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A LEI N. 9.

784/ 99 E A IMPOSSIBILIDADE DE SUA APLICAO NOS


PROCESSOS DISCIPLINARES MILITARES

Jorge Csar de Assis1

A hierarquia e a disciplina constituem, por assim dizer, a prpria essncia das


foras armadas. Se quisermos, portanto, preservar a integridade delas devemos
comear pela tarefa de levantar um slido obstculo s pretenses do Judicirio, se
que existem, de tentar traduzir em conceitos jurdicos experincias vitais da caserna.
Princpios como os da isonomia e da inafastabilidade do Judicirio tm pouco peso
quando se trata de aferir situaes especficas luz dos valores constitucionais da
hierarquia e da disciplina. O quartel to refratrio queles princpios, como deve ser
uma famlia coesa que se jacta de ter sua frente um chefe com suficiente e acatada
autoridade. E seria to desastroso para a misso institucional das foras armadas que
as ordens de um oficial pudessem ser contraditadas nos tribunais comuns, como para a
coeso da famlia, se a legitimidade do ptrio poder dependesse, para ser exercido, do
plebiscito da prole. (Mauro Pimentel de Albuquerque) 2

1. CONSIDERAES SOBRE A LEI 9.784/1999


A Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999 regula o processo administrativo no
mbito da Administrao Pblica Federal.
Seu art. 1 permite identificar sua finalidade especial a proteo dos direitos
dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da administrao.
Quanto aos fins da Administrao Pblica, estes se resumem no dizer do sempre
lembrado Hely Lopes Meirelles, num nico objetivo: o bem comum da coletividade
administrada. Toda atividade do administrador pblico deve ser orientada para esse
objetivo. Se dele se afasta ou desvia, trai o mandato de que est investido, porque a
comunidade no instituiu a administrao seno como meio de atingir o bem estar
social. Ilcito ser todo ato administrativo que no for praticado no interesse da
coletividade. 3
A lei 9.784/99 deve estar em consonncia com os princpios maiores previstos
no caput do art. 37 da Carta Magna, quais sejam: legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficincia.
Restaria ento definir quem so os administrados que o art. 1 da lei do processo
administrativo federal elegeu como sendo sujeitos da proteo de seus direitos, os
destinatrios do bem comum que deve ser proporcionado.
Parece de meridiana clareza que administrados so todos os indivduos que
fazem parte da coletividade administrada, e este conceito de forma alguma se confunde
com o de servidores pblicos que so as pessoas encarregadas pela Administrao de
realizarem os fins por ela estabelecidos. Servidor pblico, por exemplo, o chefe do
1
Membro do Ministrio Pblico da Unio. Promotor da Justia Militar lotado em Santa Maria/RS.
Membro Correspondente da Academia Mineira de Direito Militar. Scio Fundador da Associao
Internacional das Justias Militares. Autor de vrias obras sobre Direito Militar publicadas pela Editora
Juru.
2
Procurador da Repblica. Apud Parecer de sua lavra, no HC n 002217/RJ, TRF / 2 Regio, Relator
Desembargador Federal Srgio Correa Feltrin, julgado em 25.04.2001.
3
Lembrado por Jos Armando da Costa. Direito Administrativo Disciplinar. Editora Braslia Jurdica,
Braslia, 2004, p.35/36.
departamento municipal de trnsito, com poder de polcia para estabelecer sentido das
vias de trfego, delimitar a fixao de placas de sinalizao, regulamentar rea de
estacionamento controlado, enquanto que administrado o cidado comum, que deve
submeter-se a essas deliberaes, que visam ao bem comum, mas podem, em dado
momento, prejudicar um seu direito.
Devemos fixar igualmente a premissa de que a Lei n. 9.784/99 regula o
processo administrativo de natureza externa (daqueles que atingem os administrados),
no tendo nenhuma conotao com processos internos de natureza disciplinar (que
envolvem a atuao de servidores pblicos).
A Lei n. 9.784/99, portanto, insere-se dentro do amplo leque de controle de
Administrao Pblica, em especfico o controle da administrao pelos
administrados, que se caracteriza pela ao dos indivduos em defesa de qualquer de
seus direitos ou na crtica daqueles atos administrativos que lhes sejam ou lhes
possam parecer, prejudiciais ou nocivos.

2. ESPCIES DE PROCESSOS DISCIPLINARES MILITARES


Uma vez estabelecido que o processo administrativo federal regulado pela Lei
n. 9.784/99 no tem natureza disciplinar, depreende-se dessa concluso sua
conseqente inaplicabilidade para a apurao da responsabilidade do servidor pblico
civil ou militar.
Esta certeza dada pelo prprio texto legal, cujo art. 69 em portugus bem
claro expressa que os processos administrativos especficos continuaro a reger-se por
lei prpria, aplicando-se-lhe apenas subsidiariamente os preceitos desta lei.
A aplicao da Lei n 9.784/99 tem carter <subsidirio> e no deve ocorrer
quando puder desnaturar o processo disciplinar especfico.
No Brasil, temos duas espcies de servidores pblicos: os civis e, os militares,
subdivididos estes em federais (os integrantes das foras armadas) e estaduais (os
integrantes das polcias militares e corpos de bombeiros militares).
Em nvel federal o processo disciplinar dos servidores civis est regulado pela
Lei n 8.112/90 (que instituiu o regime jurdico nico dos servidores pblicos civis da
Unio), entre seus artigos 143 a182.
J o processo disciplinar dos servidores militares apresenta duas modalidades
bsicas: o Conselho de Justificao, regido pela Lei n. 5.836, de 05.12.1972, destinado
a julgar, atravs de processo especial, da incapacidade do oficial militar de carreira
para permanecer na ativa ou na situao de inatividade em que se encontra e; o
Conselho de Disciplina, regido pelo Decreto Federal n. 71.500, tambm de 05.12.1972,
cuja finalidade - assegurada ampla defesa ao acusado a de julgar a incapacidade do
aspirante a oficial ou guarda-marinha e demais praas com estabilidade assegurada, para
permanecer na ativa ou na situao de inatividade em que se encontram. 4
A Sindicncia5, com objetivo de apurar a falta administrativa praticada em tese,
pelo servidor pblico civil ou militar apesar de possuir rito prprio no chega a
configurar um processo administrativo.
Assevera Paulo Tadeu Rodrigues Rosa que a sindicncia poder ser
investigatria ou acusatria.
4
Normas similares regulam os processos disciplinares militares, em nvel de Estados e Distrito Federal,
levando-se em conta que por disposio constitucional as polcias militares e corpos de bombeiros
militares so consideradas foras auxiliares e reserva do Exrcito Brasileiro.
5
A Portaria n. 202, de 26 de abril de 2000, do Comandante da Fora, regula a elaborao da Sindicncia
no mbito do Exrcito Brasileiro (IG 10-11).
No primeiro caso, o fato conhecido, mas o autor do ilcito administrativo
desconhecido. No segundo caso, tanto o autor como o fato so conhecidos, e a
autoridade Administrativa busca colher elementos para comprovar os indcios dos fatos
que so atribudos ao militar, a funcionrio civil, que poder ser submetido a um
processo administrativo para a perda do cargo ou da funo, ou para a aplicao de
outras penalidades previstas em lei. 6
No h dvidas, portanto, de que o Conselho de Justificao, o Conselho de
Disciplina, e a prpria Sindicncia se for assim considerada, so os processos
administrativos (de natureza disciplinar) especficos em vigor nas Foras Armadas,
que a Lei n.9.784/99 refere em seu art. 69.

3. INAPLICABILIDADE DA LEI N. 9.784/99 AOS PROCESSOS


DISCIPLINARES MILITARES
Neste ponto, chegamos ao n grdio da questo proposta: aplicao ou no, da
lei do processo administrativo federal (externo) ao processo disciplinar militar
(interno).
Pelo que se j se viu at agora, sobressai concluso de que a inaplicabilidade
da lei a que se impe. Seja porque a Lei n. 9.784/99 dirige-se ao administrado
(indivduo que no faz parte da Administrao) e no ao servidor pblico que a
prpria lei considera como autoridade com poder de deciso nos termos do inciso III,
do 2, de seu art. 1; seja porque, dentre os direitos do administrado, insere-se o de ser
tratado com respeito pelas autoridades e servidores (art. 3, I) o que refora a idia de
que o destinatrio da referida lei no aquele servidor submetido a um processo
disciplinar porque infringiu algum preceito regulamentar e poder estar agindo sem a
devida eficincia, que um preceito constitucional a ser seguido por todos.
Persistindo dvidas sobre a aplicao da Lei n. 9.784/99 ao processo disciplinar
castrense, uma simples leitura do texto legal ir dissip-las. Veja que o art. 9 da
referida norma prev serem legitimados como interessados no processo administrativo
as pessoas fsicas ou jurdicas que o iniciem como titulares de direitos ou interesses
individuais ou no exerccio do direito de representao; tambm aqueles que, sem terem
iniciado o processo, tm direitos ou interesses que possam ser afetados pela deciso a
ser tomada; as associaes e organizaes representativas, no tocante a direitos e
interesses coletivos e; as pessoas ou as associaes constitudas quanto a direitos ou
interesses difusos.
Tal previso legal de interessados se apresenta como esdrxula para os processos
disciplinares militares dispensando maiores comentrios.
Que dizer ento do contedo do art. 31 da norma legal questionada, ao asseverar
que quando a matria do processo envolver assunto de interesse geral, o rgo
competente poder, mediante despacho motivado, abrir perodo de consulta pblica
para a manifestao de terceiros, antes da deciso do pedido, seno houver prejuzo para
a parte interessada. Imagine-se s por hiptese, o caos que poder se transformar o seio
das Foras Armadas, a prevalecer o entendimento de que a dita Lei n. 9.784/99
aplicvel ao processo disciplinar da caserna.
So institutos estranhos vida militar e aos regulamentos disciplinares, onde
prevalece um incontestvel e constitucional dever de obedincia s ordens dos

6
Direito Administrativo Militar Teoria e Prtica, 2 edio, Editora Lmen Jris, Rio de Janeiro, 2005,
p.27.
superiores hierrquicos, que detm inclusive o poder disciplinar, que o instrumento
necessrio para assegurar esse mesmo dever.
Dito isso podemos, mediante simples exerccio mental, identificar algumas
hipteses desses chamados processos administrativos externos albergados pela Lei n.
9.784/99, e o faremos com base na Constituio Federal.
Como a propriedade urbana deve cumprir sua funo social, a exigncia
facultada ao Poder Pblico, mediante lei especfica para rea includa no Plano Diretor,
de exigir do proprietrio de solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado,
que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente de parcelamento
ou edificao compulsrio; imposto sobre a propriedade predial e territorial urbano
progressivo no tempo; ou desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida
pblica de emisso previamente aprovados pelo Senado Federal (art. 182 e ), uma
hiptese mais do que clara da possibilidade de processo administrativo regulado pela
Lei n. 9.784/99.
Da mesma forma, a exigncia de estudo prvio de impacto ambiental, daquelas
obras ou atividades potencialmente causadoras de significativa degradao do meio
ambiente (art. 225, 1, inciso IV), se descumprida, poder dar azo ao processo
administrativo federal, em face da supremacia do interesse pblico, do poder de
autotutela intrnseco Administrao Pblica.
Isso sem falar dos possveis processos administrativos que envolvam as
concessionrias, permissionrias e autorizatrias de servios pblicos (os entes de
cooperao), ou mesmo o administrado que pretenda obter uma licena do Poder
Pblico, como por exemplo, o alvar de construo.
Em todos estes casos poder-se- falar da existncia de autoridade, administrado,
interessado, perodo de consulta pblica para manifestao de terceiros, porm tais
elementos no tm nenhuma conotao com o especialssimo processo disciplinar
militar.
As prprias sanes estabelecidas no art. 68 para serem aplicadas pela
autoridade competente tero natureza pecuniria ou consistiro em obrigao de fazer
ou no fazer, semelhana no dos regulamentos disciplinares que regem a vida dos
servidores pblicos, mas sim da Lei n. 7.347, de 24.07.1985 Lei da Ao Civil
Pblica, que prev em seu art.11 a imposio judicial de fazer ou no fazer (sob pena de
execuo especfica ou cominao de multa diria pelo descumprimento da ordem) e,
em seu art. 13, havendo condenao em dinheiro, a indenizao pelo dano causado que
reverter a um fundo gerido por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais.
Todavia, adotando sentido contrrio, o E. Tribunal Regional Federal da 4
Regio decidiu, no recurso criminal em sentido estrito n. 2002.71.00.046153-3/RS,
relator o Desembargador Federal Luiz Fernando Wowk Penteado, pela aplicabilidade da
Lei n. 9.784/99 ao processo disciplinar militar. A ementa ficou assim vasada:
Recurso em sentido estrito. Habeas Corpus. Sentena concessiva da ordem.
Punio disciplinar imposta militar. Identidade entre ofendido e autoridade
competente para punir. Lei n. 9.784/99. Ausncia de incompatibilidade com o Estatuto
do Militar. 1- No se verifica a existncia de disposio, expressa ou tacitamente, que
incompatibilize a aplicao do disposto no art. 18, inciso I, da Lei n. 9.784/99 com as
regras contidas no Estatuto do Militar (Lei n. 6.880/80). 2- No pode a autoridade
contra quem foi promovida a insubordinao participar do processo disciplinar que
culminou com a punio do militar. 3- Recurso no provido. Negado provimento ao
recurso em sentido estrito. Unnime. (TRF-4 Regio, RSE n.
2002.71.00.046153-3/RS, Relator Desembargador Federal Luiz Fernando Wowk
Penteado, julgado em 22.10.2003, DJU de 12.11.2003)
Data maxima venia, a r. deciso do TRF/4 incorreu em equvoco pelos seguintes
motivos a seguir elencados:
. Conforme j demonstrado acima, a Lei n. 9.784/99 regula o processo
administrativo federal de natureza externa, visa assegurar os direitos do administrado
frente supremacia da Administrao Pblica, e de todo inaplicvel aos processos
disciplinares militares.
Neste ponto, bom se afirmar que se equivocou ainda o E. TRF/4, ao confundir
a simples apurao de uma transgresso disciplinar ainda que por meio de uma
sindicncia como na hiptese da deciso acima referida, com o processo disciplinar
militar a nvel federal s existem dois, Conselho de Justificao e Conselho de
Disciplina, destinados para os casos mais graves, estampados na verificao da
capacidade do militar em permanecer na ativa ou na situao de inatividade em que se
encontrar.
. A r.deciso confundiu a figura do servidor ou autoridade interessada direta ou
indiretamente na matria objeto do processo administrativo externo (nunca interno,
muito menos disciplinar) com a figura do Comandante de uma Unidade Militar que
detm a competncia para julgar e aplicar punies disciplinares aos seus subordinados,
sujeitando-se, inclusive responsabilidade pela eventual omisso.
Vale anotar ainda que o sistema jurdico militar vigente no Brasil pressupe uma
indissocivel relao entre o poder de mando do Comandante e o dever de obedincia
dos que lhe so subordinados, da decorrendo um poder disciplinar que visa exatamente
assegurar o cumprimento desse mesmo dever.
Carece de sentido pinar determinados dispositivos de uma legislao estranha
caserna que no sequer aplicvel ao processo disciplinar dos servidores civis
(regulado pela Lei n. 8.112/90), tumultuando a disciplina e hierarquia, com inegvel
prejuzo para as instituies militares.
. Como o direito disciplinar militar visa, atravs de institutos prprios e
peculiares, condicionar e manter a regularidade das Foras Armadas e Auxiliares, de
modo a uma melhor execuo de suas misses constitucionais, conclui-se que a
punio pela falta disciplinar visa a preservao da disciplina e deve ter em vista o
benefcio educativo ao punido e coletividade a que ele pertence (art.23, RDE).
A punio disciplinar militar s ter alcanado seus objetivos se ela for imediata,
ou seja, garantida a ampla defesa e o contraditrio, desde que observados os ritos
estabelecidos nas leis e regulamentos prprios. O enxerto de normas jurdicas
estranhas em um processo disciplinar to peculiar, longe de tornar transparente ou mais
justa a relao entre a Administrao Militar e o faltoso serve apenas para enfraquecer
ou colocar em xeque a autoridade do Comandante, e com ela os pilares constitucionais
da disciplina e da hierarquia.