Edicin N 20 / Ao 7

Publicado en Enero / Junio 2014

ISSN 1851-3263 - Publicacin Semestral
Estudios de Economa Poltica y Sistema Mundial

El lento pero desafiante avance del Mercosur: el tratamiento de las

asimetras y la cuestin productiva
por
Granato, Leonardo - granato.leonardo@gmail.com
Resmen
El presente trabajo tiene por objetivo discutir diferentes cuestiones en torno al tema de las asimetras y de
su tratamiento en el Mercosur as como tambin de la cuestin productiva. Para ello efectuaremos un
recorrido histrico desde la gnesis del bloque hasta el renovado espritu adquirido a partir de 2003,
considerando especialmente los paradigmas econmicos y los modelos de desarrollo que han influido en
la regin.

Palabras clave: Integracin Regional; Mercosur; Asimetras; Desarrollo

Resmen
O presente trabalho tem por objetivo discutir diferentes questes em torno do tema referente s
assimetrias e seu tratamento no MERCOSUL, bem como do tema referente questo produtiva. Para
isso, efetuaremos um perpassar histrico desde a gnese do bloco at o renovado esprito adquirido a
partir de 2003, considerando-se especialmente os paradigmas econmicos e os modelos de
desenvolvimento que tm exercido influncia na regio.

Palabras clave: Integrao Regional; Mercosul; Assimetrias; Desenvolvimento

Resmen
In this article, we aim to discuss the asymmetries and their treatment in Common Market of the South, as
well as approach the discussion on productive integration. In order to reach these goals, we provide a
historical overview, from the genesis of the regional organization until the renewed interest started in 2003,
with an emphasis on the economic paradigms and the development models which have had an influence in
the region.

Palabras clave: Regional Integration; Common Market of the South; Asymmetries; Development

Sobre el autor
Granato, Leonardo. Doctorando en Economa Poltica Internacional por la Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ), abogado y profesor universitario. Investigador del Departamento de Economa Poltica y
Sistema Mundial (CCC).

Cmo citar este artculo

Granato, Leonardo. "El lento pero desafiante avance del Mercosur: el tratamiento de las asimetras y la
cuestin productiva". La revista del CCC [PDF]. Enero / Junio 2014, n 20. Actualizado: 2014-07-23.
Disponible en Internet: http://www.centrocultural.coop/revista/exportarpdf.php?id=485. ISSN 1851-3263.

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Introduccin En el marco del actual sistema interestatal capitalista en pleno proceso de globalizacin,
articulado en torno de las estructuras hegemnicas de poder, la integracin sudamericana intenta
consolidarse como un verdadero instrumento de poltica externa al servicio del desarrollo nacional de cada
uno de los pases integrantes del Mercosur, y del desarrollo regional en su conjunto. Sin embargo, las
perspectivas de desarrollo que subyacen a todo proceso de integracin, incluido el sudamericano, no son
homogneas dado que no necesariamente los beneficios se distribuyen de manera equitativa entre los
pases participantes del bloque regional.

En este sentido, el objeto de este trabajo es proporcionar elementos que promuevan la discusin y el
debate sobre la problemtica de las asimetras en uno de los pilares del proceso de integracin
sudamericana: el Mercosuri. El vocablo asimetra proviene del latn asymmetria y del griego asymmetra
συμμετρία que significa carencia de simetraii, algo
que, desde el sentido comn, se hace presente de manera ineludible al considerar la unin en bloque de
un grupo de Estados soberanos de diversas caractersticas.

En lneas generales, podemos sostener que los pases con economas ms pequeas y los de menor
desarrollo relativo cuentan con menos posibilidades de apropiarse de los beneficios buscados a travs de
la integracin regional, y es por ello que, histricamente, las experiencias de integracin en Amrica del
Sur caracterizadas por la participacin de Estados con diversos grados de desarrollo y caractersticas
propias diferenciadas, han reconocido la necesidad de adoptar medidas correctivas de las asimetras que
aquejaban a estos procesos asociativos en tanto impedimento para el logro de los objetivos comunes.

Si bien existen diversas tipologas para identificar las asimetras en un proceso de integracin, en funcin
del abordaje que efectuaremos en este trabajo nos inclinamos por diferenciar las asimetras estructurales
(tambin llamadas naturales) y las asimetras en materia de polticas pblicas (tambin llamadas artificiales
o regulatorias)iii, diferencia que a su vez determinar las medidas correctivas que al efecto de su
mitigacin sean aplicadas.

Entre las asimetras estructurales, que son las que generan disparidades en el grado de desarrollo
econmico de cada una de los pases que conforman el bloque, se encuentran las vinculadas con la
posicin geogrfica o la extensin territorial (de carcter permanente e inalterable), o con el tamao de las
economas, riqueza, infraestructura, nivel de capacitacin de mano de obra, entre otros (plausibles de ser
modificadas). Por su parte, las asimetras en materia de polticas pblicas son aquellas vinculadas con los
incentivos fiscales, los programas de promocin de inversiones y exportaciones, el financiamiento
preferencial, la poltica monetaria, los subsidios gubernamentales, entre otras medidas de poltica
econmica.

En funcin de ambos tipos de asimetras, las desigualdades histricas y presentes que tienen lugar en el
mbito de la integracin de los pases de la sub-regin, nos interpela sobre la necesidad de debatir sobre
el camino recorrido, en pos de contribuir a hacer frente a esta problemtica que constituye una condicin
necesaria de la construccin de polticas regionales de promocin del desarrollo en el mbito del Mercosur.

Este trabajo se inscribe en el marco del renovado inters por las polticas relacionadas con el
fortalecimiento de las capacidades productivas nacionales, y se estructurar en cuatro apartados que
abarcarn el contexto de creacin de la iniciativa del Mercosur, pasando por la etapa de los aos 90, lo
que nos permitir argumentar acerca de los cambios operados a partir de 2003, fundamentalmente, en
relacin al tema en cuestin. Finalmente, en el cuarto apartado discutiremos la cuestin de la integracin
productiva como accin que contribuye al proceso de tratamiento de las asimetras en el bloque
mercosureo.

Los comienzos de la iniciativa regional Como ya hemos sostenido en otros trabajos, la gnesis del actual

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proceso de integracin en Amrica del Sur la encontramos en el proceso de integracin iniciado por el eje
argentino-brasileo en el ao 1985iv. Si bien fue en la primera mitad de la dcada de los aos 80 cuando
Brasil y Argentina profundizaron su cooperacin tendiente a un afianzamiento de los vnculos bilaterales,
ser recin despus de la segunda mitad en que la recuperacin de la democracia en ambos pases, y un
contexto internacional especialmente adverso signado por los primeros efectos de la crisis de la deuda,
propiciar el puntapi inicial para construir los cimientos sobre los cuales comenzar a dar forma a un
proceso de integracin ms amplio que derivar en la creacin del propio Mercosur.

Con Amrica Latina al margen de los principales flujos del comercio mundial y de la captacin de
inversiones, el gobierno argentino comenz a disear desde el regreso de la democracia en 1983 un
espacio regional que le permitiera, junto a Brasil, competir con el resto del mundo, as como ampliar sus
mrgenes de decisin y negociacin, disminuyendo la brecha con el mundo desarrollado. Recuperada la
democracia en Brasil, ambos pases dieron impulso al Programa de Integracin y Cooperacin Econmica
(PICE) que si bien no fijara como objetivo la creacin de una zona de libre comercio, estableci principios
para desarrollarla con la herramienta del intervencionismo estatal.

Debido a las asimetras existentes entre ambos pases, el PICE sera gradual, flexible y equilibrado,
adhiriendo al principio del tratamiento especial y diferenciado, a efectos de evitar una especializacin de
las economas en sectores especficos, de estimular la integracin intersectorial, de favorecer un equilibrio
progresivo, cuantitativo y cualitativo del intercambio por grandes sectores y por segmentos a travs de la
expansin del comercio entre los dos pases, de perseguir la modernizacin tecnolgica y de favorecer la
participacin empresarial. Segn explicaba el negociador argentino Roberto Lavagna en un trabajo
publicado en 1987 titulado 1986: el ao decisivo:

...la metodologa elegida fue -a propuesta argentina- la de trabajar en lo que se denomin proyectos
integrados, es decir, acuerdos de complementacin e integracin econmica dentro de ramas productivas
en las cuales definir las metas de integracin, los instrumentos precisos (que pueden diferir de proyecto en
proyecto) y las condiciones del equilibrio dinmico, con sus consiguientes formas de reequilibrio en la
medida en que produjeran desvosv. Partiendo de la premisa de que el sector industrial deba ser el eje
dinmico del PICE, los protocolos sectoriales servan de base para alcanzar acuerdos en torno de la
problemtica especfica de cada rama de actividad. En razn de las asimetras del mapa productivo
"derivadas del dismil desempeo del sector en cada uno de los pases, de la desproporcin de sus
capacidades instaladas, y de las disparidades en cuanto a precios de insumos, tipos de cambio, incentivos
fiscales o monetarios, costos de mano de obra, marcos regulatorios, etc.", ambos pases acordaron
avanzar en un esquema sectorial, descartndose de esta forma la idea de un proceso que incluyera a todo
el universo de productos comercializables:

Los proyectos integrados tenan as el sentido de definir con precisin las condiciones del equilibrio e
incluso formular las necesarias condiciones de simetra en las polticas internas. Lo que era posible de
hacer globalmente, era factible en reas especficas.vi Hacia 1988, como respuesta a las limitaciones
estructurales que derivaban del PICE, ambos pases suscribieron el Tratado de Integracin, Cooperacin y
Desarrollo que segua sosteniendo los criterios de gradualidad, flexibilidad, equilibrio y simetra para
permitir la adaptacin progresiva de los habitantes y las empresas de cada Estado parte a las nuevas
condiciones de competencia y de legislacin econmica, y se planteaba el objetivo de crear un espacio
econmico comn entre ambos pases basado en la reciprocidad y en equilibrio de las ventajasvii. Hacia
1989 no hubo tiempo para ms, y los nuevos gobiernos neoliberales que asumiran en ambos pases
reorientarn el esquema de integracin inter-industrial hacia el objetivo de liberalizacin comercial
acompaado por un reaseguro fundamental: la escasa o nula presencial estatal como administrador del
proceso de integracin.

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 El Mercosur neoliberal de los aos 90 Con la suscripcin del Tratado de Asuncin en marzo de 1991 se
pondra fin a la etapa iniciada en 1985 que proyectaba una integracin gradual, equilibrada, flexible y
simtrica, y se pasara a un programa de desgravacin progresiva, lineal y automtica para todo el
universo arancelario. Del mismo modo, el mencionado instrumento estableca el compromiso de eliminar
las barreras para-arancelarias que afectaban el intercambio comercial.

De esta forma, el desmantelamiento de las barreras comerciales pas a ser el objetivo central del proceso
de integracin sustituyendo la dinmica de los protocolos sectoriales que enfatizaban la integracin
inter-industrial de la etapa anterior. A partir de ese momento, el objetivo de la integracin ya no sera
proteger a las economas nacionales en pleno proceso de despegue y diversificacin, sino, por el contrario,
el objetivo era utilizar el mercado regional para potencializar las ventajas comparativas, convirtindolo en la
plataforma de insercin de ambos pases en el orden econmico internacionalviii.

Estas caractersticas formaban parte de lo que, en 1994, la CEPAL defini como lo que debera ser la
nueva estrategia de integracin en Amrica Latina: el regionalismo abiertoix. De esta forma, se impulsaba
la idea de una integracin regional que funcionara como complemento de las polticas aperturistas dirigidas
a promover una mejor insercin de los pases latinoamericanos en la economa internacional, dejando de
lado los antiguos resabios proteccionistas del desarrollo hacia adentro que formaban parte de lo que
alguna literatura denomin como el viejo regionalismo, en oposicin a esta nueva integracin abierta a los
mercados y articulada con el sistema multilateral de comercio (BID, 2002)x.

En este contexto, si bien la forma de lidiar con las asimetras ha estado presente en el debate del
Mercosur desde sus inicios, en la prctica, el Tratado de Asuncin evit toda referencia a polticas
regionales, de cohesin o de transferencia de recursos orientadas a compensar las asimetras
estructurales, y simplemente se limit a reconocer en su artculo 6 diferenciales puntuales de ritmo de la
liberalizacin comercial para Paraguay y Uruguay. Ello deriv en que, entre 1991 y 2003, el tratamiento de
las asimetras en el espacio integrado se limitase a determinadas ventajas diferenciales referentes al
Programa de Liberalizacin Comercialxi o a examinar las polticas pblicas de cada Estado miembro que
incidan en el desempeo comercial del bloque, pero que de ninguna manera combatan las asimetras ni
delineaban una poltica regional para su efectivo tratamiento.

Si bien en el perodo 1991-1998 la expansin del intercambio comercial aliment un clima de optimismo y
confianza sobre la sostenibilidad poltica del Mercosurxii, la crisis que tendra lugar a partir de 1999, la
concomitante expiracin del rgimen de adecuacin a la unin aduanera, y la sucesiva postergacin de su
perfeccionamiento, revelaron que la apertura comercial no fue suficiente para consolidar el crecimiento
econmico equilibrado de todos los pases miembros. Si bien es cierto que la ampliacin del mercado
promueve economas de escala e inversiones, existen muchos otros factores vinculados a las asimetras
estructurales o de polticas pblicas que, si lo que se quiere es un Mercosur comprometido con objetivos
de desarrollo, su tratamiento mediante verdaderas polticas correctivas resulta imprescindible.

Una poltica de solidaridad regional en construccin As como a inicios de la dcada de los 90 una ola de
presidentes latinoamericanos adopt los principios del neoliberalismo para sus programas de gobierno, en
el nuevo milenio, otra ola de presidentes autoproclamados de izquierdaxiii, buscaron desandar los
elementos nodales del modelo hegemnico de la dcada pasada, lo que llev a un autor a catalogar al
siglo XXI como el siglo de Nuestra Amricaxiv.

En este sentido, la convergencia de las polticas externas de Brasil y de Argentina durante los gobiernos
petistas de Lula da Silva y Dilma Rousseff y los gobiernos kirchneristas de Nstor Kirchner y Cristina
Fernndez de Kirchner (2003-2013) en relacin con la revitalizacin del proceso de integracin
mercosureo, deriv entre otros aspectos, a reconocer la necesidad del tratamiento de las asimetras entre
los pases del bloque y a implementar y mantener una poltica en ese sentido. Es dable destacar que el

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compromiso inicial con la integracin regional sostenido por el gobierno del presidente Lula desde su
asuncin en enero de 2003 ha resultado decisivo en ese sentidoxv.

Con la asuncin del presidente Kirchner en mayo de 2003, el ncleo bsico de aglutinacin
argentino-brasileo retomar un intenso dilogo poltico que colocar la piedra fundamental para dar
comienzo al proceso de reactivacin y fortalecimiento del Mercosur. A travs del Consenso de Buenos
Aires de octubre de 2003, Argentina y Brasil se encaminaron a construir una visin comn del escenario
internacional, de las posibilidades de accin, como as tambin una asociacin bilateral que considerando
las asimetras existentes en el Mercosur promueva un cierto equilibrio de costos y beneficios en el mbito
del mismo.

En el mbito del sistema multilateral de comercio, as como en la Ronda Uruguay el concepto dominante
fue el principio de reciprocidad de derechos y obligaciones, a partir de la Ronda de Doha (OMC), iniciada
en 2001, comenzar a considerarse prioritaria la reduccin de las asimetras entre los pases miembros.
En tal sentido, la Declaracin Ministerial de Doha retom los conceptos de trato especial y diferenciado y
de reciprocidad asimtrica, reconociendo la necesidad de impulsar determinadas excepciones, exenciones
y flexibilidades para los pases en desarrollo.

En respuesta a la nueva realidad poltica favorecida por los presidentes Lula y Kirchner, quienes alzaron el
valor de la cohesin a travs del reconocimiento de la necesidad de una estrategia de solidaridad regional,
y desde un punto de vista ms amplio, como reflejo del devenir en la concepcin y tratamiento de las
asimetras en el mbito de las relaciones econmicas internacionales, en el marco de la Reunin Ordinaria
del Consejo del Mercado Comn y Cumbre de Jefes de Estado del Mercosur xvi que tuvo lugar en
Asuncin en junio de 2003, la Delegacin de Brasil present la propuesta Programa para la Consolidacin
de la Unin Aduanera y para el Lanzamiento del Mercado Comn - Objetivo 2006, que contemplaba los
programas Poltico, Social y Cultural; Unin Aduanera; Base para el Mercado Comn y Nueva Integracin.

En la Cumbre de Montevideo, en diciembre de ese mismo ao, la referida propuesta fue aprobada bajo el
nombre de Programa de Trabajo del MERCOSUR 2004-2006, abrindose camino para avanzar en la
creacin de un espacio de integracin social y productiva, y en el desarrollo de una agenda comn que
contemplara el problema de las asimetras entre los pases del bloque y su tratamientoxvii.

A continuacin presentamos una tabla que ilustra algunas de las principales asimetras entre los pases
del Mercosur:

Tabla N 1: Asimetras en el MERCOSUR (promedios 1992-2012)

Pas

Territorio (en k2)

Poblacin (millones de hab. al 2012)

PBI (tasa de crecimiento anual)

PBI per cpita (en dlares)

Exportaciones (en millones dlares)

Exportaciones (como % del PBI)

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Exportaciones (tasa de crecimiento anual)

Argentina

2.780.400

41,028

4,25

11.010,12

31.757,60

16,91

6,52

Brasil

8.514.877

198,361

3,05

8.125,12

83.905,17

11,37

6,31

Uruguay

176.215

3,381

3,26

9.559,05

3.881,28

23,31

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6,40

Paraguay

406.752

6,661

2,83

4.588,69

4.179,63

52,98

3,48

Fuente: elaboracin propia sobre la base de INDEC, IBGE, FMI, BM y CEPAL.

Nota: No hemos incorporado a Venezuela atento a que ser recin a partir del 12 de agosto de 2012 que,
mediante la Decisin CMC N 27 del 30 de julio de 2012, este pas adquiri la condicin de Estado parte
del MERCOSUR, de acuerdo al artculo 2 del Tratado de Asuncin y en los trminos del Protocolo de
Adhesin del 4 de julio de 2006.

La tabla sirve para ilustrar que los pases que forman parte del Mercosur tienen diferencias importantes en
el tamao o dimensin econmica, el grado de desarrollo, la poblacin y el tamao del mercado de cada
uno. De acuerdo al PBI, a la poblacin y al territorio, Uruguay y Paraguay son claramente los socios
menores. Por otra parte, la tabla tambin deja entrever otras diferencias de tipo poltico y regulatorio, como
la ausencia de coordinacin de polticas macroeconmicas y en especial las polticas de incentivos. Cada
socio tiene sus propias polticas de promocin de inversiones, de apoyo a sectores productivos y a las
exportaciones, lo cual altera an ms las condiciones de competencia entre las firmas segn se ubiquen
en un pas o en otro. Por ltimo, si bien en lneas generales es posible afirmar que el desempeo
comercial del bloque en estos veintin aos ha sido positivo, en virtud del aumento significativo del
intercambio comercial que pas de US$ 4,5 billones en 1991 a US$ 45 billones en 2010, tambin debemos
asumir que la evolucin del comercio intrarregional registr una tendencia favorable a Brasil y Argentina.

De esta forma, instaurado el tema de las asimetras en la nueva agenda del Mercosur a travs del ya
mencionado Programa de Trabajo del Mercosur 2004-2006, con el objeto de promover la convergencia
estructural, desarrollar la competitividad, favorecer la cohesin social y apoyar el funcionamiento de la
estructura institucional del bloque, el Consejo del Mercado Comn cre, mediante Decisin N 45/04, el
Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM)xviii, es decir, el primer mecanismo de
transferencia de recursos que deber financiar los siguientes programas:

Cuadro N 1: Aplicacin de recursos del FOCEM

Programa

Proyectos que sern financiados

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Programa de Convergencia Estructural

Proyectos que contribuyan al desarrollo y ajuste estructural de las economas menores y regiones menos
desarrolladas, incluyendo el mejoramiento de los sistemas de integracin fronteriza y de los sistemas de
comunicacin en general.

Programa de Desarrollo de la Competitividad

Proyectos que contribuyan a la competitividad en el mbito del Mercosur, incluyendo procesos de

reconversin productiva y laboral que faciliten la creacin de comercio inter-Mercosur, y proyectos de
integracin de cadenas productivas y de fortalecimiento de la institucionalidad pblica y privada en los
aspectos vinculados a la calidad de la produccin (estndares tcnicos, certificacin, evaluacin de la
conformidad, sanidad animal y vegetal, etc.); as como a la investigacin y desarrollo de nuevos productos
y procesos productivos.

Programa de Cohesin Social

Proyectos que contribuyan al desarrollo social, en particular, en las zonas de frontera, y podrn incluir
proyectos de inters comunitario en reas de la salud humana, la reduccin de la pobreza y el desempleo.

Programa de Fortalecimiento de la Estructura Institucional y del Proceso de Integracin

Proyectos que atiendan la mejora de la estructura institucional del MERCOSUR y su eventual desarrollo.

Fuente: elaboracin propia sobre la base de la Decisin CMC N 18 del 19 de junio de 2005.

Esta herramienta fue planificada y aprobada con un claro sentido compensatorio y redistributivo en favor
de los pases ms pobres, siendo que el 70% de los aportes de carcter contributivo (no reembolsables)
debern provenir de Brasil, el 27% de Argentina, el 2% de Uruguay y el 1% de Paraguay, porcentajes
establecidos teniendo en cuenta la media histrica del PBI de los Estados integrantes. En igual sentido, los
fondos sern destinados a los beneficiarios de acuerdo con el siguiente criterio: 48% para Paraguay, 32%
para Uruguay, 10% para Argentina y 10% para Brasil. Conforme explica el ex Alto Representante General
de Mercosur: Todos os programas do Mercosul tm de obedecer ao objetivo de reduo das assimetrias
em suas contribuies e em sua alocao de recursos. Os fundos devem ser financiados por contribuies
assimtricas e a alocao de seus recursos deve beneficiar os Estados menoresxix.

De forma complementaria a la aprobacin del FOCEM, el Consejo del Mercado Comn aprob la Decisin
N 34 del 15 de diciembre de 2006, que contiene las Directrices para un Plan para la Superacin de las
Asimetras en el Mercosur; y la Decisin N 33 del 28 de junio de 2007, que encomienda la elaboracin del
Plan Estratgico para la Superacin de las Asimetras en el Mercosur, basado en los principios de
solidaridad, complementariedad, adicionalidad y buenas prcticasxx; que podr articularse con el FOCEM;
con programas de cooperacin; con mecanismos para facilitar la integracin y complementacin de los
sectores productivos en el Mercosur; con programas de inversin compartida (joint venture); y con
programas de promocin comercial conjunta.

Retomando el tema del FOCEM, consideramos importante destacar que esta herramienta solidaria para la
reduccin de asimetras reviste un gran avance desde el punto de vista del modelo de integracin, cuyo

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impacto real debe evaluarse actualmente en funcin del presupuesto anual que asciende a los 100
millones de dlares, y de las caractersticas de los proyectos aprobados. Segn un autor:

...o FOCEM [...] no apenas tmido em recursos, como se volta essencialmente modernizao, sem
qualquer nfase no processo de mudana estrutural que pudesse apontar na direo de maior
complementaridade e comrcio estratgico na regio.xxi

El monto total de las contribuciones recibidas por el FOCEM desde su conformacin asciende a US$ 751
millonesxxii, de los cuales US$ 631 millones corresponden a contribuciones regulares de los Estados
partes, y US$ 120 millones a contribuciones voluntarias realizadas por Brasil. En lo que respecta al uso de
los recursos del FOCEM, US$ 448 millones han sido desembolsados a proyectos aprobados (lo que
representa un 60% de los aportes recibidos) y US$ 3,8 millones han sido utilizados para financiar los
gastos de funcionamiento de la Unidad Tcnica FOCEM desde su puesta en funcionamiento en el ao
2007 (lo que representa apenas el 0,5% del total de las contribuciones recibidas)xxiii.

En tanto, la cartera de proyectos del FOCEM cuenta hoy con 44 proyectos aprobados por un valor de US$
1.415,6 millones, de los cuales US$ 982,5 millones corresponden a recursos aportados por el Fondo.
Asimismo, el 65,6% de dichos recursos corresponden a proyectos de Paraguay y 23,8% a proyectos de
Uruguay, concentrando entre ellos casi el 90% del total de los recursos asignados por el FOCEM en el
perodo 2007-2013xxiv. Ello refleja claramente la impronta redistributiva que el bloque adquiri desde la
puesta en marcha del FOCEM, la cual en gran medida constituye una rplica de los principios
redistributivos adoptados por los gobiernos petistas y kirchneristas en sus polticas nacionales.

Otro dato importante para resaltar es la distribucin de proyectos por cada programa del FOCEM: veinte
de los proyectos pertenecen al Programa de Convergencia Estructural, vinculados a construccin y
rehabilitacin de calles, ferrovas, lneas de transmisin elctrica, sistemas de agua potable y saneamiento
bsico, entre otros; once pertenecen al Programa de Desarrollo de la Competitividad, vinculados al apoyo
a las pequeas y medianas empresas, fomento de cadenas productivas y asociatividad microempresarial,
apoyo a la investigacin, apoyo al control de la fiebre aftosa en la regin, entre otros; 9 forman parte del
Programa de Cohesin Social, vinculados a apoyo a poblaciones vulnerables en las regiones de frontera,
insercin laboral y promocin econmica, acceso a vivienda para comunidades de bajo ingreso, entre
otros; y los cuatro restantes pertenecen al Programa de Fortalecimiento Institucional vinculados a la
construccin de base de datos del Arancel Externo Comn, construccin de base de datos jurisprudencial
para el Mercosur, sistema de promocin y proteccin de los derechos humanos, entre otrosxxv.

De lo anterior se desprende que el 86% de los recursos fueron asignados a proyectos de convergencia
estructural, 4,7% a proyectos de desarrollo de la competitividad, 6,2% a proyectos de cohesin social y
0,1% a proyectos de fortalecimiento institucional. A su vez, la mayor parte de los proyectos de
convergencia estructural se vinculan con infraestructura, dado que es la reduccin de las deficiencias de
infraestructura entre las regiones y los Estados lo que puede tornar menos asimtricas las condiciones de
atraccin de inversiones.

En la Cumbre del Mercosur de diciembre de 2012xxvi, los primeros mandatarios incluido el de Venezuela
cuyo ingreso al bloque ya se encontraba perfeccionado aprobaron la Decisin N 40, mediante la cual se
dispuso el adelantamiento de los trabajos de evaluacin de la efectividad de los Programas del FOCEM as
como la conveniencia de su continuidadxxvii, y la Decisin N 48 mediante la cual se aprob el
presupuesto del FOCEM para el ao 2013, entre otras cuestiones relativas a la asignacin de recursos por
pas, y aprobacin de cuatro nuevos proyectos.

En suma, en funcin de lo discutido podemos concluir que el FOCEM se ha erguido en poco tiempo como
el ms importante instrumento para hacer frente a las asimetras entre los Estados partes del Mercosur,

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as como una relevante fuente de financiamiento para proyectos de impacto en la regin. De cualquier
forma, el impacto real de esta estrategia de solidaridad regional deber evaluarse con el correr del tiempo
dado que la misma involucra procesos que maduran en perodos relativamente extensos.

La integracin productiva Adems del FOCEM, podemos afirmar que tambin existen otras acciones que
abonan al proceso de reduccin de asimetras en el bloque. Nos referimos, principalmente, a la cuestin
de la integracin productiva, la que, en el marco del perodo 2003-2013, ganara espacio debido a dos
grandes consensos: primero, que los procesos de complementacin productiva y la conformacin de
eventuales cadenas regionales de valor requieren, para su desarrollo, mecanismos de coordinacin
eficaces que puedan aprovechar las potencialidades del mercado ampliado; y segundo, que el Mercosur
debe tener como prioridad administrar los problemas de asimetra competitiva entre sus pases miembros y
que, en este marco, la complementacin productiva podra favorecer la creacin de ventajas dinmicas, y
hacer ms equitativa la distribucin de los beneficios potenciales del mercado ampliado.

Como ya hemos mencionado anteriormente, el estmulo a la profundizacin de un proceso de desarrollo

industrial apareca como el tema central en el proceso integracionista iniciado entre Argentina y Brasil en
1985, que cedi ante los objetivos comercialistas del Tratado de Asuncin que guiaron el desarrollo del
MERCOSUR durante los aos 90. Ya en el siglo XXI, y particularmente a partir del Consenso de Buenos
Aires de octubre de 2003, la cuestin de la complementacin productiva afirm su importancia en el debate
regional.

La integracin productiva adquiri un lugar central en las agendas de la XXX Cumbre del Mercosur
(Crdoba, julio de 2006) y de la I Cumbre Social del Mercosur (Brasilia, diciembre de 2006)xxviii. Las
declaraciones oficiales que surgieron de ambas instancias reflejaron el compromiso con un proyecto de
integracin productiva regional, con nfasis en el desarrollo de cadenas productivas de las Pequeas y
Medianas Empresas (pymes), y en la participacin de empresas de los pases de menor desarrollo relativo.
Con estos fines, se instruy a los ministros de las reas respectivas para desarrollar un Plan de Desarrollo
e Integracin Productiva Regional.

Mientras que en 2007, se profundiz la conciencia de la necesidad de elaborar un programa de

integracin productiva que promoviera el desarrollo de cadenas de valor regionales y la competitividad y
complementariedad de las pymes; en 2008, se avanz firmemente con la creacin del Programa de
Integracin Productiva del Mercosur y el Grupo de Integracin Productiva, por un lado, y del Fondo
Mercosur de Apoyo a las PyME, por otro, adoptados mediante Decisiones CMC N. 12 y N 13 del 30 de
junio del citado ao, respectivamentexxix. Mientras que el Programa tendr por cometido el fortalecimiento
de la complementacin productiva de las empresas del bloque con nfasis en las pymes y el incremento
de la competitividad de diferentes sectores de los Estados partes, el Grupo ser el encargado de coordinar
y ejecutar dicho Programa, promoviendo propuestas y acciones concretas a travs de instrumentos de
carcter horizontal y sectorial.

Entre las acciones propuestas en nivel horizontal, podemos mencionar la cooperacin entre los
organismos y entidades nacionales, haciendo hincapi en la articulacin de instrumentos destinados al
desarrollo productivo y la complementacin en investigacin y desarrollo y transferencia de tecnologa; la
creacin del Programa Regional de Capacitacin de Recursos Humanos, dirigido tanto al sector pblico
como al privado; la instalacin del Observatorio Regional Permanente sobre Integracin Productiva, para la
elaboracin de diagnsticos sectoriales a nivel regional; y finalmente, la articulacin de alternativas de
financiamiento con el FOCEM, con el Fondo MERCOSUR de Apoyo a PyME, y con otros fondos tanto de
carcter nacional o regional, tales como el Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES), el Banco de Desarrollo de Amrica Latina (CAF)xxx o el Fondo Financiero para el Desarrollo de
la Cuenca del Plata (FONPLATA).

La revista del CCC N 20 Ao 7 (Ene / Jun 2014) 10

 Entre las acciones propuestas en nivel sectorial, podemos mencionar la articulacin con el Programa de
los Foros de Competitividad de las Cadenas Productivas del MERCOSURxxxi; y con otras formas de
cooperacin dentro de sectores seleccionadosxxxii, promoviendo proyectos especficos de joint venture, de
integracin fronteriza y de alianzas para exportacin, entre otros. De esta forma, se dio comienzo a varias
iniciativas de integracin productiva, algunas bilaterales y otras multilaterales, en sectores como petrleo y
gas, automotriz, aeroindustrial, metal mecnica y metalrgica, naval; energas alternativas; productos
fitosanitarios; sanidad animal; madera y muebles; industria vitivincola e integracin de las cadenas
productivas del turismoxxxiii.

El impacto real de estas iniciativas sobre la formacin de cadenas regionales de valor deber evaluarse
con el correr del tiempo toda vez que, no slo se trata de procesos que maduran en perodos relativamente
extensos, sino que tambin los recursos afectados pueden, eventualmente, resultar insuficientes, o las
inversiones intrarregionales (en caso de existir) poseer un escaso componente de complementacin dentro
del Mercosur, as como los mecanismos de coordinacin entre los agentes privados pueden fortalecerse o
debilitarse conforme a una gran variedad de factores.

Finalmente, si bien se han planteado las bases para poner en marcha una reestructuracin productiva en
la que todos los pases del bloque regional puedan avanzar en la consecucin de ventajas productivas
dinmicas y de cadenas de valor, creemos que ello slo ser posible a travs de una verdadera poltica de
tratamiento de las asimetras principalmente las referidas a poltica econmica (crdito, fiscal, incentivos).

Observaciones finales Tras 21 aos de vida, el Mercosur ha demostrado contar con una capacidad de
renovacin, y en el marco de los lentos pero desafiantes avances experimentados, ha incorporado como
objetivo de la integracin la fijacin de bases que permitan instaurar una poltica de solidaridad, frenando la
heterogeneidad econmica y productiva entre sus miembros, a partir de la implementacin de pautas para
una distribucin ms equitativa de los efectos positivos de la integracin.

El tratamiento de las asimetras, as como las medidas de integracin productiva que tuvieron lugar a
partir de 2003, se inscriben en una nueva visin de la integracin pos-neoliberal que busca contribuir a la
promocin del desarrollo productivo en el espacio de solidaridad ampliada que comporta el Mercosur, as
como al fortalecimiento de las capacidades nacionales de los miembros del bloque. Esta poltica de
solidaridad regional, as como el propio proceso de integracin, est en construccin, lo que redunda en la
imposibilidad de expresar una mirada conclusiva del tema que hemos tratado en el presente trabajo.

Por ltimo, futuros avances en estos campos significaran el fortalecimiento de las capacidades
institucionales del Mercosur y la apertura de puertas a iniciativas ms audaces para la evolucin del
proceso de integracin, principalmente en lo atinente a las limitaciones y problemas mencionados
anteriormente.

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La revista del CCC N 20 Ao 7 (Ene / Jun 2014) 12

t-indicators#

CRPM: Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR, Informe sobre el Funcionamiento del
FOCEM Junio de 2013 para la consideracin del Consejo de Administracin del FOCEM.

Notas

i El Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) fue creado en el ao 1991 con la firma del Tratado de
Asuncin entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. En el ao 2012 se incorpora Venezuela como
miembro pleno del bloque.

ii [a(n)- -/- gr. no + sn { gr. con, unin + metr(o)- s gr. medida + - gr. cualidad].
Diccionario mdico-biolgico, histrico y etimolgico de la Universidad de Salamanca. Disponible en:
http://dicciomed.eusal.es/palabra/asimetria Acceso: 21/08/2013.

iii Ver Porta, 2006.

iv Ver Granato, 2012.

v Cfr. Lavagna, 1998, pp. 98-99.

vi Cfr. Lavagna, 1998, p. 99.

vii El instrumento prevea dos etapas, la primera orientada a la remocin de todos los obstculos tarifarios
y no tarifarios al comercio de bienes y servicios en un plazo mximo de diez aos, para pasar a la segunda
etapa en la cual debera buscarse la armonizacin de las dems polticas necesarias para la conformacin
de un mercado comn -polticas aduaneras, de comercio interno y externo, agrcola, industrial, de
transporte y comunicaciones, cientfico y tecnolgico, as como la coordinacin de polticas fiscal,
cambiaria y de capitales- a travs de acuerdos especficos.

viii Ver Rapoport, 2009.

ix Se denomin regionalismo abierto al proceso que surge de conciliar la interdependencia nacida de los
acuerdos especiales de carcter preferencial y aquella impulsada bsicamente por las seales del
mercado resultantes de la liberalizacin comercial en general (CEPAL, 1994).

x El argumento de que la apertura comercial promova por s misma el desarrollo econmico estaba en
lnea con la Ronda Uruguay del GATT (1986-1995) en cuya fase final se prioriz la reciprocidad en las
negociaciones con el fin de disear marcos normativos homogneos que evitaran las fragmentaciones e
ineficacia de las reglas.

xi Tales como tiempos ms flexibles para completar el Programa de Liberalizacin Comercial, un mayor
nmero de productos en las listas de excepcin a la liberalizacin intrarregional o normas de origen ms
flexibles. Una vez concluido el Programa de Liberalizacin Comercial, Paraguay y Uruguay tambin
obtuvieron concesiones transitorias en el marco del rgimen de adecuacin a la unin aduanera y del
proceso de implementacin del arancel externo comn.

xii En el perodo de transicin hacia la unin aduanera aumentaron considerablemente los flujos
comerciales intrazona, se redujeron las barreras arancelarias y para-arancelarias y los pases miembros se
convirtieron en importantes receptores de capital extranjero. Transcurrida la etapa de transicin, se da

La revista del CCC N 20 Ao 7 (Ene / Jun 2014) 13

inicio a la segunda etapa de la evolucin del MERCOSUR, entre 1995 y 1998, que Bouzas (2001)
denomin como la poca de oro para los mercados. Esta etapa se caracteriza por el aumento exponencial
de los flujos comerciales intrazona y extrazona, as como por el mantenimiento de las corrientes de
inversin extranjera. El punto de partida se fija en diciembre de 1994, momento en que los Estados partes
suscribieron el Protocolo Adicional al Tratado de Asuncin sobre la Estructura Institucional del Mercosur,
comnmente denominado Protocolo de Ouro Preto, que consagr la personalidad jurdica internacional del
Mercosur; estableci sus rganos definitivos y determin el sistema de solucin de controversias. El
carcter inter-gubernamental que se le imprimi a la arquitectura institucional encontr fundamento tanto
en el espritu preponderantemente comercial del bloque, como en la decisin de los principales socios de
ceder muy escasas parcelas de su autonoma de decisin. Asimismo, fue aprobada la TEC que, en 1995,
llegara a abarcar el 85% del intercambio comercial, y que permita avanzar con la constitucin de la unin
aduanera.

xiii Ver Sader, 2009.

xiv Cfr. Santos, 2004.

xv Cfr. Garca, 2010.

xvi En adelante, para referirnos a estos encuentros lo haremos genricamente como Cumbres del
Mercosur.

xvii De hecho, en la citada Cumbre, tambin se aprobaron la Decisin CMC N 28 que establece que el
Mercosur impulsar en todas las negociaciones externas, con terceros y agrupaciones de pases, la
obtencin de un tratamiento diferenciado para Paraguay, conforme su condicin de economa menor y de
pas sin litoral martimo; la Decisin CMC N 29 que establece un rgimen de origen diferenciado con
miras a facilitar al Paraguay la ejecucin de una poltica de industrializacin orientada a la exportacin; y la
Decisin CMC N 32 que establece instrumentos de polticas comerciales diferenciados para Paraguay y
Uruguay.

xviii El Reglamento del FOCEM fue aprobado mediante Decisin CMC N 24 del 8 de diciembre de 2005.

xix Cfr. Guimares, 2012, p. 185.

xx La identificacin de los objetivos deber basarse en los siguientes pilares temticos: acciones para el
desarrollo y la integracin de las economas de los pases sin litoral martimo; acciones de apoyo a la
competitividad de las economas menores; acceso a los mercados regionales y al resto del mundo, y
marco institucional.

xxi Cfr. MEDEIROS, 2008, p. 248.

xxii En ocasin de su renuncia al cargo de Alto Representante General del MERCOSUR, Samuel Pinheiro
Guimares haca referencia a la necesidad de expandir los recursos del FOCEM: Os recursos disponveis
ainda so insuficientes para executar um programa mnimo de recuperao. Cfr. Guimares, 2012, p. 186.

xxiii Segn datos del Estado de Origen y Aplicacin de Fondos FOCEM al 30 de junio de 2013. Ver
Informe sobre el Funcionamiento del FOCEM Junio de 2013 elaborado por la Comisin de
Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM) para la consideracin del Consejo de
Administracin del FOCEM.

xxiv Segn datos del Estado de Origen y Aplicacin de Fondos FOCEM al 30 de junio de 2013. Ver

La revista del CCC N 20 Ao 7 (Ene / Jun 2014) 14

Informe sobre el Funcionamiento del FOCEM Junio de 2013 elaborado por la Comisin de
Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM) para la consideracin del Consejo de
Administracin del FOCEM.

xxv Para un detalle de cada uno de los proyectos vase el portal oficial de FOCEM.

xxvi Cabe aclarar que tras la suspensin de Paraguay en la Cumbre del Mercosur que tuvo lugar en
Mendoza, Argentina, en noviembre 2012, se garantiz la continuidad de los aportes de FOCEM a ese pas.

xxvii Conforme lo dispuesto por el artculo 22 de la Decisin CMC N 18/05.

xxviii En ejercicio de la presidencia pro tempore del Mercosur, y con el objeto de profundizar la integracin
y promover la participacin de la sociedad organizada en el proceso decisorio del bloque, bajo la
coordinacin de la Secretara de la Presidencia de la Repblica, con el respaldo del Ministerio de
Relaciones Exteriores, Brasil lanz en 2006 la llamada Cumbre Social del MERCOSUR, ratificando la
agenda social surgida del I Encuentro por un MERCOSUR Productivo y Solidario realizado en la ciudad
argentina de Crdoba en julio de ese mismo ao.

xxix Mediante Decisin N 41 del 15 de diciembre de 2008, el Consejo del Mercado Comn dispuso la
creacin del Fondo MERCOSUR de Garantas para Micro, Pequeas y Medianas Empresas que participen
de actividades de integracin productiva en el bloque. El aporte inicial de los Estados parte ascendi a 100
millones de dlares, conforme el siguiente criterio: 70% de Brasil, 27% de Argentina, 2% de Uruguay y 1%
de Paraguay. De la misma forma, se crearon otros dos instrumentos de gestin financiera, y en cierta
forma vinculados al anterior: el Fondo de Agricultura Familiar del MERCOSUR (Decisin CMC N 45 del 15
de diciembre de 2008) y el Fondo de Promocin de Turismo del MERCOSUR (Decisin CMC N 24 del 07
de diciembre de 2009).

xxx Cuando el alcance de la originalmente Corporacin Andina de Fomento trascendi a los pases
andinos, pas a llamarse Banco de Desarrollo de Amrica Latina.

xxxi Creado por Decisin CMC N 23 del 6 de diciembre de 2002.

xxxii Por ejemplo, el caso del rgimen para la integracin de procesos productivos en varios Estados
partes del Mercosur con utilizacin de materiales no originarios (Decisin CMC N 03 del 19 de junio de
2005).

xxxiii Ver AECID, 2010.

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