EL REFORZAMIENTO DE LA FORMA FEDERAL

DEL ESTADO VENEZOLANO EN LA NUEVA

CONSTITUCIN: NUEVO FEDERALISMO Y NUEVO
MUNICIPALISMO*

Allan R. Brewer-Caras
Miembro de la Asamblea Nacional Constituyente

I. LA DEMOCRACIA Y LA DESCENTRALIZACIN DEL PODER

La eleccin y funcionamiento de una Asamblea Constituyente en

democracia y en paz, como ha sucedido en Venezuela en 1999, y sin
que se haya producido una ruptura fctica del orden constitucional y
poltico, como siempre haba ocurrido en el pasado, le plantea a la
Asamblea su principal y gran objetivo en materia de reforma poltica,
que no puede ser otro que el perfeccionamiento de la democracia.
La democracia, como rgimen poltico, se pudo implantar en Ve-
nezuela a partir de 1958, despus del primer intento en los aos cua-
renta, gracias al sistema poltico del Estado Centralizado de Partidos que
se dise, y que atribuy a los partidos polticos el monopolio de la re-
presentatividad y de la participacin polticas. En las primeras dcadas
del perodo, es decir, en los aos sesenta y setenta, el sistema sin duda,
permiti la democratizacin del pas que, para esos aos, era el de me-
nor tradicin democrtica en Amrica Latina. Ese slo hecho comenz
a plantear nuevas exigencias de democratizacin, es decir, exigencias

* Ponencia presentada en The International Conference on Federalism in an Era of Globa-

lization, celebrada los das 5-8 Octubre 1999, en Quebec, Canad
de ms representatividad (no slo de los partidos) y de ms participa-
cin (no slo a travs de los partidos) que el sistema no fue capaz de
satisfacer, entre otros aspectos, por la incomprensin del liderazgo par-
tidista durante las dos ltimas dcadas, de introducir las reformas ne-
cesarias para permitir la evolucin del sistema.
Ello condujo a la crisis terminal del sistema poltico de Estado Cen-
tralizado de Partidos y de sus principales actores, los partidos polticos,
que todos hemos presenciado en los ltimos aos.
Perfeccionar la democracia, hacerla ms representativa y ms par-
ticipativa, exige por tanto, transformar radicalmente el sistema de Esta-
do Centralizado de Partidos y trastocarlo por un Estado Descentralizado y
Participativo.
Ello, por supuesto, incide en la mdula de cualquier Constitucin,
que es la organizacin territorial del Poder.
Para hacer la democracia ms participativa, no basta incorporar al
sistema poltico mecanismos de democracia directa (referendos, inicia-
tivas populares, audiencias pblicas), sino que, por sobre todo, es nece-
sario acercar el poder al ciudadano, de manera que este pueda efecti-
vamente participar. Ello implica y exige, ante todo, distribuir el Poder
Pblico en el territorio, es decir, descentralizarlo y ponerlo tan cerca
del ciudadano como sea posible, para que pueda participar en la con-
duccin de los asuntos pblicos.

II. EL DESARROLLO DEL MUNICIPALISMO

La participacin es y ha sido posible en las sociedades democrti-

cas por la cercana del poder al ciudadano, y ello slo se logra a nivel
local.
Como dato debe retenerse, por ejemplo, que en Francia existen
36.400 comunas (Municipios), con un promedio de 1.593 habitantes por
Municipio. En Suiza, pas 10 veces ms pequeo que Francia, existen
3.019 Municipios, con un promedio de 2.319 habitantes por Municipio.
En Espaa existen 8.097 Municipios, con un promedio de 4.817 habi-
tantes por Municipio. En Alemania, con una poblacin el doble que la
de Espaa y un territorio algo menor, existen 16.098 Municipios, con
un promedio de 5.094 habitantes por Municipio. En Canad, existen
5.000 Municipios con un promedio de 6.000 habitantes por Municipio y
en los EE.UU., con una poblacin 9 veces mayor que Canad y un terri-
torio relativamente igual, existen 39.000 Municipios con un promedio
de 6.744 habitantes por Municipio. Esto es lo que nos muestran las so-
ciedades democrticas contemporneas.
En contraste, en nuestros pases latinoamericanos, en Colombia s-
lo existen 1.033 Municipios con un promedio de 35.818 habitantes por
Municipio; en Brasil, con una poblacin 5 veces mayor que en Colom-
bia, hay 5.000 Municipios con un promedio de 31.800 habitantes por
Municipio. En Argentina, existen 600 Municipios, con un promedio de
58.333 habitantes por Municipio; pero en Venezuela slo existen 332
Municipios con un promedio de 66.667 habitantes por Municipio entre
los mayores del mundo.
En contraste con las sociedades democrticas del primer mundo,
en nuestros pases, el Municipio est tan alejado del ciudadano que no
hace posible ni real la participacin poltica, que es lo normal en aque-
llas.
Por tanto, la reforma poltica en nuestro pas, para hacer de la de-
mocracia una forma de vida cotidiana, efectivamente participativa, tie-
ne que apuntar hacia la municipalizacin del pas, haciendo del Muni-
cipio, como tericamente lo dice la Constitucin de 1961, "la unidad
poltica primaria y autnoma dentro de la organizacin nacional" (art.
25).
Para ello, debe disearse un Nuevo Municipalismo, que supere el
uniformismo legislativo actual, que hace inaplicable el esquema orga-
nizativo municipal, excesivamente burocratizado y diseado para
grandes aglomeraciones urbanas; a las pequeas comunidades y cen-
tros poblados que estn vidas de participacin y que no la encuen-
tran.
 Para ello deben, obligatoriamente, disearse diferentes regmenes
municipales para la organizacin, gobierno y administracin de los
Municipios, atendiendo a las condiciones de poblacin, desarrollo eco-
nmico, situacin geogrfica y otros factores de importancia, que refle-
je la organizacin democrtica diferenciada y responda a la naturaleza
propia de la vida local. Ello ha estado previsto en la Constitucin de
1961, como potestativo del legislador (art. 27) pero nunca se ha actuali-
zado, por lo que en la nueva Constitucin debe regularse como una
obligacin impuesta constitucionalmente al legislador.

III. LA DEMOCRACIA Y LOS NIVELES INTERMEDIOS DE DESCEN-

TRALIZACIN

Distribuir el Poder Pblico a nivel local y disear un Nuevo Muni-

cipalismo como instrumento poltico para la participacin democrtica,
exige, por supuesto, organizar los niveles intermedios del Poder Pbli-
co en el territorio, pues de lo contrario, la reforma conducira a ms
centralizacin del Poder por la imposibilidad de descentralizar ciertas
competencias hacia el pequeo mbito municipal. Por ello, en todas las
sociedades democrticas contemporneas, paralelamente al desarrollo
del municipalismo y del gobierno local, se han organizado niveles de
Poder Pblico descentralizado, de carcter intermedio en el territorio,
ubicados entre el Poder Central (Nacional) y el Poder Local (Munici-
pal).
A ello, precisamente, responde la forma federal del Estado y tam-
bin precisamente, por ello, por ejemplo, Alemania, Suiza, Canad y
los EE.UU. son Estados Federales; y asimismo, precisamente por ello,
los otros Estados democrticos, antiguamente Estados Unitarios, se han
organizado territorialmente como Estados Regionales, crendose re-
giones polticas con autoridades electas (Consejos Regionales) como en
Italia y Francia o Comunidades Autnomas como en Espaa. A ello
tambin responde la ltima de las grandes reformas polticas democr-
ticas europeas, como la que est ocurriendo en el Reino Unido, tradi-
cionalmente montado sobre un gobierno local fuerte y extendido, con la
devolucin a los antiguos reinos de autonomas territoriales, lo que se ha
reflejado en la eleccin de los Parlamentos en Escocia y Gales.
La descentralizacin poltica en dos niveles, por tanto, es la nica
forma de organizar el Poder Pblico en sociedades democrticas, con
un nivel intermedio autnomo y con autoridades locales extendidas en
todo el territorio. Por ello no existen democracias en el mundo occiden-
tal que no tengan un esquema territorial de descentralizacin del Poder
Pblico. En contraste, no existen ni han existido jams autocracias des-
centralizadas, por lo que la descentralizacin es un fenmeno propio
de la democratizacin y una condicin de sobrevivencia y perfeccio-
namiento de las democracias.
Venezuela no escapa a este fenmeno. Despus de 40 aos de de-
mocracia, para que sta sobreviva como rgimen poltico, exige la or-
ganizacin descentralizada del Estado, y para ello no necesitamos in-
ventar o trasplantar instituciones constitucionales de otros pases.
Nuestra historia ha estado condicionada tanto por el federalismo como
por el municipalismo, an cuando nunca realizados en democracia
efectiva.
En todo caso, a pesar de la crisis terminal del sistema poltico de
Estado Centralizado de Partidos, an tenemos democracia gracias a las
reformas polticas descentralizadoras que a la carrera e incoherente-
mente se comenzaron a desarrollar desde 1989.
En todo caso, las instituciones Federales y Municipales nos perte-
necen por historia y por derecho propio, por lo que lo que tenemos que
hacer en este momento constituyente de redefinicin del Estado para la
democracia, es perfeccionar dichos esquemas de distribucin vertical
del Poder Pblico y de organizacin del Estado.
Ello tiene que constituir el punto medular de la nueva Constitu-
cin pues, en definitiva, una Constitucin es un pacto para la organiza-
cin del Poder y del Estado.
IV. EL NUEVO FEDERALISMO

Como se dijo, la forma federal del Estado venezolano nos ha

acompaado durante toda nuestra historia constitucional, desde 1811
hasta nuestros das, an cuando no se haya actualizado como instru-
mento para la participacin democrtica.
Sin embargo, es ahora cuando lleg el momento de hacer de la Fe-
deracin el instrumento para la Revolucin Democrtica que necesita
el pas, para lo cual el Poder Pblico tiene que ser descentralizado terri-
torialmente, de manera que se organice en los tres niveles territoriales:
Nacional, Estadal y Municipal, en forma compartida. Ello plantea las
siguientes exigencias que en nuestro criterio, tienen que condicionar la
redaccin del nuevo texto constitucional.

1. La distribucin territorial de las competencias pblicas

En primer lugar, se plantea una efectiva y clara distribucin de

competencias estatales entre la Repblica (Poder Nacional), los Estados
(Poder Estadal) y los Municipios (Poder Municipal), de manera de re-
vertir la tendencia histrica de los ltimos 150 aos, de reduccin y va-
ciamiento de las competencias de los Estados y, por tanto, asignar
competencias exclusivas tanto a la Repblica, a los Estados y a los Mu-
nicipios, acordes con las realidades contemporneas.
La forma de fortalecer al Poder Nacional es deslastrando a la Re-
pblica de competencias que bien se pueden, y ms eficientemente,
cumplir a nivel estadal, al cual tambin deben ir competencias que his-
tricamente se han atribuido a los Municipios, las cuales, si estos van a
multiplicarse con regmenes diferenciados, ms cerca del ciudadano y
de las comunidades, deben ubicarse en el nivel intermedio de la des-
centralizacin del poder.

2. La descentralizacin progresiva de competencias

Adems de las competencias exclusivas de cada nivel territorial,

deben precisarse las competencias concurrentes entre los diversos nive-
les territoriales, y dado que las mismas, en las ltimas dcadas, han si-
do progresivamente nacionalizadas (asumidas por el Poder Nacional),
debe definirse la poltica de descentralizacin territorial de las mismas,
en forma progresiva, afirmndose dicha poltica como una poltica na-
cional. En este aspecto, debe tenerse en cuenta que es el Poder Nacio-
nal el que se descentraliza, por lo que la misma debe ser una poltica
nacional.

3. La distribucin territorial del poder tributario y el rgimen de financia-

miento de las Entidades Territoriales

Entre las materias altamente centralizadas durante los ltimos 100

aos, est la materia tributaria, la cual fue progresivamente asumida
por el Poder Nacional y una gran parte marginal, pero deformada en
los ltimos aos, atribuida a la competencia municipal.
Una pieza esencial en la organizacin territorial del Poder Pblico
y del Estado, tiene que ser la racional y eficiente distribucin del poder
tributario, de manera que se ubiquen en la Repblica los tributos real-
mente nacionales (Impuesto sobre la Renta, IVA, impuestos a los hi-
drocarburos y a la minera), y se distribuya territorialmente otros tribu-
tos, por ejemplo, los especficos al consumo y sobretasas a los tributos
nacionales, en los Estados; perfeccionando la asignacin de tributos a
los Municipios, de nuevo, conforme al rgimen diferenciado de la or-
ganizacin municipal.
Pero la distribucin territorial del Poder Tributario nunca puede
tener como norte formar autarquas territoriales. No existe, en el mun-
do, organizacin territorial del Poder Pblico que no tenga mecanis-
mos alternos de financiacin a las entidades territoriales con fondos
nacionales. Por ello, la figura del Situado Constitucional, que adquiri
originalidad constitucional en Venezuela en forma definitiva a partir
de la Constitucin de 1925, y que ha inspirado reformas constituciona-
les recientes en otros pases (Colombia, por ejemplo), tiene que mante-
nerse como un porcentaje de los ingresos tributarios nacionales para
ser distribuido entre los Estados y a travs de stos, entre los Munici-
pios.
La sobrevivencia del Situado Constitucional, por supuesto, no
puede significar el repudio a otras fuentes de financiamiento comple-
mentarias y compensatorias, que se han venido desarrollando, pero
vinculadas a la poltica de descentralizacin de competencias pblicas,
como el FIDES en su concepcin original (1993) y las Asignaciones
Econmicas Especiales, reformuladas.

4. La organizacin separada del Poder Pblico estadal

Vigorizar el nivel intermedio de Poder en el territorio, con nuevas

competencias y poder tributario, exige organizar el Poder Pblico Es-
tadal conforme al principio de la separacin de poderes. Por ello, el
Poder Ejecutivo (Gobernadores) tiene que estar separado del Poder Le-
gislativo (Asambleas Legislativas o ente de legislacin estadal con el
nombre que sea ms apropiado) e incluso, del Poder Judicial, cuya des-
centralizacin tambin debe ser parte de la reforma poltica.
En particular, el rgano legislativo estadal debe y tiene que existir,
siendo esencial la previsin de su composicin democrtica. En las l-
timas dcadas, las Asambleas Legislativas fueron el reducto del acti-
vismo partidista local, porque el sistema electoral para la eleccin de
los Diputados fue diseado para que los partidos fuesen los que tuvie-
sen representacin.
Esto debe cambiarse de raz, y para hacer la democracia regional
ms representativa, los diputados a las Asambleas deben ser electos
uninominalmente, en circunscripciones uninominales que deben pre-
verse en el territorio de cada Estado, tantas como diputados vayan a
elegirse. As se lograra que las Asambleas sean entidades representa-
tivas de todos los confines territoriales de cada Estado, y que cada Di-
putado responda a los electores de la circunscripcin donde se los eli-
gi, que debe abarcar varios Municipios.
 5. Las nuevas relaciones intergubernamentales y la solucin de conflic-
tos entre los Poderes

Una efectiva distribucin del Poder Pblico entre el nivel nacional

y el nivel estadal, impone nuevas formas de relaciones polticas, de ca-
rcter intergubernamental, fundamentadas en la autonoma poltica de
las entidades territoriales cuyas autoridades, por supuesto, tienen que
seguir siendo electas democrticamente.
Hay que actualizar, por tanto, el principio constitucional de que
"los Estados son autnomos e iguales como entidades polticas" como
lo dice el artculo 16 de la Constitucin de 1961, lo que excluye cual-
quier tipo de tutela y control poltico del Poder Nacional sobre los Es-
tados. Ello impide, por ejemplo, que puede facultarse a los rganos del
Poder Pblico Nacional para "destituir" o suspender a los gobernantes
estadales, sin perjuicio de que pueda regularse la "intervencin federal"
en las entidades federales en casos extremos que atenten contra la uni-
dad nacional.
Las nuevas relaciones intergubernamentales, en todo caso, requie-
ren de nuevos rganos del Poder, entre ellos, el Consejo Territorial o
Federal de Gobierno que paralelamente al Consejo de Ministros, per-
mita la coparticipacin Poder Nacional-Poder Estadal en la conduccin
y diseo de las polticas pblicas.
Adems, el fortalecimiento de los poderes territoriales, sin duda,
originar conflictos entre poderes, lo cual es natural y normal en una
Federacin o en cualquier esquema de descentralizacin poltica del
Poder Pblico, que deben encontrar canales expeditos de solucin. En
los EE.UU., por ejemplo, ha sido la Corte Suprema, como juez constitu-
cional, la institucin que ha ido moldeando el Federalismo, y lo mismo
ha correspondido, en la Repblica Federal Alemana, al Tribunal Cons-
titucional Federal, y al Tribunal Constitucional, en el Estado espaol de
Autonomas.
 En consecuencia, la institucionalizacin de una Sala Constitucional
en la Corte Suprema de Justicia, es una pieza esencial del Nuevo Fede-
ralismo venezolano, para la solucin expedita de los conflictos.

V. EL NUEVO MUNICIPALISMO

1. El Municipio como unidad poltica primaria

Como antes se seal, la pieza esencial para hacer de la democra-

cia un rgimen ms representativo y ms participativo, es decir, una
forma de vida cotidiana del ciudadano, es acercando el poder a las co-
munidades. Slo se puede participar efectivamente en los asuntos p-
blicos en una democracia, a nivel local, y ello se logra ubicando el go-
bierno local cerca del ciudadano. Para ello hay que reafirmar el concep-
to socio-poltico del Municipio como la unidad primaria y autnoma
para el ejercicio de la democracia y la participacin poltica.

2. La necesaria superacin del uniformismo municipal

Para ello, como se dijo, resulta esencial la diferenciacin organizati-

va del rgimen municipal, de manera que las grandes concentraciones
urbanas tengan un rgimen adecuado con la vida urbana, pero que tam-
bin se pueda organizar el rgimen y gobierno local en los pequeos cen-
tros poblados y en las reas rurales.
A veces se pasa por alto que nuestro pas, territorialmente hablan-
do, y a pesar de que el grueso de la poblacin est concentrada en cen-
tros urbanos, tiene una vocacin rural, que ha sido totalmente olvidada
por los legisladores desde Caracas.
Slo diferenciando los regmenes de organizacin municipal, su-
perando el nocivo y burocratizado uniformismo organizativo actual
(diseado para los grandes Municipios urbanos) es que se puede pen-
sar en multiplicar el nmero de entidades locales municipales. De esta
manera no tiene razn de ser la constitucionalizacin de las divisiones
territoriales que puedan tener los Municipios, como las Parroquias.
 3. La organizacin poltica del Municipio

Establecida la diferenciacin de los diferentes regmenes para la

organizacin, gobierno y administracin de los Municipios, atendiendo
a las condiciones de poblacin, desarrollo econmico, situacin geogr-
fica y otros factores de importancia, la separacin orgnica de Poderes
a nivel municipal no tiene que ser necesariamente generalizada.
En los grandes y medianos municipios, debe establecerse la sepa-
racin orgnica entre el Poder Ejecutivo Municipal, atribuido al Alcal-
de, y el Poder Legislativo Municipal, atribuido al Concejo Municipal;
pero dicha separacin resulta totalmente inapropiada en pequeos
Municipios que bien pueden ser gobernados por una Junta de 3 5
Miembros.
Por otra parte, sea que se trate de la eleccin de los Miembros de
Concejos Municipales o de las referidas Juntas Municipales, es indis-
pensable cambiar de raz la forma de eleccin, para hacerlas ms repre-
sentativa de las comunidades que conformen el territorio municipal.
Por ello, la eleccin, en este nivel local, tambin tiene que ser uninomi-
nal, en circunscripciones electorales uninominales, dividindose el terri-
torio municipal en tantas circunscripciones como candidatos a elegir.

4. La insercin del Municipio en el marco del proceso de descentraliza-

cin poltica

El Municipio, como entidad poltica primaria y autnoma dentro

de la organizacin nacional, tiene que ser tratado como una pieza terri-
torial ms en el proceso de descentralizacin, a cuyo cargo est la aten-
cin de los asuntos de la vida local.
Para ello, no slo hay que reformular las competencias municipa-
les, sino encuadrar el ejercicio de la potestad tributaria municipal de-
ntro del esquema tributario de la Nacin, para evitar el carcter confis-
catorio que en algunos casos han resultado algunos impuestos munici-
pales.
 5. Los instrumentos de participacin poltica local

La posibilidad efectiva de participacin poltica no es slo posible

con la municipalizacin del pas, multiplicando las autoridades locales
con regmenes diferenciados, sino estableciendo mecanismos de parti-
cipacin cotidianas, como las consultas o audiencias pblicas, las ini-
ciativas populares y los referendos locales, los cuales deben ser una
pieza esencial del Nuevo Municipalismo.

VI. LA ORGANIZACIN MUNICIPAL DE CARACAS, CAPITAL DE LA

REPBLICA

La capital de la Repblica nunca ha sido objeto de un tratamiento

organizativo cnsono con la capitalidad, excepto, quizs, cuando se or-
ganiz inicialmente, en 1863, el Distrito Federal.
Sin embargo, esa concepcin ha quedado superada en el esquema
del constitucionalismo contemporneo, y en el caso concreto de Caracas,
ha sido rebasada por la realidad urbana de la capital. Caracas, por tanto,
como ciudad metropolitana no tiene un rgimen municipal cnsono con
las exigencias de una gran urbe, y ello, definitivamente, debe resolverse
en la nueva Constitucin.
Debe en consecuencia, crearse una nueva entidad poltico-
territorial, el Distrito Capital, por ejemplo, con el territorio del Distrito
Federal que debe entonces desaparecer, y el de los Municipios Sucre,
Baruta, El Hatillo y Chacao del Estado Miranda, que deben ser des-
agregados del mismo. En dicho Distrito Capital debe entonces organi-
zarse un gobierno municipal a dos niveles: un nivel Metropolitano con
un Gobernador, y un Concejo Metropolitano; y un nivel municipal con
los actuales y otros Municipios que deben resultar de la divisin del
actual Municipio Libertador. El nivel metropolitano, por supuesto, de-
be mezclar competencias que corresponden a los Estados y que, ade-
ms, puedan corresponder a los Municipios en otras reas del pas.
En todo caso, la clave en la organizacin de estos dos niveles de
gobierno municipal en la Capital, por supuesto, est en la distribucin
de competencias en los dos niveles: los asuntos metropolitanos deben
corresponder al nivel superior (como por ejemplo, el transporte urba-
no, el ordenamiento urbanstico, la polica municipal, la distribucin de
agua potable, la recoleccin de residuos slidos, el suministro de elec-
tricidad) y los asuntos estrictamente locales al nivel inferior municipal
(por ejemplo, circulacin, el control urbanstico, la seguridad vecinal, el
mantenimiento local).

VII. LA NECESIDAD DE CONSERVAR EL SENADO Y EL RGIMEN

BICAMERAL DEL CONGRESO

El establecimiento de la forma de Estado Federal, con efectiva des-

centralizacin poltica, como sucede en todos los pases desarrollados y
descentralizados del mundo, exige la estructuracin del rgano legisla-
tivo nacional con dos Cmaras, una de las cuales (normalmente, el Se-
nado) sea el instrumento de participacin poltica de las entidades te-
rritoriales en la definicin de las polticas nacionales.
Por ello, estimamos que resulta necesario e indispensable, en la
nueva Constitucin y como consecuencia de la reafirmacin de la for-
ma federal del Estado, la conservacin del Senado y del bicameralismo.
Para ello, la forma de eleccin tanto de Diputados como de Senadores
debe reflejar la representacin territorial necesaria.