SISTEMAS ADMINISTRATIVOS DEL

ESTADO PERUANO

1. INTRODUCCIN

Los sistemas administrativos son procesos de apoyo esencialmente

de tipo administrativo, que contribuyen e impulsan el cumplimiento
de los objetivos del Estado. Estos sistemas, racionalizan las
estructuras y los procedimientos administrativos y a la vez
promueven el mejor uso de los recursos humanos, financieros y
materiales, logrando as una mayor eficiencia. Gracias a ellos, cuando
son bien concebidos, las actividades administrativas pueden fluir
normalmente.

La utilizacin de sistemas administrativos parece ser la metodologa

ms adecuada para el logro de los objetivos centrales de todo Estado.
Sera poco congruente afirmar que el buen rendimiento, adecuada
gestin, y el eficiente cumplimiento de las metas propuestas por
parte de un Estado se debe a la casualidad, sino que depende en gran
parte de la planeacin y diseo de los sistemas administrativos y de
la informacin que estos permiten tener a disposicin, como base
fundamental para el proceso de toma de decisiones.

La rapidez con que se producen los cambios, ya sean sociales,

ambientales, tecnolgicos, etc., conlleva a las entidades del Estado a
idear y mejorar sus sistemas administrativos en mecanismos mucho
ms dinmicos, fluidos y flexibles, que permitan a su vez romper con
la perpetuidad de las estructuras organizacionales y procedimientos
tradicionales con el fin de lograr valores programticos que permitan
la integracin de insumos complejos (recursos humanos, fondos
pblicos, entre otros), tanto internos como externos.
En la actualidad, la mayora de las organizaciones modernas apuestan
al desarrollo de sistemas administrativos que le permitan hacer frente
a la complejidad y multiplicacin de las operaciones en forma
bastante efectiva. Y de esta realidad no es ajena la Estructura del
Ordenamiento Peruano, tal es as que toda la operatividad del sistema
administrativo peruano se encuentra cimentado en determinados
rganos rectores que se erigen como las piedras angulares de cada
uno de los sistemas administrativos que la Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo establece en su artculo 46.

Estos sistemas administrativos estn compuestos de principios,

normas, procedimientos y tcnicas que regulan la utilizacin de
recursos en las entidades de la Administracin Pblica. Entre los
principales sistemas de la Administracin Pblica peruana figuran los
de presupuesto, contabilidad, tesorera, adquisiciones y
contrataciones, personal, inversin pblica, control, entre otros.
 2. LA TEORA DEL AGENTE

La mayora de las estados apuestan por el desarrollo de sistemas

administrativos que le permitan hacer frente a la complejidad y
multiplicacin de las operaciones en forma bastante efectiva. No
obstante, si bien en este tipo de relacin se debera perseguir
primordialmente el beneficio e inters de la ciudadana, esto no
necesariamente se produce debido a la conducta oportunista
desarrollada por algunos agentes, quienes van a querer obtener
beneficios adicionales (monetarios o no monetarios) de los que
previamente por ley les son concedidos. A esta situacin se denomina
Problema de Agencia.

La teora de agencia o teora del agente seala que uno de los

elementos claves para reducir el comportamiento oportunista de los
agentes es el establecimiento de sistemas de supervisin y control
(que tenga un costo razonable para la ciudadana). Por ello, en el
ordenamiento jurdico peruano existen por ejemplo desde el nivel
constitucional una serie de sistemas de control y supervisin que, al
menos formalmente, estn orientados al control de la conducta de los
agentes (de los polticos, de los servidores pblicos y de la
administracin estatal).

Las modalidades y mecanismos de supervisin y control son

innumerables. As por ejemplo, si examinamos el momento de la
intervencin supervisora, veremos que existen modelos de control
previo (ex-ante) y modelos de control posterior (ex-post). Los
mecanismos de control tambin pueden clasificarse en internos o
externos, en funcin del sujeto supervisor. Ser interno si el sujeto
supervisor pertenece a la Administracin Pblica. Ser externo si
dicho sujeto no pertenece a la Administracin Pblica.

Los sistemas de supervisin previa consisten en la intervencin sobre

los agentes (en este caso, polticos y burcratas), en el proceso de
adopcin de decisiones y antes de que estas efectivamente se
produzcan. Los sistemas de supervisin y control expost implican la
intervencin luego de que los agentes han realizado las acciones que
les competen.

Una extendida y bien conocida definicin de sistemas

administrativos seala que son el conjunto de principios, normas,
procedimientos, tcnicas e instrumentos que regulan la utilizacin de
recursos en las entidades de la Administracin Pblica, con el objetivo
de conseguir una gestin eficaz y eficiente. Esta definicin puede ser
comprendida ahora, con la teora que hemos sealado.

Por ello, los sistemas administrativos deben ser entendidos como

mecanismos de control obligatorio y previo, establecidos al interior
del Estado, para reducir el problema de agencia que se presenta en
cuanto a nuestra Administracin Pblica.

3. MARCO NORMATIVO DE LOS SISTEMAS

ADMINISTRATIVOS

Actualmente, la norma central que regula los sistemas

administrativos de manera general es la Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo (Ley N 29158). Esta ley orgnica seala que existen dos
tipos de sistemas: los sistemas funcionales y los sistemas
administrativos.
Sistemas Funcionales. De acuerdo a la Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo, los sistemas funcionales tienen como fin el asegurar el
cumplimiento de las polticas pblicas que requieren la participacin
de varias o todas las entidades del Estado. En ese sentido, el Poder
Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los Sistemas
Funcionales.
Sistemas Administrativos.- Los sistemas administrativos son los
conjuntos de principios, normas, procedimientos, tcnicas e
instrumentos que regulan la utilizacin de recursos en las entidades
de la administracin pblica y que a la vez promueven la eficiencia en
su uso.

Los sistemas en general son definidos como los conjuntos de

principios, normas, procedimientos, tcnicas e instrumentos,
mediante los cuales se organizan las actividades de la Administracin
Pblica que requieren ser realizadas por todas o varias entidades de
los poderes del Estado, los organismos constitucionales y los niveles
de Gobierno.
En ese sentido, se confirma que los sistemas son un conjunto de
reglas, que establecen procedimientos que deben ser utilizados por la
Administracin Pblica al organizar, ejecutar o administrar el Estado.
En cuanto a la definicin de sistemas administrativos, la Ley
Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE) ratifica que tienen por finalidad
regular la utilizacin de los recursos en las entidades de la
Administracin Pblica, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso.
En este camino, la LOPE ha hecho un esfuerzo importante, al sealar
especficamente los sistemas administrativos existentes:

a) Sistema de Gestin de Recursos Humanos

b) Sistema de Abastecimiento
c) Sistema de Presupuesto Pblico
d) Sistema de Tesorera
e) Sistema de Endeudamiento Pblico
f) Sistema de Contabilidad
g) Sistema de Inversin Pblica
h) Sistema de Planeamiento Estratgico
i) Sistema de Defensa Judicial del Estado
j) Sistema de Control
k) Sistema de Modernizacin de la Gestin Pblica

De acuerdo con la forma de operacin establecida en la LOPE, los

sistemas administrativos tienen dos tipos de entidades: entes
rectores y entidades de la Administracin Pblica (llamadas tambin
entidades operativas, porque son las que funcionan u operan
siguiendo los sistemas administrativos).
Para cada sistema administrativo existe un ente rector, que es la
autoridad tcnico normativa a nivel nacional; dicta las normas y
establece los procedimientos relacionados con su mbito; coordina su
operacin tcnica y es responsable de su correcto funcionamiento.
Las funciones generales de los entes rectores son las siguientes:

Programar, dirigir, coordinar, supervisar y evaluar la gestin del

proceso.
Expedir las normas reglamentarias que regulan el sistema.
Mantener actualizada y sistematizada la normativa del sistema.
Emitir opinin vinculante sobre la materia del sistema.
Capacitar y difundir la normativa del sistema en la Administracin
Pblica.
Llevar registros y producir informacin relevante de manera
actualizada y oportuna.
Supervisar y dar seguimiento a la aplicacin de la normativa de los
procesos tcnicos de los sistemas.
Promover el perfeccionamiento y simplificacin permanente de los
procesos tcnicos del sistema administrativo; y,
Otras funciones asignadas por las leyes especficas de los sistemas
administrativos.

Las dems entidades de la Administracin Pblica estn sometidas a

la autoridad de los entes rectores y deben cumplir con las directivas
dictadas por estos, pero no por un criterio jerrquico, sino por un
criterio normativo. Como menciona la LOPE, las normas,
procedimientos y guas que establezcan los entes rectores, son
vinculantes para todas las entidades de la Administracin Pblica.

En este momento, es pertinente sealar que, con excepcin del

sistema administrativo de control que corresponde a la Contralora
General de la Repblica los dems entes rectores recaen en el Poder
Ejecutivo.

Un punto importante que ratifica la LOPE es la aplicacin de los

sistemas a todo el Estado (a todo nivel), incluidos organismos
constitucionalmente autnomos,
Gobiernos regionales y Gobiernos locales. Por esta razn, se dice que
los sistemas administrativos tiene carcter transversal (y algunos
dicen que tambin vertical), porque afectan y vinculan a toda entidad
que conforma el Estado; sin importar el nivel de gobierno o su nivel
de autonoma. Otro aspecto que seala la norma es que los sistemas
solamente se pueden crear por ley.

4. LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS EN LA GESTIN

ECONMICA Y FINANCIERA DEL ESTADO

Los denominados sistemas de administracin financiera son aquellos

sistemas administrativos relativos a la captacin, asignacin,
utilizacin, gestin, control, evaluacin, registro y custodia de los
fondos pblicos. Estos sistemas administrativos se encuentran
regulados de manera unitaria general, en la Ley Marco de la
Administracin Financiera del Sector Pblico (Ley N 28112).

En la ley citada, se regulan los sistemas administrativos de

presupuesto, endeudamiento y contabilidad. Adicionalmente a ello,
cada sistema administrativo tiene una ley general, que le da el marco
normativo especfico y complementario.

4.1. Sistema de presupuesto pblico

El SNPP es el sistema administrativo que regula el proceso

presupuestario. Esto es, la determinacin de ingresos y gastos del
Estado, as como su asignacin y gasto efectivo. El proceso
presupuestario est compuesto por las etapas de:
i) programacin,
ii) formulacin,
iii) aprobacin,
iv) ejecucin y
v) evaluacin.

Este sistema administrativo es uno de los sistemas administrativos

que tienen referencia constitucional especfica. La Constitucin
peruana contiene una serie de disposiciones que exigen que el Estado
cuente con un presupuesto anual debidamente equilibrado (ingresos
y gastos). La Constitucin tambin establece que este presupuesto se
apruebe mediante ley del Congreso y seala el trmite especfico que
se debe seguir para su aprobacin.

A nivel infraconstitucional, el SNPP est regulado en la Ley Marco de

la Administracin Financiera del Sector Pblico (Ley N 28112) y por el
Texto nico Ordenado de la Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto Pblico (Ley N 28411), las leyes de Presupuesto del
Sector Pblico y las Directivas emitidas por la Direccin Nacional de
Presupuesto Pblico.
De acuerdo con dichas normas, los sujetos que integran el SNPP son:
i) La Direccin Nacional del Presupuesto Pblico (dependiente del
Viceministerio de Hacienda del MEF) y
ii) las entidades de todo el sector pblico.

Nota: Las entidades del Estado que tienen aprobado un gasto en el

presupuesto pblico (llamado crdito presupuestario), se denominan
pliegos presupuestarios.

4.2. Sistema de Tesorera

El Sistema Nacional de Tesorera es el sistema administrativo que

regula la administracin de los fondos pblicos en las entidades del
sector pblico. Esto, sin importar el origen o fuente de financiamiento
de dichos fondos.

El SNT est regulado en la Ley Marco de la Administracin Financiera

del Sector Pblico (Ley N 28112) y por el Texto nico Ordenado de la
Ley General del Sistema Nacional de Tesorera (Ley N 28693) y las
Directivas emitidas por la Direccin Nacional de Tesoro Pblico.

De acuerdo con dichas normas, los sujetos que integran el SNT son:

i) La Direccin Nacional de Tesoro Pblico, (dependiente del

Viceministerio de Hacienda del MEF) y
ii) Las entidades de todo el sector pblico.

4.3. Sistema de Contabilidad

El Sistema Nacional de Contabilidad es el sistema administrativo que

establece las normas y procedimientos de contabilidad que deben
seguirse en el sector pblico.

La contabilidad del sector pblico se configura como un sistema de

informacin econmica, financiera y presupuestaria de cada una de
las entidades que lo conforman y tiene por objeto mostrar la imagen
fi el del patrimonio, la situacin financiera, los resultados y la
ejecucin del presupuesto. Un objetivo complementario de este
sistema administrativo es la elaboracin de las cuentas nacionales, la
Cuenta General de la Repblica y las Cuentas Fiscales.

El SNT est regulado en la Ley Marco de la Administracin Financiera

del Sector Pblico (Ley N 28112), la Ley General del Sistema
Nacional de Contabilidad (Ley N 28708) y las Directivas emitidas por
la Direccin Nacional de Contabilidad Pblica. De acuerdo con dichas
normas, los sujetos que integran el SNT son:
 i) La Direccin Nacional de Contabilidad Pblica (dependiente
del Viceministerio de Hacienda del MEF) y
ii) Las entidades de todo el sector pblico.

4.4. Sistema de Endeudamiento

El Sistema Nacional de Endeudamiento es el conjunto de rganos,

normas y procedimientos orientados al logro de una eficiente
administracin del endeudamiento a plazos mayores de un ao de las
entidades y organismos del sector pblico. Se rige por los principios
de responsabilidad fiscal y sostenibilidad de la deuda.

Los sujetos que integran el Sistema de Endeudamiento Pblico son:

i) La Direccin Nacional del Endeudamiento Pblico,

dependiente del Viceministerio de Hacienda y,
ii) Las Unidades Ejecutoras en las cuales se conducen los
procesos relacionados con el sistema, a nivel de todas las
entidades del sector pblico que administran fondos de las
entidades y organismos pblicos, las mismas que son
responsables de velar por el cumplimiento de las normas y
procedimientos que emita el rgano rector.

4.5. Sistema Integrado de Administracin Financiera -

SIAF

El SIAF-SP constituye el medio oficial para el registro, procesamiento y

generacin de la informacin relacionada con la Administracin
Financiera del Sector Pblico, cuyo funcionamiento y operatividad se
desarrolla en el marco de la normativa aprobada por los rganos
rectores.

Asimismo, la administracin financiera del sector pblico es la base

fundamental de las finanzas pblicas. Orienta y viabiliza la gestin de
los recursos financieros del Estado y comprende el conjunto de
procesos, normas, principios y procedimientos utilizados por los
sistemas tales como:

i) Sistema Nacional de Presupuesto Pblico (Ley de

Presupuesto, Ley de Endeudamiento y Ley de Equilibrio
Financiero),
ii) Sistema Nacional de Tesorera y
iii) Sistema Nacional de Contabilidad.
 5. LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS EN LA GESTIN
ADMINISTRATIVA Y CONTROL DEL ESTADO

5.1. Sistema de Recursos Humanos

El Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos tiene

como ente rector a la Autoridad Nacional del Servicio Civil - Servir, la
cual es un organismo tcnico especializado, adscrito a la Presidencia
del Consejo de Ministros, con competencia a nivel nacional. Est
encargada de planificar, normar, capacitar, ejecutar y mantener la
poltica del Estado respecto del servicio civil.

El mbito de las atribuciones de Servir comprende: la planificacin de

polticas de recursos humanos, la organizacin del trabajo y su
distribucin, la gestin del empleo, la gestin del rendimiento, la
gestin de la compensacin, la gestin del desarrollo y la
capacitacin, la gestin de las relaciones humanas y la resolucin de
controversias.

5.2. Sistema de Abastecimiento

Las compras estatales se encuentran reguladas por la Ley de

Contrataciones del Estado (Decreto Legislativo N 1017) y su
Reglamento (Decreto Supremo N 104-2008- EF), normas que
establecen las reglas que deben seguir las entidades del sector
pblico en los procesos de contrataciones de bienes, servicios y
obras.

Adems, tienen referencia constitucional expresa. El artculo 76 de la

Constitucin Poltica seala que las obras y la adquisicin de
suministros con utilizacin de fondos o recursos pblicos se ejecutan
obligatoriamente por contrata y licitacin pblica, as como tambin
la adquisicin o la enajenacin de bienes. Adicionalmente, seala que
la contratacin de servicios y proyectos cuya importancia y monto
seala la Ley de Presupuesto, se hace por concurso pblico. La Ley
establece el procedimiento, las excepciones y las respectivas
responsabilidades.

El rgimen normativo sobre contrataciones del Estado constituye un

cuasi o subsistema administrativo. Formalmente no se puede decir
que constituya un sistema administrativo, porque no est
mencionada expresamente en la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo
(LOPE).
Esta norma hace referencia a un sistema administrativo de
abastecimiento, que implica un conjunto mayor de procesos y
actividades que van desde la determinacin de las necesidades de
aprovisionamiento (en bienes, servicios y obras) hasta su entrega,
registro, mantenimiento y almacenamiento.

Desde esa perspectiva, las contrataciones del Estado son una parte
integrante del gran proceso de abastecimiento. Sin embargo, desde
un punto de vista funcional y prctico, la normativa de contrataciones
del Estado acta o funciona como un sistema administrativo.

Para este sistema su ente rector vendra a ser el Organismo

Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), el cual es un
organismo tcnico especializado, adscrito al Ministerio de Economa y
Finanzas, encargado de supervisar el cumplimiento de la Ley de
Contrataciones del Estado para hacer de las contrataciones del
Estado peruano un proceso eficaz, eficiente y transparente.

5.3. Sistema de Control

Es el conjunto de rganos encargados de llevar a cabo el control

gubernamental. Este consiste en vigilar, verificar la eficiente gestin
desempeada por parte del Estado, fiscaliza que no existan actos de
corrupcin y que los recursos sean correctamente utilizados.

La Contralora General de la Repblica vendra a ser el ente tcnico

rector del Sistema Nacional de Control, cuya funcin principal es
dirigir y supervisar eficientemente el control gubernamental, para
garantizar una gestin transparente y responsable por parte de las
entidades pblicas. Para ello la Contralora General de la Repblica
cuenta con autonoma administrativa, funcional, econmica y
financiera.

5.4. Sistema Defensa Judicial del Estado

Este sistema se diversifica en el conjunto de rganos que tiene por

finalidad regular la utilizacin de los recursos en las entidades de la
Administracin Pblica, promoviendo la eficacia y eficiencia en el
ejercicio de la defensa jurdica. El Ministerio de Justicia tiene la
rectora de dicho sistema, por ello es responsable de reglamentarlo y
operarlo, el cual le es aplicable a todas las entidades de la
Administracin Pblica, independientemente de su nivel de gobierno.
El ente rector de este sistema es el Consejo de Defensa Jurdica del
Estado, rgano que se encuentra adscrito al Ministerio de Justicia
encargado de velar por los intereses del Estado, para lo cual coordina
y supervisa su defensa. Asimismo, se desempea como consultor y
asesor en asuntos legales y se encuentra conformado por
procuradores pblicos.

6. LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS DE PLANEAMIENTO E

INVERSIN PBLICA DEL ESTADO

6.1. Sistema de Planeamiento Estratgico

Es el conjunto de rganos encargados de conducir y desarrollar la

planificacin concertada como instrumento de gestin de gobierno,
orientador y ordenador de acciones necesarias para lograr el
desarrollo integral del pas.

El ente rector de este sistema es el Centro Nacional de Planeamiento

Estratgico-Ceplan, entidad que se encuentra constituida como un
rgano tcnico especializado adscrito a la Presidencia del Consejo de
Ministros, cuya funcin es orientar y coordinar el Sistema Nacional de
Planeamiento Estratgico, cuyas competencias son de alcance
nacional, para lo cual se basa en un sistema de gestin horizontal y
flexible.

6.2. Sistema de Inversin Pblica

Durante muchos aos fue comn que las entidades pblicas pasen
directamente de la idea de un proyecto a la ejecucin de la obra, sin
expedientes tcnicos slidos que hayan sido producto de estudios
rigurosos; por ello, los resultados que se obtenan con frecuencia con
estos proyectos, no resolvan los problemas de la poblacin, y no
siempre contaban con recursos para su operacin y mantenimiento
posterior.

Ante esta situacin, y sabiendo que los recursos disponibles para la

inversin pblica son limitados, se cre el Sistema Nacional de
Inversin Pblica - SNIP a travs de la Ley N 27293, que establece
que las entidades pblicas encargadas de ejecutar proyectos de
inversin pblica deben aplicar una serie de principios, procesos,
metodologas y normas tcnicas que permitan optimizar el uso de los
recursos pblicos.
Podemos definir al SNIP como uno de los sistemas administrativos del
Estado que deben observar y cumplir obligatoriamente todos los
niveles de gobierno. Su objetivo es optimizar el uso de los recursos
pblicos destinados a inversin, promoviendo el desarrollo de una
cultura de proyectos.

Asimismo, a partir del 1 de enero de 2007, de acuerdo con la Ley N

28802, el SNIP se ha descentralizado porque ahora cada nivel de
gobierno evala y declara la viabilidad de sus proyectos.

El SNIP no prioriza los proyectos, sino promueve la generacin de una

cartera o banco de proyectos de calidad de acuerdo con su nivel de
rentabilidad y beneficio social. Y son las autoridades de cada sector,
de cada nivel de gobierno o sus instancias de gestin quienes definen
qu y cundo se ejecuta cada proyecto declarado viable en el marco
del SNIP.

6.3. Sistema de Modernizacin de la Gestin Pblica

Con la publicacin de la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del

Estado, Ley N 27658, se inici el proceso de modernizacin del
Estado peruano en sus diferentes instancias, dependencias,
entidades, organizaciones, y procedimientos, con la finalidad de
mejorar la gestin pblica y construir un Estado democrtico,
descentralizado y al servicio del ciudadano (artculo 1 de la
mencionada Ley).

De acuerdo con lo sealado en el artculo 2 de la Ley, los objetivos

que se buscan alcanzar con este proceso de modernizacin son que el
Estado sea uno:

a) Al servicio de la ciudadana.

b) Con canales efectivos de participacin ciudadana.

c) Descentralizado y desconcentrado.

d) Transparente en su gestin.

e) Con servidores pblicos calificados y adecuadamente

remunerados.

f) Fiscalmente equilibrado.

El ente rector de este sistema es la Secretara de Gestin Pblica.

Asimismo, mediante la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del
Estado, se ha declarado en proceso de modernizacin a las diversas
entidades del Estado peruano. Para ello, es la Secretara de Gestin
Pblica, adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros, la
encargada de normar, coordinar y dirigir la modernizacin de la
gestin pblica, adems de buscar hacer ms eficiente la gestin del
Estado, mediante la mejora en el funcionamiento de las entidades
pblicas, la simplificacin administrativa, la tica y transparencia.

7. INTERRELACIN ENTRE SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

La interrelacin entre los sistemas administrativos puede ser vista de

forma clara a travs de sus entes rectores. Si bien cada uno de ellos
domina un aspecto del desarrollo de las funciones del Estado, cada
uno de sus dominios es transversal de forma vertical y horizontal a
cada uno de los otros mbitos, puesto que no existe ninguna entidad
que no requiera de los parmetros fijados por la otra, no hay tesorera
sin presupuesto, ni control sin los insumos y contrataciones para
poder desarrollar dicho control. Por ello, resulta recomendable que el
diseo de polticas de desarrollo incluya una evaluacin paralela de
los sistemas administrativos; y ms recomendable an, que las
entidades responsables de los sistemas administrativos, tomando en
cuenta el desarrollo de sus funciones pblicas, coordinen como
concatenar en mejor forma la correlacin de cada una de sus
funciones.