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DE COLOMBIA
Bases para la minera del futuro
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POLTICA MINERA DE COLOMBIA Bases para la minera del futuro
Agradecimientos especiales
Toms Gonzlez Estrada
Ministro de Minas y Energa entre
el 11/08/2014 y el 7/03/2016
Diseo y diagramacin
Claudia Norea Botero
Bogot D.C.
Abril de 2016
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Ministerio de Minas y Energa
Contenido
Introduccin 7
1. EL SECTOR MINERO COLOMBIANO 9
1.1. Contexto minero 9
1.2. Institucionalidad minera 12
1.3. Principales retos asociados al desarrollo de la actividad minera 13
2. POLTICA MINERA: BASES PARA LA MINERA DEL FUTURO 17
2.1. Visin 17
2.2. Clasificacin de la minera 17
2.3. Pilares 18
2.3.1. Seguridad jurdica 19
2.3.2. Condiciones competitivas 19
2.3.3. Confianza legtima 20
2.3.4. Infraestructura 22
2.3.5. Informacin 23
2.3.6. Institucionalidad minera fortalecida y eficiente 24
2.4. Lneas estratgicas para los distintos tipos de minera 28
2.5. Plan de seguimiento 31
3. ANEXOS TCNICOS 33
3.1. Antecedentes normativos e institucionales del sector minero colombiano 33
3.1.1. Antecedentes jurdicos 33
3.1.2. Antecedentes institucionales 37
3.1.3. Otros antecedentes 39
3.2. Caracterizacin del sector minero colombiano 43
3.2.1. Participacin de la minera en la economa del pas 43
3.2.2. La actividad minera en Colombia 46
3.2.3. Sector minero colombiano en el contexto internacional 53
3.3. Algunas definiciones 58
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POLTICA MINERA DE COLOMBIA Bases para la minera del futuro
SIGLAS Y ABREVIATURAS
ANLA: Autoridad Nacional de Licencia Ambientales
ANM: Agencia Nacional de Minera
ANSPE: Agencia Nacional para la Superacin de la Pobreza Extrema
APP: Alianzas Pblico-Privados
BGS: British Geological Survey
BP: British Petroleum Company
CAR: Corporacin Autnoma Regional
CARBOCOL: Empresa de Carbones de Colombia S.A.
CDMB: Corporacin Autnoma Regional para la Defensa de la Meseta de
Bucaramanga
CEPAL: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
CONPES: Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social
DANE: Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
DOFA: Debilidades, Oportunidades, Fortaleces y Amenazas
DPS: Departamento para la Prosperidad Social
ECOCARBN: Empresa Colombiana de Carbn Ltda.
ECOMINAS: Empresa Colombiana de Minas
FBM: Formato Bsico Minero
FEN: Financiera Elctrica Nacional
FENOCO: Ferrocarriles del Norte de Colombia
FIDUCAFE: Fiduciaria Cafetera S.A.
FIDUCOOP: Sociedad Fiduciaria Cooperativa de Colombia
FIMIN: Fondo de Inversin Minera
GEMA: Sistema Integral de Gestin Minera
GGC: Grupo de Gestin Contractual
IED: Inversin Extranjera Directa
IFI: Instituto de Fomento Industrial
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POLTICA MINERA DE COLOMBIA Bases para la minera del futuro
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Ministerio de Minas y Energa
INTRODUCCIN
Colombia es un pas con tradicin minera. Esta actividad ha desempeado un papel impor-
tante tanto en el entorno econmico como social del pas. Entre los aos 2010 y 2014, el
sector minero ha tenido tasas de crecimiento superiores a las presentadas por otros sectores
productivos como la silvicultura, la piscicultura y, en algunos aos, las manufacturas. Este di-
namismo de la actividad minera se explica, en parte, por el aumento que tuvieron los precios
internacionales de minerales entre el 2010 y el 2012 y por la legislacin colombiana que
hizo atractiva la inversin extranjera y nacional en el sector. En esta expansin, minerales
como el carbn, el oro y el nquel han hecho que el sector minero colombiano tenga un
mayor reconocimiento nacional e internacional.
Sin embargo, las nuevas necesidades de un sector minero cambiante junto con algunos retos
en temas de coordinacin entre autoridades mineras y ambientales, as como la reciente ca-
da de los precios de los minerales (especialmente del carbn), la disminucin en los niveles
de inversin extranjera, los altos niveles de informalidad, las mltiples denominaciones para
la minera, la extraccin ilcita de minerales, las decisiones judiciales que generan inestabi-
lidad jurdica, la conflictividad social en las regiones y la demora en los trmites tanto mine-
ros como ambientales, entre otros, han llevado al Estado a definir una serie de estrategias
orientadas a hacer ms competitiva y productiva esta industria.
Dichas estrategias deben contribuir a extraer los minerales bajo parmetros tcnicos, am-
bientales, econmicos, laborales y sociales adecuados y a que, por medio de una fuerte
articulacin institucional y el compromiso de las empresas y trabajadores mineros con la rigu-
rosa aplicacin de las normas, se mejore tanto la gobernabilidad y gobernanza del sector,
como la gestin y administracin de los recursos mineros del pas. El fin ltimo es hacer que
la actividad minera se traduzca en mejoras en la calidad de vida de la poblacin que de-
pende de ella, de manera directa e indirecta, para contribuir a la generacin de desarrollo
regional y nacional.
El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevo pas, plantea que el
sector minero-energtico seguir siendo uno de los motores de desarrollo del pas a travs de
su aporte al crecimiento econmico, al aparato productivo, al empleo rural y a la inversin
privada1. En ese sentido, como lo enuncia el plan, Colombia debe aprovechar al mximo
su potencial en recursos naturales, bajo altos estndares ambientales y sociales, articulndo-
se con las dems polticas sectoriales, las autoridades territoriales y la sociedad civil. Ade-
ms, este Plan Nacional de Desarrollo subraya la importancia del sector en la generacin
1 Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo pas.
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POLTICA MINERA DE COLOMBIA Bases para la minera del futuro
Por eso, el Gobierno Nacional ha emprendido la tarea de formular una nica Poltica Mi-
nera Nacional, que al recoger las diferentes polticas y lineamientos de las existentes en el
pas se convierte en la poltica minera nica integral de Colombia. Esta se apoyar en seis
pilares fundamentales: seguridad jurdica, condiciones competitivas, confianza legtima, in-
fraestructura, informacin y autoridad minera fortalecida y eficiente. El desarrollo de dichos
pilares y la articulacin de la autoridad minera y dems entidades del Gobierno relaciona-
das con el sector ayudarn a asumir los retos que plantea el mismo.
Este documento se divide en tres secciones, adems de esta introduccin. La primera seccin
presenta el contexto nacional del sector minero colombiano y su institucionalidad, y plantea
los principales retos de la industria para los prximos aos. La segunda seccin incluye la
visin, los pilares base estructural de la poltica, las lneas estratgicas, y contiene algu-
nas precisiones acerca del plan de implementacin. La ltima seccin, que corresponde a
los anexos, incluye los antecedentes jurdicos, institucionales y normativos que han regido la
actividad minera en los ltimos aos en Colombia, una caracterizacin del sector que evi-
dencia la importancia de la actividad minera en la economa del pas y algunas definiciones
importantes para este documento.
2 Las jornadas se llevaron a cabo en diferentes sitios de los departamentos de Cundinamarca, Meta, Nario, Santander,
Boyac, Antioquia, Cauca, Guajira, Quindo, Valle del Cauca, Norte de Santander, Bolvar, Tolima y Huila.
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generar empleo y en algunos casos, como las es- No se puede desconocer que en muchas regiones
meraldas, el oro y el carbn metalrgico, dar valor existe la actividad extractiva ilcita, cuyos efectos
agregado al mineral explotado. son nefastos para el ambiente, la sociedad y la
economa del pas: no paga impuestos, regalas, ni
Otro tipo de proyectos son los de mediana escala
las contraprestaciones legales; emplea menores de
de produccin: los hay en minerales como carbn en
edad; financia grupos criminales; contamina el me-
el interior del pas, en esmeraldas en Cundinamarca
dio ambiente y destruye ecosistemas al no cumplir
y Boyac, en cobre en Choc, en metales precio-
las normas ambientales; y explota anti-tcnicamente
sos en Antioquia y Caldas; y tambin de materiales
los yacimientos, esterilizando recursos mineros. Ade-
de construccin, arcilla y caliza en varias zonas del
ms, esta situacin le ha hecho dao al sector, pues
pas. Estos proyectos se caracterizan porque obtie-
en muchas ocasiones la comunidad confunde esta
nen mayor conocimiento de los recursos y reservas,
actividad ilcita con la minera legal y formal, que se
lo que fortalece su planeacin minera, cumplen con
desarrolla con altos niveles tcnicos, sociales y am-
las normas laborales y de seguridad e higiene mine-
bientales, cumpliendo con la normatividad laboral y
ra, efectan un buen aprovechamiento del mineral y
tributaria y respetando los derechos humanos.
manejan los impactos que se podran generar en el
medio ambiente y su entorno social. En torno al tema de la administracin de los recursos
mineros, es importante reconocer
Por otro lado, existen tambin gran-
que ha existido una activa transfor-
des proyectos mineros que se rea-
macin en las estructuras institucio-
lizan bajo las mejores condiciones
y estndares tcnicos, econmicos,
El sector minero nales del sector, lo que ha conduci-
ambientales y sociales, los cuales es una fuente do a la falta de continuidad en las
polticas de desarrollo del mismo.
son muy importantes para la eco-
noma del pas no solo por su ge-
de ingresos Asimismo, se han implementado
neracin de ingresos, sino por su importante a nivel una serie de programas y proyectos
en materia minero-ambiental, pero
impacto social y regional. Entre
ellos se pueden mencionar los pro- nacional y local. los mismos han presentado limita-
ciones por la falta de coordinacin
yectos de carbn a cielo abierto en
entre las autoridades mineras y am-
Guajira y Cesar, que representan el
bientales.
86.6 % de la produccin carbonera del pas. El PIB
minero en estos departamentos representa 42.6 % y Lo anterior indica que las estrategias que se formu-
47.3 % respectivamente4. Por otro lado, est el pro- len para el desarrollo del sector minero deben tener
yecto de nquel en Puerto Libertador (Crdoba) y uno presente su heterogeneidad y complejidad; deben
de metales preciosos que acaba de iniciar operacio- favorecer la actividad minera con altos estndares
nes de montaje y construccin en Antioquia, junto a tcnicos, ambientales, econmicos, laborales y socia-
otros que se encuentran en etapa de exploracin en les, e ir de la mano de una fuerte articulacin insti-
Antioquia y Santander. tucional para hacer una mejor gestin y administra-
cin de los recursos mineros del pas. El desarrollo
La alta importancia de los grandes proyectos de car-
de la actividad minera se debe traducir en mejoras
bn ha hecho que el sector minero haya estado con-
en la calidad de vida de la poblacin colombiana,
centrado especialmente en carbn. En ese sentido, se
al generar desarrollo regional y nacional, y para
hace imperioso diversificar y promocionar la entrada
ello resulta fundamental que tanto los titulares mine-
de otros proyectos en minerales diferentes, como al-
ros como las instituciones involucradas cuenten con
gunos de los proyectos de inters nacional y estratgi-
capital humano altamente especializado, recursos y
co (PINE) para la produccin de metales preciosos en
procesos adecuados, para la planeacin, evaluacin
Santander, Antioquia y Tolima y de mineral de cobre
y seguimiento de la industria minera y que soporten la
en Antioquia y Choc.
diversificacin de nuestra oferta de minerales.
5 Desde 1997, el Instituto Fraser realiza una encuesta de percepcin con el fin de capturar la opinin de los adminis-
tradores y los ejecutivos de las empresas acerca de las barreras y oportunidades para la inversin minera en los pases (pro-
vincias, estados o jurisdicciones). Para mayor informacin acerca de los resultados o de las consideraciones metodolgicas,
acceder al sitio web https://www.fraserinstitute.org/studies/annual-survey-of-mining-companies-2014
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POLTICA MINERA DE COLOMBIA Bases para la minera del futuro
* Adems de las entidades propias del sector minero, es necesario tener en cuenta que existen otras entidades con las cuales es ne-
cesario realizar labores de coordinacin para la efectiva puesta en marcha de la poltica minera. Estas entidades son los Ministerios
del Interior, Defensa, Transporte, Trabajo y Ambiente y Desarrollo Sostenible. Adems, los Proyectos Estratgicos de Inters Nacional
(PINE), constituyen una instancia de coordinacin del ms alto nivel para los proyectos estratgicamente ms importantes.
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1.3. Principales retos asociados lado, se encuentra actividad minera que aun-
que cuenta con un ttulo minero, no tiene ins-
al desarrollo de la actividad
trumento ambiental o tenindolo no desarrollan
minera la actividad conforme al Programa de Trabajos
Teniendo en cuenta el contexto del sector minero, se y Obras (PTO) y al Plan de Manejo Ambiental
han identificado una serie de retos que dificultan el (PMA) aprobados por las autoridades. Lo an-
desarrollo eficaz de la actividad minera en Colom- terior genera bajos niveles de formalidad de
bia. Dichos retos estn asociados con falta de coor- la actividad minera en Colombia en aspectos
dinacin institucional, conflictividad regional, demora legales, tcnicos, ambientales, econmicos
en los trmites, infraestructura deficiente, informalidad y tributarios, sociales y laborales, que traen
en la actividad, ausencia de mejores estndares en impactos sociales negativos en las regiones
tecnologa, dificultades de financiamiento y factores donde se desarrolla la extraccin minera (baja
externos como la cada en los precios internacionales competitividad, productividad y bajos ndices
y la menor inversin. A continuacin se mencionan de desarrollo humano).
los principales cuellos de botella que sern objeto de
intervencin a travs de esta poltica: Inseguridad jurdica. La inexequibilidad de la
Ley 1382, que modificaba en algunos aspec-
Altos niveles de ilegalidad y/o informalidad tos el Cdigo de Minas (Ley 685 de 2001),
en la actividad minera. Segn el Censo Mine- la falta de normas claras en la definicin de
ro10, de las 9.044 Unidades de Produccin Mi- exclusiones ambientales y sentencias judicia-
nera (UPM) que no trabajan bajo el amparo de les como la C-123 de 2014 y la C-035 de
un ttulo en los 23 departamentos censados, el 2016, as como diversas interpretaciones de
75 % son de pequea escala y no cuentan con las normas por parte de la autoridad minera,
instrumento ambiental. De igual forma, de estas en los ltimos aos, han generado cambios en
UPM que no cuentan con ttulo, solo un 14 % las reglas de juego para el sector minero. Es
llevan la contabilidad de su actividad, mientras as como la proliferacin de normas y la falta
que el 77 % no cuentan con ningn tipo de de un marco jurdico estable ha dificultado la
herramienta empresarial para el buen desarro- toma de decisiones por parte de los diferentes
llo administrativo del proyecto minero. De otro actores de la industria y se ha reflejado en la
percepcin negativa de los inversionistas na-
10 Censo Minero Departamental 2010-2011. Ministerio cionales e internacionales.
de Minas y Energa. Dicho censo se elabor para 23 de los 32
departamentos del territorio nacional
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POLTICA MINERA DE COLOMBIA Bases para la minera del futuro
Falta de coordinacin institucional. Existe una Nacional Ambiental ha establecido una serie
falta de articulacin en aspectos normativos y de instrumentos de planificacin orientados a
de poltica entre entidades como el Ministerio definir los lineamientos de uso y manejo de los
de Minas y Energa, el Ministerio de Ambiente ecosistemas.
y Desarrollo Sostenible, el Ministerio del Inte-
rior, entre otros, as como entre las entidades Debe anotarse que el ordenamiento ambiental
adscritas y vinculadas al Ministerio de Minas en Colombia se realiza bajo un enfoque de
y Energa, lo que incrementa el riesgo de que cuenca hidrogrfica11. De conformidad con
no se logre una gestin eficiente ni una or- lo sealado en el Decreto 1640 de 2012, el
ganizacin adecuada. La falta de una visin POMCA (Plan de Ordenacin y Manejo de
compartida acerca del futuro de la actividad Cuencas Hidrogrficas) es el instrumento a tra-
minera por parte de las entidades del Estado vs del cual se realiza la planeacin del uso
pone en riesgo el buen desarrollo del sector coordinado del suelo, de las aguas, de la flora
como potenciador de la actividad econmica y la fauna y el manejo de la cuenca entendido
del pas. como la ejecucin de obras y tratamientos, en
la perspectiva de mantener el equilibrio entre el
Ordenamiento territorial limitado con respec- aprovechamiento social y econmico de tales
to al uso del suelo y los determinantes am- recursos y la conservacin de la estructura fisi-
bientales, as como falta de coordinacin so- cobitica de la cuenca y particularmente del re-
bre ello. En la actualidad no existe una visin curso hdrico. Actualmente, los POMCA no se
compartida de mediano y de largo plazo entre encuentran totalmente articulados con los Pla-
el sector minero y otros sectores relacionados nes de Ordenamiento Territorial de los munici-
con el uso del suelo; segn el Artculo 80 de la pios, ya que no se realiza una caracterizacin
Constitucin Poltica, el Estado debe planificar del territorio en todos sus aspectos y tampoco
el manejo y el aprovechamiento de los recursos se hace un anlisis de potencialidades, limi-
naturales para garantizar su desarrollo sosteni- tantes y condicionamientos para los diferentes
ble, su conservacin, restauracin o sustitucin, usos del territorio, entre ellos el minero.
y prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, imponer las sanciones legales y exi-
gir la reparacin de los daos causados. En 11 Poltica Nacional para la Gestin Integral del Recurso
cumplimiento de dichas funciones, el Sistema Hdrico expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sos-
tenible en 2010 y Decreto 1640 de 2012.
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Ministerio de Minas y Energa
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POLTICA MINERA DE COLOMBIA Bases para la minera del futuro
Conflictividad social. Existe una mala reputa- Cada internacional de precios. La cada en los
cin, o aversin, frente a la actividad minera, precios de los minerales, especficamente del
as como niveles importantes de conflictividad y nquel, oro y carbn, acompaado de una alta
resistencia a los proyectos en muchas regiones dependencia de los mercados existentes, pone
donde se desarrolla la minera, debido a la es- en riesgo la rentabilidad y competitividad del
casa implementacin de procesos de difusin negocio minero en el corto y mediano plazo.
y socializacin efectivos sobre los impactos po-
sitivos y negativos que genera esta actividad. Baja inversin extranjera. En el sector minero,
Actualmente, hay desinformacin en las comu- la inversin extranjera para el periodo com-
nidades cuando se expone la idea errnea de prendido entre 2008 y 2013 se mantuvo en
que la minera en general es nociva para el promedio en el orden de los USD$2.422 millo-
ambiente, la economa y la sociedad, lo cual nes anuales, a excepcin del ao 2010, cuan-
dificulta la implementacin y puesta en marcha do la inversin solo alcanz los USD$1.748
de los proyectos mineros. Aunque mucho de lo millones, dada la cada en los precios inter-
anterior es producto de una creciente campaa nacionales. Para 2014 y 2015, se presenta
de proteccin a ultranza del medio ambiente, de nuevo una cada importante en la inversin
entre otras razones, debe ser claro que errores extranjera en el sector, explicada principalmen-
que algunas empresas mineras cometieron en te por la baja en los precios del petrleo y del
el pasado han sido fuente de descontento lo- carbn, lo que ha generado la salida del pas
cal. de algunos inversionistas.
Proliferacin de los nombres que se le dan Poca competitividad. Aunque con algunas ex-
a las actividades mineras. El incremento de cepciones, el sector minero formal colombiano
las actividades ilegales asociadas con la mi- presenta bajos niveles de inversin en innova-
nera y la falta de una estandarizacin de los cin, tecnologa y desarrollo, tanto al interior
conceptos y definiciones en torno al desarro- de las empresas como en centros de investiga-
llo de la actividad estn generando confusin cin y academia. Adems, hay oportunidades
en la institucionalidad y en los miembros de de mejora en la formacin de capital humano
la industria, adems en la opinin pblica y y desarrollo de capacidades para el sector.
los ciudadanos en general. Hoy se habla de Por ltimo, existen pocas oportunidades de fi-
minera criminal, ilegal, informal, ancestral, tra- nanciamiento para las actividades del sector,
dicional, trasnacional o de megaminera; todas debido al desconocimiento del sector y a una
estas denominaciones han generado confusin creciente y generalizada mala reputacin.
entre los actores de la cadena y, en algunos ca-
sos, incertidumbre en la aplicacin de normas
o reglamentos.
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gremios, mineros, corporaciones regionales, entre 3. Confianza legtima15: Generar relacin de mu-
otros), as como acciones de trabajo de campo en tua confianza entre el Gobierno, el sector pro-
8 departamentos (Tolima, Huila, Guajira, Antioquia, ductivo y las comunidades mineras.
Quindo, Valle del Cauca, Cundinamarca y Boyac)
4. Infraestructura: Realizar gestin para la am-
y grupos de trabajo entre las instituciones relaciona-
pliacin y modernizacin de la infraestructura
das (MinMinas, ANM, UPME).
de transporte existente en el pas.
Seguridad jurdica
Informacin
G Institucionalidad
M Condiciones
competitivas
minera
fortalecida y
eficiente
P S
Infraestructura Confianza Legtima
*G: gran minera, M: mediana minera, P: pequea minera, S: minera de subsistencia.
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Adems, conociendo la importancia del ordena- 4. Implementar medidas para la unificacin de inter-
miento territorial en el desarrollo de las activida- pretaciones jurdicas al interior de la ANM.
des productivas, se hace necesario contar con un
ordenamiento del sec-
tor minero planeado 2.3.2. Condiciones competitivas
y concertado con las
Reglas Este pilar busca incrementar la competitividad de la
autoridades territoria- claras en la industria minera colombiana en los mercados nacio-
les, con el fin de que normatividad nales e internacionales, entre otros, considerando la
los nuevos proyectos reduccin de costos
se desarrollen de ma- jurdica, que de transaccin, con
nera armnica con generen Incrementar la el fin de hacer ms
los dems sectores y confianza y atractivo al sector mi-
generen desarrollo en
competitividad nero colombiano. El
sus poblaciones de predictibilidad de la industria costo del canon su-
impacto. para tomar minera perficiario, los precios
de la energa, los im-
Este pilar busca que el decisiones de colombiana en puestos a los explosi-
Ministerio de Minas y inversin
Energa, junto con sus
los mercados vos, los aranceles, la
entidades adscritas, nacionales e modernizacin de la
infraestructura existen-
aporte para la cons- internacionales te, la introduccin de
truccin de un ordenamiento jurdico estable, al
igual que plantee estrategias que permitan en el para hacer ms innovacin y tecnolo-
ga en la minera y la
tiempo el incremento de la inversin extranjera en atractivo al transferencia de tecno-
el sector minero, as como la tranquilidad para el sector minero
inversionista, con el propsito de generar mayor loga sern variables
riqueza en el territorio nacional. Lo anterior no a considerar.
solamente desde lo legal, sino tambin desde lo De igual forma, con el
regulatorio y lo relacionado con conceptos jurdi- fin de asegurar estabilidad en los ingresos provenien-
cos tanto del Ministerio de Minas y Energa como tes de regalas y compensaciones econmicas de los
de la Agencia Nacional de Minera. proyectos mineros, en este pilar se incentivarn las
modificaciones legales, adems del diseo de meca-
nismos y lineamientos que le permitan a la autoridad
minera adoptar instrumentos para flexibilizar las fr-
mulas de pago reguladas por la ley y pactadas en
los contratos de acuerdo con el ciclo de precios de
16 Documento con propuestas de lineamientos para la po-
ltica minera, Unidad de Planeacin Minero- Energtica (UPME), los minerales. Esto como sustento de las eventuales
2015. modificaciones contractuales de estos ttulos. Asimis-
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POLTICA MINERA DE COLOMBIA Bases para la minera del futuro
tes involucradas en la actividad: el Gobierno Nacio- Igualmente, se promover el fortalecimiento de las ca-
nal, regional y municipal, el sector productivo y las pacidades territoriales, tanto civiles como estatales,
comunidades. Es en este sentido, y con el fin de con- para que las regiones y los municipios productores
solidar la legitimidad del sector en todos los niveles materialicen los beneficios propios del desarrollo,
territoriales, a travs de este pilar que genere valor con el uso adecuado y pertinente de los recursos de
agregado al desarrollo de las regiones a travs del regalas. Paralelamente, se establecern acciones
dilogo tripartita y los instrumentos de buenas prc- encaminadas a ampliar los conocimientos sobre el
ticas como la responsabilidad social empresarial, la sector minero, dirigidas a los actores territoriales, a
transparencia, la sustentabilidad ambiental, la segu- travs de espacios de informacin y formacin que
ridad y salud en las labores mineras y el respeto y den como resultado el desarrollo de dilogos infor-
garanta de los derechos humanos. mados entre las partes.
Para ello, el Estado colombiano viene Finalmente, la tercera lnea de accin
implementando la Estrategia Social La poltica pretende consolidar la actividad mine-
del Sector Minero, en la que partici- minera busca ra como un factor aliado para el de-
pan el Gobierno (nacional, departa- sarrollo humano, al generar valor so-
mental y municipal), el sector producti- que la actividad cial agregado en los territorios. Es as
vo y las comunidades a travs de tres genere valor como se impulsarn procesos de inclu-
lneas de intervencin en los territorios agregado al sin social en los cuales se valorar la
y regiones donde est presente la ac- actividad minera como una actividad
tividad. La estrategia social del sec- desarrollo de las econmica beneficiosa y socialmente
tor minero tiene por objetivo generar regiones a travs viable para aportar al desarrollo te-
confianza en el sector y fortalecer las rritorial y al de las comunidades. En
relaciones entre sus actores, para con-
del dilogo este sentido, se pretenden fortalecer
solidar esta actividad como un aliado tripartita y los las alianzas y unir esfuerzos entre las
del desarrollo territorial. instrumentos de empresas, las comunidades y el Go-
bierno para trabajar en objetivos co-
La primera lnea de accin de esta buenas prcticas munes identificados como prioritarios
estrategia est enfocada en el diseo
para el desarrollo territorial y regional.
del marco institucional de coordina-
cin, para fortalecer las intervenciones de las enti- En el marco de la Estrategia Social del Sector Mi-
dades del Gobierno en los territorios, como lo esta- nero, las empresas tienen un rol fundamental en la
bleci la Sentencia C-123 de 2014 y la C-035 de creacin de confianza legtima entre las partes involu-
2016, lo cual refleja una fuerte presencia del Estado cradas; para esto deben garantizar, desde la llegada
y de la institucionalidad pblica en las regiones. Adi- a los territorios, una informacin transparente, veraz y
cionalmente, en cabeza de la autoridad minera, se oportuna sobre los impactos y perspectivas del desa-
fortalecern los canales entre el Gobierno Nacional rrollo del proyecto, asegurando siempre el respeto y
y los gobiernos territoriales, lo que contribuir a un la no violacin de los Derechos Humanos.
ordenamiento minero compatible y alineado con la
En ese orden de ideas, en concordancia con la Ley
planeacin y el ordenamiento territorial de las reas
685 de 2001, Cdigo de Minas, la cual incluye
en las que se desarrolla la actividad, atendiendo as
una serie de artculos orientados a garantizar la pro-
los principios de coordinacin, concurrencia y subsi-
teccin de las minoras tnicas asentadas en el rea
diariedad.
de influencia de los proyectos mineros, el Gobierno
Como segunda lnea de accin, el Gobierno Nacio- garantizar la evaluacin de los proyectos teniendo
nal definir mecanismos de participacin y dilogo en cuenta la integridad cultural, as como los valores
para lograr condiciones de mutua confianza entre culturales, sociales y econmicos de las comunidades
los actores involucrados en la cadena de valor de la y grupos tnicos. De igual forma, en este proceso de
minera. De esta forma, se espera disminuir la conflic- construccin de confianza legtima participarn, ade-
tividad social en las regiones donde se pretende de- ms de los pueblos indgenas, las comunidades ne-
sarrollar nuevos emprendimientos mineros o en donde gras o afrocolombianas, raizales y los rom o gitanos.
actualmente se desarrollan proyectos.
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POLTICA MINERA DE COLOMBIA Bases para la minera del futuro
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POLTICA MINERA DE COLOMBIA Bases para la minera del futuro
Infraestructura
Se termin la primera fase de rehabilitacin del ferrocarril central y se contina
con la pavimentacin de las vas nacionales Vlez-Landzuri, Cimitarra-Puerto
Araujo y Chiquinquir-Otanche-Puerto Boyac.
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Ministerio de Minas y Energa
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POLTICA MINERA DE COLOMBIA Bases para la minera del futuro
El Estado colombiano, a travs de esta Poltica, define una serie de lneas estratgicas para el desarrollo
de los pilares antes planteados y como respuesta a los principales retos que tiene la actividad minera en
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Colombia. Estas lneas estratgicas se han definido nica y operativa aceptable, tambin es cierto que
dadas las caractersticas y necesidades particulares con el fin de poder consolidar y fortalecer su opera-
de cada tamao de minera y se resumen en el Cua- cin y que se realicen bajo buenas prcticas mine-
dro 1. ras, es necesario que el Gobierno les brinde apoyo.
En el caso de la gran minera, si bien est asocia- En el caso de la pequea minera, el Gobierno Na-
da a proyectos ya estructurados y maduros, muchos cional ha sealado que para entrar por la puerta de
de ellos requieren el acompaamiento institucional la formalidad se debe estar en la regularidad, es
con el fin de garantizar la culminacin exitosa, o decir, trabajar bajo el amparo de un ttulo y contar
al menos predecible, de los diferentes trmites. Esto con un instrumento ambiental. En consecuencia, pue-
permite mantener los actuales niveles de produccin, de ser que algunas actividades mineras hoy sin ttulo
en algunos casos incrementarla y en otros viabilizar no puedan seguir ejerciendo la actividad, estando
la puesta en marcha de nuevos proyectos. obligadas a entrar por la puerta de la reconversin.
Pero los mineros que decidan no ingresar por una
En cuanto a la mediana minera, en Colombia, un
de las dos puertas tendrn que afrontar todas las ac-
nmero significativo de proyectos mineros se ubica
ciones judiciales y policivas segn la normatividad.
en este rango y, si bien cuentan una capacidad tc-
Los pequeos mineros pueden ingresar por alguna de estas tres puertas
De esta forma, la formalizacin para la pequea mi- Por ltimo, para la minera de subsistencia, dado que
nera regular se enfoca en el cumplimiento por parte el objetivo del Estado colombiano es fomentar un de-
de las Unidades de Produccin Minera (UPM) de los sarrollo adecuado de la actividad minera, las accio-
estndares legales, tcnicos, ambientales, econ- nes se enfocarn en que los mineros ejerzan su ac-
micos, sociales y laborales que permiten que la pe- tividad bajo condiciones de legalidad, seguridad y
quea minera sea una actividad econmica legal, sostenibilidad ambiental. De igual forma, se pretende
viable, rentable, segura, ambientalmente sostenible y que los programas sociales que conforman la oferta
que contribuya al desarrollo de las comunidades y institucional del Estado formen parte de las estrategias
sus regiones. de apoyo a este tipo de minera.
29
POLTICA MINERA DE COLOMBIA Bases para la minera del futuro
En 2016, el Gobierno Nacional expedir la regla- Energa adelant talleres con ms de 200 expertos
mentacin que definir la gran minera, la mediana en varias regiones del pas (empresas, asociaciones,
minera, la pequea minera y la minera de subsis- gremios, mineros, corporaciones regionales, entre
tencia22. Para este trabajo, el Ministerio de Minas y otros), as como acciones de trabajo de campo en
8 departamentos (Tolima, Huila, Guajira, Antioquia,
22 El Artculo 21 de la Ley 1753 del 2015 estableci Quindo, Valle del Cauca, Cundinamarca y Boyac)
clasificar la minera en grande, mediana, pequea y minera de y grupos de trabajo entre las instituciones relaciona-
subsistencia, con el fin de implementar una poltica diferenciada das (MME, ANM, UPME).
acorde a las caractersticas de cada una de las clasificaciones
que se definan. Por esto, Colombia en los ltimos meses (febrero-
octubre de 2015) ha venido adelantando un trabajo riguroso
para definir las escalas de la minera con base en criterios de
produccin anual y rea, segn lo estipulado en el Plan Nacional
de Desarrollo (PND).
CONFIANZA Mecanismos de participacin y dilogo para lograr condiciones de mutua confianza entre los
LEGTIMA actores involucrados en la cadena de valor de la minera.
Mejora en la participacin econmica de las Apoyo para la me-
regiones en el desarrollo y ejecucin del proyec- jora de las condicio-
to minero. nes de vida
Vas frreas, Carreteras
de primero, segundo y
tercer nivel que requiere
INFRAESTRUC-
TURA la mediana minera del
interior del pas. Nave-
gabilidad del ro mag-
dalena
30
Ministerio de Minas y Energa
Disponibilidad de
Generar y poner a disposicin la informacin informacin geolgica
del potencial minero para la atractividad de la minera en lnea y de
inversin fcil acceso
INFORMACIN
*Este pilar es transversal a todas las escalas de minera, por lo que no est discriminado por lneas estratgicas.
31
POLTICA MINERA DE COLOMBIA Bases para la minera del futuro
De la misma manera, la UPME elaborar planes estn proyectadas en el pas para los siguientes aos.
sectoriales para cada uno de los minerales de acuer- Con el nquel se tendr que analizar la tendencia
do con sus caractersticas y requerimientos. Para el mundial del mercado de este mineral, con el fin de
carbn se tendrn que revisar detalladamente las evaluar posibilidades de nuevos proyectos y de esta
implicaciones de las decisiones mundiales frente a forma definir acciones para garantizar que el sector
la mitigacin del cambio climtico, la generacin in- privado realice inversiones en la exploracin y en su
terna de energa con este mineral y las necesidades puesta en marcha, permitiendo la sostenibilidad en la
particulares de infraestructura en el interior del pas produccin en el mediano plazo. Finalmente, en lo
para el carbn metalrgico y fortalecer el valor agre- que hace referencia a los fosfatos, se debern definir
gado a travs de la coquizacin. Para las esmeral- acciones para lograr que el pas tenga una mayor
das se deber apoyar la exploracin y la bsqueda participacin en la produccin de fertilizantes, lo que
de nuevos recursos mineros que permitan garantizar implicara ms demanda de estos minerales a nivel
la produccin; asimismo, se deber seguir apoyan- nacional.
do los procesos de generacin de valor agregado
El Ministerio de Minas y Energa junto con el De-
en este mineral. En cuanto al oro, se tendrn que
partamento Nacional de Planeacin formularn un
definir e impulsar estrategias que permitan hacer un
Conpes cuyo objetivo principal ser articular las dife-
mayor control en toda la cadena y un mejor grado
rentes entidades del sector minero, para armonizar y
de formalizacin de la actividad; igualmente, habr
garantizar lo definido en esta poltica. Adems, para
que proponer acciones encaminadas a generar valor
la implementacin de esta poltica, el Ministerio de
agregado del metal, en especial, en lo concernien-
Minas y Energa deber trabajar junto con otras en-
te a la joyera. De igual forma, se debern generar
tidades mencionadas previamente en el documento,
estrategias de comercializacin para los pequeos
sin perjuicio de que sea necesario entablar nuevos
mineros. En materiales de construccin se deben de-
mecanismos de coordinacin con estas u otras enti-
finir estrategias que garanticen el suministro de los
dades.
mismos para todas las obras de infraestructura que
32
Ministerio de Minas y Energa
3. ANEXOS TCNICOS
Los objetivos fundamentales que este decreto planteaba eran fomentar la exploracin
del territorio nacional y de los espacios martimos jurisdiccionales, para establecer la
existencia de minerales; facilitar su racional explotacin; atender las necesidades de
la demanda; crear oportunidades de empleo en las actividades mineras; estimular la
inversin en esta industria y promover el desarrollo de las regiones donde se adelante.
Asimismo, defini en trminos de volumen tres tamaos de la minera en el pas: peque-
Decreto Ley 2655 de a, mediana y gran minera, de acuerdo con el Conpes del ao 97.
1988 Por otro lado, dicho decreto en su Artculo 7 declar de utilidad pblica o de inters
social la industria minera en sus ramas de prospeccin, exploracin, explotacin, bene-
ficio, transporte, fundicin, aprovechamiento, procesamiento, transformacin y comer-
cializacin. Por lo tanto, el Ministerio de Minas y Energa poda decretar, a solicitud de
la parte legtimamente interesada, las expropiaciones de bienes y derechos necesarios
para su ejercicio o su eficiente desarrollo. Este decreto fue derogado por la Ley 685 de
2001.
La Constitucin Poltica de Colombia de 1991 en su Artculo 332 establece que el Es-
tado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio
de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes.
De igual forma, el Artculo 334 de la Constitucin determina que la direccin general
de la economa estar a cargo del Estado. Este intervendr, por mandato de la ley, en la
Constitucin Poltica de
explotacin de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la produccin, distribucin,
Colombia de 1991
utilizacin y consumo de los bienes, y en los servicios pblicos y privados, para racionali-
zar la economa con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de
sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribu-
cin equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservacin de
un ambiente sano.
El Conpes defini las perspectivas de la industria minera colombiana, as como la apro-
bacin de un plan de accin que inclua estrategias para lograr el desarrollo sostenible
de la industria minera del pas, de acuerdo con las polticas del Plan Nacional de
Conpes 2898 de 1997
Desarrollo Minero de 1997. El mismo establece elementos diferenciadores y un trata-
Estrategias para el
miento diferencial para la pequea, mediana y gran minera, basados en tres aspectos
fortalecimiento del sector
fundamentales: el desarrollo limitado de proyectos de gran minera, la proliferacin de
minero en Colombia
la pequea minera caracterizada por explotaciones antitcnicas y de carcter informal,
y la problemtica ambiental asociada en especial con la minera informal (Conpes
2898 de 1997).
Este cdigo plantea como objetivos de inters pblico fomentar la exploracin tcnica
y la explotacin de los recursos mineros de propiedad estatal y privada; estimular estas
actividades para satisfacer los requerimientos de la demanda interna y externa y para
que su aprovechamiento se realice en forma armnica con los principios y normas de
explotacin racional de los recursos naturales no renovables y del ambiente, bajo un
concepto integral de desarrollo sostenible y del fortalecimiento econmico y social del
Ley 685 de 2001: Cdi-
pas.
go de Minas
El Cdigo de Minas anterior, Decreto 2655 de 1988, tena una clasificacin de la
minera de acuerdo con las reas y actividades de produccin, que permita orientar al
Estado con figuras de titulacin minera segn la actividad minera que se desarrollara.
Sin embargo, las diferentes figuras jurdicas de titulacin minera no permitan unificar los
requisitos y las obligaciones de dichas actividades.
34
Ministerio de Minas y Energa
Con la expedicin del Cdigo de Minas actualmente vigente, Ley 685 de 2001, se
unific la figura jurdica como Contrato de Concesin Minera para la Exploracin y
Explotacin Minera; no obstante, se dejaron a salvo las dems titulaciones particulares
y concretas ya consolidadas con los regmenes anteriores.
Finalmente, el Artculo 361del actual Cdigo de Minas derog todas las disposiciones
contrarias, en especial las del Decreto 2655 de 1988 (Cdigo de Minas) y los decretos
2656 y 2657 de 1988.
El plan ubica el horizonte de la planificacin del sector en el territorio de la compe-
titividad de nuestros productos mineros y de sus servicios asociados en los mercados
Plan Nacional para el
nacionales y extranjeros. Con ello en mente, se presentan propuestas de valor para los
Desarrollo Minero, visin
segmentos de clientes institucionales seleccionados como estratgicos y se desarrollan
para el ao 2019
las actividades requeridas a partir de tres lneas bsicas: 1) facilitar la actividad minera,
UPME
2) promover el desarrollo sostenible de la minera y 3) fiscalizar el aprovechamiento
minero.
La poltica busca promover la actividad minera a travs de tres lneas de accin: la
Poltica de Promocin del promocin e insercin del pas minero en el contexto internacional; el incremento de
Pas Minero 2006 la productividad y competitividad de la actividad minera y el ordenamiento territorial.
Actualmente esta poltica se encuentra en proceso de evaluacin y validacin.
Poltica de Administracin La poltica plasma los criterios mediante los cuales una Gobernacin, o ciudad capital
del Recurso Minero 2006 de un departamento, puede acceder al otorgamiento de la delegacin para la adminis-
tracin del recurso minero en su jurisdiccin por parte del Ministerio de Minas y Energa;
adems, indica cules son las obligaciones mnimas que hay que cumplir, la forma como
el Ministerio de Minas y Energa apoyar el desempeo de dicha funcin y cundo se
deber recoger la funcin delegada por parte del Ministerio de Minas y Energa. Actual-
mente esta poltica se encuentra en proceso de evaluacin y validacin.
Ley 1382 de 2010 Esta ley pretenda modificar la Ley 685 de 2001, Cdigo de Minas.
Entre otros objetivos, la ley buscaba formalizar la actividad de pequeos mineros tradiciona-
les, mejorar la fiscalizacin tcnica y ambiental de las operaciones mineras y restablecer el
derecho del Estado para reservar ciertas reas, para ofrecerlas bajo diferentes instrumentos.
Sin embargo, con la Sentencia C-366 del 2011, la Corte Constitucional declar inexe-
quible la ley, debido a que se omiti la consulta previa con las comunidades tnicas que
podran verse afectadas. Los efectos del fallo fueron diferidos a dos aos, con el fin de
preservar la vigencia de algunas normas. As, al cumplimiento de este trmino, la Ley
1382 perdi validez.
El Plan Nacional de Desarrollo defini al sector minero-energtico como una de las loco-
motoras para el desarrollo econmico del pas. En este sentido, el plan defini una serie
de acciones para posicionar a Colombia en el mundo como un pas minero. El plan
determin en su momento lo siguiente: Es primordial focalizar los esfuerzos en configu-
rar una institucionalidad que sea capaz de responder al dinamismo del sector, teniendo
en cuenta la problemtica existente en todos los niveles de la cadena productiva. De la
Plan Nacional de Desa-
misma manera, es prioritario erradicar la extraccin ilcita de minerales, la cual ha pro-
rrollo 2010 - 2014
ducido una mala percepcin de la sociedad colombiana hacia el sector minero, debido
Prosperidad para todos
a los daos causados al medio ambiente y a la sociedad. Para consolidar el sector mi-
nero como un motor para el desarrollo econmico, es preciso mantener una interrelacin
con otros sectores: establecer canales de comunicacin fluidos con el sector ambiental,
mejorar el manejo con comunidades en reas de influencia de los proyectos en las fases
de diseo, desarrollo, y operacin y coordinar con el Ministerio de Transporte para
identificar las necesidades de infraestructura vial, frrea y portuaria.
35
POLTICA MINERA DE COLOMBIA Bases para la minera del futuro
36
Ministerio de Minas y Energa
Decreto/Ley/
Objetivo Principales funciones
Resolucin
37
POLTICA MINERA DE COLOMBIA Bases para la minera del futuro
Decreto/Ley/
Objetivo Principales funciones
Resolucin
Se transform la Comisin
Planear de manera integral el desarrollo minero-energtico,
Nacional de Energa en
Decreto 2119 de 1992 apoyar la formulacin de poltica pblica y coordinar la
la Unidad de Planeacin
informacin sectorial con agentes y partes interesadas.
Minero- Energtica (UPME)
Administracin, promocin, recaudo y distribucin de las
Minercol (nace de la contraprestaciones econmicas del recurso minero y car-
Decreto 1679 de 1997 fusin de Mineralco y bonfero.
Ecocarbn). El Decreto 254 de 2004 ordena la supresin, disolucin y
liquidacin de esta empresa.
El Ministerio de Minas y Energa (MME) es la autoridad
minera o concedente. De conformidad con el Artculo 320
de la Ley 685 y el Artculo 9 de la Ley 489 de 1998, el
ministerio podr delegar a sus entidades adscritas o en los
Ley 685 de 2001 Gobernaciones delega- gobernadores de departamento o alcaldes de ciudades
Articulo 317 das. capitales de departamento, las funciones de administracin
de los recursos mineros. Conforme a lo anterior, el Ministe-
rio de Minas y Energa deleg funciones de autoridad mi-
nera en Ingeominas y en las gobernaciones de Antioquia,
Bolvar, Caldas, Cesar, Norte de Santander, Boyac.
El Ministerio delega en Ingeominas la administracin del
Resolucin 180074 de recurso minero, excepto en las gobernaciones de Antio-
Ingeominas.
2004 quia, Bolvar, Boyac, Caldas, Cesar, Guajira y Norte de
Santander.
Administrar integralmente los recursos minerales de propie-
dad del Estado; promover el aprovechamiento ptimo y
sostenible de los recursos mineros, de conformidad con las
Agencia Nacional de normas pertinentes y en coordinacin con las autoridades
Decreto 4134 de 2011
Minera (ANM) ambientales en los temas que lo requieran; asimismo, hacer
seguimiento a los ttulos de propiedad privada del subsuelo
cuando el Ministerio de Minas y Energa delegue esta fun-
cin, de conformidad con la ley.
Cambi la naturaleza jurdica del Instituto Colombiano de
Geologa y Minera (Ingeominas) y lo denomin Servicio
Geolgico Colombiano, adscrito al Ministerio de Minas
y Energa, como parte del Sistema Nacional de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin (SNCTI).
Decreto Ley 4131 de Servicio Geolgico Co-
2011 lombiano (SGC). Su objetivo es contribuir al desarrollo econmico y social
del pas, a travs de la investigacin en geociencias bsi-
cas y aplicadas del subsuelo, del potencial de sus recursos,
de la evaluacin y el monitoreo de amenazas de origen
geolgico, de la gestin integral del conocimiento geocien-
tfico y de la investigacin y el control nuclear y radiactivo.
Le asigna funciones al
A travs de esta ley se le asigna al ministerio la funcin
Ministerio de Minas y
Ley 1530 de 2012 de fiscalizar la exploracin y explotacin de los recursos
Energa.
naturales no renovables.
38
Ministerio de Minas y Energa
Decreto/Ley/
Objetivo Principales funciones
Resolucin
39
POLTICA MINERA DE COLOMBIA Bases para la minera del futuro
41
POLTICA MINERA DE COLOMBIA Bases para la minera del futuro
42
Ministerio de Minas y Energa
12 4,0%
3,5%
10 1,4 1,7
1,4 1,6 1,8
1,3 3,0%
2,2 1,9
Billones de pesos
Participacin
6 2,2% 2,3% 2,3% 2,1% 2,0%
2,1%
2,0%
1,5%
4
7,0 7,2 7,0 7,1 6,9
6,1 1,0%
2
0,5%
0 0,0%
2010 2011 2012 2013 P 2014 Pr 2015 Pr
PIB Carbn PIB Minerales metalferos PIB Minerales no metlicos Part. (eje der.)
Fuente: DANE. Clculos: Ministerio de Minas y Energa. *Enero-Septiembre **Miles de Millones de Pesos a precios Constantes
2005 - Series Desestacionalizadas.
De la misma manera, el sector minero colombiano tiene un peso importante en las exportaciones nacionales.
Para el 2015, las exportaciones mineras alcanzaron un valor de USD$6.408 millones FOB (Free On Board),
lo que represent un aporte del 17 % a las exportaciones del pas. En cuanto a las exportaciones de los princi-
pales minerales, como se observa en la figura 5, el carbn es el principal mineral de exportacin colombiana,
con una participacin cercana al 71 % de las exportaciones mineras totales.
43
POLTICA MINERA DE COLOMBIA Bases para la minera del futuro
14.000 25%
23,7%
21,9%
12.000 20,8%
20%
2.775 3.385
Millones de Dlares (Us$)
Participacin
881 1.582 15%
8.000 2.095
680 641
967
6.000
1.090 10%
430
4.000 8.397
7.805
6.688 6.810
6.015 5%
4.560
2.000
0 0%
2010 2011 2012 2013 2014 2015
3.000
25%
Millones de Dlares (Us$)
2.500
20%
Participacin(%)
18,4%
16,9%
16,4%
2.000
15%
1.500
2.977
9,7% 10%
2.480 2.474
1.000
1.838
4,4% 5%
500 1.582
533
0 0%
2010 p 2011 p 2012 p 2013 p 2014 p 2015 p
Minera Participacin
En trminos de compensaciones y regalas, a partir Durante los ltimos 5 aos, el carbn ha sido el mine-
de 2010, los ingresos de los principales minerales ral ms representativo en cuanto a la participacin de
del pas (carbn, oro, nquel, esmeraldas, platino, las compensaciones y regalas por mineral, al aportar
hierro, sal y otros), por este concepto, presentaron alrededor del 80 % de las regalas; en segundo lugar
un incremento significativo: en el 2012 alcanzaron estn los metales preciosos, con el 10 % de las rega-
un valor aproximado de $2 billones, y en el periodo las; y en el tercer lugar, el nquel.
comprendido entre 2010 y 2014, el recaudo por
concepto de regalas mineras fue de $8 billones.
2,0
Billones de Pesos Corrientes ($)
1,5
1,0
0,5
0,0
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: Simco, Ingeominas, 2010; Servicio Geolgico Colombiano, 2011; ANM, 2012 a 2014
45
POLTICA MINERA DE COLOMBIA Bases para la minera del futuro
Prorrogable 8+ de 2 en 2
Pago de Canon Pago de canon Pago de Regalas
superficiario (ANM) superficiario (ANM)
Prorrogable por 1+
Informe Semestral y Informe Semestral y
Anual (FBM) (ANM) Anual (FBM) (ANM) Informes autoridades ambientales
Pliza Minero Ambiental
Permisos menores Pliza Minero
(CAR) Ambiental
Pliza Minero
Ambiental
Explotacin Cierre y
Titulacin anticipada abandono
AOS 3 3 6 30
CONSTRUCCIN Y
EXPLORACIN EXPLOTACIN
MONTAJE
OBJETIVOS OBJETIVOS OBJETIVOS
En cuanto a sus aportes en empleo, aunque por su existen 102.742 trabajadores, de los cuales el 49.6
complejidad es considerada intensiva en el uso de % trabajan en UPM que cuentan con ttulo minero.
bienes de capital, la actividad minera colombiana
demanda tanto de mano de obra calificada como 3.2.2. La actividad minera en
no calificada de manera importante. Segn el Dane, Colombia
el sector de minas y canteras genera alrededor de
215.000 empleos anuales, que incluyen tanto al La administracin del recurso minero en Colombia
sector minero como al de hidrocarburos; se estima comprende las actividades de contratacin y titula-
que los proyectos mineros de carbn son los que ms cin, as como de fiscalizacin minera. La contrata-
generan empleos formales en el sector. Por otro lado, cin y titulacin minera son funciones propias de la
el Censo Minero Departamental26 arroj que en las Agencia Nacional de Minera. Por su parte, la fun-
Unidades de Produccin Minera (UPM) censadas en cin de fiscalizacin, responsabilidad del Ministerio
los 23 departamentos donde se realiz el estudio de Minas y Energa, ha sido delegada a la Agencia
Nacional de Minera para todo el pas con excep-
26 El Censo Minero fue realizado por el Ministerio cin de Antioquia; este departamento tambin tiene
de Minas y Energa en los aos 2010-2011. Dicho censo delegada en su jurisdiccin la funcin de autoridad
obtuvo informacin de 23 de los 32 departamentos de minera, segn la Resolucin 90692 del 2013 del
Colombia y se concentr en la informacin de 4 grupos
Ministerio de Minas y Energa27.
de minerales: metales preciosos, piedras preciosas, mine-
rales no metlicos y carbn. En esta seccin, igualmente
se incluyeron datos de la Agencia Nacional de Minera en 27 Esta delegacin se prorrog de acuerdo con la Resolu-
cuanto a titulacin y fiscalizacin minera. cin 40452 del 2015, hasta el 18 de abril de 2016.
46
Ministerio de Minas y Energa
10.000
9.800
9.600
9.400
9.200
9.000
8.800 9.742
9.612
8.600 9.500
9.291
8.400 9.114
8.200 8.574
8.000
7.800
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Carbn
17%
Metales
preciosos
25%
47
POLTICA MINERA DE COLOMBIA Bases para la minera del futuro
ENTIDAD 2012 ($) 2013 ($) 2014 ($) 2015 ($) 2016 ($)
Agencia Nacional
172.891.548.411 86.403.827.633 62.262.000.000 96.000.000.000
de Minera
Gobernacin de
0 1.000.000.000 0 5.000.000.000
Antioquia
48
Ministerio de Minas y Energa
Grandes 0% Ninguna
77%
Medianas
24%
Fuente: Censo Minero Departamental 2010-2011 - MME
Fatalidad minera
En seguridad minera, el ndice de fatalidad30 baj significativamente entre 2010 y 2013: de 3.32 pas a
1.56. Pese a ello, para 2014 dicho ndice ascendi de nuevo a 1.99; este incremento fue el resultado de las
emergencias mineras asociadas principalmente a la minera de oro y carbn que hubo en los departamentos
de Cauca y Antioquia. En 2015, el ndice de fatalidad fue de 1.56.
3,50
3,00
2,50
2,00
1,50 3,32
1,00 2,18
1,66 1,99 1,56
1,56
0,50
-
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Produccin de minerales
La produccin de carbn en Colombia se ha venido incrementando significativamente. Mientras que en 1980 se
producan 4 millones de toneladas, en 2015 se produjeron 85.5. El ao de mayor produccin fue 2012 con 89
millones de toneladas. La evolucin en los volmenes de produccin de este mineral se puede ver en la figura 12.
Figura 18. Produccin de carbn
100
90
80
Millones de toneladas
70
60
50
85,8 89,0 88,6
85,5 85,5
40
69,9 73,5 72,8 74,4
66,2
30 59,7
20
10
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: INGEOMINAS 2005 a 2010, Servicio Geolgico Colombiano 2011 y Agencia Nacional de Minera
30 Relacin existente entre el nmero de personas fallecidas en labores mineras en un ao y la cantidad de horas trabajadas
en minera durante un ao.
50
Ministerio de Minas y Energa
En cuanto a la produccin de oro, esta ha tenido Otros factores que explican dicha disminucin son
un comportamiento inestable en los ltimos 30 aos. el decrecimiento de las reservas de oro de China; el
Desde 2010 la produccin aument significativa- incremento de la liquidez de emergencia disponible
mente: en 2012, de hecho, lleg a las 66 toneladas, para los bancos griegos; los volmenes que se estn
pero en 2014 y 2015 la produccin baj a 57 y manejando en el mercado debido a que China e
59 toneladas, respectivamente. Dicha disminucin se India han reducido la demanda, lo cual ha generado
debi a la cada del precio del oro a nivel mundial: una sobreoferta en el mercado del oro; la presin
en 2012 y 2013 este tena un precio promedio de a la baja del precio del oro papel; adems del in-
USD$1.668,85 y de USD$1.409,81 por onza troy, cremento de las reservas por parte de Rusia durante
respectivamente, y en 2014 la misma onza pas a 2014, uno de los mayores productores. Tambin, los
valer USD$1.266,20, es decir, USD$402,65 menos expertos atribuyen esta cada al crecimiento econmi-
que en 2013 y USD$143,61 menos que en 2012. co de Estados Unidos y al incremento en la produc-
cin de China, que no solo es el primer productor de
oro sino el mayor consumidor mundial.
70
60
50
Toneladas
40
66
30 57 59
56
54 56
48
20
36 34
10
16 15
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: Simco, Ingeominas, 2010; Servicio Geolgico Colombiano, 2011; y Agencia Nacional de Minera, con base en liquidacin
de regalas.
51
POLTICA MINERA DE COLOMBIA Bases para la minera del futuro
8.000.000
7.000.000
6.000.000
5.000.000
Quilates (Q)
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: Simco, Ingeominas, 2010; Servicio Geolgico Colombiano, 2011; y Agencia Nacional de Minera, con base en liquidacin
de regalas.
Por su parte, en 2015 la produccin de nquel con- plota la empresa Cerromatoso S.A., as como a la
tenido en ferronquel fue de 36.671 toneladas. Esta tendencia mundial a la baja de los precios, como
produccin ha tenido disminuciones en los ltimos aos: consecuencia del exceso de produccin, de la acu-
en 2015 hubo un decrecimiento de 11 % frente a las mulacin de las existencias que se han registrado en
41.221 toneladas producidas en 2014 y de 43 % con 2013 y 2014 por el ingreso de nuevos proyectos y
respecto a la produccin de 2005, el ao de mayor por la ampliacin de los proyectos existentes y tam-
produccin, con 52.749 toneladas. bin a la reduccin de la demanda de acero inoxida-
ble y de nquel, que se sustituye por la chatarra como
Lo anterior principalmente debido a la disminucin que
materia prima para producir acero.
ha tenido en el tenor de mineral del depsito que ex-
60.000
50.000
40.000
Toneladasas
30.000
52.749
51.137 49.314 51.802 49.443 51.595 49.320
20.000 41.636
41.221 36.671
37.817
10.000
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
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Ministerio de Minas y Energa
Finalmente, sobre materiales de construccin, se- ampliamente confirmado; debido a su magnitud, colo-
gn el estudio de la Unidad de Planeacin Minero ca al pas como el principal productor de carbn de Sur
Energtica (UPME)31, la demanda de estos materiales Amrica, el cuarto pas exportador de este mineral y el
en algunas de las principales ciudades de Colombia, undcimo (11) productor en el mundo. El potencial car-
como Bogot, Medelln, Barranquilla, Bucaramanga, bonfero de Colombia (recursos y reservas) se estima del
Pereira, Manizales, Santa Marta y Armenia, ascendi orden de 15.500 millones de toneladas, de las cuales
a 31.383.000 toneladas en 2013; esto representa un el 14 % corresponde a carbn metalrgico y el 86 %
consumo por habitante de 1.95 toneladas al ao. Igual- a carbn trmico (SGC, 2012). Esta cifra muestra a
mente, en 2015 la demanda de materiales de construc- Colombia como el pas latinoamericano con mayores
cin para 24 ciudades del pas fue de 49.2 millones reservas y recursos de carbn, que por su poder calo-
de toneladas. rfico, contenido de cenizas, azufre y humedad califi-
ca como un producto de alta calidad, con muy buena
La distribucin por segmento de consumo se hace de
aceptacin en los mercados internacionales32.
la siguiente manera: obras civiles, 19 %; edificaciones,
14 %; cadena de distribucin, 61 %; e industria, 6 %.
La proyeccin de la demanda de materiales de cons-
Como se aprecia en la siguiente figura, Colombia
truccin muestra que para el 2023 las ciudades antes
ocupa el puesto 11 como productor mundial de carbn
mencionadas alcanzarn cerca de 46 millones de
por ao con alrededor de 89 millones de toneladas, lo
toneladas. Lo anterior representa un crecimiento del
que lo convierte en un pas tomador de precios interna-
48 % con respecto a 2013. En este escenario, el
cionales. Pases como China (3.874 millones de tonela-
consumo per cpita de materiales de construccin de
das/ao), Estados unidos (906 millones de toneladas/
las zonas analizadas se aproximara a los 2.56 to-
ao), e India (644 millones de toneladas/ao) son los
neladas.
mayores jugadores en el escenario internacional y, por
lo tanto, son quienes fijan los precios en el mercado del
3.2.3. Sector minero colombiano en carbn. Por esto, una disminucin en la demanda de
el contexto internacional China y EE. UU. provoca un choque negativo en el
De acuerdo con la UPME (2015), el potencial que precio internacional del mineral.
tiene Colombia en carbn trmico y metalrgico est
31 Evaluacin de la situacin actual y futura del mercado
de los materiales de construccin y arcillas en las ciudades de
Bogot, Medelln, Bucaramanga, Barranquilla, Santa Marta y en 32 19. Documento con propuestas de lineamientos para
el Eje Cafetero. Unidad de Planeacin Minero Energtica (UPME) la poltica minera, Unidad de Planeacin Minero- Energtica
- Consorcio Proyeccin, 2014. (UPME), 2015.
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POLTICA MINERA DE COLOMBIA Bases para la minera del futuro
Figura 22. Produccin mundial de carbn por pas 2014 (millones de toneladas)
Repblica Checa 47
Grecia 49
Ucrania 61
Canada 69
Turqua 71
Colombia 89
Kazajistn 109
Polonia 137
Alemania 186
Sur frica 261
Otros* 356
Federacin Rusa 358
Indonesia 458
Australia 491
India 644
Estados Unidos 907
China 3.874
1000
1250
1500
1750
2000
2250
2500
2750
3000
3250
3500
3750
4000
4250
250
500
750
0
Fuente: British Petroleum Company, BP. Elaboracin: UPME, Subdireccin de Informacin, agosto de 2015
A pesar de que no est consolidada una informacin De otro lado, Ecuador y Venezuela, que tienen poca
oficial sobre recursos mineros de oro, es indiscutible produccin del preciado metal (ya que entre los dos
que el pas tiene un gran potencial, que se refleja suman en promedio 5 toneladas al ao) le generan
en el estudio que se hizo para establecer las reas a Colombia una gran oportunidad de exportacin y
estratgicas mineras, en el que se identificaron 93 apertura de mercado. Cabe resaltar que Per, al ser
subreas relevantes que cubren una superficie de el mayor productor de oro de Amrica Latina, le ha
10.522.866 hectreas, que corresponden aproxi- permitido a Colombia intercambiar experiencias en
madamente al 9.22 % del territorio nacional33. Con materia de formalizacin minera y en la eliminacin
base en los datos de valoracin de reservas reporta- del uso del mercurio.
dos a la Contralora General de la Repblica, a los
que se les adicionan los de nuevos proyectos como
La Colosa, Buritic, Sotonorte, Gramalote y Gigante,
entre otros, se estima que Colombia cuenta con recur-
sos de aproximadamente 146 millones de onzas troy
(4.550 toneladas) de oro.
Es as que en cuanto a la produccin de oro en
Latinoamrica, Colombia ocupa el quinto lugar en
produccin anual, con cerca de 57 toneladas por
ao, por debajo de la produccin de Per, con 140
toneladas anuales. Pases como Mxico (el segundo
mayor productor de Latinoamrica), Brasil y Argenti-
na tambin cuentan con una mayor produccin anual
que Colombia, y entre ellos suman casi 265 tonela-
das por ao.
33 Ibdem
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200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fuente: Anuario 2013 Sernageomn, Comisin Chilena del Cobre; BGS, USGS
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POLTICA MINERA DE COLOMBIA Bases para la minera del futuro
90.000
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
34 Dicho anlisis fue realizado por la CEPAL en su estudio CEPAL Anlisis de los aspectos fiscales de la minera de
gran porte en el Uruguay. Fecha de publicacin: mayo de 2015.
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Ministerio de Minas y Energa
Transferencias a
Propiedad de los Rgimen legal para Impuestos nacionales Fundamento sobre el
Pas
individuos a tra-
recursos produccin /subnacionales origen de los recursos
vs de subsidios
No est definida
Para el petrleo: regalas
en la constitucin
cobradas sobre el valor Las regalas cobra-
federal. Las cons-
neto de la produccin con das en los proyectos
Australia
Estado. No hay.
concesin. actividad minera o royalty mentado con rega-
(tasas de 5% a 14% del las) a las regiones
margen operativo). mineras.
Colombia
Fuente: CEPAL
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las hectreas.
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POLTICA MINERA DE COLOMBIA Bases para la minera del futuro
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