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RESEAS
conceptos, medicin, indagacin causal
NOTAS
Pablo Baln*
ARTCULOS
Palabras clave Resumen
Stateness During the last decade, the State has recovered a central
role in social science. This article offers a selective review of
Development the main contributions in the fields of political science and
economics economics, focusing on three main issues. First, it reviews
classic and contemporary conceptual approaches to the
Political science phenomenon of stateness. Second, it lists and assesses the
strengths and limitations of different approaches of measu-
Measurement rement. Third, it reviews empirical regularities regarding the
relation between (i) the State and regime type and (ii) the
State and development, focusing on existing disagreements
about the causal mechanisms that produce them. Overall,
although much progress has been made, there is still need
for greater conceptual precision and empirical rigor.
*
Licenciado en Ciencia Poltica (Universidad de San Andrs). Becario Doctoral CONICET, con
sede de trabajo en la Universidad Torcuato Di Tella. Contacto: balanpablo@gmail.com
Estudios Sociales del Estado - volumen 1, nmero 1, primer semestre de 2015 - ISSN: 2422-7803 205
Pablo Baln
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U na vez ms, el Estado ha regresado al primer plano. Desde distintas dis-
ciplinas de las ciencias sociales la literatura sobre el Estado ha experi-
mentado un crecimiento exponencial en los ltimos aos. El Estado es, sin em-
bargo, un fenmeno esquivo. A diferencia de otras instituciones para las cuales
NOTAS
las ciencias sociales han elaborado modelos analticos claros como el congreso
y los partidos polticos, no existe un modelo estndar para abordar el fenmeno
estatal. Hasta la fecha no se cuenta con un conjunto de proposiciones que (1)
proporcionen una descripcin analticamente fundada y empricamente adecua-
ARTCULOS
da del funcionamiento de los aparatos estatales y de sus agentes y (2) permitan
construir conocimiento acumulativo mediante el anlisis comparado o de un gran
nmero de casos.
El propsito de este artculo es ofrecer una revisin selectiva de los abordajes con-
ceptuales y empricos del fenmeno estatal producidos en el mbito de las ciencias
sociales en particular en los campos de la ciencia poltica y la economa. Aunque
la discusin sobre el Estado y las capacidades estatales ocupa un lugar central en-
tre cientficos sociales y policymakers, al incursionar en esta temtica se advierte
la ausencia de consenso en torno a los abordajes conceptuales, las estrategias de
medicin y la explicacin de las regularidades empricas. En primer lugar, si bien
la ausencia de consenso es un fenmeno frecuente en el dominio de las ciencias
sociales, la proliferacin de trminos como buena gobernanza, Estado fallido y
capacidad estatal revela una confusin conceptual para describir con precisin el
fenmeno estatal. En segundo lugar, el estudio del Estado impone serios desafos
a la investigacin emprica, toda vez que se trata de un fenmeno cuya medicin
es por distintos motivos esquiva. Por ltimo, aunque una serie de regularidades
empricas entre Estado y rgimen poltico y Estado y desarrollo econmico son
conocidas, stas han recibido explicaciones divergentes y no siempre claras al
momento de precisar los mecanismos causales que las generan.
Estudios Sociales del Estado - volumen 1, nmero 1, primer semestre de 2015 - ISSN: 2422-7803 206
El Estado en la ciencia social moderna: conceptos, medicin, indagacin causal
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sus habitantes, regulan, coercionan.1 De acuerdo con una contribucin reciente, el
Estado puede ser definido como un stock de recursos de violencia, de extraccin y
de legitimidad.2 De esta definicin se siguen dos corolarios. En primer lugar, desde
esta perspectiva, el Estado no es un conjunto de actores ni de reglas y, por tanto,
predicar de l atributos que se predican de este tipo de objetos equivaldra a un
NOTAS
error categorial; atributos denotados por los trminos capacidad o la autonoma
slo podran predicarse de agentes con volicin, como la administracin y el
gobierno. En segundo lugar, en tanto stock de recursos, el Estado es utilizado
y puede ser capturado por los actores que acceden a su control a partir de las
ARTCULOS
reglas que definen el rgimen. La definicin weberiana del Estado la agencia
que detenta el monopolio de la violencia fsica legtima3 supone la adquisicin
plena de estos recursos. Sin embargo, esta definicin y el relato cannico de los
procesos de formacin estatal,4 ambos inspirados en la experiencia europea, se
han revelado insuficientes para la descripcin y la explicacin de situaciones que
no se ajustan a ellas:5 situaciones de debilidad estatal o de estatalidad incompleta
que reclaman un modelo ms general acerca de la gnesis y el funcionamiento del
Estado en distintos contextos.
1
ODONNELL, 2010.
2
MAZZUCA, 2012.
3
WEBER, 2005 (1919).
4
TILLY, 1975; 1992.
5
CENTENO, 2002.
6
OLSON, 1993; 2000.
7
ODONNELL, 2010: 159.
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En lnea con la tradicin neoclsica, Bates especifica las condiciones que definen
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la existencia de un Estado.8 Partiendo de la existencia de dos tipos de agentes
agentes privados y un agente G que se especializa en el uso de la violencia,
para que un Estado exista:
NOTAS
zas crebles referidas a la confiscacin de la riqueza de los agentes privados.
ARTCULOS
que ello ocurra, no deberan poder aumentar su bienestar mediante el sa-
queo o la evasin impositiva.
8
BATES, 2008.
9
OSZLAK, 1982.
Estudios Sociales del Estado - volumen 1, nmero 1, primer semestre de 2015 - ISSN: 2422-7803 208
El Estado en la ciencia social moderna: conceptos, medicin, indagacin causal
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pero no capturan la lgica analtica que subyace a su gnesis. La definicin
minimalista propuesta por Bates es la nica que captura esta lgica y permite
distinguir con claridad situaciones de existencia y ausencia del fenmeno estatal.
En lnea con esta perspectiva, que concibe al Estado como uno de mltiples equi-
NOTAS
librios posibles, estudios recientes muestran que rgimen y Estado pueden ser
conceptualizados como componentes de una unidad analtica ms abstracta: la
de orden social. En un reciente libro North, Wallis y Weingast proveen una teo-
ra del desarrollo poltico en el marco de una teora general del cambio social.10
ARTCULOS
Segn estos autores, toda la historia de la humanidad puede clasificarse en tres
tipos de rdenes sociales. Un orden social es un sistema que viene a solucionar
un problema ubicuo en todas las sociedades humanas, el problema de la violen-
cia. Los rdenes sociales difieren en el conjunto de tecnologas utilizadas para
resolver este problema.
10
NORTH, WALLIS y WEINGAST, 2009.
11
COX, NORTH y WEINGAST, 2013.
Estudios Sociales del Estado - volumen 1, nmero 1, primer semestre de 2015 - ISSN: 2422-7803 209
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parte de la violencia privada. En un orden abierto, la creacin de organizaciones
en el campo econmico y poltico es libre: su existencia no requiere de la
autorizacin estatal. En segundo lugar, los rdenes abiertos introducen una
invencin novedosa: las organizaciones no dependen como ocurra hasta el
advenimiento de la modernidad de la identidad de sus miembros. Se trata de
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organizaciones perpetuas e impersonales, que se ajustan al modelo weberiano
de una burocracia profesionalizada. En las esferas econmica y poltica, el status
de los individuos no se define a partir de rasgos adscriptivos sino que depende
de la conjuncin de ciertos derechos y obligaciones legalmente respaldados. Los
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rdenes abiertos generan rentas, pero las generan a travs de la competencia.
All donde pueden generarse nuevas rentas econmicas o polticas existen
incentivos para crear una nueva organizacin. En suma, en los rdenes
abiertos rige la lgica de lo que Schumpeter denomin destruccin creativa.12
Figura 1. Caractersticas de los rdenes de acceso limitado vs. rdenes de acceso abierto.
12
SCHUMPETER, 1984 (1942).
13
NORTH, WALLIS, WEBB y WEINGAST, 2012.
Estudios Sociales del Estado - volumen 1, nmero 1, primer semestre de 2015 - ISSN: 2422-7803 210
El Estado en la ciencia social moderna: conceptos, medicin, indagacin causal
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sobreviven, si existen, organizaciones menores. Los rdenes maduros de acceso
limitado exhiben mayores niveles de diferenciacin organizacional: existen ml-
tiples organizaciones pblicas y privadas pero su existencia depende de la au-
torizacin estatal. Las organizaciones privadas como los sindicatos y los grupos
econmicos defienden sus intereses bajo el amparo de instituciones estatales;
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ambas se benefician de arreglos monopolsticos. De acuerdo con el anlisis de
los autores, todas las denominadas economas emergentes y la mayora de los
pases en Amrica Latina, Sudfrica, China, e India entran en esta categora.
Al mismo tiempo, hay que sealar que los rdenes limitados experimentan fre-
ARTCULOS
cuentes avances y retrocesos entre categoras permaneciendo, sin embargo,
dentro de la misma lgica. Este marco terico permite, pues, conceptualizar al
Estado como un componente de equilibrios poltico-econmicos ms amplios
que difieren de manera decisiva en sus propiedades, en su organizacin y en sus
consecuencias para el desarrollo econmico.
14
ODONNELL, 1993.
15
CINGOLANI, 2013. El autor ofrece una lista de 32 definiciones.
16
MAZZUCA, 2012.
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to de definiciones consiste en listas ms o menos extensas de acciones que todo
Estado debera estar en condiciones de efectuar. En su estudio pionero, Weaver y
Rockman presentan una lista de diez capacidades de gobierno: (1) capacidad de
fijar y mantener prioridades entre demandas; (2) de asignar recursos de manera
eficiente; (3) de innovar cuando viejas polticas hayan fracasado; (4) de coordinar
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objetivos en conflicto; (5) de poder imponer prdidas a grupos poderosos; (6)
de representar intereses difusos; (7) de asegurar la implementacin efectiva de
polticas; (8) de asegurar estabilidad de las polticas en el tiempo; (9) de asumir
y mantener compromisos internacionales; (10) de tramitar exitosamente los cli-
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vajes polticos de modo tal que la sociedad no degenere en una guerra civil.18 Ante
esta proliferacin de definiciones, la literatura ha optado por adoptar definiciones
de tipo minimalista: el concepto se define como el poder que tiene un Estado de
proveer bienes pblicos o de implementar polticas pblicas.19
17
ALONSO, 2008: 21.
18
WEAVER y ROCKMAN, 1993.
19
LEVI, 1988; CINGOLANI, 2013; WELLER y ZIEGLER, 2014.
20
ODONNELL, 2010: 163.
21
TILLY, 1975; 1992.
22
LEVI, 1999: 1.
23
TILLY, 1992: 46.
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El Estado en la ciencia social moderna: conceptos, medicin, indagacin causal
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con el tiempo cobraron vida propia: tribunales, tesoreras, sistemas de
tributacin, administraciones regionales, asambleas pblicas y muchas
otras cosas.24
NOTAS
pacidad extractiva como uno de los atributos definitorios de la estatidad.25
Una segunda lnea de trabajos identifica la capacidad estatal con capacidad ad-
ministrativa, entendida como la capacidad de proveer bienes pblicos de manera
ARTCULOS
eficiente, de hacer respetar contratos, de proteger derechos de propiedad.26 Se
trata de una lnea que enfatiza la existencia de burocracias profesionales we-
berianas, compuestas por funcionarios reclutados de acuerdo con criterios me-
ritocrticos, que no exhiban comportamientos rentistas y desarrollen horizontes
temporales amplios.27 Un trabajo clsico de esta corriente es el de Skowronek,
que analiza el proceso histrico de construccin de las capacidades administra-
tivas del Estado norteamericano.28
24
Ibdem.
25
OSZLAK, 1982.
26
HANSON y SIGMAN, 2011.
27
RAUCH y EVANS, 1999; 2000.
28
SKOWRONEK, 1982.
29
WEBER, 2005 (1919).
30
MANN, 1984; 2008: 355.
31
ODONNELL, 1993: 67.
32
ODONNELL, 2010: 159.
Estudios Sociales del Estado - volumen 1, nmero 1, primer semestre de 2015 - ISSN: 2422-7803 213
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Capacidad Estatal
NOTAS
Capacidad Capacidad Capacidad
Extractiva Administrativa Coercitiva
ARTCULOS
Poder infraestructural
33
HANSON y SIGMAN, 2011.
34
CINGOLANI, 2013.
35
GIRAUDY, 2012.
36
SOIFER, 2012.
37
KURTZ y SCHRANK, 2012.
38
GOERTZ, 2006.
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El Estado en la ciencia social moderna: conceptos, medicin, indagacin causal
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dimensin por ejemplo, la implementacin de polticas de ciencia y tecnologa,
ser clasificado, en su conjunto, como de baja capacidad. En esta perspectiva, la
debilidad en una dimensin de la actividad estatal cancela la fortaleza en cualquier
otra dimensin. En cambio, la estrategia de los parecidos de familia supone que
bajos valores en una dimensin no anulan altos valores en otras: la debilidad en
NOTAS
algunas dimensiones de la capacidad estatal no cancela el hecho de que distintos
Estados pueden exhibir fortalezas en distintas reas.39 Es razonable suponer que
el poder infraestructural no sea una dimensin del concepto de capacidad estatal
en pie de igualdad con las anteriormente consignadas; antes bien, se trata de
ARTCULOS
una condicin que habilita el ejercicio ms o menos desarrollado de las distintas
dimensiones de la capacidad estatal (Figura 2).
Esta tensin ya estaba presente en el trabajo clsico de Peter Evans y sus cola-
boradores, donde se reconoca que puede haber aislamiento o contradicciones
entre distintos tipos de capacidad estatal.43 En el caso lmite, la primera tenden-
cia hace converger el concepto de capacidad estatal con el de buena gobernanza,
39
GIRAUDY, 2012.
40
GALLIE, 1956.
41
FUKUYAMA, 2012, 2013.
42
ACEMOGLU, 2005: 1199.
43
EVANS, RUESCHEMEYER y SKOCPOL, 1985: 352.
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De acuerdo con el Banco Mundial, la buena gobernanza ha estado asociada con
la democracia y a la existencia de derechos civiles, con la transparencia, con el
imperio de la ley y con servicios pblicos eficientes.45 En aras de la claridad con-
ceptual y de acuerdo con una variedad de autores, sera necesario eliminar un
concepto tan impreciso como intil. Por ejemplo, Fukuyama hace converger el
NOTAS
concepto de gobernanza con el de capacidad estatal, entendida como la capa-
cidad de un gobierno para crear e implementar reglas y de proveer servicios.46
El autor insiste en que la buena gobernanza es conceptual y empricamente
independiente del rgimen democrtico o de la naturaleza ms o menos de-
ARTCULOS
mocrtica de las prcticas al interior de una organizacin determinada. Es esta
independencia la que permite teorizar e indagar sobre las relaciones empricas
entre gobernanza o fortaleza del Estado y otros fenmenos como la democracia,
la corrupcin o el desarrollo econmico.
44
CINGOLANI, 2013.
45
WORLD BANK, 2014.
46
FUKUYAMA, 2013: 4.
47
KURTZ y SCHRANK, 2012.
48
WELLER y ZIEGLER, 2014.
49
LEVITSKY y MURILLO, 2009: 116.
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El Estado en la ciencia social moderna: conceptos, medicin, indagacin causal
los actores polticos crean instituciones sin intencin de que se cumplan, pero
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con miras a aumentar la legitimidad. En este caso, las instituciones persiguen
objetivos simblicos o morales, no la regulacin de comportamientos. En el se-
gundo caso, los actores carecen del poder para que las instituciones obliguen a
todos los actores relevantes a actuar de conformidad con ellas. La inestabilidad
de las instituciones, a su vez, puede surgir en contextos en los que el balance de
NOTAS
poder es incierto o cambiante quienes quedan excluidos de los arreglos institu-
cionales pueden sabotearlos, o en contextos de transicin donde debe lograr-
se la obediencia de todos los actores con un inters en juego. La inestabilidad
institucional exhibe una lgica perversa porque influye sobre las expectativas.
ARTCULOS
En contextos de estabilidad es probable que los actores realicen inversiones en
habilidades, tecnologas y organizaciones que refuercen la institucionalidad. En
cambio, cuando la debilidad institucional se convierte en un dato del entorno,
los actores desarrollan expectativas de inestabilidad: sabiendo que los acuer-
dos sern efmeros o no se cumplirn, los actores adaptan estratgicamente su
comportamiento, desplegando conductas anmicas o estableciendo instituciones
informales. As, puede generarse lo que los autores denominan una trampa de
inestabilidad.50
50
LEVITSKY y MURILLO, 2009: 123.
51
Del mismo modo en que ocurri dcadas atrs con el concepto de democracia.
52
BATES, 2008.
53
SAYLOR, 2013.
Estudios Sociales del Estado - volumen 1, nmero 1, primer semestre de 2015 - ISSN: 2422-7803 217
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seleccionar unas pocas que estn altamente correlacionadas entre s54, la prc-
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tica metodolgica ms habitual consiste en seleccionar un conjunto de indicado-
res perteneciente a cada dimensin constitutiva del concepto. Sin embargo, las
estrategias de operacionalizacin vigentes en la literatura son variadas y resulta
oportuno sealar sus fortalezas y debilidades.
NOTAS
Una primera distincin se refiere a la utilizacin de medidas basadas en resul-
tados y aquellas que, de alguna manera, intentan medir la capacidad subya-
cente. Tpicamente, las medidas basadas en resultados comprenden una varie-
dad de indicadores de poltica pblica, como tasas de escolarizacin, resultados
ARTCULOS
de evaluaciones educativas, o tasas de mortalidad infantil.55 Sin embargo, esta
estrategia tiene deficiencias metodolgicas graves, ya que en el proceso cau-
sal que se inicia en la formulacin de una poltica y termina con sus resulta-
dos interviene una variedad de factores contextuales que vuelven inverosmil
un vnculo causal entre resultados y capacidad. As, Soifer propone evitar las
medidas basadas en el resultado de cualquier programa estatal, porque eso
supone un vnculo directo entre capacidad y resultados.56 En rigor, son las
medidas de eficiencia lo que debe ser explicado por la calidad del Estado.57
Con el objeto de evitar la confusin entre capacidad y voluntad poltica Kurtz y
Schrank sostienen que las medidas basadas en resultados deberan examinar
resultados de poltica en reas particularmente poco politizadas y que reflejen
funciones estatales esenciales.58 Fukuyama expresa una recomendacin simi-
lar: concentrarse en una serie de funciones que en teora son ejecutadas por
todos los gobiernos.59
54
CRDENAS, 2010: 5.
55
HANSON, 2011.
56
SOIFER, 2012: 587.
57
FUKUYAMA, 2012.
58
KURTZ y SCHRANK, 2012.
59
FUKUYAMA, 2013: 9.
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El Estado en la ciencia social moderna: conceptos, medicin, indagacin causal
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no es difcil imaginar un Estado dotado de una gran efectividad burocrtica
para implementar polticas adversas a las preferencias de los inversores. En
suma, si estos indicadores miden la adecuacin de las polticas gubernamen-
tales a las preferencias de la comunidad de negocios o de las agencias de de-
sarrollo antes que la capacidad subyacente de las agencias estatales, exhiben
NOTAS
error de medicin sistemtico o sesgo.60
ARTCULOS
evala el nivel de capacidad en una determinada dimensin.61 La primera cues-
tin est estrechamente vinculada a la estrategia definicional que se adopte:
condiciones necesarias y suficientes o parecidos de familia.62 A nivel emprico,
esta decisin se traduce en diferencias bsicas a la hora de agregar puntajes de
indicadores: en el primer caso, la regla de agregacin es multiplicativa; en el
segundo, aditiva.63 La segunda cuestin tambin resulta crtica para la validez de
los indicadores: por ejemplo, si se toman los impuestos como indicador de la ca-
pacidad extractiva, debe decidirse si se tomarn determinados flujos tributarios
como proporcin de la recaudacin total o la recaudacin total como proporcin
del Producto Bruto Interno (PBI).
60
KURTZ y SCHRANK, 2007.
61
LIEBERMAN, 2002.
62
GIRAUDY, 2012.
63
GOERTZ, 2006.
64
LEVI, 1999: 1.
65
THIES, 2004: 455.
66
LIEBERMAN, 2002.
67
dem; BESLEY y PERSSON, 2011.
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constituyen la mayor parte de los recursos estatales; y (4) si se toma como
denominador el PBI, es probable que tanto el numerador del indicador (nivel
de impuestos) como el denominador sean endgenos al desarrollo econmico y
a la capacidad estatal: un valor bajo de la razn entre ambos puede deberse a
debilidad estatal o un alto grado de desarrollo econmico.68 Como apunta Sa-
NOTAS
ylor, el centro del problema radica en el proceso mediante el cual se recaudan
los impuestos i.e. a travs de qu mecanismos e instituciones se produce la
extraccin y no en el nivel de recaudacin.69 El autor propone el siguiente ejer-
cicio: presenta la recaudacin como proporcin del PBI para seis pases dos de
ARTCULOS
Amrica Latina, dos de Europa Occidental, y dos de frica para slo despus
revelar su identidad (Figura 3). Aunque histricamente el Estado ingls puede
ser considerado ms fuerte que el francs, slo en 1995 esta diferencia se tra-
dujo en trminos impositivos. Chile, el Estado ms fuerte de Amrica Latina,
no exhibe valores tan altos como los que se esperaran, ni Colombia muestra
valores tan bajos como los que cabra esperar de un Estado que hasta hace
poco tiempo no poda garantizar el control sobre su propio territorio. Botsua-
na, considerado como el Estado ms fuerte de frica conocido por evitar con
xito la denominada maldicin de los recursos naturales no difiere significati-
vamente de Zimbabue, que despliega un amplio historial de evasin impositiva
y guerra civil. Finalmente, otros pases como Alemania y Congo con un ratio
de 11,07% y 11,24%, respectivamente son indiscernibles desde el punto de
vista de este indicador.
68
FUKUYAMA, 2013; SAYLOR, 2013.
69
SAYLOR, 2013.
70
BERSCH, PRAA y TAYLOR, 2014.
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El Estado en la ciencia social moderna: conceptos, medicin, indagacin causal
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ministrativos.71 Este conjunto de estrategias consisten en evaluar la respuesta
del Estado ante una intervencin deliberada del investigador. Un ejemplo es el
envo de solicitudes para montar un negocio o demandar informacin y la medi-
cin de alguna propiedad de la respuesta obtenida.72 Este tipo de estrategia es
habitual en la literatura y fue implementada por Robert Putnam y sus colabo-
NOTAS
radores para medir la eficiencia administrativa de las regiones italianas.73 En la
misma lnea, una investigacin reciente se propuso enviar en pases en los que
el correo es responsabilidad del Estado correspondencia a direcciones equivo-
cadas de manera deliberada y en evaluar si resulta devuelta a la direccin del
ARTCULOS
remitente.74 Otras estrategias novedosas consisten en la utilizacin de imge-
nes satelitales o informacin georreferenciada para medir variables relacionadas
con el poder infraestructural del Estado. Por ejemplo, Harbers utiliza imgenes
satelitales para capturar el nivel de actividad econmica en los municipios de
Ecuador y luego utiliza dicha medida como el denominador de un indicador de
capacidad extractiva.75
71
KURTZ y SCHRANK, 2012.
72
Por ejemplo, stas son las estrategias seguidas por DI TELLA y MACULLOCH, 2009: nmero
de procedimientos que un emprendimiento tiene que cumplimentar para obtener status legal y
nmero de das hbiles que se demora para que una empresa obtenga status legal.
73
PUTNAM, LEONARDI y NANETTI, 1993.
74
CHONG, LA PORTA, LPEZ DE SILANS y SHLEIFER, 2012.
75
HARBERS, 2014.
76
ODONNELL, 1993: 64.
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vez que se trata de una de las relaciones con mayores implicancias normativas
presentes en la literatura: si, independientemente de la direccin de la causali-
dad, el nivel de democracia est positivamente asociado a la capacidad estatal,
el examen de esta relacin tiene implicancias normativas obvias. En particular,
si se detecta qu aspectos especficos del rgimen poltico tienen efectos sobre
NOTAS
la capacidad estatal, pueden examinarse y, en consecuencia, modificarse los
incentivos para invertir en capacidades.
ARTCULOS
co y capacidad estatal. Un conjunto de trabajos postula una asociacin positiva
entre democracia y capacidad estatal. La relacin emprica entre ambos fen-
menos es compatible con dos tipos de relacin causal. De un lado, es conocido
que el desarrollo de las instituciones representativas est histricamente liga-
do a la historia de la extraccin consentida de recursos, como expresa la divisa
revolucionaria no taxation without representation: toda vez que la imposicin
habilita la formulacin de demandas de los ciudadanos, sta sera una de las
causas del desarrollo de las instituciones democrticas.77 De otro, una serie de
trabajos argumenta que es la democracia la que ejerce un efecto positivo sobre
el desarrollo de capacidades estatales. Partiendo de una lnea de trabajos que
conceptualiza las instituciones como el resultado de decisiones de inversin,78
Besley y Persson argumentan que la cohesin del sistema poltico en la
medida en que sta reduce los efectos negativos de la polarizacin sobre las
perspectivas de redistribucin adversa aumenta las inversiones en capacidad
estatal.79 Partiendo de un modelo en el que existen dos grupos sociales, los
autores conceptualizan la democracia como un conjunto de instituciones cohe-
sivas que garantizan el carcter consensual de las transacciones polticas. En
presencia de instituciones cohesivas representativas de los intereses de todos
los grupos el grupo en el poder tendra incentivos a invertir en polticas de
inters comn. En cambio, en situaciones de polarizacin institucionalizada,
el grupo en el poder no tendra incentivos a invertir en capacidades extractivas
o legales ya que ante un shock que generara un cambio en la distribucin del
poder poltico, el nuevo grupo en el poder llevara a cabo polticas de carcter
redistributivo. En suma, en presencia de lmites institucionales, el grupo en el
poder cuenta con un margen reducido para efectuar polticas redistributivas:
los incentivos lo orientan a la inversin en polticas de inters comn. En tr-
minos de los autores:
77
Para una revisin de esta literatura cf. LEVI, 1999.
78
BATES, 1997.
79
BESLEY y PERSSON, 2009; 2011.
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El Estado en la ciencia social moderna: conceptos, medicin, indagacin causal
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Estas instituciones polticas tendern a promover el inters comn antes
que el gasto redistributivo.80
NOTAS
lgica de compromisos crebles, un aumento considerable en los niveles de capa-
cidad extractiva.81 En convergencia parcial con estos trabajos, Bck y Hadenius,82
encuentran que la relacin entre democracia y capacidad estatal es curvilnea: es
negativa a valores bajos de democracia, inexistente a valores medios, y positiva a
ARTCULOS
valores altos. La inspeccin visual de los datos sin controlar por otras variables
sugiere, en efecto, la existencia de una relacin e forma de U entre el nivel de
democracia y la calidad de las burocracias pblicas83 (Figura 4).
80
BESLEY y PERSSON, 2011: 19.
81
DINCECCO, 2011; DINCECCO y KATZ, 2012.
82
BCK y HADENIUS, 2008.
83
El ndice Polity2 mide niveles de competencia electoral, de participacin electoral y la pre-
sencia de lmites al poder ejecutivo. Este ndice resume, a su vez, cuatro ndices: el Bureau-
cratic Merit Index, el Functional Capacity Index, el Bureaucratic Efficiency Index (estos tres
elaborados por el proyecto State Capacity Survey de la Universidad de Columbia) y el Bureau-
cratic Quality Index elaborado por el Inernational Country Risk Guide (ICRG). El primero es una
medida de la autonoma burocrtica el grado en que las burocracias pblicas estn aisladas
de presiones polticas y acciones arbitrarias por parte del poder poltico, el segundo mide la
existencia de esquemas de compensacin de acuerdo con el nivel de productividad, el tercero
mide la eficiencia de la burocracia en la asignacin de recursos pblicos, y el cuarto mide la
continuidad de las polticas implementadas por la burocracia con independencia de los cambios
de gobierno. Para detalles vase el libro de cdigos a BERKMAN [ET AL.], 2013.
84
OLSON, 1993.
85
BUENO DE MESQUITA, SMITH, SIVERSON y MORROW, 2003.
Estudios Sociales del Estado - volumen 1, nmero 1, primer semestre de 2015 - ISSN: 2422-7803 223
Pablo Baln
RESEAS
NOTAS
ARTCULOS
Fuente: elaboracin propia en base a datos de BERKMAN ET AL. (2013) y POL-
ITY IV PROJECT (2014).
de imposicin alta que recae sobre la totalidad del selectorado. Esto no es posible
en democracias, donde el costo de mantener una coalicin de gran tamao con
bienes privados se vuelve demasiado gravoso para el lder y poco atractivo para
los miembros de la coalicin. En estas condiciones, el lder democrtico se ve obli-
gado a proveer bienes pblicos, de los que no es posible excluir a los miembros
del selectorado; en consecuencia, la tasa de imposicin debe ser baja.
En lnea con el modelo de Olson, Kurtz sostiene que la coordinacin entre lites
a nivel nacional en contextos de dominacin oligrquica es una condicin nece-
saria para el desarrollo de capacidad estatal.86 En un espritu similar, Lieberman
sostiene que el sistema de discriminacin racial sudafricano, a diferencia del ms
inclusivo sistema brasileo, provea tal mecanismo de coordinacin.87
Por ltimo, en una serie de trabajos recientes, Hanson expone hiptesis con-
trarias a las que sostiene buena parte de la literatura.88 El autor postula que
86
KURTZ, 2009.
87
LIEBERMAN, 2003.
88
HANSON, 2012.
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El Estado en la ciencia social moderna: conceptos, medicin, indagacin causal
RESEAS
sino que se sustituyen: el autor documenta que, en ausencia de niveles altos de
democracia, altos niveles de capacidad estatal tienen efectos positivos sobre un
conjunto de resultados de poltica pblica. En otras palabras, no habra ninguna
relacin causal entre democracia y capacidad estatal.
NOTAS
En suma, si bien la relacin entre Estado y rgimen tiene un largo pedigr en la
sociologa poltica y en la poltica comparada, la existencia de teoras causales
rivales muchas referidas a distintas dimensiones de la capacidad estatal y a
distintos componentes del rgimen poltico muestra que se est lejos de contar
ARTCULOS
con conocimiento causal slido acerca de los mecanismos que subyacen a esta
relacin. Como ocurre con la mayor parte de las relaciones entre macrofenme-
nos, es difcil establecer relaciones causales precisas puesto que slo se cuentan
con datos observacionales que vuelven difcil resolver problemas de identifica-
cin.89 Puesto que la naturaleza no produce cambios de rgimen y procesos de
formacin estatal segn las necesidades del investigador, es difcil explotar ex-
perimentos naturales para precisar estas relaciones.
Estado y desarrollo
Bates formula esta tesis en trminos taxativos sin Estado no hay desarrollo
y proporciona los microfundamentos que la explican.91 El autor postula que las
sociedades sin Estado no pueden alcanzar simultneamente la estabilidad y el
bienestar. En ausencia de Estado, los agentes privados deben encargarse de su
propia seguridad, bloqueando la inversin de recursos en actividades producti-
vas. En este contexto, el aumento de la produccin slo puede lograrse si los
agentes privados se militarizan y estn dispuestos a sacrificar ocio para defender
su propia riqueza. En las sociedades sin Estado existe, pues, una relacin inversa
entre prosperidad y militarizacin: el costo de la desmilitarizacin es la pobreza;
el costo del progreso material es la militarizacin. Slo cuando la defensa de ri-
queza puede delegarse a un especialista en violencia que pueda comprometerse
de manera creble a no expropiar a los agentes privados es decir, slo cuando
existe un Estado es posible alcanzar simultneamente la paz y la prosperidad.92
89
PRZEWORSKI, 2007.
90
EVANS, 1995; WADE, 1990.
91
BATES, 2008.
92
dem; BATES, GREIF y SINGH, 2002.
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Pablo Baln
RESEAS
de un Estado, generar desarrollo.
NOTAS
cracias pblicas y el crecimiento del PBI real per cpita (r=0.67).93 Una de las
mayores contribuciones de dicho estudio consisti en la elaboracin de un ndice
de calidad de las burocracias conocido como Weberianness Scale para 35
pases de todos los continentes. El ndice fue construido a partir de encuestas a
ARTCULOS
expertos sobre tres dimensiones de la administracin pblica: 1) la existencia de
incentivos de carrera y nivel de politizacin de las agencias; 2) el nivel de salario
de los empleados pblicos; y 3) la existencia de mayores o menores niveles de
reclutamiento meritocrtico. La Figura 5 muestra la relacin entre el nivel de PBI
per cpita (PPP, USD, ao 1990) y el ndice de calidad de las burocracias. Como
se observa, la correlacin es alta y positiva (r=0.61).
Figura 5. Calidad de la burocracia (Weberianness Scale) vs. PBI per cpita, USD 1990.
N=34; r=0.61
93
RAUCH y EVANS, 1999.
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El Estado en la ciencia social moderna: conceptos, medicin, indagacin causal
RESEAS
la relacin entre estatidad y desarrollo. La evidencia muestra que el desarrollo
econmico, la violencia y la capacidad del Estado son fenmenos que ocurren en
clusters.94 Besley y Persson (2011) muestran que los mismos mecanismos que
llevan a que los actores polticos realicen inversiones en capacidades estatales los
conducen, en contextos de baja capacidad estatal, a efectuar inversiones en vio-
NOTAS
lencia poltica. A partir de estas contribuciones tericas, una serie de trabajos se
ha propuesto precisar las relaciones empricas entre estos fenmenos.
ARTCULOS
estatal entendida como capacidad extractiva sobre el crecimiento econmico
en once pases europeos durante un perodo de cuatro siglos.95 Knutsen encuen-
tra que el efecto de la capacidad estatal sobre el crecimiento econmico es con-
dicional al tipo de rgimen: no tiene ningn efecto en democracias consolidadas
pero s en dictaduras, donde la capacidad estatal fungira como un seguro contra
el comportamiento rentstico de los gobernantes.96 Tambin en este caso existe
una larga controversia acerca de la direccin de la causalidad. Si el trabajo pione-
ro de Kaufmann y sus colaboradores97 afirmaba que la buena gobernanza era la
causa el crecimiento econmico, trabajos ms recientes postulan la existencia de
la relacin inversa98 o de causalidad recproca.99
Por ltimo, una agenda de investigacin de largo aliento impulsada por el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), se ha encargado de clarificar las relaciones
entre la calidad de las instituciones polticas a las que los investigadores tam-
bin denominan, en la lnea de Weaver y Rockman, capacidades de gobierno y
94
BESLEY y PERSSON, 2011; NORTH, WALLIS y WEINGAST, 2009.
95
DINCECCO y KATZ, 2012.
96
KNUTSEN, 2013.
97
KAUFMANN, KRAAY y ZOIDO-LOBATON, 1999.
98
KURTZ y SCHRANK, 2007.
99
ARNDT y OMAN, 2006.
100
CINGOLANI; THOMSSON y DE CROMBRUGGHE, 2013.
101
HANSON, 2012.
102
DE ROUEN y SOBEK, 2004; SOBEK, 2010.
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Pablo Baln
Figura 6. ndice de calidad burocrtica. Panel izquierdo: regiones. Panel derecho: Amrica Latina.
RESEAS
NOTAS
ARTCULOS
Fuente: elaboracin propia en base a datos de BERKMAN ET AL. (2013).
En suma, aunque existe amplia evidencia acerca de la relacin positiva entre cier-
tas medidas de capacidad del Estado y un conjunto de indicadores de desarrollo,
los mecanismos causales y la direccin de la causalidad continan siendo objeto
de disputa. Tambin en este rea, los problemas de identificacin han impedido
mayores precisiones acerca de la direccin y la magnitud de los efectos causales.
Conclusiones
103
Estos componentes del ndice se construyen a partir de datos de diferentes fuentes de in-
formacin tales como el Bertelsmann Transformation Index, Profils Institutionnels, Worldwide
Governance Indicators, International Country Risk Guide, Global Competitiveness Report y Co-
lumbia University State Capacity Survey. El mtodo de construccin del ndice puede consultar-
se en el documento anexo a la base de datos BERKMAN [ET AL.], 2013.
Estudios Sociales del Estado - volumen 1, nmero 1, primer semestre de 2015 - ISSN: 2422-7803 228
El Estado en la ciencia social moderna: conceptos, medicin, indagacin causal
RESEAS
r=0.84 (p<0.001).
NOTAS
ARTCULOS
Fuente: elaboracin propia en base a datos de BERKMAN ET AL. (2013).
Estudios Sociales del Estado - volumen 1, nmero 1, primer semestre de 2015 - ISSN: 2422-7803 229
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RESEAS
vlidos y estudios empricos bien diseados y replicables: slo de este modo es
posible la acumulacin de conocimiento cientfico sobre el Estado la nica pla-
taforma slida para reformas eficaces.
NOTAS
Fecha de recepcin: 16 de agosto de 2014
ARTCULOS
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El Estado en la ciencia social moderna: conceptos, medicin, indagacin causal
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