiro) o contedo da poltica, quando, de forma direta, compra e vende
conscincias, posies e organismos invisveis, legais ou ilegais, para constituir
o fazer poltico com o objetivo de acumular.
Sem desrespeitar frontalmente as leis, mas afrontando princpios da cons-
tituio democrtica, a dinheirizao da poltica com a compra de siglas e
o financiamento empresarial legal de partidos e eleies so procedimentos to
substancialmente corruptos como as ilegalidades que promovem interesses de
empresas ou carreiras corrompidas, s vezes consideradas como excepcionais.
Este sistema opera, para ser eficaz, naquela zona gris, como diria Ibsen, no
necessariamente contra a lei, mas tampouco moralmente correta ou legtima,
do ponto de vista dos princpios da ordem constitucional democrtica2.
No campo mais rebelde e fragmentrio da crise democrtica, as novas for-
mas de luta, inclusive as militncias pr-figurativas que se conformam como
resistncia e moda poltica (que no se sabe, ainda, para onde se dirigem), sejam
elas de natureza ambientalista (Salvem as baleias!), seja atravs da exibio do
2
MORETTI, Franco. La Zona Gris Ibsen y El espritu del capitalismo. In: New Left
Review, Ed. Akal SA., n. 61, mar-abr. 2010, p. 111. Com a zona gris temos a coisa, mas
no a palavra. A primeira realmente se a temos: uma das maneiras entre as quais se acumula
capital invadindo qualquer nova esfera de vida ou inclusive criando-as, como o mundo
paralelo das finanas e nestes novos espaos as leis so mais incertas e o comportamento
pode voltar-se profundamente equvoco. Equvoco: no ilegal, mas tampouco correto.
valor do corpo, como protesto; seja atravs de aes diretas contra a ordem do
capital, todas elas como formas de militncia, necessitam de uma esttica apro-
priada, com custos para que possam ser devidamente midiatizadas3. No h,
hoje, poltica sem dinheiro ou qualquer disputa pblica importante sem custo.
As reformas para reduzir a dinheirizao da poltica, conter custos das
campanhas, reduzir a desigualdade de meios e desestimular as militncias mer-
cenrias, que so produtos do dinheiro de fontes tanto legais como ilegais, o
mnimo que poder alterar a rota decandentista da nossa democracia.
A crise da nossa democracia, hoje, est representada midiaticamente pela
corrupo, que as empresas de comunicao tradicionais identificam meca-
nicamente com a poltica e com os polticos para se apropriarem da agenda
poltica nacional e monopolizarem a formao da opinio poltica de uma
maneira totalitria. Mas a essncia da crise a dinheirizao, legal ou ilegal,
cada vez mais forte da poltica, porque, atravs deste mecanismo de controle,
a democracia decai da sua autonomia relativa (moldada pela conscincia dos
indivduos livres) para se tornar um movimento cada vez mais mercantil e
dependente, que sufoca a promessa das Grandes Revolues da Gloriosa e
da Francesa de igualdade e inviolabilidade dos direitos.
FARBER, Samuel. Reflexiones sobre La poltica prefigurativa. In: Nueva Sociedad, n. 251,
Friedrich Ebert Stiftungm, p. 78-79.
LASCH, Christopher. A rebelio das elites e a traio da democracia. Rio de Janeiro: Ediouro,
1995, p. 107.
MSZROS, Istvn. Para alm do capital. So Paulo: Editora Unicamp/ Boitempo Editorial,
2002, p. 29.
MORETTI, Franco. La Zona Gris Ibsen y El espritu del capitalismo. In: New Left Review,
Ed. Akal SA., n. 61, mar.-abr. 2010, p. 111.
PASQUINO, Gianfranco. La democracia exigente. Madrid: Alianza Editorial, 2000, p. 75.
ROIO, Jos Luiz Del. Itlia Operao Mos Limpas e no Brasil? Quando?. So Paulo: Cone
Editora, 1993, p. 93.
STONE, Lawrence. La Revolucin Inglesa. In: Revoluciones y rebeliones de la Europa moder-
na. Madrid: Alianza Editorial, 1981, p. 91.
3
FARBER, Samuel. Reflexiones sobre La poltica prefigurativa. In: Nueva Sociedad, n. 251,
Friedrich Ebert Stiftungm, p. 78-79.
Financiamento de campanha,
mdia e liberdade poltica
Joo Feres Jnior e San Romanelli Assumpo
Em reao a mais um escndalo de corrupo fartamente alardeado pela gran-

de mdia, a Cmara dos Deputados, agora animada pelo ativismo legislativo
prometido pelo novo presidente, Eduardo Cunha (PMDB-RJ), criou a CPI
da Petrobras para investigar as denncias de envolvimento das maiores em-
preiteiras do pas em supostas fraudes em licitaes da empresa petroleira.
Acontece que nos dias de hoje as doaes de campanha legais de cada candi-
dato so publicadas no site do TSE. Assim, descobriu-se que o presidente da
CPI, o deputado federal Hugo Motta (PMDB-PB), teve 60% de sua ltima
campanha paga com recursos de empreiteiras envolvidas na denncia. Motta
recebeu 451 mil reais da Andrade Gutierrez e da Odebrecht. O relator indi-
cado para a CPI, por seu turno, Luiz Srgio (PT-RJ), recebeu 962,5 mil reais
das empresas Queiroz Galvo, OAS, Toyo Setal e UTC. Essas empresas foram
apontadas pelo Ministrio Pblico, por terem sido citadas por delatores, como
integrantes de um cartel. O prprio Eduardo Cunha est sob investigao do
Ministrio Pblico (MP) por suposto envolvimento com empreiteiras da Pe-
trobras. A lista de denunciados pelo MP inclui 31 polticos do PP, oito do PT,
sete do PMDB, vrios governadores, e um ex-governador do PSDB de Minas
Gerais, brao direito do candidato do partido presidncia na ltima eleio1.
1
Cf. matria da Folha de S.Paulo, publicada em 25 fev. 2015. Acesso em 22 abr. 2015.
Nosso objetivo aqui mostrar com o exemplo anterior algo para alm do
alarde e das intenes funestas da cobertura miditica. Esse escndalo, assim
como a Ao Penal 470 e tantos outros tm uma coisa em comum: seu fulcro
uma relao permissiva e/ou corrupta entre o capital e a poltica, que passa
pelo financiamento de campanha. S os desavisados ou mal-intencionados
no veem que tal problema no diz respeito a um ou outro partido especfico,
mas se apresenta como estrutural no sistema poltico do Brasil, e de vrios
outros pases do mundo, diga-se de passagem. Como veremos a seguir, tal
problema to antigo como a prpria filosofia poltica. Sabemos que ele
gerado pela convivncia entre o poder econmico e o poder poltico, que em
nosso momento histrico se traduz na relao entre o sistema capitalista e as
instituies da democracia representativa liberal. Mais especificamente, ele diz
respeito ao modo como as formas de poder e desigualdade reforam-se mutua-
mente e convertem-se umas nas outras, minando as bases da igualdade polti-
ca, da liberdade poltica, da cidadania igual e de qualquer aproximao poss-
vel entre as democracias como elas so e o ideal de autodeterminao coletiva
entre iguais e de cooperao social entre iguais (democracia como ideal). As
questes de moralidade poltica envolvidas so de diversas ordens igualdade,
liberdade, democracia, justia, tolerncia, repblica, Estado de direito, rule of
law, desigualdade, transparncia pblica, accountability, responsividade etc.
O propsito central deste ensaio construir uma reflexo sobre a relao
entre financiamento de campanha e direitos polticos, elemento fundamental da
cidadania na democracia. Para tal, utilizaremos como referncia as ideias do fil-
sofo norte-americano John Rawls, que tratou do tema em seus escritos polticos.
A reconstruo dos argumentos de Rawls sobre o financiamento de cam-
panha mostra que, no debate norte-americano, a relao entre este tema e os
direitos polticos mediada pela questo da liberdade de expresso, pois a
desigualdade de recursos de campanha se traduz em desigualdade de poder
informacional e esse, por seu turno, redunda em desigualdade de direitos po-
lticos. Logo em seguida, examinamos o tratamento que Rawls d liberdade
de expresso, derivando uma posio extremamente minimalista de sua regu-
lao por meio do uso do exemplo extremo da regulao do discurso sedicioso.
Por fim, mostramos que tal escolha impede que o autor enxergue a questo
da comunicao social, ou mais precisamente, da grande mdia como anloga
Financiamento de campanha, mdia e liberdade poltica 59
ao financiamento de campanha, por seu impacto diferencial sobre o fluxo de

informaes e, portanto, sobre os direitos polticos dos cidados. Sugerimos,
ento, que para interpretarmos essa reflexo luz do contexto brasileiro, de
alta oligopolizao e politizao dos meios de comunicao, as duas questes
sejam tomadas, de modo anlogo, como empecilhos democratizao de nos-
so regime poltico.
Desde a origem
A filosofia poltica grega, grande referncia do pensamento poltico do Oci-
dente, floresceu no contexto da Atenas democrtica (sculos V e IV A.C).
irnico constatar que seus principais expoentes, Plato e Aristteles, no eram
entusiastas do regime democrtico, como mostram seus escritos, alguns de seus
comentadores (Arendt, 1958) e trabalhos recentes de reconstruo histrica
(Ober, 1998). O tema da corrupo da poltica pelo dinheiro no escapou
a esses autores. Plato, ele mesmo um filho da aristocracia ateniense, nutria
desprezo por quem dedicava a vida a adquirir riquezas e definiu a oligarquia, o
comando dos mais ricos em seu prprio benefcio, como forma de governo que
nascia da degenerao da timocracia, o governo dos militares, que j era em si o
produto da degenerao da repblica virtuosa (Plato and Jowett, 2000).
Aristteles nos legou uma reflexo bem mais sofisticada a respeito do as-
sunto. Crtico do idealismo de Plato, ele constata que as cidades gregas de sua
poca eram ou democracias, como Atenas, ou oligarquias. Essas duas formas
de governo eram para ele desvirtuadas, pois enquanto na primeira a maioria,
o povo, oprimia a minoria, os mais ricos, na segunda ocorria o oposto. Para
Aristteles, a melhor forma de governo possvel na Grcia de seu tempo era
uma combinao dos dois tipos puros, na qual uma tendncia contrabalan-
ceasse a outra. Formulando um dos primeiros argumentos de sociologia po-
ltica de que se tem notcia, o filsofo acrescenta que, dado os vcios de cada
forma, uma sociedade, para gozar de um governo estvel, deveria ter uma
numerosa classe mdia, pois os indivduos dessa classe no se interessam tanto
por espoliar ricos ou pobres (Aristteles, 1958).
Mas o tema que nos interessa aqui, assim como a filosofia poltica como
um todo, praticamente desapareceu com a derrocada da democracia ateniense
frente aos imprios macednico e, depois, romano. E ele s retorna com o

ressurgimento da questo democrtica a partir da Era das Revolues. Mais
precisamente, quando a participao se amplia com a extenso do sufrgio
que o problema da influncia poltica do dinheiro volta a adquirir relevncia.
Mas a democracia agora bem diferente. No se trata mais de um regime de
participao direta, mas do chamado governo representativo. Na verdade, a
prpria palavra democracia no era usada para denominar o governo represen-
tativo quando ele surgiu na Inglaterra, Frana e Estados Unidos, ao final do
sculo XVIII, comeo do XIX. A Inglaterra continuava a se pensar como uma
monarquia, cada vez mais representativa. A Frana ps-revolucionria conti-
nuou a se entender como la Republique. E os fundadores dos Estados Unidos
da Amrica falavam do governo republicano, definido por James Madison no
famoso Federalista n. 10 simplesmente como um governo no qual um esque-
ma de representao existe (Hamilton et al., 2003, p. 52). Tal soluo institu-
cional evitava a tirania majoritria que eles reputavam democracia palavra
que em seu vocabulrio nomeava exclusivamente o governo da Atenas clssica.
A volta do tema
Em seu livro Os princpios do governo representativo, Bernard Manin (1997)
problematiza alguns aspectos importantes do entendimento vulgar que temos
da democracia nos dias de hoje. Ele mostra que recente a concepo de
cidadania que toma as pessoas como delegadores de poder ao invs de poten-
ciais ocupantes de cargos. Tal concepo mais passiva de cidadania prevaleceu
somente a partir da disseminao do governo representativo. O autor tambm
revela que os fundadores dos governos representativos nos Estados Unidos,
Inglaterra e Frana, todos, de formas diferentes, estavam muito preocupados
em evitar o que denominavam a tirania da maioria. Isto , ironicamente, o
sentimento demofbico era forte entre os artfices do regime que ficaria mais
tarde conhecido por democracia representativa. Esse sentimento conduziu
criao de mecanismos contramajoritrios no bojo dos sistemas polticos
representativos de cada pas.
Manin chama a ateno para uma caracterstica paradoxal na frmula da
democracia representativa que reside no mtodo em si de escolha de represen-
tantes: a eleio. Ora, a ideia de que os melhores devam ser escolhidos entre
ou pelos governados para governar no pertence ao repertrio da forma de
governo democrtica, mas sim ao da aristocracia literalmente, em grego,
governo dos melhores. Mas em sociedades que se livraram dos liames hierr-
quicos do Ancien Regime, dos ttulos nobilirquicos, prebendas e sinecuras,
esse elemento aristocrtico estava fadado a ser instrumentalizado pelo poder
do dinheiro.
Nos casos da Gr-Bretanha e da Frana ps-revolucionria, Manin mostra
que critrios censitrios foram introduzidos paralelamente expanso do su-
frgio, no somente para os eleitores como tambm, e principalmente, para os
elegveis. Nos Estados Unidos, tambm houve grande debate em torno da ado-
o desse tipo de critrio restritivo dos direitos polticos, sendo que vrios Es-
tados praticavam-no de fato, sob o beneplcito dos Artigos da Confederao
a primeira constituio daquele pas. Critrios de honra e nobilirquicos eram
fortemente rechaados por todas as partes nesse debate, mas no a riqueza. No
final das contas, contudo, os defensores de critrios econmicos de qualifica-
o perderam o debate.
Ainda que critrios de renda e riqueza no entrassem na regulamentao
de direitos polticos para eleger e ser eleito nos Estados Unidos, a soluo ins-
titucional proposta para controlar o risco de facciosismo quando a repblica
capturada por partido ou faco que governa para seu prprio bem, e no
para o bem comum foi adotar distritos eleitorais populosos distribudos em
territrios de grande extenso. James Madison bem claro acerca das virtudes
dessa soluo no Federalista n. 10. Como o representante tem de ser eleito por
um nmero maior de eleitores nas repblicas grandes, em comparao com as
pequenas, radicais tm maior dificuldade de sarem vitoriosos. Traduzindo, os
grandes nmeros empurrariam a distribuio ideolgica de eleitos para algo
mais prximo de uma curva normal, garantindo assim a estabilidade do governo
(Hamilton et al., 2003, p. 53). Ademais, acrescenta o autor, mais fcil para
uma faco capturar o apoio de uma repblica pequena ou de um Estado, mas
no de uma grande repblica com vrios Estados (Hamilton et al., 2003, p. 54).
Os argumentos de Hamilton em prol do governo representativo em re-
pblicas extensas parecem bem adequados a proporcionar a soluo por ele
almejada: um governo estvel que evite tanto a ditadura da maioria como
o facciosismo. Ele, contudo, deixa de estender sua argumentao questo

do mecanismo eleitoral propriamente dito, pois, se o tivesse feito, teria difi-
culdades em negar que a grande dimenso territorial e populacional de uma
repblica tem outro efeito palpvel sobre o direito de ser eleito representante:
o favorecimento dos mais ricos. O raciocnio simples, grandes territrios e
eleitorado numeroso exigem que o candidato tenha uma mquina eficaz de
comunicao para se tornar conhecido e, assim, vivel eleitoralmente. A entra
a questo do financiamento de campanha. Se ele privado, os candidatos ricos
e as corporaes tero maiores chances de ganhar eleies do que os no ricos.
Em seu esquema geral da evoluo histrica do governo representativo,
Manin identifica trs fases: o parlamentarismo, a democracia de partidos e,
por fim, a democracia de pblico, a fase que ora vivemos. No parlamentaris-
mo, cujo modelo a Gr-Bretanha, o representante era quase sem exceo um
notvel, pessoa dotada de grande distino social em seu distrito, no raro um
aristocrata. na passagem desse modelo para a democracia de massas com
partidos, resultado da extenso do sufrgio, que a influncia do dinheiro am-
plificada. Agora, candidatos passam a depender da organizao de campanhas
para informar todo o eleitorado acerca de suas propostas e plataformas. E para
isso preciso amealhar muitos recursos.
Mas, afinal de contas, qual seria o grande demrito de termos os mais ricos,
o mercado, exercendo mais influncia sobre a poltica do que, por exemplo, o
cidado comum, o trabalhador? No vivemos em uma sociedade capitalista,
sob uma constituio liberal, em que interesses privados se convertem em
virtudes pblicas, segundo a famosa frmula de Adam Smith, radicalizada por
Bernard Mandeville (1988)? Claro que no estamos conjecturando aqui uma
oligarquia clssica, onde esse conflito de classes, como bem apontou Aristte-
les, era frequentemente causa de sedio, quando no da destruio da polis,
mas uma soluo do tipo daquela proposta pelos federalistas, que d estabili-
dade s instituies ao passo que permite o exerccio continuado e consistente
da maior influncia dos mais ricos sobre a poltica. Seria essa soluo desej-
vel? Se no, quais os argumentos com os quais podemos contar para rebat-la?
esse o tpico da prxima seo, em que examinamos a opinio de
John Rawls, um dos principais tericos da justia na democracia liberal
contempornea sobre o assunto.
Rawls: igualdade poltica, financiamento e comunicao

John Rawls (1921-2002) um dos filsofos polticos mais influentes do sculo
XX. No meio acadmico de lngua inglesa, que se tornou mundialmente hege-
mnico na segunda metade daquele sculo, Rawls foi responsvel por resgatar
a importncia da teoria poltica num contexto (do ps-guerra dcada de
1970) em que ela tinha sido considerada suplantada, nos departamentos de
filosofia, pela filosofia da linguagem e pela filosofia analtica, e, nos departa-
mentos de cincia poltica, pelas variedades cientificistas e positivistas de fazer
anlise poltica.
Com a publicao de seu livro Uma teoria da justia (Rawls, 1971), d-se
incio a um debate que envolve uma gama de outros pensadores e correntes
do pensamento poltico, dentre elas: comunitarismo, libertarismo, multicul-
turalismo, feminismo, ps-colonialismo etc. e torna-se influente a vertente
normativa convencionalmente chamada liberalismo igualitrio, unida pela
afirmao terica de que, nas palavras de lvaro de Vita:
No basta, para que cada cidado disponha das condies que lhe permitem agir
a partir de suas prprias concepes sobre o que valioso na vida, que seja insti-
tucionalmente garantida uma esfera de liberdade negativa; ademais, preciso que
os arranjos institucionais bsicos da sociedade propiciem a cada cidado os meios
efetivos para faz-lo, incluindo um quinho equitativo de oportunidades sociais,
renda e riqueza (Vita, 2008, p. 9).
Com este esprito normativo, Rawls propunha uma teoria poltica para a
qual era central a justia distributiva, sem a qual liberdades civis e polticas
eram consideradas desprovidas de efetividade e de valor equitativo para os
diversos cidados. Assim, Uma teoria da justia pareceu, para muitos, uma
justificativa filosfica para o Estado de Bem-Estar Social2, isto , um Estado
liberal e democrtico que garante condies mnimas de vida, exerccio de di-
reitos e igualdade de oportunidades, combatendo ativamente as desigualdades
geradas pela posio social de nascimento e talentos naturais dos indivduos.
2
Ainda que o prprio Rawls tenha escrito explicitamente que no via a teoria da justia
como equidade desta maneira em Justice as fairness A reestatement (Rawls, 2002).
Alguns crticos de Uma teoria da justia acusaram Rawls de ter se limi-

tado ao mbito da teoria moral, aquela que investiga as justificaes para as
escolhas que fazemos, sem nunca chegar propriamente a uma teoria poltica,
aquela que reflete acerca da maneira como as instituies polticas (execu-
tivo, legislativo, judicirio, partidos etc.) e a vida coletiva so ou devem
ser arranjadas. No entanto, devemos lembrar que o objeto dos princpios
normativos da justia como equidade denominao da teoria rawlsiana
da justia so as principais instituies polticas, jurdicas, econmicas
e sociais das sociedades democrticas, o que faz com que tal concepo
de justia seja, nas palavras do prprio Rawls, uma concepo de justia
institucional e que, portanto, exige reflexes que visem interveno sobre
instituies polticas e reformas institucionais em direo da construo de
efetividade para as liberdades polticas, efetividade esta que minada
pela inexistncia real de valor equitativo das liberdades polticas nas socie-
dades contemporneas.3
Podemos considerar que a resposta de Rawls aos crticos que clamavam
por um liberalismo mais democrtico e socialmente enraizado veio no livro
O liberalismo poltico (Rawls, 1993), publicado mais de duas dcadas aps seu
primeiro tratado. nesse livro que o autor trata em detalhe do assunto que
ora nos interessa.
Em Uma teoria da justia, Rawls havia definido dois princpios de justia,
que aparecem reformulados em O liberalismo poltico da seguinte maneira:
Cada pessoa tem um direito igual a um sistema plenamente adequado de direitos

e liberdades iguais, sistema esse que deve ser compatvel com um sistema similar
para todos. E, neste sistema, as liberdades polticas, e somente estas liberdades,
devem ter seu valor equitativo garantido.
As desigualdades sociais e econmicas devem satisfazer duas exigncias: em pri-
meiro lugar, devem estar vinculadas a posies e cargos abertos a todos em con-
dies de igualdade equitativa de oportunidades; em segundo lugar, devem se
3
Essa efetividade e o valor equitativo dependem de uma conexo profunda entre igualdade
e liberdade, para que a liberdade de alguns no se converta em opresso de outros, ou seja,
para que a liberdade de alguns no seja a privao de liberdade daqueles que so moralmen-
te iguais, mas por toda parte se encontram acorrentados (numa corruptela da famosa frase
de Rousseau).
estabelecer para o maior benefcio possvel dos membros menos privilegiados da

sociedade (Rawls, 2011, p. 6).
Segundo Rawls, esse esquema de justia, composto de dois princpios, deve

funcionar de maneira hierrquica, na qual o primeiro princpio tem precedn-
cia sobre o segundo. Ou seja, primeiro observa-se a distribuio de liberdades
bsicas para depois lidar com as desigualdades sociais e de status. Nesse livro,
no h, contudo, uma explorao mais exaustiva dos potenciais conflitos que
podem surgir do exerccio das liberdades bsicas. Mas exatamente quando o
autor trata desses conflitos em O liberalismo poltico que surge a questo que
nos interessa aqui, ou seja, j colocando em termos rawlsianos, a da influn-
cia da riqueza sobre direitos polticos, liberdades bsicas e o valor equitativo
das liberdades, questo sem a qual o conceito liberal igualitrio de liberdade
efetiva perde sentido, posto que as liberdades so efetivas apenas quando pos-
suem valor equitativo para as pessoas nas diversas posies sociais, havendo
oportunidade equitativa de acesso influncia poltica. H uma relao m-
tua entre efetividade das liberdades polticas e justia distributiva, bem como
entre a efetividade das liberdades polticas e a igualdade equitativa de acesso a
canais que permitam voz poltica em uma democracia.
Segundo Rawls, as liberdades bsicas, aquelas contidas no primeiro princ-
pio, tm prioridade no esquema de justia, mas essa prioridade se aplica ao seu
conjunto, e no a cada uma delas. Nas palavras do prprio autor:
Uma vez que as liberdades geram conflitos, e nenhuma absoluta com respeito s
outras, precisamos saber se o escopo central de cada liberdade pode ser simultanea-
mente realizado numa estrutura bsica que seja funcional (Rawls, 1993, p. 418).
O autor acrescenta que as liberdades bsicas no somente limitam umas s

outras, mas tambm so autolimitantes (Rawls, 1993, p. 340). Voltaremos a
esse tpico mais adiante no texto.
Ao tomar como tema de reflexo as liberdades polticas, Rawls de pronto
defende a tese de que o financiamento pblico de campanhas polticas, gas-
tos com eleies, vrios limites impostos a contribuies de campanha, assim
como outras regras, so essenciais para manter o justo valor das liberdades po-
lticas (Rawls, 1993, p. 357). importante notar que a relao entre riqueza
e poder poltico, ou melhor, o problema da influncia do dinheiro na poltica

via eleies, tratado pelo filsofo no diretamente, mas por meio do conflito
entre liberdades polticas de um lado e liberdade de expresso e liberdade de
imprensa de outro. Antes de discutir a influncia do dinheiro como fonte de
corrupo direta do mundo poltico (contratos superfaturados em troca de
dinheiro de campanha, por exemplo), Rawls prefere explorar o tpico muito
mais relevante do acesso diferencial que o financiamento, quando no regula-
do, propicia comunicao poltica.
Segundo o autor, o financiamento pblico e a regulao dos recursos de
campanha so compatveis com o papel central da liberdade do discurso po-
ltico e da liberdade de imprensa. Ambas so liberdades bsicas, uma vez que
se observam trs condies: a primeira que no haja qualquer restrio ao
contedo do discurso; a segunda, que os arranjos institucionais de regulao
afetem igualmente todos os grupos polticos e, portanto, no coloque uma
obrigao indevida sobre grupos polticos particulares; e, terceira, que as vrias
normas que incidem sobre o discurso poltico sejam racionalmente desenhadas
para atingir o valor justo das liberdades polticas (Rawls, 1993, p. 357-358).
Ao comentar a segunda condio, Rawls de pronto acrescenta que o esta-
belecimento de limites para contribuies, que na prtica probem generosas
doaes de pessoas privadas e empresas, no deve ser encarado como uma
penalizao indevida dos ricos, empresas e corporaes, pois essa proibio
pode ser necessria para que os cidados, com capacidades similares, tenham
chances similares de influenciar as polticas de governo, assim como de con-
quistar posies de status e autoridade, a despeito de sua condio econmica
ou pertencimento de classe (Rawls, 1993, p. 358). Segundo o autor, a liberda-
de do discurso poltico uma subespcie da liberdade bsica de pensamento e
necessita ser regulada para garantir o justo valor das liberdades polticas.
Rawls, ento, toma como exemplo alguns casos julgados pela Suprema
Corte dos Estados Unidos acerca da regulamentao do financiamento de
campanha. Em Buckley v. Valeo (424 U.S. 1, 1976), a Corte declarou incons-
titucional a regulamentao do financiamento de campanha estabelecida pela
Emenda do Ato Eleitoral de 1974, que limitava as doaes feitas a candidatos
individuais, gastos com campanhas provenientes de recursos do prprio can-
didato e o total de gastos de campanha. Segundo o autor, a Corte se declarou
contrria ao esforo do Congresso de determinar o justo valor das liberdades

polticas, segundo os autos do processo:
O conceito de que o governo deve restringir a voz de alguns elementos de nossa

sociedade com a finalidade de, relativamente, amplificar a voz de outros comple-
tamente estranho Primeira Emenda (Rawls, 1993, p. 360).
De acordo com Rawls, a Corte falha ao no reconhecer o justo valor das

liberdades polticas, pois sem esse valor no h processo poltico justo, e para
que isso seja feito preciso limitar a influncia do dinheiro. Ironicamente, a
Corte justifica sua deciso, entre outras coisas, no interesse precpuo do go-
verno de evitar a corrupo. Rawls corretamente rebate esse argumento, no
mostrando que a influncia diferencial do dinheiro geraria mais corrupo, o
que de fato ocorre, mas simplesmente argumentando que o problema princi-
pal no a corrupo, mas a consequente desigualdade de direitos polticos
que o financiamento no regulado acarreta. Em outras palavras, o problema
corromper a igualdade equitativa das liberdades polticas e oportunidades
polticas, sem a qual no h processo poltico justo, igualdade democrtica
e sociedade democrtica.
Para Rawls, a Corte acaba endossando a viso de que a representao justa
aquela que espelha o poder de influncia real de cada grupo na sociedade. De
acordo com essa viso, a democracia seria nada mais do que a traduo para o
palco da poltica do conflito de classes, marcado na sociedade por extrema desi-
gualdade de condies e recursos (Rawls, 1993, p. 361). Mas a Corte nem sem-
pre teve essa posio. Em decises anteriores a Buckley, ela afirmou o princpio
de uma cabea, um voto, apelando para o Artigo I da Constituio ou para a
Dcima-quarta Emenda. Em Wesberry v. Sanders (376 U.S. 1, 1964), a deciso
declara que o direito de voto a garantia de todos os direitos e que os outros
direitos, mesmo os mais bsicos, tornam-se ilusrios se o direito de voto viola-
do. Em Reynolds v. Sims (377 U.S. 533, 1964), lemos no texto da deciso que:
a participao plena e efetiva de todos os cidados no governo do Estado requer

[...] que cada cidado tenha uma voz igualmente efetiva na eleio dos membros da
legislatura estadual [...] conclumos que a Clusula de Igual Proteo garante opor-
tunidades iguais de participao aos eleitores nas eleies para a legislatura estadual.
Rawls argumenta que somente a regulao do discurso poltico nas elei-

es, por meio da regulao do financiamento de campanha, pode garantir
as oportunidades iguais para os cidados e, assim, a justeza do resultado do
processo eleitoral, que a representao poltica. Segundo Rawls, no existe
uma frmula mgica para se regular essa matria e no papel da Corte fazer
essa regulao, mas somente vigiar a constitucionalidade das regras adotadas.
Uma das intenes de Rawls em O liberalismo poltico prover uma teoria
poltica para ancorar sua teoria da justia como equidade. Mais especificamen-
te, o problema encarado pelo autor foi o de como as instituies polticas de
uma democracia liberal podem ser legitimadas em um contexto de pluralismo
social, ou seja, em uma sociedade em que diferentes grupos tm diferentes
pontos de vista, religies, ideologias, filosofias de vida etc. Essa legitimao
s pode advir, segundo ele, do exerccio pblico da razo, que ocorre quan-
do atores polticos e institucionais deliberam acerca das normas que regem a
interao social dando, uns aos outros, justificaes pblicas razoveis, sendo
a razoabilidade a capacidade de apresentao de argumentos aceitveis pelas
pessoas em outras posies sociais e portadoras de outras doutrinas abran-
gentes de bem, em um contexto de pluralismo moral razovel e de escassez
moderada de recursos. Em sntese, princpios de justia e normas pblicas
de cooperao social cujo objeto so as instituies que regem a vida em so-
ciedade e devem ser capazes de passar pelo princpio de legitimidade liberal,
segundo o qual o poder poltico s plenamente justificado quando exercido
em consonncia com princpios que se pode esperar razoavelmente que fos-
sem aceitos por todas as pessoas que vivem sob eles, inclusive aquelas situadas
nas piores posies sociais. Ao propor essa teoria, Rawls, paralelamente com
Jrgen Habermas e sua teoria da ao comunicativa (Habermas, 1989, 1990),
lanou bases para teorias democrticas deliberativas. Fica claro, no que foi
exposto at aqui que a comunicao poltica e a liberdade de discurso poltico
tm papel fundamental nessa teoria. Tanto que o tema do financiamento
de campanha, assim como a questo mais geral da influncia da riqueza e
das desigualdades sociais na poltica, avaliado a partir da maneira como ele
incide sobre a liberdade de discurso poltico, por seu turno um componente
principal da liberdade poltica bsica. No podemos esquecer que o gozo de
um sistema de liberdades bsicas iguais constitui o primeiro princpio da jus-
tia para Rawls, isto , trata-se da base de sua construo terica. Assim, em
uma sociedade justa, a influncia do poder econmico sobre a capacidade de
circulao do discurso poltico, ou seja, sua capacidade de se tornar pblico,
deve ser limitada para que a igualdade de liberdade poltica no seja violada.
O exame da contribuio de Rawls para o debate acerca da questo do
financiamento de campanha no poderia ser mais oportuno, pois, alm de
tratar do tema em si, ele mostra sua conexo com outro assunto crtico na
democracia brasileira atual: a comunicao poltica, ou melhor, o acesso que
diferentes atores sociais tm aos meios de comunicao. importante notar
que nos Estados Unidos esses dois assuntos esto ligados no somente na teo-
ria de Rawls mas tambm nas decises e interpretaes da Suprema Corte,
enquanto no Brasil eles so tratados como duas esferas completamente dife-
rentes e estanques.
Voltemos para a questo da limitao interna e externa de cada liberdade
bsica, mencionada no comeo do texto, no que toca particularmente liber-
dade de discurso poltico, pois ela no s bsica, ou fundamental, mas est
intimamente ligada liberdade de expresso e liberdade de imprensa, tpicos
de suma relevncia para o debate poltico atual da democracia em nosso pas.
Como dissemos anteriormente, Rawls afirma que as liberdades bsicas
no somente limitam umas s outras, mas tambm devem ser autolimitantes
(Rawls, 1993, p. 340). Esse postulado deriva da necessidade de que a liberda-
de franqueada pelas leis seja igual para todos, isto , podemos aumentar nosso
grau de liberdade somente se esse aumento tambm for permitido igualmente
aos outros cidados. Tal enunciado uma verso do imperativo categrico de
Kant (1964), que por seu turno a formalizao da ideia da reciprocidade,
provavelmente o princpio de justia mais antigo da humanidade.
Rawls foca primeiro na questo da autolimitao das liberdades bsicas,
dando o seguinte exemplo:
Podemos desejar que nossa liberdade de discurso poltico inclua acesso irrestrito
a lugares pblicos e ao uso de recursos ilimitados para expressar nossas opinies
polticas, mas essa ampliao de nossa liberdade, quando conferidas a todas as pes-
soas, seriam to impraticveis e socialmente divisivas que na prtica iriam reduzir
drasticamente o escopo de nossa liberdade de discurso (Rawls, 1993, 341).
A fim de mostrar como tal autolimitao opera, Rawls cita os delegados de

uma hipottica assembleia constituinte, que aceitam normas de limitao de
tempo e local para o exerccio do discurso poltico. Tal exemplo poderia ser
expandido para praticamente todas as assembleias e reunies em que delibe-
raes pblicas so feitas. Isto , se todos, muitos ou mesmo somente alguns
falarem ininterruptamente e ao mesmo tempo nenhuma deliberao seria pos-
svel, a linguagem e a razo pblica seriam inteis, e a vida humana no iria
alm do estado de natureza hobbesiano.
Mas ao tratar do tpico mais especfico das liberdades de expresso e de
imprensa, Rawls prefere discutir casos da Suprema Corte dos Estados Unidos
ao invs de lidar no plano da teoria abstrata. Para tanto, ele escolhe um hard
case, ou seja, um exemplo extremo em que o exerccio dessas liberdades possa
supostamente conflitar com o de outras: o discurso sedicioso, aquele que incita a
ruptura institucional, a revoluo. O autor, contudo, adianta o resultado de sua
investigao constitucional: essas liberdades nunca devem ser limitadas. O ra-
ciocnio no complexo. A liberdade de expresso, na concepo de sociedade
democrtica de Rawls, pode ser defendida como o fulcro da liberdade poltica,
e essa, por seu turno, como a liberdade mais fundamental, pois sobre seu exerc-
cio se sustentam as instituies democrticas. Assim, Rawls conclui que mesmo
o discurso sedicioso deve ser permitido, pois no claro que ele de fato ameace
as instituies e, mesmo quando assim o faa, as instituies democrticas so,
na maioria das vezes, fortes o suficiente para resisti-lo, no pela fora, mas por
meio da interlocuo e do dilogo. Os regimes democrticos, ao contrrio dos
autoritrios, permitem que srias desavenas e diferenas de opinio venham a
pblico e, assim, sejam objeto de debates racionais e de compromissos.
O maior risco para a democracia, argumenta o autor, seria permitir a proi-
bio do discurso sedicioso, pois as foras polticas no governo podem passar
a atribuir esse rtulo a seus opositores, sacrificando assim a liberdade poltica.
Rawls critica casos passados, como Gitlow v. New York (268 U.S. 652), em
que a Corte usou a suposta ameaa s instituies por parte do discurso sedi-
cioso para justificar a limitao da liberdade de expresso.
Contudo, o autor no rejeita totalmente a possibilidade de limitao da li-
berdade de expresso, pois, como ele mesmo disse anteriormente, mesmo essa
liberdade deve ser limitada pelo exerccio das outras e tambm autolimitada.
Quando ento seria justificado limit-la? Rawls se apoia na famosa opinio

do ministro da Suprema Corte Louis Brandeis no caso Whitney v. California
(274 U.S. 357, 1927). Antes dessa opinio, a doutrina que regulava a liberda-
de de expresso, garantida nos Estados Unidos pela Primeira Emenda Cons-
tituio, era chamada de perigo claro e presente. Segundo ela, a liberdade
de expresso s pode ser limitada quando o discurso feito em um contexto
no qual representa uma ameaa clara e presente nao. Ela foi esboada
a primeira vez no caso Schenck v. United States (249 U.S. 47, 1919), que
julgou ativistas polticos que distriburam panfletos incitando as pessoas a no
se alistarem no exrcito durante a Primeira Guerra Mundial. Como podemos
notar, no somente o contedo do discurso que era tomado em separado,
mas a sua aplicao a uma determinada circunstncia. Rawls, contudo, con-
sidera a aluso a perigo muito vaga e, portanto, passvel de ser usada pelas
autoridades para suprimir os opositores do governo.
Brandeis j apresenta em sua opinio o germe de uma concepo
deliberativa da democracia. Segundo ele, h uma conexo forte entre a
liberdade de expresso e o processo democrtico. Os cidados tm obrigao
de tomar parte no governo, e essa obrigao s pode ser cumprida se eles
puderem discutir e criticar os atos de deciso desse governo, sem receio.
De maneira muito semelhante Rawls, Brandeis admite que liberdade de
expresso, ainda que seja um direito fundamental, no absoluto e seu
exerccio est sujeito a restries se a restrio particular proposta necessria
para proteger o Estado da destruio ou de sria ameaa poltica, econmica
ou moral. O juiz ainda acrescenta:
O fato de o discurso resultar em alguma violncia ou na destruio de propriedade

no suficiente para justificar sua supresso. preciso haver um ataque srio ao
Estado. Entre homens livres, os instrumentos ordinariamente utilizados para pre-
venir o crime so a educao e a punio das violaes lei, e no a restrio aos
direitos de liberdade de expresso e assembleia.4 (Brandeis, 1927)
Rawls considera a frmula adotada por Brandeis, proteger o Estado da

destruio ou de sria ameaa poltica, econmica ou moral, ainda muito
4
Schenck v. United States (249 U.S. 47, 1919).
vaga e, portanto, carente de elaborao. Sua soluo colocar a ameaa em

termos claramente institucionais, ou, ainda melhor, constitucionais.
Portanto, do ponto de vista da doutrina constitucional, a prioridade da liberdade

implica que a liberdade do discurso poltico no pode ser restrita a no ser que se
possa razoavelmente arguir a partir da natureza da situao presente, em que existe
uma crise constitucional na qual as instituies democrticas no podem operar
efetivamente e seus procedimentos para lidar com emergncias tambm falham.
(Rawls, 1993, p. 354).
Nossa reconstruo dos argumentos de Rawls acerca das liberdades bsicas,

poltica e de expresso, e o problema do financiamento de campanha, ou mais
geralmente, da influncia do capital sobre a poltica, expe algumas tenses
importantes contidas no pensamento do autor. Rawls afirma a necessidade de
reconhecermos os limites internos e externos de qualquer liberdade bsica,
pois elas formam um sistema, mas ao tratar da liberdade de expresso defende
uma concepo mnima de limitao, ou seja, ela somente seria desejvel no
caso extremo de ruptura constitucional. Ao mesmo tempo, contudo, ele in-
terpreta a traduo do poder econmico em poder poltico, via financiamento
desregulado de campanhas polticas como uma sria ameaa s liberdades po-
lticas, famlia das liberdades bsicas a qual pertence a liberdade de expresso.
H, portanto, um paradoxo aqui, pois se o financiamento de campanha des-
regulado se traduz em poder de expresso de algumas vozes em detrimento
de outras e, assim, viola a igualdade do direito poltico, ento Rawls oferece
razes para que a liberdade de expresso seja regulada para alm do caso extre-
mo de ameaa de ruptura constitucional, pelo menos se tomarmos a interpre-
tao da Suprema Corte acerca da conexo entre financiamento e liberdade de
expresso no caso Buckley.
Dentro do esprito da interpretao rawlsiana do ideal de igualdade huma-
na fundamental, as liberdades polticas devem ser liberdades efetivas e devem
ter seu valor equitativo assegurado, de modo que exista igualdade equitativa
de oportunidades polticas. Isso exige que o poder poltico, o poder econmi-
co e a relao entre poder econmico e poder poltico sejam submetidos aos
critrios da justia como equidade. A distribuio de encargos e benefcios da
cooperao social deve ser equitativa tanto poltica quanto economicamente.
Essa posio no exclusiva de Rawls. Traduzindo para a linguagem de

outra autora, mas mantendo a afirmao do ideal de igualdade humana fun-
damental, podemos afirmar com Martha Nussbaum que a igualdade humana
e justia requerem que a todas as pessoas, de todas as posies sociais, sejam
asseguradas capacidades de autodeterminao e influncia sobre o ambiente
poltico e sobre o ambiente material em que se vive (Nussbaum, 2001, pp.
78-80). Esta autodeterminao poltica e material impossibilitada quando
alguns possuem tanto poder econmico que este se converte em capacidade
desigual de determinao sobre os rumos polticos de uma sociedade.
Ainda dentro do mesmo esprito liberal igualitrio de afirmao da igual-
dade humana, Thomas Scanlon afirma que sociedades tolerantes so aquelas
em que a igualdade de direitos e liberdades legais e polticos so tais que todos
os membros da sociedade so igualmente levados em conta na definio da-
quilo que nossa sociedade , e igualmente capazes de participar na determina-
o do que ela se tornar no futuro (Scanlon, 2006, p. 190)5.
O modo como o poder econmico impossibilita a igual liberdade poltica
efetiva, o acesso equitativo expresso de vontade poltica e a equidade de
influncia sobre a determinao dos rumos polticos do Brasil torna a demo-
cracia brasileira demasiado distante de um processo poltico justo. Isso pode
ser visto cabalmente no problema do financiamento de campanha e da comu-
nicao social de massa, que articulam poder econmico e poder poltico de
maneira que impede a equalizao da capacidade dos cidados influenciarem
a formao da vontade coletiva.
Para alm de Rawls

No nosso propsito aqui resolver esse paradoxo e limite da teoria formulada
por Rawls, mas somente identific-lo. Fato que Rawls trabalha em grande
medida no nvel mais abstrato do que ele chama de teoria ideal, na qual os
arranjos institucionais so racionalmente justificados, a partir de um mode-
lo ideal de razo pblica e de condio de legitimidade que atualizam
o imperativo categrico kantiano e o contratualismo liberal, e regulam uma
5
Traduo nossa.
sociedade bem ordenada. Mas ele tambm faz incurses sociedade real,
especificamente aos Estados Unidos, que ele sugere ter um regime democr-
tico razoavelmente bem governado, geralmente para buscar exemplos que
demonstrem a aplicabilidade de sua teoria como ideal normativo6.
Ainda que no sirva para explicar o paradoxo e limite, interessante no-
tar que os exemplos de discurso sedicioso elencados pelo autor para ilustrar
a limitao da liberdade de expresso so a militncia socialista e campanhas
contra o alistamento militar. Rawls foi um expoente da esquerda america-
na, que amadureceu intelectualmente na dcada de 1960, onde a pauta da
esquerda foi marcada pelo Movimento dos Direitos Civis e pelos protestos
contra a Guerra do Vietn, ambos movimentos altamente crticos das ins-
tituies da sociedade norte-americana e que incluam em seu repertrio
de ao a incitao desobedincia civil. Parece compreensvel que o autor
tenha escolhido o discurso sedicioso para examinar o problema dos limites
da liberdade de expresso, e tenha chegado a uma concluso de que ele jus-
tificvel somente in extremis, pois a represso ao discurso sedicioso naquele
contexto histrico significava calar as foras mais progressistas da sociedade
norte-americana.
Estamos conscientes de que a contextualizao histrica no pode ser usa-
da para explicar a teoria de Rawls, ainda que ela possa contribuir para com-
preend-la. Mas o uso de exemplos como ferramenta heurstica, ou seja, de
investigao, como faz Rawls com o caso do discurso sedicioso, no mtodo
banal, sem consequncias. Pois se em vez desse discurso o autor tivesse toma-
do como exemplo o oligoplio da grande mdia e sua concentrao em uma
fatia estreita do espectro ideolgico, ele provavelmente seria forado a chegar
a concluses bem diferentes. Deixemos em aberto a avaliao acerca do estado
de oligopolizao da grande mdia norte-americana no tempo de Rawls, e seus
6
Alm de afirmar explicita e indubitavelmente que seus princpios de justia tm como objeto
as principais instituies polticas, jurdicas, econmicas e sociais que compem o que cha-
ma de estrutura bsica da sociedade e que conformam as possibilidades de vida acessveis
s diversas posies sociais, possibilitando ou impedindo o valor equitativo das liberdades
polticas e a efetividade das liberdades, incidindo sobre as possibilidades de construo do
que Scanlon defende como sendo uma sociedade tolerante ou sobre as chances de existncia
das capacidades de participar da determinao do ambiente poltico e econmico em que se
vive nos termos de Nussbaum.
efeitos sobre o regime democrtico. Fato que a literatura acadmica acerca

do vis da grande mdia naquele pas s faz crescer (DAlessio, 2012; DellaVi-
gna, National Bureau of Economic Research., and Kaplan, 2006; Carlson,
2003; Young, 1999). Alguns autores argumentam que a oligopolizao do
setor j se faz sentir na virada do sculo XX (Sheppard, 2008).
O importante notar que no Brasil o recente processo de democratizao
no se estendeu ao setor da comunicao. A sociedade brasileira hoje infor-
mada por um pequeno grupo de grandes empresas de mdia, todas ativas no
contexto do regime militar, que apoiaram de maneira mais ou menos explcita.
Se no contexto da democratizao houve certa disperso, com alguns grupos
aderindo ao movimento pela abertura decididamente, enquanto outros man-
tinham simpatias claras com o regime de exceo, com as repetidas vitrias
de candidatos do PT nos ltimos quatro pleitos presidenciais, a grande mdia
assumiu coletivamente o papel de oposio ao governo em exerccio. Isso se
reflete, entre outras coisas, em um tremendo vis antigoverno, antiesquer-
da e anti-PT, j fartamente detectado pela literatura acadmica especializada
(Miguel, 1999; Ald, 2003; Ald, Mendes and Figueiredo, 2007), vis esse
que recrudesce em perodos eleitorais, como mostram repetidos estudos sobre
o tema e, mais recentemente, as anlises do Manchetmetro7.
Para se ter uma ideia, tomando o perodo eleitoral de 2014, enquanto
Dilma (PT), Acio Neves (PSDB) e Marina Silva (PSB) foram objeto de um
nmero similar de chamadas e manchetes neutras nas capas dos jornais O
Globo, Folha de S.Paulo e O Estado de S. Paulo, em torno de 250 cada, Dilma
recebeu cinco vezes mais contrrias (212/44/59, respectivamente). No mesmo
perodo, Acio Neves recebeu quatro vezes mais chamadas e manchetes favo-
rveis que Dilma (41/10). Proporo similar se nota quando comparamos as
contrrias para partidos polticos. O PT foi alvo no mesmo perodo de 137
chamadas negativas, enquanto o PSDB de apenas 39 e o PSB, 20. As anlises
do Manchetmetro mostram que na eleio de 2010 o vis tambm foi tre-
mendo e no mesmo sentido. Dilma teve o dobro de contrrias recebidas por
Jos Serra (PSDB). Por fim, a anlise da eleio de 1998, quando Fernando
Henrique Cardoso (PSDB) concorria reeleio contra Lula (PT) revela que o
7
<www.manchetometro.com.br/>.
vis da grande mdia no contra o partido no governo, mas contra o PT, pois
mesmo no tendo sido governo, Lula e seu partido foram alvo de cobertura
muito mais negativa do que Fernando Henrique e o PSDB. Na verdade, Fer-
nando Henrique foi agraciado com quase o dobro de notcias favorveis em
relao a contrrias, coisa nica nos estudos do Manchetmetro em qual-
quer eleio, e isso em um contexto de indicadores econmicos muito ruins.
Frente realidade da democracia brasileira do presente, para que nos serve
a contribuio de Rawls? A nosso ver, ela pode ser encarada de duas maneiras:
ou sua teoria ideal no se aplica ao caso do Brasil, ou seja, nossa democracia
est to longe da teoria rawlsiana que esta no faz sentido como guia norma-
tivo; ou ela faz sentido, mas precisamos reinterpret-la luz das condies e
da situao histrica prprias de nossa democracia. Deve ser transparente para
o leitor nossa adeso segunda tese, caso contrrio o presente exerccio seria
ftil. Mas se esse o caso, precisamos ento investigar quais as consequncias
de um tremendo vis miditico sobre o sistema de liberdades bsicas, mais
especificamente para a liberdade e igualdade polticas, em sua conexo com a
liberdade de expresso e a questo do financiamento de campanhas.
A seguinte analogia nos parece plenamente apropriada: se o financiamento
de campanha sem regulao viola o igual valor da liberdade poltica, o tremen-
do vis do oligoplio miditico tambm o faz, e de maneira muito similar. A
publicao nas capas e miolo dos jornais e nas revistas semanais de artigos e
manchetes desproporcionalmente desfavorveis aos candidatos da esquerda,
vis--vis seus concorrentes de centro, direita e centro-direita, durante o pe-
rodo eleitoral, anlogo ao financiamento de uma mquina de propaganda
poltica. Mais potente ainda como instrumento de comunicao poltica so
telejornais como o Jornal Nacional8, que apresenta um vis em tudo similar
a seus pares impressos. Isso sem falar nas revistas semanais, como Veja, Isto
e poca, que so ainda mais militantes e enviesadas que os referidos jornais
impressos e televisionados. No mnimo, toda essa propaganda oposicionista
equivalente a um polpudo financiamento de campanha no contabilizado
pelo Tribunal Superior Eleitoral. Manchetes enviesadas, spots de rdio anun-
ciando a capa da revista semanal, escndalos fabricados que atingem somente
8
<www.manchetometro.com.br/jornal-nacional-2014/>.
um lado da disputa etc., essas aes de mdia funcionam como panfletos,

comcios e carreatas, ou seja, como propaganda eleitoral.
Devemos somar a esse argumento o fato de as empresas de mdia serem
grandes conglomerados privados. Sua propenso para tentar influenciar resul-
tados eleitorais, por que no dizer militncia, redunda sim em interferncia
de interesses empresariais, e no somente de pessoas fsicas, na poltica. A
violao do valor igual das liberdades polticas , assim, amplificada pelo po-
der econmico das grandes empresas, quando a regulao eleitoral permite
que elas financiem campanhas. E no adianta limitarmos sua participao no
financiamento direto de campanha se no regularmos, ao mesmo tempo, os
meios de comunicao, particularmente seu regime de propriedade.
A grande mdia no Brasil, portanto, atenta diretamente contra as liberda-
des polticas dos cidados, pois funciona como instrumento de amplificao
da comunicao poltica de um setor especfico do espectro poltico-ideolgi-
co, instrumento esse que sequer contabilizado legalmente como contribui-
o de campanha. Ao contrrio, e a entramos em uma seara terica que Rawls
no explora satisfatoriamente, o discurso miditico se apresenta como livre de
vieses, objetivo e equilibrado, e ao proceder dessa maneira viola os pressupos-
tos da ao comunicativa que, segundo Jrgen Habermas, so fundamentais
para a legitimao das instituies nas democracias contemporneas (Haber-
mas, 1989, 1990). Como os cidados nas sociedades de massa dependem co-
tidianamente dos meios de comunicao para se informar e, portanto, formar
opinio acerca dos assuntos que dizem respeito sua vida comum, o vis e a
distoro sistemticos produzem a corrupo da esfera pblica. Mas deixare-
mos essa perspectiva para ser explorada em outra oportunidade.
Voltando ao tema da corrupo, com o qual comeamos esse artigo, o
financiamento desregulado de campanha est frequentemente ligado prtica
da corrupo. Empresas e indivduos afluentes transacionam com polticos
eleitos e seus agentes no aparelho estatal verbas para financiamento de cam-
panha em troca de vantagens ilegais em concorrncias pblicas e em outros
atos ilcitos. H evidncias de mecanismo similar no que toca a relao com
as grandes empresas de mdia, mas aqui a moeda de troca so os anncios de
rgos pblicos e a compra de assinaturas em massa para escolas pblicas e
outros rgos de governo.
Concluso
Recapitulando, mostramos aqui que o problema da interao entre poder eco-
nmico e poder poltico to antigo quando a reflexo sistemtica sobre a
poltica. No entanto, ele se torna particularmente agudo na democracia, pois
esse regime fundamentado na ideia da igualdade poltica. John Rawls um
dos autores da justia liberal que mais refletiram sobre esse problema da de-
mocracia liberal.
importante atentarmos para o argumento de Rawls de que as liberdades
bsicas devem ser pensadas em conjunto e no separadamente, como fazem
as grandes empresas de comunicao e seus defensores quando absolutizam
a liberdade de expresso. Na democracia, a liberdade de expresso est dire-
tamente ligada liberdade poltica, e a abordagem que Rawls d ao assunto
combina de maneira virtuosa os aspectos deliberativo e representativo da de-
mocracia contempornea, pois identifica o financiamento de campanha, por
seu efeito sobre a comunicao poltica, como fonte de violao do igual valor
da liberdade poltica dos cidados.
Na verdade, bem razovel supor, pelo menos em uma concepo repu-
blicana e igualitria de democracia, que a liberdade poltica mais bsica do
que a liberdade de expresso, ou melhor, que a liberdade de expresso seja
de fato uma subespcie de liberdade poltica, partilhando dessa situao com
outras liberdades polticas como o direito/liberdade para votar e ser votado, a
liberdade de associao etc.
Somente dentro de uma concepo liberal formalista de democracia que
podemos pensar a liberdade de expresso como sendo to ou mais bsica do
que liberdade poltica. Mas para conceber tal esquema precisamos tomar os
direitos e liberdades como algo dado, como um tipo de man que cai do cu,
ou como se fossem diretamente derivados de uma constituio (conjunto de
normas bsicas) cujas fontes de estabilidade e legitimidade so dadas como
garantidas por uma fora extra-histrica e extrapoltica.
Sim, tal concepo liberal formalista de democracia uma secularizao
mal ajambrada da ideia de que Deus, uma fora extra-humana, que nos d
essas liberdades e direitos, e que cumpre aos homens somente respeit-los.
No coincidncia o fato de que muitas pessoas que esposam tal concepo
sejam, ao mesmo tempo, fervorosos adeptos do princpio do livre mercado e

do estado mnimo. H um elemento religioso transcendente nessas crenas:
a ideia de que a soluo para a vida coletiva dos homens no advm do seu
prprio esforo, mas de uma fora externa. O positivismo jurdico talvez seja
a forma mais secularizada dessa ideia, ou seja, a que esconde melhor seu fulcro
transcendental, pois pretende erigir as normas bsicas da vida coletiva como
um edifcio, com lgica interna prpria e, assim, completamente apartado das
foras vivas da sociedade, da poltica.
Ironicamente, positivistas jurdicos e libertrios cultuam a imagem de
Kant como patrono de suas escolas de pensamento. Kant, no entanto, claro
acerca da importncia da autonomia na constituio do sujeito moral. Se essa
autonomia pode ser exercitada pelo indivduo como mero exerccio deonto-
lgico, por meio do qual deduzimos nossas obrigaes, na vida coletiva ela s
se resolve quando somos autores das leis as quais estamos submetidos. Assim,
Rawls nos parece ser um intrprete bem mais competente da teoria de Kant
do que seus competidores libertrios e positivistas. Sem o primado do direito
poltico no h liberdade possvel.
Mas se a liberdade poltica a mais fundamental, e a liberdade de expresso
sua subespcie, ento sua limitao na verdade, interna, o que Rawls chama
de autolimitao. O raciocnio aqui cristalino, se no submetemos o finan-
ciamento de campanha regulao estamos na verdade expondo a liberdade
poltica ao efeito corrosivo das desigualdades sociais, inclusive competio
imensamente desigual entre pessoas fsicas e os interesses corporativos de pes-
soas jurdicas.
Mostramos tambm como, a despeito de no ser tratado por Rawls, o
problema do comportamento da grande mdia inteiramente anlogo ao do
financiamento de campanha. Se nos negamos a fazer uma regulao republica-
na e igualitria da mdia, estaremos pondo em risco o igual valor da liberdade
poltica de nossos cidados.
A conexo dos temas do financiamento de campanha e do vis da grande
mdia com o da igualdade de acesso ao discurso poltico mostra como o pro-
blema da corrupo vai bem alm do trfico de dinheiro entre agentes econ-
micos e polticos com vistas a auferir ganho pecunirio e vantagens eleitorais.
Ao contrrio do que creem alguns, a soluo para esses problemas fundamen-
tais de nossa democracia s pode advir da prtica da prpria democracia, das

aes dos cidados. Ningum vai resolver isso por ns!
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A reforma poltica e o
financiamento das
campanhas eleitorais
Wagner Pralon Mancuso
Escndalos de corrupo povoam diariamente o noticirio poltico no Bra-

sil. Muitos desses escndalos esto ligados ao financiamento de campanhas
eleitorais. A contribuio que a reforma poltica pode oferecer para a luta
contra a corrupo passa pela mudana do modelo nacional de financiamen-
to de campanhas.
Para tratar do assunto, este captulo foi dividido em quatro sees, alm
desta introduo. A prxima seo mostra que as campanhas eleitorais em
nosso pas recebem recursos pblicos e privados. No entanto, enorme a pre-
dominncia dos recursos privados, concentrados por um pequeno grupo de
grandes doadores, sobretudo por empresas gigantescas, mas tambm por indi-
vduos ricos, sejam eles candidatos ou no.
A segunda seo argumenta que este modelo de financiamento eleito-
ral coloca em risco valores democrticos fundamentais, tais como a igual-
dade poltica entre os cidados, a competio poltica entre os candidatos e
o comportamento republicano dos representantes. Em decorrncia disso, os
interesses particulares de grandes doadores podem vir a ser privilegiados em
detrimento do interesse pblico; candidatos dispostos a desafiar os interesses
particulares podem ter muita dificuldade para encarar a disputa eleitoral de
modo competitivo; e a atuao dos representantes eleitos pode sucumbir
flagrante ilegitimidade.
A terceira seo mapeia as principais propostas de mudana do modelo

brasileiro de financiamento eleitoral que esto em debate. dada ateno
especial s propostas que combatem a preponderncia dos grandes doadores
de recursos privados, tais como a ideia do financiamento eleitoral exclusiva-
mente com recursos pblicos, e a ideia de proibir o financiamento empresa-
rial, ampliar o financiamento pblico e estabelecer tetos baixos para doaes
individuais. Discutem-se tambm os desafios que tais propostas precisam en-
frentar para que no haja simplesmente a substituio dos problemas atuais
por problemas novos.
A ltima seo apresenta as consideraes finais. Defende-se que a mudan-
a no financiamento das campanhas um passo importante para o combate
corrupo, mas no deve ser encarada como a panaceia para este fim. O
enfrentamento da corrupo envolve avano determinado e simultneo em
vrias frentes.
O modelo brasileiro de financiamento de campanhas

Quanto origem das receitas, o modelo brasileiro de financiamento de cam-
panhas eleitorais misto, ou seja, admite recursos pblicos e privados. Duas
so as fontes de recursos pblicos: o Fundo Partidrio e a propaganda elei-
toral gratuita. Entre as fontes de recursos privados, destacam-se as doaes
de pessoas jurdicas, isto , de empresas, e de pessoas fsicas (inclusive as
autodoaes dos candidatos), ao lado de fontes residuais como doaes pela
internet, rendimentos de aplicaes financeiras e comercializao de bens/
realizao de eventos.
Recursos pblicos
Fundo Partidrio
Regido pela lei 9.096 de 1995 a Lei dos Partidos Polticos o Fundo Es-
pecial de Assistncia Financeira aos Partidos Polticos, mais conhecido como
Fundo Partidrio, formado por diversos recursos.
A fonte principal de recursos do Fundo Partidrio uma dotao anual do
oramento da Unio, em valor nunca inferior ao produto da seguinte opera-
o: o nmero de eleitores inscritos em 31 de dezembro do ano anterior ao
A reforma poltica e o financiamento das campanhas eleitorais 85
da proposta oramentria multiplicado por 35 centavos de reais, em valores

de agosto de 1995, corrigidos pelo ndice Geral de Preos Disponibilidade
Interna (IGP-DI), calculado pelo Instituto Brasileiro de Economia da Fun-
dao Getlio Vargas (IBRE/FGV). Em agosto de 2014, este valor corrigido
corresponderia a 1,57 centavos com um reajuste de 347,19% em relao a
agosto de 1995.1
Alm desta dotao oramentria anual, o Fundo Partidrio tambm
pode receber outros recursos financeiros destinados por lei em carter per-
manente ou eventual, doaes de pessoas fsicas e jurdicas, e multas e pe-
nalidades eleitorais.
Os recursos do Fundo Partidrio so repassados ao Tribunal Superior Elei-
toral (TSE), que por sua vez os distribui mensalmente aos rgos nacionais
dos partidos polticos, obedecendo aos seguintes critrios: (i) 5% em partes
iguais a todos os partidos com estatutos registrados no TSE; e (ii) 95% na pro-
poro dos votos obtidos pelos partidos na ltima eleio geral para a Cma-
ra dos Deputados. Posteriormente, parte desses recursos redistribuda pelos
rgos partidrios nacionais para rgos partidrios estaduais e municipais.
Os recursos do Fundo podem ser aplicados parcialmente em campanhas
eleitorais. Eles tambm podem ser aplicados para outros fins, tais como manu-
teno dos partidos (inclusive pagamento de pessoal, at o mximo de 50% do
total recebido); propaganda doutrinria e poltica; criao e manuteno de
institutos partidrios de pesquisa, doutrinao e educao poltica (no mni-
mo, 20% do total recebido); e criao e manuteno de programas de promo-
o da participao poltica de mulheres (no mnimo, 5% do total recebido).
A tabela 1 mostra os valores do Fundo Partidrio que foram repassados
pelo TSE a cada partido poltico brasileiro em 2014. A segunda coluna aponta
o montante repassado a partir da dotao oramentria e de outras fontes. A
terceira coluna indica o montante repassado a partir de multas e penalidades
eleitorais. A quarta coluna registra o total de repasses, enquanto a ltima apre-
senta a proporo dos repasses para cada partido.
1
O clculo foi feito com a Calculadora do Cidado do Banco Central do Brasil. Disponvel
em: <https://www3.bcb.gov.br/CALCIDADAO/publico/exibirFormCorrecaoValores.do?-
method=exibirFormCorrecaoValores>. Acesso em fev. 2015.
Tabela 1 Valores do Fundo Partidrio repassados aos partidos pelo

TSE em 2014 (em R$)
PARTIDO DUODCIMOS MULTAS TOTAL %

PT 50.314.999,19 9.388.024,51 59.703.023,70 16,33
PMDB 35.935.894,67 6.705.122,53 42.641.017,20 11,66
PSDB 33.996.754,15 6.343.311,11 40.340.065,26 11,03
PR 20.468.060,41 3.819.081,66 24.287.142,07 6,64
PP 20.301.561,46 3.788.015,73 24.089.577,19 6,59
PSB 18.693.888,52 3.488.050,68 22.181.939,20 6,07
PSD 18.578.099,24 3.466.446,31 22.044.545,55 6,03
DEM 14.883.665,58 2.777.126,39 17.660.791,97 4,83
PDT 12.232.228,44 2.284.748,46 14.516.976,90 3,97
PTB 11.961.753,56 2.231.946,14 14.193.699,70 3,88
PV 9.750.907,75 1.788.310,41 11.539.218,16 3,16
PC do B 8.630.718,64 1.610.430,39 10.241.149,03 2,80
PSC 8.478.243,67 1.581.981,08 10.060.224,75 2,75
SDD 7.092.439,70 1.323.413,08 8.415.852,78 2,30
PPS 6.878.883,71 1.283.567,09 8.162.450,80 2,23
PRB 5.671.383,18 1.058.267,57 6.729.650,75 1,84
PSOL 3.967.874,46 740.421,14 4.708.295,60 1,29
PHS 2.611.521,17 487.348,15 3.098.869,32 0,85
PMN 2.538.942,17 473.806,13 3.012.748,30 0,82
PT do B 2.418.285,96 451.293,68 2.869.579,64 0,78
PTC 2.254.243,29 420.686,05 2.674.929,34 0,73
PSL 1.894.615,42 353.585,47 2.248.200,89 0,61
PRP 1.387.889,69 259.038,85 1.646.928,54 0,45
PRTB 1.320.815,21 246.523,87 1.567.339,08 0,43
PSDC 1.056.801,52 197.263,31 1.254.064,83 0,34
PTN 1.048.613,09 195.735,48 1.244.348,57 0,34
PEN 906.782,72 169.272,28 1.076.055,00 0,29
PSTU 803.924,45 150.080,63 954.005,08 0,26
PPL 559.860,97 102.206,29 662.067,26 0,18
PCB 553.396,10 99.635,82 653.031,92 0,18
PCO 514.094,44 96.003,17 610.097,61 0,17
PROS 493.873,68 92.230,34 586.104,02 0,16
TOTAL 308.201.016,21 57.472.973,80 365.673.990,01 100,00
Fonte: Tribunal Superior Eleitoral
O Fundo Partidrio muito importante para a sobrevivncia cotidiana

dos partidos, mas, como veremos adiante, sua relevncia para as eleies
relativamente pequena. Na prestao de contas das eleies de 2014, os di-
retrios partidrios de todas as agremiaes polticas declararam ter recebi-
do, em conjunto, uma receita de 72.434.780,86 reais, vinda da parcela do
Fundo Partidrio a que tinham direito. Como veremos adiante, este valor
corresponde a apenas 5,4% da receita recebida diretamente de empresas pelos
diretrios partidrios. Por sua vez, os candidatos e os comits de todos os
partidos declararam em conjunto, respectivamente, receitas de 60.958.575,57
reais e 24.124.397,75 reais, tendo como fonte de recursos o repasse de Fundo
Partidrio por diretrios das agremiaes polticas. Esses valores significam
somente 4,7% do dinheiro doado por empresas diretamente a candidaturas e
6,0% das doaes empresariais diretas destinadas aos comits. Pressionados,
de um lado, pela necessidade de manter a estrutura partidria em funciona-
mento e, de outro lado, pela necessidade de destinar uma parte do Fundo Par-
tidrio para atividades definidas pela lei (por exemplo: institutos partidrios e
promoo da participao feminina), os partidos polticos brasileiros recorrem
principalmente a outras fontes de recursos para encarar o desafio eleitoral.
Propaganda eleitoral gratuita

A propaganda eleitoral gratuita outro meio de destinar recursos pblicos
para campanhas eleitorais. A lei 9.504/1997 a Lei das Eleies probe a
propaganda eleitoral paga no rdio e na televiso e determina que as emissoras
reservem horrios para a divulgao de propaganda eleitoral gratuita. A cesso
desses horrios pelas emissoras lhes d direito a compensaes fiscais, como
ser explicado a seguir. O valor milionrio da renncia tributria decorrente
dessas compensaes fiscais corresponde a um significativo investimento indi-
reto de recursos pblicos nas campanhas eleitorais.
O primeiro perodo destinado propaganda eleitoral gratuita abrange os
45 dias anteriores antevspera do primeiro turno. Neste perodo, as emisso-
ras devem reservar horrios, tanto para a propaganda em bloco, quanto para
inseres a serem veiculadas ao longo da programao.
Quanto propaganda em bloco neste perodo, as emissoras de rdio e de
TV devem reservar, de segunda a sbado, duas sesses de 50 minutos, nos
anos em que ocorrem eleies nacionais e estaduais-distritais (isto , para a

Presidncia da Repblica, para a Cmara dos Deputados, para o Senado Fe-
deral, para o governo dos Estados e do Distrito Federal, para as Assembleias
Legislativas e para a Cmara Legislativa do Distrito Federal). No rdio, a
propaganda em bloco vai ao ar das 7 horas s 7h50min e das 12 horas s
12h50min. Na TV, o horrio de transmisso das 13 horas s 13h50min e
das 20h30min s 21h20min2.
Nos anos em que ocorrem eleies municipais (isto , para prefeito e para
vereador), as emissoras devem reservar para a propaganda em bloco, de segun-
da a sbado, duas sesses de 30 minutos, que vo ao ar no rdio das 7 horas s
7h30min e das 12 horas s 12h30min; e, na TV, das 13 horas s 13h30min e
das 20h30min s 21 horas3.
No perodo que antecede o primeiro turno, tanto nas eleies nacionais
quanto nas eleies estaduais-distritais e municipais, as emissoras de rdio e
TV devem reservar 30 minutos dirios adicionais para propaganda eleitoral
gratuita em inseres de at 60 segundos, veiculadas ao longo da programao
entre 8 horas e 24 horas4.
Nesse primeiro perodo, o tempo da propaganda eleitoral gratuita em
bloco e em inseres dividido entre os partidos conforme os seguintes cri-
trios: (i) dois teros so distribudos proporcionalmente ao nmero de repre-
sentantes dos partidos na Cmara dos Deputados; (ii) do um tero restante,
um tero distribudo igualitariamente entre os partidos e dois teros pro-
porcionalmente ao nmero de representantes na Cmara dos Deputados. Em
caso de coligao, sempre considerada a soma do nmero de representantes
na Cmara dos Deputados de todos os partidos que a integram.
2
A propaganda para a Presidncia da Repblica e para a Cmara dos Deputados transmitida
s teras, quintas e sbados. s segundas, quartas e sextas transmitida a propaganda para o
Senado Federal, para o governo dos Estados, para as Assembleias Legislativas e para a Cma-
ra Legislativa do Distrito Federal.
3
A propaganda para o governo municipal transmitida s segundas, quartas e sextas, e para
a Cmara de Vereadores s teras, quintas e sbados.
4
No ano de eleies nacionais e estaduais/distritais, o tempo dividido em partes iguais para
as campanhas majoritrias e proporcionais. No ano de eleies municipais, esse tempo
destinado exclusivamente campanha dos candidatos a prefeito.
No segundo turno das eleies para o Poder Executivo, as emissoras de-

vem novamente reservar horrios para a propaganda eleitoral gratuita, em
bloco e em inseres. Este segundo perodo de propaganda vai de 48 horas
aps a proclamao dos resultados do primeiro turno at a antevspera do
segundo turno.
Neste perodo, para a propaganda em bloco, as emissoras devem reservar,
diariamente, duas sesses de 20 minutos: no rdio, das 7 horas s 7h20min e
das 12 horas s 12h20min; e, na TV, das 13 horas s 13h20min e das 20h30min
s 20h50min. Se h segundo turno, tanto para presidente quanto para gover-
nador, ento as emissoras de rdio e de TV devem reservar, diariamente, duas
sesses adicionais de 20 minutos para a propaganda em bloco para governador,
que se inicia imediatamente aps a propaganda para presidente.
Neste mesmo perodo, as emissoras de rdio e TV tambm devem reservar
30 minutos dirios adicionais para a propaganda eleitoral gratuita em inser-
es de at 60 segundos, veiculadas ao longo da programao entre 8 horas
e 24 horas. Se h segundo turno para presidente e governador, cada disputa
recebe 15 minutos. Se h segundo turno apenas para um desses cargos, todo o
tempo disponvel fica para esta disputa.
Na propaganda eleitoral gratuita do segundo turno, tanto em bloco quan-
to em inseres, o tempo dividido igualitariamente entre os dois candidatos.
As emissoras de rdio e TV tm direito a compensaes fiscais em decor-
rncia da cesso de horrios para a propaganda eleitoral gratuita nos seguintes
termos:
primeiro, apura-se o valor correspondente a oito dcimos do resultado da
multiplicao de 100%, do tempo das inseres, e de 25%, do tempo das
transmisses em bloco, pelo preo do espao comercializvel comprovada-
mente vigente, divulgado pelas emissoras por tabela pblica de preos de
veiculao de publicidade;
o valor apurado pode ser deduzido do lucro lquido para determinao
do lucro real na apurao do Imposto de Renda da Pessoa Jurdica IRPJ
(inclusive da base de clculo dos recolhimentos mensais previstos na legis-
lao fiscal), bem como da base de clculo do IRPJ incidente sobre o lucro
presumido.
no caso de empresas que optam pelo Simples Nacional, o valor integral

da compensao fiscal pode ser deduzido da base de clculo de imposto
e contribuies devidos pela emissora, conforme critrios definidos pelo
Comit Gestor do Simples Nacional.
Para as eleies de 2014, a Receita Federal estimou em 839.534.999,00 de
reais o valor da renncia tributria decorrente deste benefcio fiscal. Trata-se,
sem dvida, de um valor significativo, mas corresponde a apenas 27,8% do in-
vestimento total feito por empresas nas eleies de 2014, como mostraremos
em seguida. Seria interessante se a Receita Federal tambm calculasse e divul-
gasse os valores que realmente deixou de arrecadar em funo da propaganda
eleitoral gratuita. O clculo da renncia tributria efetiva permitiria avaliar
em que medida realista a estimativa de renncia divulgada pela Receita no
comeo dos anos eleitorais.
Recursos privados
Doaes de pessoas jurdicas
No h exagero em dizer que hoje, no Brasil, as campanhas eleitorais so,
em grande medida, uma ddiva das empresas. A lei 9.504/1997 permite que
empresas faam doaes eleitorais at o limite de 2% do faturamento bruto
do ano anterior eleio o que representa um valor muito significativo
para empresas de grande porte5. As doaes empresariais podem ser feitas em
dinheiro ou ento em recursos estimveis em dinheiro, o que ocorre quando
uma empresa cede bens ou servios e os recebedores declaram justia eleito-
ral o valor monetrio estimado desses itens.
As empresas podem doar para partidos, candidatos ou comits, que so r-
gos criados especificamente para arrecadar e aplicar recursos eleitorais. Partidos,
candidatos e comits podem aplicar as doaes empresariais diretamente nas
5
A Lei das Eleies veda doaes eleitorais das seguintes fontes: entidade ou governo estran-
geiro; rgo da administrao pblica direta e indireta ou fundao mantida com recursos
provenientes do Poder Pblico; concessionrio ou permissionrio de servio pblico; enti-
dade de direito privado que receba, na condio de beneficiria, contribuio compulsria
em virtude de disposio legal; entidade de utilidade pblica; entidade de classe ou sindical;
pessoa jurdica sem fins lucrativos que receba recursos do exterior; entidades beneficentes
e religiosas; entidades esportivas; organizaes no governamentais que recebam recursos
pblicos; e organizaes da sociedade civil de interesse pblico.
campanhas eleitorais, ou ento repass-las entre si. Quando algum desses agen-
tes repassa doaes empresariais a outro agente, deve declarar justia eleitoral a
identidade do doador originrio. Aqui o foco est posto exclusivamente sobre as
doaes empresariais oficiais, efetivamente declaradas justia eleitoral. No
possvel mensurar o eventual caixa dois, isto , o volume de recursos eleitorais
que fluiriam ilicitamente de empresas para partidos, candidatos e comits.
Sobre as doaes eleitorais empresariais no Brasil, pode-se dizer que: (i) em
volume, so vultosas e crescentes; (ii) na origem, so concentradas por poucas
empresas de grande porte; e (iii) no destino, so concentradas em poucos
partidos polticos.
Quanto ao primeiro ponto, o total de doaes empresariais declaradas jus-
tia eleitoral nas eleies de 2010 foi de 2.212.077.033,99 de reais, ao passo
que nas eleies de 2014 este valor subiu a 3.022.572.092,04 de reais um
aumento de 36,6%, para uma inflao acumulada de 28,8% entre outubro de
2010 e outubro de 2014, conforme o ndice Nacional de Preos ao Consumidor
Amplo (IPC-A), calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE)6. Em 2014, as empresas dividiram seus investimentos eleitorais apro-
ximadamente na mesma proporo entre partidos (1.332.049.543,69 de reais
ou 44,1% do total) e candidaturas individuais (1.288.101.660,41 de reais ou
42,6% do total). Por sua vez, os comits receberam 402.420.887,94 de reais, o
que corresponde a 13,3% dos recursos empresariais investidos em campanhas.
Em relao ao segundo ponto, a tabela 2 mostra que algumas grandes em-
presas se destacam como as principais doadoras eleitorais no pas.
Ao todo, 16.252 CNPJs empresariais fizeram doaes eleitorais em 20147.
No entanto, somente os dez maiores CNPJs foram responsveis por nada me-
nos que 28,1% do total de doaes. A tabela 2 considera apenas o CNPJ do
doador empresarial. Se as doaes fossem agregadas por grupos empresariais,
a concentrao observada seria ainda maior, pois vrios grupos dispersam suas
doaes por mais de um CNPJ. Entre os CNPJs campees de doaes eleito-
6
Os valores referentes s eleies de 2010 foram apurados em meados de 2011. Os valores
das eleies de 2014 foram apurados em fevereiro de 2015. Em ambos os casos, as fontes
utilizadas foram as prestaes de contas de partidos, candidatos e comits justia eleitoral.
7
CNPJ significa Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica. um nmero que identifica cada
pessoa jurdica junto Receita Federal.
Tabela 2 10 maiores CNPJs empresariais doadores na eleio de

2014
DOADOR R$ % DOAES EMPRESARIAIS

JBS 365.666.324,50 12,1%
Construtora Andrade Gutierrez 83.243.000,00 2,8%
Construtora OAS 68.743.630,00 2,3%
Cervejaria Petrpolis 57.378.000,00 1,9%
Construtora Queiroz Galvo 55.840.921,00 1,8%
UTC Engenharia 52.787.066,00 1,7%
Construtora Norberto Odebrecht 48.328.100,00 1,6%
CRBS 39.940.000,00 1,3%
Bradesco Vida e Previdncia 39.689.866,82 1,3%
Banco BTG Pactual 37.300.275,00 1,2%
Subtotal 10 maiores doadores 848.917.183,32 28,1%
Demais grupos e empresas 2.209.600.908,72 71,9%
TOTAL 3.022.572.092,04 100,0%
rais encontram-se uma indstria de alimentos (JBS), cinco construtoras (An-

drade Gutierrez, OAS, Queiroz Galvo, UTC e Odebrecht), duas indstrias
de bebidas (Cervejaria Petrpolis e CRBS) e duas empresas do setor financeiro
(Bradesco Vida e Previdncia e BTG Pactual).
No que se refere ao terceiro ponto, a tabela 3 indica que a maior parte do
financiamento eleitoral empresarial no Brasil fortemente concentrada em
poucos partidos polticos, seus candidatos e comits.
Tabela 3 Partidos que mais receberam doaes empresariais na

eleio de 2014
PARTIDO R$ % DOAES EMPRESARIAIS

PT 729.167.518,39 24,1%
PSDB 600.058.638,52 19,9%
PMDB 535.964.859,54 17,7%
Subtotal 3 partidos 1.865.191.016,45 61,7%
Demais partidos 1.157.381.075,59 38,3%
TOTAL 3.022.572.092,04 100,0%

Em 2014, a justia eleitoral recebeu prestaes de contas de diretrios,

candidatos e comits ligados a 31 partidos diferentes. Todavia, de cada 100
reais em doaes empresariais nas eleies daquele ano, 61,70 reais foram ar-
recadados por diretrios, candidatos e comits de apenas trs partidos polti-
cos o Partido dos Trabalhadores (PT, com 24,1% das doaes), o Partido
da Social Democracia Brasileira (PSDB, 19,9%) e o Partido do Movimento
Democrtico Brasileiro (PMDB, 17,7%).
Doaes de pessoas fsicas (inclusive dos prprios candidatos)

A lei 9.504, de 1997, admite doaes eleitorais de pessoas fsicas para parti-
dos, candidatos ou comits em dinheiro ou estimveis em dinheiro at o
limite de 10% dos rendimentos brutos do ano anterior eleio8. Assim como
ocorre com as doaes de empresas, os agentes recebedores podem aplicar
as doaes de pessoas fsicas diretamente nas campanhas eleitorais ou ento
repass-las entre si. A Lei das Eleies admite tambm o uso de recursos pr-
prios dos candidatos em suas campanhas eleitorais at o valor mximo de
gastos estabelecido por seus partidos para o cargo em disputa.
Nas eleies de 2014, 136.589 CPFs fizeram doaes eleitorais que to-
talizaram 552.537.506,29 de reais, o que corresponde a 18,3% do total de
doaes feitas por empresas. As pessoas fsicas preferiram destinar suas doa-
es para candidaturas individuais, que receberam 488.944.123,81 de reais
isto , 88,5% deste tipo de receita. O restante foi dividido em doaes a
partidos polticos (37.499.782,21 reais, ou 6,8% do total) e a comits (R$
26.093.600,27 reais ou 4,7% do total).
As contribuies eleitorais de pessoas fsicas tambm foram concentradas
por alguns grandes doadores. Verificamos que 5.246 CPFs (apenas 3,8% do
total de CPF doadores) realizaram contribuies iguais ou superiores a 14.260
reais, sendo responsveis por 50% do total doado por pessoas fsicas. Dentre
estes, 465 CPFs (0,3% dos CPFs doadores) fizeram doaes iguais ou supe-
riores a 100 mil reais, perfazendo 26,7% das doaes. Um grupo ainda mais
8
Este limite no se aplica a doaes estimveis em dinheiro que no ultrapassem 50 mil reais,
referentes utilizao de bens mveis ou imveis de propriedade do doador (lei 9.504, arti-
go 23, pargrafo 7o).
seleto de 30 CPFs contribuiu com valores iguais ou superiores a 1 milho de

reais, sendo responsvel por 8,9% do total doado por pessoas fsicas.
Os trs partidos polticos cujos diretrios, candidatos e comits mais rece-
beram contribuies eleitorais de pessoas fsicas foram, respectivamente, o PT
(78.843.288,76 reais ou 14,3% das doaes), o PSDB (78.079.128,42 reais ou
14,1% das doaes) e o PMDB (75.466.823,07 reais ou 13,7% das doaes).
Por sua vez, as autodoaes realizadas por 9.710 candidatos somaram
374.778.151,96 reais em 2014, o que representa 12,4% das doaes eleito-
rais empresariais realizadas no mesmo ano. Novamente observou-se o fen-
meno da concentrao de recursos eleitorais: 279 candidatos (isto , apenas
2,9% dos candidatos autodoadores) investiram quantias iguais ou superiores
a 233.554,02 reais em suas prprias campanhas, totalizando 50% das doa-
es com recursos prprios; 106 candidatos (1,1% dos autodoadores) inves-
tiram mais de 500 mil reais, sendo assim responsveis por 34,6% dos recursos
deste tipo; e 38 candidatos (0,4% dos autodoadores) aportaram montantes
iguais ou superiores a 1 milho de reais, perfazendo 22,3% das autodoaes.
Os partidos cujos candidatos mais investiram recursos prprios em suas
campanhas eleitorais foram, respectivamente, o PMDB (60.146.083,74
reais; 16% do total), o PSDB (37.959.218,51 reais; ou 10,1%) e o PT
(30.744.998,30 reais; ou 8,2%).
Fontes residuais
Por fim, algumas fontes de receita tm importncia residual para as cam-
panhas eleitorais. Partidos, candidatos e comits declararam ter recebido
1.657.066,42 reais de doaes pela internet, 47.316,81 reais em rendimentos
de aplicaes financeiras dos recursos eleitorais arrecadados e 2.230,00 reais
em comercializao de bens ou realizao de eventos.
Alguns problemas causados pelo modelo brasileiro de

financiamento de campanhas
Em linhas gerais, a seo anterior pode ser resumida em quatro pontos. Os trs
primeiros dizem respeito origem das receitas eleitorais. O quarto se refere
diviso dessas receitas.
i O modelo brasileiro de financiamento de campanhas marcado pela pre-

ponderncia incontrastvel das doaes empresariais.
ii No obstante, h outras fontes significativas de recursos eleitorais, tanto
privadas (doaes de pessoas fsicas e autodoaes de candidatos) quanto
pblicas (propaganda eleitoral gratuita e Fundo Partidrio).
iii Um grupo relativamente pequeno de doadores concentra uma parte des-
proporcionalmente grande das doaes privadas, tanto de empresas quan-
to de pessoas fsicas, bem como de autodoaes de candidatos.
iv Em maior ou menor medida, a distribuio de todos os tipos relevantes
de recursos eleitorais, tanto privados quanto pblicos, favorece os maiores
partidos polticos.
O modelo brasileiro de financiamento de campanhas muito criticado. A
principal crtica que a grande dependncia em relao a recursos privados,
e a concentrao desses recursos privados por grandes doadores, colocam em
risco valores cruciais para uma democracia, tais como a igualdade poltica
entre os cidados, distorcendo-a em favor dos maiores financiadores; a compe-
tio poltica entre os candidatos, desnivelando-a em favor dos mais financia-
dos; e o comportamento republicano dos eleitos, possibilitando que, em suas
decises, os interesses particulares de grandes financiadores se sobreponham
aos interesses particulares dos demais cidados, bem como ao interesse p-
blico. Em decorrncia disso, os cidados comuns podem ficar desconfiados
da poltica, e desencantar-se com ela; potenciais candidatos com propostas
divergentes dos interesses dos grandes financiadores podem ter graves dificul-
dades para enfrentar a disputa eleitoral de forma competitiva ou simplesmente
desistir de enfrent-la; e a atuao dos representantes eleitos pode tornar-se
flagrantemente ilegtima.
Pensemos, inicialmente, no caso dos grandes doadores empresariais. Por
que, afinal, algumas empresas de grande porte fazem contribuies eleitorais
to vultosas? As motivaes em jogo podem ser diversas e, muitas vezes,
esto misturadas. A doao pode ser impulsionada, por exemplo, por laos
sociais, de amizade ou de parentesco entre empresrio e candidato. A con-
tribuio tambm pode atender afinidades ideolgicas, exprimindo a prefe-
rncia do empresrio pela viso de mundo, ou pela plataforma poltica, dos
partidos ou candidatos contemplados. Por outro lado, doaes empresariais

podem ser pragmticas, sendo distribudas entre candidatos e partidos com
chance de vitria, conforme as pesquisas eleitorais, independentemente do
perfil ideolgico, mas com o propsito de obter acesso aos vencedores, sejam
eles quais forem. Contribuies empresariais podem ser recompensas em
retribuio de benefcios passados, ou investimentos com vistas a benefcios
futuros, tais como contratos com o Poder Pblico, incentivos fiscais, crdi-
tos subsidiados, criao de programas que gerem oportunidades de negcios
para as empresas, realizao de obras pblicas que as favoream, aprovao
de leis, regulaes e decises favorveis aos seus interesses etc. Extorso,
intimidao e chantagem de polticos em relao a empresrios so outros
fatores que no devem ser negligenciados.
Independentemente da motivao que efetivamente estimula cada doao
empresarial, os candidatos e partidos que dispem de mais recursos eleitorais
tm condies de realizar melhores campanhas, o que aumenta sua chance de
vitria. Assim, causas diferentes podem resultar em efeitos iguais: a igualdade
poltica entre os cidados se perde, a competio poltica entre os candidatos
torna-se enviesada, e o comportamento republicano dos eleitos fica compro-
metido. Todos esses efeitos no so meramente hipotticos. Eles so bastante
reais. De fato, muitos escndalos polticos em nosso pas tm origem justa-
mente na relao entre agentes privados, que doam recursos eleitorais para
obter influncia, e agentes polticos que vendem influncia para obter recursos
eleitorais. Efeitos idnticos podem vir a ser observados quando grandes doa-
es eleitorais so feitas por pessoas fsicas. O mesmo pode ocorrer tambm
quando candidatos ricos investem muitos recursos prprios em suas candida-
turas. Uma vez eleitos, podem tentar recuperar os recursos investidos e talvez
bem mais que isso.
Propostas de mudana do modelo brasileiro de

financiamento de campanhas
A mudana do modelo brasileiro de financiamento de campanhas eleitorais
tornou-se um dos principais pontos discutidos no mbito da reforma pol-
tica, por causa das caractersticas do modelo sintetizadas no incio da seo
anterior, e dos riscos e perigos a elas associados. Assim, diante do quadro

atual, marcado pela grande dependncia das campanhas eleitorais em relao
a recursos privados, e pela intensa concentrao da oferta desses recursos nas
mos de grandes doadores, sobretudo empresariais, o debate sobre o modelo
de financiamento de campanhas eleitorais tem mobilizado os trs poderes do
Estado em nvel nacional.
No que se refere ao Poder Judicirio, encontra-se no Supremo Tribunal Fe-
deral (STF) a Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4.650, proposta em
setembro de 2011 pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
(OAB). Esta ADI questiona trechos da Lei dos Partidos Polticos e da Lei das
Eleies que tratam do financiamento de campanhas eleitorais. As solicitaes
da OAB so as seguintes: (i) proibio imediata e declarao de inconstitu-
cionalidade das doaes de empresas; (ii) declarao de inconstitucionalidade
das regras relativas doao de pessoas fsicas e doao de recursos prprios
dos candidatos, permitindo-se, todavia, que as regras atuais mantenham sua
eficcia por at 24 meses, para evitar a criao de lacuna jurdica; e (iii) reco-
mendao ao Congresso Nacional de adoo, em 18 meses, de legislao que
limite, de modo uniforme e em patamar suficientemente baixo, as doaes de
pessoas fsicas e o uso de recursos prprios pelos candidatos em campanhas
eleitorais. Em caso de no adoo de nova legislao neste prazo, ento o TSE
receberia a incumbncia de regulamentar a questo de forma provisria.
Mais de dois anos depois, em dezembro de 2013, o ministro-relator Luiz
Fux proferiu seu voto no plenrio do STF atendendo s solicitaes da OAB.
Trs ministros acompanharam imediatamente o voto do relator: Joaquim Bar-
bosa, Dias Toffoli e Roberto Barroso. Outro ministro, Teori Zavascki, apresen-
tou pedido de vista e o julgamento ficou suspenso at abril de 2014, quando
Zavascki votou contra a ADI, e outros dois ministros Marco Aurlio e Ricar-
do Lewandowski votaram a favor dela. Nesta oportunidade, o ministro Gil-
mar Mendes apresentou novo pedido de vista e, desde ento at agora (maro
de 2015), o julgamento da matria encontra-se suspenso, embora a maioria
absoluta dos ministros do STF j tenha votado pela aprovao da ADI da OAB.
Quanto ao poder executivo, a Presidncia da Repblica tem assumido uma
posio ambgua no debate. Por um lado, instada pelo STF a se pronunciar
sobre a ADI da OAB, a Presidncia da Repblica encaminhou parecer da
Advocacia Geral da Unio contrrio Ao, argumentando que o financia-

mento eleitoral por empresas deveria ser admitido, porque as empresas, como
segmento social, no devem ser alijadas da representao poltica; porque o
financiamento eleitoral empresarial uma forma de participao poltica e de
expresso ideolgica; porque tal financiamento no gera desequilbrio se as leis
existentes forem respeitadas; porque este financiamento garante o pluralismo
partidrio, podendo evitar o predomnio dos partidos maiores sobre os me-
nores; e porque, a seu ver, os melhores remdios contra a influncia eleitoral
do poder econmico seriam o controle e a transparncia na relao entre os
empresrios e a classe poltica9.
Por outro lado, em julho de 2013, em resposta aos protestos que haviam
se espalhado pelo pas desde o ms anterior, a presidenta da Repblica enviou
uma mensagem aos presidentes da Cmara dos Deputados e do Senado Fede-
ral propondo a realizao de um plebiscito sobre a reforma poltica, inclusive
sobre o modelo nacional de financiamento de campanhas eleitorais. A ideia foi
retomada frequentemente durante a campanha eleitoral de 2014, como pode
ser visto, por exemplo, na seguinte declarao da presidenta Dilma Rousseff,
ento candidata reeleio:
Eu no acredito que a gente consiga aprovar as propostas mais importantes, como

o caso do fim do financiamento empresarial de campanha, sem que isso seja
votado num plebiscito. No basta convocar Assembleia, no basta Constituinte,
tem de votar em plebiscito. Se no votar em plebiscito no tem fora suficiente10.
No mbito do Poder Legislativo, encontram-se em tramitao dezenas de

projetos, apresentados por deputados federais e senadores de diferentes parti-
dos polticos, que sugerem as mais diversas modificaes no modelo de finan-
ciamento das campanhas eleitorais. Quanto origem das receitas para as cam-
panhas, pode-se dizer que a discusso sobre o tema no Congresso Nacional
tem girado, essencialmente, em torno de trs questes: (i) As campanhas elei-
torais devem ser financiadas exclusivamente com recursos pblicos ou recursos
9
Mensagem n. 404, de 26 de setembro de 2011, encaminhada pela presidenta da Repblica
ao presidente do Supremo Tribunal Federal.
10
Disponvel em: <www.saladeimprensadilma.com.br/2014/10/13/dilma-volta-a-defender-a
-reforma-politica-com-participacao-popular/>. Acesso em mar. 2015.
privados devem ser admitidos? (ii) Caso recursos privados sejam admitidos,
que fontes devem ser permitidas? (iii) Caso recursos privados sejam admitidos,
deve-se estabelecer algum teto para as doaes das fontes permitidas?
Neste momento, uma proposio legislativa que tem recebido muita aten-
o a Proposta de Emenda Constituio 352, de 2013. Esta PEC fruto
de um grupo de trabalho multipartidrio, institudo pela Cmara dos Depu-
tados em julho de 2013, em resposta mensagem da Presidncia da Repbli-
ca mencionada anteriormente. Coordenado pelo deputado federal Cndido
Vaccarezza (PT-SP), o grupo de trabalho foi criado para estudar e apresentar
propostas sobre a reforma poltica e a consulta popular referente ao tema.
Depois de quatro meses de reunies, audincias e debates, o grupo apresen-
tou a PEC 352/2013 como resultado de seu trabalho. Essa PEC uma das
principais proposies legislativas sob anlise na comisso especial da reforma
poltica, formada na Cmara dos Deputados em fevereiro de 2015. No que se
refere s fontes de financiamento de campanhas, esta PEC bastante permis-
siva, pois autoriza na Carta Magna as doaes eleitorais de pessoas fsicas e de
empresas a partidos polticos (contrariando frontalmente a tendncia do STF
de declarar as doaes empresariais como inconstitucionais) e repassa para a
lei infraconstitucional o dever de fixar limites para essas doaes, em valores
absolutos e percentuais. Portanto, da forma como est, a PEC 352/2013 no
d nenhuma soluo para o problema da dependncia de recursos eleitorais
privados, concentrados em grandes doadores, sobretudo empresariais.
Outra proposio legislativa importante o Projeto de Lei 6.316, de 2013,
subscrito por dezenas de deputados federais. Esse projeto de reforma polti-
ca foi elaborado pela Coalizo pela Reforma Poltica Democrtica e Eleies
Limpas, integrada por dezenas de organizaes e movimentos da sociedade
civil, e cuja executiva liderada pela Comisso Nacional dos Bispos do Brasil
(CNBB), pelo Conselho Federal da OAB, pelo Movimento de Combate
Corrupo Eleitoral (MCCE) e pela Plataforma dos Movimentos Sociais pela
Reforma do Sistema Poltico. Na parte que trata das fontes de financiamento
de campanhas, este projeto bem menos permissivo que a PEC 352. Em
primeiro lugar, veda totalmente o financiamento eleitoral empresarial. Em se-
gundo lugar, cria o Fundo Democrtico de Campanhas, formado por recursos
do oramento da Unio, em valores a serem propostos pelo Tribunal Superior
Eleitoral (TSE), e tambm por outros recursos, tais como multas administra-
tivas e penalidades eleitorais. Em terceiro lugar, admite doaes eleitorais de
pessoas fsicas a partidos polticos, dentro de um teto de 700 reais por pessoa,
at o limite de 40% da cota do Fundo Democrtico de Campanhas destinadas
ao maior partido. Se aprovado, o PL 6.316/2013 no excluiria os recursos pri-
vados das campanhas eleitorais, mas reduziria sensivelmente a sua importncia
e eliminaria a figura dos grandes doadores.
Dentre as ideias que circulam no Congresso Nacional, o financiamento
de campanhas eleitorais exclusivamente com recursos pblicos a proposta
mais radical para erradicar a dependncia em relao aos recursos privados e,
consequentemente, a predominncia de grandes doadores. Em levantamento
realizado em fevereiro de 2015 nos sites da Cmara e do Senado na internet,
foram encontrados em tramitao quatro projetos na primeira Casa e dois
projetos na segunda Casa que defendem essa bandeira11. Todos os projetos
vedam doaes privadas (de empresas e de pessoas fsicas, inclusive dos candi-
datos) e estabelecem que recursos pblicos sejam a nica fonte admissvel de
financiamento eleitoral.
No contexto de uma reforma poltica, a reorientao do modelo nacional
de financiamento de campanhas numa direo que favorea valores democr-
ticos, como a igualdade poltica, a competio poltica e o comportamento
republicano dos eleitos, envolve a aprovao de proposies legislativas que
combatam a atual preponderncia dos grandes doadores de recursos privados.
Proposies como o PL 6.316/2013, ou os projetos que instituem o financia-
mento pblico exclusivo, cumprem a contento esse papel.
No entanto, proposies como essas, que aumentam a importncia dos
recursos pblicos vis--vis os recursos privados no financiamento eleitoral,
precisam equacionar com cuidado algumas questes a fim de no substituir
problemas antigos por problemas novos. A primeira questo a ser enfrenta-
da a definio do montante de recursos pblicos que ser destinado ao fi-
11
No esto includos na contagem os projetos que admitem doaes de pessoas fsicas e jur-
dicas para os fundos pblicos de financiamento eleitoral. Os quatro projetos que tramitam
na Cmara so o PL 1.210, de 2007 (Rgis Oliveira, PSC/SP), o PL 4.634, de 2009 (Poder
Executivo), o PL 5.277, de 2009 (Ibsen Pinheiro, PMDB/RS) e o PL 5.177, de 2013 (Mar-
cus Pestana, PSDB/MG). Os dois projetos que tramitam no Senado so o PLS 268, de 2011
(Comisso de Reforma Poltica) e o PLS 36, de 2015 (Reguffe, PDT/DF).
nanciamento eleitoral. Afinal, quanto se deve investir no financiamento da

competio poltica? No existe frmula mgica para responder tal pergunta.
Trata-se de uma deciso poltica. O desafio aqui definir um valor que viabi-
lize a competio, mas ao mesmo tempo no onere excessivamente os cofres
pblicos. Medidas que barateiem as campanhas eleitorais ajudariam a evitar o
nus excessivo. Passos nessa direo foram dados por leis recentes, tais como
a lei 11.300, de 2006, que proibiu outdoors, espetculos, showmcios, apre-
sentao de artistas em comcios e distribuio de brindes; e a lei 12.891, de
2013, que estabeleceu um teto para gastos eleitorais com veculos automotores
e com a alimentao do pessoal de campanha, e definiu dimenses mximas
para adesivos. Outro exemplo: a adoo do voto em lista fechada (ou flexvel)
nas eleies proporcionais poderia no apenas baratear as campanhas, mas
tambm faz-las girar mais em torno de plataformas partidrias do que de
figuras individuais como acontece hoje. Este exemplo deixa claro que, embora
os captulos deste livro discutam separadamente os grandes temas da reforma
poltica, na prtica eles esto profundamente interligados.
At este ponto, o foco do captulo esteve posto sobre o lado da oferta de
recursos eleitorais. importante focalizar tambm o lado da demanda por
esses recursos. Sendo assim, a segunda questo a ser tratada so os critrios
de distribuio dos recursos pblicos que substituiriam os recursos privados
no financiamento eleitoral. Este trabalho j mostrou que, no modelo atual,
os maiores partidos polticos (principalmente o PT, o PSDB e o PMDB) so
favorecidos na distribuio de todos os tipos de recursos eleitorais, tanto pri-
vados quanto pblicos. Se, por um lado, essa distribuio assimtrica acom-
panha as preferncias do eleitorado brasileiro, por outro lado pode prejudicar
a competio poltica, em detrimento dos partidos menores. Sabe-se porm,
que, no modelo vigente, a indstria de criao de partidos polticos esti-
mulada pela garantia constitucional de acesso de todos o partidos a recursos
pblicos, tais como o Fundo Partidrio e o horrio gratuito no rdio e na TV.
Muitas vezes, o horrio gratuito usado por partidos pequenos como moeda
de troca na formao de coligaes com os partidos maiores, com vistas ao
alcance de cargos pblicos e espaos de poder. Portanto, o segundo desafio
estabelecer critrios de distribuio dos recursos eleitorais pblicos que, ao
mesmo tempo, respeitem as preferncias do eleitorado, mas no desnivelem
excessivamente a competio poltica, nem favoream a fragmentao artifi-

cial do sistema partidrio. Mais uma vez o problema do financiamento eleito-
ral tangencia outros problemas a serem enfrentados na reforma poltica.
Um dos traos mais marcantes no perfil da classe poltica brasileira a
histrica sub-representao de determinados segmentos sociais, tais como as
mulheres, os negros e as pessoas com necessidades especiais, dentre outros.
Ento, o terceiro desafio que se coloca usar o financiamento eleitoral p-
blico para estimular os partidos polticos a apresentarem mais candidaturas
de segmentos sociais sub-representados. Os partidos que o fizessem pode-
riam ser premiados com mais recursos, e os partidos que no o fizessem
poderiam ser punidos com perda de recursos.
No adianta banir formalmente a figura dos grandes doadores de recursos
eleitorais privados se eles puderem, de forma ilegal e impune, continuar ofer-
tando tais recursos a partidos e candidatos, e estes, da mesma forma, puderem
continuar a demand-los e receb-los. Portanto, o quarto desafio imprimir
total transparncia ao processo de recebimento, uso e prestao de contas dos
recursos eleitorais, bem como fiscalizar e punir a doao e o recebimento de
financiamento ilcito.
Em sntese, a mudana do modelo atual de financiamento de campanhas
eleitorais tem se mostrado uma das tarefas mais controvertidas e difceis da
reforma poltica, seja pela morosidade do Poder Judicirio, pela ambiguidade
do Poder Executivo ou pela indefinio do Poder Legislativo. Todavia, uma
tarefa da maior importncia. Vale a pena enfrent-la.
Consideraes finais
O combate corrupo envolve a destruio da simbiose entre agentes pri-
vados que querem comprar influncia e agentes polticos que esto dispostos
a vend-la. Para esse fim, importante uma reforma poltica que transforme
o modelo vigente de financiamento de campanhas eleitorais no sentido de
erradicar a atual predominncia dos grandes doadores de recursos privados.
Os outros captulos deste livro mostram que a reforma poltica um desa-
fio abrangente e complexo. O mesmo se pode dizer sobre o combate corrup-
o. A mudana no financiamento das campanhas um passo importante nes-
ta direo, mas no deve ser vista como uma panaceia. Antes, integra um rol
de medidas que tambm abrange a transparncia absoluta no uso dos recursos
pblicos, a promoo do controle social sobre o uso desses recursos, a aprova-
o e a aplicao de leis inteligentes e eficazes, o fortalecimento dos rgos de
controle interno (por exemplo, controladorias e corregedorias) e externo (por
exemplo, tribunais de contas), bem como de outras instituies cruciais, tais
como o Ministrio Pblico, a Polcia Federal e o Poder Judicirio. O combate
corrupo exige avanos determinados e simultneos em todas essas frentes.
Como aperfeioar a
representao proporcional
no Brasil
Jairo Nicolau
At o sculo XIX as eleies para o legislativo de todos os pases eram feitas

utilizando algum modelo de representao majoritria. No fim daquele s-
culo, alguns matemticos europeus propuseram um novo modelo de distri-
buio de cadeiras baseado no total de votos que cada partido obtivesse nas
eleies. Este modelo o que ns conhecemos hoje como proporcional de
lista.1 A ideia seria logo incorporada ao programa de diversos partidos, mundo
afora, particularmente pelos partidos socialistas e religiosos ao perceberem que
o novo modelo aumentava as chances de eleger seus candidatos.
Segundo a representao proporcional, cada partido (alguns pases permi-
tem que os partidos concorram coligados) apresenta uma lista de candidatos
aos eleitores. Para eleger um representante, necessrio que o partido ultra-
passe uma quota de votos. O sistema procura garantir que a proporo de
cadeiras de um partido seja prxima proporo de votos que este obteve nas
urnas. Muitos fatores afetam o grau de proporcionalidade de um sistema
proporcional, o principal deles o nmero de cadeiras que so disputadas:
1
Existe um modelo diferente de representao proporcional, o voto nico transfervel, utiliza-
do na Irlanda, que permite que o eleitor ordene os candidatos segundo as suas preferncias.
Para detalhes, ver: NICOLAU, Jairo. Sistemas eleitorais. Rio de Janeiro: FGV Editora, 2012.
Neste texto, uso a representao proporcional para me referir exclusivamente ao modelo
proporcional de lista.
um partido com 10% dos votos eleger cerca de dez deputados (10%) em um
distrito com 100 representantes, mas no eleger nenhum candidato em um
distrito de cinco representantes.
Existem diferentes regras para distribuir as cadeiras conquistadas por um
partido entre os nomes que concorrem. Na lista fechada, os partidos estabe-
lecem a ordem dos nomes antes das eleies e os eleitores votam apenas na
legenda. Os candidatos dispostos na parte superior da lista so eleitos; por
exemplo, se um partido elege trs deputados, so os trs primeiros nomes que
sero escolhidos. A lista fechada utilizada, entre outros pases, na Espanha,
Portugal, Argentina, Itlia e frica do Sul. Na lista aberta, os partidos apre-
sentam uma lista de nomes e o ordenamento final depende exclusivamente
da votao obtida nas eleies. A lista aberta utilizada, por exemplo, no
Brasil, Finlndia, Peru e Polnia. Outros pases, tais como Blgica, Holanda,
Dinamarca e Indonsia, utilizam a lista flexvel, que permite que os eleitores
alterem a lista preordenada pelo partido. Se um candidato disposto na parte de
baixo da lista obtiver uma votao expressiva, ele pode ultrapassar os nomes
mais bem posicionados e se eleger.
Atualmente, a representao proporcional o sistema eleitoral mais utiliza-
do nas eleies dos representantes de legislativos nacionais. Entre os 95 pases
que realizaram eleies democrticas no comeo da dcada de 2010, 58%
utilizaram o sistema proporcional para a escolha de seus representantes; 28%
empregaram sistemas majoritrios; e 14, algum modelo de sistema misto2.
O Brasil utiliza a representao proporcional de lista aberta para eleger
deputados e vereadores desde 1945. Este sistema resistiu a duas Assembleias
Constituintes (1946 e 1987-1988), passou inclume s constantes mudanas
eleitorais promovidas pelo Regime Militar e hoje faz parte do texto constitu-
cional, que em seu art. 45 define: A Cmara dos Deputados compe-se de
representantes do povo, eleitos pelo sistema proporcional em cada Estado, em
cada Territrio e no Distrito Federal.
A meu juzo, a representao proporcional foi fundamental para a demo-
cratizao do pas, pois deu espao no legislativo s vozes emergentes (do PT
2
Para a classificao dos sistemas eleitorais dos 95 pases democrticos ver: NICOLAU, Jairo.
Sistemas eleitorais. Rio de Janeiro: FGV Editora, 2012.
Como aperfeioar a representao proporcional no Brasil 107
s novas lideranas pentecostais); serviu para renovar a elite poltica brasi-

leira; garantiu um razovel respeito s preferncias eleitorais quando estas se
transformam em representao poltica; e contribui para atrair para o processo
eleitoral foras polticas radicais, que teriam pouco incentivo para faz-lo na
vigncia de um sistema eleitoral mais restritivo.
Apesar dessas virtudes, o sistema representativo brasileiro tem sido marca-
do por duas caractersticas negativas e que se aprofundaram nos ltimos anos:
a hiperfragmentao partidria e as campanhas centradas em candidatos, com
reduzida importncia dos partidos nas disputas para o legislativo. Este texto
discute como o sistema eleitoral brasileiro colaborou para isso e sugere algu-
mas reformas, razoavelmente simples de serem implementadas, que podem
contribuir para minorar os efeitos negativos. Minhas sugestes pressupem a
manuteno da representao proporcional e o reconhecimento de que ela a
melhor opo para escolha de representantes no Brasil.
Representao proporcional no Brasil: o que no

funciona?
Comecemos por um trusmo: a premissa que orienta qualquer reforma que
algo precisa ser mudado, pois no est funcionando bem. Por isso, toda boa
reforma sempre deveria comear com um bom diagnstico. Seguindo a premis-
sa, cabe perguntar: afinal, o que no est funcionando bem com o modelo de
representao proporcional em vigor no Brasil? Para responder, vamos separar
as crticas em dois grupos. O primeiro contempla as crticas feitas representa-
o proporcional em geral; o segundo envolve as crticas endereadas especifi-
camente ao modelo de lista aberta. A falta de clareza a respeito desta diferena
tem trazido uma razovel confuso ao debate da reforma eleitoral no Brasil.
Antes, porm, vale a pena tratar de um tema que tradicionalmente aponta-
do como o principal defeito da representao poltica no Brasil. Muitos eleito-
res no entendem como alguns candidatos recebem excelente votao e no se
elegem; enquanto outros, com votaes menores podem se beneficiar dos votos
de candidatos que conseguiram sozinhos ultrapassar o quociente eleitoral. Na
eleio de 2010, tivemos alguns exemplos na disputa para deputado federal. A
candidata Luciana Genro (PSOL-RS) obteve 129 mil votos e foi a quinta indi-
vidualmente mais votada em seu estado, mas no se elegeu. No outro extremo,

o candidato Tiririca (PR-SP) recebeu 1,35 milhes de votos; o que significa
dizer que a sua votao ultrapassou o quociente eleitoral (315 mil votos) quatro
vezes. Ou seja, alm de se eleger, ele garantiu a eleio de mais trs nomes da
sua coligao, alguns com votaes inferiores s de outros candidatos que no se
elegeram por outras legendas. Talvez, esta seja a caracterstica do sistema eleitoral
mais incompreendida pela populao (e por muitos jornalistas e polticos)3.
Na verso de lista aberta, tal como usada no Brasil, o fato de os eleitores
poderem votar em um nome acaba dando a impresso de que o critrio ma-
joritrio empregado para preencher todas as cadeiras em uma eleio para
deputado. J fiz uma consulta informal em diversos ambientes, e a maioria
das pessoas acredita que a regra em vigor assegura a eleio dos nomes mais
votados do estado at que as cadeiras sejam preenchidas, independentemente
dos partidos dos candidatos. O processo de votao na urna eletrnica acaba
reforando esta crena: se o eleitor vota para presidente, governador e senador
e o mais votado eleito, porque ao votar em um nome para deputado federal
no seriam eleitos os mais votados do estado?
Na realidade, os eleitores brasileiros desconhecem o fato de que, o que con-
ta para a diviso de cadeiras nas eleies para deputado, o agregado de votos
conquistados por uma legenda (ou coligao), e no o voto dado a um nome
individualmente. Esta dificuldade, provavelmente menor para um eleitor
da Finlndia, pas que tambm utiliza a representao proporcional de lista
aberta, mas que usa uma cdula com o nome de todos os candidatos de cada
partido. Para um finlands, no resta muita dvida que se trata de um sistema
em que as listas concorrem entre si. Em que pouco importa que um nome de
um partido foi eleito com poucos votos enquanto outro foi eleito com muitos.
Uma das fragilidades desta crtica ao sistema eleitoral que ela usa um
princpio majoritrio (os mais votados independentes do partido a que per-
tenam devem ser eleitos) para avaliar um sistema que baseado em outra
mtrica (a cada partido segundo a sua votao).
3
A proposta do distrito simplesmente sugere transformar este equvoco interpretativo so-
bre a natureza da representao proporcional em razo de ser do sistema eleitoral. A ideia
eleger deputados segundo o sistema majoritrio, desconsiderando a distribuio de votos de
cada partido.
Problemas da representao proporcional:

A hiperfragmentao e as coligaes
As evidncias de que a fragmentao partidria brasileira atingiu nveis muito
acentuados so inquestionveis. A Cmara dos Deputados eleita em 2014
composta por 28 partidos, um recorde na histria brasileira. Alm do nme-
ro de partidos representados, grande a disperso de poder. O PT, o maior
partido, elegeu apenas 69 deputados (14% do total). Entre os parlamentos de
pases democrticos, no h atualmente nenhum caso de disperso de poder
partidrio to acentuado como o que observamos na atual Cmara dos Depu-
tados brasileira. O quadro de alta fragmentao partidria encontrado tam-
bm nas Assembleias Legislativas e Cmaras Municipais das grandes cidades.
A rigor, os estudos comparativos feitos por cientistas polticos no conse-
guiram demonstrar que o maior ou menor nmero de partidos representados
no Legislativo tenha efeitos negativos sobre a qualidade das polticas pblicas
ou sobre a estabilidade da ordem democrtica. Portanto, pode-se argumentar
que a hiperfragmentao uma caracterstica da democracia brasileira sem
graves implicaes sobre o funcionamento da instituies.
Ainda que este argumento seja plausvel e no tenhamos como saber em
que medida um quadro menos fragmentado seria melhor para a democracia
no Brasil, podemos observar que a alta fragmentao partidria tem incorrido
em altos custos polticos para o chefe do Poder Executivo, particularmente o
presidente, no momento de organizar a sua base de sustentao no Legislativo.
Em um quadro de alta disperso de poder parlamentar, partidos com banca-
das reduzidas acabam aumentando desproporcionalmente sua capacidade de
barganha para participar do governo ou para vetar iniciativas governamentais.
Se excluirmos os quatro principais partidos de oposio em mbito nacional
(PSDB, DEM, PSB e PPS), o governo Dilma Rousseff precisa somar as cadei-
ras de seis partidos para obter a maioria das cadeiras na Cmara dos Deputa-
dos: PT (69), PMDB (65), PP (38), PSD (36), PR (34) e PTB (25).
A alta fragmentao tem trazido ainda dificuldades para a organizao do
trabalho parlamentar, j que cada partido necessita de gabinetes, assessores e
acesso a outros recursos. O mesmo acontecendo nas campanhas eleitorais, em
que o Fundo Partidrio e o tempo do horrio de propaganda eleitoral acabam
se dispersando excessivamente entre as legendas.
A hiperfragmentao partidria brasileira no deriva exclusivamente do

sistema proporcional, mas um dos seus componentes a possibilidade de os
partidos coligarem-se nas eleies para deputados e vereadores tem contri-
budo fortemente para isso.
No Brasil, para eleger um deputado, um partido necessita ultrapassar o
quociente eleitoral (total de votos dados aos partidos, dividido pelo nmero
de cadeiras em disputa). Caso um partido no atinja o quociente eleitoral, seus
votos so desprezados e ele no pode participar da distribuio das cadeiras.
Assim, o quociente eleitoral funciona como uma clusula de barreira nos Es-
tados. Para ultrapassar esta barreira, os pequenos partidos tm forte incentivo
para juntar seus votos por intermdio das coligaes. Quanto mais disputada
as eleies, mais inseguros os partidos ficam e mais incentivos tm para coli-
garem-se. Um caso extremo aconteceu nas eleies de 2014 em Alagoas, onde
os nove deputados federais do estado foram eleitos por coligaes e pertencem
a partidos diferentes.
Sabemos que os maiores partidos coligados tambm podem se beneficiar
da transferncia dos votos dos menores. Mas na prtica, ao permitir que pe-
quenos partidos possam eleger deputados com votao inferior ao quociente
eleitoral, as coligaes tendem a favorecer os pequenos e, consequentemente,
a aumentar a fragmentao partidria.
Problemas da lista aberta: campanhas centradas em

candidatos e a indefinio das bases territoriais
Entre os tipos de representao proporcional, o modelo de lista aberta
o que mais estimula a competio entre os candidatos durante a campanha e
menos incentiva a propaganda partidria. Diferentemente da lista fechada, em
que os eleitores s votam no partido, ou da lista flexvel, que direciona os votos
de legenda para os primeiros nomes da lista, no modelo em vigor no Brasil o
voto de legenda serve apenas para definir quantas cadeiras cada partido (ou
coligao) receber. Os candidatos de cada lista sabem que o nmero de ca-
deiras que o partido eleger ser menor do que o de nomes apresentados; por
isso, eles so estimulados a pedir votos para si, com o propsito de chegar
frente de seus colegas. Nas campanhas, frequente ouvirmos candidatos a de-
putados e vereadores relatarem conflitos com outros nomes da lista por conta
de disputas por determinadas bases eleitorais. O mesmo fenmeno acontece
em pases que utilizam a lista aberta (Finlndia e Polnia) ou a utilizaram no
passado (Itlia e Chile).
Os dirigentes partidrios tm alguns instrumentos para influenciar as dis-
putas intralista, os principais deles so: concentrar tempo do horrio eleitoral
e recursos financeiros em alguns nomes e fazer uma campanha partidria com-
plementar s dos candidatos. Mas estes instrumentos tm sido insuficientes
para minorar a tendncia a campanhas eleitorais fortemente centradas nos
candidatos e seus atributos individuais. sintomtico que a legislao obrigue
os candidatos a apresentar o seu partido no material durante o horrio de
propaganda eleitoral.
Um tema fundamental em todo sistema representativo est associado ao
tipo de relao que os deputados cultivam com suas bases eleitorais durante
o mandato. Os eleitores procuram seus representantes ao longo do mandato?
Os deputados tm mais incentivo para prestar conta aos seus eleitores ou aos
membros dos partidos aos quais esto filiados?
Os estilos de representao dependem de uma srie de fatores. Entre eles,
o sistema eleitoral um dos mais importantes. Em um sistema de distritos de
um representante, todas as regies do pas esto formalmente representadas
no Legislativo e mais fcil para o eleitor saber quem o representante do seu
distrito. J em um modelo de lista fechada, como os eleitores votam apenas
na legenda, e no em nomes especficos, faz pouco sentido esperar que os
deputados representem territrios do pas; deles esperado que representem
o programa partidrio.
Uma das caracterstica da lista aberta que ela permite que convivam si-
multaneamente diferentes estilos de representao. Basta observar os tipos de
apelos que os candidatos fazem durante as campanhas eleitorais no Brasil.
Alguns pretendem representar territrios especficos do estado; outros os gran-
des temas nacionais. Alguns se dirigem a segmentos especficos do eleitorado
(religies, minorias, segmentos profissionais e esportivos); outros identificam-
-se com questes de natureza ideolgica e doutrinria.
Apesar desta diversidade, a verso de que o deputado deve representar de-
terminadas regies do estado e fazer coisas por aquela regio preponderan-
te, particularmente no interior do pas. O problema que a lista aberta no

garante que todas as reas de um estado tero representantes no Legislativo.
Por exemplo, comum que um municpio eleja um (ou mais) representante
(s), enquanto outros, de populao semelhante, no eleja nenhum. O fen-
meno de sub e sobrerrepresentao territorial tem sido comum nas regies
metropolitanas e nas capitais. Ainda que exista uma tendncia para que os de-
putados procurem estrategicamente ocupar os territrios sem representao,
a ausncia de um deputado nativo vista como um problema pelos moradores
de cidades do interior e de bairros das grandes cidades.
Propostas para aperfeioar a representao proporcional

no Brasil
As propostas apresentadas a seguir so direcionadas a corrigir os dois prin-
cipais problemas do sistema representativo brasileiro: a hiperfragmentao
partidria e a reduzida importncia dos partidos na arena eleitoral. A ideia
manter o modelo proporcional de lista, sem alterar a forma como os eleitores
votam. Com relao ao terceiro aspecto, a indefinio das bases territoriais,
reconheo que o sistema de lista no garante uma soluo permanente. De
qualquer modo, considero este terceiro ponto bem menos importante do que
os dois primeiros.
Para reduzir a hiperfragmentao partidria

Entre as diversas opes possveis para reduzir a fragmentao partidria, exis-
tem duas que tm sido usadas em reformas eleitorais de outras democracias: a
alterao da frmula matemtica empregada para distribuir as cadeiras entre os
partidos; adoo de um patamar mnimo de votos nacionais para que um partido
possa eleger deputados (clusula de barreira). Ambas poderiam ser implementa-
das no Brasil por intermdio de pequenas mudanas na legislao eleitoral.
Para fins meramente exploratrios, fiz uma srie de simulaes com o in-
tuito de avaliar os efeitos que a mudana da frmula eleitoral e a adoo de
uma clusula de barreira nacional teriam na composio da bancada da Cma-
ra dos Deputados eleita em 2014 (Ver a tabela 1). A ideia observar os efeitos
produzidos por trs diferentes regras: proibio de coligaes, emprego de um
sistema de divisores e utilizao de um sistema de divisores com clusula de

barreira nacional de 1.5%.
Estou atento para o limite destas simulaes. Sabemos que na vigncia de
qualquer uma destas regras a distribuio de cadeiras no seria precisamente
igual projetada, j que tanto eleitores como dirigentes partidrios provavel-
mente se comportariam de outra maneira. A adoo, por exemplo, de uma
clusula de barreira nacional provavelmente incentivaria a fuso de pequenos
partidos e desestimularia o voto em legendas com poucas chances de ultrapas-
s-la. De qualquer modo, as simulaes nos ajudam a observar os efeitos gerais
produzidos pelas frmulas eleitorais.
Vimos que uma das principais razes para que os partidos celebrem coli-
gaes nas eleies para o Legislativo tentar fugir do quociente eleitoral.
justamente a existncia desta regra que impede que os partidos sintam os efei-
tos da clusula de barreira, particularmente em unidades que elegem poucos
representantes; por exemplo, uma legenda necessita obter pelo menos 12.5%
dos votos vlidos para eleger um deputado em estados menores, como Acre
ou Sergipe. Por isso, a proposta de simples proibio das coligaes prova-
velmente deixaria de fora da Cmara os partidos com votao expressiva em
alguns estados. Os resultados da coluna 2 da Tabela 1, que simula como ficaria
a bancada da Cmara caso as coligaes fossem proibidas, mostra que os trs
maiores partidos (PT, PMDB e PSDB) se beneficiariam, ficando com banca-
das muito superiores aos seus votos.
Uma segunda opo seria proibir as coligaes e simultaneamente permi-
tir que os partidos que no atingissem o quociente eleitoral disputassem as
cadeiras nos Estados. Em seu lugar, seria utilizado um sistema de divisores,
regra em vigor em praticamente todos os pases que utilizam a representao
proporcional. O clculo relativamente simples: os votos de cada partido so
divididos por nmeros em sequncia (1, 2, 3, 4, 5), de modo que os parti-
dos que obtiverem as maiores mdias ficam com as cadeiras em disputa (um
exemplo do funcionamento desta regra apresentado no Anexo 1)4.
A vantagem do sistema de divisores que tanto os efeitos aleatrios pro-
duzidos pelas coligaes, bem como os efeitos da clusula de barreira estadual
4
Este sistema conhecido na literatura especializada como frmula DHont.
Tabela 1 Distribuio das cadeiras da Cmara dos Deputados se-

gundo diferentes frmulas, eleies de 2014.
(2) (4)
(1) Cadeiras (3) Cadeiras com
% de cadeiras com a Cadeiras o sistema de
votos nas nas proibio com o divisores + clusula
eleies eleies de sistema de de barreira
Partido de 2014* de 2014 coligao divisores nacional de 1.5%
PT 14,0 69 102 88 87
PMDB 11,1 65 101 73 82
PSDB 11,1 54 71 64 63
PP 6,4 38 32 36 38
PSD 6,2 36 29 33 37
PR 5,8 34 24 23 31
PSB 6,5 34 40 39 40
PTB 4,0 25 20 21 21
DEM 4,2 21 13 20 20
PRB 4,6 21 15 17 18
PDT 3,6 20 12 19 19
SDD 2,7 15 8 11 10
PSC 2,5 13 10 10 9
PROS 2,0 11 6 10 10
PCdoB 2,0 10 5 8 7
PPS 2,0 10 5 7 7
PV 2,1 8 7 8 8
PSOL 1,8 5 6 5 6
PHS 1,0 5 1 3 0
PTN 0,7 4 1 1 0
PRP 0,8 3 0 0 0
PMN 0,5 3 0 0 0
PEN 0,7 2 0 2 0
PSDC 0,5 2 0 3 0
PTC 0,4 2 0 0 0
PRTB 0,5 1 3 4 0
PSL 0,8 1 0 4 0
PTdoB 0,8 1 2 4 0
Total de partidos
- 28 22 25 18
representados
* Os votos no fecham 100%, pois no esto listados os partidos que no elegeram candidatos.
seriam suprimidos, garantindo que os partidos realmente recebessem um per-

centual de cadeiras prximo ao percentual de seus votos. A simulao com
os resultados da adoo da nova regra apresentado na coluna 3 da Tabela 1.
Observamos, que embora o sistema de divisores elimine as distores mais
graves, ele no foi suficiente para reduzir a fragmentao partidria.
Por isso, adicionalmente ao sistema de divisores, sugiro a utilizao de uma
clusula de barreira nacional de 1.5%. Assim, para participar da distribuio
das cadeiras em cada estado, um partido precisaria receber, pelo menos, este
percentual de votos. At recentemente, fui contra a adoo de uma clusula
de barreira nacional, mas diante do aprofundamento da fragmentao nas l-
timas eleies, creio que somente sua adoo possa ter algum efeito. A coluna
4 da Tabela 1 mostra os resultados da simulao da bancada da Cmara, caso
a regra de divisores e a clusula de barreira nacional de 1.5% estivessem em
vigor em 2014. Dez partidos perderiam representao, com transferncia de
24 cadeiras para outras legendas, particularmente, para os trs maiores: PT,
PMDB e PSDB.
Para fortalecer os partidos

O caminho mais bvio para fortalecer os partidos seria o emprego da lista fe-
chada. A opo apareceu no debate sobre a reforma eleitoral a partir da dcada
passada e conquistou alguns defensores no meio poltico e intelectual. O fato
de os eleitores passarem a votar somente na legenda, no mais em candidatos,
seria um forte incentivo para que as campanhas se concentrassem mais em
temas partidrios. Obviamente, isso no significaria que a referncia a nomes
desapareceria (sobretudo daqueles que encabeassem a lista), mas ela provavel-
mente seria bem menor do que atualmente.
Apesar desta vantagem, a lista fechada tem um grande problema: ela gera
poucos incentivos para que os representantes cultivem uma relao direta
com o eleitorado. Em uma situao em que os estmulos para a ativida-
de partidria so to baixos como acontece no Brasil, pode parecer estra-
nho pensar na situao oposta. Mas em pases como Portugal, Espanha,
Argentina e Israel, que utilizam a lista fechada por longo tempo, existe uma
percepo de que os partidos se distanciaram em demasia da sociedade. O
incentivo que os representantes tm em cultivar o trabalho partidrio aca-

bou os afastando do contato com os eleitores. Por esta razo, o tema central
das reformas eleitorais nestes pases como estabelecer um vnculo mais
pessoal dos representantes com seus eleitores. Pela mesma razo, a Sucia
abandonou a lista fechada, na dcada de 1990, por um sistema que permite
os eleitores escolherem nomes da lista.
A minha sugesto utilizar um modelo no qual os partidos ordenem a lista
previamente s eleies, mas que permita ao eleitor votar em um nome da lis-
ta. Assim, caso o eleitor concorde com a ordem definida pelo seu partido, ele
vota na legenda, caso no, ele teria a opo de votar em um candidato.
A ideia usar o voto de legenda, que atualmente no tem utilidade para a
eleio de nomes, para favorecer os primeiros candidatos listados. Os passos
para alocao das cadeiras entre os nomes da lista seriam os seguintes:
Clculo de uma quota interna para cada partido (total de votos do partido
dividido pelo nmero de cadeiras obtidas pelo partido);
Transferncia dos votos de legenda para o primeiro nome da lista; caso o
somatrio de seus votos nominais e os votos de legenda transferidos atinja
a quota interna, lhe assegurada a primeira cadeira;
Transferncia dos votos de legenda alm da quota para o segundo nome da
lista; caso este tambm atinja a quota interna, os votos que sobrarem so
transferidos para o terceiro nome; e assim sucessivamente.
As cadeiras restantes seriam ocupadas pelos nomes com maior votao.
Caso o primeiro nome da lista no atinja a quota interna, os mais votados
so eleitos.
Por este sistema, quanto maior o volume de votos de legenda, mais nomes
partidrios se elegem, e quanto mais votos nominais, maior a influncia dos
eleitores na ordem final da lista (Para mais detalhes, ver o exemplo apresenta-
do no Anexo 2).
Esta mudana poderia dar mais vitalidade aos partidos em duas dimenses:
a primeira se refere ao processo de escolha dos candidatos. Atualmente as
convenes partidrias servem praticamente para homologar a lista de nomes
que organizada pelas lideranas partidrias. Uma mudana na lei poderia
garantir que a ordem da lista fosse estabelecida de maneira mais democrtica
possvel; por exemplo, pelo voto secreto dos convencionais, cada um deles po-
dendo votar em trs nomes diferentes, ou alternativamente por primrias com
os filiados do partido. A segunda se refere ao reforo propaganda partidria
durante as campanhas eleitorais. Os dirigentes teriam muito mais incentivo
de pedir voto para legenda, j que esta seria a melhor opo para assegurar a
eleio dos nomes apresentados no topo da lista.
No imagino que estas mudanas alterem radicalmente a natureza das
campanhas para deputados no Brasil num primeiro momento. Mas a expec-
tativa que, aos poucos, o novo sentido do voto de legenda, associado exi-
gncia de que os partidos organizem previamente as listas, confira mais peso
aos partidos. Sem contar que algumas legendas que defendem a lista fechada,
tais como o PT, PCdoB e o PSOL, teriam um forte estmulo para promover
campanhas partidrias.
Para garantir a representao territorial

Como vimos, o fundamento do sistema proporcional de lista tomar o par-
tido como unidade fundamental da representao. O esforo dos seus inven-
tores foi garantir a melhor representao possvel no Legislativo baseado na
proporo de votos que cada partido obteve. Nos sistemas proporcionais, os
partidos tm a possibilidade de organizar a lista de modo que favorea certos
aspectos que eles julguem decisivos. Na frica dos Sul, por exemplo, existe
uma preocupao de garantir que diferentes grupos tnicos sejam contem-
plados na lista. Na Argentina, a legislao exige que haja uma alternncia de
gnero na lista. Os partidos podem ainda levar em conta o critrio territorial
como decisivo na montagem da chapa, mas isso no assegura que todas as
reas de uma circunscrio eleitoral necessariamente elegero representantes.
At onde eu saiba, ainda no foi inventado um modelo de lista que ga-
ranta que representantes de todas as regies de uma circunscrio eleitoral
garantam a representao no Legislativo. Na lista fechada, os partidos podem
ou no levar em conta critrios territoriais. No sistema de lista aberta, a re-
presentao proporcional territorial contingente: reas podem ser represen-
tadas ou no dependendo de uma srie de fatores. Raciocnio semelhante se
aplica lista flexvel.
Mesmo com estas limitaes, acredito que a nova forma de organizao

das listas (preordenadas) sugerida neste trabalho poderia servir de estmulo
para que os partidos contemplem de maneira mais formal os representantes
das diversas regies do estado. Seria razovel esperar que um partido procu-
rasse alternar os nomes da lista de modo a no deixar determinadas regies do
estado sem representao.
Concluses
O objetivo deste texto foi fazer um diagnstico do funcionamento da repre-
sentao proporcional no Brasil. Parti da premissa de que o modelo de escolha
de deputados e vereadores em vigor h 70 anos contribui significativamente
para a democratizao do pas e o mais adequado para o Brasil. Apesar de
ser um entusiasta da representao proporcional, reconheo que alguns de
seus mecanismos podem ser aperfeioados. Aps apresentar um inventrio do
que considero serem os principais problemas do funcionamento dos sistema
proporcional no Brasil, apresentei um conjunto de medidas para corrigir cada
uma deles. Em resumo minhas sugestes so as seguintes.
Proibio das coligaes nas eleies proporcionais;
Fim da regra que probe que partidos que no atingirem o quociente elei-
toral participem da distribuio de cadeiras;
Adoo do sistema de divisores para distribuio de cadeiras;
Introduo de uma clusula de barreira nacional de 1.5%;
Adoo de listas preordenadas de candidatos nas eleies proporcionais;
Garantia de que as listas sero elaboradas por processos democrticos: voto
secreto dos convencionais do partido, com cada um deles votando em trs
nomes diferentes, ou alternativamente por primrias partidrias;
Contabilizao dos votos de legenda para eleio dos primeiros nomes da
lista.
Neste artigo, procurei concentrar-me em aspectos exclusivos da reforma
do sistema eleitoral utilizado para eleio de deputados e vereadores. Acredito
que este conjunto de mudanas possa reduzir a hiperfragmentao partidria,
dar mais vitalidade organizao dos partidos e maior peso agenda par-
tidria nas campanhas. Outras mudanas na legislao eleitoral e partidria

poderiam caminhar na mesma direo. Por exemplo, as mudanas no horrio
eleitoral podem contemplar um formato que d mais peso propaganda parti-
dria; novas regras para acesso ao Fundo Partidrio e ao tempo de propaganda
eleitoral provavelmente desestimulariam a criao de novas legendas.
Anexo 1: Exemplo de distribuio de cadeiras pelo

mtodo de divisores
Segundo a frmula de divisores, os votos dos partidos so divididos por uma
srie numrica: 1, 2, 3, 4, 5 etc.; a seguir, as cadeiras so ocupadas de acordo
com os maiores valores derivados desta diviso (maiores mdias).
A tabela abaixo apresenta um exemplo do uso do sistema de divisores nas
eleies para a Cmara dos Deputados no Esprito Santo, estado que elege
dez representantes. Os votos dos partidos so divididos por uma tabela de
nmeros. Neste caso, foram necessrios utilizar apenas trs divisores (1, 2, 3).
O passo seguinte identificar os maiores valores resultantes da diviso. As
cadeiras em disputa so alocadas para os partidos que receberam os maiores
valores. Os nmeros entre parnteses indicam a ordem em que a cadeira foi
conquistada; a primeira ocupada pelo PSB, a segunda pelo PDT e a terceira
pelo PMDB; o processo repetido at que as dez cadeiras sejam ocupadas.
Distribuio das cadeiras segundo o mtodo de divisores:
Partido Votos Votos 1 Votos 2 Votos 3

PSB 396.397 396.397 (1) 198.199 (4) 132.132 (9)
PDT 321.211 321.211 (2) 160.606 (6) 107.070
PMDB 309.306 309.306 (3) 154.653 (7) 103.102
PT 164.128 164.128 (5) 82.064 54.709
PR 136.724 136.724 (8) 68.362 45.575
PTB 113.805 113.805 (10) 56.903 37.935
PSDB 106.865 106.865 53.433 35.622
PSC 99.211 99.211 49.606 33.070
Partidos com votaes muito reduzidas foram considerados.
Os nmeros entre parnteses indicam a ordem na qual um partido obteve as cadeiras em disputa.
Anexo 2: Exemplo de alocao de cadeiras com

transferncia do voto de legenda
Imagine que um partido tenha apresentado uma lista preordenada com dez
candidatos. Ao final da eleio, este partido obteve 120 mil votos (100 mil
nominais e 20 mil de legenda) e conquistou quatro cadeiras.
A distribuio seria feita da seguinte maneira:
1. Calcula-se a quota interna: 120 mil (total de votos obtidos) dividido por
quatro (nmero de cadeiras conquistadas) que igual a 30 mil.
2. Os votos de legenda so transferidos para o primeiro nome da lista (can-
didato A) at que ele atinja a quota interna; os votos que sobrarem so
transferidos para o segundo nome. No exemplo, o candidato A recebeu
17.500 votos e o candidato B recebeu 500 votos.
3. Caso o primeiro nome atinja a quota interna, ele eleito; observe que o
candidato A se elegeu por este critrio.
4. As cadeiras seguintes so preenchidas pelos nomes mais votados. Ordenan-
do, foram eleitos os candidatos G, D e F.
Votos de legenda Ordem de

Candidato Voto nominal transferidos Total de votos eleio
A 10.500 19.500 30.000 Primeiro
B 7.500 2.500 10.000
C 11.000 11.000
D 14.000 14.000 Terceiro
E 6.800 6.800
F 11.700 9.700 Quarto
G 27.000 27.000 Segundo
H 6.500 6.500
I 3.000 5.000
J 2.000 1.000
Total 100.000 20.000 120.000
NICOLAU, Jairo, Sistemas eleitorais. Rio de Janeiro: FGV Editora, 2012.
Desconcentrar o sistema,
concentrando prerrogativas:
a ordenao da lista e a
democracia no Brasil
Bruno P. W. Reis
O que ?
A lista fechada (ou, mais precisamente, a lista preordenada) a forma clssica
da representao proporcional. o formato em que se pensa mundo afora,
quando se menciona, sem outros adjetivos, o sistema proporcional de repre-
sentao poltica. Nele, cada partido aprova em conveno uma lista pblica,
com uma chapa preordenada para a casa legislativa sob disputa. Se o partido
conseguir apenas uma cadeira, estar eleito o primeiro nome da lista; se con-
seguir duas, iro os dois primeiros, e assim por diante.
Em sua origem, os parlamentos europeus eram tipicamente constitudos
a partir de uma base geogrfica local, num sistema ainda hoje comumente
chamado distrital, mas que consiste, de maneira mais fundamental, na cons-
tituio de um nico representante por distrito. Em sistemas como esses, cada
coletividade enviava, por assim dizer, o seu representante para falar por ela
junto coroa no parlamento. Era comum tambm certa composio estamen-
tal, que reservava fraes da representao para grupos sociais especficos, tipi-
camente a nobreza, o clero, a plebe. Familiarizamo-nos com essa opo ainda
na escola ao estudarmos a Revoluo Francesa e lermos sobre a convocao
dos Estados Gerais por Lus XVI, j em plena crise que levaria Revoluo.
Mas essa compartimentalizao estamental da assembleia um trao hoje cla-
ramente obsoleto, to caracterstico do Antigo Regime quanto Versalhes e o
prprio absolutismo. Sobreviveu no mundo ps-revolucionrio, puxado pelo

exemplo britnico (bem como o norte-americano), o sistema distrital, com
magnitude uninominal (um representante) ou, de todo modo, baixa (com
dois ou trs) por distrito.
J em fins do sculo XIX, porm, esse sistema exibia seus vcios e por
que no diz-lo? comeava a se mostrar obsoleto. Naturalmente, unidades
territoriais, aps a Revoluo Industrial, no so mais o pequeno arrabalde
onde uma comunidade se rene na praa (ou, mais frequentemente, onde
um potentado local manda em tudo, sem muito embarao ou contestao),
onde a ideia de um representante do lugar faz sentido intuitivo para os
seus habitantes. O fato de viverem em um mesmo lugar, afinal, no d a
duas pessoas as mesmas opinies ou interesses. Em termos mais tcnicos e
operacionais, ao eleger um candidato por distrito, a representao distrital
uninominal impede o acesso de todo dissenso minoritrio local ao sistema
formal de representao, elevando, por assim dizer, as barreiras entrada
no sistema. Hoje sensvel o mal-estar com sua operao nos seus dois prin-
cipais basties histricos. Na Gr-Bretanha, o Partido Liberal Democrata
segue confinado a menos de 5% das cadeiras do Parlamento, no obstante
sua votao expressiva, frequentemente prxima aos 20%. Nos Estados Uni-
dos, as elevadas barreiras que o sistema prov tm assegurado um duoplio
inexpugnvel entre os partidos que h 150 anos protagonizam a vida poltica
americana, agravado pela manipulao, por maiorias eventuais, dos limites
entre as circunscries, no propsito de proteger, tanto quanto possvel, a
posio dessas maiorias.
Na Europa continental em fins do sculo XIX, nas vrias monarquias
constitucionais ainda em busca de estabilizao poltica em contextos j ur-
banizados e em acelerada industrializao, o problema mais palpvel era
a legitimao do sistema poltico perante populaes heterogneas e com
prioridades polticas distintas, seno antagnicas. Esse o caldo de cultura
em que vicejou a ideia de representar mais fielmente a populao em sua
heterogeneidade junto aos parlamentos, e que levou Thomas Hare a conce-
ber o sistema proporcional no incio da dcada de 1860 (Carstairs, 1980).
Naquele cenrio, no era irrelevante o fato de que partidos socialistas ou
trabalhistas j contassem com adeso significativa da populao, mas, no
Desconcentrar o sistema, concentrando prerrogativas 123
sendo majoritrios localmente, eram severamente prejudicados pelo siste-

ma distrital uninominal, com uma cadeira por distrito to frequentemen-
te ocupada por algum bem conectado elite econmica local (Rokkan,
1970). Por isso, o sistema proporcional se tornou uma bandeira da esquerda
e disseminou-se pelo continente europeu nas primeiras dcadas do sculo
XX. O papel exato dos socialistas no processo de transformao permanece
controvertido (Boix 1999; Blais, Dobrzynska, Indridason, 2004), mas fato
que a primeira adoo do sistema proporcional, na Blgica, em 1899, foi ce-
lebrada como uma vitria da opinio pblica sobre o establishment poltico.
A tese defendida pelo movimento era de que o parlamento, ao constituir-
-se em instncia de representao coletiva do corpo de uma nao, deveria
exprimir, com toda fidelidade possvel, a distribuio de crenas, opinies e
valores tal como existente na populao. Assim, se um partido contasse com
a adeso ou a simpatia de 20% do eleitorado, deveria dispor de 20% das
cadeiras parlamentares em disputa. A sobrevivncia do sistema majoritrio
em dois regimes j ento bastante mais consolidados e referenciais para todo
o mundo (Estados Unidos e Reino Unido) impediu que o voto proporcional
passasse a integrar o receiturio institucional elementar da democracia. Mas
inequvoco que ele produz uma representao mais fiel da vontade popu-
lar, com o centro de gravidade mais prximo ao chamado eleitor mediano
(Powell, 2000). A premissa, sempre problemtica, mas difcil de substituir
por outra, era de que os partidos encarnavam bem ou mal, mas pelo menos
melhor do que a localidade as opinies e os interesses dos eleitores. Com
a eventual disseminao do sistema proporcional, os partidos passaram a
ser chamados a estipular suas listas e a fazer campanha com base nelas. Os
eleitores iam s urnas e escolhiam o grupo que lhes aprouvesse.
Mesmo nos sistemas proporcionais, porm, quase sempre ainda h circuns-
cries eleitorais especficas (ou distritos) onde se d cada disputa, mas nunca
com um nico representante por distrito. Um exemplo a Cmara dos Depu-
tados brasileira. Para a sua composio, so realizadas 26 eleies estaduais e
mais uma no Distrito Federal (DF). Os Estados e o DF compem nossos 27
distritos, com magnitude varivel, que vai de um mximo de 70 deputados
(caso nico de So Paulo) a um mnimo de oito (caso de onze circunscries:
Roraima, Amap, Acre, Tocantins, Rondnia, Mato Grosso do Sul, Distrito
Federal, Mato Grosso, Rio Grande do Norte, Amazonas)1. Em cada um deles,

faz-se eleio com representao proporcional das coligaes formadas.
De fato, mais que qualquer outro parmetro, a magnitude do distrito
eleitoral a principal responsvel pela definio do tipo de sistema eleitoral.
Se a magnitude igual a um, temos um deputado por distrito, o nmero de
distritos igual ao de cadeiras no plenrio, e estamos no sistema majorit-
rio uninominal, mais conhecido como sistema distrital (casos da Cmara
dos Representantes nos Estados Unidos e da Cmara dos Comuns no Reino
Unido). Se, no outro extremo, a magnitude igual ao nmero de cadeiras no
plenrio, ento temos apenas um distrito, e a representao mais estritamen-
te proporcional (casos das Assembleias Legislativas e das Cmaras Municipais
brasileiras, assim como o parlamento holands e o Knesset israelense).
O sistema brasileiro vigente e sua operao

primeira vista, o sistema brasileiro tende a ser percebido como uma bem-
-vinda evoluo do clssico sistema proporcional comum na Europa, com lis-
tas partidrias preordenadas. Afinal, no regime de lista aberta maneira brasi-
leira, a funo de ordenar a lista de candidatos de uma dada coligao sai das
mos dos seus convencionais para as de seus eleitores pois, dentro da fatia
de cadeiras obtidas por cada coligao, passam a ser eleitos aqueles candidatos
que conseguirem mais votos na eleio. Quem pode ser contra isso de boa f?
Veremos, porm, adiante, como a chamada lista aberta subtrai ao eleitor
uma decisiva instncia de responsabilizao partidria e de fato as cpulas
tm timas razes para ficarem felizes com isso. Mas vamos devagar.
Mais longevo sistema eleitoral da histria do Brasil, o sistema proporcional
de lista aberta foi introduzido em 1935 e, devido falta de eleies no inter-
1
Esses deveriam ser, presumivelmente, os estados de menor populao, j que a Constituio
Federal determina que as bancadas devem ser proporcionais populao. Mas h distores,
j que por falta de legislao complementar especfica os resultados do Censo de 2010 tm
deixado de ser levados em conta. Assim, Amazonas e Rio Grande do Norte tm hoje populaes
superiores s de Alagoas, que tem nove deputados, e do Piau, que tem dez. De modo anlogo,
Santa Catarina, com 16 deputados, tem populao superior de Gois, com 17; e o Par, tam-
bm com 17, tem populao maior que a do Maranho, com 18 deputados (Disponvel em:
<http://pt.wikipedia.org/wiki/Cmara_dos_Deputados_do_Brasil>, acesso em mar. 2015).
regno, opera entre ns desde 1945, basicamente do mesmo modo, exceto por
mudana relativamente recente (feita em 1997) no clculo do quociente, que
deixou de incluir os votos em branco no cmputo dos votos vlidos. Embora
jamais tenha sido particularmente popular no Brasil (nem mesmo entre os
polticos), a cogitao da lista fechada tem estado sempre presente quando
se pensa em reformar o sistema. Sua rejeio subordina-se invariavelmente
ao mesmssimo argumento, que j estava presente na fala de Pedro Aleixo,
relator da comisso em 1935, ao rejeitar proposio da lista fechada ento
feita pelo deputado, por Mato Grosso, Joo Vilas Boas: Meu receio que
fossemos instituir dentro dos partidos a possibilidade de abusos pelas direes
partidrias. Preferi entregar aos eleitores do partido a escolha dos seus can-
didatos a deixar que a direo partidria fique discricionariamente dispondo
da colaborao dos candidatos (Dirio do Poder Legislativo, 1935, p. 1.229,
Apud Pires, 2009: 115).
Esta objeo intuitiva a que ainda hoje invariavelmente se ouve ao cogitar
lista fechada. Contudo, depois de 80 anos em vigor e de 70 em operao, todos
ns, tanto observadores quanto os prprios polticos, j aprendemos bastante
sobre a operao da lista aberta para problematizarmos essa concluso. Afinal,
se o Brasil h tantos anos se moveu de maneira to decidida contra as direes
partidrias, por que ser que ainda hoje a posio de dirigente partidrio
uma das mais seguras da poltica brasileira? Basta passar os olhos por nosso
quadro partidrio e veremos em posies de poder vrios dos mesmos nomes
que formavam nossa elite poltica nos anos 1980 na poca da ltima transio
democrtica. O PSDB foi fundado em 1988, e nele tinham posio de desta-
que Fernando Henrique Cardoso, Jos Serra, Acio Neves, Jos Richa (pai do
atual governador do Paran), Mrio Covas (morto em 2000 durante seu segun-
do mandato no governo de So Paulo, sucedido pelo atual, seu vice, Geraldo
Alckmin). O PFL mudou de nome, virou DEM. Ao faz-lo, operou uma troca
geracional, mas os sobrenomes continuaram a ocupar posies de mando: Ma-
galhes, Bornhausen, Maia. O PMDB fraturou-se numa confederao de lide-
ranas estaduais, mas mesmo assim a longevidade local dessas lideranas man-
tm seus sobrenomes em evidncia ainda hoje: Barbalho, Calheiros, Sarney,
Alves, Rezende, Cardoso, Simon, Requio. O controle de Roberto Jferson so-
bre o PTB sobreviveu at mesmo a uma cassao e uma condenao criminal.
O inexpressivo Jos Luiz Penna controla o PV a ponto de poder forar para fora
do partido uma candidata plausvel Presidncia da Repblica, Marina Silva,
destinatria de 20% dos votos na eleio anterior. Mesmo o PT, beneficirio de
uma vitalidade organizacional e associativa incomparvel na poltica brasileira
recente, manteve-se to tranquilamente subordinado a um ncleo de colabora-
dores prximos a Lula que, quando esse ncleo viu-se engolfado pelo vendaval
do mensalo a partir de 2005, o partido resignou-se a buscar sua candidata,
em 2010, numa colaboradora do presidente, integrante de seu ministrio, que
pertencia ao partido havia menos de dez anos e jamais disputara eleies.
A lista dos casos poderia estender-se longamente, e dificilmente semelhan-
te estabilidade poder ser encontrada nas partidocracias parlamentaristas
europeias, mesmo com lista fechada. Talvez o sintoma mais prximo desta
variedade de degenerescncia democrtica seja hoje exibido pelos Estados
Unidos que, desde 1988, exceto pela eleio de 2012, h sempre um Bush
e/ou um Clinton em campanha pela presidncia. E bem possvel que em
2016 tenhamos Bush versus Clinton, assim como em 1992. Claro que um
fenmeno como este se d por vrios motivos, mas no possvel desprezar
a circunstncia de que tanto Brasil quanto Estados Unidos so dois dos raros
pases que permitem a um poltico arrecadar recursos e fazer campanha indivi-
dualmente. No por acaso, so pases onde o financiamento de campanha tem
levantado controvrsia e induzido mudanas na legislao. No caso do Brasil,
pesquisa recente revelou tambm como a constituio ou no de diretrios
regionais varia enormemente entre os partidos, sob complacncia da legislao
(Guarnieri, 2011), com efeitos presumveis na capacidade das executivas de
controlar os partidos. Cabe, porm, observar que esta estabilidade das direes
partidrias no Brasil ocorre mesmo em partidos relativamente organizados,
como o PT, e a despeito de uma renovao parlamentar comparativamente
alta (como seria de se esperar com a lista aberta), girando em torno de 40%
a cada legislatura. De fato, h motivos para crer que a lista aberta brasileira,
sobretudo por seus efeitos sobre a dinmica do financiamento das campanhas,
favorece a posio dos dirigentes. Conforme detalhamento a seguir, isto se d,
sobretudo, por uma combinao perversa entre:
1. baixa responsividade eleitoral dos partidos enquanto tal, induzida exata-
mente pela lista aberta;
2. grande liberdade dos comits financeiros (constitudos pelos partidos/coli-

gaes) na canalizao de recursos para as vrias campanhas; e
3. forte impacto do gasto eleitoral sobre a votao esperada de um candidato
a deputado ou vereador.
Reformar?
Depois de certo tempo relativamente fora das cogitaes, a lista fechada fez
sua reentrada no debate brasileiro sobre a reforma poltica em 2003, como um
dos dois pilares da proposta aprovada em comisso especial da Cmara dos
Deputados. Relatada pelo ento deputado Ronaldo Caiado (do PFL de Goi-
s), ficou conhecida como proposta Caiado. Instaurada no incio do governo
Lula com o propsito de consolidar num nico projeto as vrias propostas de
reforma do sistema eleitoral que ento tramitavam no Congresso, a comisso
operou por dez meses, fez 26 reunies, abrigou sete audincias pblicas e pro-
piciou o ltimo acordo entre os grandes partidos que o Brasil assistiu nessa
matria. Com o trabalho pautado fundamentalmente pelo aprimoramento
dos controles sobre o financiamento de campanhas, a comisso respaldada
pelo raro endosso simultneo de PFL, PMDB, PSDB e PT encaminhou
projeto ancorado em duas propostas principais: (1) financiamento exclusi-
vamente pblico das campanhas eleitorais; e (2) listas preordenadas. Outras
propostas se agregavam a elas, como a criao das federaes partidrias (mais
duradouras, em lugar das efmeras coligaes), mas aquelas duas propostas
constituam o fulcro do projeto, em torno do qual tudo mais girava.
Por que uma comisso da Cmara, composta pelos vitoriosos da ltima
eleio, estaria interessada em mudar o financiamento? Segundo a estimativa
disponvel sobre caixa dois poca, cerca de 80% dos recursos utilizados
em campanhas eleitorais, em 2002, no chegavam a ser declarados nas pres-
taes de contas (Samuels, 2003). fcil imaginar as dificuldades, os riscos
e o enviesamento da disputa em favor do poder econmico que tal estado de
coisas propicia. E compreensvel que, dada a falta de massa crtica relativa
a esse tema, a comisso tenha-se refugiado numa proposta simples, intuitiva,
embora aparentemente sem paralelo entre democracias modernas: o financia-
mento exclusivamente pblico das campanhas eleitorais. Tomada essa deciso,
porm, impunha-se o preordenamento das listas: como os candidatos estariam

impedidos de arrecadar recursos, os partidos teriam dificuldades em adminis-
trar, num ambiente internamente competitivo, o financiamento das dezenas
de candidaturas individuais neles abrigadas.
A comisso especial de 2003 fez um bom trabalho. Tinha a prioridade cer-
ta (melhoria dos controles sobre o financiamento, uma real vulnerabilidade do
sistema), ouviu muita gente, cuidou de evitar emendas constitucionais, esme-
rou-se num acordo transpartidrio. Jamais conseguiu, porm, que a Mesa da
Cmara enquadrasse institucionalmente, em pblico, o principal motivo da
proposta, que era a melhoria do controle sobre financiamento de campanhas,
de modo a pautar um debate pblico construtivo sobre o tema. O resultado,
previsvel, que a proposta Caiado foi percebida como mero oportunismo
de deputados que queriam garantir dinheiro para as suas campanhas e escapar
vigilncia dos eleitores. Foi pessimamente maltratada na imprensa e ignora-
da pelos acadmicos. Ruiu em 2007, s vsperas de ir votao em plenrio,
quando a liderana do PSDB retirou seu apoio lista fechada, avaliando que
ela favoreceria o PT. Os jornais mal noticiaram, e quase ningum percebeu.
Ironicamente, tudo se deu em meio ao bombardeio miditico de um escn-
dalo sobre o enriquecimento de Renan Calheiros. Desde ento, com ou sem
presso externa, a Cmara tem continuado a pautar a reforma poltica a cada
legislatura. Sinal de que, a despeito de percepo contrria pelo pblico, os de-
putados continuam interessados em alguma reforma. Partem, porm, sempre
da estaca zero, pois nenhum acordo voltou a prosperar. A proposta Caiado
foi um esforo sincero de se atacar um problema real e teria merecido pelo
menos o destino de ser seriamente debatida.
Meu juzo pessoal sobre ela que atiraram no que viram e acertaram no
que no viram. A comisso estava em busca de uma soluo que melhorasse
os controles sobre o financiamento de campanha. Na falta de ideia alternati-
va, propuseram o financiamento pblico exclusivo. Apenas para viabiliz-lo
que resignaram-se a propor o fechamento das listas. No entanto, enquanto o
financiamento pblico exclusivo uma medida sem precedentes que pudes-
sem nos orientar quanto a consequncias esperadas (potencialmente muito
problemticas), a lista preordenada o procedimento-padro associado ao
sistema proporcional de representao e muito provavelmente j produziria,
sozinha, benefcios no controle do financiamento das campanhas. A proibio

de toda doao privada a campanhas padece do clssico vcio de jogar fora
o beb com a gua do banho: para coibir um trao indesejvel do sistema (a
influncia excessiva do poder econmico privado sobre as campanhas eleito-
rais), a medida probe outro, perfeitamente desejvel, e que gostaramos de
estimular, que a participao civil disseminada nesse esforo de arrecadao,
na forma de pequenas doaes feitas por um grande nmero de cidados.
Crowdsourcing, como chamam hoje em dia, e Barack Obama fez com tanta
eficcia em 2008. O preo que se pagaria pela proibio de toda doao no
tende a ser baixo. De sada, um indesejvel insulamento do sistema partidrio,
que tenderia a acelerar ainda mais a transformao progressiva dos partidos
em apndices da burocracia do Estado, mais que representantes de interesses e
opinies na sociedade (Katz & Mair, 1995). Mais fundamentalmente, porm,
a necessidade de definir o rateio dos recursos pelo desempenho passado erige
uma indesejvel barreira entrada de novos atores, j que ser impossvel
a toda dissidncia ou novo partido contar com financiamento competitivo.
Isso aumenta o que poderamos chamar a inrcia do sistema (Abranches,
2013), favorecendo, no longo prazo, um esclerosamento da representao por
seu monoplio nas mos de organizaes de baixo apelo junto populao.
Seria uma pena corrermos para esta soluo drstica, com tantos riscos, sem
sequer experimentarmos antes solues mais simples e promissoras, como a
estipulao de tetos nominais para os doadores vlidos tambm para o uso
de recursos prprios, claro.
J a lista preordenada, por si somente, simplificaria enormemente a tarefa
dos TREs no controle das prestaes de contas, pois em vez das centenas de
candidaturas individuais a terem suas contas julgadas e aprovadas, apenas umas
poucas chapas partidrias prestaro contas coletivamente. A simplificao do
trabalho favorece, naturalmente, sua qualidade. Esta razo administrativa nem
seria suficiente para uma mudana nas regras eleitorais, se houvesse razes
para crer que, politicamente, a mudana fosse subtrair poder ao eleitorado
em favor de dirigentes partidrios. Mas no o caso. Do modo como opera
a poltica brasileira hoje, partidos e seus dirigentes vivem num ambiente de
sonhos. J so protagonistas centrais do sistema, controlando uma mirade de
decises relevantes, que vo desde indicaes ministeriais, pautas parlamen-
tares, encaminhamentos de votaes e orientaes de bancadas at vultosos

recursos financeiros, que englobam tanto o fundo partidrio quanto muito
decisivamente naquilo que nos toca dinheiro arrecadado como contribui-
es para campanhas eleitorais. Mas eles exercem esse protagonismo apenas
nos bastidores. Eles no tm de ser (e no so) protagonistas nas campanhas
eleitorais. Basta ver a dificuldade para se identificar o partido no material de
tantas campanhas. Isso resulta em que a atuao dos partidos no est saliente
na cabea do eleitor quando ele sai de casa para votar. O eleitor pensa votar
num candidato individual com o qual com sorte se ter identificado du-
rante a campanha. Mas de fato est, antes de qualquer outra coisa, votando
numa coligao partidria e, assim, ajudando a definir o nmero de cadeiras
que cada uma ter. Depois, se por acaso tiver escolhido algum que de fato
compete para se eleger (o que de maneira nenhuma garantido, mas nunca
sabemos antes do dia seguinte), ele exercer sua influncia na ordem da lista,
mas apenas para eleger um representante que, no dia em que toma posse, tor-
na-se como inevitvel membro de uma bancada e tem de subordinar-se
agenda de seu lder, e no mais quela que ele fez imprimir no seu material,
individual, de campanha.
Lista aberta, lista fechada e oligarquizao

Talvez nada disso chegasse a ser um problema realmente relevante se pelo me-
nos toda essa incerteza a que est submetido o eleitor envolvesse tambm os
quadros dirigentes partidrios. Todos submergidos na penumbra, o resultado
seria um compsito mais ou menos imprevisvel, subordinado, contudo, aos
humores difusos do eleitorado. Infelizmente, tampouco aqui o caso. Pergun-
tem a um cabo eleitoral, perguntem (por que no?) a um dirigente partidrio
quantos votos determinado candidato vai ter na prxima eleio, e eles tipica-
mente acertam com considervel preciso. Podem no saber, a rigor, a ordem
da lista inteira, do primeiro ao ltimo, mas sabem muitssimo bem quem est
eleito, quem est fora e quem est disputando. O que j uma informa-
o que o eleitorado no tem, a no ser como fofoca especulativa. E mais: os
dirigentes partidrios no apenas dispem de um conhecimento aproximado
das perspectivas eleitorais dos candidatos bem superior quele de que ns,
eleitores, dispomos, mas tambm tm condies de influenciar decisivamente

a ordem das candidaturas no interior da lista, simplesmente canalizando re-
cursos para aquelas que eles querem favorecer.
A vasta maioria das candidaturas a vereador e a deputado arrecada, por
meios prprios, menos do que gasta. Umas poucas so superavitrias, tipica-
mente candidaturas bem situadas nas redes de poder (inclusive econmico),
e que estaro assim em condies de exercer patronagem em relao s de-
mais, saldando suas dvidas ou simplesmente promovendo aliados. H ainda
os prprios partidos, que tambm recebem doaes e, por meio de seus co-
mits financeiros, desfrutam de irrestrita liberdade para dispor do dinheiro
arrecadado como bem lhes aprouver. E de fato dele dispem como mostram
Horochovski & Junckes (2014) e Horochovski, Junckes, Camargo, Silva &
Silva (2014). Nas eleies de 2010, dos quase 3 bilhes de reais que os parti-
dos e candidatos declararam como receita (10% de recursos prprios, quase
90% doaes de pessoas fsicas e jurdicas), pouco mais da metade (cerca de
1,6 bilho) circulou dentro do sistema, ou seja, foi gasto por entidade dis-
tinta daquela que recebeu o dinheiro, seja comit partidrio ou campanha
individual (Speck & Mancuso, 2011). Como as pesquisas disponveis apon-
tam uma forte correlao entre gastos declarados e a votao do candidato a
deputado (Samuels, 2001; Heiler, 2011), difcil escapar concluso de que
as direes partidrias esto, de fato, operando com uma lista oculta, cuja
composio elas controlam em boa medida (e com liberdade ainda maior que
numa conveno), mas sobre a qual (diferentemente da lista preordenada)
elas jamais prestam contas j que, formalmente, foi o povo quem decidiu.
Dada a pulverizao dos votos induzida pela lista aberta, a eventual rejeio
da maioria do eleitorado a algum oligarca desgastado irrelevante. Tudo o que
ele precisa obter para si cerca de 1% dos votos, que j lhe garantem um lugar
entre os mais votados de sua coligao e a livre canalizao de recursos entre
as campanhas praticamente assegura uma votao como essa. E cabe obser-
var que o grande nmero de candidaturas, somadas liberdade dos comits
financeiros ao dispor do dinheiro doado, resolve pelo menos no caso das
eleies brasileiras de vereadores e deputados o problema da direo causal
na correlao entre arrecadao e voto. Pois no plausvel que os doadores
saibam quem vai ganhar entre centenas de candidaturas, e menos ainda que
as direes partidrias simplesmente resolvessem reforar o caixa daqueles que

j iriam ganhar mesmo sem o dinheiro. A essa altura comea a ficar claro
porque um sistema to extico chega a durar tanto tempo, foi quase sempre
entre 1935 e 1994, num pas to instvel como o Brasil. difcil imaginar um
arranjo melhor e mais seguro para o integrante do petit-comit da elite poltica.
No jargo do cinema, o crime perfeito: plena segurana para quem ocupa
as posies de mando, sob a aparncia de perfeita democracia.
Comparadas a isso, por piores que sejam nossas expectativas quanto ma-
nipulabilidade das convenes partidrias, as listas preordenadas teriam pelo
menos o efeito de forar as cpulas partidrias a sarem a campo como tais.
Junto ao eleitorado, a lista que sasse da conveno, pblica desde o incio,
seria escrutinada pelas chapas adversrias e teria de ser defendida durante a
campanha. Os partidos teriam de se expor como organizao coletiva, e seus
membros teriam de fazer campanha na primeira pessoa do plural (vote em
ns). Bem ou mal, eles seriam obrigados a improvisar algum esboo de plata-
forma coletiva, favorecendo assim as perspectivas de controle dos mandatos a
partir da atuao subsequente da bancada. Sim, da bancada, porque nos ple-
nrios so irrelevantes os parlamentares individuais. No se trata de fantasiar
a converso dos partidos em organismos primariamente ideolgicos (isso
praticamente no existe entre os que de fato disputam o poder e seria, no
limite, indesejvel), mas apenas adotar um mecanismo que os induzisse a apre-
sentarem-se como grupamentos polticos coletivos e, portanto, vocalizadores
de alguma plataforma. Nesse contexto, a deciso de manter no topo da lista
sempre os mesmos caciques, dcadas a fio, passa a ter custo eleitoral relevan-
te, j que a eventual rejeio ao nome que encabea a chapa ir subtrair votos
da lista como um todo o que se d apenas residualmente com a lista aberta.
Quanto vida dos partidos, a adoo da lista preordenada iria, com toda
plausibilidade, intensificar os conflitos internos. As lideranas partidrias te-
riam de comparecer conveno, comprometidas com certo ordenamento da
chapa, negociar e acomodar interesses, aceitar o eventual desafio e a disputa
interna e, caso estivessem insatisfeitas, deveriam abandonar a legenda e formar
outro partido. Bastaria tornar secreto o voto nas convenes (como previa o
projeto de 2003), e seu resultado se tornaria precariamente controlvel. Tudo
passvel de escrutnio pela imprensa. Hoje, as lideranas ficam muito felizes
em carimbar dezenas de candidaturas, como se fossem um cartrio, desejar

boa sorte aos correligionrios e depois delegar (na aparncia) a deciso ao
eleitorado, enquanto se encarregam, nos bastidores, de canalizar recursos de-
cisivos para as candidaturas que querem eleger. Assim fcil eternizar-se. Ao
contrrio da oligarquizao to propalada, o risco associado lista preordena-
da seria o colapso de sees partidrias estaduais, incapazes de presidir pacifi-
camente essa disputa. Elas certamente eram incapazes de faz-lo em 1935, o
que pode ajudar a explicar a lista aberta. Como me disse um colega, haveria
mortes nas convenes. certamente um risco indesejvel, mas de todo modo
o oposto do que normalmente se alega.
Nessas condies, um bom lugar na lista requereria trabalho partidrio
prvio, talvez ao longo de anos, desde a militncia em idade estudantil, para
estabelecer os laos de confiana na rede interna ao partido que iro favorecer
um nome nas convenes. primeira vista, pode parecer que o apelo ao
povo contido na lista aberta seria mais desejvel. Como esse apelo, porm,
requer uma inevitvel mediao publicitria que custa muito caro, na prtica
a lista aberta requer, fundamentalmente, o apoio e o endosso de bons finan-
ciadores. Nas condies brasileiras, isso envolve cair nas graas de grandes
empresas ou de setores econmicos muito concentrados ou ento ser apa-
drinhado pelos poderosos do seu partido, de modo a assegurar os favores do
comit financeiro. Dinheiro poder ser influente numa conveno tambm,
claro. Usualmente se presume, a propsito, que deve ser mais barato com-
prar quinhentos convencionais que quinhentos mil eleitores. Mas o clculo
no to simples. Uma conveno um ambiente competitivo, onde todos
tm muito a perder ou a ganhar. Se algum pretende chegar a uma conveno
comprando o seu lugar na lista, expe-se ao risco da contestao pblica da
faco que se julgar prejudicada com a manobra. Uma conveno contestada
judicialmente, ou escandalosa em qualquer sentido, um custo poltico que
o partido inteiro carregar para a campanha. Pode at funcionar, mas o risco
poltico bem mais alto do que no sistema atual, em que uma proviso finan-
ceira adequada praticamente assegura a eleio e os lugares, portanto, so
de fato legalmente comprados, na surdina.
Poder, dinheiro e celebridades

A candidatura vivel no Brasil de hoje, em vez de requerer militncia e traba-
lho poltico junto a um partido (que por sua vez ser eleitoralmente exami-
nado a cada ciclo), requer algum atributo que lhe d visibilidade (positiva ou
negativa, pouco importa) em meio ao oceano de quase mil candidaturas con-
correntes, de modo a tornar-se top of mind com uma proporo suficiente do
eleitorado na hora de dedilhar a maquininha. Isso usualmente significa uma
de trs alternativas. A primeira que ela disponha de um reduto (geogrfi-
co, profissional, religioso etc.) que ir descarregar nela seus votos de maneira
amplamente dominante, de modo a assegurar um lugar entre os mais votados
de sua coligao. Ex-prefeitos, pastores, sindicalistas, dirigentes da OAB, po-
liciais, mdicos podem ser includos nessa categoria. A segunda alternativa
que eles tenham muito dinheiro. Seja dinheiro prprio, no caso de milion-
rios, ou o dinheiro de um grande financiador, ou como visto as graas da
cpula partidria. Aqui incidem os efeitos de duas aberraes da legislao
brasileira sobre financiamento de campanhas: a ausncia de limites para o uso
de recursos prprios (que significa uma carta branca para milionrios compra-
rem seus mandatos) e o teto para doadores que, em vez de um valor nominal,
corresponde a um percentual de sua renda (o que torna o financiamento pri-
vado de campanhas no Brasil um assunto exclusivo de grandes doadores).
A terceira alternativa para uma candidatura vivel no Brasil de hoje que
o candidato seja uma pessoa famosa as chamadas celebridades. Como a
familiaridade do pblico com elas bem maior que com quase todos os seus
concorrentes, isso lhes assegura uma salincia que frequentemente ser sufi-
ciente no s para eleg-las, mas tambm para superar o quociente eleitoral e
eleger consigo mais alguns companheiros de coligao. E isso nem requer que
a celebridade em questo seja especialmente popular. Se ela for conhecida de
40% do eleitorado e for apreciada por um quinto daqueles que a conhecem,
isso lhe d uma votao potencial de 8%. Se obtiver um quarto desse voto
potencial, j ter 2% dos votos e estar entre os mais votados principalmente
nos distritos de maior magnitude. Nunca se sabe qual ser o grande sucesso da
prxima eleio, mas para as coligaes faz todo sentido salpicar sua lista de
celebridades. Elas trazem para a coligao, quase de graa, votos que de outra
maneira lhes custaria uma fortuna obter.
Isto se transportaria para as listas preordenadas? Improvvel. A celebridade

de grande sucesso eleitoral costuma dar, no mximo, por volta de 5% dos vo-
tos. No contexto das centenas de candidaturas individuais da lista aberta, isso
muita coisa. Num distrito com mais de vinte cadeiras, j ser mais do que o
necessrio para atingir o quociente eleitoral e poder at mesmo eleger outros
candidatos consigo. J no contexto de uma disputa entre uma dzia de chapas
preordenadas, mais difcil saber o que fazer com a tal celebridade. Se ela for
para o topo da lista, a eventual rejeio ao recurso oportunista a uma pessoa
famosa, at ento desvinculada do partido, vai tirar votos da chapa; se ela for
para o miolo, seu peso desaparece, a menos que ela se torne uma propagandis-
ta de sucesso da prpria plataforma partidria, mostrando a seus simpatizantes
que vale a pena eleger a turma que est antes dela na lista.
Em 2010, por exemplo, o comediante Tiririca ajudou a reeleger o esta-
blishment da Cmara, membros da sua coligao, enquanto dizia que pior
que t no fica. Esquizofrnico e, sobretudo, explorvel pelos adversrios
durante a campanha se a lista fosse preordenada. Isso muito importante: a
campanha diferente, com lista fechada e lista aberta. Pode at ser interessan-
te para um partido pequeno, sem eleitorado cativo, que v festejar a obteno
de 2 ou 3% das cadeiras, mas frequentemente a rejeio produzida pela pol-
mica em torno da candidatura excntrica pode tambm custar muitos votos,
sobretudo, para um partido maior. Ou seja, diferente de hoje, sob a lista pre-
ordenada, a celebridade comportaria risco. De resto, a celebridade em si no
o problema: se um partido, em conveno, opta por alugar sua identidade
a uma celebridade, esta celebridade atravessa o fogo cruzado durante a cam-
panha e prevalece do outro lado, parabns para ela, isso apenas democracia.
Mas nosso problema hoje que o recurso a celebridades se converteu num
truque eficaz, decorrente do aprendizado de nossas elites polticas ao longo
de dcadas de convivncia com o nosso sistema eleitoral. E esse truque fun-
ciona por razes, digamos, matemticas, independentemente da densidade
poltica da candidatura.
E aqui, na diferena entre as campanhas sob lista aberta e as campanhas
sob lista fechada, emerge uma razo pela qual a chamada lista flexvel no
to interessante quanto se tende a crer especialmente no caso brasileiro, na
eventualidade de abandonarmos um sistema que induz o voto no candidato
individual. Num sistema flexvel (de fato chamado de lista aberta na Euro-
pa), a lista sai ordenada da conveno, mas o eleitor retm a opo de votar
em um nome s, ou de mexer na ordem da lista. Assim, a ordem final pode
mudar, dependendo do que acontecer na eleio. Onde ela existe, porm, o
resultado quase sempre a lista original, tal como fixada na conveno prin-
cipalmente em eleies nacionais. Isso decorre da fixao de critrios exigente
para se mudar a ordem, sem dvida, e sempre possvel trabalhar essa cali-
bragem. O problema que, se mudanas na lista se tornam fceis demais,
a dinmica da campanha volta a ser aquela que observamos hoje no sistema
brasileiro, j que todos os candidatos tero motivos para fazer campanha in-
dividual. Portanto, embora as listas flexveis estejam em voga na Europa,
pessoalmente me inclino por consider-las perniciosas (quando funcionarem
como a atual lista aberta), ou irrelevantes (quando funcionarem como a lista
preordenadas). Certamente haver o meio-termo possvel, mas alcan-lo
sempre um objetivo incerto. Mais importante superarmos o salve-se quem
puder entre centenas de candidatos individuais bancados por grandes finan-
ciadores ou comits partidrios que operam com uma lista oculta enquanto
economizam dinheiro salpicando o rol de candidaturas com celebridades que
tambm no so chamadas a responderem por seus alinhamentos partidrios.
Listas, plenrios, partidos

lugar-comum a alegao de que brasileiro vota nas pessoas, e no nos par-
tidos e que, portanto, seria necessrio dispor de partidos mais fortes para
podermos passar a listas fechadas. Mas como fortalecer os partidos com a atual
competio com listas abertas? Embora permita o voto em legendas, a regra
eleitoral fora os candidatos a fazerem campanhas para si, e assim induz tam-
bm os eleitores nessa direo. Penso o contrrio: dada a reduzida visibilidade
dos partidos em nossas listas abertas, precisaramos de um sistema partidrio
muito mais enraizado e slido para podermos nos dar ao luxo de abrir as listas
sem prejuzo grave para a vida partidria. bem provvel que os legisladores
brasileiros, inclinados a adotar a representao proporcional no ambiente de-
mocratizante, ps-revolucionrio, de 1935, tenham concebido a lista aberta
a partir da premissa (realista naquele contexto) da natureza incipiente dos
partidos, que ento se formavam, os primeiros de nossa histria republicana a

ambicionar abrangncia nacional, bem como a patente fragilidade dos meios
de comunicao de massa. Se postularmos, ao contrrio, que os partidos bra-
sileiros devem ser hoje organizacionalmente capazes de se apresentarem coleti-
vamente aos eleitores de cada estado, por que no determinar que cada partido
deva fixar e oferecer sua chapa? Isto os obrigaria a se apresentarem em campo
como organizaes polticas e a sustentarem em pblico, de modo coletivo,
as razes pelas quais creem merecer, pelo nosso voto, o protagonismo que de
fato exercem na poltica nacional. Cada partido que faa sua lista e depois
responda eleitoralmente por ela. Hoje os partidos se escondem de bom grado
atrs de candidaturas individuais, evitam tomar posies partidrias sobre te-
mas controvertidos e depois manobram nos bastidores os cordis dos plenrios
legislativos. Fechar a lista faz-los internalizar e explicitar conflitos que hoje
eles manobram nos bastidores enquanto fingem deixar nas mos do eleitor.
Trata-se de obrigar os partidos a sarem em pblico, coletivamente, para o
corpo a corpo eleitoral, apresentando sua chapa e se expondo, tambm coleti-
vamente, ao ataque dos adversrios.
bastante seguro prever que a adoo das listas preordenadas traria para
baixo o nmero de partidos relevantes nas casas legislativas brasileiras, inde-
pendentemente de medidas mais draconianas (e manipulveis) como as clu-
sulas de barreira apoiadas em percentuais arbitrrios de votos. Estamos pagan-
do um pedgio alto pela lista aberta, na forma de um dos maiores nmeros
de partidos efetivos em todo o mundo. A presena de mais de dez partidos
efetivos na Cmara dos Deputados sugere ao observador externo um caos
partidrio que simplesmente no corresponde realidade. J dispomos de um
sistema institucionalizado o bastante (como bem insistem Melo & Pereira
2013) para esperarmos um nmero bem mais normal de partidos relevantes
na Cmara, mas nosso sistema eleitoral peculiar (nele incluindo as normas
sobre financiamento) empurra a fragmentao para cima. Para esse problema,
a fixao de uma clusula de desempenho seria uma soluo mais dura, mais
bruta que a lista preordenada. Com a clusula, o legislador teria de fixar uma
barreira arbitrariamente alta ou baixa. Ao faz-lo, teria uma noo bastante
clara sobre quem ser ou no capaz de super-la, podendo legislar casuisti-
camente. Comparativamente, a lista preordenada se assemelharia mais a um
experimento natural, em que chamaramos os cidados a se pronunciarem

por preferncias partidrias, e poderamos ver onde que o sistema se acomo-
daria mais naturalmente. Alm do que, num plano mais formal, a clusula
de barreira reduz a proporcionalidade entre votos e cadeiras. No vejo porque
deveramos nos apressar em adotar um mecanismo com esse efeito antes de
experimentar alternativas.
Daqui para o futuro

Ao longo dos ltimos 20 anos, aprendemos que nosso sistema poltico, bem
ou mal, funciona. To criticado h poucas dcadas como um sistema ingo-
vernvel que trazia uma penosa combinao entre presidencialismo, federa-
lismo, multipartidarismo, bicameralismo simtrico e representao propor-
cional (Abranches, 1988), aprendemos afinal que o sistema podia funcionar
com uma estabilidade poltica e econmica sem precedentes em nossa histria
e conquistas sociais relevantes. Mas a viabilizao dessa estabilidade cobrou
alguns preos, e o mais notrio deles a concentrao de prerrogativas legis-
lativas na prpria Presidncia da Repblica (vejam-se, como exemplos mais
claros, as medidas provisrias e a tramitao preferencial dos projetos de lei
oriundos do Poder Executivo), alm de uma considervel concentrao de
prerrogativas regimentais nas mesas das casas legislativas e, no caso da Cmara
dos Deputados, no informal colgio de lderes. Tudo isso para compensar
a formidvel disperso do plenrio, amplificada na redundncia entre as duas
casas legislativas federais.
Mesmo reconhecendo o bom funcionamento do sistema poltico brasileiro
no ltimo quarto de sculo, isso no precisa nos impedir de cogitar por onde o
sistema poderia ou no evoluir de forma positiva. Em poltica, se h uma coisa
que a histria ensina que sistema algum se congela ou cristaliza numa dada
forma, por mais bem-sucedido que seja, e por mais que as pessoas o queiram
congelar. E, no caso brasileiro, cabe ateno a algumas tendncias com prazo
de maturao mais longo. Essa compensao da disperso do Congresso com a
concentrao de poderes na Presidncia da Repblica nos trouxe at aqui, nes-
ta que tem sido a mais estvel e duradoura constituio democrtica de nossa
Histria. Mas a soluo tem amesquinhado o Congresso, que feito refm de
duas foras muito mais poderosas: a Presidncia de um lado, e os financiadores

das campanhas do outro. Continua a funcionar, mas sob um quadro de preo-
cupante e crescente desmoralizao pblica. Habitando o plenrio de uma
casa que tocada com rdea curta por mesa e colgio de lderes que se articu-
lam com o Planalto, e comisses que so colonizadas pelos financiadores, s
resta ao cho do plenrio o varejo das emendas oramentrias.
Nesse quadro, porm, quem vai querer ser parlamentar? Campanhas ca-
ras, individuais, dependentes, portanto, de levantamento pessoal de fundos (a
propsito, como controlar a movimentao de recursos feita permanentemen-
te por 513 parlamentares que passam o mandato pensando na viabilizao
pessoal da prxima campanha?); renovao de uns 40% a cada legislatura;
viagem a Braslia toda semana, num pas com as dimenses do Brasil; exposi-
o pequena (e tipicamente negativa) na mdia; pouco poder de fato. Quem
vai querer fazer carreira parlamentar no Brasil? Afora um ou outro abnegado,
talvez envaidecido pelo simples fato de estar l, mais plausvel imaginar que
a funo ser perseguida por algum que ambicione imunidades, queira lavar
dinheiro em campanhas ou, simplesmente, seja o testa-de-ferro de interesses
poderosos. O resultado que, j h alguns anos, a elite parlamentar no Brasil
composta por quadros que no tm o respeito da imprensa e da dita opinio
pblica. E isso um problema no necessariamente agudo, mas crnico.
No por acaso que em toda eleio h deputados de considervel visibilida-
de anunciando desistncia, invariavelmente se queixando de financiamento,
e tratando de prosseguir a carreira em outras paragens. No devido tempo, o
plenrio vai ser colonizado pelo crime organizado. Se que j no foi.
claro que no se trata de mudar o regime, reinventar o sistema. Isso
no seria vivel, sequer desejvel. Mas, sim, cabe cultivarmos sensibilidade
suficiente para ir apertando parafusos, antes que a casa caia ou que o TSE
reinvente o sistema todo, segundo critrios prprios. Acredito que um hori-
zonte positivo seria uma paulatina e cautelosa desconcentrao das prerro-
gativas presidenciais em favor do Congresso Nacional. Mas isso requerer,
digamos, uma melhoria na coordenao partidria e na articulao interna dos
sistemas de poder e representao no Congresso. A lista preordenada, com o
protagonismo que ela confere a instncias partidrias num momento decisivo
de constituio da representao poltica, favoreceria esse objetivo.
Cabe sempre lembrar a recomendao de Max Weber (1978): se o Parla-

mento deixa a desejar, preciso dar poder ao Parlamento. Mas seria certamen-
te um desastre tentar faz-lo por mero fiat institucional, como se no tivesse
havido razes concretas para as prerrogativas correntes do Poder Executivo.
Seria preciso, numa palavra, endurecer a estrutura interna da Cmara, e
isso no se alcana sem atuar sobre a chamada conexo eleitoral. Se cada
deputado deve seu mandato no ao chafariz da praa ou a alguma outra emen-
da oramentria de natureza distributiva (ou, muito pior, ao seu financiador
individual), mas a uma conveno partidria estadual, o jogo com o governo
no plenrio mais duro, porque a negociao vai incidir sobre plataformas
coletivas e mobilizar bancadas com maior intensidade que agora. Reforam-
-se a posio organizacional e o poder de barganha do Congresso. Governo
e financiadores seriam levados a lidar com nveis mais altos de organizao
poltica no lado dos partidos, em vez de descer ao varejo de lidar com cada
deputado individual, desesperado por visibilidade e dinheiro para a sua pr-
xima campanha.
Ao longo dos ltimos 80 anos, natural que tenhamos aprendido sobre a
operao da lista aberta mais do que a gerao de seus inventores, como Assis
Brasil, Pedro Aleixo e Agamenon Magalhes, teria podido imaginar. Voltar a
girar a roda dessa histria a melhor homenagem que lhes podemos prestar.
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Listas eleitorais: problemas de
oferta e demanda
Cludio Gonalves Couto
Em meio avalanche de escndalos que tm assolado o pas, o Congresso

Nacional retoma (uma vez mais) as discusses em torno da sempre to con-
clamada reforma poltica. curioso, alis, que ela seja to alardeada, uma
vez que reforma poltica algo que pode assumir incontveis formatos, de
significados completamente dspares e at mesmo antagnicos. O clamor
em torno dela tem mais a ver com uma percepo mais ou menos generali-
zada de que o sistema poltico funciona mal do que com convices precisas
acerca de quais os remdios apropriados cura dos males percebidos. como
um banquete no qual todos os comensais consideram a refeio intragvel,
mas desconhecendo a real causa do problema, exigem que sejam trocadas as
receitas dos pratos.
Isto ainda mais verdadeiro se o que se busca com uma reforma poltica
a concretizao de consensos sobre os desenhos institucionais desejveis; afinal,
tais consensos simplesmente inexistem1. Por isso, muitos dos que bradam na
mdia pela reforma poltica sequer saberiam responder o que entendem con-
cretamente por ela se fossem instados a faz-lo. Ou ainda pior, seriam capazes
1
Ver a este respeito RENN, Lucio. Reforma poltica: consensos necessrios e improvveis.
In: MELO, Carlos Ranulfo & SEZ, Manuel Alcntara (orgs.). A democracia brasileira:
balano e perspectivas para o sculo 21. Belo Horizonte: UFMG, 2007.
de vociferar em prol de frmulas prontas do tipo voto distrital (um lema caro
aos setores mais conservadores) ou financiamento pblico de campanhas
(mote preferido dos progressistas), sem medir exatamente as consequncias que
tais medidas poderiam ter sobre a disputa poltica e o funcionamento de nossas
instituies. Deste modo, reforma poltica nada mais tem sido do que uma
palavra de ordem, ou mesmo uma ilusria palavra-mgica um abracadabra
cuja enunciao serve apenas para vituperar contra a ordem poltica posta.
Mas o fato que os verdadeiramente envolvidos com propostas de mudana
institucional (legal ou constitucional), que podem, cada uma delas, ser consi-
deradas uma pequena reforma do sistema poltico, estes efetivamente supem
quais sejam as provveis implicaes das mudanas. Digo aqui supem e pro-
vveis, porque antever os resultados de mudanas institucionais uma aposta
de alto risco: nunca possvel antecipar com acurcia todas as eventuais conse-
quncias que mudanas das regras de competio poltica poderiam ter sobre o
sistema, pois no se controlam todas as variveis e, muito menos, a inventivida-
de dos atores dispostos a adaptar-se s novas condies para evitar incorrer em
riscos e custos significativos que as mudanas potencialmente suscitariam.
Tomemos o exemplo da catastrfica (e ilegtima) deciso de reformar as
regras eleitorais das eleies nacionais e estaduais que acabou denominada
como verticalizao das coligaes. Ao legislar a partir dos tribunais (da
sua ilegitimidade) com vistas a reforar o carter nacional dos partidos nas
eleies federais e estaduais, exigindo deles maior consistncia programtica,
seus propositores conseguiram o contrrio os partidos mdios e pequenos
se estadualizaram como forma de manter a flexibilidade aliancista que lhes
viabilizou eleitoralmente.
Hoje, os aspectos mais debatidos de uma possvel reforma poltica so os
relacionados a um mesmo tipo de problema: a melhoria das regras eleitorais.
O primeiro desses aspectos diz respeito proposta de substituir o vigente sis-
tema eleitoral, de listas abertas nas eleies proporcionais (para deputados e
vereadores), por um de listas fechadas ou por alguma variante de voto majo-
ritrio (distrito, voto distrital, ou distrital misto este no unicamen-
te majoritrio). O segundo aspecto concerne ao financiamento pblico de
campanhas. Dedicar-me-ei aqui ao primeiro aspecto, fazendo apenas breves
observaes acerca do segundo, no final deste artigo.
Listas eleitorais: problemas de oferta e demanda 145
No atual sistema, o eleitor pode votar tanto em um candidato qualquer

como na legenda de um partido, definindo-se o percentual de cadeiras a que
cada agremiao ter direito com base na soma do total de votos dados aos
candidatos e legenda havendo coligao, consideram-se todos os votos
dados a candidatos e legendas da aliana. No sistema alternativo, o eleitor
passaria a votar exclusivamente na legenda de um partido, sendo a lista de
candidatos definida pelo partido previamente eleio, de forma ordenada;
os partidos continuariam a ter direito a um nmero de cadeiras correspon-
dente proporo de votos recebidos que desta feita no poderiam mais
ser dados a pessoas.
Os defensores desse modelo alegam que ele refora os partidos e facilita a
escolha do eleitor, que em vez de ter de selecionar um nome entre os milha-
res de candidatos que lhe so apresentados, passaria a optar por uma dentre
as mais de trs dezenas de legendas existentes. J os detratores deste modelo
apontam que ele reforaria as oligarquias partidrias, pois a definio da or-
dem dos candidatos nas listas seria estipulada pelos caciques dos partidos, a
despeito das preferncias dos eleitores. O sistema de lista aberta, alegam eles,
seria mais democrtico por permitir ao eleitorado definir a ordem dos eleitos.
Deste modo, seria um antdoto contra as oligarquias.
Considerando-se a pssima qualidade de nossa classe parlamentar (o ter-
mo elite sequer apropriado aqui), o ensimesmamento dos parlamentos (por
meio das autoconcesses de benesses injustificveis e da autoproteo corpora-
tivista diante de repetidos e disseminados escndalos) e o presidencialismo de
achaque (como o definiu o ex-ministro Cid Gomes) a ideia de que o sistema
atual previne contra oligarquias no parece ter muita sustentao.
O cientista poltico Fabiano Santos, em artigo publicado h alguns anos
na Folha de S.Paulo, defendia o seguinte ponto de vista: Fechar a lista
cassar um direito o direito dos eleitores de escolher, alm do partido de
sua preferncia, tambm o candidato que, aos seus prprios olhos, mais se
aproxima do seu ideal de representante2. De fato, inegvel que, ao se fe-
char a lista, retira-se dos eleitores a possibilidade de oferecerem seu voto a
2
Fechar a lista cassar os direitos dos eleitores de fazer escolhas. Folha de S.Paulo, 02/04/2011.
Disponvel em: <www1.folha.uol.com.br/fsp/poder/po0204201115.htm>. Acesso em 29
mar. 2015.
uma pessoa especfica, facultando-lhe apenas a escolha entre partidos, num

pacote fechado. A questo que precisa ser levantada se tal mudana , por si
s, ruim. Ou, posto de outra forma, cabe perguntar o que gera um resultado
global melhor: um sistema no qual o eleitor tem a liberdade de votar no seu
candidato preferido numa lista aberta, mas cujos resultados globais so-lhe
insondveis, ou outro, no qual maior seu conhecimento prvio sobre os
possveis efeitos de seu voto para a composio da casa legislativa, pois vota
num pacote de candidatos cuja chance de chegar ao parlamento conhecida,
pois a ordem preestabelecida.
O problema do argumento brandido por Fabiano Santos que ele supe-
restima o lado da demanda no processo eleitoral, esquecendo-se dos efeitos
que a demanda agregada dos eleitores pode ter sobre a composio das ban-
cadas. Esse argumento tambm desconsidera o entendimento efetivo que o
demandante (o eleitor) tem dos resultados lquidos de seu voto. Se o eleitor
demanda uma coisa, mas o que lhe oferecido outra, sem que ele perceba,
temos a um srio defeito do atual sistema de representao. Demanda e oferta
no se encontram e, claro, os menos informados e menos capazes de controlar
o processo de intercmbio so os que menos poder tm nessa relao. Eis a,
novamente, a oligarquia em ao.
Os problemas tornam-se mais claros quando consideramos os achados de
outro cientista poltico, Jairo Nicolau, em trabalho publicado na revista Dados
no ano de 2002 mas que mantm toda sua atualidade para a discusso que
ora se desenrola no pas sobre o tema. O texto trazia o sugestivo ttulo Como
controlar o representante? Consideraes sobre as eleies para a Cmara dos
Deputados no Brasil3. Nele, Nicolau aponta que:
No existem pesquisas acerca do que os cidados sabem dos mecanismos de apura-

o de votos, mas intui-se que h uma percepo por parte dos eleitores de que so
eleitos os candidatos que obtm mais votos, maneira de um sistema majoritrio
que elege mais de um representante. Poucos eleitores tm informao sobre quo
3
NICOLAU, Jairo. Como controlar o representante? Consideraes sobre as eleies para a
Cmara dos Deputados no Brasil. Dados: Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 45, n.
2, 2002, pp. 219 a 236. Disponvel em: <www.academia.edu/3303643/Como_controlar_o_
representante_Considera%C3%A7%C3%B5es_sobre_as_elei%C3%A7%C3%B5es_
para_a_C%C3%A2mara_dos_Deputados_no_Brasil>. Acesso em 31 mar. 2015.
complexo o sistema de agregao de votos e distribuio de cadeiras entre os

partidos concorrentes (Nicolau, 2002, p. 224).
A dificuldade, contudo, no apenas cognitiva. Alm de no saberem

como elegem seus representantes, os cidados talvez no os elejam de fato ao
menos da forma como provavelmente esperam eleger se considerarmos que
mais plausvel que os eleitores em sua maioria esperem eleger pessoas, no par-
tidos4. Num levantamento feito para as eleies entre 1986 e 1998, em mdia,
33,3% dos eleitores votavam em branco ou anulavam seu voto, 8,8% votavam
na legenda e 22,2% escolhiam candidatos que acabavam derrotados. Desse
modo, s 35,5% dos eleitores de fato conseguiam eleger algum e, assim,
teriam a quem monitorar durante o exerccio do mandato. Como o sistema
eleitoral no mudou desde ento, improvvel que tais nmeros tenham-se
alterado significativamente de l para c.
Da mesma forma, so poucos os eleitores que se lembram de seus candi-
datos por ocasio do pleito seguinte. O mesmo artigo traz os dados de pes-
quisa feita em 1994 com eleitores cariocas: apenas 12,5% se recordavam de
seus candidatos de quatro anos antes (Nicolau, 2002, p. 226). Uma pesquisa
mais recente e mais abrangente, feita pelo instituto Expertise em setembro de
2014, mostrava dados similares: 44% dos eleitores brasileiros declaravam no
se recordar de seus candidatos a deputado federal quatro anos antes5. E nem
preciso ir to longe: pesquisa do Datafolha de 2010, feita apenas um ms e
meio aps as eleies, mostrava que 23% dos eleitores j no se lembravam de
seus candidatos a deputado estadual, 22% no se recordavam dos candidatos
a deputado federal e 21% no se lembravam dos candidatos a senador6.
4
Nicolau tambm aponta que 74% dos eleitores cariocas diziam, em 1994, votar no candi-
dato independentemente do partido. Outros 14% observavam o partido primeiro. Apenas
7% optavam unicamente pela legenda (p. 224). Na atual onda de sentimento antipartidrio
que grassa pelo pas, de se esperar que tais nmeros tenham declinado ainda mais.
5
44% no se lembram em quem votaram para deputado federal em 2010. Blog do Fernan-
do Rodrigues, 30/09/2014. Disponvel em: <http://fernandorodrigues.blogosfera.uol.com.
br/2014/09/30/44-nao-se-lembram-em-quem-votaram-para-deputado-federal-em-2010/>.
Acesso em 28 mar. 2015.
6
Pesquisa indica que parte dos eleitores j no lembra em quem votou nas eleies. Folha
de S.Paulo, 29/11/2010. Acesso em 28 mar. 2015.
Gostaria eu de dar nfase a um dos dados de Nicolau: apenas 35,5% dos

eleitores realmente elegem algum. Embora esse um tero do eleitorado possa,
ao final, ficar bastante satisfeito com o resultado de sua escolha, achando que
seu voto surtiu efeito, o restante no interfere conscientemente no resultado
da eleio. Os demais ou votam em candidatos que no se elegem, ou na legen-
da, ou votam em branco e nulo. Quem vota na legenda pode ajudar a eleger
qualquer um, numa ordem que lhe totalmente desconhecida de antemo;
quem vota nos derrotados, ajuda os partidos a compor sua votao global e,
portanto, contribui tambm para eleger outros candidatos. Quem vota branco
ou nulo tem, paradoxalmente, maior conhecimento sobre os resultados prov-
veis de sua deciso: no interferir na composio das casas legislativas naquilo
que concerne identidade dos eleitos, apenas influenciar passivamente na
definio do quociente eleitoral j que tais votos no so vlidos.
Portanto, ilusria essa capacidade do eleitor de influenciar decisivamente
na composio individual das casas legislativas. Nos termos de Jairo Nicolau,
as evidncias apresentadas [...] revelam que uma avaliao personalizada encontra

dificuldades de ser implementada por duas razes. A primeira que o nmero de
eleitores que conseguem eleger os deputados nos quais votaram no to significa-
tivo; a segunda que reduzido o nmero de eleitores que se lembram em quem
eles votaram para a Cmara dos Deputados na eleio anterior (Nicolau, 2002,
p. 226-7).
Ainda assim, h quem suponha que o eleitor mais poderoso quando

escolhe seus candidatos de forma livre, independentemente de listas preor-
denadas impostas por supostas oligarquias partidrias. Isto seria verdadeiro
se (e apenas se) o voto desse eleitor fosse de fato contabilizado da forma que
ele imagina que ou seja, fosse nica e exclusivamente para o candidato.
Todavia, contamos com um sistema de voto transfervel: os votos dados aos
candidatos no eleitos (e s legendas) so transferidos queles que encabeam
a lista dos mais votados dentro do partido ou coligao, elegendo-os. O que
os nmeros de Nicolau indicam que esses cabeas-de-lista foram votados
por apenas um tero dos eleitores num eleitorado que vota em pessoas, no
em partidos, na proporo de trs contra um. Portanto, num eleitorado que
valoriza o voto personalista, dois teros so compostos de cidados sem repre-
sentao parlamentar e isso num sistema que deveria ser proporcional. Que
proporcionalidade essa, baseada num critrio de contagem incompreendido
e no avalizado pelo eleitor? Temos a mero formalismo, sem um lastro na
compreenso dos cidados, o qual lhe daria legitimidade.
Noutras palavras, no atual sistema, o eleitorado compra gato por lebre.
Pensa que seu voto vai para um candidato quer este ganhe ou perca sem
saber que na realidade ir para outros qualquer que seja a sorte de seu can-
didato preferido, escolhido e votado. este notadamente o caso dos eleitores
que, por exemplo, votaram em Tiririca, mas elegeram Protgenes Queiroz. E
isto no vale apenas para quem vota nos puxadores de voto (os muitssimo
bem votados), mas tambm para quem vota nos empurradores de voto os
pouco votados individualmente que, no agregado, contribuem para o partido
compor seu percentual de cadeiras, ou seja, os que no tm qualquer chance
de ser eleitos, mas somados ajudam a eleger os mais bem votados que eles.
Isto assim porque qualquer concorrente eleito ou no contribui
para o coeficiente partidrio e, logo, para eleger outros postulantes do mes-
mo partido ou coligao. No haveria tanto problema a se o eleitorado
compreendesse claramente a regra do jogo, mas isto no ocorre hoje e di-
ficilmente vir a ocorrer. Portanto, se os eleitores tivessem de optar apenas
por legendas, ao menos teriam diante de si alternativas claras e efetivas:
votariam em partidos e seus votos no seriam perdidos (exceto no caso da
agremiao no alcanar sequer o coeficiente eleitoral mnimo necessrio
para eleger algum) e nem transferidos inadvertidamente a terceiros, que o
eleitor ou desconhece ou no tem como determinar de antemo. Numa lista
fechada, mesmo que constem nomes indesejados pelo eleitor, ele ao menos
pode conhec-los previamente, alm de tomar conscincia da colocao em
que o postulante que no lhe agrada est posicionado e, portanto, de suas
maiores ou menores chances de ser eleito.
Em suma, a lista fechada solucionaria o problema pelo lado da oferta,
pois permitiria aos partidos oferecerem aos eleitores alternativas realmente
claras sobre as quais eles poderiam efetuar suas escolhas. Noutros termos,
o eleitorado deixaria de comprar gato por lebre, pois mesmo que tivesse de
optar por listas que embutissem algo de indesejvel, o grau de indesejabilida-
de seria passvel de antecipao. Sendo efetivamente conhecido de antemo
pelos cidados o risco de eleger candidatos indesejveis, o eleitor teria condi-

es de optar por outra lista partidria na qual as alternativas lhe fossem mais
palatveis ou seja, teria mais escolha, e no menos, muito diferentemente
do que ocorre hoje.
Por fim, vale observar alguns efeitos que o sistema de lista fechada poderia
ter para a questo crucial do financiamento das campanhas. Um sistema de
listas fechadas facilitaria muito o financiamento pblico de campanha, pois
os recursos seriam carreados para a divulgao de listas, e no de um ou ou-
tro nome. Do jeito que hoje, como seria possvel definir a quem destinar
o dinheiro pblico? Seria o caso de pulveriz-lo igualmente entre os vrios
candidatos, a despeito de sua real competitividade ou importncia poltica?
Ou seria o caso de privilegiar na distribuio de dinheiro os queridinhos da
direo partidria em detrimento dos desafetos? Se na confeco de uma lista
preordenada a oligarquia pode pesar, ao menos os resultados de sua deciso
ficam muito claros para o pblico bastaria observar a ordem dos candidatos.
O mesmo certamente no ocorre na distribuio dos recursos de campanha
entre diversos candidatos, pois bem mais difcil para o eleitor escrutinar
quem recebeu mais ou menos recursos para sua campanha.
Ademais, o atual sistema eleitoral eleva sobremaneira os custos de campa-
nha se comparado a sistemas alternativos. muito caro eleger-se deputado
num sistema de lista aberta, concorrendo com um nmero avassalador de
adversrios (inclusive de sua prpria agremiao) e tendo de percorrer todo
um estado para assegurar a vitria. Se compararmos tal sistema tanto com
o de voto distrital (em que se concorre dentro de um territrio bem mais
delimitado contra um nmero tambm mais reduzido de candidatos), quanto
com o de lista fechada (em que a campanha se d no atacado, para o partido
como um todo), o modelo adotado no Brasil apropriado para eleger uma
plutocracia dos que obtm boas verbas de campanha. E sabendo-se como
tais verbas so obtidas, pode-se dizer que esta plutocracia tende a ser no s
oligrquica como tambm corrupta. Podemos, portanto, escolher: ou conti-
nuamos com um grande nmero de oligarcas-plutocratas-corruptos ou nos
arriscamos a ficar com os escolhidos por oligarcas partidrios, como faz grande
parte das democracias que adotam a representao proporcional mundo afora.
Qual dessas formas oligrquicas ser menos pior?
H alguns anos, uma possvel ressalva a este argumento foi ilustrada ane-
doticamente por Gaspari (2011) em sua conhecida coluna dominical. Ele
lembrou de um relato de Aldo Rebelo, que, aps tentar convencer Miguel
Arraes das vantagens da lista fechada, teria dele ouvido o seguinte questiona-
mento: O senhor sabe me dizer quanto vai custar um bom lugar nessa lista?
A pergunta de Arraes to divertida quanto marota, pois caberia perguntar
tambm: O senhor sabe me dizer quando custa hoje uma campanha capaz de
eleger um deputado no atual sistema?
Ora, o sistema eleitoral de lista aberta obriga os candidatos que pretendem
ser competitivos a obter votos no apenas em seu reduto eleitoral especfico
(seja o partido, seja um distrito), mas de forma espalhada por toda a circuns-
crio eleitoral, ou seja, o estado, no caso dos deputados, e o municpio, no
caso dos vereadores. o que comprova Silva (2009) em excelente tese de dou-
toramento, na qual ele mostra que dentre os 70 deputados paulistas eleitos,
apenas um no optou por uma campanha espalhada por diversas circunscri-
es eleitorais. Um sistema desse tipo torna a campanha individual carssima,
de modo que s os muito endinheirados (com recursos prprios, de doadores
de campanha ou do prprio partido) sero eleitos, com rarssimas excees.
um claro convite ao domnio dos milionrios, corrupo e a formas ilegais
de financiamento eleitoral.
O sistema de lista fechada permite uma campanha no atacado pelo par-
tido, bem mais barata do que as milhares de candidaturas individuais. A mu-
dana se d do lado da oferta do processo eleitoral, gerando ganhos de escala
e de transparncia. Mesmo que haja o risco de compra de lugares na lista,
o processo torna-se mais perscrutvel, pois os partidos podem ser cobrados
publicamente sobre suas escolhas relativas ordem dos candidatos. No atual
sistema, os caciques partidrios distribuem recursos eleitorais de forma muito
pouco compreensvel ou fiscalizvel, beneficiando desigualmente os candida-
tos de acordo com suas preferncias e favoritismos. H muito pouco que possa
ser feito para identificar como se d a distribuio do dinheiro e coibir tal pr-
tica. Ou seja, a oligarquizao no seria causada pela lista fechada: ela j existe
hoje e traduzida na distribuio desigual e intransparente de dinheiro pelos
caciques partidrios aos diversos candidatos. Teme-se criar uma oligarquia,
mas ela j est a hoje, em sua pior forma: a plutocrtica.
GASPARI, Elio. O PT quer aprovar a lista sem ter os votos. Folha de S.Paulo, 03 abr. 2011.
Disponvel em: <www1.folha.uol.com.br/fsp/poder/po0304201118.htm>. Acesso em 28
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NICOLAU, Jairo. Como controlar o representante? Consideraes sobre as eleies para a
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dos incentivos ao comportamento parlamentar. 2009. 198f. Tese (CDAPG) Escola de Admi-
nistrao de Empresas de So Paulo. Disponvel em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/
handle/10438/4653>. Acesso em 28 mar. 2015.
Que reforma poltica interessa
s mulheres?
Cotas, sistema eleitoral e
financiamento de campanha1
Teresa Sacchet
A reforma poltica tema corrente e polmico no Brasil por pelo menos duas
dcadas. As regras que organizam o sistema poltico e que, consequentemen-
te, moldam os rumos das decises tomadas no pas so objeto constante de
debate entre acadmicos, setores da sociedade civil, governantes, partidos e
representantes polticos que, por diferentes perspectivas ou interesses, apon-
tam limites do atual sistema e apresentam um nmero amplo de alternativas.
As questes so mltiplas, com focos diversos e propostas plurais e diver-
gentes; alguns temas, porm, predominam no debate e, dentre esses, podem
ser destacados: o financiamento de campanha com foco nas doaes de pes-
soa jurdica e no financiamento pblico, e a este tema relaciona-se, particu-
larmente, a questo da corrupo; o sistema eleitoral com foco na discusso
sobre voto distrital, misto e proporcional, e, se proporcional, consideraes
sobre qual o melhor tipo de lista, se aberta ou fechada, e a este vinculada a
questo do fortalecimento ou enfraquecimento dos partidos; a ampliao e
simplificao dos mecanismos de participao popular no processo poltico
decisrio como meio de incentivar maior influncia e controle dos cidados
1
Este artigo foi escrito no perodo de minha residncia no Beatrice Bain Research Group,
Departamento de Gnero e Estudos de Mulheres da Universidade da Califrnia Berkeley,
ao qual gostaria de agradecer pelo apoio.
nas decises do governo, e a este tema relaciona-se a questo da confiana nas

instituies polticas. Estes so apenas alguns dos muito tpicos de um im-
portante debate que idealmente deveria buscar alternativas para questes que
tm obstaculizado a governabilidade e comprometido a representatividade
do nosso sistema poltico.
A democracia, que pode significar coisas muito distintas a depender do in-
terlocutor, possivelmente o conceito mais aclamado, que perpassa todas essas
discusses, e em nome do qual embasada grande parte das defesas por refor-
ma ou continuidade do sistema atual. O tpico da baixa presena de mulheres
em posies representativas embora diretamente relacionado ao conceito de
democracia2, s questes-chaves do debate sobre a reforma poltica enumera-
das anteriormente, e propenso a sofrer perdas ainda mais substantivas se no
incorporado como parte central deste debate no figura com frequncia em
discusses sobre os limites do atual sistema poltico, seja do meio acadmico ou
poltico-institucional. No meio acadmico, esse tema tem sido tratado quase
que exclusivamente por feministas, no Congresso Nacional, pela Bancada Femi-
nina, e nos partidos, pelos rgos internos de mulheres como secretarias3. este
tpico e sua relao com o sistema poltico brasileiro que este captulo focar.
O Brasil tem um dos menores ndices de participao de mulheres em pro-
cessos polticos decisrios do mundo e o mais baixo da Amrica Latina. Com
relao s Cmaras Baixas do mundo, de 138 posies, o Brasil ocupa a 117
colocao, ou seja, est entre os 11 piores colocados. Em 2015, as mulheres
no Brasil ocupam 9,9% das cadeiras da Cmara dos Deputados, 13,6% das do
Senado Federal, 11,3% das cadeiras das Assembleias Legislativas estaduais e
12,5% das Cmaras de Vereadores municipais. Enquanto em outros pases do
2
Pelo limite de espao, no apresentararei neste estudo uma discusso sobre a relao entre
representao poltica das mulheres e democracia. Alguns estudos meus anteriores conside-
ram em mais profundidade essa relao. Ver: Sacchet, 2013, 2012.
3
Importante destacar o empenho do PT nesse sentido, j que encabeou um abaixo-assina-
dos, em 2013, no qual um dos seus itens centrais a representao poltica das mulheres. Po-
rm, vale ressaltar tambm que, ainda assim, o partido no se destaca dos demais em termos
de incentivo s candidaturas femininas. Basta comparar o nmero de homens e mulheres
candidatados e eleitos pelos partidos para posies legislativas no pas em anos consecutivos
para se constatar que no h significativa diferena entre eles. Para outras informao sobre
este tema ver: Sacchet, 2011.
Que reforma poltica interessa s mulheres? 155
mundo h um movimento crescente de aumento desses nmeros, no Brasil,

eles permanecem estveis por dcadas. A Amrica Latina, nesse sentido, tem
se destacado nos ltimos dez anos, com seis dos 18 pases atingindo mdia
nacional superior a 30% e a maioria dos demais acima de 20%, como ser
visto neste captulo.
Embora a lei eleitoral brasileira tenha se tornado efetiva para forar os
partidos a cumprirem os 30% das cotas nos ltimos dois pleitos eleitorais (de
2012 e 2014), o nmero de eleitas para cargos proporcionais teve um aumen-
to insignificante para as Cmaras de Deputados e de Vereadores e decresceu
nas Assembleias Legislativas estaduais. Na verdade, se for levado em conta
o nmero significativamente maior de mulheres que disputaram as eleies
nessas duas eleies e compararmos com o aumento insignificante no nme-
ro de eleitas (como ser explicado neste estudo), inevitvel a constatao
de que o desempenho eleitoral delas tem piorado com o passar dos anos4.
O objetivo deste artigo contribuir para o entendimento do porqu disso e
quais mudanas na reforma poltica seriam efetivas para aumentar a presena
de mulheres nesses espaos.
Se h um aspecto do sistema poltico brasileiro que deveria ser passvel
de concordncia neste debate, dada a evidncia dos dados, que as regras de
funcionamento do sistema eleitoral brasileiro impactam de forma particular a
representao poltica das mulheres. Em nenhum outro pas da Amrica Lati-
na h ndices to baixos de mulheres em posies legislativas nacionais como
no Brasil. A Argentina e a Costa Rica tm sido apontadas como casos paradig-
mticos de sucesso eleitoral das mulheres, graas implementao de cotas em
engenharias eleitorais apropriadas para o efetivo funcionamento dessa polti-
ca. Por muitos anos, esses dois pases tiveram a maior presena de mulheres em
posies das Cmaras Baixas do continente. Assim como eles, outros pases no
mundo com sistemas eleitorais similares elegem mais mulheres que os demais.
Portanto, a literatura latino-americana, bem como mais geral, tem sido quase
que unnime em afirmar que o melhor sistema eleitoral para as mulheres o
de Representao Proporcional (PR).
4
Sobre isso ver: Sacchet, 2013.
Recentemente, porm, esse quadro se alterou e houve um aumento sig-

nificativo na presena de mulheres em outros pases do continente com
sistemas eleitorais diferentes, desestabilizando, aparentemente, a anlise. A
regio das Amricas (que inclui os EUA e o Caribe) passou a ter mdia
de 26,6% de mulheres em suas Cmaras Baixas, o que equivale segunda
maior mdia mundial, ficando atrs apenas dos social-democratas e pr-
-igualdade de gnero pases Escandinavos, cuja mdia alcana os 42%. A
Argentina e a Costa Rica perderam suas duradouras posies de vanguarda
para quatro outros pases: Bolvia, Nicargua, Equador e Mxico, trs dos
quais tm ndices superiores a 40% e todos os demais, incluindo a Argentina
e a Costa Rica, maiores que 30%. Dentre esses, a Bolvia fez histria nas
eleies de outubro de 2014 ao eleger 53% de mulheres para a sua Cmara
dos Deputados, tornando-se o segundo pas no mundo com mais mulheres
que homens em posies das Cmaras Baixas (o primeiro Ruanda, com
63,8%)5. No Brasil, porm, este percentual no chega a 10%. Isso nos leva a
indagar por que os vizinhos, com cultura poltica similares brasileira, tm
ndices to mais elevados de representao poltica de mulheres. Quais fato-
res seriam centrais para explicar o baixo desempenho eleitoral das mulheres
no Brasil? Isso questo que importa para a reforma poltica? Se sim, que
reforma poltica interessa s mulheres?
Cotas e representao poltica das mulheres

Um dos grandes dficits das teorias democrticas e dos sistemas representativos
do mundo com as mulheres. Ainda que a presena desigual de homens e mu-
lheres em processos polticos decisrios no seja mais explicada como um fator
de ordem natural justificada na sua inata falta de habilidade para a abstrao e
racionalizao que as tornaria imprprias para o exerccio da vida pblica como
feito por tericos antigos e modernos6 para argumentar em favor da excluso das
mulheres do governo, o reduzido percentual de mulheres que tomam parte nas
5
Todos os dados sobre representao das mulheres em parlamentos do mundo vm do Inter-
-parliamentary Union, 2015.
6
Para uma discusso sobre este tema ver: Okin, 1979.
decises polticas de governos no mundo indicativo de obstculos intencionais

ou involuntrios e requerem aes afirmativas para que ocorram mudanas.
O percentual mdio de mulheres em posies parlamentares no mundo
de 21,9% (Cmaras Altas: 20,2% e Cmaras Baixas: 22,2%). Embora baixo,
esse nmero vem crescendo de forma constante, e 42 pases tm hoje percen-
tuais superiores a 30% de mulheres em suas cmaras legislativas. Esse nmero
de pases significativo se comparado com o de 18 anos atrs, quando as cotas
passaram a ser implementadas em ritmo acelerado7. Enta, apenas cinco pases
(os escandinavos) no mundo tinham mdia superior a 30%, e o percentual
mundial de mulheres nos parlamentos era de 11,7%. Esse aumento em menos
de 20 anos no representa uma evoluo natural, mas consequncia de de-
senhos eleitorais e mecanismos especficos implementados em diferentes pases.
A poltica de cotas um dos principais instrumentos recentemente utiliza-
dos no mundo para elevar o nmero de mulheres em posies de tomada de
deciso poltica. Elas so normalmente adotadas nos seguintes contextos: a)
preenchimento das listas eleitorais dos partidos ou coligaes com um percen-
tual mnimo e mximo de candidaturas de cada sexo; b) reserva de assentos em
posies parlamentares; e c) reserva voluntria de vagas pelos partidos nas suas
listas eleitorais (s vezes tambm como preenchimento de um percentual deter-
minado de vagas nas suas estruturas de lideranas internas). Os dois primeiros
modelos so efetivados a partir de iniciativas constitucionais ou legislativas que
regulamentam o comportamento eleitoral de todos os partidos, enquanto o l-
timo voluntariamente adotado pelos partidos polticos por meio de seus esta-
tutos. Dado o objetivo deste trabalho, o foco aqui recair nas cotas legislativas8.
Atualmente, mais de 100 pases no mundo implementam cotas para posi-
es legislativas (Krook et al, 2009), e na Amrica Latina somente trs pases
no as utilizam, sendo que todos os demais tm cotas de 20% a 50%9. As cotas
para posies legislativas comearam a ser empregadas na Amrica Latina no
incio dos anos 1990, quando em 1993 o parlamento argentino deliberou que
7
Os dados para a posio de mulheres em parlamentos do mundo no site do IPU so dispo-
nibilizados para legislaturas a partir de 1997.
8
Para mais detalhe sobre os outros tipos de cotas, ver: Sacchet, 2013, 2008.
9
Enquanto nos anos 1990 e incio dos anos 2000 a tendncia era pela implementao de
cotas de 30%, vrios pases no perodo recente tm optado por uma poltica de paridade.
30% das candidaturas sua Cmara dos Deputados deveriam ser preenchidas
por mulheres. Embora no incio fossem medidas polmicas e enfrentassem
oposio tanto da esquerda quanto da direita poltica, com o passar dos anos
e a mobilizao das mulheres em esferas polticas e sociais apoiadas por orga-
nizaes internacionais, as cotas se tornaram a principal estratgia utilizada no
continente para aumentar o nmero de mulheres eleitas10.
As cotas de gnero para posies legislativas foram adotadas no Brasil em
1995 por meio da lei 9.100/95 como uma iniciativa provisria, limitada s
eleies municipais de 1996. A lei estabelecia que no mnimo 20% das po-
sies das listas partidrias deveriam ser reservadas para mulheres. Em 1997,
foi sancionada a lei 9.504/97, que estipulou que cada partido ou coligao
deveria reservar o mnimo de trinta por cento e o mximo de setenta por
cento para candidaturas de cada sexo. A partir da, as cotas se tornaram uma
medida permanente da lei eleitoral a ser empregada em todas as disputas por
posies legislativas, do nvel municipal ao nacional.
De 1995 at 2009, as cotas no foram preenchidas pela maioria dos par-
tidos. A palavra reservar, ao invs de preencher contida nos termos da
lei, permitiu o descumprimento dessa poltica. Em 2009, foi aprovada a lei
12.034, conhecida como minirreforma poltica, que modificou a Lei dos Par-
tidos Polticos, o Cdigo Eleitoral de 1965 e a lei 9.504/97. Sobre essa ltima,
houve uma alterao no seu pargrafo terceiro do Artigo 10, que dispe sobre
a reserva de vagas de candidaturas para cada sexo nos partidos, passando a
vigorar o dispositivo com a seguinte redao: Do nmero de vagas resultante
das regras previstas neste captulo, cada partido ou coligao preencher o
mnimo de 30% e o mximo de 70% para candidaturas de cada sexo11. A
mudana da palavra reservar para preencher e a impossibilidade de registro
das listas sem o cumprimento das cotas resultaram finalmente no seu preen-
10
Para uma discusso abrangente sobre os principais argumentos em favor desta poltica ver:
Phillips, 1995.
11
Esta lei tambm estabelece que os partidos destinem 5% do fundo partidrio a atividades
voltadas para a promoo poltica das mulheres. Aqueles partidos que no cumprirem essa
determinao da lei devero no pleito seguinte adicionar mais 2,5% do fundo partidrio
para esta atividade. Estabelece ainda que, do tempo de propaganda partidria, pelo menos
10% seja utilizado para promover a participao poltica das mulheres.
chimento nas eleies de 201212, ou seja, aps 15 anos de sua aprovao. A

implementao correta das cotas ocasionou um significativo aumento no n-
mero de candidaturas femininas, porm, alterou minimamente o percentual
de eleitas como pode ser verificado na tabela abaixo.
Tabela 1
Deputado Estadual Deputado Federal

Ano % eleitas % eleitas
% candidatas % candidatas
2006 14,5 11,9 12,9 8,8
2010 21,0 12,9 19,3 8,8
2014 31,0 11,3 29,9 9,9
Fonte: Dados Brutos: Repositrio de dados eleitorais do TSE.
Clculos e sumarizaes: Elaborao prpria.
Tabela 2
Vereadores
Ano % eleitas
% candidatas
2004 22,6 12,6
2008 21,9 12,5
2012 31,9 13,3
Fonte: Dados Brutos: Repositrio de dados eleitorais do TSE.
Clculos e sumarizaes: Elaborao prpria.
Os dados das tabelas 1 e 2 evidenciam que nos pleitos proporcionais de

2012 e 2014 houve uma grande diferena entre os nmeros de mulheres can-
didatas e o de eleitas. Em 2012, para a posio de vereador, 31,9% dos can-
didatos eram mulheres, mas elas ficaram com apenas 13,3% das cadeiras. Em
2014, elas eram 31% dos candidatos posio de deputado estadual e 29,3%
s vagas de deputado federal. Entre os eleitos, no entanto, elas ficaram com
apenas 11,3% e 9,9% dessas cadeiras respectivamente. A tabela 1 tambm
12
A nova lei j estava em vigor nas eleies de 2010 e houve grande expectativa de cumpri-
mento das cotas pelos partidos. Porm, apesar de ter havido um aumento substantivo nas
candidaturas comparado com as eleies de 2006, as cotas no foram preenchidas e os par-
tidos no foram penalizados por isso.
evidencia uma diminuio no nmero de mulheres eleitas para a posio de

deputado estadual em 2014 com relao a 2010.
Mas, se forem analisados os nmeros significativamente maiores de mu-
lheres candidatas nas eleies de 2012 e 2014 e o de eleitas e comparados com
anos anteriores, inevitvel a constatao de que as chances de sucesso eleito-
ral das mulheres tm piorado com o passar dos anos13. Esses dados evidenciam
que o principal problema no est nas candidaturas pois, ainda que no
haja paridade com os homens, o percentual de mulheres entre os candidatos
significativamente superior ao percentual de mulheres entre os eleitos mas
sim nos obstculos relacionados ao processo eleitoral em si. Isso conduz
concluso de que para aumentar a representao das mulheres necessrio
no somente garantir o cumprimento das cotas, mas tambm haver regras
eleitorais que nivelem as condies de disputa pelo voto.
Uma questo comum, posta por pessoas pouco familiares com o funciona-
mento da engenharia eleitoral e seus impactos, por que, tendo uma cota de
30%, a presena de mulheres em posies legislativas no Brasil no aumenta
na mesma proporo. Como ser visto aqui, embora com variaes bem me-
nores que no Brasil, a performance eleitoral das mulheres em pases da Amri-
ca Latina que adotam cotas difere internamente do percentual de candidaturas
e varia de pas para pas com igual percentual de cotas. Isto se deve aos fatores
relacionados engenharia eleitoral, descritos e explicados a seguir.
Vrios autores que estudam o impacto das cotas no aumento de cadeiras le-
gislativas para as mulheres na Amrica Latina tm afirmado que um retorno mais
prximo do seu percentual observado nas seguintes condies: a) quando o
sistema eleitoral Representao Proporcional (RP) com lista fechada; b) quando
h mandato de posio, isto , regras que regulamentam a posio dos candida-
tos de cada sexo nas listas de acordo com o percentual das cotas; c) e quando h
mecanismos de controle efetivos para impossibilitar o descumprimento das cotas
e das regras de sua aplicao pelos partidos (Htun e Jones, 2002; Jones, 2008;
13
A taxa de sucesso eleitoral das mulheres (ou razo de chances uma medida estatstica que
compara o nmero de candidaturas em relao ao de eleitas) tem diminudo de eleio para
eleio. Na verdade, ela era significativamente superior antes da implementao das cotas,
dado que o percentual de mulheres entre os eleitos era maior que o de mulheres entre os
candidatos. Para uma anlise sobre esta questo, ver: Sacchet, 2011.
Sacchet, 2013, 2008). Este conjunto de variveis tem sido utilizado para explicar
os dois casos mais duradores e at recentemente mais bem-sucedidos de imple-
mentao de cotas na regio, ou seja, a Argentina e a Costa Rica, em comparao
com casos de fracasso dessa poltica como o do Brasil.
O sistema eleitoral considerado central para explicar o desempenho pol-
tico das mulheres independentemente da existncia ou no de cotas. Estudos
comparativos indicam que mais mulheres so eleitas em sistemas eleitorais
de Representao Proporcional do que em sistemas majoritrios ou mistos
(Mansbridge, 1999; Matland, 1998; Matland and Studlar, 1996; Moser, 2001;
Norris, 2006, 2004; Reynolds, 1999;). Segundo Norris (2006) em 2005, a
diferena no resultado entre sistemas proporcionais e majoritrios no mundo
era de quase o dobro: as mulheres representavam 10,5% dos parlamentares de
pases com sistemas majoritrios e 19,6% daqueles com representao propor-
cional. Nos sistemas mistos, elas eram 13,6%.
O sistema de RP tem mltiplas vagas legislativas e, consequentemente,
um nmero maior de candidaturas do que os majoritrios e mistos. Quando
as vagas so escassas, como no sistema majoritrio, os partidos tendero a
selecionar homens para concorr-las, pois, via de regra, eles tm mais capital
poltico (muitos ocupam ou j ocuparam cargos eleitorais), so mais bem ar-
ticulados nos partidos, tm apoio de financiadores de campanha e tendem a
ser considerados pelos partidos como melhores candidatos natos. Um nme-
ro maior de vagas, caracterstico da RP, potencializa a seleo pelos partidos
de candidatos com perfis distintos dos tradicionais e pertencentes a diferentes
grupos sociais, como forma de atrair votos dos mais amplos setores. Conse-
quentemente, h mais candidaturas de mulheres, afrodescendentes, indge-
nas etc., aumentando as chances de sucesso nas urnas de representantes destes
grupos. Portanto, o sistema eleitoral em si uma varivel chave para explicar
o desempenho eleitoral de mulheres.
Estudos na Amrica Latina tm confirmado a preponderncia da RP em
eleger mais mulheres, mas destacam que outro fator importante o tipo de
lista de candidatura utilizada pelo sistema RP e a existncia ou no de cotas.
Na Amrica Latina, pases com cotas e sistema RP com listas fechadas elegem
mais mulheres do que pases que tm cotas mas o sistema RP com listas aber-
tas (Htun e Jones, 2002; Htun e Piscopo, 2010; Jones, 2008; Sacchet, 2008).
Alm do sistema RP com lista fechada e das cotas, outro fator destacado
a existncia de mandato de posio. O mandato de posio estipula a alocao
dos candidatos homens e mulheres nas listas de forma a obedecer o percentual
das cotas. No caso brasileiro, que tem cota de 30%, das primeiras trs posies
das listas de cada partido, no mnimo uma delas seria ocupada por mulher,
e assim sucessivamente at o fim da lista. Este mecanismo fora os partidos a
colocar mulheres nas primeiras posies da lista, que so as mais propensas a
darem retorno em termos de assentos legislativos. Sem mandato de posio,
como observado no caso da Argentina no incio da implementao das cotas,
a tendncia que os partidos aloquem mais homens no topo e mais mulheres
no final de suas listas, em qual elas tero menos chances de serem eleitas.
Por fim, o controle efetivo da justia eleitoral sobre partidos e coliga-
es essencial para garantir o cumprimento das cotas e das regras de sua
aplicao. A experincia de implementao das cotas no Brasil um bom
exemplo disso. Embora o Brasil tenha cotas h quase 20 anos, somente nas
eleies de 2012 e 2014 elas foram cumpridas. Antes disso, a ausncia de
penalizao aos partidos infratores da regra conduziu ao descumprimento
generalizado dela.
As trs variveis discutidas anteriormente so consideradas por pesquisa-
dores da representao poltica das mulheres como centrais para o efetivo fun-
cionamento das cotas e para assegurar um melhor retorno eleitoral das can-
didaturas femininas. Porm, resultados eleitorais recentes na Amrica Latina
sugerem, primeira vista, uma desestabilizao dessa teoria.
Sistemas eleitorais e representao das mulheres na

Amrica Latina e no Brasil
A tabela a seguir apresenta os 18 pases da Amrica Latina, com as seguintes
informaes: nmero de mulheres presentes em suas casas legislativas (Cmaras
Baixas e Alta quando houver), o tipo de sistema eleitoral e percentual de cotas
(quando houver). Embora sejam oferecidas tambm informaes sobre as C-
maras Altas, como nem todos os pases possuem essa casa legislativa, a anlise
dos dados se deter nas posies de mulheres nas Cmaras Baixas e Unicamerais.
A partir destes dados, possvel fazer algumas leituras e inferncias acerca da
representao parlamentar das mulheres em diferentes pases da Amrica Latina

em relao s suas regras eleitorais e ajudaro a interpretar o caso brasileiro.
Tabela 3
Percentual de mulheres
Pas representadas no Sistema Eleitoral Quotas
parlamento
Misto: distritos
Cmara Alta: 47.2% Cmara Alta: 50%
Bolvia uninominais + RP lista
Cmara Baixa: 53.1% Cmara Baixa: 50%
fechada
Nicargua Unicameral: 42.4% RP lista fechada 50%
Equador Unicameral: 41.6% RP lista aberta 50%
Misto: distritos
Cmara Alta: 34.4%
Mxico uninominais + RP lista Cmara Baixa: 40%
Cmara Baixa: 37.4%
fechada
Argentina RP lista fechada
Costa Rica Unicameral: 33.3% RP lista fechada 40%
El Salvador Unicameral: 27.4% RP lista fechada 30%
Honduras Unicameral: 25.8% RP lista fechada 40%
Peru Unicameral: 22.3% RP lista aberta 30%
Repblica Cmara Alta: 9.4%
RP lista fechada Cmara Baixa: 33%
Dominicana Cmara Baixa: 20.8%
Colmbia RP lista aberta
Misto: distritos
Panam Unicameral: 19.3% uninominais + RP lista 50%
fechada
Misto: distritos
Venezuela Unicameral: 17% uninominais + RP lista No
fechada
Cmara Alta: 29% Cmara Alta: 33%
Uruguai RP lista fechada
Cmara Alta: 18.4%
Chile RP lista aberta No*
Cmara Baixa: 15.8%
Cmara Alta: 20% Cmara Alta: 20%
Paraguai RP lista fechada
Cmara Baixa: 15% Cmara Baixa: 20%
Guatemala Unicameral: 13.3% RP lista fechada No
Cmara Alta: 13.6%
Brasil RP lista aberta Cmara Baixa: 30%
Cmara Baixa: 9.9%
Fontes de dados: ipu.org; quotaproject.org; Elaborao prpria.
*Em janeiro de 2015, o parlamento chileno aprovou uma lei de cotas de representao mnima de 40% e
mxima de 60% para cada sexo, que ser implementada no pas de 2017 a 2029, quando dever ser extinta.
A tabela 3 apresenta alguns dados importantes para a anlise. Uma leitura

simples dos dados sugere algumas concluses que confirmam ou no as inter-
pretaes discutidas na seo anterior. Primeiro, dos 18 pases latino-america-
nos listados, nove utilizam RP com listas fechadas, cinco RP com listas abertas
e quatro possuem sistemas mistos. Dentre eles, os pases com sistemas mistos
tm representao mdia de mulheres de 31,7%, os de RP com lista fechada
tm 25,64% e os de RP com lista aberta, uma mdia de 21,9%. importante
destacar aqui que o Equador eleva significativamente o percentual dos pases
com RP e listas abertas. Sem este pas, o percentual mdio dos pases com RP
e listas abertas seria de apenas 16,9% mais a frente ser apresentada uma
anlise sobre por que este pas difere dos demais. Dos seis pases com mdias
superiores a 30%, dois deles (Bolvia e Mxico) tm sistemas eleitorais mistos,
trs tm RP com listas fechadas (Argentina, Costa Rica e Nicargua), e um
deles (Equador) tem RP com lista aberta.
Alguns aspectos se destacam por confirmarem ou refutarem as interpreta-
es de autores apresentadas na parte anterior deste captulo. O primeiro deles
a relevncia das cotas. Todos os seis pases com percentuais acima de 30%
de mulheres em suas Cmaras Baixas possuem cotas. O segundo o melhor
desempenho eleitoral das mulheres em pases com sistemas eleitorais mistos. O
terceiro o percentual alto de mulheres na Cmara Baixa do Equador, onde o
sistema eleitoral RP com listas abertas. Portanto, enquanto o primeiro item
desta leitura dos dados confirma as teorias de especialistas na temtica, os dois
ltimos sugerem interpretaes distintas. Porm, uma anlise mais atenta desses
casos demonstra que nem sempre as coisas so como aparentam primeira vista.
Primeiro, em termos de mdias percentuais, pases com sistemas mistos
tm sido mais favorveis s mulheres. Porm, o melhor desempenho das mu-
lheres em pases com sistemas eleitorais mistos, particularmente o destaque
boliviano, facilmente explicado com relao s interpretaes anteriores.
Como j visto, sistemas mistos elegem parte de seus candidatos por meio de
eleies majoritrias e parte por RP. Normalmente, a parte majoritria desses
tipos de sistemas favorece candidaturas de homens, pelos motivos j expressos,
particularmente em se tratando de distritos uninominais em que a disputa por
candidaturas mais acirrada. No entanto, contrariando a norma, na Bolvia e
no Mxico, as cotas so empregadas tambm na parte majoritria; e, na parte
que RP, as listas so fechadas e h mandato de posio para as candidaturas

de homens e mulheres. Consequentemente, na Bolvia, que tem cota de 50%,
e no Mxico, que tem cota de 40%, o nmero de eleitas em suas Cmaras dos
Deputados prximo a esses percentuais. Ou seja, o sistema eleitoral misto
favorece as mulheres contanto que haja cotas e que essas sejam implementadas
tambm na sua parte majoritria em vagas uninominais.
O exemplo da Venezuela e do Panam ilustrativo nesse sentido. Embora
esses pases tambm tenham sistemas mistos, a situao deles distinta. No
primeiro, onde no h cotas, o percentual de mulheres eleitas de 17%; e no
segundo, apesar de oficialmente ter uma legislao de cotas de 50%, essa no
adequadamente imposta pela justia eleitoral, e assim a representao das
mulheres de 19,3%, ou seja, distante do percentual das cotas (Quotaproject,
2015). Portanto, a anlise sobre o desempenho eleitoral das mulheres nos sis-
temas mistos confirma a centralidade das cotas, do mandato de posio e de
mecanismos de controle legais para o sucesso eleitoral das mulheres.
Seria o sistema misto ou majoritrio (distrital como tem sido chamado no
Brasil) uma opo vivel para aumentar a representao poltica das mulheres
no Brasil? Pouco provvel. Se os partidos polticos brasileiros relutaram por
quase duas dcadas para implementar as cotas, em um sistema eleitoral em
que as mulheres tm grandes dificuldades de competir em p de igualdade
com os homens, como ser discutido na prxima seo, dificilmente eles con-
cordariam em implement-las em um sistema com cadeiras uninominais.
Um caso que chama a ateno o do Equador, por ter um elevado per-
centual de mulheres em sua legislatura nacional (41,6%), mesmo utilizando
um sistema eleitoral de RP com lista aberta, que considerado pela literatu-
ra como um dos menos favorveis eleio de mulheres. No entanto, uma
anlise mais detida do sistema e do comportamento eleitoral neste pas tam-
bm confirma as teorias anteriores. No Equador, a Assembleia da Repblica
(como chamado o seu parlamento unicameral) tem 137 assentos, que so
ocupados de acordo com as regras de um sistema de RP com listas abertas (ou
livres)14, com caractersticas singulares em relao s demais no continente,
14
O sistema PR de lista aberta do Equador tambm chamado por alguns autores de lista livre
ou free list, para destacar suas caractersticas particulares em relao a outros pases com esse
tipo de lista.
particularmente s do Brasil. Os eleitores tm duas opes: a) votar em candi-

datos individualmente em nmeros proporcionais aos de assentos do distrito,
distribuindo seus votos entre candidatos do mesmo partido, de diferentes
partidos (conhecido como pabachage), ou ainda votar vrias vezes para um
mesmo candidato; b) votar apenas no partido, ou seja, na lista partidria. Se
eles optarem pela segunda alternativa, eles estaro automaticamente elegendo
50% de mulheres, pois as listas dos partidos so compostas com paridade de
candidaturas de cada sexo em posies alternadas. Esta segunda opo de
voto tem sido majoritariamente preferida pelo eleitor equatoriano15, o que
faz com que, na prtica, o sistema eleitoral do Equador funcione como se
fosse de RP com lista fechada16.
A forma como o sistema eleitoral funciona no Equador , portanto, diferen-
te da do Brasil, no qual as cadeiras conquistadas por partidos ou coligaes so
proporcionais ao total de votos que eles obtm nas urnas e os candidatos eleitos
so aqueles que individualmente conquistarem o maior nmero de votos entre
esses. Por conseguinte, h uma independncia grande dos candidatos com rela-
o a seus partidos, e as eleies se constituem efetivamente em disputas entre
candidatos. Isso, alm de encarecer o pleito, transforma-o em uma competio
desigual entre candidatos com mais e com menos recursos de campanha, desfa-
vorecendo as mulheres, como ser argumentado mais frente.
15
Quero agradecer a Mala Htun e John Polga-Hecimovich por me ajudarem a encontrar uma
explicao para a aparente excepcionalidade do caso equatoriano entre os pases com RP e
listas abertas.
16
No objetivo deste artigo analisar o comportamento do eleitor equatoriano, o que reque-
reria anlise alm do escopo deste estudo, mas algumas hipteses podem ser levantadas.
Uma delas a simplificao do voto em lista frente opo de votar para muitos candidatos
individualmente; outra o costume do eleitor com este tipo de voto, j que a lista fechada
era utilizada no Equador antes da sua reforma poltica; uma ltima que o voto em lista
se deve a um apoio massivo do eleitor ao governo do presidente Rafael Correa. Neste caso,
na verdade, trata-se de voto na lista do Alianza PAIS, partido do presidente. Nas ltimas
eleies, este partido conquistou 100 cadeiras parlamentares, das quais 48 foram ocupadas
por mulheres. A oposio, porm, conquistou 37 vagas, das quais apenas 9 foram para as
mulheres. Ou seja, as mulheres eleitas na Assembleia da Repblica do Equador so predomi-
nantemente do Alianza PAIS. Devo esta ltima anlise e informao sobre a representao
das mulheres na Assembleia da Repblica do Equador a John Polga-Hecimovich. Para uma
anlise sobre a influncia do presidente Rafael Correa no resultado eleitoral do Equador, ver:
Polga-Hecimovich, 2014.
Sistema eleitoral e financiamento de campanhas

Uma questo que pode ser levantada por que outros pases que tambm uti-
lizam RP com listas abertas, como o Chile (15,8%), a Colmbia (19,9%), o
Peru (22,3%) e o Equador (41,6%) possuem ndices significativamente mais
altos de representao de mulheres que o Brasil. Embora esses pases, com ex-
ceo do Equador, que, como j explicado, tem um sistema de RP com lista
aberta que funciona como se fosse fechada, estejam entre os pases com meno-
res ndices de representao feminina nas Cmaras Baixas, o Peru tem mais que
o dobro e a Colmbia tem o dobro do percentual do Brasil. O Chile e a Vene-
zuela no implementam cotas e, por consequncia, tm ndices mais baixos que
os dois primeiros, mas, ainda assim, mais elevados que o do Brasil. Um fator
central que faz do Brasil uma excepcionalidade, mesmo entre os pases com RP
com listas abertas, a sua poltica de financiamento eleitoral.
O financiamento de campanha um elemento central para o processo
poltico eleitoral. Ele possibilita o contato do candidato com a populao
para divulgar e (idealmente) discutir suas ideias e projetos por intermdio
de diferentes meios, oferecendo assim oportunidade para o eleitor conhecer
seus potenciais representantes e optar por aqueles que, em tese, teriam mais
inteno e melhores condies de defender seus interesses e ideias. Conhecer
os candidatos um direito do eleitor, e divulgar seus projetos um direito do
candidato. Neste sentido, o financiamento eleitoral um elemento central
para a democracia, tanto do ponto de vista do eleitor como do candidato, e
um equilbrio nos montantes utilizados nas campanhas seria um dos primeiros
requisitos para a igualdade poltica.
Porm, no Brasil, as campanhas dos candidatos tm financiamentos extre-
mamente desnivelados. H total liberdade de arrecadao, ausncia de teto
para os gastos, e a iniciativa privada pode doar enormes quantias tanto para os
candidatos como para os partidos. As regras que existem sobre doaes, ao in-
vs de contriburem para equalizar a disputa, fazem com que elas sejam ainda
mais desiguais. Hoje o nico teto que existe para as doaes um percentual
estabelecido sobre a renda do doador (pessoa fsica) ou lucro da empresa (pes-
soa jurdica), que estabelece que as doaes individuais no podem exceder
10% da renda bruta anual do doador e 2% do lucro bruto anual da empresa.
Ou seja, as regras que existem asseguram o predomnio dos grandes doadores,

sejam eles pessoa fsica ou jurdica.
Essas caractersticas da poltica de financiamento combinada com um sis-
tema de RP com listas abertas, nas quais campanhas e arrecadaes so indi-
vidualizadas, faz com que as receitas de campanha sejam um dos elementos
mais importantes para definir as chances de sucesso dos candidatos nas urnas
(Britto, 2009; Peixoto, 2004; Samuels, 2001; Sacchet e Speck 2012a, 2012b;
Speck, 2005), criando uma situao de grande desigualdade poltica entre
eles. Portanto, no surpreende que o financiamento eleitoral seja um dos t-
picos mais controversos no debate sobre reforma poltica no Brasil. Um teto
mximo e uma regulao efetiva dos gastos de campanha democratizariam o
processo poltico, mas muitos daqueles que se beneficiam do atual sistema
perderiam com isso.
Diferentemente do Brasil, dos pases com RP com listas abertas aborda-
dos anteriormente, apenas no Chile os candidatos podem individualmente
receber dinheiro da iniciativa privada, e em todos eles, incluindo o Chile, h
tetos impostos por lei que limitam os gastos das campanhas dos candidatos e
partidos (IDEA, 2015). Esses mecanismos utilizados para limitar a influncia
do capital financeiro no processo eleitoral podem ajudar a entender porque o
Brasil tem o ndice mais baixo de mulheres em cadeiras legislativas do conti-
nente, mesmo em comparao com pases que no implementam cotas.
A individualizao das campanhas tpicas de sistemas de RP com as carac-
tersticas do brasileiro, somado a suas regras de financiamento de campanha,
impacta de forma particular as chances de sucesso eleitoral das mulheres. Em
estudos anteriores sobre diferentes pleitos eleitorais e nveis de disputas para
cadeiras legislativas (do local ao nacional), foi constatado que as mulheres tm
arrecadao mdia de campanha substancialmente inferior a dos homens (Sac-
chet, 2013, 2011; Sacchet e Speck, 2012a, 2012b). Elas recebem significativa-
mente menos apoio financeiro da iniciativa privada, dos partidos e tendem a
investir menos recursos prprios em suas campanhas.
A tabela a seguir apresenta uma amostra das diferenas em financiamento
eleitoral de mulheres e homens vista tambm em outros pleitos legislativos.
Nela so retratadas grandes diferenas no financiamento eleitoral de homens e
mulheres nas eleies proporcionais de 2006 e 2010. No houve possibilidade
de se efetuar uma anlise dos dados das eleies de 2014 para este estudo,
porm, dado que as campanhas tm ficado mais caras a cada eleio, h indi-
cao de que a diferena entre as arrecadaes de homens e mulheres tenha
sido ainda maior.
Tabela 4
Financiamento das mulheres em relao ao

Ano
financiamento dos homens
Deputado Estadual 85%
2006
Deputado Federal 55%
Deputado Estadual 63%
2010
Deputado Federal 47%
Fonte: Dados do TSE. Elaborao prpria.
Os dados da tabela 4 demonstram que o percentual mdio das receitas de

campanha das candidatas tem sido significativamente inferior ao dos candi-
datos, tanto para a posio das Assembleias Legislativas estaduais quanto para
a da Cmara dos Deputados. Outra constatao que as diferenas vm se
acentuando a cada pleito com o aumento crescente nas quantias que so gastas
nas campanhas (Sacchet e Speck, 2012a). A tabela demonstra que, enquanto
em 2006 o montante mdio gasto pelas candidatas posio da Cmara de
Deputados foi de 55% do valor gasto pelos candidatos, em 2010 ele repre-
sentou 47%. Para a posio de deputado estadual, a situao foi similar: em
2006, a receita mdia delas representou 85% do valor da receita deles e, em
2010, caiu para 63%. Ou seja, a proporo media de gastos das campanhas
das mulheres em relao dos homens tem diminudo a cada eleio.
Estudos anteriores demonstram que as diferenas entre financiamento de
homens e mulheres so tambm expressivas nas eleies para posies das C-
maras de Vereadores. A anlise dos dados das eleies de 2012 evidencia que as
mulheres que concorreram posio de vereador receberam quantias signifi-
cativamente menores de recursos que os homens em todos os municpios bra-
sileiros, mas particularmente naqueles de maior porte, onde o financiamento
eleitoral um fator ainda mais determinante (Sacchet, 2013). Consequente-
mente, mais mulheres foram eleitas vereadoras em municpios menores, onde

a diferena entre a arrecadao de homens e mulheres foi menor17.
Devido alta correlao existente entre financiamento e sucesso eleitoral
no Brasil (Sacchet, 2011; Sacchet e Speck, 2012a, 2012b) e ao fato de as
mulheres arrecadarem quantias significativamente inferiores s dos homens,
a propenso que menos mulheres sejam eleitas em todos os distritos eleito-
rais. Nos distritos maiores, porm, onde h maior volume de arrecadao e o
financiamento ainda mais importante para que o candidato se faa conhecer
pelo eleitor, as chances de eleio delas so ainda menores.
Outra constatao de alguns estudos que, para se elegerem, as mulheres
precisam de um financiamento maior que o dos homens (Sacchet e Speck
2012a; Speck e Mancuso, 2014). As mulheres que se elegem tm financia-
mento eleitoral mdio superior ao dos homens em todos os distritos indepen-
dentemente do tamanho (Sacchet, 2013). Isso indica que a arrecadao de
campanha uma varivel ainda mais importante para as mulheres do que para
os homens, o que pode significar um meio de compensar tanto o preconceito
de parte dos eleitores em votarem numa mulher para um cargo representativo
como o fato de elas terem menos acmulo de capital poltico (os homens
candidatos tendem a vir de carreiras polticas mais longas ou mesmo estarem
concorrendo reeleio o que os tornam mais conhecidos do eleitor e, portan-
to, se supe que precisem de menos financiamento eleitoral).
Portanto, o financiamento eleitoral uma varivel central para explicar por
que alguns candidatos so eleitos e outros no. Com relao s mulheres, no
atual sistema poltico, a correta implementao medida importante, porm
no suficiente para que ocorra um aumento substantivo no percentual de mu-
lheres eleitas. Para isso, sero necessrias mudanas nas regras que organizam
e regulam o financiamento de campanha.
17
Para uma anlise detalhada do desempenho eleitoral das mulheres que concorreram ao cargo
de vereador nas eleies de 2012, por tamanho de municpios e diferenas em arrecadao
de homens e mulheres, ver: Sacchet, 2013.
Concluses: que reforma poltica interessa s mulheres?

Este captulo apresentou uma anlise sobre a representao poltica das mu-
lheres no Brasil destacando os elementos do seu sistema poltico que so cen-
trais para explicar por que o Brasil tem um dos ndices mais baixos de presena
de mulheres em posies legislativas nacionais do mundo e o mais baixo da
Amrica Latina. Dois fatores foram apontados como centrais: o sistema elei-
toral de representao proporcional com listas abertas e a poltica de financia-
mento de campanha.
O sistema eleitoral de representao proporcional favorece a representa-
o de vises e interesses plurais de grupos sociais e polticos no processo
legislativo, na medida em que a proporo de voto recebido por cada partido
ou coligao considerada na composio do corpo legislativo. O sistema
de representao proporcional com listas abertas, no entanto, em particular
com as caractersticas do modelo brasileiro explicado neste captulo, exacer-
ba a influncia do financiamento de campanha, tornando-se um dos fatores
principais de constrangimento a um aumento no nmero de mulheres eleitas.
A lista aberta aparenta democratizar o voto, uma vez que a ausncia de um
ordenamento dos candidatos nas listas partidrias permite ao eleitor, em lti-
ma instncia, decidir quem ir se eleger. No entanto, ela cria uma situao de
desigualdade poltica entre candidatos com diferentes montantes de financia-
mento de campanha e faz com que seja vlida, afinal, a quantia gasta por eles.
O financiamento eleitoral possibilita o desenvolvimento das campanhas
e a divulgao dos candidatos para o eleitor. Sem financiamento adequado,
esses tero menos capacidade de se tornarem conhecidos e de divulgarem seus
projetos para os eleitores, particularmente em distritos eleitorais maiores, que
requerem mais recursos para essas atividades. Porm, a ausncia de um teto
para as arrecadaes e a possibilidade de grandes doaes por indivduos e,
particularmente, empresas para candidatos e partidos fazem com que o mon-
tante gasto no processo eleitoral seja extremamente desnivelado e que alguns
interesses e propostas recebam mais divulgao do que outras. O desequilbrio
no financiamento eleitoral, como visto neste captulo, impacta, de forma par-
ticular, a representao de membros de grupos menos articulados com doado-
res de campanha, como as mulheres. Portanto, a individualizao das campa-
nhas eleitorais tpicas do sistema eleitoral brasileiro, associada liberdade de

arrecadao que conduz a grandes diferenas entre os montantes de recursos
de campanha utilizados pelos candidatos, cria uma configurao eleitoral que
dificulta o sucesso de candidatos com menos arrecadao, como as mulheres.
O voto poltico majoritrio (ou distrital como tem sido chamado no Bra-
sil) vem sendo apresentado por alguns partidos no Congresso como uma for-
ma de solucionar limites do atual sistema, particularmente para aproximar re-
presentantes e representados. Do ponto de vista da representao poltica das
mulheres porm, esse tipo de sistema eleitoral pioraria uma situao j pouco
promissora. A anlise apresentada neste captulo demonstra que o percentual
de mulheres em pases da Amrica Latina com sistema misto (parte majori-
tria e parte proporcional) somente elevado naqueles que utilizam cotas na
parte majoritria desse sistema. Se os partidos brasileiros no cumpriram a lei
de cotas por quase duas dcadas, mesmo na vigncia de um sistema eleitoral
em que as candidaturas de mulheres praticamente no interferem nas candi-
daturas e chance de sucesso dos homens, improvvel que eles concordem em
empregar cotas em um sistema majoritrio com vagas uninominais.
Por este motivo, a proposta principal apresentada por aqueles que advo-
gam em favor da urgncia no aumento do nmero de mulheres eleitas pela
permanncia do sistema de representao proporcional, mas com o fechamen-
to das listas. Pois, alm de baratear as campanhas, combater a corrupo e for-
talecer os partidos, seria tambm uma opo para assegurar um aumento no
percentual de mulheres eleitas. A aplicao das cotas, com mandato de posio
em listas fechadas dos partidos, ampliaria o percentual de mulheres eleitas
no Brasil para algo em torno de 30%. Ou seja, um ndice significativamente
superior aos 9,9% atuais.
Por fim, uma outra questo central do debate a poltica de financiamento
de campanha. Com base na constatao da preponderncia do financiamen-
to de campanha sobre as chances de eleio dos candidatos, trs propostas
inter-relacionadas tm sido apresentadas como alternativa ao modelo atual.
Uma delas pelo financiamento pblico exclusivo de campanha; a outra
pela proibio das doaes de pessoas jurdicas (empresas); e a ltima pela
estipulao de um teto nominal para os gastos e doaes de campanha. Seriam
essas propostas/solues para aumentar a representao poltica das mulheres?
O financiamento pblico exclusivo de campanha cria incentivos para a

participao de diferentes grupos sociais no processo poltico e democratiza a
disputa pelo voto. Ele possibilita que candidatos com menos poder econmico,
ou com menos suporte financeiro de redes tradicionais de financiadores, pos-
sam tambm disputar o apoio do eleitor. Porm, ele tambm tem deficincias,
por exemplo, se o acesso ao financiamento for embasado na performance elei-
toral dos partidos no perodo prvio, ele dificulta a entrada de novos partidos
no cenrio poltico. Alm disso, e diretamente relacionado questo central
deste artigo, para que o financiamento pblico possa ser um meio de equalizar
as condies de disputa, faz-se necessria a existncia de mecanismos efetivos
de controle que possam prevenir que alguns candidatos utilizem exclusivamen-
te esse tipo de financiamento, enquanto outros contem tambm com doaes
de outras fontes, particularmente da iniciativa privada, na forma de caixa dois.
Com base na discusso e nos dados apresentados, conclui-se que caso a si-
tuao de baixa presena de mulheres em posies representativas seja tomada
como uma questo poltica em si, para a qual sejam buscadas solues no pro-
cesso de reforma poltica, pode-se vislumbrar mudanas no quadro atual de
extremo desequilbrio de influncia entre homens e mulheres sobre as decises
polticas adotadas no pas.
Se as propostas aqui discutidas so viveis no presente contexto poltico ,
no entanto, uma questo a parte. Como os membros do Congresso de alguma
forma se beneficiam do atual sistema eleitoral e das regras de financiamento de
campanha, nem todos tero interesse em tais reformas. Por outro lado, a articu-
lao poltica e social das mulheres no Brasil tem sido um instrumento impor-
tante para assegurar a conquista de polticas de defesa dos direitos das mulheres
e isso um fator importante nesta equao. Em outras palavras, ainda que as
estruturas polticas atuais no sejam favorveis, o resultado tambm depende do
processo poltico, ou seja, da correlao de foras estabelecida e da habilidade
dos atores pr-equidade de gnero para negociar e pressionar por tais mudanas.
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Para alm das fronteiras do
patriarcado: reflexes sobre a
reforma do sistema poltico e a
refundao do Estado
Clarisse Paradis e Sarah de Roure
Introduo
A transformao do sistema poltico e de sua relao com o sistema econmi-
co faz parte de uma crtica feminista global sobre o modo de organizao da
produo e reproduo da vida no sistema capitalista. Mais que a incluso de
contingentes de mulheres no sistema, refora-se a tarefa de desmontar o carter
racista e patriarcal do Estado calcado na diviso sexual do trabalho. A partir
da diviso e hierarquia entre o que trabalho de homem e o que trabalho de
mulher e da invisibilidade e marginalidade da tarefa de sustentabilidade da vida
humana, exercida quase exclusivamente pelas mulheres, o sistema econmico
apropria-se do trabalho gratuito das mulheres, e o sistema poltico organiza a
subordinao e excluso das mulheres de modo a sustentar essa diviso.
Nesse sentido, fundamental reconhecer que a diviso sexual do trabalho
um problema para a democracia, tanto do ponto de vista de seu marco tico
e poltico como de seu funcionamento. Afinal esse tipo de diviso do trabalho,
ao longo da histria, contribuiu fortemente para a excluso das mulheres dos
espaos pblicos/polticos, bem como para a desigualdade que as mulheres
vivem ao se inserirem nesse mbito.
A reforma do sistema poltico brasileiro consiste em alterar as regras do sis-
tema, dentro dos marcos da democracia. Existe uma variedade de propostas de
alterao e importante lembrar que, para muitos atores polticos, o sistema

atual proporciona benefcios considerveis, o que torna o empreendimento
feminista de reformar o Estado uma proposta que abala a correlao de foras,
movendo as regras em prol daqueles que hoje tm pouqussimo acesso ao
poder poltico.
O objetivo do artigo contribuir para a reflexo cada vez mais frutfera das
mulheres brasileiras e latino-americanas organizadas em torno da luta poltica
feminista para despatriarcalizar o Estado e reforar as concepes e marcos de
luta da igualdade entre homens e mulheres. Na primeira seo, apresentamos
uma breve reflexo em torno de quais entendimentos relativos ao Estado orga-
nizam a anlise aqui proposta. A segunda seo buscar traar, tambm breve-
mente, a trajetria do movimento de mulheres no Brasil em relao ao Estado
e esquerda. Na terceira seo, oferecemos uma anlise da ideia de represen-
tao poltica e das questes que esto subjacentes s propostas da reforma em
questo. Por fim, refletiremos sobre os limites da reforma poltica no Brasil.
As mulheres no Estado e o Estado na vida das mulheres

O pensamento socialista, principalmente em sua concepo marxista, fez crtica
s concepes liberais de Estado e sua subordinao aos interesses predominan-
tes na sociedade na esfera da produo, bem como a crtica de que a igualdade
do Estado de Direito no ultrapassa a igualdade jurdica do cidado tentando
encobrir a real desigualdade social existente na sociedade (Pont, 2002).
A partir de uma anlise feminista, a primeira questo que se levanta acerca
do Estado e das dinmicas de representao e participao parece bvia: onde
esto as mulheres? Frente a essa pergunta, se desenvolveu uma vasta literatura
feminista dedicada a analisar as complexas relaes entre o Estado e as mu-
lheres como grupo social. A primeira noo importante que incorporaram
de que o Estado no neutro frente ao gnero, raa ou classe, nem em suas
aes nem em suas bases fundantes.
Partindo da, as feministas ao longo dos anos se debruaram sobre as for-
mas como o Estado e outros espaos de participao poltica interagem com
as mulheres. Quem so os sujeitos polticos no Estado? Em que termos se
pode pensar na cidadania como algo estendido tambm s mulheres? Como
Para alm das fronteiras do patriarcado 179
o Estado reconhece as mulheres, tanto em suas polticas como nos espaos de

deciso e representao?
Embora nos Estados ocidentais houvesse um caminho gradual em direo
a uma igualdade jurdica, Virginia Ferreira (2004) alerta que esse enquadra-
mento jurdico de igualdade contrasta com uma sociedade fundada em bases
desiguais. A cientista social e feminista Tatau Godinho afirma que, estando
organizado a partir do pressuposto da dicotomia entre o pblico e o privado, o
Estado incorpora em suas bases a desigualdade entre os sexos. Esse antagonis-
mo com a esfera privada o que, segundo Godinho, permite nomear o carter
patriarcal: por ser capitalista e classista, reflete as estruturas de desigualdade de
raa e sexo (2007).
Carole Pateman (1996), ao fazer uma reviso do pensamento feminista
acerca da dicotomia pblico e privado, retoma a crtica da separao entre p-
blico e privado como uma extenso das caractersticas naturais dos sexos. A
ordem liberal, que supostamente separa as esferas domstica/privada da socie-
dade civil/pblica, inevitavelmente as inter-relaciona. Em outras palavras, que
o binmio pblico-privado parte de um mesmo sistema, o patriarcado liberal.
Exemplos desse antagonismo no Estado so: o reconhecimento tardio de que
a violncia sexista deve ser objeto de legislao e de polticas pblicas, e o traba-
lho domstico, de cuidados, que permanecem sendo vistos como tema privado,
com poucas implicaes do Poder Pblico (e dos homens) em compartilh-lo.
Embora a fronteira entre essas duas esferas no seja esttica, e sim mutante.
Woodward alerta que a cidadania poltica assumida como anttese da
diferena sexual, sendo assim, o referente da cidadania permanece sendo mas-
culino, e o que significa a cidadania para as mulheres, em aberto (1998). A au-
tora prossegue: Os homens recebem a considerao de representantes gerais
da humanidade, como se essa fosse uma subjetividade universal e desprovida
de gnero (Woodward,1998, p. 47). As mulheres so, portanto, consideradas
as Outras e constitudas em relao ao sujeito supostamente universal.
Godinho apresenta a noo de cidadania cindida das mulheres e considera
[...] indispensvel uma alterao na forma como o Poder Pblico interfere nas
relaes sociais de sexo. Em primeiro lugar, a restrio da cidadania das mulheres,
uma vez que so excludas do espao pblico, esfera por excelncia para a cons-
tituio de cidados. Em segundo lugar, a identidade feminina com a natureza,

justificadora da presena das mulheres exclusivamente em uma esfera considerada
fora das relaes sociais. (Godinho, 2007, p.18)
Para ela, o objeto da disputa , portanto, o alargamento, ampliao da ci-

dadania, que pressupe que as mulheres estariam no universo privado e fami-
liar. Portanto, uma cidadania majoritariamente pensada para os homens, mas
que contrasta com a maior presena das mulheres nas atividades remuneradas
e no mundo pblico (2007).
Luta das mulheres e participao poltica na trajetria da

esquerda brasileira
Nos anos 1960, as organizaes da esquerda brasileira, empenhadas na luta
pelo socialismo e contra a ditadura, trataram o questionamento a valores e
comportamentos machistas e patriarcais como um tema menor diante das
grandes questes da revoluo. Assim como em outros lugares do mundo, aqui
a maioria da esquerda acreditou que a opresso das mulheres era um reflexo da
explorao de classe da sociedade capitalista e que, portanto, deixaria de existir
no socialismo. Identificavam que a desigualdade residia no acesso diferenciado
de homens e mulheres ao mercado de trabalho remunerado, de forma que o
caminho para a igualdade consistia em integrar as mulheres ao mercado de tra-
balho e a partir disso estimular sua participao poltica. (Souza-Lobo, 1982)
Elaboraes destoantes foram alm quando, por exemplo, em 1906 a
anarquista Emma Goldman afirmou que nem o voto nem a igualdade no
trabalho remunerado seriam suficientes para mudar a situao das mulheres
na sociedade se no houvesse ruptura, a partir das prprias mulheres com as
relaes de opresso, submisso e com as relaes sociais de sexo. Essa viso
permaneceu marginalizada na trajetria da esquerda e na sua relao com a
pauta poltica das mulheres.
Desde meados dos anos 1970, o movimento de mulheres organizado em
clubes de mes, sindicatos, associaes de donas de casa e empregadas do-
msticas, entre tantos outros, atuou em direo s reivindicaes especficas e
outras ligadas ao cotidiano das comunidades, como creches, postos de sade,
saneamento etc. A atuao poltica das mulheres tambm era parte essencial
das organizaes da sociedade civil e dos partidos. A participao feminina nos

sindicatos, mesmo que numericamente baixa se comparada com o aumento
das mulheres na PEA, cresceu de forma significativa nos anos 1970. Entre
1970 e 1978, a sindicalizao das mulheres aumentou 176%, enquanto sua
presena na PEA havia crescido 123%. Muitas autoras argumentam que essa
ampliao foi o que levou s direes sindicais a inevitavelmente ter iniciativas
dirigidas para esse grupo. (Sarti,1988)
A pesar dessa dinmica poltica importante, a maioria das entidades mistas
e sindicatos permaneceu sem assumir a importncia da organizao autnoma
das mulheres como parte de um processo de emancipao coletiva. Em 1979,
quando o general Joo Batista Figueiredo assumiu a presidncia e deu incio
transio democrtica, o tom pouco crtico marcou os debates pblicos, im-
pactando tambm os discursos sobre as mulheres e sua participao poltica. A
ditadura passou a ser chamada de governo de transio, at mesmo por parte
da intelectualidade de esquerda que estava no pas.
A expectativa com a redemocratizao era de que as reivindicaes polticas
das mulheres recebessem um maior apoio em funo do importante papel
que tiveram na oposio ditadura nos anos 1970. A cientista poltica Sonia
Alvarez afirma que o processo gradual de redemocratizao tanto reforou
quanto foi fortalecido por um processo igualmente gradual do que ela chama
de politizao de gnero (1988). Isso significa que questes que anteriormente
foram consideradas privadas ou pessoais passaram a ser levantadas como parte
da poltica e, portanto, da agenda dos partidos e do Estado.
Entretanto, a ideia radical de participao poltica e social foi substituda
pela noo clssica de representao. Estabeleceu-se quase um consenso de
que havia um processo gradual de abertura e, consequentemente, a reivindi-
cao por democracia deixou de ser suficiente para unificar as mulheres, como
no momento anterior.
A fora poltica dos movimentos organizados de mulheres durante a aber-
tura, especialmente durante as conjunturas eleitorais de 1982 e 1984, dimi-
nuiu na medida em que o Brasil se estabilizou em um acordo democrtico no
ps-ditadura (Alvarez, 1988). Em documento histrico sob o ttulo Mulher:
ganha menos, trabalha mais, a primeira a perder o emprego e a ltima a ser
eleita para uma constituinte, em 1987, Eduardo Suplicy afirma:
O desafio de criarmos instituies e de desenvolvermos valores e atitudes que

garantam efetiva igualdade de direitos entre homens e mulheres na verdade de
todos ns. O PT, por seu turno, ainda est longe de dar o exemplo devido nessa
questo; em que pese termos eleito algumas parlamentares, as duas federais j
citadas e seis deputadas estaduais [...] No temos uma mulher sequer atualmente
na executiva nacional de vinte componentes e h apenas quatro mulheres entre os
83 membros do diretrio. (Suplicy, 2011, p. 130)
Na histria da esquerda, a participao poltica das mulheres nas organi-

zaes e consequentemente na poltica institucional nunca foi um tema re-
solvido. Imperaram vises em que a desigualdade gerada pelo patriarcado era
algo menor, que se resolveria com a revoluo. A opresso primordial era a de
classe e que, portanto, a tarefa dos revolucionrios era incluir as mulheres na
classe. Em outras palavras, para serem consideradas como atrizes da poltica,
deveriam ser consideradas trabalhadoras. A classe visvel e reconhecida, mas
o sexo e o patriarcado, que organiza as relaes, no.
A partir do momento em que a luta pelo socialismo foi gradualmente des-
creditada durante os anos 1990 momento em que a linguagem neoliberal foi
reforada como respostas aos conflitos sociais e polticos , a bandeira da igual-
dade entre homens e mulheres e seu teor transformador e articulador de um
modelo civilizacional alternativo, em que a vida das mulheres fosse considerada
de maneira integral e calcada na autonomia, foram substitudas por uma agen-
da de luta pela insero das mulheres nas instituies tal como constitudas.
Segundo Nancy Fraser (2013), o projeto poltico neoliberal desorganizou
e combateu a ideia de redistribuio igualitria, fazendo com que se enfra-
quecessem a legitimidade e a viabilidade do uso do Poder Pblico de con-
trolar as foras do mercado. Nesse contexto, os movimentos feministas, que
anteriormente clamavam pela extenso da igualdade de classe para o gnero,
no conseguiram mais assumir a base social-democrtica para radicalizao,
gravitando ento por novas gramticas de reivindicao polticas marcadas
pelo reconhecimento (Fraser, 2013, p.4).
Nesse sentido, redefiniram a justia de gnero, no mais generificando
um imaginrio socialista, mas a partir de um projeto que buscava reconhecer
as diferenas. Para a autora, o resultado , de um lado, a continuao da ex-
panso da agenda poltica feminista para alm da redistribuio de classe, de

outro, a luta pelo reconhecimento acabou por desviar mais do que aprofundar
o imaginrio socialista. O efeito foi, portanto, o de subordinao das lutas
sociais por lutas culturais (Fraser, 2013, p. 4).
Fraser nos ajuda a compreender como o projeto poltico do neoliberalismo
criou desafios para a luta feminista e como a agenda da representao poltica
das mulheres, ao carregar teor transformador, deve ser articulada com as de-
mandas materiais e simblicas que reconhecem que classe, gnero e raa so
traos fundamentais para a cidadania das mulheres brasileiras.
Os desafios da reforma poltica e da despatriarcalizao

do Estado
At aqui, exploramos as concepes feministas em relao ao Estado e a luta po-
ltica das mulheres para alterar seu carter racista e patriarcal. Tambm examina-
mos a trajetria das mulheres organizadas no Brasil e sua relao com a esquerda
e com as instituies estatais. Na presente seo, analisaremos desafios e poten-
cialidades envolvidos no debate e nas propostas sobre a reforma poltica no Brasil.
Antes de desenvolver reflexes sobre a maneira como uma reforma im-
pactaria a representao poltica das mulheres, algumas consideraes sobre
a noo de representao podem ajudar a aprofundar a discusso. Iris Young
(2006), uma importante filsofa poltica, traz a ideia de representao como
uma dinmica que oscila entre autorizao e prestao de contas, isto , um
misto de ser autorizado a atuar nas instituies oficiais pelos cidados e de ser
responsvel diante dos representados.
A inovao de Young est na refutao da noo de representao como
substituio, isto , os representantes como espelhos dos representados, agi-
riam a partir de um compartilhamento de identidades fixas e imutveis. Como
alternativa ao paradoxo da representao, a autora prope a ideia de perspecti-
va social como o ponto de vista que os membros de um grupo mantm sobre
os processos sociais em funo das posies que neles ocupam (p.164). Nes-
se sentido, pessoas diferentemente posicionadas tm diferentes experincias,
histrias e compreenses sociais derivadas do seu posicionamento na estrutu-
ra dos grupos sociais (p.162).
Lauren Weldon (2002) avana nessa abordagem de Young ao problematizar

a representao como um processo centrado no indivduo. Nesse sentido, ela
caracteriza a perspectiva de grupo como o produto coletivo de grupos sociais,
desenvolvido por interaes intragrupos (Weldon, 2002, p. 1.153). Assim, as
mulheres formam um grupo social porque compartilham uma posio na es-
trutura social, e no porque compartilham, a priori, interesses e valores nicos.
Como afirma Weldon, as mulheres no compartilham uma lista de propostas
polticas, mas elas compartilham uma lista de questes de mulheres (p. 1.157).
Nesse sentido, as mulheres produzem uma perspectiva de grupo quando
interagem, trazendo bagagem de experincias e vises e formam posies do
grupo que subsidiam seus interesses. O processo de representao delas, sendo
elas um grupo extremamente heterogneo, s pode se dar a partir de espaos
de construo de perspectivas coletivas, em que as vrias realidades, anseios,
experincias e diferenas possam ser compartilhadas, e aes coletivas e ban-
deiras de luta produzidas conjuntamente.
Apesar de serem maioria da populao brasileira e maioria dentre os com-
ponentes das organizaes da sociedade civil e de espaos representativos no
eleitorais, como Conselhos, Oramento Participativo, entre outros, as mulhe-
res no passam de um pouco mais de 9% na Cmara Federal. As cotas de g-
nero no tiveram sucesso no Brasil, ao contrrio de outros pases, uma vez que
ela esbarra nas regras do sistema eleitoral lista aberta, altos financiamentos
privados de campanha, pouca identificao partidria, grande fragmentao,
forte interferncia do poder econmico etc.
Se pensarmos a experincia das poucas mulheres que conseguem se eleger
no Brasil, podemos perceber que o peso de algum parentesco com polticos
que exercem ou exerceram mandatos maior entre as mulheres do que entre
os homens (SPM, 2014). Isso demonstra que um projeto de reforma poltica
que reponha o papel dos partidos e seus projetos polticos e diminua a sobe-
rania do poder econmico sobre as eleies, ao limitar ou extinguir o finan-
ciamento privado de campanha, tem potencial de beneficiar o aumento da
representao poltica das mulheres. Nesse cenrio, haveria uma oportunidade
maior para que as mulheres sejam eleitas a partir de projetos polticos que
tenham identificao na sociedade, uma vez que o peso do poder econmico
sobre o voto seria menor, incentivando candidaturas populares.
Como afirma Matos (2013), as barreiras eleio de mulheres vo alm

do sistema poltico. Elas existem desde o momento anterior candidatura, na
falta de investimento dos partidos polticos, no clculo estratgico que as mu-
lheres fazem sobre as reais chances de se eleger, at as barreiras que perduram,
mesmo quando so eleitas, no momento da reeleio. Segundo a Secretaria de
Poltica para as Mulheres, em relatrio sobre desempenho das mulheres nas
eleies de 2014, O percentual de reeleio de parlamentares (Cmara dos
Deputados e Senado Federal) do sexo masculino foi de mais de 54%, enquan-
to entre as mulheres no chegou a 40%. (SPM, 2014, p.16).
Nesse sentido, a elaborao de uma proposta de reforma poltica que con-
tribua para eliminar as barreiras impostas s mulheres para representao nos
espaos de poder deve estar alinhada com propostas que visem eliminao
de todas as barreiras que produzem as desigualdades vividas pelas mulheres.
Uma jornada dupla de trabalho torna muito difcil a tarefa de sua organizao
poltica. A falta de creches e as longas jornadas de trabalho, que compreendem
o trabalho remunerado e aquele exercido em casa, produzem uma situao em
que o tempo das mulheres tratado como inesgotvel e, obviamente, o tempo
da poltica incompatvel com esse tempo.
Kergoat (2003) sistematiza o conceito de Diviso Sexual do trabalho que
ajuda a entender essa dinmica:
A diviso sexual do trabalho a forma de diviso do trabalho social decorrente

das relaes sociais de sexo; essa forma adaptada historicamente e a cada so-
ciedade. Ela tem por caractersticas a destinao prioritria dos homens esfera
produtiva e das mulheres esfera reprodutiva e, simultaneamente, a apreenso
pelos homens das funes de forte valor social agregado (polticas, religiosas,
militares etc). (Kergoat, 2003)
Se olharmos brevemente a experincia do governo de Zapatero no Estado

Espanhol em 20081, quando o governo do PSOE nomeou o mesmo nmero
de ministros e ministras, vemos uma situao ilustrativa. Nesse momento, foi
garantida a presena de mulheres tambm para outros postos importantes e
1
Ver documento La apuesta por la Paridad. Disponvel em: <www.oas.org/en/CIM/docs/
ApuestaPorLaParidad-Final.pdf>. Acesso em 15 fev. 2015.
estabeleceu-se um conjunto de polticas chamadas de promoo da igualdade.

Entretanto, informaes alm dos nmeros da participao levantadas pela
psicloga Anna Freixas Farr registram que entre os ministros homens, todos,
menos um, eram casados. Entre as ministras 37.5% eram casadas, o mesmo
nmero de mulheres eram solteiras e 25% separadas ou divorciadas. Ainda
entre os ministros do sexo masculino, a mdia de filhos/as era de 2,75 contras-
tando com os 0,62 por ministra.
Ou seja, os homens permanecem liberados para exercer funes no es-
pao pblico e ocupar espaos de poder porque dispem de uma estrutura
familiar, em que o trabalho reprodutivo e de cuidados viabilizado por outra
pessoa. Eles esto autorizados a dedicar toda sua energia, tempo e capacida-
des sua empresa, partido, organizao ou sindicato. O mesmo no acontece
com as mulheres.
A experincia boliviana tambm merece ateno. De acordo com ranking
organizado pela Inter-Parliamentary Union2, a partir das eleies nacionais de
2014, a Bolvia segundo pas no ranking mundial de maior representao po-
ltica das mulheres no parlamento, atingindo paridade ao somar o nmero de
cadeiras ocupadas por elas no Senado e na Assembleia Legislativa Plurinacional.
No seria possvel discorrer detalhadamente sobre as causas desse feito,
no entanto, faz-se evidente que esse processo parte da reforma da legislao
eleitoral, que obriga alternncia de gnero nas listas de candidaturas, de uma
atuao importante das organizaes de mulheres em fiscalizar o cumprimen-
to da lei e construir uma plataforma conjunta de luta na sociedade, bem como
se insere em um processo mais profundo de reforma do Estado, a partir de um
projeto poltico concreto e compartilhado de descolonizao e despatriarcali-
zao das instituies pblicas e da sociedade.
Apesar do enorme avano vivido no pas, em maio de 2013, foi promulga-
da a lei contra o Assdio e Violncia Poltica contra as Mulheres3. Isso significa
que muitas lideranas, principalmente indgenas eleitas nas instituies locais
2
Ver documento Women in National Parliaments. Disponvel em: <www.ipu.org/wmn-e/
world-arc.htm>, acesso em 10 jan. 2015.
3
Lei 10.778, de 24 de novembro de 2003. Estabelece a notificao compulsria, no territrio
nacional, do caso de violncia contra a mulher que for atendida em servios de sade pbli-
cos ou privados.
de representao poltica, lidam cotidianamente com perseguies masculi-

nas, advindas dos prprios polticos opositores desses avanos. H relatos de
violncia, assassinatos, deposies arbitrrias, entre outros. Esse exemplo de-
monstra como os desafios esto alm da reforma poltica e como o patriarcado
pressiona contra o avano poltico das mulheres.
Os partidos polticos tambm podem ser um desafio para a organizao
poltica das mulheres. A vivncia nesses espaos dominada por prticas an-
drocntricas, que no reconhecem a contribuio das mulheres para a polti-
ca, conectando as diversas esferas da vida com as anlises produzidas no seu
interior. A prtica no Partido dos Trabalhadores reconhecida por muitas
militantes como a lgica de construo das secretarias de mulheres, mui-
tas vezes organizadas por mulheres que tm experincia de construes mais
coletivas e horizontais nos movimentos de mulheres, desalinhada com as
prticas mais gerais do partido, muitas vezes hierrquicas, dominada por ho-
mens, que desconectam o pessoal como poltico e no respeitam os tempos
de vida das mulheres.
Toda essa situao acaba por desencorajar uma participao maior das mu-
lheres no partido, bem como a prpria incorporao dessa experincia singular
na sua prtica cotidiana. evidente que essa situao perpassar as conjunturas
polticas e reconhecida a contribuio das mulheres do PT na luta contra o
machismo no interior da esquerda. No entanto, mesmo com a aprovao de
paridade nas direes partidrias, a lgica de organizao no se alterou e essa
uma agenda importante de luta interna das mulheres.
Todos os exemplos e questes aqui levantadas remetem ideia de que a
luta feminista por mais mulheres no poder, ainda que politize a distncia das
instituies polticas democrticas dos anseios e traos da sociedade e aler-
te para a enorme excluso das mulheres dos espaos de deciso como uma
profunda inconsistncia da democracia, no pode ser deslocada da retomada
de uma crtica integral das mulheres ao sistema poltico, lgica patriarcal e
classista do Estado e de uma luta feminista que articule a representao, com
demandas redistributivas e de reconhecimento.
Reformar o Sistema Poltico? Despatriarcalizar o Estado

A burocratizao das administraes e parlamentos, a distoro da represen-
tao popular, a diluio programtica dos representantes pblicos e a falta
de controle social sobre eles colocam o pas frente crise de legitimidade
dos sistemas de representao poltica baseados na democracia liberal (Pont,
2002, p. 88).
A necessidade de uma reforma do sistema poltico se apresenta como uma
resposta aos limites desse modelo para promoo de relaes sociais e econ-
micas igualitrias. Nesse sentido, o que significa um sistema poltico de gesto
do Estado em que mulheres estejam contempladas?
A retomada de uma agenda de luta por igualdade pelo movimento de mu-
lheres e esquerda brasileira, que vincula a luta antipatriarcal e anticapitalista,
exige uma formulao mais profunda sobre o tema da reforma poltica e seu
potencial de desmontar as estruturas cristalizadas do Estado, como o racismo
e o patriarcado. Nesse sentido, o questionamento da excluso e subordinao
das mulheres no espao pblico deve se conectar com a crtica ao modelo de
produo e de igualdade meramente jurdica.
Uma agenda emancipatria que demanda mudanas do sistema poltico
e que tenha por objetivo o aprofundamento da democracia um dos instru-
mentos que deve ter como princpio a despatricarcalizao da poltica. Assim,
o tema da representao poltica das mulheres apenas uma parte diante das
bases materiais da excluso das mulheres da poltica. De 2013 a 2014, se or-
ganizou no Brasil um importante processo de luta social em curso pela convo-
cao da Assembleia Constituinte exclusiva. Uma diversidade de organizaes
sociais e polticas se mobilizaram para realizar um plebiscito popular que tra-
tou como norte a realizao de uma reforma do sistema poltico. O Plebiscito
teve o enorme mrito de reunir quase 8 milhes de votos de norte a sul do
Brasil, como resultado do trabalho de diversos comits locais e do compromis-
so de mulheres e homens. Passado o plebiscito, o que importante ser feito?
Os movimentos de mulheres foram parte ativa desse processo e h anos
tm atuado para alargar as fronteiras da arena poltica. Assim, do ponto de vis-
ta do feminismo, se faz necessrio que os atores e atrizes reunidos em torno das
mudanas no sistema poltico se aliem com as lutas das mulheres que apontam
para a despatriarcalizao do Estado.
Para isso, preciso:

Reafirmar a no neutralidade de raa, classe e gnero da cidadania;
Questionar a constituio do Estado-nao e como os direitos foram cons-
titudos de maneira excludente;
Superar o patriarcado e o racismo como bases do sistema poltico; conside-
rar as experincias em curso em outros pases latino-americanos;
Fortalecer as mulheres como sujeito poltico coletivo, em movimentos pr-
prios e espaos auto-organizados;
Reivindicar a reforma do sistema poltico que acabe com predominncia
do poder econmico e as barreiras para participao direta das mulheres;
Trazer as questes relativas ao cuidado e reproduo da vida humana
como objeto da poltica;
Atuar para a ampliao dos direitos sociais universais.
A noo de despatriarcalizar o Estado apresentada nesse artigo sintetiza
uma agenda poltica feminista que aponta para as razes profundas da desi-
gualdade dando dimenso da urgncia de sua superao. Assim, refundar o
Estado brasileiro sob novas bases parte imprescindvel da luta daquelas e
daqueles radicalmente comprometidos com a ideia de transformao. O hori-
zonte da igualdade entre mulheres e homens possvel e est alm das frontei-
ras colocadas pelo patriarcado poltica.
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Parte 2
Outros temas de Reforma
Poltica
Representatividade e
governabilidade no Legislativo:
o controle da fragmentao
partidria
Otavio Soares Dulci
Entre os temas em pauta na discusso da reforma poltica, destaca-se a questo

do nmero de partidos. comum a afirmao de que h partidos em excesso
no Brasil, com prejuzo para o bom funcionamento do sistema democrtico. E
no rara a opinio de que alguns poucos partidos bastariam para representar
adequadamente os interesses e as posies ideolgicas dos diversos segmentos
da sociedade.
Essa talvez no seja a preocupao principal que norteia o debate da re-
forma poltica, mas ganhou relevo com o resultado da ltima eleio para o
Legislativo, em 2014, quando 28 partidos obtiveram cadeiras na Cmara dos
Deputados. A expectativa de que isso iria dificultar o cenrio de governabili-
dade mais do que fundada.
Nesse quadro, surgem propostas para regular de alguma forma a fragmen-
tao partidria, de modo a dar maior consistncia representao popular.
Uma das propostas mais conhecidas a clusula de desempenho ou clusula
de barreira, que ser examinada adiante.
Para melhor entender o que est em jogo, convm situar essa questo no
contexto mais geral da agenda da reforma poltica. Por esse nome se designa
uma srie de propostas de mudana da Constituio e das leis brasileiras para
aperfeioar as instituies polticas, particularmente no tocante aos partidos
e s eleies. A reforma teria dois alvos essenciais: a) aprofundar a represen-

tatividade democrtica, bem como a qualidade da democracia (transparncia,
participao); b) ampliar a eficincia e a estabilidade das instituies.
Tais objetivos no so facilmente conciliveis. Fbio Wanderley Reis ressal-
tou esse ponto ao mostrar, no debate brasileiro contemporneo, a tenso entre
a finalidade de aprofundar a representatividade democrtica e a finalidade de
ampliar a eficincia e a estabilidade das instituies. O importante, a seu ver,
garantir o equilbrio entre as duas perspectivas levando em conta as condies
concretas do pas. O problema poltico-administrativo no se reduz eficin-
cia ou boa governana, como se fosse matria meramente tcnica. Nem a
defesa do aprofundamento da democracia pode ignorar o critrio da eficin-
cia, sob pena de comprometer a prpria democracia. (Reis, 2003, p. 15-17).
O Brasil j atravessou vrios ciclos de reformas polticas. Esses ciclos pen-
deram alternadamente para o lado da democratizao e para o lado da eficin-
cia/estabilidade. Com relao ao nmero de partidos, a reconstitucionalizao
de 1945-1946 favoreceu um sistema partidrio relativamente amplo. Havia
13 partidos em 1964, quando se iniciou um novo ciclo, em sentido contrrio,
que resultou na frmula do bipartidarismo com sublegendas para acomodar
correntes internas.
Em 1979, o pndulo se moveu novamente, com a abertura controlada do
regime ditatorial, que deu espao para o funcionamento de cinco partidos.
Esse ciclo se acelerou em 1985 at chegar Constituio de 1988. A demo-
cratizao ampla era a meta; o lema era remover o entulho autoritrio.
Ento, foram adotadas regras polticas bastante liberais quanto aos partidos
e s eleies.
A partir da Constituio de 1988, a discusso tem convergido em direo
a regras limitadoras. O ciclo atual comeou com a anunciada reviso da Cons-
tituio em 1993. A reviso constitucional no chegou a acontecer, mas desde
ento foi construda toda uma agenda de reformas que visa primordialmente a
dotar as instituies polticas brasileiras de maior consistncia e eficcia, o que
significa em boa medida apertar controles que o ciclo anterior de democratiza-
o deixou deliberadamente frouxos. nesse contexto que se observa a frequen-
te circulao de opinies, na imprensa e em redes sociais, favorveis reduo do
nmero de partidos. Um movimento de opinio parecido com o do ps-1964.
Representatividade e governabilidade no Legislativo 195
H mesmo um nmero excessivo e indesejvel de partidos no Brasil? A

resposta a essa indagao no simples e requer algumas qualificaes.
A crtica proliferao de partidos deriva da preocupao com a instabi-
lidade que esse processo supostamente acarreta para a dinmica do regime.
Ademais, enfatiza-se o propsito meramente eleitoreiro que inspira a mul-
tiplicao de siglas, resultando em partidos de aluguel ou na captura de
agremiaes por faces e indivduos oportunistas.
O incmodo com a existncia de muitos partidos talvez reflita uma ima-
gem idealizada da democracia partidria como jogo de poucos competidores,
portanto mais previsvel. Ora, em todos os pases de democracia consolidada,
a liberdade de competio propicia a apresentao de partidos efmeros e can-
didaturas folclricas sem com isso pr em xeque a estabilidade do sistema. O
debate poltico e o voto dos eleitores o que decide, e geralmente decide por
poucos partidos de maior relevncia.
No vocabulrio da cincia poltica, se encontra a noo de partidos efeti-
vos para designar aqueles que realmente contam, no jogo parlamentar, pelo
nmero de membros que conseguem eleger. Os partidos representados podem
ser muitos, mas seu grau de efetividade varia com o tamanho de suas respec-
tivas bancadas.
De todo modo, a legislao brasileira mais rgida do que se alega. Para
a criao e registro de partidos, h exigncias que demandam esforo em es-
cala nacional, o que demorado. A dificuldade de cumprir as exigncias foi
evidenciada no caso da Rede Sustentabilidade, que no conseguiu registro a
tempo de lanar Marina Silva, sua principal dirigente, na disputa presiden-
cial de 2014.
Outro obstculo o quociente eleitoral, que tem servido de barreira
fragmentao partidria nos rgos legislativos. Se um partido ou coligao
no atingir o quociente em determinada eleio, seus votos sero distribudos
entre os que superarem o quociente, os quais recebero cadeiras adicionais
conforme sua ordem de votao. Tais sobras, como so chamadas, ajudam a
concentrar a representao em menos partidos.
Em 1945, quando o sistema proporcional foi adotado no Brasil, havia um
critrio ainda mais rgido: todas as sobras eram destinadas ao partido mais
votado. Era um casusmo da poca, com endereo certo o Partido Social De-
mocrtico (PSD). Este partido reunia os chefes polticos estaduais ligados ao

Estado Novo, o regime ditatorial que promovia sua prpria abertura naquele
ano. A frmula deu certo, pois o PSD, com pouco mais de 40% dos votos
lquidos para a Cmara dos Deputados, elegeu 151 deputados entre 286.
Essa regra leonina ampliava a maioria parlamentar, na linha da eficincia
governativa. A desigualdade que produzia foi atenuada pelo Cdigo Eleitoral
de 1950, o qual adotou o critrio at hoje utilizado: as sobras so distribudas
de modo mais proporcional votao de cada partido. (Costa, 1964)
Alguns pases introduziram mecanismos que tm a mesma lgica do nosso
em 1945, de sacrificar a proporcionalidade de modo a obter maiorias parla-
mentares amplas o bastante para garantir o funcionamento do governo. Na
Grcia, por exemplo, cujo Parlamento tem 300 membros, o partido mais vo-
tado ganha 50 cadeiras a mais. Na Itlia, h uma vantagem ainda maior, pois
o partido mais votado ou coligao mais votada fica com 55% das cadeiras
na Cmara dos Deputados (340 cadeiras em 650), desde que tenha alcanado
ao menos 37% dos votos populares. Como so pases parlamentaristas, isso
oferece aos seus governos um cenrio de relativa tranquilidade poltica para
assumir e introduzir seus programas de trabalho, sem as complicadas negocia-
es exigidas para formar governos em sistemas multipartidrios.
Em pases presidencialistas com muitos partidos, a separao de poderes
reduz o problema, mas no o elimina. O governo formado a partir de elei-
o direta, independente do resultado da votao para o Legislativo. Mas no
consegue governar eficazmente sem base parlamentar suficiente. Ora, a orga-
nizao da base de apoio dificultada pela fragmentao partidria, segundo
enfatizam os diagnsticos favorveis reforma poltica.
Na agenda brasileira atual, discutem-se dois caminhos para reduzir a frag-
mentao de bancadas parlamentares: um a proibio de coligaes em elei-
es proporcionais; outro, a introduo de clusula de desempenho mnimo.
Note-se que no se trata de reduzir o nmero de partidos em si, mas de con-
trolar o acesso a cadeiras parlamentares.
No Brasil, permitida a coligao de partidos tanto para eleies majori-
trias quanto para proporcionais. A coligao para eleies majoritrias de
presidentes, governadores, prefeitos e senadores no est em debate. J a
coligao para eleies proporcionais muito questionada.
Em contexto pluripartidrio, coligaes so naturais para pleitos majorit-

rios. O dispositivo do segundo turno, por exemplo, ajuda a compor governos
fortalecidos pela aliana de partidos afins na reta final. A coligao, seja feita
j no primeiro turno ou por acordo posterior, no se esgota na eleio e pros-
segue no governo constitudo com seus votos.
Em eleies proporcionais, porm, as coligaes no so naturais. Nesse
caso, a finalidade da representao proporcional violada. Se tal finalidade
a de alcanar elevada proporcionalidade entre os votos dos eleitores e a re-
presentao eleita, a prtica da coligao distorce a composio das bancadas.
Nem sequer existe, no Brasil, algum critrio de distribuio proporcional das
cadeiras entre os partidos que fazem parte da chapa; isso poderia melhorar a
situao, mas nunca foi seriamente cogitado no pas.
Alm disso, a coligao geralmente se esgota na eleio. combinao
transitria, que no se desdobra em atuao conjunta dos coligados nos rgos
legislativos o que, afinal, seria uma atenuante. H excees, claro, como
havia no regime de 1946, relativas a partidos ideologicamente prximos. De
todo modo, o fundamento da representao proporcional o da competio
entre partidos, cada um por si, pois, de outro modo, no se alcanar a pro-
porcionalidade que justifica esta frmula eleitoral.
A proibio de tais coligaes um dos pontos que encontram ampla acei-
tao na atual agenda brasileira de reforma do sistema eleitoral. H muito
tempo est em pauta, e h projetos de lei para concretiz-la, mas vai sendo
protelada pela dificuldade de se promover uma modificao mais ampla no
sistema. Se fosse votada em separado, como primeiro ponto de uma futura
reforma, ela j produziria efeitos nas prximas eleies. E assim se poderia
avaliar sua eventual contribuio para os objetivos pretendidos.
Uma soluo mais firme, no sentido de conciliar a disputa democrtica
com a eficincia governativa, a da clusula de desempenho mnimo, tambm
conhecida como clusula de excluso ou de barreira. Como o nome indica,
ela requer um patamar mnimo de votos para que um partido tenha acesso a
cadeiras parlamentares. O requisito pode ser aplicado aos diversos nveis de
representao: nacional, estadual e municipal.
Trata-se de regra caracterstica da Alemanha, adotada aps a Segunda
Guerra Mundial. O sistema eleitoral alemo misto (proporcional e distrital)
e estipula como mnimo 5% dos votos nas eleies proporcionais nacionais e

a eleio de candidatos em trs distritos. O partido que no atingir esses pata-
mares fica de fora do Parlamento na respectiva legislatura.
Boa parte dos pases europeus tambm utiliza esse tipo de restrio, va-
riando a margem da barreira, conforme o estudo de Villas Boas (2013). Na
Espanha, que adota a modalidade de voto em lista fechada (no Brasil chamado
de voto na legenda), a lista partidria dever atingir pelo menos 3% dos votos
da circunscrio; j nas eleies municipais, esse requisito sobe para 5%. Na
Sucia, o piso de 4% para o Parlamento nacional. Na Repblica Tcheca, na
Hungria e na Polnia, de 5% para partidos que concorram isolados, aumen-
tando o percentual para coligaes. Na Grcia, de 3%. Na Holanda, h uma
barreira simblica, de 0,67%. Em compensao, na Turquia, ela de 10%,
a maior de todas. Em outros continentes, o mecanismo da excluso igual-
mente adotado, como nos casos da Nova Zelndia, do Mxico e da Argentina.
Ainda segundo o mesmo autor, no Brasil essa frmula apareceu pratica-
mente junto com a adoo do sistema proporcional. Um decreto-lei de 1946
determinou a cassao do registro das siglas partidrias que, ao disputar elei-
es, obtivessem nmero de votos inferior quantidade de eleitores com que
haviam adquirido o registro definitivo. Por sua vez, o Cdigo Eleitoral de
1950 previu uma clusula de desempenho segundo a qual teria o registro can-
celado o partido que no elegesse pelo menos um representante para o Con-
gresso Nacional ou no obtivesse a adeso de, pelo menos, 50 mil votos.
Durante o perodo autoritrio de 1964-1985, clusulas de barreira foram
estabelecidas para dificultar a fundao de novos partidos. A Constituio
de 1967 exigia 10% do eleitorado, distribudos em dois teros dos estados, e
tambm 10% de deputados e de senadores para que um partido funcionasse.
A emenda constitucional de 1969, promulgada pela Junta Militar, reduziu o
piso para 5% do eleitorado. Em 1985, outra emenda rebaixou a exigncia para
3% do eleitorado, distribudos em cinco estados (com pelo menos 2% dos
respectivos eleitores). J se vivia ento a fase de superao da ditadura.
Por fim, a Assembleia Constituinte de 1987-1988 descartou a exigncia
de desempenho mnimo, consagrando a plena liberdade partidria em seu
artigo 17: livre a criao, fuso, incorporao e extino de partidos pol-
ticos. Mas acrescentou que se deveriam observar alguns preceitos, entre eles
o funcionamento parlamentar de acordo com a lei. Previa, assim, uma lei

complementar sobre o assunto.
O referido preceito abriu uma brecha para restabelecer a clusula de ex-
cluso. Essa se concretizou pela lei 9.096, aprovada pelo Congresso em 1995.
Definia que s teriam direito representao parlamentar os partidos que
alcanassem o patamar de 5% dos votos para a Cmara dos Deputados, votos
esses que deviam provir de pelo menos um tero dos Estados com o piso de
2% em cada um. A lei entraria em vigor dez anos mais tarde; aplicar-se-ia,
portanto, s eleies de 2006. Os legisladores foram cautelosos nesse prazo de
carncia e tambm na preocupao de preservar o resultado das urnas, pois os
deputados de partidos excludos poderiam se congregar em blocos (maiores do
que a barreira estipulada) para exercerem seus mandatos.
Juridicamente, essa lei tratava de regulamentar o artigo 17 da Constituio
Federal quanto ao funcionamento parlamentar dos partidos polticos. E o
fazia enrijecendo o critrio liberal adotado pela Carta nessa matria. Politica-
mente, ela significava um reforo ao movimento pendular, indicado no incio
deste artigo, de limitao plena liberdade de representao.
Em anlise prospectiva do impacto da lei 9.096, Dirceu e Ianoni (1999) pre-
viam que ela no mudaria muito a arena parlamentar, em que os partidos fadados
excluso j eram bastante perifricos. Mas produziria uma transformao pro-
funda do sistema partidrio. De fato, o partido que no tivesse funcionamento
parlamentar perderia tambm a maior parte dos seus horrios gratuitos de rdio
e televiso e ficaria com uma parcela diminuta dos recursos do Fundo Partidrio.
Calculava-se que sete partidos atingiriam o patamar de 5%. Previsivel-
mente, os pequenos partidos se sentiram prejudicados e recorreram ao Poder
Judicirio quando se aproximava a data de vigncia da lei. A judicializao do
tema resultou na anulao da deciso do Poder Legislativo alis, das poucas
medidas de reforma poltica que chegaram a ser aprovadas no atual regime
brasileiro. O Supremo Tribunal Federal acatou por unanimidade, em fins de
2006, duas aes diretas de inconstitucionalidade, promovidas pelo Partido
Comunista do Brasil (PCdoB) e pelo Partido Social Cristo (PSC), com o
apoio de seis outros partidos (PDT, PSB, PV, PSOL, PRB e PPS).
O relator, Marco Aurlio Melo, insistiu na garantia dada aos partidos pela
Constituio Federal. Para ele, a lei 9.096 asfixiaria os partidos a ponto de alij-
-los do campo poltico, com isso ferindo de morte, sob o ngulo poltico-ide-
olgico, certos segmentos, certa parcela de brasileiros (STF, 2006, p. 54). Na
discusso da Corte, foi considerado que os partidos excludos da vida parlamen-
tar estariam condenados morte por inanio. Como ficariam seus eleitores?
Esse o ponto nevrlgico da crtica clusula de barreira. Wanderley Gui-
lherme dos Santos havia argumentado nessa direo mesmo antes da aprova-
o da lei de 1995:
Em filosofia poltica, dificlimo justificar qualquer legislao extinguindo partidos

ou impondo barreiras representao. [...] Direitos polticos fundamentais trans-
cendem maiorias e unanimidades e o direito representao, conforme a escolha de
cada um, um direito fundamental. [...] Mesmo em seu caso extremo, partidos que
possuem somente um representante no Congresso tm direito mesma tolerncia e
respeitabilidade reservadas a partidos maiores. (Santos, 1994, p. 13-16).
A ideia de que cabe somente aos eleitores determinar, pelo voto, a existn-
cia dos partidos e de suas perspectivas de crescimento foi reiterada pela Plata-
forma de Movimentos Sociais para a Reforma do Sistema Poltico no Brasil,
iniciativa que surgiu em 2007, reunindo um amplo leque de organizaes da
sociedade civil. Aqui surge outro ponto importante: clusulas de desempe-
nho dificultam a renovao da vida poltica, ao podar partidos nascentes, que
podem eventualmente ganhar importncia histrica. Seria o caso do Partido
dos Trabalhadores (PT) em 1982, quando disputou sua primeira eleio. No
teria suplantado a barreira dos 5% e ficaria margem da vida parlamentar em
seus primeiros tempos.
Por outro lado, a Plataforma se postou a favor da proibio de coligaes
para pleitos proporcionais, pela deturpao que provoca na aferio da vonta-
de dos eleitores, conforme a anlise que apresentamos anteriormente.
Diante dessa exposio, o que se pode concluir? Tendo em vista o pro-
nunciamento do Supremo Tribunal em defesa da plena liberdade partidria,
no parece conveniente voltar ao tema da clusula de barreira. Nesse caso,
mudanas em outros pontos ajudariam a resolver o problema da fragmentao
excessiva do Legislativo. A proibio de coligaes em pleitos proporcionais
uma medida vivel e eficiente: cada partido por si, limitado apenas pelo
quociente eleitoral.
Alm do mais, no se deve limitar em demasia para no engessar a vida

poltica. A possibilidade de renovao novos movimentos, novas ideias, no-
vas pessoas precisa ser sustentada para que o regime democrtico floresa e
se desenvolva.
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Reforma poltica e coligaes
eleitorais
Maria do Socorro Sousa Braga
Desde a redemocratizao, o Brasil vem passando por intenso debate sobre a

viabilidade de uma reforma poltica. A agenda de reformas passou por muitas
mudanas. No incio dos anos 1990, as discusses estavam mais voltadas para
a forma e o sistema de governo. E o plebiscito ocorrido em 1993 decidiu
que o Brasil continuaria sendo uma Repblica Presidencialista. Em fins da
dcada de 1990, essa agenda voltou-se para diferentes aspectos relacionados
s regras para as competies eleitorais peridicas e organizao dos partidos
polticos. Tivemos, a partir de ento, alteraes pontuais nas regras do siste-
ma poltico-eleitoral e na forma de financiamento de campanha, bem como
na criao de novas instituies visando aumentar a participao popular no
processo eleitoral e decisrio.
As manifestaes populares que aconteceram no Brasil em junho de 2013
colocaram a reforma poltica de volta ao centro dos debates. Mudanas nas
prticas polticas, nas formas de representao e nas regras que regem os go-
vernos e as eleies voltaram a ser discutidas. Entre os pontos includos nessa
mais recente proposta de reforma poltica, destacam-se: a durao dos man-
datos, a possibilidade ou no de reeleio, o sistema eleitoral para eleio dos
deputados, as formas de financiamento de campanha, a obrigatoriedade ou
no do voto, a possibilidade de candidaturas desvinculadas de partidos, a revo-
gao de mandatos por meio do voto, a suplncia de parlamentares, o fim das

coligaes partidrias e o voto secreto parlamentar no Congresso Nacional.
Mas quais so os possveis efeitos e consequncias, as crticas e as propostas
envolvendo as coligaes eleitorais que podero voltar ao debate pelo recen-
te Congresso eleito nas eleies gerais de 2014? Responder essa questo o
objetivo deste artigo. Para isso, a discusso foi estruturada da seguinte forma:
na prxima seo, apresento o quadro geral de funcionamento das coligaes;
na terceira seo, discuto seus efeitos e crticas recorrentes; na quarta seo,
foco as propostas alternativas e suas consequncias para a dinmica do sistema
partidrio. Na ltima seo, teo as consideraes finais.
Coligaes eleitorais: quadro geral

Introduzidas na dcada de 1940, as coligaes nas eleies legislativas foram
permitidas nos pleitos entre 1946 e 1964 e proibidas durante o regime au-
toritrio. Somente a partir da lei 7.454, de dezembro de 1985, os partidos
puderam novamente coligar-se para a disputa de cadeiras parlamentares. A
legislao eleitoral, nos anos 1990 e 2000, fez breves e pontuais modificaes
nesse dispositivo1, mas manteve a essncia do propsito das coligaes na are-
na eleitoral, qual seja, permitir a unio entre partidos que decidem cooperar
entre si, formando um time para compor chapa de candidatos para con-
correr s eleies contra seus adversrios. Como em quase todos os jogos, no
poltico-eleitoral tambm concorrem amigos contra inimigos e o dispositivo
da coligao tem permitido, ao menos at s ltimas eleies gerais de 2014,
um dinamismo no comportamento estratgico dos atores partidrios num
cenrio complexo como o brasileiro. Isso porque nosso sistema poltico-re-
presentativo, presidencialista, proporcionalista e multipartidrio federativo
marcado por lgicas cruzadas de competio majoritrias (governos estaduais
1
As alteraes ocorreram a partir de 1994, quando, por legislao do Congresso, estabeleceu-
-se a obrigatoriedade da vinculao das alianas partidrias entre a eleio para o executi-
vo estadual e para os cargos legislativos. Tambm em 2002, mas agora por regulamentao
do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), foi instituda a chamada verticalizao das alianas,
determinando que as coligaes, realizadas na eleio presidencial, deveriam se repetir nos
contextos estaduais. Essa regra valeu para os pleitos realizados em 2002 e 2006, tendo sido
revogada posteriormente pelo Congresso Nacional para os pleitos seguintes.
Reforma poltica e coligaes eleitorais 205
e Senado) e proporcionais (assembleias e Cmara dos Deputados) nos estados

e nacional (Presidncia da Repblica), bem como pela gama de recursos que
cada partido agrega coligao, fortalecendo cada equipe medida que au-
menta o nmero de contendores com mais incentivos. Entre outros recursos,
os partidos podem agregar seu tempo no horrio eleitoral gratuito na TV, usar
parte do Fundo Partidrio, contar com candidatos puxadores de voto s listas
partidrias, indicar nomes para cargos majoritrios e seus vices.
Conforme as informaes da tabela 1, podemos observar que, no contexto
brasileiro, poucos foram os partidos que no realizaram coligaes nos plei-
tos analisados. Mesmo os partidos grandes, em nvel nacional, recorrem a esse
dispositivo, o que explicado pelo fato de apresentarem diferentes foras nos
estados brasileiros. Os subsistemas partidrios estaduais reproduzem diferenas
regionais to significativas que seria possvel identificarmos a existncia de 27
lgicas distintas no relacionamento entre os partidos polticos, cujas dinmicas
de coordenao foram possveis com a existncia do mecanismo das coligaes.
Tabela 1 Nmero de coligaes por partidos e estados para a Cma-

ra dos Deputados: 2002 e 2006
2002 2006
No No
Partidos Participou Participou
participou participou
de % % de % %
de de
coligao coligao
coligao coligao
DEM 27 96,4 1 3,6 25 89,3 3 10,7
PPB/PP 26 92,9 2 7,1 23 82,1 5 17,9
PT 25 89,3 3 10,7 26 92,9 2 7,1
PCdoB 24 85,7 4 14,3 26 92,9 2 7,1
PL 22 78,6 6 21,4 23 82,1 5 17,9
PMN 22 78,6 6 21,4 21 75 7 25
PPS 22 78,6 6 21,4 24 85,7 4 14,3
PHS 21 75 7 25 21 75 7 25
PTB 21 75 7 25 24 85,7 4 14,3
PSB 20 71,4 8 28,6 24 85,7 4 14,3
PDT 19 67,9 9 32,1 18 64,3 10 35,7
PSDB 19 67,9 9 32,1 22 78,6 6 21,4
PV 19 67,9 9 32,1 21 75 7 25
PSC 18 64,3 10 35,7 20 71,4 8 28,6
2002 2006
No No
Partidos Participou Participou
participou participou
de % % de % %
de de
coligao coligao
coligao coligao
PMDB 17 60,7 11 39,3 22 78,6 6 21,4
PAN 16 57,1 12 42,9 14 50 14 50
PRP 16 57,1 12 42,9 13 46,4 15 53,6
PTdoB 16 57,1 12 42,9 18 64,3 10 35,7
PRTB 15 53,6 13 46,4 16 57,1 12 42,9
PST 15 53,6 13 46,4 0 0 27 100
PSDC 14 50 14 50 4 14,3 24 85,7
PTN 14 50 14 50 18 64,3 10 35,7
PGT 13 46,4 15 53,6 0 0 27 100
PDC 13 46,4 15 53,6 18 64,3 10 35,7
PSL 12 42,9 16 57,1 6 21,4 22 78,6
PSD 8 28,6 20 71,4 0 0 27 100
PRONA 5 17,9 23 82,1 15 53,6 13 46,3
PCB 4 14,3 24 85,7 4 14,3 24 85,7
PRB 0 0 28 100 8 28,6 20 71,4
PSOL 0 0 28 100 8 28,6 20 71,4
PSTU 0 0 28 100 5 17,9 23 82,1
Fonte: Dados do Tribunal Superior Eleitoral (TSE).
Dos 30 partidos que participaram do pleito de 2002, apenas trs PRB,

PSTU e PSOL no formalizaram coligaes para a disputa pela Cmara dos
Deputados. J na eleio de 2006, das 29 agremiaes que voltaram a disputar
aquelas cadeiras, apenas o PGT, PSD e PST participaram sem formar alian-
as. Outra informao importante em relao tabela 1: os partidos que mais
realizaram coligaes, tanto em 2002 quanto em 2006 nos estados, foram
praticamente os mesmos: DEM (27/25), PP (26/23), PT (25/26) e PCdoB
(24/26). Alm de maior presena na formao de coligaes, esses os partidos
tiveram mais diversidade de parceiros. Entre os maiores partidos, o PSDB
(19/22) e o PMDB (17/22) ocupam faixa intermediria em suas estratgias
coligacionistas nos estados.
A maior parte dos partidos pequenos e nanicos, seja de direita ou de es-
querda, apresenta nmero bem mais reduzido de coligaes estaduais. Esse
comportamento explicado por questes bastante distintas. Enquanto os
primeiros fazem menos coligao, por no terem conseguido ampliar sua es-
trutura organizacional pelo territrio nacional, os segundos, justamente por
contarem com estrutura mais ampla e efetiva no sentido de estimular maior
participao de seus filiados em processos decisrios, elaboram clculos vi-
sando ganhos polticos nas campanhas eleitorais, respeitando, na medida do
possvel, seus princpios e programas ideolgicos.
Esses diversos padres de comportamento dos atores partidrios revelador
das diferentes estratgias de coordenao eleitoral implementadas pelos parti-
dos visando superar as dificuldades estaduais que enfrentam em cada contexto.
Diagnsticos dos efeitos das coligaes: melhor com ou

sem elas?
Desde os anos 1990, a possibilidade de formao de coligaes para a disputa
de eleies proporcionais um dos mecanismos mais criticados do nosso sis-
tema representativo. O argumento principal o de que as coligaes eleitorais
seriam incoerentes com a prpria lgica da representao proporcional, j que
esse dispositivo comprometeria a correspondncia entre a fora eleitoral do
partido e a sua quantidade de cadeiras nas Casas Legislativas. Isso ocorreria
porque as coligaes facilitariam o acesso a cadeiras legislativas dos partidos
que no atingiram o quociente eleitoral nos estados. fato que alguns des-
ses partidos, os denominados partidos de annimos ou partidos de aluguel,
apresentam apoio eleitoral bem inexpressivo em muitos estados, resultando
desconfigurao do princpio representativo. Essa distoro tambm ocorre
porque no Brasil, diferente da maior parte dos pases que permitem coliga-
es2, no existe mecanismo de clculo intracoligao, de acordo com a vota-
o obtida por cada partido. Isto , as cadeiras conquistadas pela coligao no
so distribudas proporcionalmente pela contribuio de cada legenda para a
votao final da coligao. Um partido elege um deputado caso consiga votos
suficientes para posicionar seu candidato entre os primeiros da lista.
2
Entre esses pases esto Blgica, Bulgria, Chile, Dinamarca, Grcia, Israel, Polnia e Su-
cia, citados por NICOLAU, J. Sistemas Eleitorais. FGV, RJ 1999, p. 56, apud COX, G.
Making votes count: strategic coordenation in worlds electoral systems. Cambridge: Cam-
bridge University Press,1997:279-302.
Ao contribuir para a sobrevivncia dos partidos pequenos e nanicos, as

coligaes eleitorais tambm so criticadas por fomentar e aumentar a frag-
mentao partidrio-parlamentar. Consequentemente, a suposio a de que
quanto maior o nmero de partidos efetivos na arena parlamentar, maior a
diviso do Poder Legislativo, tornando as relaes com o Poder Executivo e a
governabilidade do pas mais complexas e instveis.
No obstante, dado o contexto federativo presidencialista de atuao dos
partidos, o qual produz dinmicas de competio ao mesmo tempo estadual
e nacional, aproximando dois sistemas eleitorais, o recurso s coligaes con-
tinua sendo fundamental para os partidos polticos sejam grandes, sejam
pequenos organizarem estratgias de sobrevivncia em cada um desses n-
veis de disputas. Ao ser bem-sucedida nesses complexos jogos de coordenao
eleitoral, a maioria dos partidos continua se beneficiado das coligaes, quer
expandido representao parlamentar pelo territrio nacional, o que, por sua
vez, tem sido crucial para o grau de nacionalizao alcanado pelos maiores
partidos; quer, sobretudo, garantindo vantagens competitivas nas disputas
majoritrias a um nmero reduzido de legendas. Nesse sentido, reafirmo que,
se o carter pluralista e competitivo do sistema partidrio , certamente, um
aspecto positivo da democracia representativa brasileira, as coligaes tm sido
um recurso imprescindvel.
Para dar conta da distoro resultante da baixa representatividade partid-
ria, um remdio j foi sugerido por alguns analistas: a adoo de procedimento
matemtico que possibilite a distribuio de cadeiras entre os partidos que as
compe, segundo a proporo de votos obtida por cada um. Como hoje todos
os votos obtidos por cada partido da coligao so somados para calcular o
nmero de cadeiras que caber coligao, para somente ento distriburem
esses assentos entre os candidatos mais votados na chapa, acabam sendo eleitos
candidatos de partidos com fraca representao. Ao mesmo tempo, existem
partidos com altas votaes que elegem menos representantes porque seus can-
didatos individualmente foram menos votados na lista partidria.
Enfim, as coligaes so criticadas tambm por constranger a inteligibili-
dade do eleitor sobre o processo eleitoral, o que dificultaria a construo de
identidades partidrias razoavelmente definidas. Esse problema seria o resulta-
do da realizao de coligaes na arena eleitoral inconsistentes programatica-
mente e ideologicamente. Com coligaes conformadas por partidos de dife-

rentes coloraes ideolgicas, o eleitor no teria condies de diferenciar uma
agremiao da outra quanto ao seu programa/projeto poltico para governar
o pas, afetando o fortalecimento de vnculos entre o eleitorado e os partidos.
Da decorreria, ao menos em parte, o suposto sentimento de descrdito e de
desconfiana dos partidos que setores do eleitorado vm apresentando nas pes-
quisas de opinio, reforando os argumentos que defendem que os partidos
polticos brasileiros so subdesenvolvidos.
Propostas alternativas
Diante dos diagnsticos avaliados na seo anterior e do amplo debate sobre
a necessidade de reforma poltica, que voltou com fora nesse incio da 55
Legislatura (2015-2018), visando ao fortalecimento dos nossos partidos, h
aqueles que defendem a permanncia das coligaes apenas nas eleies majo-
ritrias, ou seja, acabariam as coligaes para as eleies proporcionais. Outros
propem a eliminao das coligaes do processo poltico. Como vimos, o
impedimento das coligaes seria o fim da maioria dos pequenos e micropar-
tidos. Por outro lado, apenas os sete ou oito partidos maiores sobreviveriam
nesse novo ordenamento institucional.
Para preservar os pequenos partidos e, ao mesmo tempo, evitar as migra-
es partidrias, foi apresentada na Cmara, desde 2003, a proposta alterna-
tiva de transformar as atuais coligaes em federaes3. De acordo com essa
proposta, a federao de partidos seria conformada por duas ou mais agremia-
es, tendo que manter-se assim durante ao menos trs anos aps a eleio.
Ao longo desse perodo, os deputados dos respectivos partidos no poderiam
migrar para outros fora da federao que os elegeu, instituindo-se assim a
fidelidade partidria. Um dos efeitos dessa medida seria a quase fuso dos
partidos que resolvessem compor uma federao, redundando, a mdio prazo,
na concentrao do sistema partidrio em menor nmero efetivo de partidos.
3
Essa proposta foi formalizada no Projeto de Lei 2.679/03 aprovado pela Comisso Especial da
Cmara dos Deputados em 3 de dezembro de 2003. Esse PL tambm previa a adoo da lista
fechada para as eleies proporcionais. Mas esse PL no entrou na pauta de votao da Cmara
dos Deputados por conta das presses oriundas de trs partidos mdios (PP, PTB e PL).
Consideraes finais
O atual governo Dilma Rousseff (PT) inicia seu segundo mandato colocando
entre suas prioridades a reforma poltica e o ajuste fiscal. Aparentemente existe
certo consenso por parte dos trs poderes da Repblica quanto necessidade
da realizao de uma reforma poltica voltada para a reorganizao ampla das
regras do sistema de representao poltica e da forma de financiamento das
campanhas eleitorais. Contudo, h muito dissenso entre os principais partidos
quanto aos modelos a serem adotados para cada tema em discusso, o que
pode dificultar ou at impedir, mais uma vez, a implementao de mudanas
mais robustas no ordenamento institucional brasileiro. Para que ocorra algu-
ma mudana naqueles aspectos imprescindveis ao incremento da qualidade
da democracia brasileira refiro-me especificamente ao financiamento polti-
co das campanhas e dos partidos polticos , a participao da populao ser
crucial. Sem a presso popular, nossa classe poltica dificilmente chegar ao
consenso necessrio para que se viabilizem novos mecanismos que tornem a
competio partidria mais igualitria, ao menos do ponto de vista da depen-
dncia do grande capital.
Quanto s coligaes, objeto deste artigo, me parece que o mais indicado
permanecer com elas, mantendo-se assim incentivos para os partidos con-
tinuarem seus jogos de coordenao necessrios mobilidade num contexto
marcado por duas lgicas de disputa (majoritria e proporcional). Contudo,
para darmos conta de forma efetiva do princpio da representao, corroboro
com os demais analistas que sugerem a criao de mecanismo para a distribui-
o de cadeiras intracoligaes, segundo a votao de cada partido.
Voto facultativo: muito barulho
por pouco
Andr Marenco
Periodicamente, o tema do voto facultativo retorna agenda de reformas pol-

ticas a serem promovidas no Brasil: pesquisas interativas so publicadas, repetin-
do as imagens sobre a desconfiana em relao aos polticos e o desejo expresso
por eleitores em no comparecer seo eleitoral, debates so promovidos, refe-
rncias ao nmero de democracias sem a obrigatoriedade do voto so lembradas.
Os argumentos favorveis ao voto facultativo podem ser resumidos a trs
conjuntos de alegaes: [i] a maioria das democracias ou pases que realizam
eleies no adotam mais o voto obrigatrio; [ii] sendo um direito, no deveria
haver obrigatoriedade no voto, permitindo a cada indivduo decidir se deseja ou
no exerc-lo; [iii] com o voto facultativo, apenas os cidados mais atentos ou
interessados nas decises polticas compareceriam s urnas, conferindo maior
qualidade na escolha da representao, potencial de responsabilizao dos elei-
tos, e reduzindo patologias, como compra de votos, clientelismo e corrupo.
De fato, entre naes que apresentam elevados escores de liberdades civis
e direitos polticos1, cerca de 85% no possuem constrangimentos legais ao
exerccio do voto. Em contraste, existem ainda 26 pases que possuem voto
obrigatrio:
1
Ver classificao promovida pela Freedom House em: <www.freedomhouse.org>.
Argentina Austrlia Blgica Bolvia Brasil

Congo (RD) Costa Rica Chipre Equador Egito
Frana (Senado) Gabo Grcia Honduras Lbano
Liechtenstein Luxemburgo Mxico Nauru Panam
Repblica
Paraguai Peru Singapura Tailndia
Dominicana
Schaffhausen
Turquia Uruguai Gergia-EUA
Canto da Sua
Embora com obrigatoriedade legal, em alguns casos a legislao no prev

nenhum tipo de penalizao para o no comparecimento eleitoral. o caso,
entre outros, da Costa Rica, Grcia, Mxico, eleies para o Senado francs
e no estado norte-americano da Gergia. Na mesma direo, quando exami-
nam-se os mecanismos de coero ao exerccio mandatrio do voto, observa-
-se que a maioria dos casos emprega sanes leves, como a necessidade de
apresentao de alguma justificativa ou o pagamento de sanes monetrias.
Convertendo os valores dessas multas em reais, elas equivaleriam a at R$ 6,60
(Argentina), R$ 8,90 (Sua) ou R$ 18,9 (Peru). Alguns casos (Argentina,
Blgica, Peru, Singapura, Uruguai) preveem a perda de direitos polticos aps
sucessivas abstenes. Entre os casos de penas mais severas pelo no compa-
recimento eleitoral, encontra-se a Blgica, que interdita o acesso a empregos
pblicos para aqueles que se ausentarem mltiplas vezes da seo eleitoral. Em
apenas um caso entre pases com voto obrigatrio (Egito), a legislao estabe-
lece a possibilidade de priso do eleitor.
O argumento de maior apelo em favor do voto facultativo o de que sen-
do direito, no pode ser obrigatrio. Sim, o voto um direito, talvez o mais
significativo na arquitetura das instituies polirquicas contemporneas.
Contudo, direitos no caem do cu, no so produto de gerao espontnea,
nem o resultado de custos de transao zero. Ao menos neste ponto, Rousseau
parece ter razo quanto percebe que o cidado moderno , ao mesmo tempo,
soberano e sdito. Para que possa ser o portador de prerrogativas de sobera-
nia e deliberao polticas, tem de ser, simultaneamente, o sdito de si mesmo,
contribuindo com a proviso dos insumos necessrios para o exerccio desse
sibi princeps. Obedincia s leis, pagamento de impostos e participao cvica
so alguns destes insumos, sem os quais, no existem direitos. No h como
Voto facultativo: muito barulho por pouco 213
pensar em direitos, como segurana pblica, bem-estar, sade ou educao,

sem impostos (algum ousaria propor impostos facultativos?). Democracias
so um tipo de bem pblico, traduzido em liberdades civis (de opinio, cren-
a religiosa, de ir e vir) e direitos polticos (escolher ou remover autoridades
governamentais). Mas, como qualquer bem, possui custos necessrios para
sua proviso, sejam materiais, sejam simblicos. Democracias so entidades
relacionais, que se fortalecem quanto mais exercidas e, inversamente, defi-
nham quando negligenciadas. Como equacionar os incentivos para compor-
tamentos free-rider presentes nesta situao, ou seja, a tentao individual para
beneficiar-se dos resultados da ao coletiva (liberdades, direitos, bem-estar),
sem contribuir na sua proviso?
Nesse ponto, no se deve ignorar a presena de externalidades negativas ou
o impacto de decises e escolhas individuais sobre a vida de todos os demais. Se
algum decide fumar trs carteiras de cigarros por dia, poder-se-ia dizer que se
trata de um direito individual, como tambm o de trafegar sem cinto de segu-
rana. A vida minha e fao dela o que eu quiser. Mas no somente o pulmo
do vizinho sofrer as consequncias, como tambm a ocupao de ambulncias
de emergncia ou leitos hospitalares, retirando vagas de outros cidados, como
consequncias do direito individual. O mesmo se passa em relao vida
das democracias. No votar um comportamento cujas consequncias no se
encerram no porto de residncias individuais, no afetando a vida dos demais.
Altas taxas de absteno eleitoral tm alcance sobre a estabilidade de institui-
es democrticas, portanto afetam a vida de todos.
A comparao antes/depois da introduo do voto facultativo pode ser
importante para a identificao de seus efeitos. A Venezuela atravessou os anos
1960 e 1970 sem ruptura em suas instituies representativas e taxas de com-
parecimento eleitoral entre 80% e 90%. A partir da no obrigatoriedade do
voto, nas eleies de 1998, as taxas de participao eleitoral caem para um pa-
tamar em torno aos 50% nas eleies legislativas, chegando a apenas 25% em
2005. No Chile, a introduo do voto facultativo foi acompanhado por uma
reduo de 87% para 49% nas eleies legislativas, e 42%, nas presidenciais
realizadas em 20132.
2
IDEA Voter Turnout Database , acesso em 24 fev. 2015.
H um segundo tipo de consequncia, mais sutil provocado pelo direito

individual de abster-se. Alienao eleitoral no um fenmeno randomica-
mente distribudo no eleitorado de pases com voto facultativo. Nos Estados
Unidos, pas com elevadas taxas de absteno, j se observou que o no com-
parecimento maior entre os mais pobres, negros e minorias. Talvez aqui
resida uma pista para compreender-se a dimenso residual de polticas sociais
naquele pas. Se os pobres no votam e o eleitor mediano um wasp (branco,
anglo-saxo e protestante), quais os incentivos para governos e legisladores em
propor legislao que introduza redistribuio de renda? A relao negativa
entre desigualdade e participao eleitoral sob voto facultativo fica ainda clara
quando deslocamos nossa ateno para os pases escandinavos. Aqui, em con-
textos de baixa desigualdade social, a srie de absteno eleitoral mostra taxas
que no ultrapassam 10% do eleitorado.
H mais um efeito perverso gerado pelo voto facultativo, que pode ser
identificado em casos recentes da poltica norte-americana, francesa ou isra-
elense. Como a parcela do eleitorado disposta a comparecer seo eleitoral
corresponde a indivduos mais radicalizados, candidatos tm incentivos para
apelos intransigentes e extremados. O episdio do impasse oramentrio,
quando a maioria republicana no aceitou nenhuma negociao, ameaan-
do paralisar a administrao federal norte-americana, remete em ltima ins-
tncia ao voto facultativo. Os eleitores responsveis por eleger os deputados
republicanos eram uma minoria radicalizada de ultraconservadores que, no
podendo eliminar fisicamente o presidente Obama, no apoiariam nada me-
nos do que seu extermnio poltico. Sabendo que, aos olhos de suas bases
intransigentes, qualquer negociao seria vista como capitulao, deputados
republicanos esforaram-se para ser mais radicais que seus prprios eleitores,
em uma espiral de retroalimentao. O deslocamento do centro gravitacional
para a direita, a partir de um eleitorado xenfobo, na Frana, ou de imigrantes
e colonos, em Israel, pode ser interpretado a partir dessa mesma chave.
No deve passar desapercebido ao leitor a presena de genes ultraliberais
no DNA do argumento em favor do voto facultativo. O sonho de uma co-
munidade poltica restrita aos diligentes e racionais sempre povoou a ima-
ginao do liberalismo aristocrtico. Mesmo aps a introduo do sufrgio
universal (masculino em 1918 e feminino em 1928), somente em 1945 a
Voto facultativo: muito barulho por pouco 215
Inglaterra aboliu o voto plural, que premiava com um voto de maior valor aos
portadores de diploma universitrio. Como seria inimaginvel no sculo XXI,
algum propor o retorno do sufrgio censitrio pode defender o voto faculta-
tivo, que os resultados prticos sero semelhantes.
GRATSCHEW, Maria. Compulsory voting in Western Europe. In: IDEA. Voter turnout since
1945: A global report and voter turnout in Western Europe since 1945. A Regional Report,
2004.
IDEA. Voter turnout since 1945: A global report and voter turnout. In: Western Europe since
1945: A Regional Report, 2004.
PINTOR, Rafael Lpez and GRATSCHEW, Maria. Voter turnout since 1945: A Regional
Report, 2002.
Reforma poltica e
participao popular
Luciana Tatagiba e
Ana Claudia Chaves Teixeira
O pensamento de esquerda [...] redefiniu a democracia

recusando consider-la apenas um regime poltico, afirmando,
ento, a ideia de uma sociedade democrtica. [...] Na concepo
de esquerda, a nfase recai sobre a ideia e a prtica da participao,
ora entendida como interveno direta nas aes polticas, ora como
interlocuo social que determina, orienta e controla a ao dos
representantes. (Marilena Chaui, 2005)
Desde a Constituio Federal de 1988, a participao do cidado comum

na poltica foi afirmada como um direito. Um direito que se realiza no apenas
atravs do voto que autoriza o exerccio do poder dos representantes, mas tam-
bm a partir de outros mecanismos que buscam assegurar um envolvimento
mais direto da populao com os assuntos pblicos, como o referendo, o ple-
biscito, a iniciativa popular, os conselhos e as conferncias.
A representao e a participao, desde ento, se afirmaram como as duas
faces de um mesmo processo de consolidao e aprofundamento da demo-
cracia brasileira. A garantia legal do direito participao foi resultado de
uma intensa e frutfera articulao entre sociedade civil e sociedade poltica,
ainda no contexto da luta contra o regime autoritrio. O que unia esses
setores era a convico de que a construo de uma sociedade mais justa
passava necessariamente pela ampliao dos espaos de influncia dos seto-
res populares no Estado.
O esforo para implementar as novas estruturas participativas criadas pela

Constituio Federal de 1988 e pelas regulamentaes posteriores, caso dos
conselhos de polticas pblicas, exigiu uma grande capacidade de organizao
e articulao dos movimentos sociais e seus aliados. Por exemplo, os conselhos
deveriam ser criados por legislao especfica e deveriam possuir regimento
interno, atividades que muitas vezes poderiam ser comprometidas pelas de-
siguais capacidades de resposta do Estado no conjunto dos municpios bra-
sileiros. Para superar esses problemas, houve um grande investimento de or-
ganizaes no governamentais (ONGs), movimentos, partidos de esquerda,
governos, universidades, no sentido de produzir e divulgar cartilhas e manuais
que ensinavam o caminho das pedras.
De l para c, muito se avanou na criao de novos espaos de participa-
o e insero dos grupos desprivilegiados na arena de formulao das polti-
cas pblicas. Os nmeros so eloquentes.
Em 2014, foram registrados 50 conselhos1 nacionais em funcionamento,
em diversas reas, como sade, educao, assistncia social, criana e adoles-
cente, segurana alimentar, idoso, cultura, igualdade racial, juventude, dentre
vrias outras. Alm de comits e comisses, tambm formalmente institudos,
como o Comit Nacional de Preveno e Combate Tortura e o Comit In-
tersetorial de Acompanhamento e Monitoramento da Poltica Nacional para
Populao de Rua. Todos esses espaos contam com representao de setores
do Estado e da sociedade e tm como objetivo auxiliar na formulao, contro-
le e implementao das polticas pblicas. Destaca-se tambm o avano dos
conselhos municipais: segundo dados do Munic/IBGE (2013), existem atu-
almente 62.611 conselhos municipais de diversas temticas em todo o Brasil.
Em algumas reas, os dados sobre cobertura so impressionantes, como nos
casos dos conselhos de assistncia social, sade, conselhos tutelar, acompanha-
1
Os conselhos de polticas pblicas so instituies permanentes, voltadas ao dilogo entre
governo, sociedade organizada e mercado para debate, deliberao e controle sobre as pol-
ticas setoriais. Os conselhos so criados por legislao especfica e funcionam com base em
regimento interno. Em algumas reas, a criao dos conselhos considerada condio para
o repasse de recursos federais para Estados e municpios. Em outras reas, surgem como
resultado da iniciativa dos governos locais. Para participar dos conselhos, o cidado precisa
estar organizado em uma entidade ou movimento social, e esse vnculo que lhe confere a
legitimidade para o exerccio de sua funo como representante no interior do conselho.
Reforma poltica e participao popular 219
mento e controle do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao

Bsica (Fundeb) e conselhos da criana e adolescente, todos com taxa de co-
bertura acima de 90%.
Destaca-se ainda a participao da sociedade nas conferncias de polticas
pblicas2 realizadas nos nveis municipal, estadual e nacional. Entre 1989 e
2014, mais de 40 temas de polticas pblicas foram objeto de debate nas con-
ferncias realizadas nos vrios ambitos da federao, envolvendo um enorme
contingente de pessoas. Durante o governo Lula, as conferncias tiveram sig-
nificativa expanso. Ocorreram 75 conferncias nacionais, sendo que, em
muitos casos, a realizao das conferncias atendeu a antigas reivindicaes de
movimentos e atores sociais e representou o resgate de dvidas histricas com
determinados setores da sociedade (SG/PR, 2014: 72).
Diversos pesquisadores tm chamado a ateno para a forma como essas ins-
tituies tm impactado o funcionamento do sistema poltico brasileiro, com
implicaes no debate sobre a democracia aqui e alhures. Leonardo Avritzer
calcula que nas etapas municipais, estaduais e nacionais, as conferncias mobi-
lizaram 6,5% da populao brasileira (Avritzer, 2012), enquanto Thamy Pogre-
binschi destaca a influncia das conferncias sobre a agenda dos poderes Execu-
tivo e Legislativo no plano federal (2010). Nessa mesma direo, Adrian Gurza
Lavalle constata os avanos e a institucionalizao das instituies participativas
no Brasil ao longo dos ltimos 30 anos e afirma que, dada suas caractersticas
e nvel de institucionalizao, a participao hoje se configura como uma fei-
o institucional do Estado no Brasil. Analisa o pesquisador: [a participao]
tornou-se progressivamente, nos anos da ps-transio, parte da linguagem ju-
rdica do Estado e atingiu patamares de institucionalizao mpares no apenas
na histria do pas, mas em outras democracias (2011, p. 13).
2
As conferncias so instncias participativas de carter peridico que tm como funo in-
cidir sobre o processo de formulao da agenda em uma rea especfica de poltica setorial.
No geral, as conferncias implicam a realizao de etapas nacional, estadual, distrital e mu-
nicipal, de tal forma que todos os cidados interessados possam ter sua voz no processo de
discusso da poltica pblica. As conferncias produzem relatrios finais que devem orientar
a ao dos governos, nas temticas abordadas, nos diferentes nveis da federao. As con-
ferncias so convocadas pelo Poder Executivo em estrita articulao com os conselhos de
polticas pblicas.
Reformas e ampliao de espao

Enfim, em termos gerais, possvel avaliar que a luta dos setores progressistas,
na sociedade, nos partidos e no parlamento, no ciclo de mobilizaes pela
democracia, resultou em reformas institucionais que ampliaram de forma sig-
nificativa o espao para a influncia dos cidados nos assuntos pblicos. Em
articulao com os aliados do campo poltico, os movimentos sociais con-
quistaram o direito de intervir nos processos de formulao, implementao
e avaliao das polticas pblicas, resultando ao final do ciclo em uma densa
malha participativa que se estende sobre o Estado brasileiro.
Contudo, os estudos tambm apontam que h diversos problemas no fun-
cionamento das instituies participativas, seja no que se refere questo do
acesso dos setores mais pobres, a efetividade da participao sobre as polticas
pblicas, ou seu nvel de conhecimento no interior da sociedade (Dagnino,
2002; Almeida e Tatagiba, 2012).
Fora das comunidades de polticas, baixo o nvel de conhecimento das
instituies participativas. possvel dizer que h uma inadequada apropria-
o/conhecimento tanto por parte da sociedade como da mdia, e tambm
por parte do prprio Estado (Judicirio, Congresso Nacional, setores dentro
do Executivo, funcionrios pblicos) dos canais participativos existentes.
Tambm preciso discutir a questo da efetividade da participao. Uma
participao que no gera mudanas, que no se traduz em estratgia efetiva
para conquista e manuteno de direitos necessariamente leva ao descrdito e
fortalece a apatia. To ruim quanto no ter espao para expressar a prpria voz
sentir-se manipulado em processos participativos de fachada. A participa-
o s fortalece a democracia quando para valer.
Em termos numricos, cresceram os canais de participao, entretanto, eles
tm um carter hoje muito mais consultivo ou de escuta ou dilogo (Teixeira,
2013) com poucas consequncias concretas para a transformao poltica brasi-
leira. sem dvida uma participao que inclui, no sentido de trazer novas vo-
zes e perspectivas para o debate poltico (Young, 2006), mas os arranjos institu-
cionais existentes propiciam mais a formao de um pblico fraco, nos termos
de Fraser (1992), do que de um pblico forte. Tem havido debate, mas pouca
deliberao. E se no h canais para onde canalizar o conflito, ele transborda
por todas as partes, gerando insatisfaes tanto nos setores mais conservadores
(j tradicionalmente refratrios a qualquer processo mais participativo) quanto
nos setores mais progressistas. E esses so aspectos que limitam o potencial da
participao como processo de formao para a cidadania.
Em parte, podemos entender a polissemia das ruas de junho de 2013 em
diante com setores esquerda e direita disputando o espao, e variadas ex-
presses de violncia como associada a esta participao de baixa intensidade.
Alm de abrir um debate mais amplo sobre a arquitetura participativa exis-
tente e seus avanos e limites para garantia e acesso aos direitos, fundamental
abrir-se experimentao de novos modelos participativos.
Conselhos e conferncias foram experincias iniciadas na sade e que se es-
palharam como modelos para outras reas. Mas outras possibilidades de envol-
vimento do cidado comum com a poltica se enraizaram pouco na sociedade.
o caso dos referendos, plebiscitos e iniciativas populares de lei. Ao longo do
tempo, algumas concepes em torno da democracia participativa foram mais
vitoriosas do que outras (Teixeira, 2013) e tiveram como resultado instituies
participativas concretas. Pouco se investiu em plebiscitos, referendos e iniciativas
populares de lei. Muito se investiu em conselhos e conferncias de polticas p-
blicas. Comparando com as trajetrias de outros pases que procuraram tambm
incorporar a soberania popular para alm do voto, nosso investimento foi baixo
em termos de democracia direta, com os plebiscitos ou referendos.
As instituies participativas atingiram a maioridade e hoje precisam en-
frentar o desafio de se reinventar, adequando suas regras de funcionamento e
suas dinmicas polticas s exigncias de um associativismo mais complexo e
plural, bem como s exigncias de quem quer participar, mas no est organi-
zado (nem se identifica com isso) sob a forma de associaes, partidos, entida-
des ou movimentos. A crise do sistema representativo que explodiu nas ruas
em junho de 2013 explicitou que h uma juventude desejosa por participar,
mas que no se sente comprometida com a histria de criao dos arranjos
participativos existentes, ao mesmo tempo em que mantm uma profunda
resistncia a qualquer ideia de representao. Eles querem se expressar, mas
querem fazer isso em seus prprios termos. preciso aliar criatividade e cora-
gem para mudar, para que seja possvel facultar a essa juventude novos canais
de acesso poltica. Sem esse esforo, o que sobra o niilismo e a violncia.
Aos problemas rapidamente alinhados aqui, e que se referem prpria

trajetria de institucionalizao da participao no Brasil, soma-se uma con-
juntura poltica que tem se traduzido em novos vetos ao avano da prtica e
do discurso da participao como forma de conquista e garantia de direitos
dos grupos menos favorecidos.
Dada uma correlao de foras bastante desfavorvel, o que temos assis-
tido hoje uma espcie de impasse ou de congelamento do debate sobre a
democracia participativa, entendida aqui como o exerccio da democracia
para alm do voto.
Por um lado, se destaca o avano dos setores conservadores e de direi-
ta, tradicionalmente avessos presena dos pobres e minorias sexuais e ra-
ciais na poltica. Essa disposio antiparticipativa ficou evidente, no contexto
das disputas presidenciais, no conflito envolvendo o decreto que institua a
Poltica Nacional de Participao Social (PNPS) em 2014. Setores da mdia
hegemnica e parlamentares simplesmente ignoraram dcadas dessa longa e
paciente histria de inovao institucional democrtica e em um misto de
desinformao e m-f associaram as instituies participativas brasileiras ao
modo de funcionamento do sistema poltico venezuelano ou a uma tentativa
de usurpar dos congressistas suas prerrogativas legais. Ao contrrio, a PNPS
buscava unicamente valorizar as instituies participativas j existentes, rei-
terando o direito participao j inscrito na Constituio. Ela no criava
novos conselhos, no alterava a forma de relao entre os poderes ou diminua
o poder do Congresso. Ela simplesmente definia que rgos da administrao
pblica direta e indireta deveriam considerar as instncias e mecanismos de
participao social no processo de formulao, implementao e avaliao de
seus programas e polticas pblicas. Em defesa da PNPS, manifesto de juristas
e acadmicos afirmava:
Entendemos que o decreto traduz o esprito republicano da Constituio Federal

Brasileira ao reconhecer mecanismos e espaos de participao direta da sociedade
na gesto pblica federal. [...] A participao popular uma conquista de toda a
sociedade brasileira, consagrada na Constituio Federal. Quanto mais partici-
pao, mais qualificadas e prximas dos anseios da populao sero as polticas
pblicas. No h democracia sem povo. (Manifesto, jun. 2014)
Depois de idas e vindas no Congresso, o decreto foi finalmente revogado pela

Cmara em 29 de outubro de 2014. Com o adensamento da onda conservadora
e o fortalecimento do que parece ser uma nova direita partidria, a trajetria da
participao tende a sofrer novas derrotas no plano poltico-institucional.
Por outro lado, os desafios participao popular esto relacionados ao
seu (no) lugar como estratgia poltica do nosso principal partido de esquer-
da, o Partido dos Trabalhadores (PT). Modelos e propostas participativas que
no estejam ancoradas em um projeto poltico partidrio resultaro inevita-
velmente em fracasso. No adianta criar canais de participao, construir uma
diversificada estrutura participativa sem que essa inovao democrtica esteja
claramente associada a uma disputa pelo poder poltico, no sentido amplo do
termo. E o distanciamento do partido dos movimentos sociais organizados e
da pauta da radicalizao da democracia como forma de incluso poltica dos
setores empobrecidos e discriminados notrio, como vrias lideranas do
partido tm reconhecido em entrevistas recentes. preciso reconhecer que
o debate sobre os sentidos da participao popular e seu lugar nos processos
de luta pela hegemonia na sociedade brasileira um debate que parece hoje
estagnado no interior do PT. preciso reativar esse debate e entendermos que
o contexto da reforma poltica uma tima oportunidade para isso.
Reforma poltica com participao popular: as propostas

na mesa
Uma parte significativa dos debates que esto na mesa sobre reforma poltica
no prev a participao popular. Na verdade, h uma concepo sobre a refor-
ma poltica bastante restrita, que pressupe que a democracia feita por meio
apenas do voto em eleies, na estreita relao entre Executivo e Legislativo.
Como mencionamos, quando o decreto da Poltica Nacional de Partici-
pao Social foi institudo pela presidenta Dilma Rousseff, setores mais con-
versadores da mdia e juristas viram nele uma forma de confrontar o poder
do Congresso Nacional e dar mais poder aos movimentos sociais, o que foi
interpretado como bolivarianismo. Dizia o ex-presidente do Supremo Tri-
bunal Federal (STF), Carlos Velloso: Esse decreto diz respeito participao
popular no processo legislativo e administrativo, mas a Constituio, quando
fala de participao popular, expressa ao prever como mtodo de soberania

o voto direto e secreto. o princpio do um homem, um voto. Mesmo os ca-
sos de referendo, plebiscito e projeto de iniciativa popular tm de passar pelo
Congresso, que , sem dvida, a representao mxima da populao na nossa
ordem constitucional. Gilmar Mendes, ministro do STF, tambm afirmava
que a criao dos conselhos populares abria espao para dvidas sobre a repre-
sentatividade daqueles que seriam responsveis por discutir polticas pblicas.
medida em que essas pessoas vo ter acesso a rgos de deliberao, surge a

dvida de como vo ser cooptados, como vo ser selecionados. Se falamos de mo-
vimentos sociais, o que isso? Como a sociedade civil vai se organizar? O grande
afetado em termos de legitimidade de imediato o Congresso. Tudo que vem
desse eixo de inspirao bolivariano no faz bem para a democracia.3
No deixa de ser impressionante e sinal do carter conservador do debate

como juristas desconhecem os mecanismos institucionais participativos, tais
como conselhos e conferncias existentes, regulamentados em decretos, porta-
rias e leis. Por isso, parte do debate sobre reforma poltica, condensado hoje na
PEC 352/2013, nem considera a ampliao dos canais participativos e valori-
zao de mecanismos de democracia direta. Concentra-se, quando muito, em
aprimorar o sistema eleitoral, alm de defender e tornar constitucional o financia-
mento privado de campanhas. Interessante perceber como, na viso de certos se-
tores, o sistema poltico pode ser diretamente influenciado pelo poder econmico
sem que isso afete a democracia, mas a permeabilidade do Estado aos movimen-
tos sociais considerada um sinal de debilidade das instituies democrticas.
Nas frentes de esquerda, h setores na sociedade que esto buscando am-
pliar a democracia, atravs da reforma poltica, de duas formas. De um lado,
demandando que o processo da reforma poltica seja feito de forma partici-
pativa. E, de outro, lutando para que a reforma poltica tome decises que
aprofundem a participao poltica dos cidados.
Sobre o processo participativo para discusso da reforma poltica, destaca-
mos aqui duas iniciativas. Um conjunto de entidades, entre elas CUT e MST,
3
Ver <http://veja.abril.com.br/noticia/brasil/para-juristas-decreto-de-dilma-coloca-o-pais-na-
rota-do-bolivarianismo/>. Acesso em abr. 2015.
organizaram um plebiscito informal em setembro de 2014, quando recolheram

quase oito milhes de assinaturas, nas quais 97% responderam sim seguinte
pergunta: Querem uma constituinte exclusiva e soberana para fazer a reforma
poltica?
Como no esperamos que esse Congresso abra seus ouvidos, partimos para a
ao, organizando um Plebiscito Popular que luta por uma Assembleia Consti-
tuinte, que ser exclusivamente eleita e ter poder soberano para mudar o Sistema
Poltico Brasileiro, pois somente atravs dessa mudana ser possvel alcanarmos
a resoluo de tantos outros problemas que afligem nosso povo.4
A ideia desse coletivo pressionar por um plebiscito formal para que as

pessoas se posicionem se querem ou no uma assembleia exclusiva para discu-
tir a reforma poltica.
A segunda iniciativa a da Coalizo Democrtica pela Reforma Poltica,
organizada pela Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), Organi-
zao dos Advogados do Brasil (OAB), Movimento de Combate Corrupo
Eleitoral (MCCE) entre outras entidades, que elaborou um projeto de inicia-
tiva popular e pretende coletar 1,5 milho de assinaturas.
Em ambos os casos, a estratgia , no processo de discusso e formulao
da reforma poltica, utilizar mecanismos como plebiscito e iniciativa popular
de lei, que envolvero a sociedade no debate, no a relegando ao papel de mera
expectadora. Ou seja, no processo de debate da reforma poltica, pretende-se
usar os mecanismos de democracia direta, pouco utilizados no Brasil, aplican-
do-os de forma prtica.
A segunda direo para onde avana o debate da reforma poltica diz res-
peito aos seus contedos. Olhando retrospectivamente de forma especfica
para o debate sobre regulamentao dos mecanismos de democracia direta e
ampliao da participao, duas iniciativas merecem destaque.
Em 2004, o jurista Fabio Konder Comparato lanava a Campanha Nacio-
nal em Defesa da Repblica e da Democracia. Ela procurava regulamentar o
artigo 14 da Constituio Federal, que versa sobre o plebiscito, o referendo e
a participao popular. Suas propostas eram:
4
Ver <http://www.reformapoliticademocratica.org.br/>. Acesso em abr. 2015.
Submeter toda e qualquer emenda constitucional ao referendo popular;

Suprimir da competncia exclusiva do Congresso Nacional o poder de
autorizar referendo e convocar plebiscito (art. 49 XV da Constituio
Federal). A convocao de referendo ou plebiscito, nas trs esferas da fede-
rao, deveria ser feita pela Justia Eleitoral, mediante iniciativa popular,
ou de parlamentares que representem a maioria absoluta da respectiva Casa
Legislativa;
Precisar que as leis oriundas de iniciativa popular somente podero ser
alteradas ou revogadas mediante iniciativa popular;
Tornar obrigatria a participao popular na elaborao do plano pluria-
nual e da lei de diretrizes oramentrias, na Unio e nos Estados. Nos
Municpios e no Distrito Federal, essa participao ativa do povo deveria
estender-se tambm ao oramento anual.
Instituir o poder de destituio, pelo voto popular, de chefes do Poder Exe-
cutivo, bem como o poder de dissoluo de Cmaras Legislativas, na segun-
da metade do mandato ou da legislatura, mediante iniciativa popular.
Em julho de 2004, um conjunto de organizaes e movimentos realizou na
cidade de So Paulo o seminrio Os sentidos da democracia e da participao,
com objetivo de avaliar, aps 16 anos da Constituio Federal de 1988, todo o
processo de construo dos instrumentos institucionais de participao, princi-
palmente conselhos e conferncias. O seminrio foi marcado pela nsia dos/
as participantes em avaliar o que o governo Lula estava entendendo e propondo
como participao e democracia. Outra marca do seminrio foi o expressivo
nmero de participantes vindo de todo o Brasil. Foram mais de 300 pessoas
presentes, sendo que ele tinha sido pensado inicialmente para 50 pessoas. O
seminrio teve continuidade e se desdobrou em novos encontros at chegar a
uma agenda com propostas em cinco eixos: democracia participativa, demo-
cracia direta, democratizao dos meios de comunicao e democratizao do
Judicirio. Para o eixo de democracia direta, as organizaes propunham:
regulamentao e ampliao dos mecanismos de democracia direita (na
mesma linha da campanha citada logo abaixo);
obrigatoriedade de plebiscitos, referendos e iniciativas populares de lei nos
municpios e estados;
plebiscitos e referendos para acordos internacionais;

poltica de financiamento pblico e controle de doaes privadas para
campanhas de formao de opinio em referendos e plebiscitos;
poltica nacional de educao para a cidadania;
revogao popular de mandatos eletivos (recall );
referendo sobre a reforma poltica a ser aprovada no Congresso Nacional.
E, para o eixo de democracia participativa:
participao na definio de prioridades de pauta no Congresso Nacional
e demais cmaras legislativas;
participao, deliberao e controle social das polticas econmicas e de-
senvolvimento;
participao e controle social do ciclo oramentrio;
reforma das regras de tramitao do oramento no Poder Legislativo;
acesso universal s informaes oramentrias da Unio;
continuidade dos planos e programas das polticas pblicas;
dilogo e interlocuo dos diferentes espaos de participao e controle
social (arquitetura da participao).
Mais recentemente, de 2013 para c, estes grupos se reorganizaram e for-
taleceram suas redes em duas grandes alianas: a Coalizo Democrtica pela
Reforma Poltica e Eleies Limpas e a Campanha pelo Plebiscito. Sem uma
agenda especfica, a Campanha pelo Plebiscito gira mais em torno do formato
para se decidir quem participar e como ser o debate sobre qual reforma po-
ltica importante a ser feita.
As redes e organizaes da Plataforma se aliaram a outras entidades e mo-
vimentos, como a CNBB, OAB e MCCE, e formaram a Coalizo pela Refor-
ma Poltica em 2013. Juntas, propem trs grandes conjuntos de propostas:
acabar com o financiamento empresarial de campanhas e instituir um finan-
ciamento pblico; aprimorar as eleies proporcionais, e alterar a forma de
inscrever eleitores e propor iniciativas populares (alterando a lei 9.709/1998).
A partir do seu acmulo, este ltimo conjunto de propostas foi elaborado pela
Plataforma da Reforma Poltica e encampado pelos demais membros da Coali-
zo. Entre essas propostas, esto, por exemplo, que a sociedade civil far parte dos
comits de campanhas dos plebiscitos e referendos, bem como partidos e frentes

parlamentares (com igualdade); que as campanhas de plebiscitos e referendos
sero exclusivamente com dinheiro pblico; que o recolhimento de assinaturas
da iniciativa popular poder ser por meio de formulrio impresso ou urnas eletr-
nicas vistoriadas pela Justia eleitoral, bem como por assinatura digital.
Esta iniciativa tornou-se o projeto de lei 6.316/2013, apresentado por
Luiza Erundina e outros deputados no Congresso Nacional. Mesmo assim, a
Coalizo segue buscando 1,5 milho de assinaturas para fortalecer a iniciativa
popular de lei.
No debate atual, h ainda a coleta de assinaturas do PT que foca em qua-
tro pontos centrais em 2013: financiamento exclusivo de campanha, voto em
lista preordenada, aumento compulsrio da participao feminina nas elei-
es, convocao de assembleia constituinte exclusiva para reforma poltica.
Recentemente (26 de fevereiro de 2015), a executiva do partido lanou um
documento que defende a reforma poltica e prope seis bandeiras: a) rejeio
da PEC 352; b) fim do financiamento empresarial de campanhas e partidos;
c) defesa do voto proporcional para a composio dos Parlamentos em todos
os nveis; d) defesa da democracia participativa e regulamentao dos meca-
nismos de participao social previstos na Constituio federal; e) fim das
coligaes partidrias para as eleies parlamentares, com a possibilidade de
constituir federaes interpartidrias; f ) paridade de gnero na composio
dos Parlamentos em todos os nveis.
Em termos de contedo, vale retomar tambm as propostas do De-
creto da Participao Social, cujo objetivo geral era articular os mecanismos e
as instncias democrticas de dilogo e a atuao conjunta entre a administra-
o pblica federal e a sociedade civil.
Seus objetivos especficos eram, entre outros: consolidar a participao social
como mtodo de governo e promover a articulao das instncias e dos mecanis-
mos de participao social. Interessante tambm que o Decreto pretendia ins-
taurar um Sistema Nacional de Participao Social, e reconhecia e dava diretrizes
para as seguintes instncias de participao: I conselho de polticas pblicas;
II comisso de polticas pblicas; III conferncia nacional; IV ouvidoria
pblica federal; V mesa de dilogo; VI frum interconselhos; VII audincia
pblica; VIII consulta pblica; e IX ambiente virtual de participao social.
Olhando para este conjunto de propostas, possvel chegar a algumas con-

cluses. Em primeiro lugar, boa parte delas quer aprofundar os mecanismos,
como plebiscitos, referendos e iniciativas populares de lei, buscando ampliar
a frequncia com que a populao ouvida e convidada a se envolver com as
questes polticas.
Em segundo lugar, parece que h poucas propostas concretas, com exce-
o do decreto revogado, que procuram enfrentar o desafio de aprofundar as
instituies participativas existentes. Mais do que uma constatao, isso um
alerta sobre a necessidade do debate profcuo sobre este tema. O PT, em ou-
tros tempos, foi o principal responsvel por uma experincia participativa que
ganhou fama e projeo internacional, o Oramento Participativo (OP). Qual
seria, no sculo XXI, o atual OP? Que experincia participativa ser capaz
de construir e mobilizar os iderios por uma interveno direta da sociedade
sobre a ao poltica?
E por ltimo, perceptvel como todas as iniciativas parecem chegar ao
mesmo ponto: para aprofundar a democracia participativa preciso aprofun-
dar a democracia representativa, uma no existe sem a outra. Ao contrrio
do que o pensamento conservador vem afirmando, promover a democracia
participativa promover canais complementares, nem superiores nem infe-
riores, aos mecanismos representativos do sistema eleitoral. Isso leva a duas
consequncias importantes. Para que uma participao mais intensa ocorra,
preciso que a democracia representativa tambm se aprofunde, por isso, todas
as propostas tm insistentemente reforado a importncia do fim do financia-
mento empresarial de campanhas. O Executivo no poder dividir seu poder
em mecanismos de democracia direta e instituies participativas se este poder
for do econmico e financeiro. E preciso que a complementaridade de fato
ocorra, que haja um adequado fluxo entre democracia direta e instituies
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Reeleio e unificao
de mandatos
Wagner Iglecias
O modelo eleitoral legado ao pas pela Constituio Federal de 1988 foi im-
portante para que pudesse ser feita a transio da ditadura para a democracia. A
bem da verdade, alguns elementos destinados quele fim j vinham sendo im-
plementados nos anos anteriores, como a promulgao da Lei da Anistia e o fim
do bipartidarismo, ambos em 1979, e a realizao de eleies gerais, em 1982
(com a exceo de presidente da Repblica e prefeitos das capitais, mas com a
reintroduo do voto direto para governadores de Estado). No prprio ano em
que foi promulgada a Carta Magna, os eleitores das capitais puderam voltar a
eleger diretamente os seus prefeitos. Finalmente, em 1989, foi reintroduzida a
eleio direta para presidente da Repblica, 28 anos aps os brasileiros terem
elegido, pela ltima vez at aquele momento, um presidente.
O constituinte fixou o mandato presidencial em cinco anos, sem direito
reeleio. Manteve, entretanto, os mandatos para os cargos de governador e
prefeito pelo perodo de quatro anos. Tambm nestes casos, no havia previso
de reeleio. De fato, nenhuma das constituies anteriores que o pas teve au-
torizava a reeleio de um mandatrio para o perodo de governo subsequente
ao seu. A Carta de 1988, em seu art. 14 5o, previa que eram inelegveis para
os mesmos cargos, no perodo subsequente, o presidente da Repblica, os
governadores de Estado e do Distrito Federal, os prefeitos e quem os houvesse
sucedido, ou substitudo nos seis meses anteriores ao pleito.
Em junho de 1994, durante o governo de Itamar Franco, foi promulgada

pelo Congresso Nacional a emenda constitucional de reviso que reduziu de
cinco para quatro anos o mandato presidencial. Algum tempo depois, em
1997, j no decorrer do governo de Fernando Henrique Cardoso, foi aprovada
pelo mesmo Congresso, em meio s suspeitas de favorecimento financeiro a
parlamentares, a emenda constitucional 16, que modificou o texto da Carta
Magna, e o 5o do Art. 14 passou a prever que o presidente da Repblica, os
governadores de Estado e do Distrito Federal, os prefeitos e quem os houvesse
sucedido, ou substitudo no curso dos mandatos poderiam ser reeleitos para
um nico perodo subsequente.
Uma prtica reiterada desde que a reeleio foi introduzida no sistema
poltico brasileiro a permanncia do mandatrio no cargo, concorrendo
prpria continuidade de seu mandato sem ter a necessidade de se afastar. Em
alguns poucos casos, o governante formalizou seu afastamento, no apenas
para poder dedicar-se com mais afinco campanha eleitoral como para, ao
menos do ponto de vista simblico, tentar dissipar impresses de uso da m-
quina pblica em seu favor. Em outros casos, o afastamento foi solicitado
apenas por questo de convenincia, de modo a abrir mais espao na agenda
do governante para compromissos eleitorais. E na maioria das vezes, nossos
mandatrios no tm pedido o afastamento, acumulando a campanha pr-
pria reeleio com as funes cotidianas frente do Executivo.
A reeleio de Fernando Henrique Cardoso, Luiz Incio Lula da Silva e
Dilma Rousseff demonstra que a maioria do eleitorado aprovou o instituto da
reeleio, ao menos no que diz respeito eleio presidencial. Mas, no caso
dos governadores, a taxa de reeleio tem variado bastante: em 1994 foram
dois; em 1998, 14; em 2002, oito; em 2006, novamente 14; em 2010, 13 e
em 2014, 11.1 Os casos dos tucanos Marconi Perillo, em Gois, e Simo Ja-
tene, no Par, so os mais emblemticos, j tendo ambos sido eleitos por trs
vezes para governar seus respectivos Estados. J o Rio Grande do Sul jamais
reelegeu um governador. O Acre, por sua vez, elege e reelege candidatos do
Partido dos Trabalhadores para o comando do Estado desde 1998, enquanto
o PSDB comanda o Estado de So Paulo desde 1994.
1
Ver site do Tribunal Superior Eleitoral. Disponvel em: <www.tse.jus.br>. Acesso em 12 fev.
2015.
Reeleio e unificao de mandatos 233
Em muitos pases presidencialistas, a reeleio prtica comum. Os EUA, por

exemplo, passaram a adot-la por apenas um mandato consecutivo somente na
dcada de 1940. Presidentes recentes, como Ronald Reagan, Bill Clinton, Geor-
ge Bush e Barack Obama, por exemplo, foram reeleitos. Antes daquela proibio,
a reeleio era ilimitada, e o ex-presidente Franklin Delano Roosevelt foi eleito
e reeleito para quatro mandatos, tendo governado os EUA por 16 anos. J em
naes como Bolvia, Equador e Venezuela, a reeleio ilimitada. Hugo Chvez,
Rafael Correa e Evo Morales foram eleitos trs vezes consecutivas para comandar
seus respectivos pases. Na Argentina e na Colmbia, por sua vez, a reeleio
permitida para apenas um mandato consecutivo, ao passo que no Chile e no
Uruguai ela proibida, no estando vedado, no entanto, que um ex-presidente,
aps o perodo de um mandato comandado por outra pessoa, possa reapresentar-
-se novamente nas urnas para pleitear o cargo. As recentes vitrias de Michele
Bachelet, no Chile, e Tabar Vsquez, no Uruguai, so exemplos disto.
Um senso comum relativo reeleio diz que mandatrios que buscam um
segundo mandato seriam mais preocupados com a questo do equilbrio das
contas pblicas do que outros, que no tm interesse em reeleger-se. Estudo
realizado por Meneguim, Bugarin e Carvalho (2005) demonstra que o incre-
mento tanto na despesa de custeio quanto na despesa total diminui o porcen-
tual de votos vlidos obtidos pelos prefeitos candidatos. Da mesma forma, a
preferncia do eleitorado diminui com o aumento dos tributos. Esses autores
ainda acrescentam o seguinte:
No geral, com relao despesa agregada, as evidncias mostram que o governante

que pretende se reeleger tende a controlar os gastos pblicos, pois suas chances de
reeleio diminuem medida que a despesa per capita aumenta. Quando se discri-
mina a despesa entre custeio (manuteno da mquina administrativa) e investi-
mentos pblicos (obras), nota-se que o eleitor apena a primeira e premia a ltima,
confirmando a intuio de que obras pblicas cativam o eleitorado. Do lado da
receita, o eleitor favorece o governante que consegue recursos para o municpio,
em especial os que no so obtidos via poltica tributria.2
2
MENEGUIM, Fernando; BUGARIN, Mauricio; CARVALHO, Alexandre. O que leva um
governante reeleio? Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada: Texto para Discusso no.
1135, Rio de Janeiro, 2005.
Reeleio para mandatos parlamentares

A legislao eleitoral em vigor no nosso pas permite a reeleio indefinida
para mandatos parlamentares. So bastante comuns os exemplos de polticos
que fazem carreira no legislativo, seja elegendo-se e reelegendo-se por anos
para a mesma casa legislativa, seja galgando nveis ao longo dos anos, desde as
cmaras municipais at o Congresso Nacional. H tambm os casos de par-
lamentares que passam toda a vida poltica num vai e vem entre o mandato
parlamentar obtido nas urnas e a aceitao de convites para ocupar cargos no
Executivo, o que muitas vezes lhes permite direcionar recursos, programas e
obras pblicas para suas bases eleitorais e, desta forma, garantir novas vitrias
nas eleies seguintes para o Legislativo. Brambor e Ceneviva (2012), citando
estudos que abordam o caso do Congresso dos EUA, apontam a baixssima
taxa de renovao do Legislativo norte-americano: cerca de 90% dos parla-
mentares que l se candidatam reeleio conseguem ter sucesso. Segundo os
autores, a explicao reside em diversos fatores: exposio na mdia; facilidades
para obter recursos para o financiamento de campanhas; disponibilidade de
recursos governamentais que podem ser utilizados para mobilizar e angariar o
apoio do eleitorado e, finalmente, capacidade para dissuadir desafiantes com-
petitivos de concorrer3.
O nvel de renovao da Cmara dos Deputados, no caso do Brasil, embo-
ra crescente, ainda no majoritrio. Na eleio de 1998, segundo o Tribunal
Superior Eleitoral, somente 35,7% dos parlamentares eleitos eram novos. Em
2006, atingiu 37,6%. E, em 2014, esse ndice chegou a 43,5%, talvez impul-
sionado pelas manifestaes de junho de 2013, que trouxeram grande desgaste
classe poltica. No entanto, o alto nmero de parlamentares que se reelegem
talvez se deva ao fato de que bastante alta a quantidade de deputados que
se reapresentam ao eleitorado eleio aps eleio. De acordo com dados do
Departamento Intersindical de Anlise Parlamentar (DIAP), na eleio para a
Cmara de Deputados, em 2014, apenas 13 dos 70 parlamentares da bancada
do Estado de So Paulo no tentaram a reeleio para aquela casa: um saiu a
suplente de senador, outro a vice-governador do Estado e seis candidataram-
3
Brambor, Thomas; Ceneviva, Ricardo. Reeleio e continusmo nos municpios brasileiros.
Novos Estudos Cebrap, no 93, So Paulo, jul. 2012.
-se Assembleia Legislativa paulista. Apenas cinco no lanaram candidatura

a qualquer cargo eletivo.
Pereira e Renn (2007) especulam, por sua vez, uma hiptese diversa, atravs
da anlise das eleies gerais de 1998 (quando havia um candidato presidencial
reeleio) e 2002 (quando no havia), e concluem que em 1998, a proximidade
com o presidente teve impacto central no sucesso eleitoral de candidatos reelei-
o. Quanto maior a execuo oramentria, bem como o fato de ser membro
de um partido da base de sustentao do governo, tiveram impacto positivo e
estatisticamente significativo nas chances de vitria eleitoral do deputado federal
candidato reeleio. J em 2002, nenhuma dessas variveis foi estatisticamente
significativa. Os autores tambm apontam, em sua pesquisa, para o fato de que
quem gastou mais recursos financeiros na campanha eleitoral teve taxa mais alta
de sucesso em relao reeleio do que quem gastou menos4.
Em 2011, durante a realizao de seu 4o Congresso, o Partido dos Traba-
lhadores aprovou mudana em seu estatuto que passou a prever a limitao do
nmero de mandatos de seus parlamentares. Vereadores, deputados estaduais,
distritais e federais podero exercer, caso eleitos e reeleitos, seus mandatos por
apenas trs legislaturas consecutivas. J senadores, caso eleitos e reeleitos, por
duas. A deciso comeou a valer a partir do pleito de 2014.5 Apesar de ter sido
uma deciso tomada por um dos principais partidos polticos do pas, no h
nenhuma evidncia de que aquela medida reverbere por todo o sistema parti-
drio e venha a ser adotada de forma geral, seja por iniciativa prpria de cada
partido, seja por alguma mudana de natureza legal.
Unificao de mandatos
Propostas para a reforma poltica h muitas, tanto em discusso no Congres-
so Nacional quanto em debate nos crculos acadmicos e entre entidades da
sociedade civil. Uma ideia que volta e meia reaparece a da unificao dos
4
PEREIRA, Carlos; RENN, Lucio. O que que o reeleito tem? O retorno: o esboo de
uma teoria da reeleio no Brasil. Revista de Economia Poltica, vol. 27, no. 4, So Paulo,
out.-dez., 2007.
5
Partido dos Trabalhadores. Resolues do 4o Congresso do PT. Ver: <www.pt.org.br>, acesso
em 12 fev. 2015.
mandatos de cargos executivos e parlamentares. De certa forma, j assim

quando se leva em conta os mbitos federal e estadual. Mas h quem defenda
que se unifiquem todas as esferas governamentais, com a eleio conjunta
de presidente, governadores e prefeitos, bem como de senadores, deputados
federais e estaduais e vereadores, tudo numa mesma data, a cada quatro anos.
A justificativa de quem defende a proposta relativa economia de re-
cursos pblicos para a realizao de processos eleitorais que envolvem todo
o pas a cada dois anos. Argumenta-se tambm que as eleies municipais,
realizadas bem na metade dos mandatos de presidente e governadores, leva
paralisia administrativa, na medida em que boa parte da classe poltica e dos
gestores pblicos eleitos envolve-se na disputa eleitoral, tentando ajudar na
vitria de seus partidos e seus correligionrios nas disputas pelo comando de
cidades e de suas respectivas cmaras de vereadores. Sustentam ainda os de-
fensores da tese da unificao do calendrio eleitoral que eleies realizadas a
cada dois anos, intercalando-se a escolha dos executivos e legislativos federais
(Senado Federal e Cmara dos Deputados) e estaduais com os executivos e
legislativos municipais, estimulam a infidelidade partidria e o troca-troca
de legendas ao sabor das circunstncias eleitorais. Mas o argumento mais
importante daqueles que defendem a unificao do calendrio eleitoral parte
de prefeitos de todo o pas: eventuais trocas de comando nos governos fede-
ral e estadual resultam na descontinuidade de programas feitos em parceria
pelos diversos nveis de governo e na paralisao da transferncia de recursos
relativos a eles para as prefeituras.
A unificao do calendrio eleitoral, no entanto, est longe de ser uma
unanimidade entre polticos, gestores pblicos, acadmicos e lideranas da
sociedade civil. Para muita gente, no saudvel a ocorrncia de eleies ape-
nas a cada quatro anos, perodo considerado muito longo para que o elei-
torado possa manifestar suas preferncias polticas por meio do voto. Alm
disso, temem-se dois riscos, um menor e outro maior. O menor diz respeito
eventual vitria arrebatadora de alguma candidatura presidencial que venha a
influenciar as escolhas do eleitorado tanto para os governos estaduais quanto
municipais. Digo menor porque, de fato, esse fenmeno tem sido pouco ob-
servado nos ltimos pleitos, talvez tendo sido a ltima ocorrncia na eleio
para governos estaduais em 1986, no auge de popularidade do governo Jos
Sarney, que elegeu, na onda poltica do Plano Cruzado, correligionrios em

todos os estados brasileiros exceo de Sergipe.
Mas o risco maior da unificao do calendrio eleitoral, e este recorrente
conforme temos visto nas ltimas eleies, que o debate para a escolha de
prefeitos e vereadores seja relegado a segundo plano diante de uma eleio
muito mais estratgica como a de presidente da Repblica. Isso j ocorre no
caso da eleio de muitos governos estaduais e assembleias legislativas e nada
garante que no possa se replicar caso prefeitos e vereadores venham a ser esco-
lhidos pelo eleitor na mesma data da eleio para presidente da Repblica. De
mais a mais, lembram os crticos tese da unificao, embora a lgica muni-
cipal muitas vezes prevalea na escolha de prefeitos e vereadores, a ocorrncia
das eleies municipais no meio dos mandatos de presidente e governadores
pode servir como instrumento para que o eleitorado d seu recado e demons-
tre sua opinio sobre as gestes federal e estadual, escolhendo os candidatos
apoiados por presidente e governadores ou rejeitando-os e votando em nomes
de oposio queles gestores.
Entre as propostas a serem analisadas pela Comisso da Reforma Poltica,
instaurada em fevereiro de 2015 pela Cmara dos Deputados, est o fim da
reeleio para presidente, governadores e prefeitos, e a extenso dos mandatos
executivos para cinco anos. Segundo especulaes da imprensa, h crescente
concordncia, entre diversas foras polticas, para que a medida seja aprovada.
J em relao unificao de mandatos, no se observa tanta concordncia,
dadas no s as questes discutidas anteriormente como o fato de que, para se
uniformizar mandatos de prefeitos com os de presidente e governadores teria
de se adotar algum mecanismo visando estender o prazo de permanncia dos
atuais gestores municipais (ou dos prximos) por pelo menos um ano.
BRAMBOR, Thomas; CENEVIVA, Ricardo. Reeleio e continusmo nos municpios brasilei-
ros. Novos Estudos Cebrap, n. 93, So Paulo, jul. 2012.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel em:
<www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>, acesso em 10 fev. 2015.
BRASIL. Emenda Constitucional 16/1997. Disponvel em:
<www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc16.htm>, acesso em 10 dez.

2015.
DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ANLISE PARLAMENTAR (DIAP). Eleies
2014: apenas 13 deputados de So Paulo no disputam a reeleio. Disponvel em: <www.
diap.org.br>, acesso em 12 fev.2015.
MENEGUIM, Fernando; BUGARIN, Mauricio; CARVALHO, Alexandre. O que leva um
governante reeleio? Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada: Texto para Discusso n.
1.135, Rio de Janeiro, 2005.
PARTIDO DOS TRABALHADORES. Resolues do 4o Congresso do PT. Disponvel em:
<www.pt.org.br>, acesso em 12 fev. 2015.
PEREIRA, Carlos; RENN, Lucio. O que que o reeleito tem? O retorno: o esboo de uma
teoria da reeleio no Brasil. Revista de Economia Poltica, v. 27, n. 4, So Paulo, out./dez.
2007.
TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. Disponvel em: <www.tse.gov.br>, acesso em 12 fev.
2015.
Suplente de senadores:
representatividade e
governabilidade
Pedro Neiva
A importncia do cargo de senador no Brasil

O cargo de senador um dos mais confortveis e prestigiados no Brasil. o
nico que garante um mandato eletivo durante oito anos, sem impedir que o
seu ocupante se candidate a outro cargo a cada dois anos. Os senadores con-
tam com todas as vantagens que possuem os deputados federais e outras mais.
So tambm detentores de grande visibilidade poltica, ao fazerem parte de
uma das cmaras altas mais poderosas do mundo (Neiva, 2006). No toa
que por ela passaram muitas das maiores lideranas polticas da nossa histria
antiga e recente: nada menos do que 21 dos 27 presidentes eleitos na fase re-
publicana j foram senadores, antes ou depois do mandato (Neiva & Soares,
2013). Nmero elevado de ex-governadores tambm encontrado no Senado
brasileiro. Segundo Miguel (2003), no perodo de 1982 a 1988, 31,4% dos
senadores j haviam sido governadores; o mesmo nmero foi encontrado na
legislatura que est se iniciando (2015-2018): 32% dos senadores titulares j
foram governadores, sem contar aqueles que governaram interinamente.
No entanto, a despeito de todos os benefcios e do prestgio que tem um
senador, nem sempre necessrio respaldo poltico para chegar l. Basta que
tenha sido escolhido como suplente por um senador eleito e que este se afaste
de suas funes no caso de falecimento, exerccio de algum cargo no Poder

Executivo (em nveis federal, estadual ou municipal) ou licena sade superior
a 120 dias.
Artigos publicados na imprensa e a parca literatura acadmica a respeito
sugerem que eles so escolhidos a partir de algumas motivaes principais.
Uma delas a mesma adotada para a escolha de quase todos os vice-gover-
nadores, vice-prefeitos e vice-presidente da Repblica: a acomodao dos
partidos que fazem parte da aliana eleitoral. Outros critrios menos nobres
tambm costumam ser seguidos: o afetivo (escolha de parentes); a retribuio
aos financiadores de campanha; a mera casualidade1 e at mesmo acordos para
a diviso do mandato (Moraes, 2006; Oliveira, 2005; Pessanha & Backes,
2007; Rudy, 2004; Weffort, 2009).
O teste efetivo dessas hipteses nem sempre fcil, especialmente a que
diz respeito ao financiamento de campanha dos titulares. Alm da existncia
do chamado caixa dois, muitas doaes so feitas por empresas, cujos pro-
prietrios no so facilmente perceptveis. Muitas vezes, elas so direcionadas
para os partidos e/ou para os comits eleitorais, cujos repasses no possvel
identificar. Acontece tambm de o suplente no fazer a doao diretamente no
seu nome, mas atravs de outra pessoa, como forma de evitar a exposio do
problema, que vem se tornando cada vez mais evidente. No obstante, not-
cias veiculadas na imprensa revelam que a prtica acontece. De acordo com o
site Congresso em Foco (6 nov. 2010), um em cada trs dos senadores eleitos
em 2010 recebeu doaes de seus suplentes. Segundo a revista Veja, de 22 de
julho de 1998, 14% do senadores eleitos para a 50 legislatura (1995-1999)
entregaram as suas suplncias a financiadores de campanhas.
A frequncia de empresrios entre os senadores suplentes tambm suges-
tiva no reforo dessa hiptese: segundo Neiva e Izumi (2012), a sua proporo
ficou acima de um tero entre os suplentes do perodo de 1988 a 2008, contra
menos de um quarto dos titulares. Na comparao com outras profisses, os
1
Exemplo de escolha casual a do ex-governador de Roraima, Hlio Campos (PMN). s vs-
peras do prazo final para registro de candidaturas, e sem tempo para fazer uma composio
poltica, ele colocou como seus suplentes o pedreiro Joo Frana e o marceneiro Claudomiro
Pinheiro, que trabalhavam em uma obra em sua casa. Campos faleceu dois meses depois da
posse, dando a Joo Frana o privilgio de ser senador por quase um mandato inteiro de oito
anos (Rudy, 2004; Boaventura e Lima, 2004).
Suplente de senadores: representatividade e governabilidade 241
dois autores verificaram que os suplentes empresrios chegavam a ser mais que
o dobro do percentual de advogados, que outra profisso bastante comum
em parlamentos do mundo ocidental. Por outro lado, observaram tambm
que a proporo de suplentes era baixa entre as profisses que favorecem uma
grande exposio popular, tais como professores, comunicadores e funcion-
rios pblicos. A dimenso do patrimnio dos suplentes tambm sugere algu-
ma coisa: segundo Burgarelli (2014), os suplentes candidatos ao Senado na
ltima eleio tinham patrimnio mdio quinze vezes maior do que a mdia
de todos os outros candidatos a cargos eletivos.
No caso dos suplentes escolhidos pelo critrio de parentesco, a frequn-
cia tambm parece expressiva. De acordo com a revista Veja, de 22 de julho
de 1998, entre os 40 postulantes em condies de obter uma das 27 cadeiras
em disputa em 1998, nove (22,5%) entregaram a suplncia a um parente.
Na legislatura passada (2010-2014), nove suplentes eram parentes dos sena-
dores titulares.
Por que mudar?

A situao preocupa porque se trata de uma afronta nossa democracia, j que
os suplentes de senadores exercem o poder sem terem obtido um nico voto.
So os nicos representantes do povo que esto nessa situao. Ainda que a
eleio no seja uma condio suficiente para a existncia da democracia, ela
absolutamente necessria, conforme atesta ampla literatura na cincia poltica2.
Segundo Schumpeter (1984, p. 250), a democracia envolve um arranjo
institucional, que permite chegar a decises polticas pelas quais os indiv-
duos adquirem o poder de decidir mediante uma luta competitiva pelo voto
popular. De acordo com Di Palma (1990, p. 16), ela tem como premissa
[...] o sufrgio livre e isento em um contexto de liberdades civis, partidos
competitivos, opo entre candidaturas, e instituies polticas que regulam e
2
A partir da resoluo tomada pelo TSE nas eleies de 2010, a situao melhorou um pou-
co. A nova regra prev que as urnas eletrnicas mostrem o nome e a foto dos suplentes,
juntamente com a dos respectivos candidatos a senador. No entanto, a mudana ainda in-
suficiente, pois eles continuam no aparecendo durante a campanha eleitoral e s se tornam
conhecidos quando substituem o titular.
garantem os papis do governo e da oposio. Para ODonnell (1999: 587),

em um regime democrtico, as eleies so competitivas, livres, igualitrias,
decisivas e includentes. Quando institucionalizadas, tornam-se componente
principal, j que se trata do nico meio de acesso s principais posies de go-
verno. Manin (1995) argumenta que a condio de governante no pode ser
obtida como uma ddiva divina, a partir da riqueza, do saber ou de qualquer
outra qualidade individual; ela deve ser conquistada, unicamente, a partir da
vontade e do consentimento daqueles que sero governados. Na mesma linha,
Cheibub e Przwerworski (1999) usaram trs informaes principais para clas-
sificar um regime como democrtico, a saber: se existe mais de um partido
competindo nas eleies; se os partidos que esto no poder tm a possibilidade
de perder a eleio; se os membros do legislativo so eleitos.
O fato de os suplentes no serem eleitos gera no apenas um dficit de
representatividade, mas tambm de responsividade. Isso porque, em geral, eles
no se candidatam para outro cargo eletivo no final do mandato, at mesmo
por conta da sua inexperincia poltica e da falta de respaldo eleitoral. Segun-
do Neiva e Izumi (2012), nada menos do que 58% dos suplentes de senadores
entre 1989 e 2006 no haviam exercido qualquer cargo eletivo anteriormente,
contra 14% dos titulares. Entre os senadores do pleito de 2010, a situao se
repete: 57% dos suplentes nunca haviam exercido cargo eletivo, contra 5,5%
dos titulares3. Os poucos que o exerceram o fizeram em cargos menos impor-
tantes como os de vereador, prefeito e deputado estadual.
Entre os titulares, a situao diferente. A experincia eleitoral bem
maior, especialmente no que se refere aos cargos mais importantes: de acordo
com Neiva e Izumi (2012), mais da metade j foi deputado federal, 25% j
foram senadores e 31,5% j foram governadores do seu estado; entre os su-
plentes, os nmeros so bem mais baixos: 13%, 3% e 1%, respectivamente.
Os dados referentes eleio de 2010 apresentam uma situao semelhante:
63% dos titulares eleitos j foram deputados federais, 35% j haviam ocupado
3
No que se refere ocupao de cargos no eletivos, a diferena entre titulares e suplentes
um pouco menor, mas cresce medida que aumenta a sua importncia. No relevante cargo
de ministro de Estado, apenas 5% dos suplentes passaram por ele, contra 19% dos senadores
titulares. J no cargo menos importante de secretrio municipal, a distncia entre eles
pequena: 14% dos suplentes tiveram essa experincia, contra 17% dos titulares.
o cargo de senador e 35%, o de governador. Entre os suplentes, os nmeros

so: 15%, 1% e 0%, respectivamente.
Diante dessa situao, os suplentes no se conectam com o eleitor e no
esto preocupados com a accountability, isto , com a prestao de contas dos
seus atos. Se no pretendem se candidatar, no tm interesse em conquistar
o apoio do eleitor por meio de atitudes e decises. Nesse contexto, a eleio
ocupa uma posio crucial, apresentando-se como a referncia orientadora
entre representante e representado. Ela serve tanto para a escolha de novos
membros como para o julgamento daqueles que exercem o poder. No caso dos
suplentes, nem uma coisa, nem outra.
Alm dos problemas de representatividade e responsividade, a figura dos
suplentes preocupa por diversos outros motivos. Um deles deve-se ao fato de
poderem participar de quaisquer discusses e decises realizadas no mbito
do Congresso Nacional, bem como ocupar cargos importantes, nas mesmas
condies dos senadores detentores do mandato. Eles podem assinar pedido
de informao ao Executivo, apresentar projetos de lei e emendas, votar, par-
ticipar de comisses, realizar discursos, presidir comisses parlamentares de
inqurito, participar do Conselho de tica. Enfim, os suplentes de senadores
podem executar todas as atribuies que tm os senadores titulares. Isso no
acontece na Cmara, embora os suplentes de deputados tenham sido eleitos
com o respaldo das urnas: na cmara baixa, eles no podem ocupar cargos na
mesa diretora, no podem ser presidente ou vice-presidente de comisso, no
podem participar da procuradoria parlamentar, ser ouvidor-geral, corregedor
substituto ou procurador da mulher .
Outro motivo de preocupao deve-se ao fato de o contingente de suplen-
tes de senador no ser to inexpressivo quanto parece. De acordo com Arajo
(2012), no perodo de 1989 a 2006, cerca de 23% dos senadores eram suplen-
tes. Weffort (2009) e Moraes (2006) encontraram nmero semelhante em
anos anteriores: 20%. De acordo com Neiva e Izumi (2012), eles responderam
por mais de 16% dos votos dados no plenrio da Casa no perodo iniciado
com a Constituio de 1988 at 2008, tendo chegado prximo a um quarto
dos seus membros em alguns momentos.
Em dezembro de 2009, por exemplo, 23% das cadeiras estavam sendo
ocupadas por suplentes. Enquanto isso, o nmero deles na Cmara dos Depu-
tados no chegava a 11%. No momento de finalizao desse artigo (fevereiro

de 2015), o percentual de suplentes nessa ltima era de apenas 4,3%, enquan-
to no Senado era de 13,6%. Uma possvel explicao para a diferena que a
mdia de idade dos senadores mais elevada do que a dos deputados (Neiva,
2010), o que faz com que haja mais afastamentos por motivo de doenas e de
bitos no Senado do que na Cmara. Outra explicao plausvel que, por
estarem em um patamar superior da carreira poltica, muitos senadores so
requisitados para ocupar cargos no Executivo Federal4.
A diferena se faz presente tambm na comparao com outros pases.
Nos Estados Unidos, por exemplo, apenas 184 senadores substitutos toma-
ram posse em um sculo de histria (Neale, 2009). No Brasil, nada menos
que 139 suplentes tomaram posse s no perodo de 1989 a 2008 (Neiva e
Izumi, 2012). J Ferreira (2008) calculou um nmero ainda maior (174),
entre 1995 e 2008.5
Impactos dos suplentes de senadores sobre a poltica

nacional
Uma anlise efetiva sobre os senadores suplentes no pode se limitar ao seu
nmero e s suas caractersticas. necessrio refletir sobre possveis impactos
que eles podem ter sobre o funcionamento do Legislativo e do sistema poltico
como um todo.
Um aspecto a ser ressaltado tem a ver com a altssima desproporcionalida-
de de representao existente no Senado brasileiro, que chega a ser uma das
maiores do mundo (Samuels & Snyder, 2001; Stepan, 1999). Ela faz com
que senadores eleitos com mais 10 milhes de votos tenham o mesmo peso
daqueles que so eleitos com pouco mais de 200 mil. Pior, o seu voto vale o
mesmo que o de um senador suplente, que no recebeu nenhum voto nas
4
De fato, conforme mostra D Arajo (2007), uma proporo bem maior de senadores ocu-
pou cargos de ministros vis--vis a proporo de deputados, no perodo de 1995 a 2006.
Como o Senado uma casa bem menor do que a Cmara, os 46 senadores que participaram
dos gabinetes nesse perodo corresponderam a 9,5% da Casa; j na Cmara, os 103 deputa-
dos representaram apenas 3,3%.
5
Provavelmente, a diferena decorre do fato de que os primeiros consideraram apenas aqueles
que chegaram a participar de alguma votao nominal.
urnas. Para citar um exemplo: na votao que propunha a prorrogao da

cobrana da CPMF em 2009, os votos contrrios dos suplentes Adelmir San-
tana, Flexa Ribeiro e Joo Tenrio tiveram o mesmo peso dos votos favorveis
dos titulares Eduardo Suplicy e Aloizio Mercadante, cuja soma de votos nas
urnas aproximou-se de 21 milhes. Os votos que sero dados em plenrio
pelo recm-eleito senador Jos Serra, com mais de 11 milhes de votos, tero
o mesmo peso que os votos de Atades de Oliveira, suplente do senador Joo
Ribeiro, que faleceu em dezembro de 2013. Oliveira um empresrio sem
tradio poltica, que recebeu menos de 25 mil votos na eleio que disputou
para governador em 2014.
Os suplentes parecem impactar tambm o contexto poltico ao serem utili-
zados para tarefas embaraosas, que poderiam gerar impacto eleitoral negativo
para os senadores titulares. Como eles no tm de prestar contas ao eleitor e
raramente do continuidade carreira poltica, isso pode ser feito sem custos
relevantes. Essa , no entanto, uma hiptese ainda embrionria, que merece
ser avaliada com maior rigor.
Outro ponto importante com relao aos suplentes, que cabe ser pensado
dentro do contexto de reforma poltica, diz respeito capacidade governativa.
As perguntas que se colocam so: at que ponto eles pesam, ou no, na relao
entre o Executivo e o Legislativo? Os suplentes exercem algum impacto na
relao entre os dois poderes? Em outras palavras, existe diferena de com-
portamento, mormente na relao com o ator principal (o Executivo), entre
titulares e suplentes de senador?
Ainda que a diferena no seja exorbitante, Neiva e Izumi (2012) verifi-
caram que os suplentes proporcionam maior apoio ao governo nas votaes
em plenrio: no priodo de 1989 a 2008, esse apoio foi dado em 88% das
votaes, contra 81,4% dos senadores titulares. De acordo com os dois auto-
res, esse resultado se manteve mesmo depois de controlar os efeitos de outras
variveis importantes na deciso de voto dos legisladores, tais como filiao
a um partido da coalizo governamental, a importncia da matria sob vo-
tao, o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), o grau de urbanizao
e de sobrerrepresentao do seu estado de origem. Uma explicao possvel
deve-se ao fato de que boa parte das vagas geradas para os suplentes vem da
escolha dos titulares para ocuparem cargos no governo federal, especialmente
de ministros. Afinal, no era de se esperar que votassem contra a vontade dos

respectivos titulares, os quais devem obedincia (ao) presidente da Repblica.
Nesse contexto, caso venha a ser adotada a sugesto apresentada por grande
parte dos parlamentares de que o suplente passe a ser o segundo mais votado,
no se espera a mesma fidelidade, ainda que seja do mesmo partido do senador
convocado para ser ministro. Consequentemente, deve-se reduzir tambm a
quantidade de senadores escolhidos para compor o gabinete do presidente,
promovendo, por sua vez, maior separao entre os os poderes Executivo e
Legislativo.
Embora o contingente de suplentes seja bem menor do que o de titulares
e a diferena de apoio no parea ser to grande, ela pode ser relevante. No
presidencialismo de coalizo brasileiro, com sistema partidrio altamente frag-
mentado, no qual grande parte das decises importantes so tomadas por uma
margem pequena de votos, abrir mo de aliados fiis pode no ser uma boa
estratgia. No momento em que o governo central encontra grandes dificul-
dades para defender seus interesses no Legislativo, ter um grupo de senadores
menos vulnerveis influncia da opinio pblica pode ser um recurso a mais
no sentido de aprovar a sua agenda.
Enquanto no mudar, continuar havendo no Senado duas classes dis-
tintas de legisladores: um grupo de elite, respaldado pela escolha de parcela
substantiva da populao e composto por importantes lideranas regionais e
nacionais, muitas delas ex-governadores, ex-ministros e at ex-presidentes da
Repblica. De outro lado, os suplentes, quase sempre ilustres desconhecidos
dos eleitores, mas que podem fazer alguma diferena nos trabalhos da Casa.
Possibilidades de mudanas
As discusses e as possibilidades de mudana so diversas. Boa parte dessas
ideias est contida nas propostas de emendas constitucionais que tramitaram
a respeito do tema: PEC 37/2011; PEC 11/2003; PEC 18/2007. Uma delas
diz respeito substituio e sucesso. Alguns defendem que o suplente deve
apenas substituir o titular no caso de afastamento temporrio, mas que nova
eleio deve ser convocada no caso de afastamento definitivo. Outros acham
que ele deve substituir em qualquer situao, mas existem diferentes propostas
nesse sentido. A mais frequente tem sido a de aproveitar o segundo e terceiro

candidatos mais votados na eleio, a despeito de se tratar de uma eleio ma-
joritria. Entre eles, h os que argumentam que deve ser preservado o interesse
partidrio, selecionando os candidatos mais votados do mesmo partido do
titular. o caso da Albnia, da Colmbia e do Chile, por exemplo. H ainda
quem defenda que o suplente deve ser o deputado federal mais votado, que
seja do mesmo partido do senador titular.
Outra proposta frequente a de convocao de nova eleio, no caso de
aparecimento de uma vaga. Diversos pases adotam esse procedimento, tais
como: ndia, Kenya, Nigria, Paquisto, Filipinas, Sua, Libria, Polnia, Es-
lovnia, entre outros.
H propostas tambm de reduzir de dois para um o nmero de suplentes
para cada senador. No caso de no haver mais suplente e existir um perodo
razovel de mandato, poderia ser realizada nova eleio. A Constituio de
1946 estabelecia o prazo de nove meses, que foi mantido na Constituio
de 1967. Atualmente, tem sido usado o prazo de 120 dias (ou quatro meses)
como referncia, estabelecendo-se o dia 1o de fevereiro do ano seguinte para a
posse. H um certo consenso de que restaria ao eleito o exerccio do mandato
pelo mesmo tempo que caberia ao senador foi substitudo; essa era a frmula
estabelecida pela primeira Constituio Republicana de 1891.
quase consensual tambm a ideia de que se deve vedar a escolha de cn-
juge e parentes consanguneos ou afins. A despeito de contrariar os interesses
de vrios senadores, a opinio pblica tem exercido uma grande presso para
terminar com essa anomalia.
Ainda que estejam distantes da experincia brasileira, vale mencionar algu-
mas outras prticas observadas na substituio de senadores ao redor do mun-
do. Na Austrlia, por exemplo, os senadores substitutos so escolhidos por
uma comisso formada no mbito da assembleia estadual, entre os integrantes
do mesmo partido do senador que est deixando o cargo. No Canad, bem
como em diversas ex-colnias inglesas no Caribe, os senadores so nomeados
pelo chefe de Estado (o governor general ), com recomendao do primeiro
ministro. As vagas que aparecem so preenchidas pelo mesmo critrio. Na
ustria, tanto os titulares quanto os suplentes da cmara alta (Bundesrat) so
eleitos indiretamente pelas assembleias regionais, ao mesmo tempo, em nme-
ros de trs a 12, obedecendo proporo partidria existente nessas ltimas.

As vagas que aparecem entre as eleies so ocupadas por tais suplentes. Na
Blgica, os senadores so escolhidos pelas comunidades de lnguas inglesa,
francesa e alem, bem como por parlamentos regionais. As vagas so preenchi-
das da mesma forma, por meio de novas designaes.
Na Frana, utiliza-se um sistema misto para a substituio dos senadores,
haja vista a forma dupla de sua escolha por um colgio eleitoral. Nos departa-
mentos (estados) que elegem de um a trs senadores, utiliza-se eleio majo-
ritria (em dois turnos), sendo os suplentes escolhidos junto com os titulares;
no obstante, no caso de renncia, convocam-se novas eleies no prazo de
trs meses (exceto quando resta apenas um ano para a prxima renovao
parcial). Nos departamentos que contam com quatro ou mais senadores, os
titulares so eleitos por meio do sistema proporcional, em listas fechadas, e so
substitudos pelos prximos da lista partidria.
No Japo, h tambm dois tipos de eleio para senadores: 73 deles so
eleitos por maioria simples em distritos geogrficos especficos; 48 so eleitos
pelo sistema proporcional, tendo como distrito nico todo o pas. As vagas
dos senadores eleitos por esse ltimo so preenchidas pelos candidatos da lista
partidria que mais tiveram votos. No caso da primeira (votao majoritria),
a vaga preenchida pelo senador que atingiu o nmero exigido de votos, mas
no havia sido eleito. Caso haja vacncia de vrias cadeiras, convoca-se uma
eleio extra.
Cabe mencionar ainda a experincia dos Estados Unidos, pas que serviu
de modelo para a configurao das nossas instituies polticas, com arranjo
federativo, bicameral e presidencialista. L, no existe suplente. No caso de
vacncia do cargo, o governador do Estado deve convocar novas eleies ou
indicar nomes, que devero ser chancelados pela assembleia estadual. A cons-
tituio de alguns Estados exige que a substituio seja feita por um membro
do mesmo partido do senador que est deixando a vaga. Trata-se, no entanto,
de sistema federativo com caractersticas bem diferentes do que foi adotado no
Brasil, onde os Estados tm autonomia bem menor.
Comentrios finais
Nos ltimos anos, a sociedade brasileira vem dando sinais muito claros de des-
contentamento com a atuao de seus representantes, exigindo melhor aloca-
o dos recursos pblicos e capacidade gerencial e administrativa. evidente
o questionamento s nossas instituies polticas, incluindo os partidos, que
costumam ser condenadas como responsveis por todos os nossos problemas
e mazelas. No entanto, ainda no est claro o que pode ser feito e o que se
deve colocar no lugar. Tampouco a cincia poltica tem uma resposta taxativa
para resolver tais distores. Se existe na opinio pblica certa consensualida-
de quanto necessidade de mudanas, entre os cientistas polticos, nem todos
concordam que elas so to necessrias assim. H quem considere nossas ins-
tituies polticas boas e capazes de dar respostas adequadas para os problemas
e crises que vivenciamos no perodo ps-autoritrio.
No o caso dos senadores suplentes. Alm deles, pouca gente est dispos-
ta a defend-los. Nesse contexto, diante da falta de clareza e da incerteza sobre
reformas mais substantivas (mormente nos sistemas eleitoral e partidrio), os
senadores suplentes parecem estar com os dias contados, pelo menos como
os conhecemos hoje. Reformas como essas podem ser uma maneira de dar
resposta para a presso popular. No resolve o problema maior, mas ajuda a
melhorar a representatividade da classe poltica.
Mas a crise institucional no pas no envolve apenas representatividade.
Ela passa tambm pelo problema da governabilidade. Conforme sugerimos
neste texto, os suplentes no atrapalham nesse sentido. Pelo contrrio, at
ajudam, na medida em que se tornaram um instrumento a mais nas mos do
Poder Executivo para facilitar a sua relao com o Legislativo e implementar
a sua agenda. Esse um aspecto que no parece estar sendo considerado nas
discusses. Em um momento em que o Executivo encontra amplas dificulda-
des para negociar com o Congresso Nacional, aparece a pergunta: vale a pena
mudar? No estou sugerindo que no valha; no esse o meu papel. At por
que o formato da suplncia de senadores no Brasil tornou-se indefensvel.
Cabe sociedade, por meio dos seus representantes, dizer. Aqui, como em
outros pontos da reforma poltica, parece existir esse dilema constante: como
conciliar representatividade e capacidade governativa? Com a palavra, os ilus-
tres deputados e senadores, inclusive os suplentes.
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(Des)Proporcionalidade na
Cmara de Deputados: dilemas,
impasses e sadas
Francisco Fonseca
Muito se tem discutido sobre os efeitos negativos da desproporcionalidade

da representao na Cmara de Deputados, que estabelece o mnimo de oito
deputados por estado (para os de pequena populao) e o mximo de 70 (para
os estados populosos), segundo o censo do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE).
Concretamente, isso implica na eleio de um representante na Cmara de
Deputados (deputado federal) de forma no igualitria quanto ao percentual
necessrio de votos. Em outras palavras, um candidato necessita, em estados
pequenos notadamente do Norte do pas, boa parte deles recm-criados ,
de cerca de at 20 vezes menos votos que um parlamentar em estados populo-
sos, caso do Sudeste. Mas, mesmo em situaes menos polares, o fato que a
regra eleitoral do pas atenta contra o princpio da proporcionalidade, basilar
da democracia. Deve-se ressaltar que os sistemas eleitorais majoritrios, em
que o vencedor do pleito por maioria simples passa a deter toda a representa-
o caso do sistema distrital ingls, por exemplo , no significam o mesmo
que a desproporcionalidade do caso brasileiro, em que, reitere-se, para se ele-
ger deputado em determinadas regies do pas so necessrios menos votos
do que em outras regies. Portanto, no Brasil, embora o sistema eleitoral seja
oficialmente proporcional, na prtica isso no se verifica.
Significa que o voto do eleitor de um estado com pequena populao,

como Rondnia, por exemplo, que possui aproximadamente 1,7 milho de
habitantes, em comparao com o estado de So Paulo, que tem cerca de 20
milhes de habitantes, vale muito mais do que este ltimo. O sentido de
injustia e desigualdade agravado pelo fato de o Senado, que representa os
Estados da federao e o Distrito Federal, possuir trs senadores, independen-
temente de sua populao. Isso torna ainda mais drstico o cenrio originado
na desproporcionalidade.
Do ponto de vista jurdico, tal desproporo fere a Constituio, uma vez
que o voto tem pesos distintos dependendo do estado da federao. Nos esta-
dos com o mnimo de oito parlamentares so necessrios, proporcionalmente,
muito menos votos para a eleio de um representante do que nos estados
populosos, caso levado ao paroxismo do estado de So Paulo. Alm disso, a
Cmara dos Deputados representa, em tese, a figura do cidado, diferente-
mente da representao das unidades federativas que se d pelo Senado, como
dissemos. Veja-se o argumento de Jairo Nicolau:
O principal efeito dessa no proporcionalidade dar pesos distintos aos votos dos
eleitores de diferentes circunscries eleitorais, o que viola o princpio democr-
tico de que todos os cidados tenham votos com valores iguais, evidenciado na
mxima um homem, um voto1 (Nicolau, 1997).
Como se observa, tal mxima princpio constitucional garantido pela

Constituio democrtica de 1988, mas, na prtica, no respeitado. Pois bem,
o conjunto de argumentos at aqui levantados tornaram-se clssicos na poli-
tologia brasileira e, mais ainda, no debate pblico. So argumentos fortes por
invocarem tanto a legalidade como a legitimidade do processo democrtico.
Em perspectiva histrica, o Brasil jamais teve plena proporcionalidade
em sua representao, seja pelo fato de o sistema poltico representar, at a
Primeira Repblica, apenas as elites em suas lutas intestinas, seja pelo fato
do regime militar ps-1964 ter, em sua tentativa de legitimar a ditadura,
amplificado vigorosamente a desproporcionalidade com vistas a manter sob
1
NICOLAU, J. As distores na representao dos Estados na Cmara dos Deputados bra-
sileira. In: Revista Dados, v. 40, n. 3. Rio de Janeiro, 1997. Disponvel em: <www.scielo.br/
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(Des)Proporcionalidade na Cmara de Deputados: dilemas, impasses e sadas 255
controle estados mais dependentes da Unio, basicamente os menos sujeitos

contestao poltica.
Com a redemocratizao no ps-1988, a desproporcionalidade foi manti-
da em nome da superao das desigualdades regionais, mas tambm em razo
da dificuldade poltica de refazer o pacto federativo, notadamente na Consti-
tuinte (1987-88)2.
Tudo somado, o pas avana no sculo XXI com um sistema legalmente
proporcional, mas cuja formalidade legal e poltica o contradita. Da a reto-
mada do tema em projetos de reforma poltica que, contudo, so vetados pela
prpria formatao do sistema poltico, que induz ao enraizamento da despro-
porcionalidade na sociedade e vice-versa.
De certa forma, os estados do Sul e principalmente do Sudeste parecem
aceitar a desproporcionalidade, em termos valorativos, em razo da perma-
nncia de extremas desigualdades socioeconmicas regionais. Uma espcie de
recompensa poltica parece estar por trs dessa aceitao.
Nesse sentido, pode-se comparar a desproporcionalidade poltica com a
chamada guerra fiscal, em que estados e municpios de quase toda a fede-
rao notadamente os mais pobres e/ou menos industrializados reduzem
ou mesmo isentam impostos visando atrair empresas, sejam industriais ou
de servios. Embora, como se sabe, os efeitos tributrios sejam perversos, a
inteno declarada desses estados e municpios tornarem-se polos industriais
e/ou comerciais. O argumento central que, sem tais incentivos tributrios,
jamais haveria desenvolvimento econmico e social. Espera-se que esse ca-
minho, mesmo no sendo adequado ou correto, do ponto de vista da lgica
(que se pretenderia harmnica) da federao, seja aceitvel, por representar
soluo possvel em meio s desigualdades regionais. Acredita-se, portanto,
que as desigualdades regionais sejam reconhecidas e compensadas, na medida
em que somente dessa forma o pas como um todo se desenvolveria, uma vez
que priorizaria tambm as regies menos desenvolvidas.
Pode-se dizer que h, no universo simblico do debate pblico, uma esp-
cie de discriminao positiva no sentido dado s polticas sociais dirigidas a
2
Deve-se apontar tambm os efeitos da desproporcionalidade em partidos polticos espe-
cficos, no esteio de vasta bibliografia sobre a questo da desproporcionalidade no sistema
representativo brasileiro.
grupos vulnerveis especficos que justificaria tanto a desproporcionalidade

na Cmara Federal como a guerra fiscal entre estados e entre municpios.
Pois bem, do ponto de vista simultaneamente simblico e prtico (efeitos
concretos de um modelo proporcional-desproporcional), h grande receio de
que os grandes estados do Sul e do Sudeste, se garantida estrita proporciona-
lidade, esmagariam, com suas maiorias, no apenas os pequenos estados no
Norte, mas tambm os estados do Nordeste e Centro-oeste. A imagem de uma
locomotiva tal como utilizada pelos separatistas paulistas em 1932 que se
desprende dos vages, mas agora em sentido inverso, faz evocar a defesa da
desproporcionalidade. Em outras palavras, no apoiar os vages (isto , os
estados pobres) implicaria aprofundar as desigualdades e consequentemente
estimular a sanha histrica do separatismo no se deve esquecer as inmeras
revoltas e tentativas de separao havidas no pas desde sua formao.
Assim, a desproporcionalidade da representao na Cmara Federal pas-
saria a fazer sentido e, por isso, jamais ganharia prioridade em projetos de
reforma poltica. Seria uma espcie de fato dado, inquestionvel do ponto
de vista do debate pblico e do quesito legitimidade de um pas que se quer
regionalmente igualitrio.
Ora, a desproporcionalidade uma varivel importante no interior do
sistema poltico, mas est longe de representar todos seus problemas. Afinal,
de certa forma, os dois lados, o pr-proporcionalidade e o pr-desproporcio-
nalidade, tm sua parcela de razo, na medida em que, respectivamente, no
justa a desigualdade da representao luz da democracia, e no justa a
proporcionalidade dada desigualdade regional histrica. difcil saber qual
lado tem total razo, uma vez que ambos parecem t-la.
Nesse sentido, a sada desse impasse parecer advir de um olhar mais amplo
sobre o sistema poltico brasileiro e no do isolamento da varivel despro-
porcionalidade, que pode ter papel maior ou menor, dependendo do arranjo
institucional: por exemplo, estruturao do sistema eleitoral, prerrogativas da
Cmara e do Senado etc. Da mesma forma, a estrita proporcionalidade vista
pela maioria dos estados como injusta em razo da formao de um rolo
compressor das bancadas do sul/sudeste poderia ser acompanhada de pol-
ticas compensatrias, tais como benefcios fiscais e/ou creditcios aos estados
mais pobres, uma vez que passariam a ter representao reduzida, comparati-
vamente ao que so hoje, alm da aceitao de prticas como zonas francas,

alquotas distintas de ICMS, guerra fiscal etc3.
Ao analisar a arquitetura do sistema poltico, deve-se indagar sobre algu-
mas de suas premissas: representatividade, legitimidade, transparncia, con-
trole social, entre outras. O Senado, que teoricamente serviria de contrapeso
proporcionalidade perversa na Cmara dos Deputados (em razo das de-
sigualdades regionais), no apenas no assim percebido, como o papel da
Cmara afeta o cotidiano dos indivduos, derivando tambm da sua impor-
tncia, embora no s.
O sistema eleitoral para as eleies legislativas no Brasil, com exceo do
Senado, baseia-se na lgica da proporcionalidade (e no no princpio majori-
trio), poderia, em uma eventual reforma poltica, adquirir outros contornos,
como por meio da alterao da desproporcionalidade. Embora a questo cen-
tral permanea, qual seja utilizar ou no a mesma rgua em todos os estados,
observando a estrita proporcionalidade e, portanto, alterando os atuais n-
meros mnimo e mximo de representantes, h vrios aspectos que podem
contornar a questo, representando sadas. Vejamos algumas delas.
Antes de tudo, deve-se ressaltar a imperiosa necessidade de desprivatizar a
poltica brasileira, representada pela vigncia do financiamento privado (legal
e, sobretudo, ilegal) de campanhas eleitorais e de partidos polticos, o que
implica o financiamento exclusivamente pblico. Paralelamente, o multipar-
tidarismo extremamente flexvel no apenas balcaniza a vida poltica como
fundamentalmente impede reformas radicais, em termos democrticos e po-
pulares. Da a necessidade de criar mecanismos que incentivem a existncia de
partidos representativos e, contrariamente, no incentivem aos que objetivam
fundamentalmente fazer negcios4.
3
interessante observar que, mesmo com a vigncia da desproporcionalidade, parte dessas
compensaes j existe. So, contudo, exemplos do que poderia ser negociado, na perspec-
tiva de se institucionalizar, com vistas a repensar a representao desproporcional num con-
texto maior.
4
Numa democracia, no se deve impedir a existncia de partidos polticos desde que adep-
tos da tolerncia em diversos sentidos , e sim dar-lhes ou no incentivos tendo em vista os
princpios acima descritos: representatividade de grupos sociais; legitimidade quanto s for-
mas de atuao e ideais defendidos; transparncia quanto utilizao dos recursos e presta-
Especificamente quanto ao sistema eleitoral, h variadas possibilidades.

Uma delas, proposta pela Coalizo pela Reforma Poltica Democrtica e Elei-
es Limpas, chama a ateno: a proposio de um sistema simples, em que
em um primeiro turno se vota em partidos e em um segundo turno, em par-
lamentares em lista preordenada pelos partidos , sendo metade deles com-
posto por mulheres5.
Ainda que o tema da desproporcionalidade na Cmara permanea, o in-
centivo aos partidos representativos e, no interior deles, a pessoas compro-
missadas com determinadas causas, altera o cenrio poltico ao garantir maior
legitimidade ao processo poltico e maior legitimidade ao sistema poltico.
Entre outras medidas importantes, esto a manuteno do limite do n-
mero de candidatos por coligao (atualmente o teto o dobro das vagas
disponveis), a proibio de coligao nas eleies proporcionais e limites
reeleio e mecanismos de democracia direta.
Deve-se notar que uma reforma nessas bases, entre outras possveis, cujo
vetor a democratizao para estimular a participao popular e garantir
o equilbrio regional em termos poltico/institucionais e socioeconmicos
potencialmente alteraria o cenrio pblico brasileiro. Nesse sentido, a pro-
porcionalidade poderia retornar ao centro do debate, inclusive por meio de
propostas experimentais garantidas pela Constituio Federal no sentido
de avaliar, aps determinado perodo de sua implantao, se seria o caso de se
utilizar novamente de mecanismos de sobrerrepresentao em determinados
estados, assim como de fruns consultivos voltados intermediao dos con-
flitos federativos.
Embora nada disso seja fcil de implementar, o fato que a referida Coali-
zo j conseguiu a assinatura de um tero dos 1,5 milho de adeses necessrias
reforma da Constituio. claro que, mesmo que atinja tal nmero, no h
qualquer garantia de que ser efetivada, ainda mais em tempos sombrios como
os da presidncia de Eduardo Cunha (PMDB) na Cmara de Deputados.
o de contas; lgica do controle social tanto por meio de seus militantes, internamente,
como perante os grupos sociais; entre outros.
5
Ver: <www.reformapoliticademocratica.org.br/wp-content/uploads/2014/08/cartilha_co-
alizao_segunda_edicao.pdf>.
Consideraes finais
Essas reflexes procuraram chamar a ateno para os dilemas, impasses e
possveis sadas num olhar mais amplo acerca da desproporcionalidade da
representao dos estados na Cmara dos Deputados.
Acreditamos que somente uma reforma poltica cujas premissas sejam a
representatividade, a legitimidade, a transparncia e o controle social podem
iluminar um dos elementos problemticos do sistema poltico: a despropor-
cionalidade na representao.
Discuti-la de forma pontual e isolada da lgica do sistema poltico como
um todo no contribui para a compreenso ampla da democratizao da
democracia brasileira.
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Coalizes partidrias, sistema
eleitoral e tomada de deciso:
aspectos da reforma poltica do
presidencialismo chileno
Bruno Vicente Lippe Pasquarelli
Depois de uma sesso que durou quase 21 horas, a Cmara dos Deputados
do Chile despachou, em 14 de janeiro de 2015, a reforma do sistema eleito-
ral, eliminando o atual sistema binomial e substituindo-o pelo proporcional
inclusivo, que passar a funcionar a partir das eleies legislativas de 2017,
alm de aumentar o nmero de deputados (de 120 para 155) e de senadores
(de 38 para 50).
De acordo com a Mensagem n. 076-362, de 22 de abril de 2014, a dita-
dura do general Augusto Pinochet arquitetou um Congresso Nacional por
meio de um sistema excludente de eleio de seus representantes. O sistema
binomial, portanto, seria um dos fatores que afetavam negativamente a repre-
sentatividade do Parlamento. Com isso, durante a legislatura do presidente
Sebastian Piera, representantes da Renovacion Nacional (RN) e da ento
oposio convergiram para eliminar um dos principais resqucios autoritrios
da Constituio Poltica do Chile. O projeto de reforma sugerido pelo Poder
Executivo mediante mensagem presidencial estabelece trs ideias centrais: a
proporcionalidade, o princpio de uma pessoa, um voto, e a realizao das
cotas para gnero.
Os objetivos centrais de tal reforma seriam, em primeiro lugar, a reduo
da desigualdade do voto. Em meados da dcada de 1970, o pas possua uma
Cmara dos Deputados com 150 membros, e um Senado composto por 50

legisladores porm, com menos da metade dos eleitores da atualidade. Por
conseguinte, seria necessria a reconfigurao dos distritos e circunscries
eleitorais, permitindo maior integrao da populao. Com a redistritagem,
estabelece-se 28 distritos para a Cmara dos Deputados, com magnitude va-
riando de trs a oito cadeiras. No caso do Senado, cada regio uma circuns-
crio eleitoral de si mesma, elegendo de dois a sete senadores. Em segundo
lugar, visava-se permitir a representao e incluso de todas as correntes po-
lticas significativas da sociedade, permitindo o ingresso, no Parlamento, de
setores com menor poder de votao, mas significativos. Em terceiro lugar,
procurava-se aumentar a competitividade atravs do aumento do nmero de
deputados e da apresentao de listas eleitorais com maior nmero de candi-
datos, motivando, consequentemente, a participao eleitoral (que no obri-
gatria para aqueles que no esto inscritos). Em quarto lugar, objetivava-se a
expresso da maioria e a representao das minorias por meio de um sistema
de distritos que elege no mnimo de trs e no mximo de cinco a oito par-
lamentares, assegurando a representao minoritria em todos os territrios.
Em quinto lugar, seria necessria a promoo de um Congresso que refletisse
a diversidade da sociedade, seja ela ideolgica, de gnero, idade, tnica, social
e cultural. Isso se daria por meio de cotas que obrigam os partidos a apresentar
uma porcentagem de candidatas mulheres. Por fim, tal mudana visava evitar
que candidatos com grande nmero de votos no fossem eleitos.
Sendo assim, o presente artigo examina como ocorreu o processo de to-
mada de deciso na conformao do novo projeto de reforma poltico-eleito-
ral, destacando os posicionamentos partidrios da oposio e da situao, os
principais pontos de conflito entre os partidos e as consequncias da redis-
tritagem, do aumento do nmero de legisladores e da imposio do sistema
proporcional. Para tanto, na primeira seo, realizaremos uma breve anlise
histrica do sistema eleitoral e partidrio chileno, objetivando demonstrar as
peculiaridades do sistema binomial, bem como a importncia das coalizes
e dos partidos polticos. Na segunda seo, sero visualizados os principais
pontos de discusso do projeto de reforma do sistema eleitoral, observando
o posicionamento partidrio, as crticas e a nova configurao do Congresso
Nacional do pas. Por fim, a ltima seo tece as consideraes finais.
Coalizes partidrias, sistema eleitoral e tomada de deciso 263
Contexto democrtico chileno, sistema eleitoral e

coalizes
O Chile, tradicionalmente, conta com partidos polticos alinhados em trs
amplos blocos ideolgicos. E, desde o sculo XIX, a evoluo do sistema par-
tidrio do pas ocorreu em torno de trs clivagens: religiosa, urbana e rural
(Scully, 1995).
Em meados do sculo XIX, a clivagem religiosa era predominante, sendo
que o conflito entre partidos clericais e anticlericais era fundador do panorama
poltico-partidrio do pas. No perodo, havia trs tendncias polticas, com
quatro partidos polticos distintos que formavam alianas entre si: o Partido
Radical (anticlerical), o Partido Liberal e o Partido Nacional (centro) e o Par-
tido Conservador (clerical). Tanto os conservadores quanto os liberais se al-
ternaram no poder at 1920, mas dependiam dos liberais e dos nacionais para
construo de maiorias (Scully, 1995, p. 104).
Nas primeiras dcadas do sculo XX, a emergncia de novos atores liga-
dos classe trabalhadora urbana fez aumentar as demandas para a incluso
social. Foram criados, ento, o Partido Democrtico e o Partido Comunista,
que passaram a atrair os votos dos trabalhadores e da nova classe mdia em
ascenso; no entanto, aps Arturo Alessandri (poltico populista apoiado pelos
democratas e pelos radicais) vencer as eleies de 1920 e permanecer at o fim
do seu mandato em 1924, os militares tomaram o poder e fecharam o Con-
gresso, reprimindo os partidos e exilando lderes partidrios. J em 1931, o
coronel Carlos Ibaez foi deposto devido crise econmica; e, em um perodo
de intensa mobilizao dos sindicatos e das organizaes trabalhistas, as classes
trabalhadoras urbanas deveriam ser incorporadas em partidos viveis; surgia,
ento, o Partido Socialista (Scully, 1995, p.109). Nesse sentido, o perodo
passou a ser caracterizado pelo pluralismo, pois haviam 27 partidos; destes,
nove detinham representatividade congressual. Mas, apesar do pluralismo,
um sistema tripartite ainda era visvel por meio da clivagem de classe urbana,
com partidos de esquerda (PC e PS), de centro (PR, mais flexvel) e de direita
(conservadores e liberais).
J nas dcadas de 1950, 1960, e 1970, a arena partidria classista se ex-
pandiu medida que houve o aparecimento de novos atores, com aqueles
provenientes das reas rurais. esquerda, grupos ligados a Ibaez, e o recm-
formado Partido Democrata Cristo (formado a partir da ciso entre nacio-

nais e conservadores) passaram a construir fortalezas eleitorais nas reas rurais,
sendo que o controle oligrquico sobre o campesinato tornou-se o alicerce do
sistema partidrio (Scully, 1995, p. 112). No entanto, o PR ainda era a princi-
pal legenda, pois detinha capacidade de moldar alianas. E, com o predomnio
dos radicais, os partidos ligados classe trabalhadora fundaram a Frente de
Ao Popular (FRAP) e passaram a aceitar a hiptese de no cooperao com
os partidos burgueses, apresentando suas prprias candidaturas e reforando a
rigidez e a polarizao (Scully, 1995, p.115). Ao mesmo tempo, aps a eleio
do caudilho Carlos Ibaez em 1952, diversos partidos pequenos ascenderam
ao poder, assinalando a terceira reorganizao do sistema partidrio, pois
houve elevada fragmentao e declnio da representao dos principais parti-
dos de direita (conservadores e liberais).
Em 1964, Eduardo Frei, do PDC, elegeu-se presidente com 55% dos vo-
tos; desde o incio do seu mandato, procurou governar sozinho, acima dos
partidos, desconsiderado a fragmentao congressual. Consequentemente, o
sistema partidrio ficou cada vez mais reduzido a trs blocos competitivos, que
no se aliavam. J em 1970, Salvador Allende foi eleito com apenas 36% dos
votos; no entanto, o sistema j se mostrava totalmente conflituoso e centrfugo,
com ideologias extremadas, levando quebra do regime democrtico em 1973.
Durante o regime autoritrio de Augusto Pinochet, os partidos polticos
foram banidos; j os partidos de direita entraram em recesso, enquanto os de
esquerda foram reprimidos; por sua vez, o PDC, com relacionamento privile-
giado com a igreja, recebeu indulgncia do regime. Em 1980, ainda durante a
ditadura militar, foi promulgada a nova Constituio que ainda permanece
vigente representando a coroao de um processo histrico que envolveu a
gradual expanso dos poderes presidenciais, caracterizada pelo domnio do
Poder Executivo1 e por um sistema eleitoral designado a limitar a fracionaliza-
1
De acordo com a Constituio de 1980, o sistema poltico chileno amplamente domi-
nado pelo Poder Executivo. Mesmo que as reformas de 1989, 1991, 1994 e 2005 tenham
limitado alguns poderes presidenciais, o chefe do Executivo do pas continua sendo um dos
mais poderosos da Amrica Latina, controlando o processo legislativo, pois detm exclusi-
vidade de iniciativa em diversas reas, controle do processo oramentrio e uma gama de
urgncias e opes de veto, tornando-o definidor da agenda poltica (Aninat, Londregan,
Navia e Vial, 2004).
o do sistema partidrio, fornecendo benefcios para os partidos de direita e

limitando a representao congressual da maioria dos partidos polticos. Como
reflexo jurdica da viso negativa do governo militar sobre a capacidade dos
processos polticos democrticos, foi projetada para prevenir a emergncia da
polarizao e da instabilidade; ademais, os partidos no poderiam monopoli-
zar a representao, o que encorajou a presena de candidatos independentes.
No final da dcada de 1980, os partidos se uniram para se opor a Pinochet.
Dentre eles, o PS e o PDC, que objetivavam a volta democracia; ademais,
houve o ressurgimento de partidos de esquerda, como o Partido para a De-
mocracia (PPD), com tendncia moderada. Com o plebiscito de 1988, no
qual a populao deveria decidir se Pinochet continuava no poder, 13 partidos
oposicionistas de centro e de esquerda formaram a Concertacin dos partidos
para o NO; por sua vez, a RN e a UDI (ambas de direita) apoiaram o dita-
dor. Houve vitria do NO, e Pinochet foi rejeitado com 54% dos votos.
A Concertacin continuou elaborando um programa de governo comum;
com isso, em 1990, Patricio Aylwin (PDC) foi eleito com 55% dos votos.
Porm, mesmo com o advento do sistema democrtico, o pas sofreu com as
restries impostas pelas instituies do regime militar, tendo que lidar com
os enclaves autoritrios da ditadura.
Alm da fora do Poder Executivo, uma das mais importantes facetas da
transformao feita pelos militares na Constituio de 1980 foi a reforma
do sistema eleitoral parlamentar. Os militares entendiam que o sistema de
representao proporcional agravava as divises da sociedade, permitindo a as-
censo de uma partidocracia, caracterizada pela polarizao ideolgica. Sendo
assim, as reformas introduzidas pelos militares tinham dois objetivos (Siavelis,
2000). Em primeiro lugar, buscavam projetar um sistema que limitaria a frag-
mentao do sistema partidrio, formando o bipartidarismo. E isso seria feito
atravs do sistema eleitoral binomial. J o segundo objetivo era elaborar uma
frmula eleitoral que garantisse a representao dos partidos de direita2. Sendo
assim, os militares transformaram o sistema em distritos de dois membros.
Para a Cmara dos Deputados, 60 novos distritos legislativos foram estabeleci-
2
Segundo Siavelis (2000), os distritos foram desenhados de acordo com a preferncia dos
partidos de direita, que tinham maior apoio no meio rural do que no urbano.
dos em um total de 120 membros. Para o Senado, foram estabelecidos 19

distritos, cada um elegendo dois senadores, totalizando 383.
Enquanto o presidente chileno eleito por sistema majoritrio com dois
turnos, a principal especificidade do sistema poltico antes da atual reforma
era o sistema eleitoral binomial (Carey, 2002; Aninat, Londregan, Navia e
Vial, 2004; Vsquez, 2006). Para eleger representantes na Cmara dos Depu-
tados, o Chile utiliza o sistema proporcional de lista aberta com dois repre-
sentantes (magnitude 2) em cada um dos 60 distritos eleitorais, utilizando a
frmula DHondt para distribuio das cadeiras, sendo que cada partido (ou
coalizo) apresenta dois nomes, mas o eleitor vota em apenas um candidato.
Aps a eleio, os votos dos dois candidatos de cada lista so somados e o mais
votado fica com a primeira cadeira. Em seguida, o nmero de votos do partido
mais votado dividido por dois. Se esse nmero for maior que a votao do
segundo partido, o primeiro ficar com a segunda cadeira. Ou seja: o partido
majoritrio recebe as duas cadeiras do distrito somente se obter o dobro do
nmero de votos conquistados pelo segundo colocado4. A tabela 1, a seguir,
apresenta a dinmica do modelo binomial a partir de trs cenrios, supondo
que o total de votos em cada distrito 100.
Nos dois primeiros cenrios, somente dois grupos competem pelas banca-
das. No cenrio 1, a Coalizo A supera amplamente a Coalizo B. No entanto,
A no duplica os votos de B. Sendo assim, os eleitos so a2 e b1. J no cenrio 2,
a Coalizo A duplica os votos da Coalizo B. Com isso, eleito para os dois
cargos em disputa ou seja, a2 e a1 so eleitos. Mas, na grande maioria dos
3
Alm dos 38 senadores eleitos, havia nove designados pelo governo e dois vitalcios (neste
caso, os ltimos presidentes possuam cadeiras no Senado). No entanto, durante o governo
Lagos, foi promulgada uma Reforma Constitucional que, ao entrar em vigor em 2006,
permitiu que o Senado fosse integrado exclusivamente por membros do povo, eliminando
os senadores designados e vitalcios. Sendo assim, o nmero de senadores foi reduzido de 48
para 38 membros.
4
Para um partido ou coalizo conseguir as duas cadeiras do distrito, ele precisa dobrar o
voto do competidor mais prximo. Consequentemente, um partido precisa ganhar somente
33,4% dos votos para obter uma cadeira e precisa ganhar 66,7% dos votos para conseguir
duas cadeiras. Dessa maneira, se a coalizo ou partido ganha 66,6% dos votos e seu mais
prximo competidor recebe 33,4%, cada um obtm uma cadeira, ou 50% do total das ca-
deiras do distrito. De acordo com Nicolau (2004, p. 60), apesar de o Chile utilizar o sistema
proporcional de lista aberta de distritos de dois representantes, muitos autores consideram
que o sistema eleitoral do pas classificado como majoritrio.
Tabela 1 Efeitos hipotticos do modelo binomial
Cenrio 1 Cenrio 2
Coalizo A Coalizo B Coalizo A Coalizo B
Candidato Votos Candidato Votos Candidato Votos Candidato Votos
a1 25 b1 15 a1 1 b1 1
a2 40 b2 11 a2 66 b2 32
Total 65 Total 35 Total 67 Total 33
Cenrio 3
Coalizo A Coalizo B Coalizo C
Candidato Votos Candidato Votos Candidato Votos
a1 23 b1 14 c1 24
a2 26 b2 12 c2 1
Total 49 Total 26 Total 25
Fonte: Altman (2008, p. 49).
distritos, so trs grupos polticos que competem. E de acordo com a situao

hipottica do cenrio 3, a Coalizo A obtm mais votos do que B, e B mais
do que C. Mas apesar de c1 ter quase a mesma quantidade de votos de toda a
Coalizo B, os candidatos eleitos so a2 e b1, pois a Coalizo A no duplica
seus votos em relao Coalizo B a segunda mais votada.
Como efeito de tal sistema eleitoral, pode-se citar, em primeiro lugar, a re-
duo do nmero relevante de atores advinda do forte incentivo dos partidos
a formarem coalizes e o fortalecimento das lideranas nacionais dos partidos
(Aninat, Londregan, Navia e Vial, 2004). Em segundo lugar, o modelo bino-
mial faz com que as disputas polticas ocorram principalmente no interior das
coalizes e no entre as mesmas. Como muito difcil um partido conse-
guir ser eleito para duas cadeiras de determinado distrito, a competio po-
ltica ocorre primordialmente dentro das coalizes definindo a primazia da
competio intrapartidria em detrimento da disputa interpartidria (Altman,
2008, p. 51). Ento, o sistema eleitoral chileno favorece coalizes amplas, mas
tambm aumenta a competio entre partidos da mesma coalizo. Isso porque
o sistema encoraja a identificao com o candidato e no com o partido5 o
5
As campanhas eleitorais, por exemplo, so disputadas por candidatos que procuram estabe-
lecer sua identidade individual.
que faz parecer que a eleio real seja realizada dentro de cada lista da coalizo,
e no entre governo e oposio (Angell, 2003, p. 103). Por fim, em terceiro
lugar, a dificuldade de se obterem dois teros dos votos em cada um dos distri-
tos, a facilidade em alcanar um tero dos votos somadas regra que constran-
ge a formao de coalizes apenas em nvel nacional tornam a formao de
duas coalizes nacionais o resultado mais provvel (Aninat, Londregan, Navia
e Vial, 2004), em que um partido ou candidato pagaria um elevado custo caso
decidisse deixar a coalizo a qual pertence (Feli, 2008).
praticamente improvvel a eleio de um presidente apenas com o res-
paldo de seu prprio partido e que este detenha a maioria dos assentos no
Congresso (Nolte, 2003). Assim, necessria a formao de coalizes para
garantir a estabilidade e a governabilidade do sistema poltico6. E ao observar
a formao das coalizes no Chile, pode-se notar a coalizo de centro-esquer-
da denominada Nueva Mayoria7, que governou o Chile de 1990 a 2009, e
atualmente a coalizo da presidente Michele Bachelet, sendo formada por
Partido Socialista de Chile (PS), Partido por la Democracia (PPD), Partido
Radical Social Demcrata (PRSD )8 e Partido Demcrata Cristiano (PDC). J
a coalizo de direita denominada, atualmente, como Alianza por Chile9, e
composta por Unin Demcrata Independiente (UDI), Renovacin Nacional
6
Para o caso chileno, possvel enumerar alguns fatores que favorecem a formao de coa-
lizes, tais como: o sistema eleitoral de maioria absoluta, que gera forte incentivo para a
formao de coligaes que se tornaro coalizes governamentais; a existncia de um sistema
de compensaes atravs dos cargos no governo; as coalizes no correspondem somente
a clculos eleitorais, mas tambm se baseiam em um programa de governo comum e de
consenso; existe uma coordenao de trabalho entre o Congresso e os parlamentares dos
diferentes partidos que formam a coalizo, o que refletido na composio das mesas par-
lamentares, nas presidncias e nos integrantes das comisses, e nas votaes das bancas que
so membros da aliana; os cargos ministeriais se dividem entre os partidos membros da
coalizo levando em considerao seu apoio eleitoral (Nolte, 2003).
7
At 2013, era denominada de Concertacin.
8
Nas eleies legislativas de 1997, o Partido Radical (PR) se fundiu ao Partido Social Dem-
crata (PSD), criando o Partido Radical Social Demcrata (PRSD).
9
Nas eleies de 1989, a Coalicin por el Cambio chamava-se Democracia y Progreso. Em
1993, denominava-se Unin por el Progreso. J em 1997, mudou o nome para Unin por
Chile. Nas eleies de 2005, adotou o nome de Alianza por Chile, que perdurou at a elei-
o de Piera, em 2009, quando se formou a Coalicion por el Cambio. Porm, atualmente,
a coalizo voltou a se denominar Alianza por Chile.
(RN), ChilePrimero (CH1) e Movimiento Humanista Cristiano (MHC). Por

fim, um terceiro tipo de coalizo visualizado no pacto Juntos Podemos, de
menor expresso, cujos integrantes so o Partido Comunista de Chile (PC) e
o Partido Humanista (PH).
Mas como so caracterizados os principais partidos polticos chilenos do
atual perodo democrtico? Isso porque o radicalismo que evidenciou os par-
tidos polticos da Amrica Latina nos anos 1960 e 1970 foi substitudo pelo
compromisso com a democracia. E, no Chile, no foram apenas os partidos
que se transformaram. O sistema partidrio, como um todo, foi significativa-
mente sujeito a modificaes. Segundo Siavelis (2000), as duas transformaes
mais importantes foram: a renovao programtica dos partidos relevantes e a
diminuio do fator ideolgico.
Em primeiro lugar, transformaes domsticas e internacionais, junta-
mente com a experincia autoritria, encorajaram o processo de renovao
ideolgica no Chile, fazendo com que nenhum partido grande prefira outro
tipo de sistema poltico que a democracia. Os partidos de esquerda, como o
Partido Socialista (PS) e o Partido por la Democracia (PPD), abandonaram
no apenas sua ideologia, mas tambm a viso instrumental da democracia
formal, assumindo papis ativos nos governos; o PS desencorajou o caminho
revolucionrio, adotou a estratgia eleitoral e passou a formar coalizes amplas
com o centro; j o PPD definido como um partido catch-all 10, oferecendo
uma alternativa moderada. A regenerao ideolgica da esquerda produziu
um contexto sem precedentes para sua cooperao com os partidos de centro,
sendo que o PDC se tornou a principal organizao partidria. J nos partidos
de direita, o processo de regenerao ideolgica tambm ocorreu. E a caracte-
rstica mais importante da renovao dos partidos de direita (RN e UDI) foi
o abandono da noo de que a representao poltica poderia ser organizada
de maneira no democrtica. A UDI, por exemplo, se distanciou dos partidos
tradicionais de direita, enfatizando a necessidade de abandonar atitudes clas-
10
De acordo com a definio clssica de Kirchheimer (1966, p.184), o partido catch-all evi-
dencia a procura de apoio para sucesso eleitoral imediato e transforma a ideia de que um
partido deve representar setores pr-definidos da sociedade; vencer eleies primordial, de
modo que o apelo eleitoral no dever ser restrito a um tipo de grupo ou classe, mas sim
totalidade e heterogeneidade da populao.
sistas, e comprometendo-se com a manuteno da democracia. Em segundo

lugar, partidos de direita, esquerda e de centro (como o PDC) mudaram suas
perspectivas ideolgicas. Antes do golpe militar de 1973, a ideologia dos par-
tidos era mais forte, o que dificultava a formao de coalizes. Contudo, no
Chile contemporneo, as legendas no so mais caracterizadas pela polariza-
o dos anos 1970, mas sim pelo pluralismo moderado, o que fez aumentar o
grau de interao, de cooperao interpartidria e de formao de coalizes.
Desse modo, a estrutura partidria chilena est cada vez mais se assemelhando
ao bipartidarismo, pois os incentivos para a formao de coalizes e manuten-
o da disciplina so grandes. No entanto, talvez a mais notvel caracterstica
do atual sistema partidrio do Chile seja a proeminncia de duas coalizes
multipartidrias que tm se mostrado mais durveis do que qualquer coalizo
legislativa durante todo o perodo de 1932 a 1973.
O novo sistema eleitoral: posicionamento partidrio,

efeitos e caractersticas
A nova configurao institucional no poderia passar sem uma grande disputa
entre os dois blocos partidrios. Produziu-se uma extensa discusso sobre os
possveis efeitos e custos que a reforma poderia trazer ao sistema eleitoral. Por
um lado, partidos da situao argumentavam acerca da necessidade de refor-
ma do sistema binomial devido s grandes distores de representatividade e
de competncia. Por outro lado, oposicionistas destacavam que o projeto de
Michelle Bachelet pe em risco a estabilidade poltica do pas. Sendo assim, a
principal disputa entre congressistas da situao e da oposio ocorreu devi-
do falta de um acordo mais amplo sobre a prpria reforma, a realizao de
primrias e a lei de cotas. Ademais, os alcances da implementao das novas
normas para os partidos polticos e os informes financeiros sobre o aumento
do gasto fiscal motivaram diversas reservas de constitucionalidade.
A UDI, principal partido oposicionista, foi um dos principais atores con-
trrios ao novo projeto, rechaando a reforma. O argumento central que
o incremento de deputados no necessrio, pois aumenta os cursos e no
melhora as distores do atual sistema, sustentando que a reforma estimula o
multipartidarismo polarizado e diminui os incentivos para ampliar os pactos
governamentais. Para tanto, o partido props a substituio do atual sistema

pelo uninominal de 120 distritos. Um dos principais motivos da oposio
que, dentro da coalizo da Alianza, a UDI est sobrerrepresentada. Nas elei-
es de 2013, por exemplo, a UDI recebeu 18,96% dos votos, obtendo 29
cadeiras para a Cmara dos Deputados (ou 24% do total). Com isso, esteve
sobrerrepresentada em 5,2 pontos acima da coalizo da Alianza, cuja taxa
de sobrerrepresentao foi de 4,6 pontos. Por sua vez, a RN, segundo maior
partido da oposio, obteve 14,91% dos votos vlidos, sendo eleito para 19
cadeiras, ou 15,8% do total. O partido, portanto, tambm est sobrerrepre-
sentado, mas em taxas menores (0,9 pontos).
O outro partido oposicionista, a RN, concorda com o projeto, manifestan-
do sua opo pelo sistema proporcional com 134 deputados e 44 senadores,
em distritos que repartam, no mximo, seis cadeiras, de magnitude ora (dois,
quatro ou seis). Isso porque, de acordo com Quiroga, Daz e Marambio (2014,
p. 22), a RN no est to sobrerrepresentada quanto UDI, e um sistema pro-
porcional garantiria RN um poro de cadeiras similar aos votos recebidos.
Por fim, os partidos da Nueva Mayora encamparam a reforma, mas com
uma grande diferena (Quiroga, Daz e Marambio, 2014, p. 22). O PDC apoia
a reforma, mas rechaa a instituio dos subpactos entre partidos, partilhando a
ideia de que todos os partidos pertencentes ao pacto compitam com igualdade
de condies. O PS e o PC, por sua vez, no concordam com o posicionamen-
to do PDC, assinalando que se nas eleies para os conselhos so permitidos
os subpactos, no haveria razes para elimin-los da eleio para a Cmara dos
Deputados. Entretanto, a maioria das normas que colocaram fim ao sistema
binomial foi despachada com o apoio do maior nmero de congressistas.
Os principais pontos debatidos e aprovados nas votaes foram, em pri-
meiro lugar, a reconfigurao da Cmara dos Deputados, estabelecendo que a
eleio, dos seus 155 membros, ser dividida em 28 distritos eleitorais (e no
mais 60), de maneira que cada distrito contar com um nmero de deputados
que varia de trs a oito (com uma mdia de 5,3). A votao sobre os 28 distritos
eleitorais teve apoio de 70% do Senado Federal e da Cmara dos Deputados,
sendo que a oposio da Alianza por Chile procurou modificar tal nmero,
apontando a falta de argumentos que fundamentem o aumento do nmero
de parlamentares, especialmente em um momento no qual diversas pesquisas
vm destacando a baixa aprovao da atuao parlamentar; ainda, os opositores

qualificaram como inaceitvel o novo sistema, alegando que privilegiaria os
partidos situacionistas da Nueva Mayora. J os partidos da coalizo governista
refutaram as crticas nova configurao distrital, destacando que a proporcio-
nalidade do sistema eleitoral binomial vigente desastrosa, alm de explicita-
rem que, durante a tramitao do projeto, todos os especialistas consultados
concordaram que era necessrio tornar o Congresso mais acessvel s novas
demandas societrias. Com o final da votao, aprovaram-se os distritos como
plurinomiais, elegendo um nmero variado de deputados de acordo com o n-
mero de eleitores, sem produzir uma fragmentao excessiva na representao
poltica. Das 35 cadeiras adicionadas configurao da Cmara dos Deputa-
dos, 23 procuram corrigir a sub-representao dos grandes centros urbanos do
pas. Os outros 12 assentos so distribudos s outras regies do Chile.
Em segundo lugar, estabeleceu-se o aumento da composio do Senado
Federal de 38 para 50 congressistas, de maneira que cada regio constituir
uma circunscrio e eleger o nmero de senadores indicados. Cada regio
passar a ser uma circunscrio eleitoral, sendo que cada uma das quinze re-
gies do pas (e no mais 19) devem ter igualdade poltica. Com isso, trs
quintos das cadeiras se distribuem de maneira igualitria, sendo que cada re-
gio, com independncia do seu nmero de eleitores, ter uma cota mnima
de dois representantes no Senado. Os 20 senadores restantes se elegero com
base nas regies com maior nmero de eleitores. Dessa maneira, mantm-se
a eleio de dois senadores em regies menos populosas e se estabelece que a
Regio Metropolitana eleger sete senadores. Porm, a aprovao desse trecho
tambm foi alvo de diversas crticas por parte da oposio. A Unin Demcra-
ta Independiente (UDI) manifestou que seria um erro substancial aumentar
o nmero de senadores, alm de criticar a baixa representao das regies
extremas com grande valor geopoltico, promulgando uma reserva de cons-
titucionalidade sobre a igualdade perante a lei. Atravs da indicao 83, do
senador Alberto Espina, da Renovacin Nacional, a oposio tentou propor a
composio do Senado com 44 membros. Porm, tal indicao foi rechaada
com 22 votos contrrios e seis a favor. Por sua vez, os partidos governistas
valorizaram a medida, pois tornaria o sistema mais equitativo e reiteraram que
a reforma busca alcanar uma nova coerncia constitucional, com melhoria
da proporcionalidade entre as regies e maior representatividade do territrio

regional. Com isso, foi aprovado o novo nmero de senadores, assim como as
respectivas circunscries eleitorais.
Em terceiro lugar, houve a troca do sistema binomial pelo sistema pro-
porcional com mtodo DHondt11. Esse foi um dos pontos que gerou grande
debate entre os congressistas, de maneira que foram realizadas duas votaes.
A primeira votao relacionou-se com as indicaes que trocavam as regras
aplicadas pelo Tribunal Calificador de Elecciones para definir quais candida-
tos so proclamados como eleitos. A ideia, nesse sentido, era terminar com a
aplicao do sistema DHondt. Porm, com uma votao de 95% dos votos
contrrios, os congressistas, em sua maioria, aprovaram a continuidade do
sistema DHondt, apoiando a troca do sistema binomial pelo de representa-
o proporcional. A segunda votao, por sua vez, respaldou a aprovao do
sistema DHondt com 70% dos votos a favor.
Em quarto lugar, foi aprovado o dispositivo que estabelece s candidaturas
independentes requererem um nmero de cidados igual ou superior a 0,5%
dos que votaram no distrito ou circunscrio eleitoral respectiva. Ainda, o
Senado aprovou, com 95% dos votos da Casa, a norma que permite que os
partidos polticos possam se associar com candidatos independentes.
Em quinto lugar, houve a constituio da lei de cotas, destacando que, nas
candidaturas para deputado ou senador de cada partido poltico, candidatos
homens e candidatas mulheres no podem superar o total de 60% do total da
legenda, de maneira que nenhum gnero deve possuir mais do que trs quintos
ou menos do que dois quintos do total de candidatos. Com isso, fortalece a pre-
sena das mulheres na poltica. O texto foi aprovado, no Senado, com 28 votos a
11
A frmula de representao proporcional tem duas preocupaes fundamentais (Nicolau,
2004, p. 37): em primeiro lugar, busca assegurar a diversidade de opinies da sociedade no
Poder Legislativo, garantindo a correspondncia entre votos recebidos e representatividade,
ou seja, a equidade matemtica entre votos e cadeiras dos partidos que disputaram as elei-
es; e, em segundo lugar, procura espelhar, no Congresso, as preferncias e opinies rele-
vantes existentes. A representao proporcional de lista, ou DHondt, uma das variantes
de tal sistema e baseia-se no princpio de que a funo primordial de um sistema eleitoral
permitir a representao das opinies da sociedade expressas pelos partidos polticos
(Nicolau, 2004, p. 42), de maneira que cada legenda apresente uma lista de candidatos para
participar das eleies, cuja distribuio de cadeiras feita de acordo com os votos obtidos
por cada lista partidria.
favor e sete votos contra, e ficou estabelecido que o regime de cotas somente ser
aplicado nos processos eleitorais parlamentares de 2017, 2021, 2025 e 2029.
Por fim, em sexto lugar, ficou estabelecido tambm que os partidos polti-
cos somente podero existir se constiturem-se legalmente em ao menos uma
das regies polticas do pas.
Apesar das mudanas efetivadas, muitos especialistas criticaram a nova
configuraro institucional. Para Altman (2014, p. 1-2), em primeiro lugar, o
projeto apresentado volvel, pois as razes para a mudana no so sustenta-
das de modo evidente; em segundo lugar, inerte, apenas replicando diversos
aspectos; em terceiro lugar, um projeto conservador, desconsiderando uma
parte numerosa do eleitorado chileno contemporneo; por fim, classista,
priorizando os distritos ricos. De acordo com o autor, o problema das institui-
es democrticas chilenas no deve ser baseado na desproporcionalidade ou
na pouca representatividade, mas na falta de legitimidade das regras institu-
cionais que arquitetam a democracia do pas.
Um dos principais problemas do novo projeto aprovado, segundo Altman
(2014, p. 4-5), reside na redistritagem, ou seja, a modificao dos distritos
existentes. Isso porque a nova configurao beneficia uns e prejudica outros
(alm de ter sido feita sem evidenciar quais foram os critrios para fuso dos
distritos). Nem todos lucram com a modificao, pois a questo central no
se existem mais legisladores. Considerando os 28 distritos, com a fuso de di-
versos deles, e comparando a porcentagem proporcional de poder que teriam
no Congresso Nacional, necessrio ressaltar a importncia da cota de poder
relativo que teriam esses distritos para influenciar qualquer deciso legislativa.
A tabela 2 mostra que, no sistema binomial, caso dois distritos tivessem quatro
deputados combinados, sua cota de poder na Cmara de 3,33% (quatro de-
putados de 120). Com a reforma, e mantendo os quatro legisladores, sua cota
de poder diminui a 2,58%, pois a composio da Casa Congressual aumentou
de 120 para 155. Ainda que se aumente o nmero de deputados, o poder
relativo pode diminuir, sendo que somente a partir de seis deputados que o
distrito veria seu poder aumentar. Por conseguinte, os grandes perdedores, de
acordo com Altman, seriam os distritos situados na poro mdia do territ-
rio, e no aqueles localizados em Santiago ou nas regies extremas. Ademais,
os principais perdedores seriam os distritos localizados em reas mais pobres,
que veriam sua taxa de representatividade diminuir efetivamente. A reforma,

ento, ao invs de aumentar a proporcionalidade do pas, acaba reduzindo o
pode relativo dos distritos mais pobres e de menor populao, aumentando a
proporcionalidade nos distritos cuja populao mais numerosa e influente.
Tabela 2 Ganhos e perdas dos novos distritos
novos deputados
% poder relativo
% poder relativo
antes do projeto
deputados antes
Quantidade de
Ganho e perda
Distritos antes
ps-projeto
ps-projeto
Nmero de
do projeto
do projeto
Distrito
Regio
1 Arica 1 2 3 1,67 1,94 +0,27

2 Tarapac 2 2 3 1,67 1,94 +0,27
3,4 Antofagasta 3 4 5 3,33 3,23 -0,11
5,6 Atacama 4 4 5 3,33 3,23 -0,11
7,8,9 Coquimbo 5 6 7 5,00 4,52 -0,48
10-12 Valparaso 6 6 8 5,00 5,16 +0,16
13-15 Valparaso 7 6 8 5,00 5,16 +0,16
16 e 20 RM 8 4 8 3,33 5,16 +1,83
17-19 RM 9 6 7 5,00 4,52 -0,48
21, 22, 25 RM 10 6 8 5,00 5,16 +0,16
23, 24 RM 11 4 6 3,33 3,87 +0,54
26, 29 RM 12 4 7 3,33 4,52 +1,18
27, 28 RM 13 4 5 3,33 3,23 -0,11
30, 31 RM 14 4 6 3,33 3,87 +0,54
32,33 OHiggins 15 4 5 3,33 3,23 -0,11
34,35 OHiggins 16 4 4 3,33 2,58 -0,75
36-38 Maule 17 6 7 5,00 4,52 -0,48
39, 40 Maule 18 4 4 3,33 2,58 -0,75
41,42 Biobo 19 4 5 3,33 3,23 -0,11
43-45 Biobo 20 6 8 5,00 5,16 +0,16
46,47 Biobo 21 4 5 3,33 3,23 -0,11
48,49 Araucana 22 4 4 3,33 2,58 -0,75
50-52 Araucana 23 6 7 5,00 4,52 -0,48
53,54 De los Ros 24 4 5 3,33 3,23 -0,11
55, 56 Los Lagos 25 4 4 3,33 2,58 -0,75
57, 58 Los Lagos 26 4 5 3,33 3,23 -0,11
59 Aysn 27 2 3 1,67 1,94 +0,27
60 Magallanes 28 2 3 1,67 1,94 +0.27
Total 120 155 100 100 0
Fonte: Altman (2014).
Outra questo central que o aumento do nmero de legisladores no con-

dio necessria para melhoria da representatividade. Ademais, grande parte da
populao no se sente representada pela classe poltica, e apenas 16% do Parla-
mento apoiado pela populao. Com outra linha de argumentao, Quiroga,
Daz e Marambio (2014, p. 6) destacam que o denominado malapportionment
reduz-se de maneira significativa, ainda que persista a sobrerrepresentao do
distrito de Atacama (j sobrerrepresentado pelo sistema binomial) e a sub-repre-
sentao dos distritos da Regio Metropolitana. De acordo com os autores, dos
28 distritos, 22 melhoram a relao entre porcentagem de cadeiras designadas a
cada distrito e porcentagem da populao. Portanto, apesar das falhas, a reforma
corrige parte dos problemas herdados do perodo ditatorial, embora mantenha
alguns distritos que j estavam sobrerrepresentados.
Por fim, de acordo com Altman (2014, p. 8), o sistema aprovado no se
ajusta nova forma de estruturao da identidade poltica do pas. Isso porque
existe slida evidncia de que a identidade coalicional to ou mais importan-
te do que a identidade partidria em si. Com isso, privilegia-se a identidade
poltica com uma coalizo para depois pensar no partido poltico.
Consideraes finais
O artigo examinou a nova configurao politico-eleitoral do presidencialismo
chileno, destacando como ocorreu o processo de tomada de deciso do proje-
to proposto pelo Poder Executivo, demonstrando a fora das coalizes e dos
partidos polticos na formulao de suas propostas para defender ou contrariar
pontos polmicos. Para tanto, elucidou as principais caractersticas do sistema
poltico chileno, destacando suas peculiaridades, o sistema eleitoral binomial
e os partidos polticos.
O projeto aprovado, apesar de transformar os distritos, aumentar o nme-
ro de legisladores e incluir o sistema de representao eleitoral, ainda possui
efeitos incertos, sendo que somente a longo prazo poder avaliar-se se houve
aumento de representatividade, de proporcionalidade e do nmero de mulhe-
res na poltica. Apesar das incertezas, a nova configurao vlida e extingue
um dos principais resqucios da ditadura de Augusto Pinochet, o sistema elei-
toral binomial. Por fim, ficou constatado que as coalizes chilenas de oposio
e de situao atuam fortemente na cena poltica, buscando evidenciar suas

diferenas, alm de caracterizar o conflito partidrio como uma das principais
evidncias do presidencialismo do pas.
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Parte 3
Frentes de luta pela Reforma
Poltica
Frente democrtica e popular
pela reforma poltica
Bruno Elias
O incio do segundo mandato da presidenta Dilma Rousseff (PT) e da legisla-

tura parlamentar de 2015-2018 coincidem com um novo momento do debate
sobre a reforma poltica no Brasil.
O entendimento de que a reforma poltica fundamental para fortalecer
a democracia, enfrentar a corrupo, ampliar a participao popular e as con-
quistas sociais dos ltimos anos tem mobilizado o debate pblico e amplos
setores da sociedade.
Embora a bandeira da reforma poltica no tenha se destacado entre os
cartazes nas ruas ou em postagens nas redes, as reivindicaes por mudanas
no sistema poltico ganharam novo flego durante as jornadas de junho e
julho de 2013, quando, alm da profuso de pautas, ficou evidente a crise de
legitimidade da representao poltica (No me representa).
Diante das manifestaes, a presidenta Dilma apresentou a proposta de
convocao de um plebiscito que autorize o funcionamento de um processo
constituinte especfico para fazer a reforma poltica1, que em poucas horas seria
sabotada pelos setores polticos, jurdicos e de mdia dominantes. Em sentido
1
Ver link: <http://blog.planalto.gov.br/dilma-propoe-plebiscito-para-reforma-politica/>, acesso
em 20 abr. 2015.
oposto, a Cmara dos Deputados criaria um Grupo de Trabalho que elabora a

Proposta de Emenda Constitucional 352/2013, que fundamentalmente uma
contrarreforma poltica que aprofunda os problemas do modelo atual.
Os movimentos sociais, por sua vez, desencadearam um amplo processo
de mobilizao. Centenas de movimentos e organizaes populares do campo
e da cidade assumem como prioritria a bandeira da constituinte do sistema
poltico, impulsionando um plebiscito popular, aes de rua, cursos de forma-
o e a criao de comits em todo o pas. Ao mesmo tempo, outra importante
coalizo nacional de entidades liderada pela Ordem dos Advogados do Brasil
(OAB), Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), Plataforma dos
Movimentos Sociais pela Reforma Poltica, Movimento de Combate Cor-
rupo Eleitoral (MCCE), entre outras elabora um projeto de lei de inicia-
tiva popular tratando de temas centrais da reforma poltica.
Movimentos sociais e reforma poltica

Desde 2014, as campanhas dos movimentos sociais tm ampliado seu alcance
e rompem o cerco que historicamente limitava as discusses sobre a reforma
poltica ao parlamento, aos partidos, mdia, ao judicirio e aos governos.
A campanha do Plebiscito da Constituinte reivindica o acmulo de mo-
bilizaes anteriores da sociedade, como o plebiscito sobre a Dvida Externa
(2000), contra a Alca (2002), pela anulao do leilo da Companhia Vale
do Rio Doce (2007) e pelo limite da propriedade da terra (2010). Para a
campanha, a constituinte deve contemplar a convocao de uma assembleia
nacional livre e soberana, com representantes eleitos pela populao com
a responsabilidade exclusiva de elaborar mudanas constitucionais sobre o
sistema poltico.
Organizado por mais de 450 movimentos sociais, partidos de esquerda,
entidades nacionais e mais de dois mil comits em todos os estados do pas
o plebiscito da Constituinte foi a maior campanha do campo democrtico
popular desde 2002 e entrou em uma nova fase aps a coleta de quase oito
milhes de votos em setembro de 2014.
Aps a entrega dos resultados da votao presidncia da Repblica, ao
Congresso Nacional e ao STF, a campanha deu entrada em dois projetos de de-
Frente democrtica e popular pela reforma poltica 283
creto-legislativo, que tramitam na Cmara dos Deputados (PDC 1508/2014)

e no Senado Federal (PDS 150/2014) prevendo a convocao de um plebiscito
oficial com a mesma pergunta do plebiscito popular: Voc a favor de uma
constituinte exclusiva e soberana sobre o sistema poltico?.
A Coalizo Democrtica para a Reforma Poltica e Eleies Limpas, por sua
vez, deu incio a uma ampla coleta de assinaturas de seu projeto de lei de inicia-
tiva popular, contemplando quatro principais propostas: 1) Proibio do finan-
ciamento de campanha por empresas e adoo do Financiamento Democrtico
de Campanha; 2) Eleies proporcionais em dois turnos; 3) Paridade de gnero
na lista preordenada; 4) Fortalecimento dos mecanismos da democracia direta
com a participao da sociedade em decises nacionais importantes.
De acordo com a proposta da coalizo, o financiamento empresarial seria
proibido e apenas a pessoa fsica poderia fazer doaes at 700 reais; em rela-
o s eleies proporcionais, o cidado votaria em dois turnos: no primeiro
turno, vota-se no partido, e no segundo, no candidato que compor a lista
partidria definida em eleies primrias; quanto paridade, a proposta esta-
belece a alternncia de gnero nas listas para reduzir a sub-representao po-
ltica das mulheres; e em relao aos mecanismos de democracia direta, prev
a simplificao e ampliao de plebiscitos, referendos e iniciativas populares,
definindo que decises de grande interesse pblico sejam submetidas aos me-
canismos de democracia direta.
Ademais, a proibio do financiamento empresarial de campanha tambm
est sendo julgada pelo Supremo Tribunal Federal. A Ao Direta de Incons-
titucionalidade (ADI) 4650, proposta pela Ordem dos Advogados do Brasil
(OAB), j recebeu o voto de sete dos 11 ministros do Supremo Tribunal Fe-
deral (STF), sendo que a maioria da corte j votou pela proibio das doaes
empresariais a candidatos e partidos.
Atualmente, a votao est suspensa por um pedido de vistas do ministro
Gilmar Mendes, completando um ano em abril de 2015, motivo pelo qual
foi lanada nas redes sociais e em aes de rua a campanha #DevolveGilmar,
cobrando a concluso do voto e a consolidao do resultado do julgamento.
Eleies 2014 e congresso conservador

Com as eleies de 2014, em particular no segundo turno, demarcando as
profundas diferenas entre os dois projetos em disputa no Brasil, Dilma apon-
tou a reforma poltica como prioridade de um novo mandato e como condi-
o indispensvel para o combate corrupo, to cinicamente alardeada e
no enfrentada pela oposio de direita e o oligoplio da mdia.
Embora o campo democrtico e popular tenha vencido as eleies presi-
denciais, prevaleceu no resultado eleitoral da maioria dos estados e do Con-
gresso Nacional o poder econmico, a reduo da representao dos setores
populares e a ampliao das bancadas conservadoras.
Com um custo estimado em quase 5 bilhes de reais, as eleies de 2014
foram as mais caras da nossa histria. As empresas foram responsveis pela
maior parte deste financiamento, concentrando em um pequeno nmero de
corporaes as doaes para mais de 70% dos deputados eleitos em 2014.
Outra marca das eleies e do prximo Congresso a acentuada pulve-
rizao partidria, com a representao na Cmara dos Deputados passando
de 22 para 28 partidos. A permissividade com as coligaes nas eleies pro-
porcionais, possibilitando alianas sem coerncia ideolgica e programtica,
acentuou esta disperso e a distoro entre os candidatos e partidos escolhidos
pela populao e os que de fato so eleitos.
A combinao de vrios desses fatores resultou, de acordo com o Departa-
mento Intersindical de Assessoria Parlamentar (Diap), na eleio do Congres-
so Nacional mais conservador desde a redemocratizao.
Por um lado, aumentou o nmero de deputados eleitos ligados aos ruralis-
tas, empresrios, aos militares/policiais e bancada religiosa. De outro, caiu o
nmero de parlamentares ligados aos trabalhadores e aos temas sociais (apenas
na Cmara, a bancada sindical deve cair de 83 para 46 deputados).
Alm disso, persiste a sub-representao das maiorias populares. Passados
80 anos desde a eleio da primeira mulher ao cargo de deputada federal no
Brasil e com as mulheres correspondendo a mais da metade da populao brasi-
leira, a bancada de deputadas cresceu apenas 10% em relao a 2010, passando
de 46 para 51 deputadas (9,9%); no Senado, dos 27 eleitos somente 5 so mu-
lheres, totalizando 11 senadoras (13,6%). Para o Executivo, Dilma foi reeleita
presidenta, mas apenas o estado de Roraima elegeu uma mulher governadora.
Frente democrtica e popular pela reforma poltica 285
Esta desigualdade tambm percebida em relao presena de negros,

indgenas e jovens nos espaos de representao poltica. De acordo com o
Censo de 2010 do IBGE, 50,7% da populao brasileira se declara preta ou
parda, mas apenas 20% dos deputados eleitos (103) para a legislatura iniciada
em 2015 se autodeclarou da mesma forma. E dos 513 deputados eleitos, ne-
nhum se declarou como indgena ou amarelo. No caso da juventude, embora
represente 26% da populao, foram eleitos apenas 23 deputados com idade
at 29 anos, correspondendo a 4,5% da Cmara dos Deputados.
Contribui ainda para esta composio conservadora o papel jogado pelos
grandes meios de comunicao. A manipulao do poder econmico sobre a
mdia e o sistema poltico, o controle de polticos sobre concesses pblicas de
rdios e TVs, a falta de lisura de institutos de pesquisa eleitoral a estes meios
associados e a prpria criminalizao cotidiana da ao poltica so apenas
algumas das evidncias de que a reforma poltica deve caminhar lado a lado
com a necessria luta por uma lei da mdia democrtica.
Momento decisivo
Desde a eleio de Eduardo Cunha (PMDB-RJ) para a presidncia da Cmara
dos Deputados, a direita mudou a ttica e est em plena ofensiva no debate
da reforma poltica. Se antes os setores conservadores atuavam para impedir a
aprovao dos projetos da esquerda no Congresso Nacional, agora intencio-
nam aprovar sua prpria proposta de reforma poltica.
Um dos primeiros atos do atual presidente da Cmara foi avocar para o ple-
nrio da Cmara dos Deputados a aprovao da admissibilidade constitucio-
nal e criar uma comisso especial para apreciar a famigerada PEC 352/2013,
que tramitava at ento na Comisso da Constituio e Justia.
A proposta de emenda constitucionaliza o financiamento das empresas
s campanhas eleitorais e aos partidos polticos. Alm disso, inclui medidas
como uma modalidade de voto distrital, o voto facultativo, o fim da reeleio
para cargos no Executivo, a coincidncia das eleies em todos os nveis, a
criao de clusula de barreira, a unificao do prazo mnimo de filiao para
a elegibilidade em seis meses, entre outros retrocessos.
Com a constitucionalizao do financiamento empresarial e a adoo do
sistema distrital seja o distrital puro, misto ou o distrito estariam criadas
as bases para reforar um sistema poltico marcado pela fora do poder econ-
mico e da sub-representao popular.
Para incidir nas prximas eleies, os setores conservadores trabalham com a
meta de aprovar a contrarreforma no Congresso at o final de setembro e atuam
em jogo combinado com o ministro do STF Gilmar Mendes, que h mais de
um ano atrasa o julgamento da ao que probe do financiamento empresarial.
A composio do atual Congresso Nacional e o conjunto de iniciativas con-
servadoras em curso nesta legislatura refora a importncia da participao popu-
lar para a reforma poltica. Sem mobilizao da populao e com esta correlao
de foras no legislativo, no haver espao para uma reforma poltica popular. Os
maiores beneficiados do atual sistema poltico no sero seus reformadores.
A articulao de uma frente democrtica e popular, que rena movimentos
sociais e culturais, partidos de esquerda e juventudes refora a necessidade de
ampla unidade popular para enfrentar a direita e avanar na luta por mudan-
as imediatas de reforma poltica, mas que tambm acumulem foras para
uma constituinte exclusiva e soberana do sistema poltico.
Para tanto, fundamental criarmos um centro de unidade em que as prin-
cipais campanhas pela reforma poltica que tm presena do campo democr-
tico-popular marchem unificadas, preservando suas bandeiras prprias, mas
contra o retrocesso imediato que representa a PEC da contrarreforma poltica
e suas principais propostas, como o financiamento empresarial e o voto distri-
tal e pelo Devolve, Gilmar!.
A luta por uma reforma poltica popular parte e ao mesmo tempo ponto
de apoio de um programa mais amplo de reformas e mudanas estruturais
que incluem a democratizao das comunicaes, as reformas agrria, urbana,
tributria, da segurana pblica e a ampliao das polticas sociais, da partici-
pao popular e dos direitos dos trabalhadores.
As fortes disputas em curso sobre a reforma poltica so ampliadas pela
complexa conjuntura atual, mas tambm deitam razes no processo histrico
que conformou o atual sistema poltico do pas. Ao registrar as posies das
principais campanhas dos movimentos sociais e as iniciativas legislativas e do
governo em debate, esperamos contribuir para que o carter democrtico e
popular de uma reforma h tanto tempo reivindicada no seja capturado pelos
interesses daqueles que querem mudar tudo para tudo ficar como est.
A reforma que desafia o
Congresso
Henrique Fontana
Nos ltimos anos, em um ntido contraste com a melhora das condies de

vida da populao e o aumento progressivo no ativismo de segmentos antes
excludos da sociedade, no sistema poltico brasileiro so os setores de maior
poder econmico que tm conseguido ampliar crescentemente o seu poder de
influncia sobre partidos, candidatos e, por essa via, sobre os prprios rgos
do Estado nas esferas federal, estadual e municipal.
A reforma poltica passou, ento, a ser um tema permanentemente em
debate na sociedade. Desde a redemocratizao e apesar da consolidao das
nossas instituies democrticas, os principais problemas identificados no
sistema poltico brasileiro so o personalismo e o abuso do poder econmi-
co, responsveis diretos pelas distores da democracia brasileira e origem da
maioria dos casos de corrupo no pas. Entretanto, nada mudaremos se no
soubermos identificar os principais problemas do modelo atual e construir
propostas capazes de constituir uma maioria slida na sociedade para aprova-
o no Congresso Nacional.
Em face dessa necessidade, existem hoje dois grandes grupos em disputa
na cena poltica nacional. No primeiro, encontram-se aqueles segmentos que
j dispem de farto acesso aos recursos dos financiadores privados das cam-
panhas eleitorais que elaboram a verdadeira lista fechada dos candidatos de
sua preferncia. Numeroso e discreto, esse grupo quer deixar tudo como est,
contando, para isso, com a simpatia de parte importante da grande mdia e
seu trabalho cotidiano de criminalizao da poltica e desinformao sobre
as verdadeiras causas dos casos de corrupo que se repetem nos noticirios,
envolvendo polticos, empresrios e agentes pblicos. No segundo grupo, en-
contram-se aqueles que acreditam que nossa democracia est se tornando um
sistema censitrio disfarado, que dificulta sobremaneira a representao dos
setores mais pobres da sociedade, despolitiza o voto e vem mostrando sinais
claros de esgotamento e distores graves no processo eleitoral.
Quatro elementos so de grande importncia para a qualificao da de-
mocracia e da poltica brasileira: primeiro, o combate influncia do poder
econmico, por intermdio do financiamento pblico exclusivo, ou como de-
fendem diversas entidades, a proibio da contribuio de empresas e teto de
contribuio de pessoas fsicas, que determinaria uma forte reduo dos custos
de campanha; segundo, o fortalecimento dos partidos; terceiro, a manuteno
do sistema proporcional e, por ltimo, a ampliao da participao da socie-
dade na poltica e gesto do Estado.
Para alcanar essas metas, apresentamos alm de um novo sistema de
financiamento de campanhas e partidos um novo modelo de eleio pro-
porcional, com voto em lista fechada, mas que respeita a cultura poltica da
sociedade brasileira de tambm escolher o candidato com que mais se iden-
tifica. Portanto, a proposta que cada eleitor passe a ter direito a dois votos:
no primeiro, ele vota numa lista de candidatos do partido de sua escolha; no
segundo, ele vota no candidato da sua preferncia. No caso da lista, defen-
demos que os candidatos sejam definidos em votao secreta pelos filiados
ou convencionais dos partidos. Assim, em cada estado, metade das vagas
conquistadas pelos partidos ser destinada aos candidatos ordenados na lista
e a outra metade aos candidatos nominalmente mais votados, mantendo o
sistema proporcional.
Essa proposta valoriza a representao proporcional e estimula o fortaleci-
mento da vida partidria ao instituir as votaes das listas preordenadas. Ao
permitir dois votos ao eleitor, o sistema inova ao proporcionar a valorizao
do seu voto sob uma perspectiva programtica e partidria, sem retirar a
prerrogativa de votar nos candidatos de sua preferncia. O voto uninominal,
A reforma que desafia o Congresso 289
como hoje no Brasil, personaliza a escolha e, portanto, no ajuda a con-

solidar a relao do eleitor com um programa e um partido, que deve ser o
alicerce da democracia e instrumento prprio de mediao entre o cidado e
o Estado. O voto em lista pretende fortalecer os partidos e a escolha de pro-
postas, ideias e programas.
Como relator da Comisso Especial da Reforma Poltica na Cmara dos
Deputados, apresentei essa alternativa para fortalecer e valorizar o voto do
eleitor. O sistema que garante ao eleitor um voto duplo, primeiro escolhendo
o partido de sua preferncia, votando na lista, e a seguir votando no seu can-
didato. Assim, se o partido elege, por hiptese, seis deputados, trs so os mais
votados nominalmente e trs so os primeiros da lista. um sistema propor-
cional misto e uma de suas virtudes garantir a representao de minorias e
setoriais, que no sistema de voto distrital tendem a desaparecer.
Como aspecto central desse novo sistema eleitoral, defendemos o finan-
ciamento pblico exclusivo de campanha, porque no podemos continuar a
ter eleies baseadas na fora do poder econmico. Os nmeros sobre o au-
mento da influncia do poder econmico no sistema poltico e nos resultados
eleitorais so inequvocos. Em 2002, os gastos declarados Justia Eleitoral
por partidos e candidatos nas campanhas para deputado federal alcanaram
189,6 milhes de reais; em 2010, esse valor chegou ao montante de 908,2
milhes de reais, um crescimento de 479% em oito anos. Na mesma direo,
as campanhas presidenciais, que custaram R$ 94 milhes em 2002, alcana-
ram a cifra de 590 milhes de reais em 2010, um crescimento de 627% em
oito anos. Com o crescimento global dos gastos eleitorais, ampliou-se tam-
bm o poder de influncia dos grandes financiadores diante de candidatos e
partidos, pois 75% dos recursos doados nas eleies de 2010 foram prove-
nientes das pessoas jurdicas.
Se o aumento exponencial do montante dos recursos utilizados nas cam-
panhas j bastante emblemtico, a preocupao cresce quando se analisa
a relao entre gastos de campanha versus resultados eleitorais. A partir das
informaes disponveis no site do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), a an-
lise das prestaes de contas dos candidatos a deputado federal, em 2010,
mostra que, entre os 513 eleitos, 369 (72% do total) foram os que mais
gastaram nas campanhas nos seus estados. Os 513 eleitos gastaram em m-
dia 12 vezes mais do que o restante dos candidatos no eleitos (em alguns
estados, mais de 30 vezes)1.
A transformao das campanhas em engrenagens caras e sofisticadas empo-
brece o verdadeiro debate poltico e praticamente inviabiliza o caminho da re-
presentao para setores sociais com menos acesso a recursos financeiros. Mais
do que isso, com o financiamento pblico teremos um teto de gastos para cada
nvel de eleio, o que torna a disputa mais equnime, barata e mais fcil de
ser fiscalizada. Aos que olham com desconfiana a ideia de destinar recursos
pblicos para as campanhas eleitorais, devemos lembrar que o sistema vigente
cobra caro do cidado o retorno dos recursos privados investidos num
candidato. A cobrana pode vir embutida nos preos dos produtos vendidos
populao pelas empresas financiadoras, de forma lcita, ou ento incentivar
relaes de interdependncia, e s vezes at de promiscuidade, entre parlamen-
tares ou governos e determinados interesses privados. Assim, o financiamento
pblico pode ser uma das armas mais poderosas para combater a corrupo.
Pases como Frana e Portugal j suprimiram o financiamento empresarial
de suas democracias. Se no enfrentarmos os problemas do modelo vigente,
a contradio entre a democratizao societria e a elitizao da poltica ten-
der a se aprofundar. Ademais, se o poder econmico se fortalece no sistema
poltico, esse impasse no impedir a continuidade das transformaes sociais
vividas pelo pas nos ltimos anos? A hegemonia do imobilismo contribuir
apenas para que a atual perda de credibilidade e a criminalizao da poltica
continuem a crescer exponencialmente.
Infelizmente, e apesar da grande mobilizao social e esforo poltico de di-
versos lideres polticos e agentes sociais, estas propostas no obtiveram o xito
esperado no Congresso Nacional, quando das diversas tentativas de aprovao
da reforma poltica. Mas no ser por ausncia de propostas alternativas e ca-
minhos coerentes que aceitaremos a falta de definio do Congresso Nacional
em relao reforma poltica. Vamos agora para uma nova etapa desta luta
1
Em 2014, o valor total gasto na campanha atingiu R$ 4,92 bilhes. Destes, R$ 831,3 mi-
lhes com a disputa presidencial e R$ 252,8 milhes ao cargo no Senado. As candidaturas
do PT, PSDB e PMDB totalizaram despesas de R$ 2,9 bilhes. A disputa eleitoral com
maior gasto foi ao cargo de deputado estadual (R$ 1,2 bilho), da qual participaram 17 mil
candidatos. Na sequncia, as que tiveram mais despesas foram para os cargos de governador
(R$ 1,1 bilho) e de deputado federal (R$ 1 bilho).[N.E.]
to necessria democracia brasileira. Em face do imobilismo do parlamen-

to, a proposta de reforma poltica defendida pela Ordem dos Advogados do
Brasil (OAB), Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), Unio
Nacional dos Estudantes (UNE), em conjunto com mais de 72 entidades
representantes da sociedade civil, extremamente consistente para enfrentar
os problemas do atual modelo. O novo projeto proposto por estas entidades
veda o financiamento das empresas para campanhas eleitorais, limita o valor
do financiamento das pessoas fsicas e estabelece um teto dos gastos para cada
um dos cargos em disputa.
Para que a reforma poltica possa avanar, trs caminhos so possveis: a)
tal como defendido pela presidenta Dilma, desde junho de 2013, a orga-
nizao de um plebiscito no qual a populao se manifestaria a respeito do
sistema vigente e as melhores maneiras de alter-lo; b) a votao de um projeto
de lei por iniciativa do prprio Congresso, que posteriormente passaria por
um referendo; neste caso, defendemos que a melhor base comearmos pela
votao do mencionado projeto de iniciativa da OAB, CNBB, UNE e demais
entidades da sociedade civil; c) a convocao de uma Assembleia Constituinte
exclusiva para tratar da reforma poltica.
Alm das iniciativas que passam pelo Congresso, o Supremo Tribunal Fe-
deral (STF) deve julgar uma Ao Direta de Inconstitucionalidade impetra-
da pela OAB sobre o financiamento de candidaturas por Pessoa Jurdica nas
eleies. Com placar de seis votos a um, do total de 11, favorveis vedao
das doaes de empresas para campanhas, o julgamento est paralisado, desde
abril de 2014, em funo do pedido de vistas do ministro Gilmar Mendes.
Outras propostas estabelecem o financiamento pblico exclusivo das campa-
nhas eleitorais, distribuindo os recursos aos partidos de forma semelhante s
regras atuais de rateio dos recursos do Fundo Partidrio (uma parte igualitria
e outra vinculada ao nmero de representantes na Cmara dos Deputados).
Outras, como a proposta da OAB e do Movimento Eleies Limpas, probem
a doao de pessoas jurdicas e limitam as contribuies de pessoas fsicas,
estabelecem teto para os gastos de campanha e ampliam consideravelmente o
aporte de recursos pblicos para o financiamento das eleies.
Na mesma direo, apresentei Projeto de Lei que estabelecia, para as elei-
es de 2014, limite de gastos para as campanhas eleitorais, baseado em crit-
rios como o nmero de eleitores e as especificidades dos cargos em disputa. A

possibilidade de definir limite de gastos para as campanhas por lei especfica,
promulgada at 10 de junho do ano do pleito, foi aberta por uma alterao na
lei 9.504/97 (Lei das Eleies), em 2006. Com o objetivo de reduzir os gastos
de campanha, a lei passou a proibir os outdoors, showmcios, distribuio
de brindes, como camisetas e chaveiros, entre outras restries. No entanto,
alm da alterao legal ter sido ineficaz na reduo dos gastos de campanha,
nas quatro ltimas eleies, duas nacionais (2006 e 2010) e duas municipais
(2008 e 2012), em nenhuma ocasio o Congresso Nacional elaborou lei espe-
cfica estabelecendo o limite de gastos de campanha para os cargos em disputa.
A OAB tambm introduziu um fato novo na discusso do modelo de fi-
nanciamento ao impetrar uma Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIN)
junto ao Supremo Tribunal Federal (STF) em que questiona a constituciona-
lidade do financiamento de pessoas jurdicas para as campanhas eleitorais. A
iniciativa parte do pressuposto de que apenas aos cidados deve ser permitido
manifestar seu apoio poltico na forma de contribuies financeiras, estando
vedada essa prerrogativa s empresas, agentes cujo interesse econmico na ce-
lebrao de contratos com o Poder Pblico e a posse de recurso decisivo nas
campanhas eleitorais contribui para o estabelecimento de uma desigualdade
indesejvel e inaceitvel numa democracia efetivamente republicana.
Fato novo em uma disputa na qual o Congresso Nacional o principal
frum de discusso. A muito provvel declarao de inconstitucionalidade das
doaes das pessoas jurdicas pelo Supremo j desencadeou no Congresso uma
reao conservadora daqueles que querem a continuidade do modelo vigente.
Com esse propsito, encontra-se em tramitao a Proposta de Emenda Cons-
titucional 352/2013 que, entre outros dispositivos, constitucionaliza a questo
do financiamento das campanhas eleitorais, hoje disciplinada por lei ordinria,
para impedir que a declarao de inconstitucionalidade do financiamento das
pessoas jurdicas pelo STF produza seus efeitos. Ademais, com a aprovao des-
ta PEC, ser muito mais difcil introduzir na Constituio qualquer regra esta-
belecendo o financiamento pblico exclusivo das campanhas ou a vedao das
contribuies das pessoas jurdicas, em funo do elevado qurum exigido para
a aprovao de reformas constitucionais (trs quintos dos membros da Cmara
e do Senado). Ou seja, atualmente vivemos o risco de uma antirreforma estar
em andamento atravs do trabalho da Comisso Especial da Reforma Poltica

na Cmara dos Deputados baseada na PEC 352/2013. Da forma como est
redigida, ter exatamente este efeito, com vrios pontos regressivos e conser-
vadores. O mais grave de todos diz que campanhas eleitorais sero financiadas
com recursos pblicos, privados, ou com a combinao de ambos, o que pode
causar uma desorganizao do sistema e da sua fiscalizao. O objetivo ainda
constitucionalizar e perpetuar o financiamento de empresas no sistema polti-
co. Pereniza-se assim o abuso do poder econmico nas eleies.
Mas h outras questes negativas para a democracia nesta PEC. O sistema
eleitoral em gestao ser a antessala de um sistema distrital. Prope que se
dividam territrios dentro dos estados e cada um tenha o direito de eleger seis
ou sete deputados. O Supremo Tribunal Federal dividiria as regies, e o voto
ficaria ento territorializado. Assim, o voto com base em ideias e programas
perderia espao, valorizando especialmente a ao do parlamentar em sua re-
gio eleitoral. O que o deputado faz pelas demandas locais importante, mas
apenas uma parte do trabalho de um parlamentar.
Em outro aspecto conservador, a PEC prope o voto facultativo. O voto
obrigatrio, como ocorre hoje, considerado muito mais progressista, pois
convoca toda a sociedade para definir seu prprio futuro. Todos os pases que
adotaram o voto facultativo indicam que proporcionalmente os mais pobres
deixam de votar com bem mais frequncia do que os mais ricos. O processo
democrtico se tornaria ainda mais elitizado e dominado pelo poder econ-
mico, representando uma forte regresso. A bancada de parlamentares que
defendem o financiamento de empresas nas eleies tem pressa em votar a
PEC 352/2013, haja vista a Ao Direta de Inconstitucionalidade que tramita
no STF que, se aprovada, impedir contribuies eleitorais de empresas para
partidos e candidatos proporcionais e majoritrios.
Importante compreendermos que toda e qualquer mudana no sistema
poltico brasileiro tm de passar pelo Congresso Nacional. Mesmo que se de-
fina por uma Constituinte Exclusiva para votar a reforma, o Congresso que
decide pela sua criao. Por isso o Congresso Nacional pea fundamental
para a realizao da reforma poltica. Ao analisar os ltimos 20 anos em que
este tema foi tratado na Cmara dos Deputados e no Senado, se constata que
o Congresso tem sido extremamente conservador na questo do sistema po-
ltico. Props e aprovou, neste perodo, apenas pequenas mudanas que no

mexeram nas questes estruturais. Claro que essencial compreendermos que
um Congresso de perfil conservador consequncia, entre outras, da regra
atual do sistema eleitoral, marcada pela forte influncia do poder econmico
nas eleies. Decorre disso a grande resistncia de parte do Congresso em
proibir empresas de realizar contribuies financeiras para partidos e eleies
em todos os nveis.
Numa rpida recapitulao de experincias mais recentes sobre alterar o
sistema poltico no Congresso em 2007, ns tivemos como relator da Reforma
Poltica o ex-deputado Ronaldo Caiado (DEM-GO), identificado historica-
mente como um poltico conservador. No entanto, na proposta que ele apre-
sentou havia diversos aspectos bastante progressistas, como o financiamento
pblico e o voto em lista. Apesar de ser um representante do campo conser-
vador teoricamente com mais chances de garantir a aprovao a proposta
foi derrotada. Foi a nica vez que uma proposta de reforma poltica chegou
ao plenrio da Cmara Federal, mas em uma manobra para votao ganhou
preferncia o projeto que derrubava o financiamento pblico e o voto em lista.
Depois da derrota do chamado Relatrio Caiado, assumi a relatoria da Co-
misso Especial da Reforma Poltica de 2011 a 2013. Entre as alteraes ne-
gociadas da proposta original, por exemplo, propusemos um sistema de lista
flexvel, o chamado Sistema Belga, em que os votos obtidos por uma legenda
reforam os primeiros da lista, mas o eleitor continua com a liberdade de votar
num partido, como hoje quando quer votar na legenda, ou votar nominal-
mente num deputado. Mesmo com todas as mediaes feitas, no foi possvel
sequer a possibilidade de o relatrio ser debatido em Plenrio. Mais uma vez, os
setores apoiados pelo poder econmico se mobilizaram para impedir o relatrio
de ser votado, visto que reintroduzia o Financiamento Pblico Exclusivo. Outro
exemplo o caso dos partidos pequenos que obstruram a proposta devido ao
fim das coligaes proporcionais. Esse outro fenmeno no parlamento: quan-
do se pretende mudar vrios itens de um sistema, a cada item um grupo de fora
se une para confrontar o projeto. Estes grupos preferem obstruir o todo para
no correr o risco de perder o item que consideram relevante para sua prpria
existncia. A soma das aes e manobras desses grupos de interesse inviabilizou
a votao do relatrio da Comisso Especial da Reforma Poltica em 2012.
Naquele momento, como resposta reao da sociedade e de alguns par-

tidos por mais uma vez no ter sido votada a Reforma foi articulado pelas
foras conservadoras no Congresso a criao de um Grupo de Trabalho (GT)
para votar s pressas algumas alteraes nas regras eleitorais, mais cosmticas
que estruturais. Este GT no foi constitudo com base na proporcionalidade
das bancadas, pois cada partido, independente do seu tamanho, indicou um
integrante e, portanto, o resultado do que foi aprovado pelo grupo no contou
com a legitimidade poltica necessria. No perodo de trabalho do GT, que
durou quase um ano, um dos resultados foi a PEC 352/2013, que demonstra
bem o carter conservador do trabalho realizado pelo GT.
Neste ano, novamente integro a Comisso da Reforma Poltica, criada em
fevereiro de 2015, formada por 34 parlamentares. Da mesma forma, mais
uma vez vamos lutar para realizar uma verdadeira reforma, mas para isso
necessrio alterar os rumos da votao da PEC 352, apresentando emendas
que recoloquem o financiamento pblico exclusivo ou por pessoas fsicas at
um determinado limite de valor. Alguns assuntos da reforma poltica podem
ser alterados simplesmente por Projeto de Lei, que a legislao infracons-
titucional, e outros, por emendas Constituio, o que exige um qurum
qualificado. Respeito e apoio a proposta de plebiscito, assim como uma even-
tual Constituinte Exclusiva para a reforma poltica. Mas neste momento deve
haver unidade de foras progressistas defendendo o projeto destas 72 enti-
dades. Particularmente defendo maior participao popular para que a so-
ciedade possa recolher assinaturas de apoio e a partir de diferentes formas de
manifestao influenciar a votao no Congresso. Os movimentos sociais, o
PT e partidos de esquerda devem focar sua unidade e sua grande prioridade
no financiamento eleitoral. Esta a principal causa dos problemas da poltica
brasileira. Portanto, a principal alterao a se perseguir para melhorar o nos-
so sistema eleitoral.
Quanto menos dinheiro investido em eleio, mais se valorizam ideias,
programas, projetos, histria de vida e credibilidade do candidato. Quanto
mais dinheiro, menos espao para essas caractersticas. O dinheiro tem a capa-
cidade cada vez maior de decidir eleies no Brasil.
O financiamento eleitoral, quando feito atravs de empresas, visa a do-
minar o poder poltico, romper com aquilo que fundamental numa de-
mocracia: a representao da vontade popular, na relao correta de um

cidado, um voto.
A poltica perde credibilidade a cada ano, a cada ms. Quem respeita a
democracia, quem tem convico democrtica tem de se preocupar com o
sistema poltico. A perda de credibilidade da poltica nasce exatamente desse
sistema poltico fortemente dominado pelo poder econmico que est geran-
do uma representao descolada daquilo que a sociedade imagina. Quando o
cidado verbaliza uma frase: no me representa, compreendo o significado.
Se o que o representa no se elege, o sistema est errado, ento estas pessoas
tm de dizer: Quero um novo sistema poltico para que as pessoas possam
me representar.
A melhor forma de impedir o avano desta antirreforma a mobilizao
da sociedade exigindo do Congresso Nacional que realize uma reforma verda-
deira e profunda do processo poltico-eleitoral. Mas a presso social deve ser
acompanhada de propostas concretas, como as defendidas pela OAB, CNBB,
CUT, UNE e dezenas de organizaes sociais.
A cada eleio que se encerra, registram-se os conhecidos problemas vincu-
lados ao que considero central no atual sistema eleitoral: a captura crescente do
sistema poltico pelo poder econmico. Ao longo das ltimas dcadas, quando
se analisam os diversos casos de corrupo e ilegalidades que vieram tona
envolvendo diferentes governos de diversos partidos, quase sempre encontra-
mos a interface com o financiamento empresarial das campanhas eleitorais. O
sistema poltico que queremos construir deve, basicamente, afirmar a ideia da
repblica e aprofundar a democracia, atravs da qualificao da relao entre
representantes e representados. Nesse sentido, outros pontos so fundamentais
nesta reforma, como a fidelidade partidria, o fim das coligaes proporcionais
e a adoo de mais sistemas de participao e controle social. No h sistema
poltico eleitoral perfeito, mas, com certeza, podemos e devemos perseguir e
promover o aperfeioamento permanente da nossa democracia.
Reforma poltica democrtica:
uma necessidade nacional
inadivel
Marcello Lavenre Machado
A necessidade inadivel da adoo de uma reforma poltica em nosso pas ga-

nhou fora neste incio de 2015. A ideia no nova. J frequentara e abando-
nara a pauta nacional desde muitos anos. Nunca, contudo, ela teve o vigor que
apresenta agora. Governo e oposio a desejam. Progressistas e conservadores
a apregoam. Senado e Cmara colocam-na na cabea de suas votaes priori-
trias. A sociedade civil se empenha, como nunca, em discuti-la. Os cientistas
polticos so poucos para tantos seminrios e debates a que so chamados. A
mdia no a esquece. Projetos de lei e emendas constitucionais so propostas.
Neste quadro, ganhou espao a campanha em favor da Reforma Poltica
Democrtica e Eleies Limpas, promovida pela Coalizo, segmento da so-
ciedade civil, formado por mais de 100 entidades, que elaborou um projeto
de lei (PL) que se pretende venha a ser legitimado pela iniciativa popular,
nos termos do artigo 14 da Constituio. A coleta de assinaturas para atingir
o quantitativo constitucional est bem adiantada e vir a dar ao PL 6.136,
que j foi apresentado Cmara Federal, a natureza oficial de projeto de
iniciativa popular.
Este projeto resultado de um consenso arduamente obtido entre as en-
tidades da Coalizo e se assenta em quatro pilares: a) proibio de financia-
mento eleitoral feito por pessoas jurdicas, instaurando-se o financiamento
democrtico, em que, ao lado dos recursos pblicos, alocados para este fim,
permitida contribuio de pessoas fsicas, sujeita a um teto legal; b) voto
proporcional em lista preordenada e votao em dois turnos. No primeiro, o
eleitor vota num partido, numa lista partidria, e no segundo turno, vota num
candidato de sua preferncia, dentre aqueles constantes da lista; c) paridade
de gnero nas eleies para deputado federal, estadual, deputado distrital e
vereadores; para cada candidato homem, uma candidata mulher na lista; e d)
fortalecimento e ampliao dos instrumentos da democracia direta, previstos
no artigo 14 da Constituio, plebiscito, referendo e iniciativa popular.
Estes quatro eixos tm como objetivo livrar as eleies da influncia do
poder econmico, mcula que corrompe o atual modelo, tornar o voto trans-
parente, fortalecendo os partidos e os programas partidrios, alterando e aper-
feioando o sistema proporcional atual de lista aberta que, sabidamente, tem
sido objeto de acerbas e generalizadas crticas; corrigir a inaceitvel distoro
que ocasiona ser o eleitorado feminino sub-representado nas casas legislativas
e aumentar a participao popular nas decises pblicas em todos os nveis de
governo. Em resumo: eleies limpas, voto transparente, paridade de gnero
e participao popular.
Financiamento eleitoral
No resta a menor dvida de que este o ponto mais importante da reforma
poltica. O modelo atual, em que as empresas constituem a principal, quase
nica, fonte de financiamento dos candidatos, criticado praticamente por
todos. A populao sempre que consultada aponta este tema como o mais
importante a ser enfrentado na reforma poltica, proibindo-se totalmente
qualquer influncia do poder econmico nas eleies. Pessoa jurdica no ci-
dado, no vota, logo no pode participar das eleies e corromp-las pela de-
pendncia que gera entre o candidato financiado e a empresa que o financiou.
O Supremo Tribunal Federal (STF), julgando a Ao de Inconstitucionalida-
de 4.560 proposta pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), j formou
maioria de votos considerando inconstitucional o financiamento eleitoral por
pessoas jurdicas, empresas. O final do julgamento est protelado h um ano,
desde maro de 2014, em virtude de um pedido de vista, de vis sabidamente
Reforma poltica democrtica: uma necessidade nacional inadivel 299
protelatrio, feito pelo ministro Gilmar Mendes. Afastando o poder econ-

mico do financiamento dos candidatos, o projeto de lei da Coalizo prope
o financiamento democrtico das eleies, atravs do Fundo Democrtico de
Campanha, que ter duas fontes: A primeira a contribuio de pessoas fsi-
cas, limitada a 700 reais por doador, destinando-se a doao ao partido, e no
ao candidato. A segunda se compe dos recursos pblicos que a Justia Eleito-
ral destinar aos partidos polticos para custear a campanha eleitoral. Os recur-
sos oriundos da contribuio individual no podero ultrapassar o limite de
40% dos recursos pblicos oriundos do Fundo Democrtico de Campanha.
As pessoas jurdicas no podero doar dinheiro, nem bens, nem servios,
nem ceder o uso de equipamentos. Os candidatos que dispuserem de grandes
recursos prprios tambm no podero utiliz-los, podendo apenas utilizar os
recursos do Fundo Democrtico de Campanha. Com estas medidas, no ha-
ver mais candidato com campanha milionria e candidato sem recursos para
a campanha, pois todos tero, aproximadamente, os mesmos quantitativos de
recursos eleitorais.
Adotado o sistema que o projeto prope, no haver mais a orgia que
se presencia nas despesas eleitorais, pois os nicos recursos disponveis sero
reduzidos drasticamente, circunscrevendo-se to s queles do Fundo Demo-
crtico de Campanha. Desde j, assegura-se que, por simulaes e estimativas
feitas, o percentual de recursos pblicos razoavelmente destinados a este fundo
ser mnimo, de nenhum impacto no oramento da Unio.
Por outro lado, sendo verticalmente menor o volume de recursos nas cam-
panhas eleitorais, fica muito mais fcil a fiscalizao, inviabilizando-se o fami-
gerado caixa dois que se origina de doaes ilcitas feitas pelas empresas. Sa-
bemos que estas doaes bilionrias feitas pelas empresas aos candidatos tm,
em grande parte, sua origem, como os atuais escndalos descobertos indicam,
em propinas, fraudes s licitaes, obras superfaturadas, narcotrfico etc.
Portanto, tirar o dinheiro das empresas das eleies, significa acabar com
a principal causa de corrupo em nosso pas. Quem pode ser contra isso? S
quem quer que a corrupo continue, ou quem esteja pouco informado.
Os candidatos sero eleitos no mais segundo a quantidade de dinheiro
que as empresas lhes derem, porm por seus mritos, seu talento, seus servios
prestados comunidade.
Voto transparente
o voto, para as casas legislativas, pelo sistema proporcional, em lista preorde-
nada, em dois turnos, no transfervel. Explica-se como funciona este sistema.
No primeiro turno, o eleitor votar numa lista de candidatos formada pelos
partidos em conveno democrtica com participao de todos os filiados. Os
eleitores do partido A votaro na lista do partido A. Ou seja, daro seu voto
ao partido. Os eleitores do partido B, votaro na lista do partido B. Ou
seja, daro seu voto ao partido B. No votaro em candidatos individual-
mente. Este primeiro turno fortalece os partidos, os programas partidrios. As
campanhas no sero individuais, porm feitas coletivamente pelos partidos.
Nesta fase, o eleitor no dir: votei em Pedro ou em Joo. Dir votei no meu
partido, ou no partido que escolhi de acordo com minhas preferncias, ou de
acordo com a lista de candidatos que mais me agradou. Terminada esta primei-
ra votao, contam-se os votos do partido A e do partido B. O partido A
teve votos suficientes para eleger seis deputados, e o partido B teve somente
votos para eleger dois. Como ser o segundo turno? O partido A apresenta os
12 primeiros nomes de sua lista, e o partido B apresenta os quatro primeiros
nomes de sua lista. Isto , cada partido submeter votao no segundo turno o
dobro de candidatos que vai eleger. O eleitor do partido A ter, ento, a pos-
sibilidade de escolher, dentre os 12, individualmente, o candidato de sua prefe-
rncia e votar nele. O mesmo acontece com o eleitor do partido B, escolhendo
um dentre os quatro. Apuram-se os votos, e a ento se sabe qual o candidato
eleito. Nesse sistema, no h o risco de o eleitor votar em Joo e eleger Pedro,
pois o voto no transfervel de um candidato para outro.
Uma das crticas que se faz a esse sistema no suficiente para retirar o seu
valor, mas deve ser aqui examinada. a possibilidade de no segundo turno os
12 candidatos do partido A e os quatro do partido B dirigirem suas cam-
panhas fortemente contra os seus colegas de partido, pois, nessa fase, a con-
corrncia ser entre eles. Mas tal possibilidade no invalida a vantagem desse
sistema sobre o atual. Hoje, vigora o voto proporcional em lista aberta em que
todos os candidatos de todos os partidos, inclusive os do mesmo partido, so
concorrentes entre si. Isto significa uma disputa entre centenas de candidatos.
No sistema proposto, o candidato do partido A s ter como concorrentes
os onze outros candidatos de seu partido. E Pedro do partido B ter apenas
Reforma poltica democrtica: uma necessidade nacional inadivel 301
os outros trs candidatos do seu partido. , pois, evidente e indiscutvel que

o sistema fortalece os partidos no primeiro turno e diminui drasticamente os
candidatos que disputam o segundo turno, diminuindo-se o custo das campa-
nhas e permitindo-se uma melhor escolha do eleitor, que a sim ter a certeza
de que o seu voto dado a Pedro no vai ajudar a eleger Manuel. O segundo
turno proposto no projeto visa atender a um trao da cultura do eleitorado
brasileiro que se acostumou a votar numa pessoa individualmente para depu-
tado ou para vereador.
O sistema proposto evita a criticada transferncia do voto de um candidato
para outro. Evita que um candidato sem voto ou com pouqussimos votos se
eleja com os votos de outro que um campeo de popularidade, como se tem
visto em nosso pas nas ltimas eleies. Evita o voto no coronel (coronelis-
mo) e o voto de cabresto, colhido nos currais eleitorais. Evita, ou reduz
substancialmente, que se vote em troca de favor e de promessas vs. Fortalece
o programa partidrio sem impedir a escolha do candidato.
Paridade de gnero
O projeto prope que as listas acima mencionadas, sejam formadas obrigato-
riamente em igualdade numrica por homens e mulheres. Para cada homem
na lista, haver uma mulher tambm na lista e vice-versa. A lista do partido
A, com dez nomes, contar com cinco homens e cinco mulheres, a cada
nome masculino, um nome feminino, ou inversamente comeando pelas mu-
lheres. Isto vai garantir a possibilidade de se ter nos legislativos uma partici-
pao feminina melhor do que acontece hoje, em que as mulheres, apesar
de maioria no eleitorado, constituem uma representao nas casas legislativas
muito abaixo da proporo no colgio eleitoral.
Participao popular e os instrumentos da democracia

direta
Este o quarto pilar fundamental na proposta: a ampliao da utilizao dos
instrumentos da democracia direta: plebiscito, referendo e iniciativa popular.
H, como se sabe, no mundo inteiro e tambm aqui no Brasil, uma insatisfa-
o muito grande com o funcionamento da democracia representativa. Nas-

cida como a forma mais aperfeioada de repblica, a escolha peridica dos
governantes atravs do voto universal e da pluralidade e liberdade partidrias
cumpriu durante um bom perodo a misso de garantir por si s a estrutura de-
mocrtica de governo nos pases em que foi implantada. Todavia, j de algum
tempo at hoje, as crticas e restries ao seu funcionamento e as distores
inaceitveis que a democracia representativa vem sofrendo impem que se re-
veja o modelo, em seu desenho clssico, para aperfeio-lo e lhe atribuir novas
ferramentas e procedimentos. O escopo desta inovao outorgar ao corpo
eleitoral uma participao maior do que simplesmente o exerccio do voto pe-
riodicamente. Quase nunca utilizados, os instrumentos da democracia partici-
pativa ou da democracia direta que j so acolhidos nos textos constitucionais
(no caso do Brasil, o artigo 14) devem merecer um tratamento que os torne
mais amplamente utilizveis. Para tanto, o plebiscito, o referendo e a iniciativa
popular de leis devem ser facilitados, de forma a se tornarem uma realidade
efetivamente presente na vida da nao. O projeto diminui as exigncias para
a sua adoo, amplia as matrias que devem ser obrigatoriamente submetidas
s consultas populares, instaura um procedimento prioritrio para os projetos
de iniciativa popular, entre outras medidas. Com isto o cidado eleitor se torna
um participante efetivo no processo democrtico. A escolha solitria dos repre-
sentantes da soberania popular tem-se constatado insuficiente para garantir a
fidelidade desejvel do mandatrio, vontade do mandante, o povo.
So estas, em linhas gerais as modificaes que compem o arcabouo do
PL 6.136, oferecido pela Coalizo apreciao legislativa. Espera-se que a mo-
bilizao em favor da coleta de assinaturas que recentemente ganhou muita
adeso possa transform-lo em um verdadeiro projeto de iniciativa popular.
Tambm se aguarda a contribuio que o debate parlamentar possa trazer
proposta a exemplo do que aconteceu com o projeto de lei da ficha limpa.
A sociedade civil brasileira confia que o Poder Legislativo supere a eventual
influncia corporativa/partidria, oua e prestigie a voz do povo para aprovar
uma reforma poltica democrtica que seja um avano para a nossa democracia.
Nas democracias, governo do povo pelo povo e para o povo, o nico titular
da soberania o cidado, que pode exercer este poder diretamente ou atravs de
seus mandatrios, que se supe guardem fidelidade vontade de quem os elegeu.
Nada menos que uma
Constituinte!
Ricardo Gebrim
Neste difcil comeo do ano de 2015, quando assistimos a uma ofensiva con-
servadora que deflagra um verdadeiro cerco poltico contra o governo de Dil-
ma Rousseff (PT), forma-se uma percepo geral de que a revolta de todos
os setores da sociedade contra a imensa corrupo que vai se revelando est
diretamente associada ao sistema poltico.
cada vez mais ntido que a maioria dos incidentes de corrupo j
revelados tem ligao direta com o financiamento de campanhas eleitorais,
que, por sua vez, alimenta o sistema poltico. O ponto comum entre os
que se mobilizam pedindo o impeachment de um governo recm-eleito e os
que vo s ruas em defesa da democracia a profunda insatisfao com o
sistema poltico.
Como num grande acerto de contas com a Histria, pouco a pouco vamos
percebendo os limites de nossa transio conservadora da ditadura e como
o atual sistema poltico a principal herana deixada para impedir qualquer
avano social.
Florestan Fernandes percebeu claramente que o momento decisivo entre
uma sada popular e a transio conservadora, que havia gerado o grande em-
bate na campanha por eleies diretas para a presidncia da Repblica, em
1984, se daria na Assembleia Nacional Constituinte eleita em 1986.
Uma Constituio cristaliza uma correlao de foras, estabelecendo regras

que organizam o Estado e as margens de disputa. Era vital para a ditadura
impedir que a Constituinte pudesse expressar, no sistema poltico, o momento
de forte reascenso da luta popular que caracterizou a dcada de 1980.
Em seu artigo Constituio e Revoluo , Florestan Fernandes deixa bem
claro quais so as consequncias daquele momento decisivo:
[...] a predominncia burguesa no Congresso Constituinte promete uma radica-

lizao retrica, como compensao ideolgica e poltica no retraimento diante
da revoluo poltica que poderia cimentar um forte democratismo burgus. Re-
sultado, uma Constituio de lantejoulas, de vitrina, formalmente ousada mas
efetivamente inerte como fator normativo da mudana social e poltica revolucio-
nria. Em contraste, as foras sociais revolucionrias assinalaro os limites reais e
doutrinrios de uma Constituio para valer. Porm, ficaro sujeitas a dois cons-
trangimentos: o de uma representao minoritria e o da ventriloquia do poltico
profissional, ainda que de esquerda. Elas jogaro, certamente, o papel provoca-
tivo de estopim sempre prestes a explodir, incentivando a retrica constitucional
fcil dos parlamentares constituintes. A reflexo leva a um beco sem sada? bvio
que no. Pela primeira vez em nossa histria, Constituio, Democracia e Revo-
luo aparecem como entidades histricas em relao de interdependncia e de
reciprocidade. Isso quer dizer que a Constituio no ser, apenas, um cenrio
rico dos conflitos das classes e das tendncias de reconstruo da sociedade. Na
medida em que as foras revolucionrias crescem e se diferenciam, elas prprias se
tornam matria da elaborao constitucional e estabelecem as conexes recprocas
da carta magna com a construo de uma sociedade democrtica na qual a revolu-
o dentro da ordem e a revoluo contra a ordem constam da ordem do dia e das
possibilidades que se mostram no horizonte histrico. (Fernandes, 1986).
O texto claro e o grifo ressalta a importncia histrica atribuda na afir-

mao: Pela primeira vez em nossa histria, Constituio, Democracia e Re-
voluo aparecem como entidades histricas em relao de interdependncia
e de reciprocidade.
Ele j havia chamado a ateno para a capacidade antecipatria de nossa
classe dominante, presente em tantos episdios histricos decisivos, como a
proclamao da independncia, abolio da escravatura, repblica e mesmo
Nada menos que uma Constituinte! 305
no golpe de 1964, que sequer aguardou o incio das anunciadas reformas de

base. Desde o final da dcada de 1970, alertava que o projeto de manuteno
do sistema poltico da ditadura, batizado pelo general Golbery de abertura,
lenta gradual e segura, procurava, mais uma vez, antecipar-se para assegurar
que o sistema poltico construdo pela ditadura se mantivesse, elegendo um
civil de confiana atravs do Colgio Eleitoral, que transformaria o Congres-
so Nacional em Assembleia Constituinte.
Perder aquele embate, permitir que a ditadura consumasse seu projeto de
abertura preservando o sistema poltico, comprometeria nosso futuro, empur-
rando os de baixo para forar a conquista democrtica sob pena de paralisa-
rem todos os esforos de avano social.
A Assembleia Constituinte eleita em 1986 consumaria o processo de tran-
sio conservadora, consagrando um sistema poltico que impediria qualquer
avano estrutural de um projeto popular. Por este motivo, Florestan foi quem
mais denunciou que a Assembleia Nacional Constituinte deveria ser exclusiva,
no poderia ser composta por deputados e senadores que inevitavelmente repro-
duziriam todo o sistema que lhes assegurou a eleio. Buscou, em seus artigos,
mostrar ao conjunto das foras populares a importncia decisiva daquela batalha.
O alerta de Florestan ganha ares profticos atualmente. Manter o sistema
poltico impossibilitaria a ampliao da democracia e, fatalmente, determi-
naria o limite de qualquer avano popular. Ao longo de 1983, ele j havia
percebido a importncia decisiva da palavra de ordem diretas j como a me-
tassntese das diversas insatisfaes sociais com a ditadura, capaz de derrotar o
cerne da abertura lenta gradual e segura.
Recordemos que em 1983, quando a campanha por eleies diretas foi
lanada, essa luta era exclusivamente de setores de esquerda. Ainda assim,
algumas organizaes nutriam desconfiana com a palavra de ordem. Umas
julgavam que a centralidade deveria seguir em torno das bandeiras econ-
micas e outras temiam que o regime militar sasse fortalecido e legitimado
em eleies diretas. Somente em janeiro de 1984, com o crescimento das
manifestaes, se conseguiu a unanimidade do apoio da esquerda e a adeso
de diversos setores burgueses.
A campanha das diretas j foi a maior mobilizao social de nossa histria
e alterou, definitivamente, a correlao de foras na luta contra a ditadura.
Porm, a Emenda Dante de Oliveira (PEC 05/1983), que restabelecia ime-

diatamente as eleies diretas para a presidncia da Repblica, foi derrotada.
H fracassos que acumulam foras e constroem referncia social, como nos
ensina Alain Badiou. Nenhum historiador conseguir explicar a quase vitria
de Lula, com um programa verdadeiramente democrtico popular nas primei-
ras eleies diretas para a presidncia, em 1989, sem compreender o acmulo
de foras e a referncia obtidos na campanha das diretas j.
O PT no foi a fora principal nos grandes comcios das diretas j, quase
sempre hegemonizados por Ulisses Guimares e os governadores do PMDB.
No entanto, inquestionavelmente foi o que mais acumulou foras como repre-
sentante daquela batalha. Sua coerncia em manter a campanha e sua recusa
em aderir ao Tancredo j foram decisivas para que isto ocorresse.
No entanto, com a derrota da Emenda Dante de Oliveira, os setores bur-
gueses da campanha comprovam sua habilidade antecipatria e rapidamente
buscam converter a luta social na campanha Tancredo j. Com as ironias da
histria, teremos o desfecho de Jos Sarney (PMDB), dono de um currculo
de prestao de servios ditadura, eleito no Colgio Eleitoral, como o presi-
dente civil da transio.
Ainda que por caminhos tortuosos, consuma-se o plano elaborado pelo
general Golbery. No bojo daquilo que se autodenominou Nova Repblica,
o Congresso Nacional convoca a Assembleia Nacional Constituinte. Mas
que Congresso Nacional era esse com poderes convocatrios?
Um tero do Senado Federal era constitudo por senadores binicos. O
senador binico era eleito indiretamente, por um Colgio Eleitoral, de acordo
com a Emenda Constitucional no 8, de 14 de abril de 1977, que, outorgada
no governo do ditador Ernesto Geisel, que estendeu o mandato presidencial
de cinco para seis anos, aumentou a bancada federal nos estados menos popu-
losos do pas, de modo a assegurar a maioria governista, e manteve as eleies
indiretas para governador. Os senadores binicos foram eleitos em 1o de se-
tembro de 1978 para um mandato de oito anos (1979-1987). Alm disso, os
demais parlamentares eleitos em 1982 haviam disputado o pleito aprisionados
na camisa de fora da chamada Lei Falco (lei 6.339/1976), na qual os parti-
dos estavam proibidos de anunciar, em suas propagandas, outras informaes
alm de breves dados sobre a trajetria de vida dos candidatos. Tambm era
proibido veicular msicas com letra, discursos e imagens. A nica exceo

era em relao foto do candidato, que poderia ser exibida na televiso, jun-
tamente com seu respectivo nome, partido e a leitura de seu currculo. As
eleies de 1982, realizadas na vigncia da censura, do AI-5, do recente fim
do sistema bipartidrio Arena/MDB, conformaram um Congresso Nacional
ilegtimo, com uma maioria artificial dos que sustentavam o regime militar.
Este foi o Congresso Nacional que imbudo do Poder Originrio emanado
do povo decidiu que a prxima legislatura teria Poderes Constituintes. E
Florestan denunciou todo este processo. Escreveu inmeros artigos explican-
do que uma Assembleia Nacional Constituinte, para ser efetivamente sobe-
rana, deveria ser exclusiva. Seus representantes no poderiam ser os mesmos
deputados e senadores eleitos para o Congresso.
Anos decisivos, que projetariam suas marcas ao futuro, determinando a na-
tureza dos confrontos que estamos enfrentando atualmente. O Brasil situava-
-se ante a disjuntiva da transio conservadora ou de uma revoluo democr-
tica para superar a ditadura. Mas Florestan nos avisou:
Uma Assembleia Nacional Constituinte que se curvou prepotncia do sistema de

poder existente e, por sua maioria conservadora, representa no o poder originrio
e soberano do povo, mas os particularismos das classes privilegiadas e as ambies
das naes capitalistas hegemnicas, tem muito o que aprender e o que temer
diante dos ressentimentos e frustraes da massa subalterna dos cidados. Ambos,
ressentimentos e frustraes, acarretam violncia e agresso. Seria melhor receber
o recado e mudar o estilo de produo constitucional. H grosserias que so de-
testveis, mas possuem razes histricas pelas quais passado e presente se ligam
construo do futuro. E a nao, nesses estratos, s quer socialmente uma coisa:
uma revoluo democrtica irreversvel. (Fernandes, 1986)1
O resultado foi uma constituio que, apesar de conter inegveis avanos

sociais, resultantes da intensa mobilizao popular daqueles anos, manteve
integralmente o mesmo sistema poltico herdado da ditadura. O privilgio de
candidaturas pessoais em detrimento de propostas polticas, o fortalecimento
crescente do financiamento privado dos grandes grupos econmicos, meca-
1
FERNANDES, Florestan. Constituio e Revoluo. Folha de S.Paulo, 23/01/1986.
nismos como o plebiscito e o referendo como mera fachada, inexistncia de

controle social e a manuteno do monoplio da mdia, que detm um poder
incontrolvel, interferindo na poltica.
Ao contrrio do que a verso oficial nos diz, no houve um acordo po-
ltico que resultasse numa transio democrtica. As foras populares foram
derrotadas e obrigadas a aceitar o ritmo e o processo imposto pela ditadura
militar. O momento decisivo foi a derrota das diretas j em 1984. E a isso
nos alertou, com muita insistncia, Florestan Fernandes. Seguimos recalcando
a violncia e os crimes da ditadura, clamando pelos desaparecidos, suportando
a ideia de impunidade presente em torturadores gozando tranquilamente suas
aposentadorias. E o que pior, reconhecendo na atualidade a presena das
mesmas prticas nos pores do Estado.
Afinal de contas, os efeitos traumticos da violncia cometida pelo regime
de arbtrio permanecem vivos em nossa memria coletiva e a impunidade dos
crimes cometidos segue produzindo seus efeitos na sociedade. Sem lanarmos
a luz da verdade nas dores e recordaes recalcadas, seguiremos aprisionados
quele momento de nossa histria. E quando o Supremo Tribunal Federal
(STF) entende que os torturadores e criminosos da ditadura foram anistiados,
fundamenta-se na continuidade desse sistema poltico.
As margens democrticas do sistema se estreitaram ainda mais a partir da
dcada de 1990. Os 15 anos de neoliberalismo deixaram marcas profundas
em nosso continente. Ao destruir os mecanismos nacionais que protegiam
a soberania econmica, estabelecendo uma dominao absoluta do capital
financeiro internacional, os governos neoliberais promoveram gigantescas
transferncias de recursos para os grandes grupos imperialistas. Estados na-
cionais esvaziados pelas privatizaes e rgidas regras de submisso ao mer-
cado financeiro, asseguradas nas legislaes e economias incapazes de gerar
postos de trabalho, reduziram os estreitos limites do sistema poltico herda-
do da ditadura.
Essa verdadeira ofensiva neoliberal, impulsionada desde a dcada de 1980,
alm de nos aprisionar num conjunto de regras jurdicas em que qualquer ten-
tativa de alterao suscita fortes retaliaes financeiras, nos legou um aumento
do grau de abertura da economia s importaes e um padro de consumo
predatrio e insustentvel, estendido a largas camadas da populao
Gradativamente, generalizou-se a percepo de que h uma blindagem

da poltica aos verdadeiros interesses do povo brasileiro. Nesse contexto, os
partidos polticos e os prprios polticos so vistos como parte de uma mesma
engrenagem subordinada aos interesses das elites e a democracia representa-
tiva se apresenta, aos olhos da juventude, como um mecanismo que impede
a democracia efetiva. A arquitetura institucional brasileira e a configurao
estrutural do capitalismo deixaram espaos exguos para a poltica.
Nesse cenrio, uma poderosa mdia altamente centralizada, que opera
como um verdadeiro partido poltico dos interesses dominantes, traduz toda
a insatisfao e frustrao seletivamente, direcionando-a contra as foras de
esquerda e movimentos populares.
Limitado por todo este contexto, a vitria da candidatura de Luiz Incio
Lula da Silva (PT), nas eleies de 2002, ocorre no auge do descenso da ca-
pacidade de lutas, se tomarmos como indicador o nmero de greves apurados
pelo Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos
(Dieese). Ao contrrio de outras experincias de governos tambm eleitos na
luta contra o neoliberalismo em nosso continente, como a Venezuela, Equa-
dor e Bolvia, os dois governos de Lula optaram por no enfrentar o sistema
poltico, deixando de apresentar qualquer proposta de uma constituinte.
Com os governos petistas, ingressamos num perodo de fortalecimento da
capacidade de luta da classe trabalhadora. Desde 2004, presenciamos uma re-
cuperao do movimento sindical brasileiro, com a grande maioria dos acordos
e convenes obtendo aumento real de salrio. Os dados sobre as greves de
2004 e dos anos subsequentes apontam para uma atividade sindical vigorosa,
considerado o padro histrico de ao sindical brasileiro. Na segunda metade
da dcada de 1980, tivemos uma mdia de 2,2 mil greves por ano, mas esse foi
um perodo excepcional na histria do sindicalismo brasileiro e mundial; j no
perodo 1991-1997, a mdia anual de greves caiu para cerca de 930. Na dcada
de 2000, em especial depois de 2004, embora em nmeros absolutos as greves
tenham diminudo (em termos mdios entre os anos de 2004 e 2010 foram
360 greves e 1,5 milho de grevistas por ano), as greves ganharam fora em ter-
mos reivindicativos e de conquistas e seguiram avanando quantitativamente.
O crescimento da capacidade de lutas do movimento sindical expressa um
momento de retomada da luta popular. Porm, o mais grave foi a incapacidade
dos governos em contriburem para qualquer processo de organizao social.

A ausncia de uma perspectiva de organizao de massas ao longo dos gover-
nos petistas de Lula e Dilma, gerando uma juventude proletria que, mesmo
se beneficiando deste perodo, no se reconhece nesses governos, exige legti-
mos avanos e pode ser disputada pela direita. O resultado que hoje temos
uma juventude beneficiada por programas de ensino como o ProUni, mas
que nem mesmo apoia outros programas como o Bolsa Famlia ou o Mais
Mdicos e vice-versa.
Junho de 2013 deixa claro que mudou a capacidade de

luta popular
Junho de 2013 traz, com muita fora, a ideia de que eles no me represen-
tam. Mesmo as bandeiras de partidos de esquerda foram vistas como smbo-
los da burocracia, apesar de seu histrico de lutas. As manifestaes de 2013
marcam de forma definitiva que ingressamos num perodo de reascenso da ca-
pacidade de lutas e mobilizaes. O nmero de greves importante indicativo
da capacidade de lutas nas sociedades industriais aps se igualar em 2013
com o patamar histrico da dcada de 1980, segue crescendo. A capacidade de
mobilizao popular aumenta e a compreenso da luta social como uma forma
concreta de soluo de seus problemas retoma o imaginrio social.
Impulsionada pelos gritos de junho de 2013, num momento tenso, com
mobilizaes crescentes, com a direita apostando todas as suas fichas em des-
gastar o governo Federal, a resposta da presidenta Dilma extremamente au-
daciosa. Anuncia um plebiscito para tratar da reforma poltica e sinaliza a con-
vocao de uma Assembleia Constituinte Exclusiva sobre o sistema poltico!
Tamanha audcia paga um alto preo e a proposta sobrevive por apenas
16 horas!
A direita no vacilou um s segundo. Imediatamente compreendeu o que
estava em jogo e abriu todas as suas baterias. O porta-voz da reao, ministro
Gilmar Mendes, deu a linha. O Brasil dormiu como se fosse Alemanha, It-
lia, Espanha, Portugal em termos de estabilidade institucional e amanheceu
parecido com a Bolvia ou a Venezuela, proclamou com rapidez. Imediata-
mente os articulistas da Rede Globo, revista Veja etc., proclamaram: Isso
Chavismo. Sem perder tempo, o vice-presidente, Michel Temer (PMDB),

reuniu-se com a presidenta Dilma para sinalizar os riscos de romper a aliana
com o PMDB. Toda a oposio de direita passou o dia esbravejando no Con-
gresso. Inmeros juristas constitucionalistas, tal qual mmias levantando das
tumbas, foram imediatamente entrevistados para mostrar a impossibilidade
tcnica desta proposta.
Fica evidente o que est em jogo e por que a proposta de uma Constituinte
to perigosa para as classes dominantes. Aprisionados em um sistema pol-
tico, que impem recuo e concesso como nicas alternativas para enfrentar
problemas econmicos, o risco das mobilizaes geradas pela retomada das
lutas sociais identificar a necessidade de mudar o sistema poltico ameaa toda
a blindagem assegurada pela herana da transio conservadora e aperfeioada
pela blindagem jurdica dos anos de ofensiva neoliberal.
Tal soluo no pode ser admitida, pois representa uma soluo para o
cerco poltico em que tentam aprisionar o governo Dilma. Evidentemente,
a maioria dos parlamentares do Congresso Nacional, o nico que pode con-
vocar o plebiscito legal, no tem interesse em mudar as atuais regras. nesse
momento que os movimentos sociais, compreendendo que o cavalo passava
selado, no perderam a oportunidade histrica e num feito memorvel se
reuniram e decidiram que j que eles se recusam, ns faremos. assim que
surge o Plebiscito Popular da Constituinte.
A campanha do Plebiscito Popular produziu uma unidade das foras sociais
de esquerda que no era vista desde a campanha contra a Alca em 2002, envol-
vendo mais de 100 mil militantes e ativistas voluntrios numa gigantesca ao
pedaggica que resultou no feito de arrecadar 7.754.436 votos em todo o Brasil.
O mais importante que pautou o tema da Constituinte Exclusiva e Sobe-
rana do Sistema Poltico. Apesar de toda a mobilizao do Plebiscito Popular,
que movimentou as redes sociais, envolveu os principais candidatos presiden-
ciais, lideranas, artistas e personalidades, a campanha mereceu o completo
descaso da grande mdia, demonstrando claramente que a classe dominante
no aceita enfrentar o tema.
A grande questo saber se conseguiremos construir uma grande campa-
nha de massas, semelhante das diretas j, em torno da bandeira da Consti-
tuinte. um desafio imenso. Na dcada de 1980, havia um profundo desgaste
da ditadura, governadores e parlamentares eleitos pelo PMDB (continuidade

do MDB), e, consequentemente, possibilidade de construir uma ampla frente
em torno da bandeira das diretas j. Sabemos que ao entrar na campanha os
setores burgueses disputaram sua conduo e aps a derrota da Emenda Dante
de Oliveira imprimiram uma nova bandeira, o Tancredo j, isolando a classe
trabalhadora e atropelando a perspectiva de manter a luta por diretas j.
Mas, desde janeiro de 1984 at a derrota no Congresso Nacional, apoiaram
a campanha, conformando a nossa mais ampla frente democrtica. E agora?
Temos fora para enfrentar este desafio? Afinal, como nos ensinou Florestan
Fernandes, democratizar o sistema poltico somente interessa classe trabalha-
dora e aos seus aliados do campo popular. Nem mesmo os setores da burguesia
interna, que apoiam, participam e sustentam a frente neodesenvolvimentista
do governo Dilma, tero interesse em mudanas profundas que ameacem a
hegemonia de classe no Congresso Nacional. Sem enfrentar este desafio, assis-
tiremos s crescentes insatisfaes manipuladas pela direita.
Quando enfrentamos um cerco, a soluo romp-lo. Isso exige ousadia.
claramente perceptvel que as lutas sociais retomaram o imaginrio popular.
Talvez esta seja a mais importante das consequncias de junho de 2013. Abri-
ram a possibilidade de uma campanha de massas ganhar as ruas. Neste mo-
mento em que enfrentamos uma avassaladora ofensiva da direita, assistimos
uma clara disputa poltica e ideolgica das insatisfaes sociais.
Trata-se de uma luta que ter que ser decidida nas mobilizaes de rua.
O erro histrico de no ter proporcionado organizao social a partir da ex-
perincia administrativa do governo no ser superado a curto prazo. A fora
social que pode cumprir esse papel composta pelos atuais setores organizados
do movimento sindical e popular, com todos os seus limites, em conjunto
com as massas desorganizadas, que deram uma pequena mostra nas mobili-
zaes de junho de 2013. Este o casamento necessrio, fundamental, sem o
qual no haver nenhum avano.
Situaes como essa exigem ousadia e coragem dos indivduos na histria.
Porm, alm destas qualidades, ser preciso uma resposta no campo da polti-
ca, que exige mobilizar a fora social existente.
Construir uma bandeira poltica que rompa a impossibilidade de trans-
formaes estruturais em nossa sociedade no uma opo. a possibilidade
que temos diante da atual disjuntiva histrica. A bandeira a Constituinte,

Exclusiva e Soberana do Sistema Poltico.
Sem avanar, toda a frustrao gerada nos ltimos anos ser capitalizada
pelo inimigo. No estamos diante de uma campanha a mais. Manter o atual
sistema poltico implica em retroceder quando precisamos avanar. Sem com-
preender isso, estaremos no passo de espera, lidando com os crescentes ataques
denuncistas da mdia, aguardando, sempre na defensiva, que nos derrotem.
Ou o que pior, permanecendo acuados, assistindo a um governo que foi
portador das melhores esperanas de transformao aprisionado na execuo
de um programa que sua prpria negao, deixando o sangramento esvair
qualquer vontade poltica de apoi-lo.
Um cerco poltico s rompido quando se retoma a ofensiva. Nenhuma
reforma poltica democrtica ser possvel com a atual composio do Con-
gresso Nacional.
Este o momento em que a militncia far a diferena.
Corrupo se combate com
reforma poltica
Vagner Freitas
O debate sobre a necessidade de uma reforma democrtica do sistema poltico

existente em nosso pas ganhou corpo e se consolidou nos movimentos sindi-
cal e social. Ao longo de 2014, iniciativas do campo democrtico e popular,
como o Plebiscito Popular por uma Constituinte Exclusiva e Soberana sobre
o Sistema Poltico, que recolheu quase oito milhes de votos em setembro,
bem como o abaixo-assinado do Partido dos Trabalhadores (PT) e a campanha
da Coalizo Democrtica, da Confederao Nacional dos Bispos do Brasil
(CNBB) e da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), deram o tom no debate
que incidiu na prpria campanha eleitoral, especialmente no 2o turno das elei-
es presidenciais, com a candidata do PT reeleita, Dilma Rousseff, tomando
posio por um plebiscito sobre a reforma poltica.
No entanto, com a eleio do Congresso mais conservador desde 1964,
segundo dados do Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar
(Diap), a posterior eleio do independente Eduardo Cunha (PMDB-RJ)
para presidir a Cmara dos Deputados, e o cenrio de crise poltica e econmi-
ca, quem milita pela reforma poltica se viu diante de uma ofensiva organizada
e articulada dos setores conservadores e reacionrios, absolutamente contr-
rios s mudanas que defendemos.
A ao em torno da votao da Proposta de Emenda Constituio (PEC)
nmero 352/2013, cujo objetivo central o de constitucionalizar o financia-
mento empresarial de campanhas, comeou h meses, quando o ministro do

Supremo Tribunal Federal (STF), Gilmar Mendes, paralisou a votao contra
o financiamento empresarial que estava em seis a um (sobre um total de 11 mi-
nistros), com uma conhecida manobra, o chamado pedido de vistas. Recente-
mente, Cunha se apressou em articular uma votao na Cmara e decidiu criar
uma comisso especial para discutir e analisar o contedo da referida PEC.
Essas aes fizeram com que a prioridade mxima das foras progressistas
mudasse. Atualmente, fundamental atuar para barrar a contrarreforma capi-
taneada por Cunha, que inclusive deu prazos rpidos (120 dias) para os traba-
lhos de uma comisso presidida por um deputado federal do DEM. A Central
nica dos Trabalhadores (CUT) e os movimentos sociais trabalham para jun-
tar o maior nmero de foras sociais e polticas para barrar essa contrarreforma
que visa expulsar o povo das decises e do espao parlamentar, centrando fogo
contra o financiamento empresarial de campanhas eleitorais, cujos efeitos no-
civos sobre o sistema poltico foram escancarados na Operao Lava-Jato.
Para a CUT, corrupo se combate com reforma poltica e denunciar o
financiamento empresarial, um mal que corri as instituies, uma obriga-
o das foras democrticas brasileiras. Esse, alis, um item da reforma que
tem grande respaldo popular e vai permitir que, a partir dele, se questione o
conjunto das deformaes existentes no sistema poltico, tais como propor-
cionalidade nacional desequilibrada, falta de espaos de participao popular,
sub-representao de setores como mulheres, negros, indgenas e jovens, alm
de um Senado oligrquico que revisa todas as decises da Cmara etc.
Numa democracia participativa, os direitos polticos so conquistas que
no se limitam apenas a participar de reunies, comcios, manifestaes, ou
apoiar um candidato e comparecer aos locais de votao no dia de eleio.
fundamental acompanhar os mandatos, cobrar, fiscalizar, participar dos de-
bates que apontam sadas para correo dos erros, para o aperfeioamento
do sistema poltico, punio das irregularidades e, em especial, lutar para que
todos os brasileiros, e no apenas os polticos profissionais e seus familiares e
amigos, tenham condies iguais de concorrer a um cargo eletivo e participar
plenamente da vida poltica do pas.
No Brasil, a populao induzida pela grande mdia a rejeitar a simples
ideia de participao poltica isso coisa de bandido. assim que o povo
Corrupo se combate com reforma poltica 317
traduz as falas raivosas que os comentaristas fazem diariamente nas rdios e

televises, em especial, contra o PT. Mas eles no estimulam essa onda de
criminalizao da poltica toa. A cobertura de todos os meios de comuni-
cao jornais impressos, sites da grande mdia, rdios, revistas e televises
que trata a maioria dos polticos, especialmente os do PT, como corruptos
que devem ser banidos da face da terra, tem a ver com a ideologia conser-
vadora e contrria participao dos mais pobres. Est relacionada com os
rumos da poltica econmica do governo nos ltimos 12 anos. Tem a ver
com os lucros dos donos dos meios de comunicao que defendem a agenda
neoliberal, do corte de investimentos sociais, do arrocho aos trabalhadores,
aposentados e pensionistas. Quanto menos distribuio de renda, melhor
para essa turma. Quanto menos brasileiros/as bem informados/as sobre seus
direitos, inclusive o de participar sobre os destinos do pas, ir s ruas reivin-
dicar, exigir mudanas que beneficiem a todos, melhor para o que alguns
chamam de a turma da casa-grande, que no se conforma em no ter mais
escravos sua disposio.
Se h algo positivo neste cenrio, o fato de que o falso moralismo da co-
bertura est sendo escancarado pelas redes sociais que expem e ridicularizam
as reportagens, mostrando, por exemplo, que as denncias contra polticos
do PT, mesmo aquelas sem comprovao alguma, so escancaradas e tratadas
com sensacionalismo e imenso desrespeito. J as denncias contra polticos
amigos, como a turma que comandou o Propinoduto Tucano, so publicadas
de forma a vender a ideia de que so pequenos problemas, em espaos menos
nobres, com matrias curtas e confusas exibidas na TV.
O fato concreto que essa regra eleitoral conservadora e o cerco montado
pela imprensa, combinado com a reduo do crescimento econmico, contri-
buem para que a maioria da populao acabe comprando as teses da mdia. O
resultado a eleio de um parlamento conservador, contrrio aos interesses
da prpria classe trabalhadora.
inquestionvel que o Congresso Nacional eleito em 2014, apesar das
manifestaes contra tudo e contra todos que ocorreram em 2013, no re-
presenta a maioria progressista da sociedade, apesar de renovado em 46,39%
na Cmara e em 81,48% em relao s vagas em disputa no Senado. Segundo
o Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (Diap), ser um dos
mais conservadores e contrrios aos interesses dos trabalhadores e da sociedade

desde a redemocratizao, em 1985.
O Diap tambm fez um levantamento sobre as bancadas na Cmara dos
Deputados e o resultado no nada favorvel s causas populares: a bancada
empresarial foi ampliada e ter 217 representantes, a bancada ruralista engros-
sou para 153. J a sindical minguou para 51 deputados federais.
A reforma poltica e o combate corrupo

Para a CUT, a reforma poltica um dos mais efetivos instrumentos que exis-
tem para combater corrupo no Brasil. A estratgia dos conservadores con-
trrios reforma, articulados com a imprensa, a oposio ao governo Dilma e
ao PT e parte do Judicirio, manipular as informaes para dar a entender
que o PT, partido que mais defende as mudanas, se beneficia da corrupo e
que esta prtica comeou nos governos Dilma e do ex-presidente Lula. O que
eles no dizem que a corrupo faz parte da histria do Brasil e que, nunca,
na histria do nosso pas, se combateram e se apuraram tantas denncias e
irregularidades como no governo democrtico-popular que vem sendo eleito
desde 2002. Da a importncia de combinar a reforma poltica com o combate
corrupo e a democratizao dos meios de comunicao para que tenhamos
maior pluralidade possvel na difuso das informaes, ideias, opinies etc.
A concentrao da mdia nas mos de poucas famlias, como disse o profes-
sor Wanderley Guilherme dos Santos, em entrevistas recentes:
um obstculo poderoso ao amadurecimento poltico do pas. Em vez de estimular

a formao de consensos em diversas reas, que poderiam auxiliar no progresso so-
cial e na tomada de decises de interesse geral, os meios de comunicao estimulam
a formao de linhas de conflito inegociveis entre grupos e setores sociais. Ajudam
a definir posturas sectrias e criam um radicalismo artificial, sem base na vida real.
Para ns, estimulam tambm o distanciamento do povo da poltica. E sem

participao popular, ser impossvel conquistar avanos sociais, manter e am-
pliar o projeto nacional de desenvolvimento com justia e incluso social,
mais e melhores empregos e distribuio de renda, fazer as reformas estruturais
que o Brasil precisa, entre elas, a reforma poltica.
Corrupo se combate com reforma poltica 319
Essa a luta encampada por mais de 500 entidades, entre elas, CUT, CTB,
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST), Articulao de Mu-
lheres Brasileiras (AMB), Coordenao dos Movimentos Sociais (CMS), Fora
do Eixo, Central de Movimentos Populares (CMP), Comisso Pastoral da
Terra (CPT), Consulta Popular, Central nica das Favelas do Rio Grande do
Norte (CUFA), Conselho Indigenista Missionrio (CIMI), Associao Favela
Viva AC, Critas Brasileira, Centro Santo Dias de Direitos Humanos da
Arquidiocese de So Paulo, Coletivo Quilombo e Educafro.
Em 2014, essas entidades coletaram em todo o Brasil cerca de 7,5 milhes de
votos a favor do plebiscito pela Constituinte Exclusiva do Sistema Poltico. Este
ano, o movimento social e sindical inicia um novo ciclo de lutas cujo objetivo
ampliar e reforar as manifestaes e atos em favor da reforma poltica popular.
Desta vez, preciso pressionar o Congresso Nacional a convocar um plebiscito
oficial. O mote da campanha Plebiscito Constituinte: Tem de ser Oficial.
A CUT defende uma participao popular na poltica ampla e irrestrita.
Para ns, todos os segmentos da sociedade devem estar representados nas ins-
tncias de poder Congresso Nacional, das Assembleias Legislativas e Cma-
ras de Vereadores ao contrrio do que ocorre hoje.
Com o atual sistema poltico, se elegem preferencialmente polticos pro-
fissionais, seus filhos, esposas, genros e noras, ou empresrios, fazendeiros e
banqueiros que tm muito dinheiro ou recebem generosas doaes para gastar
em campanhas eleitorais.
justamente essa representao distorcida, resultado de uma legislao
eleitoral que privilegia a influncia do poder econmico, que precisamos com-
bater e mudar. E a nica alternativa uma ampla e democrtica reforma pol-
tica, que aperfeioe os instrumentos de participao popular.
Para isso, necessrio fazer uma reforma poltica que acabe com as doaes
de empresas para as campanhas eleitorais, institua o financiamento pblico de
campanha e limite as contribuies individuais. O financiamento das campa-
nhas hoje o maior estimulador de corrupo. Quem doa vai cobrar depois
do governante e/ou parlamentar eleito.
Entre as Resolues do 11o Congresso Nacional da CUT, em 2012, j
havamos feito a avaliao sobre a qualidade de representao no parlamento,
a influncia da herana da ditadura militar no sistema eleitoral nacional e as
relaes comprometedoras que tm com os financiadores de campanhas elei-

torais. Naquela ocasio, reafirmamos nosso compromisso de organizar a luta
pela reforma poltica.
O item da resoluo que se refere reforma poltica absolutamente claro
quanto a esse compromisso:
A CUT constata que a relao de foras no atual Congresso Nacional bloqueou

at mesmo a tmida reforma eleitoral que se discutia, o que coloca em pauta a
questo da convocao de uma Assembleia Constituinte Especfica que d a pala-
vra ao povo brasileiro, como instrumento que supere os obstculos levantados pela
classe dominante a qualquer transformao de fundo no nosso pas. A CUT, ao
defender uma reforma poltica alternativa democracia parlamentar e corporativa
e ao questionar a hegemonia da economia privada ou mista, defende uma nova
relao entre transformao poltica e econmica.
Em nossa plataforma, aprovada h cerca de ano, tambm reafirmamos a

necessidade de uma reforma poltica ampla e profunda, que contemple o aper-
feioamento da democracia representativa e o fortalecimento da democracia
participativa do povo brasileiro. Esse o desejo inequvoco demonstrado em
vrias manifestaes populares e em pesquisas de opinio.
Porm, para que o Congresso Nacional admita a necessidade de uma am-
pla reforma poltica, preciso que haja muita presso social, alm da presso
sobre os partidos polticos, governadores e prefeitos. O Brasil no pode conti-
nuar com um sistema de governo em que os partidos faam alianas de conve-
nincia; por exemplo, o PMDB e outros partidos fazem aliana nacional com
o PT para presidncia da Repblica, composio com o PSDB e outros parti-
dos da oposio para governadores e prefeitos, elegendo assim grande bancada
heterodoxa, isto , deputados com os ps nas duas canoas (da oposio e da
situao), sendo que estes deputados votam conforme suas prprias conveni-
ncias e interesses. E o Brasil fica na incerteza e na fragilidade institucional.
Vivemos com uma bipolaridade de poder. Temos 33 partidos e uma lista
de outros que querem registros. O que prepondera o oportunismo e as ne-
gociatas. No h democracia que resista!
Sobre os autores
Ana Claudia Chaves Teixeira doutora em Cincias Sociais pela Universi-
dade Estadual de Campinas. Possui graduao em Cincias Sociais (1994)
e mestrado em Cincia Poltica (2000) pela mesma universidade. pesqui-
sadora do Ncleo de Pesquisa em Participao, Movimentos Sociais e Ao
Coletiva (Nepac) da Unicamp.
Andr Marenco cientista poltico, professor do Programa de Ps-Graduao

em Polticas Pblicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFR-
GS), integra o Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (Cegov) e o
Grupo de Pesquisa do CNPq denominado Instituies Polticas Comparadas.
Bruno Vicente Lippe Pasquarelli doutorando da Universidade Federal de

So Carlos (UFSCar), com pesquisa financiada pela Fundao de Amparo
Pesquisa do Estado de So Paulo (Fapesp) e bolsista na Universidade de Ox-
ford, no Reino Unido, com pesquisa financiada pela Capes.
Bruno P. W. Reis professor do departamento de Cincia Poltica da Univer-

sidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e pesquisador visitante na Univer-
sity of Pennsylvania (Estados Unidos), com bolsa Capes. Doutor em Cincia
Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj)
exerceu recentemente funes de direo na Associao Nacional de Ps-Gra-

duao e Pesquisa em Cincias Sociais (Anpocs) e na Associao Brasileira de
Cincia Poltica (ABCP).
Cludio Gonalves Couto Cientista poltico, professor do Departamento

de Gesto Pblica da FGV-EAESP, bolsista de produtividade 1-D do CNPq e
secretrio executivo da ANPOCS. colunista ocasional de poltica dos jornais
Valor Econmico e O Estado de S. Paulo.
Clarisse Paradis Doutoranda em Cincia Poltica pela UFMG e vice-pre-

sidente do Partido dos Trabalhadores de Belo Horizonte, tambm militante
da Marcha Mundial das Mulheres.
Gleide Andrade Graduada em Filosofia (PUC-MG), mestranda em Po-

lticas Pblicas pela Fundao Perseu Abramo, vice-presidente nacional do
Partido dos Trabalhadores. Coordenadora Nacional da Campanha pela Re-
forma Poltica. Ex-secretria de Finanas do Partido dos Trabalhadores (MG).
Ocupou cargos na administrao democrtica popular daPrefeiturade Belo
Horizonte (gestes Patrus Ananias e Fernando Pimentel). Ativista e militante
do Partido dos Trabalhadoresdesde 1986.
Henrique Fontana est no quinto mandato como deputado federal e se

notabilizou pela luta por uma reforma poltica democrtica. Foi vereador de
Porto Alegre e secretrio de Sade do municpio. Formado em Administrao
e Medicina, tem 55 anos, casado, tem dois filhos e um neto.
Jairo Nicolau cientista poltico, professor titular da Universidade Federal do

Rio de Janeiro. especialista em sistemas eleitorais.
Joo Feres Jr. cientista poltico, professor e vice-diretor do IESP-UERJ;

coordenador Grupo de Estudos Multidisciplinares da Ao Afirmativa (GE-
MAA), do Laboratrio de Estudos da Mdia e Esfera Pblica (LEMEP) e do
site Manchetmetro. Autor de vrios livros, estudos e artigos cientficos sobre
polticas de ao afirmativa, mdia, poltica e teoria poltica.
Luciana Tatagiba professora do Departamento de Cincia Poltica da Uni-

camp, onde desenvolve pesquisas sobre os temas da democracia participativa,
Sobre os autores 325
movimentos sociais e ao coletiva. mestre em Cincia Poltica pela Uni-

versidade Estadual de Campinas (1998) e doutora em Cincias Sociais pela
mesma universidade (2003).
Luiz Otvio Ribas doutorando em Direito na UERJ, conselheiro do Insti-

tuto de Pesquisa, Direitos e Movimentos Sociais (IPDMS), militante da Con-
sulta Popular.
Maria do Socorro Sousa Braga professora e pesquisadora da UFSCar.

Integra, desde 2012, a diretoria da Associao Brasileira de Cincia Poltica
(ABCP).
Marcus Ianoni professor do Departamento de Cincia Poltica da Univer-

sidade Federal Fluminense (UFF) e colunista do Jornal do Brasil. Pesquisa,
principalmente, relaes entre Estado, interesses e economia.
Pedro Neiva doutor em cincia poltica pelo IUPERJ, com ps-doutorado

em metodologia quantitativa pela Universidade do Texas. Foi pesquisador do
Cebrap de 2007 a 2010. Atualmente professor adjunto do Departamento de
Administrao na Universidade de Braslia (UnB).
Ricardo Gebrim advogado, dirigente da Consulta Popular, integra a Coor-

denao do Plebiscito Popular da Constituinte.
San Romanelli Assumpo mestre e doutora em cincia poltica pela USP,

ps-doutoranda do IESP-UERJ, foi assessora da CNV. pesquisadora na rea
de teoria poltica contempornea, com foco em teorias da justia, tolerncia,
direitos humanos e democracia.
Sarah de Roure bacharel em Histria pela Universidade de Braslia (UnB)

e mestre em Desenvolvimento e Cooperao Internacional pela Universidade
do Pas Basco, tambm militante do Partido dos Trabalhadores e da Marcha
Mundial das Mulheres.
Tarso Genro foi governador do Rio Grande do Sul (2011-2014) e ministro

da Justia (2007-2010). autor de vrios livros na rea de Direito, Poltica e
Literatura.
Teresa Sacchet tem ps-doutorado pela Universidade de So Paulo (USP),

doutorado pela Universidade de Essex, no Reino Unido (ambos em Cincia
Poltica), e mestrado em Sociologia e Poltica pelo Birkbeck College, Univer-
sidade de Londres. especialista na temtica de mulheres, gnero e poltica e
professora visitante no Departamento de Gnero e Poltica para as Mulheres
da Universidade da Califrnia Berkeley.
Vagner Freitas bancrio, presidente da Central nica dos Trabalhadores

(CUT) e conselheiro do Conselho de Administrao do BNDES.
Wagner Iglecias doutor em Sociologia e professor da Escola de Artes, Cin-

cias e Humanidades da Universidade de So Paulo.
Wagner Pralon Mancuso doutor em Cincia Poltica pela Universidade de

So Paulo (USP) e professor da Escola de Cincias, Artes e Humanidades da
mesma Universidade.

IANONI, Marcus. Reforma Política e Democrática. 2015 PDF

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REFORMA POLTICA

Editora Fundao Perseu Abramo

Este livro obedece s regras do Novo Acordo Ortogrfico da Lngua Portuguesa.

Editora Fundao Perseu Abramo

Parte I Principais propostas do PT para a Reforma Poltica ....................21

Parte 2 Outros temas de Reforma Poltica ...........................................191

Sobre os autores .....................................................................................321

Por isso na impacincia

desmilitarizao das polticas militares. As duas primeiras tm prioridade, em

pular encaminhado pela agremiao. A segunda parte apresenta outros temas

estrutura oligoplica da mdia. Trata-se de uma contribuio importante para

o autor argumenta que a lista fechada solucionaria o problema pelo lado da

nfase no problema da fragmentao partidria. Para tanto, ele examina duas

to da composio dessas casas. Pedro Neiva discorre, com profundidade, sobre

parlamentar. O secretrio nacional de movimentos populares do PT, Bruno

desde 2013, de encaminhar a proposta da presidenta Dilma lanada como

Por fim, quero prestar vrios agradecimentos. Agradeo, em primeiro lu-

Marcus Ianoni, organizador

O Partido dos Trabalhadores (PT) se afirmou na sociedade com caractersticas

escravido. Essa mesma nao concentrou, ao longo do tempo, as proprieda-

Financiamento pblico exclusivo para campanhas

a campanha personalizada e carssima, prevalecendo mais uma vez o poder

Em junho de 2013, a presidenta Dilma Rousseff tornou pblica a proposta

Ele aposta na inovao institucional: O plebiscito ou o referendo, conforme o

jurdicas e polticas e o arcabouo jurdico efetivamente existente medeiam a

ruas? As pesquisas de opinio, ento realizadas, deixaram claro que a maio-

Os povos evoluem, e cada gerao tem o direito, em regime democrtico, de de-

Como diria Marx, os homens fazem a histria. E, embora esse pensador

Em 2006, Lula lanou a ideia de uma constituinte exclusiva para tratar da

I de um tero, no mnimo, dos membros da Cmara dos Deputados ou do

Alm da inconstitucionalidade da constituinte exclusiva quanto ao proce-

Temos a convico de que uma constituinte exclusiva no atual momento histrico

tendncia a conformar uma situao de dualidade de poder entre o Congresso

Seu argumento tem vrios pontos em comum com o de Michel Temer,

Nada contra a emerso dos brios dos representantes do povo; ao contr-

por 69 organizaes e movimentos, entre os quais Abong, CUT, MST e PT:

poltico-institucionais de direita. Embora essa mudana na conjuntura esteja

Luiz Otvio Ribas

e vinculante. Necessrio em sociedades que confiaram na mudana constitu-

Anlise das manifestaes de junho de 2013 a

poltica de conciliao de classes incapaz de resolver grandes questes es-

tersticas de contestao poltica. Como, por exemplo, uma ao de massas de

Reforma poltica com criatividade e participao popular

tatividade. Conforme o Inesc (2014), no Congresso Nacional 10% so mu-

como na Frana (1793 e 1848), Argentina (1860), Grcia (1864), Nicargua

decises. Para outras questes, ainda no temos resposta e precisamos inclu-

avessa s estratgias de organizao, como os partidos, por exemplo. Hoje,

Os perodos de decadncia poltica, cultural, do modo de vida, decadncia das

a, que consolidou uma clara hegemonia poltico-militar e abriu caminho ao

cadncia, crise e ajustes se convertem um no outro, necessariamente, nos

imposio, aos elementos adversrios, da estrutura de comando extremamente

dinheiro, que era relevante como organizador da poltica democrtica, passa a

objeto da preocupao das classes dominantes. E, muito menos, dos oligop-

de tempo de televiso, por partidos do mercado eleitoral, bem como a proi-

Em reao a mais um escndalo de corrupo fartamente alardeado pela gran-

ao financiamento de campanha, por seu impacto diferencial sobre o fluxo de

frente aos imprios macednico e, depois, romano. E ele s retorna com o

o facciosismo. Ele, contudo, deixa de estender sua argumentao questo

Rawls: igualdade poltica, financiamento e comunicao

Alguns crticos de Uma teoria da justia acusaram Rawls de ter se limi-

Cada pessoa tem um direito igual a um sistema plenamente adequado de direitos

estabelecer para o maior benefcio possvel dos membros menos privilegiados da

Segundo Rawls, esse esquema de justia, composto de dois princpios, deve