CADUCIDAD DE LA ACCION - Generalidades / DESAPARICION FORZADA -

Cmputo del trmino de caducidad / ACCION DE REPARACION DIRECTA -

Trmino de caducidad. Cmputo. Desaparicin forzada

La caducidad de la accin es un fenmeno que tiene por objeto consolidar

situaciones jurdicas, que de lo contrario permaneceran indeterminadas en el
tiempo, creando con ello inseguridad jurdica, pues una vez configurada impide el
acudir ante la Jurisdiccin para que sea definida por ella determinada controversia.
Es por lo anterior que el Cdigo Contencioso Administrativo ha regulado el tema
de la caducidad sealando diferentes trminos para ejercer cada una de las
acciones por l previstas; para el caso de la accin de reparacin directa en el
numeral 8 del artculo 136 se estableci que al vencimiento del plazo de dos
aos, contados a partir del da siguiente del acaecimiento del hecho, omisin u
operacin administrativa o de ocurrida la ocupacin temporal o permanente del
inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo pblico o por cualquier otra
causa ocurra el fenmeno de la caducidad de la accin, impidiendo con ella su
ejercicio y sacando de la jurisdiccin el conocimiento de dicho asunto. Sin
embargo, con la entrada en vigencia de la ley 589 de 2002, se introdujo una
modificacin al Cdigo Contencioso Administrativo en relacin con el momento en
que se inicia el conteo del trmino para intentar la accin de reparacin directa con
el fin de reclamar los daos derivados del delito de desaparicin forzada, esto es
a partir de la fecha en que aparezca la vctima o en su defecto desde la ejecutoria
del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que tal accin
pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar
a la desaparicin. Lo anterior, hace necesario precisar que dicha modificacin no
implica que la accin de reparacin directa derivada de un delito de desaparicin
forzada no caduque, sino que por el contrario, sta se produce una vez vence el
plazo para intentar la accin ante la Jurisdiccin, introduciendo el Legislador una
variacin en relacin con el momento en que inicia el conteo de dicho trmino, por
cuanto lo somete a la ocurrencia de una de varias condiciones: i) el aparecimiento
de la vctima o ii) la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal. Sin
que vare por ello el trmino de dos aos previstos en la norma. Nota de
Relatora: Ver sentencia de 28 de noviembre de 2002, radicado al No. 12.812;
sentencia C -580 de 2002 de la Corte Constitucional

DESAPARICION FORZADA - Definicin. Nacional. Internacional /

DESAPARICION FORZADA - Evolucin legislativa

La desaparicin forzada de personas es considerada tanto en la legislacin,

doctrina y en la jurisprudencia nacional e internacional como delito de lesa
humanidad por cuanto involucra adems de los derechos fundamentales de la
vctima, la convivencia social, la paz y la tranquilidad del genero humano. Dicha
conducta se encuentra proscrita por normas de carcter internacional ratificadas
por Colombia, como es el caso del artculo 2 del Protocolo Adicional a los
Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, que se refiere a la proteccin de
las vctimas de los conflictos armados sin carcter internacional, realizado en
Ginebra el 8 de junio de 1977, el cual fue incorporado a la legislacin interna a
travs de la Ley 171 del 1994; y del artculo 75 del Protocolo Adicional a los
Convenios de Ginebra de 12 de Agosto de 1949 a travs del cual se regul lo
referente a la proteccin de las vctimas de los conflictos armados internacionales,
instrumento que no improb la Comisin Especial Legislativa el 4 de Septiembre
de 1991. El artculo 2 de la Convencin Interamericana sobre la Desaparicin
Forzada define esta conducta como la privacin de la libertad a una o ms
personas, cualquiera que fuere su forma, cometida por agentes del Estado o por
personas o grupos de personas que acten con la autorizacin, el apoyo o la
aquiescencia del Estado, seguida de falta de informacin o de la negativa a
reconocer dicha privacin de la libertad o de informar sobre el paradero de la
persona, con lo cual se impide el ejercicio de los recursos legales y de las
garantas procesales pertinentes. Al respecto, el artculo 12 de la Constitucin
Poltica establece que "nadie ser sometido a desaparicin forzada, a torturas ni a
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes y la ley 707 de 2001 Por medio
de la cual se aprueba la Convencin Interamericana sobre Desaparicin Forzada
de Personas y a travs de la cual se define la desaparicin forzada. Como
desarrollo de la anterior preceptiva el Legislador tipific el delito de desaparicin
forzada en el artculo 165 del cdigo Penal (ley 599 de 2000). La desaparicin
forzada ha sido calificada por la Corte Interamericana como una violacin mltiple
y continuada de numerosos derechos humanos. Al respecto, la doctrina ha
reconocido que dicho carcter continuado proviene de la naturaleza misma de la
desaparicin, como quiera que sta deviene de varios actos que comienzan con la
desaparicin y finalizan al encontrarse el paradero de la vctima, por lo cual se
extiende en el tiempo. Nota de Relatora: Ver Sentencia de 22 de abril de 2004,
expediente radicado al No.14.240; sentencia C-574 de 1992; sentencia C-88 de
1993; sentencia C-225 de 1995; C-580 de 31 de julio de 2002 de la Corte
Constitucional; de la CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
fallo de 29 de julio de 1988 proferido en el Caso Velsquez Rodrguez

DESAPARICION FORZADA - Vigencia de la ley 589 de 2002 / DESAPARICION

FORZADA - Caducidad de la accin / RETROACTIVIDAD DE LA LEY -
Artculo 7 de la ley 589 de 2002. Delito continuado / DESAPARICION
FORZADA - Delito continuado / DAO CONTINUADO - Caducidad de la
accin

En efecto, de acuerdo con lo expuesto anteriormente, se tiene que la desaparicin

forzada es un delito de carcter continuado, que se encuentra constituido por un
conjunto de actos que se extiende en el tiempo. Se inicia con la privacin de la
libertad de la vctima, contina con la negativa de los victimarios de reconocer su
realizacin y con su ocultamiento y finaliza con la liberacin del retenido o con el
conocimiento de su paradero, en el estado en que se encuentre. () As las
cosas, la Sala verifica que existe una permanencia en el tiempo de la conducta
vulnerante que da lugar al dao cuya reparacin se reclama, como quiera que
hasta el momento se desconoce la suerte del afectado. Por lo anterior, no puede
predicarse la caducidad de la accin dentro del presente asunto, porque la
conducta vulnerante no ha cesado, por el contrario, se ha extendido en el tiempo,
situacin que permite que esta facticidad sea regulada por la ley 589 de 2000,
toda vez que a la entrada en vigencia de dicha normatividad, esto es el 7 de julio
de 2000, la desaparicin forzada que se demanda continuaba y en consecuencia
el dao no se haba consolidado. Ms aun, si se quiere prescindir del anterior
anlisis, y del cuerpo normativo que permite colegir las inferencias ya expuestas,
en aras de abundar en razones, puede sealarse sin anfibologa alguna que an
bajo el esquema de la caducidad regulada en el decreto 01 de 1984, se llegara a
la misma conclusin en el sentido de que la accin no se encuentra caducada,
como pasa a demostrarse. En efecto, los daos que se reclaman tienen la calidad
de continuados como quiera que se producen de manera sucesiva en el tiempo,
esto es, da a da sin que exista solucin de continuidad. Al respecto, ha sido
reiterada la jurisprudencia de la Seccin, en el sentido de que cuando se demanda
la reparacin de un dao continuado en el tiempo, como sera el caso de la
desaparicin forzada, el trmino para intentar la accin, solo inicia su conteo a
partir del momento en que se verifique la cesacin de la conducta o hecho que dio
lugar al mismo. Lo anterior permite de manera inhesitable colegir que el carcter
continuado del dao no impide acudir a la jurisdiccin para reclamar su
indemnizacin en accin de reparacin directa, como quiera que el mismo no se
ha consolidado, situacin que de igual manera no da lugar a la configuracin del
fenmeno de la caducidad. Nota de Relatora: Ver auto de 15 de febrero de 1996,
expediente 11.239; sentencia de 16 de agosto de 2001, expediente radicado al
No. 13.772

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogot D. C., diecinueve (19) de julio de dos mil siete (2007)

Radicacin nmero: 25000-23-26-000-2004-01514-01(31135)

Actor: HECTOR JAIME BELTRAN PARRA Y OTROS

Demandado: NACION - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA

PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA - MINISTERIO DE DEFENSA - EJERCITO
NACIONAL - POLICIA NACIONAL

Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA - APELACION AUTO

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelacin interpuesto por la

parte demandante, contra el auto de 10 de marzo de 2005, proferido por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Seccin Tercera, Subseccin A,
mediante el cual rechaz la demanda por caducidad de la accin.
 I. ANTECEDENTES

1. La demanda

El 28 de julio de 2004, los seores Hctor Jaime Beltrn Parra, Clara

Patricia, Nidia Amanda, Jos Antonio y Mario Beltrn Fuentes, a travs de
apoderado judicial, presentaron ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
demanda en ejercicio de la accin de reparacin directa, en contra de la Nacin
(Departamento Administrativo de Presidencia de la Repblica - Ministerio de
Defensa - Ejrcito Nacional - Polica Nacional - Ejrcito Nacional) con el fin de que
se le declare administrativamente responsable de todos los daos y perjuicios
causados con la desaparicin forzada de la que fue objeto el seor Hctor Jaime
Beltrn Fuentes, durante la Toma del Palacio de Justicia en hechos ocurridos los
das 6 y 7 de noviembre de 1985, cuando se encontraba trabajando en la cafetera
del citado recinto (fls. 6 a 68 del cuaderno principal).

2. Trmite procesal

Por auto de 16 de diciembre de 2004, el Tribunal inadmiti la demanda y

concedi un trmino de cinco das a la parte actora con el fin de que estimara
razonadamente la cuanta y aclarara lo manifestado en relacin con la
inoperancia de la de la caducidad de la accin para el caso concreto.

La parte actora, a travs de escrito presentado dentro del trmino sealado,

realiz las precisiones y aclaraciones solicitadas por el a quo en la anterior
providencia.

3. Providencia apelada
 A travs de auto de 10 de marzo de 2005, la Seccin Tercera, Subseccin
A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, rechaz la demanda por
considerar que se haba configurado el fenmeno de caducidad de la accin.

Consider que, contrario a lo manifestado por la parte actora, al caso en

examen no le era aplicable lo establecido en el artculo 7 de la ley 589 de 2002, el
cual establece que el trmino para intentar la accin de reparacin directa
derivada del delito de desaparicin forzada se cuenta a partir de la fecha en que
aparezca la vctima o desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso
penal que se haya adelantado al respecto.

Fundament su afirmacin en el principio de irretroactividad de la ley,

consagrado en la ley 153 de 1887, sobre el cual la Corte Constitucional en
sentencia C-619 de 2001 sostuvo que dicho precepto era la regla general en
relacin con los efectos de la ley en el tiempo. Afirm que dentro del caso en
examen no se present conflicto en el tiempo por cuanto frente a los actores se
haba consolidado una situacin jurdica con anterioridad a la entrada en vigencia
de la ley 589 de 2000, esto es la caducidad de la accin, razn por la cual
tampoco le era aplicable el artculo 40 de la ley 153 de 1887 1, en el entendido de
que no se trataba de un caso de trnsito de legislacin.

Sostuvo que el plazo a tener en cuenta para intentar la accin de reparacin

directa, dentro del caso de autos, era aquel ...que se encontraba vigente cuando
empez a correr... esto es, el establecido en el artculo 136 del Cdigo
Contencioso Administrativo anterior a la entrada en vigencia del artculo 7 la ley
589, y que para el ejercicio de la accin de reparacin directa consagraba dos
aos, contados a partir del da siguiente al de la ocurrencia de los hechos, motivo
por el cual afirm que dicho trmino empez a correr y se cumpli incluso con

1
Las leyes concernientes a la sustanciacin y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las
anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los trminos que hubieren
empezado a correr, y las diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirn por la ley vigente al
tiempo de su iniciacin.
anterioridad al momento en que empez a regir la modificacin introducida en
relacin con el delito de desaparicin forzada.

En relacin con la afirmacin de la parte demandante en el sentido de que

la desaparicin forzada es un delito de carcter permanente, considerado como un
crimen de lesa humanidad imprescriptible, sobre el cual no opera el fenmeno de
la caducidad de la accin, por cuanto se trata de una conducta punible de
ejecucin continuada mientras no se conozca la suerte de la vctima, estim el
Tribunal que la misma no era aceptable, toda vez que solamente fue tipificada
como delito con la expedicin de la ley 589 de 2000, motivo por el cual al no estar
prevista como tal la razonabilidad frente a los hechos que daban origen a la
desaparicin de personas era diferente, en forma tal que se tomaba como punto
de partida el hecho que dio origen a la desaparicin, pero no se valoraba el hecho
como la comisin de un delito que se extenda en el tiempo en forma indefinida,
motivo por el cual consider que el trmino culminado bajo la vigencia del decreto
01 de 1984 no poda revivirse con fundamento en la existencia de una nueva
norma y a la tipificacin de la conducta como delito, por cuanto frente a los
demandantes se haba concretado una situacin jurdica subjetiva.

Finalmente puso de presente que otros miembros del grupo familiar de la

persona desaparecida (cnyuge e hijas), promovieron la accin de reparacin
directa dentro de los 2 aos siguientes a la ocurrencia de los hechos que dieron
lugar a la desaparicin del seor Hctor Jaime Beltrn Fuente y fueron
indemnizadas por los perjuicios sufridos, sin que los dems miembros de grupo
familiar que ahora demandan (padre y hermanos) realizaran actuacin alguna
dentro de la oportunidad legal, pretendiendo estos ltimos revivir un trmino
cumplido con apoyo en una norma posterior que no tiene el alcance de modificar
situaciones jurdicas que ya se haban consolidado.

4. Recurso de apelacin
 La parte demandante interpuso recurso de apelacin en contra de la
anterior decisin, con el fin de que aquella sea revocada y, en su lugar, se admita
la demanda y se contine con el trmite del proceso.

Dentro de los motivos de su inconformidad, expuso, que teniendo la

desaparicin forzada un carcter de delito de ejecucin permanente se desliga de
los plazos previstos por la ley, por cuanto aquella se da durante el tiempo que se
prolongue la privacin de la libertad y no se tenga informacin acerca de la
persona ausente. Motivo por el cual sostiene el recurrente, que el trmino
aplicable sera aquel previsto por la ley procesal vigente al momento en que
aparezca la vctima del delito, en la condicin que se encuentre, razn por la que
estima que el sub examine se rige por lo establecido en el artculo 7 de la ley 589
de 2000 y que por lo tanto la caducidad no se ha producido, por cuanto la vctima
no ha aparecido, esto es la consumacin de los hechos no se ha presentado,
motivo por el cual el trmino para intentar la accin ni siquiera ha empezado a
correr.

Sostiene que no ha solicitado la aplicacin retroactiva de la ley 589 de

2000, toda vez que la vctima del delito no ha aparecido, y que para el ao 1985,
fecha en que ocurrieron los hechos que dan lugar a la presente reclamacin, en
Colombia ya se haban adoptado tratados internacionales sobre proteccin de
derechos humanos, los cuales servan de fundamento para investigar y sancionar
la desaparicin forzada de personas por cuanto esta conducta viola un conjunto de
derechos protegidos por los instrumentos internacionales que han sido ratificados
por el pas en la materia.

En relacin con la interpretacin hecha por el Tribunal sobre algunas

normas de la ley 153 de 1887, y la vigencia y aplicacin de las mismas en el
tiempo, sostuvo que fue incompleta y omisiva toda vez que no tuvo en cuenta lo
dispuesto por los artculos 8 y 9 de la citada normativa y el 12 de la Constitucin
en el entendido de que todas las disposiciones del ordenamiento jurdico
colombiano, incluidas las del Cdigo Contencioso Administrativo deben observar
los preceptos constitucionales y los tratados internaciones sobre derechos
humanos.

Afirman los actores, adems, que en su calidad de familiares del seor

Hctor Jaime Beltrn Fuentes, desaparecido en la toma del Palacio de Justicia, se
les ha vulnerado los derechos a la verdad, la justicia y la reparacin integral, toda
vez que los hechos que involucran a los desaparecidos de la cafetera del citado
lugar jams han sido objeto de investigacin, ni de juzgamiento. Consideran que
corresponde al Consejo de Estado adoptar las medidas consecuenciales para
impedir la absoluta impunidad respecto a la desaparicin de las 11 personas de la
cafetera del Palacio logrando as sea, en parte, la reparacin integral del dao a
ellos causado por cuanto ni las investigaciones penales ni disciplinarias han sido
satisfechos los derecho de las vctimas.

II. CONSIDERACIONES

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelacin que interpuso la parte

demandante contra el auto que rechaz la demanda por caducidad de la accin,
proferido por un Tribunal y en asunto de dos instancias (arts. 129 y 181 num. 1
del C. C. A.).

El problema jurdico planteado en la apelacin se refiere a la posibilidad de

aplicacin de lo dispuesto en el artculo 7 de la ley 589 de 2002, sobre el
momento en que se inicia el conteo para intentar la accin de reparacin directa
en los casos de desaparicin forzada, en relacin con hechos que se presentaron
con anterioridad a la entrada en vigencia de la citada ley y frente a los cuales se
predica la consolidacin de una situacin jurdica, de caducidad de la accin.

1. La caducidad de la accin de reparacin directa

 La caducidad de la accin es un fenmeno que tiene por objeto consolidar
situaciones jurdicas, que de lo contrario permaneceran indeterminadas en el
tiempo, creando con ello inseguridad jurdica, pues una vez configurada impide el
acudir ante la Jurisdiccin para que sea definida por ella determinada controversia.
Al respecto la doctrina ha manifestado que dicha institucin se ha creado por la
necesidad que tiene el Estado de estabilizar las situaciones jurdicas, la caducidad
que juega a ese respecto un decisivo papel, cierra toda posibilidad al debate
jurisdiccional y acaba as con la incertidumbre que representa para la
administracin la eventualidad de la revocacin o anulacin de sus actos en
cualquier tiempo posterior a su expedicin... De all que para evitar esa
incertidumbre se haya sealado por el legislador un plazo perentorio, ms alla del
cual el derecho no podr ejercerse, dndole aplicacin al principio de que el
inters general de la colectividad debe prevalecer sobre el individual de la persona
afectada...2

Es por lo anterior que el Cdigo Contencioso Administrativo ha regulado el

tema de la caducidad sealando diferentes trminos para ejercer cada una de las
acciones por l previstas; para el caso de la accin de reparacin directa en el
numeral 8 del artculo 136 se estableci que al vencimiento del plazo de dos
aos, contados a partir del da siguiente del acaecimiento del hecho, omisin u
operacin administrativa o de ocurrida la ocupacin temporal o permanente del
inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo pblico o por cualquier otra
causa ocurra el fenmeno de la caducidad de la accin, impidiendo con ella su
ejercicio y sacando de la jurisdiccin el conocimiento de dicho asunto.

Sin embargo, con la entrada en vigencia de la ley 589 de 2002, se introdujo

una modificacin al Cdigo Contencioso Administrativo en relacin con el
momento en que se inicia el conteo del trmino para intentar la accin de
reparacin directa con el fin de reclamar los daos derivados del delito de
desaparicin forzada, esto es a partir de la fecha en que aparezca la vctima o en
su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin

2
BETANCUR Jaramillo, Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Ed. Seal Editora, quinta Edicin,
1ra reimpresin reimpresin. Medelln, Colombia. Pag 151.
perjuicio de que tal accin pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron
los hechos que dieron lugar a la desaparicin3.

Lo anterior, hace necesario precisar que dicha modificacin no implica que la

accin de reparacin directa derivada de un delito de desaparicin forzada no
caduque, sino que por el contrario, sta se produce una vez vence el plazo para
intentar la accin ante la Jurisdiccin, introduciendo el Legislador una variacin en
relacin con el momento en que inicia el conteo de dicho trmino, por cuanto lo
somete a la ocurrencia de una de varias condiciones: i) el aparecimiento de la
vctima4 o ii) la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal5. Sin que
vare por ello el trmino de dos aos previstos en la norma.6

3
Artculo 7 ley 589 de 2000.
4
O la Ejecutoria de la providencia a travs de la cual se declara la muerte presunta por
desaparecimiento ante la jurisdiccin ordinaria, por cuanto la cesacin de los efectos civiles de tal
declaracin equivalen a los de la muerte natural.
5
Recurdese que a diferencia de la accin de reparacin directa intentada ante la Jurisdiccin de lo
Contencioso Administrativo, la accin penal derivada del delito de desaparicin forzada no prescribe,
as lo expuso la Corte Constitucional en sentencia C 580 de 2002 al examinar la ley 707 del 28 de
noviembre de 2001 Por medio de la cual se aprueba la Convencin Interamericana sobre
Desaparicin Forzada de Personas, en la que dicha Corporacin sostuvo: Sin duda, la
imprescriptibilidad de la accin penal por el delito de desaparicin forzada puede afectar los
derechos de las personas inculpadas, y puede disminuir sus posibilidades de defensa por la dificultad
de acceso a las pruebas. Sin embargo, la demora en cumplir el deber de investigar no es una excusa
vlida para dejar de hacerlo. La prontitud, ms all de su funcin como garanta subjetiva del
derecho de acceso a la administracin de justicia en favor de los inculpados, cumple un papel como
principio objetivo de la funcin judicial, encaminado al logro de la justicia en favor de todos los que
tengan un inters legtimo en el resultado del proceso. Por lo tanto, al operar a favor del sindicado
no puede terminar afectando negativamente la finalidad general que persigue. Adems, la mediatez
temporal de las pruebas afecta por igual a todas las partes en el proceso. Por lo tanto, no se puede
afirmar que sea una circunstancia que disminuya las posibilidades probatorias de la parte que se
defiende a favor del ente acusador o de la parte civil.
(...)
Si la accin penal ha prescrito por la omisin del Estado en el cumplimiento de su deber de
investigar y de identificar a los responsables, ste no puede alegar su propio hecho aduciendo la
prescripcin, y haciendo nugatorio el inters general y el derecho de las personas afectadas de
conocer la verdad y a la realizacin efectiva de la justicia. En esa medida, la prescripcin de la
accin penal derivada de la desaparicin forzada de personas constituye un lmite para la realizacin
de los objetivos y valores constitucionales de proteger la dignidad de la vida humana a travs de la
erradicacin de la impunidad. Por tal motivo, el inters en recibir pronta justicia no es un
argumento suficiente para fundamentar la interpretacin segn la cual la Carta prohbe la
imprescriptibilidad de la accin penal en el delito de la desaparicin forzada.
(...)
Habiendo establecido que la imprescriptibilidad de la accin penal en el delito de desaparicin
forzada es un mecanismo idneo para realizar los intereses que va encaminada a proteger, pasa
entonces la Corte a establecer si es una medida necesaria.
 2. De la Desaparicin Forzada

La desaparicin forzada de personas es considerada tanto en la legislacin,

doctrina y en la jurisprudencia nacional e internacional como delito de lesa
humanidad por cuanto involucra adems de los derechos fundamentales de la
vctima, la convivencia social, la paz y la tranquilidad del genero humano7.

Dicha conducta se encuentra proscrita por normas de carcter internacional

ratificadas por Colombia, como es el caso del artculo 2 del Protocolo Adicional a
los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, que se refiere a la proteccin
de las vctimas de los conflictos armados sin carcter internacional 8, realizado en
Ginebra el 8 de junio de 1977, el cual fue incorporado a la legislacin interna a
travs de la Ley 171 del 1994; y del artculo 75 del Protocolo Adicional a los

Dado que, independientemente del tiempo transcurrido, el Estado tiene las obligaciones de
investigar los hechos y de juzgar a los responsables, el anlisis debe hacerse teniendo en cuenta la
idoneidad de las alternativas de las cuales dispone el Estado para llevar a cabo la investigacin. En
este sentido, podra alegarse que la accin penal no es el nico medio para saber la
verdad, identificar a los responsables y reparar a las vctimas. Por lo tanto, debera
preferirse otro mecanismo que no afectara tanto los derechos de las personas
inculpadas de haber cometido una desaparicin forzada de personas. As, en cuanto
tiene que ver con el esclarecimiento de la verdad, puede alegarse que las vctimas del
delito tienen la posibilidad de acudir a la jurisdiccin contencioso administrativa para
reclamar del Estado la reparacin directa de los perjuicios causados. Adems, este
proceso es pblico, y al serlo, se satisface tambin el inters general en conocer la verdad e
identificar a las autoridades responsables. (negrillas de las sala)

Sin embargo, ello no satisface el inters en atribuir responsabilidades individuales. En primer lugar,
debido al corto trmino de caducidad de dicha accin. Por otra parte, a pesar de que en la accin
de reparacin directa se establecen ciertos hechos, no tiene por objeto determinar quin los
cometi, ni atribuirles responsabilidades individuales a las personas. Si bien dentro de dicha accin
se debe establecer la responsabilidad del Estado por un dao, no es necesario que se identifique
plenamente a cada uno de los sujetos responsables. En efecto, al margen de la responsabilidad
eventual del Estado por la autorizacin, el apoyo, o la aquiescencia de cometer el delito de
desaparicin forzada, los sujetos activos del mismo no necesariamente son funcionarios, ni la
conducta, en todas sus modalidades requiere una participacin del Estado.

Por otra parte, tambin en cuanto tiene que ver con el esclarecimiento de la verdad, la accin de
reparacin directa no resulta tan eficaz como la accin penal. As, aun cuando el tiempo puede
imponer barreras para el esclarecimiento de los hechos y a la identificacin de los responsables, son
la Fiscala General de la Nacin y sus rganos adscritos, y no las partes, el juez o los auxiliares de la
justicia dentro de un proceso contencioso administrativo, quienes tienen la mayor disponibilidad de
los medios tcnicos necesarios para sobrepasarlas.
6
En el mismo sentido vase la sentencia de 28 de noviembre de 2002, radicado al No. 12.812.
7
Al respecto vase la Sentencia de 22 de abril de 2004, expediente radicado al No.14.240.
8
Protocolo II.
Convenios de Ginebra de 12 de Agosto de 1949 a travs del cual se regul lo
referente a la proteccin de las vctimas de los conflictos armados
internacionales9, instrumento que no improb la Comisin Especial Legislativa el 4
de Septiembre de 199110.

En relacin con este punto la Corte Constitucional a travs de la sentencia C-

225 de 1995 manifest:

En el caso colombiano, estas normas humanitarias tienen adems

especial imperatividad, por cuanto el artculo 214 numeral 2 de la
Constitucin dispone que "en todo caso se respetarn las reglas del
derecho internacional humanitario". Esto significa que, como ya lo
seal esta Corporacin, en Colombia no slo el derecho internacional
humanitario es vlido en todo tiempo sino que, adems, opera una
incorporacin automtica del mismo "al ordenamiento interno nacional,
lo cual, por lo dems, es lo congruente con el carcter imperativo que,
segn ya fue explicado, caracteriza a los principios axiolgicos que
hacen que este cuerpo normativo integre el ius cogens.11" Por
consiguiente, tanto los integrantes de los grupos armados irregulares
como todos los funcionarios del Estado, y en especial todos los
miembros de la Fuerza Pblica quienes son destinatarios naturales de
las normas humanitarias, estn obligados a respetar, en todo tiempo y
en todo lugar, las reglas del derecho internacional humanitario, por
cuanto no slo stas son normas imperativas de derecho internacional
(ius cogens) sino, adems, porque ellas son reglas obligatorias per se
en el ordenamiento jurdico y deben ser acatadas por todos los
habitantes del territorio colombiano. Y no poda ser de otra manera,
pues las normas de derecho internacional humanitario preservan aquel
ncleo intangible y evidente de los derechos humanos que no puede
ser en manera alguna desconocido, ni siquiera en las peores
situaciones de conflicto armado. Ellos encarnan aquellas

9
Protocolo I.
10
La Corte Constitucional declar exequible el Protocolo I, mediante sentencia C-574 de 1992.
Posteriormente, se expidi la ley 11 de 1992, aprobatoria del mismo convenio, pero la Corte
Constitucional, en sentencia C-88 de 1993 la declar inexequible por considerar que tanto el
Congreso como el Presidente de la Repblica desbordaron sus competencias constitucionales al
pretender expedir -el primero- y sancionar -el segundo- leyes sobre materias que, sustradas
expresamente de los procedimientos ordinarios de actuacin de tales poderes, el Constituyente
someti a un especialsimo proceso de gestacin, tal como el previsto en el artculo 58 transitorio
respecto de los tratados y convenios internacionales que, al momento de entrar a regir la nueva
Carta Poltica ya hubiesen sido aprobados por una de las dos Cmaras. En esas condiciones, mal
podan el Senado y el Presidente de la Repblica hacer caso omiso del mandato constitucional
citado, y proseguir con el trmite de aprobacin y de expedicin de la referida ley. Dicho proceder
comporta ostensible trasgresin a la disposicin transitoria No. 58 de la Carta.
11
Sentencia C-574 de 1992.
 "consideraciones elementales de humanidad", a las cuales se refiri la
Corte Internacional de Justicia, en su sentencia de 1949 sobre el
estrecho de Corf. No se puede entonces excusar, ni ante la comunidad
internacional, ni ante el ordenamiento jurdico colombiano, la comisin
de conductas que vulneran claramente la conciencia misma de la
humanidad, como los homicidios arbitrarios, las torturas, los tratos
crueles, las tomas de rehenes, las desapariciones forzadas, los juicios
sin garantas o la imposicin de penas ex-post facto 12.

El artculo 2 de la Convencin Interamericana sobre la Desaparicin

Forzada define esta conducta como la privacin de la libertad a una o ms
personas, cualquiera que fuere su forma, cometida por agentes del Estado o por
personas o grupos de personas que acten con la autorizacin, el apoyo o la
aquiescencia del Estado, seguida de falta de informacin o de la negativa a
reconocer dicha privacin de la libertad o de informar sobre el paradero de la
persona, con lo cual se impide el ejercicio de los recursos legales y de las
garantas procesales pertinentes13.

Al respecto, el artculo 12 de la Constitucin Poltica establece que "nadie

ser sometido a desaparicin forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes y la ley 707 de 2001 Por medio de la cual se aprueba
la Convencin Interamericana sobre Desaparicin Forzada de Personas y a
travs de la cual se define la desaparicin forzada como:

...la privacin de la libertad a una o ms personas, cualquiera que

fuere su forma, cometida por agentes del Estado o por personas o
grupos de personas que acten con la autorizacin, el apoyo o la
aquiescencia del Estado, seguida de la falta de informacin o de la
negativa a reconocer dicha privacin de libertad o de informar sobre el
paradero de la persona, con lo cual se impide el ejercicio de los
recursos legales y de las garantas procesales pertinentes.

12
Ver sentencia de la Corte Constitucional
13
En el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional del 17 de julio de 1998, aprobado
mediante ley 742 de 2002, se determin esta conducta como ...la aprehensin, la detencin o el
secuestro de personas por un Estado o una organizacin poltica o con autorizacin, apoyo o
aquiescencia, seguido de la negativa a informar sobre la privacin de libertad o dar informacin
sobre la suerte o el paradero de esas personas, con la intencin de dejarlas fuera del amparo de la
ley por un perodo prolongado.
 Como desarrollo de la anterior preceptiva el Legislador tipific el delito de
desaparicin forzada en el artculo 165 del cdigo Penal (ley 599 de 2000) de la
siguiente manera:

El particular que someta a otra persona a privacin de su libertad

cualquiera sea la forma, seguida de su ocultamiento y de la negativa a
reconocer dicha privacin de su libertad cualquiera que sea la forma,
seguida de su ocultamiento y de la negativa a reconocer dicha
privacin o de dar informacin sobre su paradero, sustrayndola del
amparo de la ley

La desaparicin forzada ha sido calificada por la Corte Interamericana como

una violacin mltiple y continuada de numerosos derechos humanos, es as
como dentro del fallo de 29 de julio de 1988 proferido en el Caso Velsquez
Rodrguez manifest:

La desaparicin forzada de seres humanos constituye una violacin

mltiple y continuada de numerosos derechos reconocidos en la
Convencin y que los Estados Partes estn obligados a respetar y
garantizar. El secuestro de la persona es un caso de privacin arbitraria
de libertad de conculca, adems, el derecho del detenido a ser llevado
sin demora ante un juez y a interponer los recursos adecuados para
controlar la legalidad de su arresto (...).

Adems, el aislamiento prolongado y la incomunicacin coactiva a los

que se ve sometida la vctima representan, por s mismos, formas de
tratamiento cruel e inhumano, lesivas de la integridad psquica y moral
de la persona y del derecho de todo detenido al respeto debido a la
dignidad inherente al ser humano.

(...)

Por lo dems, las investigaciones que se han verificado donde ha

existido la prctica de desapariciones y los testimonios de las vctimas
que han recuperado su libertad demuestran que ella incluye el trato
despiadado a los detenidos, quienes se ven sometidos a todo tipo de
vejmenes, torturas y dems tratamientos crueles, inhumanos y
degradantes, en violacin tambin al derecho a la integridad fsica (...).

La prctica de desapariciones, en fin, ha implicado con frecuencia la

ejecucin de los detenidos, en secreto y sin frmula de juicio, seguida
del ocultamiento del cadver con el objeto de borrar toda huella material
del crimen y de procurar la impunidad de quienes lo cometieron ...
(subraya de la Sala)
 Al respecto, la doctrina ha reconocido que dicho carcter continuado
proviene de la naturaleza misma de la desaparicin, como quiera que sta deviene
de varios actos que comienzan con la desaparicin y finalizan al encontrarse el
paradero de la vctima, por lo cual se extiende en el tiempo, al respecto la
Tratadista Sonya Parayre explica:

El fenmeno de las desapariciones forzadas en varios actos lesivos

desde el momento de la desaparicin hasta el encuentro del paradero
de la vctima. Esta compartimentacin tiene relevancia por el papel del
tiempo en la consumacin del delito y la competencia ratio temporis, ya
que si el Estado ha violado en varios momentos, a partir de varios
actos, los derechos de la persona humana en cuestin, las
consecuencias siguen en el tiempo...14

En igual sentido la Corte Constitucional, en la sentencia C-580 de 31 de julio

de 2002, al pronunciarse de oficio sobre la constitucionalidad de la ley 707 de 28
de noviembre de 2001, por medio de la cual se aprob la Convencin
Interamericana sobre Desaparicin Forzada de Personas, manifest:

...este delito debe considerarse como de ejecucin continuada o

permanente hasta que no se conozca el paradero de la vctima. Esta
obligacin resulta razonable si se tiene en cuenta que la falta de
informacin acerca de la persona desaparecida impide a la vctima y a
sus familiares el ejercicio de las garantas judiciales necesarias para la
proteccin de sus derechos y para el esclarecimiento de la verdad: la
persona sigue desaparecida. Esta situacin implica que la lesin de
los bienes protegidos se prolonga en el tiempo, y por tanto, la
conducta sigue siendo tpica y antijurdica hasta que el
conocimiento que se tenga acerca del paradero de la persona
permita el ejercicio de tales garantas judiciales.15 En esa medida,

14
La Desaparicin Forzada de personas como violacin continuada de los derechos humanos y su
incidencia en la determinacin de la competencia ratione temporis de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos. En Revista IIDH. Vol 29.1999. pag. 29 a67.
15
As mismo, dice el numeral 2 del artculo 17 de la Declaracin 47/133: 2. Cuando los recursos
previstos en el artculo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos ya no sean eficaces,
se suspender la prescripcin relativa a los actos de desaparicin forzada hasta que se restablezcan
esos recursos. Por su parte, el artculo 2 del mencionado Pacto dice:
3. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a garantizar que:
 la conducta de desaparicin forzada se realiza durante el tiempo
en que se prolongue la privacin de la libertad y no se tenga
informacin acerca de la persona o personas que se encuentren
en tal circunstancia.16 (negrilla de la Sala)

3. El caso en concreto

Considera la Sala que es posible aplicar lo dispuesto en el artculo 7 de la

ley 589 de 2002, cuando se trata de hechos de desaparicin forzada que se
presentaron con anterioridad a la entrada en vigencia de la citada ley y en los
casos en que no se encuentra consolidado el fenmeno de la caducidad de la
accin, sin que ello signifique aplicacin retroactiva de la ley.

En efecto, de acuerdo con lo expuesto anteriormente, se tiene que la

desaparicin forzada es un delito de carcter continuado, que se encuentra
constituido por un conjunto de actos que se extiende en el tiempo. Se inicia con la
privacin de la libertad de la vctima, contina con la negativa de los victimarios de
reconocer su realizacin y con su ocultamiento y finaliza con la liberacin del
retenido o con el conocimiento de su paradero, en el estado en que se encuentre.

De la lectura de la demanda se entiende que los perjuicios cuya

indemnizacin se reclama tienen por causa el desaparecimiento del seor Hctor
Jaime Beltrn Fuentes, en hechos ocurridos durante la toma del Palacio de
Justicia, los das 6 y 7 de noviembre de 1985, sin que a la fecha se tenga
conocimiento de su paradero. As las cosas, la Sala verifica que existe una
permanencia en el tiempo de la conducta vulnerante que da lugar al dao cuya

a) Toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el presente Pacto hayan sido violados
podr interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violacin hubiera sido cometida por personas
que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales;
b) La autoridad competente, judicial, administrativa o legislativa, o cualquiera otra autoridad
competente prevista por el sistema legal del Estado, decidir sobre los derechos de toda persona
que interponga tal recurso, y desarrollar las posibilidades de recurso judicial;
c)Las autoridades competentes cumplirn toda decisin en que se haya estimado procedente el
recurso.
16
En tal sentido, el artculo 26 del Cdigo Penal establece que [l]a conducta punible se considera
realizada en el tiempo de la ejecucin de la accin o en aqul en que debi tener lugar la accin
omitida, aun cuando sea otro el del resultado.
reparacin se reclama, como quiera que hasta el momento se desconoce la suerte
del afectado.

Por lo anterior, no puede predicarse la caducidad de la accin dentro del

presente asunto, porque la conducta vulnerante no ha cesado, por el contrario, se
ha extendido en el tiempo, situacin que permite que esta facticidad sea regulada
por la ley 589 de 200017, toda vez que a la entrada en vigencia de dicha
normatividad, esto es el 7 de julio de 200018, la desaparicin forzada que se
demanda continuaba y en consecuencia el dao no se haba consolidado.

Ms aun, si se quiere prescindir del anterior anlisis, y del cuerpo normativo

que permite colegir las inferencias ya expuestas, en aras de abundar en razones,
puede sealarse sin anfibologa alguna que an bajo el esquema de la caducidad
regulada en el decreto 01 de 1984, se llegara a la misma conclusin en el sentido
de que la accin no se encuentra caducada, como pasa a demostrarse.

En efecto, los daos que se reclaman tienen la calidad de continuados como

quiera que se producen de manera sucesiva en el tiempo, esto es, da a da sin
que exista solucin de continuidad. Al respecto, ha sido reiterada la jurisprudencia
de la Seccin, en el sentido de que cuando se demanda la reparacin de un dao
continuado en el tiempo, como sera el caso de la desaparicin forzada, el trmino
para intentar la accin, solo inicia su conteo a partir del momento en que se
verifique la cesacin de la conducta o hecho que dio lugar al mismo.

Sobre el punto, la Corporacin mediante auto de 15 de febrero de 1996,

expediente 11.239 expuso:

En ste momento del discurso judicial, la Sala reitera la pauta

jurisprudencial en el sentido de que en casos como el presente, cuando
los daos se van causando da a da, esto es, en forma de tracto

17
Fecha en que fue publicada en el diario oficial No. 44.073 en conformidad con lo dispuesto en su
artculo 18.
 sucesivo, EL TRMINO DE CADUCIDAD NO SE AGOTA MIENTRAS
LOS DAOS SE SIGAN PRODUCIENDO. En esta materia la Sala hace
suya la perspectiva doctrinaria que el Dr. Toms Ramn Fernndez
maneja en su conferencia: El Contencioso Administrativo y la
Responsabilidad del Estado, Abeledo Perrot, pag 105, en la cual se
lee:

El dies a - quo del cmputo es tambin, desde hace

aos, objeto de un anlisis muy amplio estimndose que EL
PLAZO NO EMPIEZA A CORRER EN TANTO LOS DAOS
SE SIGAN PRODUCIENDO POR MUCHO QUE SEA EL
TIEMPO TRANSCURRIDO DESDE QUE TUVO LUGAR EL
HECHO QUE LOS DESENCADENO (Subraya de la Sala)

As las cosas, en la especie, es forzoso hacer, por razones de justicia y

tambin de equidad, una interpretacin generosa del momento a partir
del cual empieza a correr el trmino de caducidad, para permitir la
admisin de la demanda y con sta, el acceso a la administracin de
justicia.

En igual sentido la Sala ha manifestado que:

...en un tema tan complejo como el de la caducidad, que involucra de

una parte razones de justicia y de otra el inters de la seguridad
jurdica, no es posible establecer criterios absolutos, pues todo
depende de las circunstancias que rodean el caso concreto. No
obstante, no debe perderse de vista que de conformidad con la ley,
para establecer el trmino de caducidad se debe tener en cuenta el
momento de la produccin del hecho, omisin, operacin u ocupacin
generadores del perjuicio. Ahora bien, como el derecho a reclamar la
reparacin de los perjuicios slo surge a partir del momento en que
stos se producen, es razonable considerar que el trmino de
caducidad en los eventos de daos que se generan o manifiestan
tiempo despus de la ocurrencia del hecho, deber contarse a partir de
dicha existencia o manifestacin fctica, pues el dao es la primera
condicin para la procedencia de la accin reparatoria. Para la
solucin de los casos difciles como los de los daos que se agravan
con el tiempo, o de aqullos que se producen sucesivamente, o de los
que son el resultado de hechos sucesivos, el juez debe tener la
mxima prudencia para definir el trmino de caducidad de la accin, de
tal manera que si bien d aplicacin a la norma legal, la cual est
prevista como garanta de seguridad jurdica, no se niegue la
reparacin cuando el conocimiento o manifestacin de tales daos no
concurra con su origen.19

19
En sentencia de 16 de agosto de 2001, expediente radicado al No. 13.772.
Posicin jurisprudencial verncula que ha sido compartida tanto por la doctrina

como por la jurisprudencia extranjera. Al respecto el insigne tratadista Jess

Gonzlez Prez, citando una providencia de 22 de junio de 1995 del Tribunal

Supremo Espaol20, en la que al realizarse un tertium comparations entre los

daos permanentes y los continuados, se logra establecer cual es el momento en

que se inicia el conteo del trmino para intentar la accin de reparacin frente a

estos ltimos, el razonamiento discurre as:

En lo que al primer aspecto enunciado se refiere, ha de sealarse que

estamos en presencia de los que ha venido denominndose daos
continuados, por contraposicin al concepto de daos permanentes,
entendiendo por los primeros aquellos en que el acto generador de los
mismo se agota en un momento concreto, aun cuando sea inalterable
y permanente en el tiempo el resultado lesivo, en tanto que los
segundos son aquellos que en base a una unidad de acto se producen
da a da de manera prolongada en el tiempo y sin solucin de
continuidad.

En el presente caso nos encontramos ante unos daos continuados,

derivados de la instalacin de un estercolero en las inmediaciones de
las parcelas del demandante, cuyos efectos, fundamentalmente los
humos producidos por la quema de basura, producen da a da un
efecto perjudicial sobre las plantaciones de naranjas, esfoliaciones y
retraso en el crecimiento, daos que se agravan de forma progresiva y
continuada cada ao que pasa.

Respecto de los daos primeramente definidos, los permanentes, es

evidente que producido el acto causante del resultado lesivo ste
queda perfectamente determinado y puede ser evaluado o cuantificado
de forma definitiva, de tal manera que la valoracin que se haga a
efectos de reclamacin en va administrativa ha de ser vinculante para
el reclamante, ello porque la agravacin del dao habr de provenir de
la concurrencia de un hecho nuevo.

Por el contrario, en el supuesto de los daos continuados, al

producirse stos da a da en el tiempo, producindose un
agravamiento paulatino sin solucin de continuidad, como
consecuencia de un nico hecho inicial, nos encontramos con
que el resultado lesivo no puede ser evaluado de manera
definitiva hasta que no cesa el hecho causante de los mismo los
que ha llevado a la jurisprudencia a sealar, con reiteracin, que

20
Ar.4780 Ponente Sierra.
 el plazo de prescripcin de la accin de responsabilidad no
empieza a computarse hasta que cesan los efectos lesivos, por
contraposicin a los que ocurren en el supuesto de daos
permanentes.21 (negrilla de la Sala)

Lo anterior permite de manera inhesitable colegir que el carcter continuado

del dao no impide acudir a la jurisdiccin para reclamar su indemnizacin en
accin de reparacin directa, como quiera que el mismo no se ha consolidado,
situacin que de igual manera no da lugar a la configuracin del fenmeno de la
caducidad.

As las cosas, la Sala revocar la providencia impugnada, y en su lugar,

previo a verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artculo 137 y
siguientes del Cdigo Contencioso Administrativo proceder a admitir la demanda.

En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Seccin Tercera

RESUELVE:

Revcase el auto proferido por la Seccin Tercera, Subseccin A del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, el da 10 de marzo de 2005, por medio del cual
rechaz la demanda y en su lugar se resuelve:

Primero: Por reunir los requisitos establecidos en los artculos 137 y siguientes
del C.C. Administrativo, SE ADMITE la demanda presentada por los actores, en
ejercicio de la accin de reparacin directa.

Segundo: Notifquese personalmente esta providencia al seor agente del

Ministerio Pblico.

21
Responsabilidad Patrimonial e las Administraciones Pblicas. Primera Edicin. editorial Civitas.
Madrid 1996. pag 381 y 382.
Tercero: Notifquese personalmente esta providencia a la parte demandada,
Nacin - Ministerio de Defensa - Ejrcito Nacional - Departamento Administrativo
de Presidencia de la Repblica.

Cuarto: Fjese el proceso en lista por el termino de diez (10), para que el
demandado y los litis consortes necesarios puedan contestar la demanda,
proponer excepciones y solicitar pruebas y para que los terceros intervinientes la
impugnen o coadyuven.

Quinto: Por el Tribunal fjese a cargo de la parte actora, la suma correspondiente

a ttulo de gastos ordinarios del proceso.

CPIESE, NOTIFQUESE, CMPLASE Y DEVULVASE

MAURICIO FAJARDO GMEZ ENRIQUE GIL BOTERO

Presidente de Seccin

RUTH STELLA CORREA PALACIO RAMIRO SAAVEDRA BECERRA