Revista Venezolana de Gerencia (RVG)

Ao 6. NlI 13, 2001, 99-119

Universidad del Zulia (LUZ) .ISSN 1315-9984

La administracin pblica descentralizada

en la evolucin constitucional venezolana:
especial referencia a los institutos
autnomos*
Matheus Inciarte, Mara Milagros **
Tavares Duarte, Fabiola del Valle***

Resumen
La Constitucin de la Repblica de Venezuela de 1961, se haba convertido desde los aos
ochenta en un obstculo para superarla crisis en la cual se encuentra sumergido el pas. Centrada en
ese propsito, la Asamblea Nacional Constituyente en el ao 1999 elabor varios proyectos de cons
titucin y sancion la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. La presente investiga
cin, de naturaleza documental, utiliza el mtodo analtico normativo para realizar un estudio compa
rativo de la Constitucin de 1961,Ias Ideas Fundamentales para la Constitucin Bolivariana de la V
Repblica de 1999, el Anteproyecto de la Comisin Constitucional de 1999 y de la Constitucin vi
gente, en lo referente a la Administracin Pblica Descentralizada. Si bien la Constitucin de 1961
adoleca de fallas, los restantes dispositivos indicados, aun cuando incluyen ciertos cambios, no lo
gran desvirtuar la problemtica generada al interior de la rama descentralizada de la Administracin
Pblica. Se propone una evaluacin de tal problemtica y la promulgacin de una normativa general
que regule los aspectos esenciales de la Administracin Pblica Descentralizada.
Palabras clave: Constitucin, Administracin Pblica Descentralizada, institutos autnomos,
empresas del Estado, mecanismos de control.

Recibido: 00-01-17. Aceptado: 00-03-10

Este trabajo es producto del proyecto de Investigacin financiado por el CONDES titulado:

Naturaleza e impacto de los servicios autnomos sin personalidad jurdica en la Administracin

Pblica venezolana.

Abogado. Doctora en Derecho. Investigadora del Instituto de Estudios Polticos y Derecho

Pblico de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas de La Universidad del Zulia (LUZ).

Abogada. Magister Scientiarum en Ciencia Poltica y Derecho Pblico, Mencin Derecho P

blico. Investigadora adscrita al Instituto de Estudios Polfticos y Derecho Pblico de la Facultad

de Ciencias Jurdicas y Polticas de LUZ.Email: tavaresfabi@cantv.net

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La administracin pblica descentralizada en fa evolucin constitucional venezolana

Matheus, M.; Tavares, F. _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __

Decentralized Public Administration

in the Constitutional Evolution of Venezuela:
With Special Attention on Autonomous Institutes
Abstract
The 1961 Constitution 01 the Republic 01 Venezuela had become an obstacle in the decade 01
the nineteen eighties and did not allow the country to overcome the crisis in which it was immersed in
relation to the national government. The National Constituent Assembly during the year 1999
elaborated several constitutional projects to solve these problems and approved the Constitution 01
the Solivarian Republic 01 Venezuela. This bibliographical and documentary study utilizes a
normative analytical method in a comparative study 01 the 1961 Constitution, the lundamental ideas
behind the 1999 Bolivarian Constitution of the Fifth Republic, the preliminary project 01 the 1999
Constitutional Commission, and the content 01 the 1999 constitution, in relerence to the
decentralization 01 public administration. II it is true that the 1961 Constitution was delective, the other
documents and studies, even though they incorporated certain changes, did not resolve the problems
generated in relerence to the de-centralization 01 public administration. Finally, an evaluation 01 the
problems and the promulgation 01 general norms that regulate essential aspects 01 decentralized
public administration are offered.
Key words: Constitution, de-centralized public administration, autonomous institutes, state
enterptises. control mechanisms.

Introduccin pblicos. Estos cambios, segn el criterio

La hoy denominada Repblica Bo
livariana de Venezuela ha sido objeto de
un proceso de profundas reformas en el
mbito constitucional, dicho proceso no
sorprende por cuanto se ha convertido en
una exigencia de los ciudadanos en la l
tima dcada. La poblacin venezolana
aclama cambios sustanciales circunscri
tos a la satisfaccin del inters general,
entre ellos, un mayor acercamiento de la
sociedad civil a la toma de decisiones y
una adecuada prestacin de los servicios
del Presidente Chvez Fras y su tren eje
cutivo, deban iniciarse mediante la crea
cin de un nuevo ordenamiento jurdico,
cuyo punto de partida lo establece la
Constitucin de 19991
La Repblica Bolivariana de Vene
zuela no puede ya identificarse con la Ve
nezuela de mediados de siglo, caracteri
zada por un Estado profundamente pa
ternalista, dotado de recursos suficientes
para abarcar cuanta actividad de inters
general existiese. La inadecuada admi
nistracin de la riqueza, la disminucin de

Publicada en la Gaceta Oficial de la Repblica de Venezuela N 36860, de fecha 30-12-1999 y

reimpresa por error material del ente emisor en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de
Venezuela N" 5453 (Extraordinario), de fecha 24-03-2000.

100
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los ingresos y la escasa potencialidad de
la Repblica para atender las demandas
colectivas, se tradujeron en la minusvala
de sta y propiciaron una severa crisis
nacional, cuyos principales causantes,
en palabras de Brewer Caras, son los
partidos polticos, lo cual se constata en
las siguientes afirmaciones:
"... a los partidos polticos debemos
la implantacin de la democracia en
nuestro pas, y el desarrollo de la misma
se lo debemos a ellos; pero no por ello de
jan de ser, tambin, los responsables de
la crisis institucional, que es una criss del
propio sistema poltico configurado como
una democracia de partidos y un Estado
de Partidos" (Brewer, 1988: 41-42).
Lejos de continuar con la intil pol
mica de atribuir responsabilidades, es
oportuno trabajar en forma cohesionada
por la reconstruccin del pas que a gritos
reclama cambios efectivos a objeto de
consolidar, con arreglo a lo pautado en el
artculo 2 de la Constitucin de 1999, "...
un Estado democrtico y social de Dere
cho y de Justicia, que propugna como va
lores superiores de su ordenamiento jur
dico y de su actuacin, la vida, la libertad,
la justicia, la igualdad, la solidaridad, la
democracia, la responsabilidad social y,
en general, la preeminencia de los dere
chos humanos, la tica y el pluralismo po
ltico", anhelado por la poblacin, difundi
do por el propio Ejecutivo Nacional, y, en
definitiva, constituido en la frmula capaz
de establecer las condiciones necesarias
para que los venezolanos alcancen su
desarrollo social y espiritual.
El logro de este fin conlleva la
adaptacin de nuestra Administracin
Pblica a las nuevas realidades naciona
les e intemacionales, ante las cuales ella
no puede continuar impasible, desnatura
lizando su objetivo primordial, consisten
te en proporcionar la mayor cuota de feli
cidad a sus habitantes, nota esencial de
los pases desarrollados. Para poder al
canzar ese propsito, Lpez Nieto y Mallo
han destacado la necesidad de impulsar
autnticas transformaciones en los mbi
tos administrativo y poltico, segn se
aprecia a continuacin:
"Reforma administrativa y reforma
poltica son expresiones que guardan en
tre s ntima conexin, por lo condicionan
te que cada una de ellas resulta para la
otra. En efecto, toda reforma poltica exi
ge y comporta retoques en la Administra
cin, aun en el caso de que sta hubiera
alcanzado cotas muy aceptables, y, por el
contrario, no puede producirse reforma
administrativa de alguna envergadura sin
que previamente se produzca una actitud
poltica que la decida y encauce ... Y ello
sencillamente porque, como tantsimas
veces se ha repetido, la Administracin
no es sino el instrumento de que se sirve
el Estado para plasmar en realidad las
decisiones polticas.
... Esta funcin omnicomprensiva,
extenssima, puesta al servicio de las de
cisiones de orden poltico, ha de constituir
el instrumento siempre a punto para cum
plir tales decisiones, y no cabe duda que
de la perfeccin de ese instrumento de
pender en buena parte la consecucin
de los fines del Estado. Por todo ello, una
reforma en el orden poltico no puede olvi
dar la reforma o puesta a punto de ese
elemento instrumental del que tanto va a
necesitar. Ninguna accin poltica, por
perfecta que fuera, se vera coronada por
el xito sin una Administracin adecuada"
(Lpez y Mallo, 1976: 31).
101
La administracin pblica descentralizada en la evolucin constitucional venezolana
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La Constitucin de 1961, las Ideas
Fundamentales para la Constitucin Boli
variana de la V Repblica, el Anteproyecto
de la Comisin Constitucional y la Consti
tucin de la Repblica Bolivariana de Ve
nezuela, reflejan en algunas de sus dispo
siciones indiferencia con respecto a estas
aseveraciones, prueba de ello lo constitu
yen tanto el desbordamiento de la Admi
nistracin Pblica y sus imprevistas con
secuencias como las consecutivas refor
mas en el Himo semestre de 1999 de la
Ley Orgnica de la Administracin Cen
tral, incluso antes de la promulgacin de la
vigente Constitucin, las cuales si bien de
muestran que las autoridades pblicas se
han percatado de la existencia de fallas al
interior de la Administracin Pblica, al
mismo tiempo revelan el desconocimiento
de los problemas neurlgicos y la dificul
tad para focal izarlos o la escasa voluntad
poltica en descubrirlos y solventarlos. Los
mencionados errores deben ser subsana
dos en un momento, como el actual, en el
cual se persigue la materializacin de
cambios de envergadura capaces de lo
grar un saneamiento en las bases del apa
rato administrativo venezolano que garan
ticen su eficiencia y eficacia y, adems, in
sisten ..... en los administrados el consen
so, respeto y adhesin propios de la socie
dad a la que debemos y podemos aspirar'
(Gordillo, 1995: 30).
El presente estudio, sustentado en
fuentes bibliogrficas-documentales, si
gue el mtodo de investigacin analtico
normativo, basado en un examen con
ceptual del fenmeno (Pereira: 1998), los
fines subjetivos, los valores y las reglas
morales y de derecho que lo informan
(Manheim y Rich, 1988: 16). De esta ma
nera, se desarrolla el trabajo atendiendo
102
a tres aspectos: en primer lugar, nocin
de Administracin Pblica y delimitacin
de los sub-conjuntos orgnicos que la in
tegran; en segundo lugar, principales nor
mas rectoras de uno de los mencionados
sub-conjuntos orgnicos, vale decir, la
denominada rama descentralizada de la
Administracin Pblica, contenidas en la
Carta Magna de 1961, en los proyectos
de reforma constitucional y en la Consti
tucin de 1999; y, en tercer lugar, carac
teres fundamentales de la Administracin
Pblica Descentralizada.
1. Administracin Pblica
en Venezuela
1.1. Cuestin preliminar
En el derecho pblico se emplea la
palabra administracin en su acepcin
estricta, ello es, referida exclusivamente
al Estado y las entidades menores de ca
rcter estatal que lo integran (Lares,
1997: 1-2). Dentro de esa acepcin es
tricta debe sealarse que en los mbitos
doctrinal, tanto forneo (Giannini, Santa
mara, Rivero en Pea, 1997b: 14) como
nacional (Brewer, Moles en Pea, 1997b:
14; Lares, 1997: 2), y de derecho positivo
(artculos 174,178,275,277 de laConsti
tucin de la Repblica Bolivariana de Ve
nezuela), resuHa indiscutible el carcter
anfibolgico del vocablo: Administracin
Pblica, en virtud de que adopta dos sen
tidos distintos, por un lado, alude al senti
do objetivo o material, esto es, a la activi
dad, tarea o funcin; y, por el otro, al sen
tido subjetivo u orgnico, es decir, al cuer
po o conjunto de entes u rganos encaro
gados ordinariamente de ejercer la sea
lada actividad (Lares, 1997: 1-2).
 ~._._. _____ ~ _____ ~___.~___._____
Hasta la fecha ha sido imposible un
consenso doctrinario sobre la delimita
cin del marco objetivo de la Administra
cin Pblica. Esa "... imposibilidad ... ha
conducido a un autor del prestigio cientfi
co de GIANNINI ... a expresar en forma
categrica que ... una caracterizacin ob
jetiva de la funcin administrativa no exis
te" (Giannini en Pea, 1997b: 31). De all
que en esta investigacin utilicemos el
trmino Administracin Pblica en su
sentido subjetivo u orgnico.
1.2. Concepto y Clasificacin
La interpretacin concatenada de
los artculos 141, 144, 146, 187,numeral
3, 275 Y 277 de la Constitucin de la Re
pblica Bolivariana de Venezuela, revela
que el vocablo Administracin Pblica
alude al grupo de entes u rganos "... que
constituyen el instrumento de la accin
poltico-administrativa del Estado" (Arau
jo, 1998: 84).
El mencionado grupo de entes u r
ganos, se encontraba conformado, hasta
la vigencia de la Carta Magna de 1961,
por tres sub-grupos orgnicos: la Admi
nistracin Pblica Central, constituida por
una serie de rganos dependientes direc
tamente del Ejecutivo Nacional, entre
ellos, el Presidente de la Repblica, el
Consejo de Ministros, los Ministros, los
Ministerios, los servicios autnomos sin
personalidad jurdica y la Procuradura
General de la Repblica; la Administra
cin Pblica Descentralizada2 , represen
2 Esa divisin obedece a lo que en este trabajo concebimos como Administracin Pblica Des
centralizada lato sensu, conformada por personas jurdicas de carcter estatal (institutos aut
nomos, universidades nacionales autnomas, Banco Central de Venezuela, empresas del Es
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tada tanto por entes de derecho pblico:
los establecimientos pblicos institucio
nales (institutos autnomos), los estable
cimientos pblicos corporativos (universi
dades nacionales autnomas, colegios
profesionales, academias nacionales) y
los establecimientos pblicos asociativos
(Banco Central de Venezuela), como por
entes de derecho privado: empresas del
Estado, asociaciones civiles del Estado y
fundaciones del Estado; y, la Administra
cin Pblica con Autonoma Funcional,
compuesta por la Contralora General de
la Repblica, el Consejo Nacional Electo
ral, la Fiscala General de la Repblica y
el Consejo de la Judicatura (Corte Prime
ra de lo Contencioso-Administrativo, 11
05-80 en Revista de Derecho Pblico
W 03: 104; Corte Primera de lo Conten
cioso-Administrativo, 28-11-88 en Revis
ta de Derecho Pblico N 38: 81; Brewer,
1994: 117-124, 1997: 27-29; Araujo,
1998: 85-92).
La transcrita clasificacin de la Ad
ministracin Pblica ha sido objeto de
modificaciones con la publicacin de la
Constitucin de 1999, pues la misma slo
comprende en la actualidad dos sub-con
juntos orgnicos: la Administracin Pbli
ca Central y la Administracin Pblica
Descentralizada, conformada cada una
de ellas por los rganos y entes arriba ci
tados. Ahora bien, la antes denominada
Administracin Pblica con Autonoma
Funcional ha desaparecido como tal, en
el sentido de que los rganos que la inte
graban si bien aun existen, ya no forman
103
La administracin pblica descentralizada en la evolucin constitucional venezolana

Matheus, M.; Tavares, F. ______________________

parte del Poder Ejecutivo, sino de dos
nuevos Poderes: el Poder Ciudadano,
ejercido por la Defensora del Pueblo, el
Ministerio Pblico y la Contralora Gene
ral de la Repblica (artculo 273 de la
Constitucin de la Repblica Bolivariana
de Venezuela); y, el Poder Electoral, ejer
cido por el Consejo Nacional Electoral y
los organismos subordinados a ste, la
Junta Electoral Nacional, la Comisin de
Registro Civil y Electoral y la Comisin de
Participacin Polftica y Financiamiento
(artculo 292 de la Constitucin de la Re
pblica Bolivariana de Venezuela).
Dentro de los subgrupos orgni
cos o ramas que comprende la Adminis
tracin Pblica venezolana en el presen
te, esta investigacin se aboca exclusi
vamente al estudio de la rama descen
tralizada y en forma privilegiada al exa
men de los entes de carcter pblico es
tatal "... que forman la mdula ... "
(Brewer, 1997: 28) de la misma: los insti
tutos autnomos, sin obviar algunas re
ferencias a las restantes personas jurdi
cas de derecho pblico y de derecho pri
vado que la conforman.
2. Normas rectoras de la Admi
nistracin Pblica Descentralizada en
el proceso de transformacin consti
tucional venezolano
Durante el perodo comprendido
entre los aos 1961 y 1999 la Adminis
tracin Pblica Descentralizada en Vene
zuela ha sido sometida a un proceso de
transformacin de rango constitucional,
el cual en el presente estudio se circuns
cribe principalmente a lo pautado en el ar
tculo 230 de la Constitucin de 1961 , los
artculos 276 y 277 de las Ideas Funda
mentales para la Constitucin Bolivariana
de la V Repblica, el artculo 153 del An
teproyecto de la Comisin Constitucional
y los artculos 142 y 300 de la Constitu
cin vigente. Por razones de naturaleza
prctica, ello es, para facilitar al lector el
conocimiento de los mencionados pre
ceptos, hemos considerado pertinente
transcribirlos de manera literal.
2.1. Artculo 230 de la Constitucin
de 1961
"Artculo 230. Slo por ley, y en
conformidad con la ley orgnica respecti
va, podrn crearse institutos autnomos.
Los institutos autnomos, as como
los intereses del Estado en corporacio
nes o entidades de cualquier naturaleza,
3
estarn sujetos al control del Congres0 ,
en la forma que la ley establezca".
2.2. Artculos 276 y 277 de las Ideas
Fundamentales para la Constitucin
Bolivariana de la V Repblica de 1999
"Artculos 276. Slo por Ley, y en
conformidad con la ley orgnica respecti

tado, asociaciones civiles del Estado, fundaciones del Estado) y por personas jurdicas de ca
rcter no estatal (colegios profesionales, academias nacionales), segn se encuentren o no ",.,
enmarcadas dentro de la estructura organizativa general del Estado" (Brewer, 1984: 239), Por
otra parte, la Administracin Pblica Descentralizada striclu sensu, se encuentra constituida
exclusivamente por personas jurdicas de carcter estatal.
3 Denominado a partir de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela de 1999:
Asamblea Nacional.

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 ,___ ~,._~~_~._~ _____ ~.~.~ ___~ Revista Venezolana de Gerencia, Ao 6, No. 13,2001
va, podrn crearse institutos autnomos.
Los institutos autnomos, as como los in
tereses del Estado en corporaciones o
entidades de cualquier naturaleza esta
rn sujetos al control del Estado, en la for
ma que la ley establezca. Se entender
como instituto autnomo y por tanto suje
to a los requisitos de creacin y al rgi
men de control respectivo, cualquier per
sona jurdica con objetivo de inters ge
neral creada por el Poder Legislativo".
"Artculo 277. El Estado y los entes
pblicos, en general, tienen las ms am
plias facultades de control, fiscalizacin y
supervisin sobre el empleo de los fon
dos pblicos, que aporten a Institutos Au
tnomos, empresas del Estado, socieda
des mixtas y otras personas pblicas o
privadas".
2.3. Artculo 153 del Anteproyecto de
la Comisin Constitucional de 1999
"Artculo 153. Los institutos aut
nomos y las empresas pblicas podrn
crearse solo por ley. Tales institucio
nes, as como los intereses del Estado
en corporaciones o entidades de cual
quier naturaleza estarn sujetos al con
trol del Estado, en la forma que la ley
establezca.
El Estado y los entes pblicos, en
general, tienen las ms amplias faculta
des de control, fiscalizacin y supervi
sin sobre el empleo de los fondos p
blicos, que aporte a institutos autno
mos, empresas del Estado, sociedades
mixtas y otras personas pblicas o pri
vadas".
2.4. Artculos 142 y 300
de la Constitucin de la Repblica
Bolivariana de Venezuela de 1999
"Artculo 142. Los institutos autno
mos slo podrn crearse por ley. Tales
instituciones, as como los intereses p
blicos en corporaciones o entidades de
cualquier naturaleza, estarn sujetos al
control del Estado, en la forma que la ley
establezca".
"Artculo 300. La ley nacional esta
blecer las condiciones para la creacin
de entidades funcionalmente descentrali
zadas para la realizacin de actividades
sociales o empresariales, con el objeto de
asegurar la razonable productividad eco
nmica y social de los recursos pblicos
que en ellas se inviertan".
Los cambios que a simple vista se
observan entre los dispositivos citados,
permiten extraer los rasgos o caracteres
esenciales de la Administracin Pblica
Descentralizada venezolana y especial
mente de los institutos autnomos, los
cuales sern discriminados en las pgi
nas siguientes.
3. Caracteres fundamentales
de la Administracin Pblica
Descentralizada en Venezuela
El anlisis exhaustivo del artculo
230 de la Constitucin de 1961, los artcu
los 276 y 277 de las Ideas Fundamenta
les para la Constitucin Bolivariana de la
V Repblica, el artculo 153 del Antepro
yecto de la Comisin Constitucional y los
artculos 142 y 300 de la Constitucin de
105
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Matheus, M.; Tavares, F. _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __
la Repblica Bolivariana de Venezuela.
permite clasificar los caracteres funda
mentales de la rama descentralizada de
la Administracin Pblica en cuatro gru
pos. a saber: creacin, naturaleza jurdi
ca. rgimen jurdico y mecanismos de
control.
3.1. Creacin
La Administracin Pblica Descen
tralizada. en el pas. segn se especificara.
se encuentra conformada por personas ju
rdicas de derecho pblico y personas jur
dicas de derecho privado, cuyos mecanis
mos tradicionales de creacin se limitan. en
el primer caso. a un acto del Poder Pblico;
y. en el segundo. al cumplimiento de lo pau
tado en el Cdigo Civil. en el Cdigo de Co
mercio (Caballero. 1995: 51) o en el Decre
to de Reforma Parcial de las Normas sobre
las Fundaciones. Asociaciones y Socieda
des Civiles del Estado y el Control de los
Aportes Pblicos a las Instituciones Priva
das Similares. Estas consideraciones se
rn detalladas a continuacin. haciendo es
pecial nfasis en la figura de los institutos
autnomos.
El artculo 230 de la Constitucin
de 1961. dispone que slo por ley podrn
crearse institutos autnomos. La redac
cin del indicado precepto ha motivado el
surgimiento de posiCiones encontradas.
4
por un lado, la tesis restrictiva liderada
por Andueza sostiene u". que los institu
tos autnomos estn excluidos de la po
testad presidencial, pues su rgimen jur
dico constitucional tiene un tratamiento
4 Esta tesis parece ser ra inspiracin del artculo 276 de las Ideas Fundamentales para la Consti
tucin Bolivariana de la V Repblica.
106
especial" (Andueza, 1979: 2061); y. por el
otro. la tesis amplia esbozada por Brewer
Carias y Caballero Ortiz, defiende la ine
xistencia de una supra reserva legislativa
en el prenombrado artculo y admite que
el Presidente de la Repblica puede, me
diante decreto-ley, crear dichos institutos
autnomos (Brewer, 1984: 189-190; Ca
ballero, 1995: 72-73).
Estos ltimos autores fundamentan
su opinin en los ordinales 8 y 11 del art
culo 190 del derogado Texto Constitucio
nal. los cuales sealan entre las atribucio
nes y deberes del Presidente de la Repbli
ca, respectivamente, "Dictar medidas ex
traordinarias en materia econmica o finan
ciera cuando as lo requiera el inters pbli
co y haya sido autorizado para ello por ley
especial" y "Decretar en caso de urgencia
comprobada, durante el receso del Con
greso, la creacin y dotacin de nuevos
servicios pblicos, o la modificacin o su
presin de los existentes, previa autoriza
cin de la Comisin Delegada".
Consideramos que los comenta
rios de Brewer Caras y Caballero Ortz
resultan vlidos a la luz de la Carta Mag
na de 1961, pues haciendo uso de la atri
bucin contenida en el artculo 190, ordi
nal8, el Presidnte de la Repblica, en
tre los aos 1974 Y 1975, por decreto ley
con habilitacin legislativa transform el
Fondo Nacional del Caf y del Cacao,
configurado originalmente como servicio
autnomo sin personalidad jurdica, en
dos institutos autnomos, materia que
segn la indicada Carta corresponde en
principio al legislador.
La administracin pblica descentralizada en la evolucin constitucional venezolana

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ms variados, sobre todo en el organizati cin Bolivariana de la V Repblica, artcu

va (Ley Orgnica de la Administracin los 226 y 227, numeral 6, del Anteproyec
Central), as como incluso en la esfera es to de la Comisin Constitucional y artcu
tatutaria (Ley de Carrera Administrativa)" los 195 y 196, numeral 6, de la Constitu
(Voto Salvado/Corte Suprema de Justi cin Bolivariana. De allf, se infiere que en
cia/Corte Plena: 09-11-99 en Pierre Ta el presente el Ejecutivo puede continuar
pia, 1999: 323). con la prctica de crear institutos autno
De lo antes expuesto, se despren mos en virtud de decretos leyes sin habili
de que el principio de la reserva legal, tacin legislativa.
consagrado en la Constitucin de 1961, En este orden de ideas, dentro de
en el Anteproyecto de la Comisin Cons la categora de establecimientos pblicos
titucional de 1999 y en la Constitucin vi corporativos, debemos resaltar la forma
gente, carece de rigidez, por cuanto el de creacin de sus personas jurdicas p
Ejecutivo siempre ha podido invadir la re blicas de carcter estatal y de sus perso
serva legal mediante la emisin de decre nas jurdicas pblicas de carcter no es
tos leyes con habilitacin legislativa, lo tatal. En el primer grupo, destacan las
cual ha sido agudizado en el Texto Cons universidades nacionales autnomas,
titucional de la Repblica Bolivariana de creadas de conformidad con lo pautado
Venezuela de 1999, pues al eliminarse en los artculos 8 y 12 de la Ley de Univer
los Ifmites atinentes a la exigencia del in sidades, donde se exige un acto de indivi
ters pblico y a la materia econmica y dualizacin y singularizacin concreto, es
financiera, el Presidente de la Repblica decir, un decreto para que adquieran per
en ausencia de circunstancias anormales sonalidad jurdica con la publicacin del
puede configurar no slo institutos aut mismo en la Gaceta Oficial (Corte Prime
nomos sino cualquier otro tipo de perso ra de lo Contencioso-Administrativo, 21
nas jurdicas, tanto de derecho pblico 03-84 en Arauja, 1998: 88). En el segun
como de derecho privado. do grupo, resaltan los colegios profesio
El artculo 190, ordinal 11, ubicado nales, creados en virtud de una ley, .....
en el Ttulo VI, Del Poder Ejecutivo Nacio por tal circunstancia, adquieren la perso
nal, Captulo 11, De las atribuciones del nalidad jurdica ope legis ..... (Caballero,
Presidente de la Repblica, de la Consti 1995: 47); y las academias nacionales,
tucin de 1961 mantiene de manera simi constituidas tanto por ley como por decre
lar su redaccin y contenido en la evolu to (Lares, 1997: 639).
cin constitucional iniciada en el ao de En el gnero de establecimientos
1999. No obstante, creemos prudente re pblicos asociativos, ubicamos al Banco
saltar que el mismo tanto en los proyectos Central de Venezuela, creado por man
constitucionales como en la Constitucin dato expreso de la Ley del 8 de septiem
vigente ha sido repartido en dos dispositi bre de 1939, cuya ms reciente reforma
vos, desarrollados dentro de las atribu data del4 de diciembre de 1992 (artculo
ciones de la Comisin Delegada, a saber: 1, Ley del Banco Central de Venezuela;
artculos 327 y 328, numeral 5, de las Brewer, 1997: 28; Lares, 1997: 671-672;
Ideas Fundamentales para la Constitu Pea, 1997a: 83).

108
 _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ Revista Venezolana de Gerencia, Ao 6, No. 13, 2001
En cuanto a los entes de derecho
privado de la Administracin Pblica Des
centralizada, identificamos: las empresas
del Estado, cuya constitucin se lleva a
cabo bsicamente mediante al cumpli
miento del procedimiento contemplado
en el Cdigo de Comercio; las asociacio
nes civiles del Estado y las fundaciones
del Estado, ambas configuradas segn lo
establecido en el Cdigo Civil y en el De
creto de Reforma Parcial de las Normas
sobre las Fundaciones, Asociaciones y
Sociedades Civiles del Estado y el Con
trol de los Aportes Pblicos a las Institu
ciones Privadas Similares (Brewer, 1984:
246,1994: 121).
Las descritas son las formas tradi
cionales utilizadas para dar nacimiento a
esas personas jurdicas de la Administra
cin Pblica Descentralizada, hasta la vi
gencia de la Constitucin de 1961. Sin
embargo, una vez publicada la Carta
Magna de 1999, no debe extraar la crea
cin de las citadas personas a travs de
decretos con rango y valor de ley, emana
dos del Presidente de la Repblica, en
virtud de la ya explicada interpretacin
concatenada de los artculos 236, nume
ral 8, y 203, ejusdem.
En otro orden de ideas, el artculo
230 de la Constitucin derogada y el art
culo 276 de las Ideas Fundamentales
para la Constitucin Bolivariana de la V
Repblica destacan la necesidad de que
los institutos autnomos sean creados en
conformidad con la ley orgnica respecti
va. El texto de ambas disposiciones, su
giere la formulacin de las siguientes in
terrogantes: esa ley alude a una ley or
gnica de institutos autnomos?, esa
ley se refiere a una ley orgnica de la Ad
ministracin Pblica Descentralizada?
Si la respuesta a la primera de las
interrogantes fuere afirmativa tendra que
acogerse la tesis propuesta por Brewer
Caras, cuando expresa: "... b) Su organi
zacin con arreglo a lo dispuesto en la ley
orgnica que sobre institutos autnomos
deber dictarse y a la cual deben adaptar
se todos los institutos autnomos ... "
(Brewer, 1994: 118). Discrepamos de
este criterio, por cuanto el mismo conlle
vara a la promulgacin de una pluralidad
de leyes rectoras de cada uno de los en
tes integrantes de la rama descentraliza
da de la Administracin Pblica.
En el caso de ser positiva la res
puesta a la segunda de las preguntas
planteadas, habra que aceptar que esas
normas hacen referencia a la tan discuti
da y hasta el presente no sancionada Ley
Orgnica de la Administracin Pblica
Descentralizada. Criterio que defende
mos atendiendo a razones tericas, prc
ticas y constitucionales: por un lado, re
sulta innecesario que el Poder Legislativo
dicte una ley para cada persona jurdica
de la Administracin Pblica Descentrali
zada, siendo ms prudente la sancin de
un slo cuerpo normativo que las regule;
por el otro, si el Poder Legislativo ha en
contrado serias dificultades para dictar
una de esas leyes, dicha dificultad au
mentara si tuviese que dictar una ley
para cada figura subjetiva; y, por ltimo,
de acuerdo a lo dispuesto en el artculo
300 y la disposicin transitoria cuarta, nu
meral 5, de la Constitucin vigente, los
cuales exigen, respectivamente, que los
requisitos para la creacin de los entes
funcionalmente descentralizados, desti
nados a la realizacin de actividades so
ciales y empresariales, sean estableci
dos en una ley de carcter nacional; y, la
109
La administracin pblica descentralizada en la evolucin constitucional venezolana
Matheus, M.; Tavares, F. ______________________
aprobacin, dentro del primer ao conta
do a partir de la instalacin de la Asam
blea Nacional, de fa legislacin relativa a
la Administracin Pblica Nacional.
De alH, se deduce que el constitu
yente venezolano, finalmente, ha com
prendido la necesidad de sancionar la
normativa que se constituya en el marco
regulador de la rama descentralizada de
la Administracin Pblica, con el propsi
to de unificar criterios en cuanto a la confi
guracin y al funcionamiento de cada uno
de sus entes. Asimismo, el constituyente
ha entendido que ello slo es viable me
diante un proceso de reformulacin de la
legislacin atinente a la Administracin
Pblica Nacional.
3.2. Naturaleza y rgimen jurdicos
El artculo 230 de la Constitucin de
1961, sus equivalentes en los proyectos
de reforma constitucional y en la Constitu
cin vigente determinan las personas de
naturaleza jurdica pblica y las personas
de naturaleza ju rdica privada, diferentes a
la Repblica, que conforman a la Adminis
tracin Pblica Descentralizada en Vene
zuela. Esta circunstancia responde a la
necesidad de que los mencionados entes
conserven su individualidad patrimonial,
financiera y presupuestaria.
El elemento personalidad jurdica
involucra efectos trascendentes que aun
los adversarios del mismo, como nota
esencial de la Administracin Pblica
Descentralizada, se han visto forzados a
reconocer (Ario, 1972; Sayagus,
5 Sobre esta ruptura existe discrepancia en el mbito doctrinal, lo cual se profundiza en el punto
atinente a los mecanismos de control.
110
1959). Sobre el particular, Caballero Ortz
destaca:
"1.La personalidad jurdica implica
ser sujetos de derechos y obligaciones,
capaces de adquirir, demandar y ser de
mandados y, en general, realizar actos ju
rdicos frente a terceros.
2. La personalidad jurdica implica
la existencia del ente, independiente
mente de los miembros que la integran.
Se establece as una limitacin y separa
cin de responsabilidades.
3. Existencia de un patrimonio al
cual cabe referir la responsabilidad.
4. Ruptura de los nexos de jerar
quaS, principio que mantiene su valor no
obstante la consagracin legislativa de
un recurso jerrquico impropio con res
pecto a una categora concreta de entes
descentralizados funcionalmente: los ins
titutos autnomos.
5. Sometimiento a un derecho es
pecial, singular o especfico" (Caballero,
1995: 32-33).
En este sentido, es pertinente ana
lizar uno de los temas ms controvertidos
en la doctrina, ello es, el criterio de distin
cin entre las personas jurdicas de dere
cho pblico y las personas jurdicas de
derecho privado. Sin nimos de teorizar
sobre el mencionado asunto y descono
cer los incalculables esfuerzos doctrina
les y jurisprudenciales por trazar las l
neas divisorias entre ambos tipos de per
sonas jurdicas, consideramos que el ca
rcter pblico de la personalidad de una
figura jurdica surge forzosamente de los
denominados ndices de reconocimiento
 .~ ____~ ____ ~.~~. ____~_ Revista Venezolana de Gerencia. Ao 6, No. 13, 2001
o de publicidad, no siendo indispensable
para la calificacin de un ente como pbli
co la concurrencia de todos y cada uno de
ellos (Alessi; Auby; De Laubadere; Gal
gano; Zanobini en Boscn, 1982: 56).
La presente teora de los ndices de
reconocimiento o de publicidad ha sido
acogida por la sentencia de principios de
la antes denominada Corte Suprema de
6
Justicia, en Sala Poltico-Administrativa ,
de fecha 5 de octubre de 1970, la cual en
tiende como criterio para clasificar a las
personas jurdicas en pblicas y privadas
al predominio de ciertas caractersticas. El
fallo en cuestin, luego de resaltar que la
determinacin de las citadas caractersti
cas ha constituido en los ltimos aos uno
de los problemas del derecho administrati
vo, seala que en la primera categora de
personas jurdicas concurren en forma de
terminante algunos de los siguientes ras
gos distintivos: deben su existencia a un
acto emanado de un rgano competente
del Poder Pblico; tienen por objeto un fin
de inters general; su patrimonio proviene
del erario pblico; las normas jurdicas que
regulan su organizacin y funcionamiento
son de naturaleza pblica; sus planes y
programas, al igual que su competencia
territorial o funcional, son establecidos y
delimitados por los rganos del Poder P
blico; se encuentran obligadas a someter
sus presupuestos de gastos o inversiones
y a rendir cuentas de su gestin al Poder
Legislativo o al Poder Ejecutivo; estn
exentas del pago de contribuciones nacio
nales y pueden gozar de varias prerrogati
vas que la ley concede al Estado; los be
6 A partir de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela de 1999; Tribunal Supremo
de Justicia/Sala Polticoadministrativa.
neficios o utilidades que obtengan, gene
ralmente, deben ser reinvertidos en la ex
pansin de sus actividades, la renovacin
de sus equipos o el mejoramiento de los
servicios que ofrecen (Corte Suprema de
Justicia/Sala Poltico-Administrativa: 05
10-70 en Boscn, 1982: 58).
De la sentencia transcrita, se infie
re que ante la inexistencia de los rasgos
distintivos en ella descritos, se est en
presencia de una persona jurdica de de
recho privado. Por su parte, Pea Sols
influenciado por un grupo de autores ita
lianos al cuestionar la indicada teora,
constata que la existencia de todos o casi
todos los ndices de reconocimiento o de
publicidad pueden estar presentes en en
tes que nadie dudara en considerarlos
como de derecho privado. De tal manera,
el citado autor expresa:
"... en cuanto al CONTROL ADMI
NISTRATIVO, precisaron que exista in
finidad de entes privados que estaban
sometidos al control del Estado o de sus
entes instrumentales, citndose como
emblemtico el caso de los bancos y
otras instituciones financieras. En lo ati
nente a la POTESTAD DE IMPERIO, la
doctrina demostr que no era privativa
de los entes pblicos, en virtud de que
existan personas jurdicas de derecho
privado que tambin la detentaban, por
ejemplo las empresas concesionarias de
servicios pblicos, a las cuales se les
confiere el ejercicio de la funcin de poli
ca administrativa en dicho servicio, pu
diendo llegar hasta imponer sanciones
pecuniarias. En cuanto al FIN PUBLICO,
111
La administracin pblica descentralizada en la evolucin constitucional venezolana
Matheus, M.; ravares, F. _ _ _ _ _ _ _ _ _.________._ _ _ _ __
se aleg que existan entes reputados
como pblicos cuyo fin dista bastante, o
nada tiene que ver con los fines esencia
les del Estado, verbigracia los denomina
dos entes pblicos comerciales e indus
triales del Derecho Francs. En lo atinen
te al ORIGEN, se indic la existencia de
entes pblicos de origen privado. Sera el
caso, en otros Ordenamientos, de las de
nominadas empresas pblicas" (Pea,
1997a: 69).
Esta disparidad de criterios en los
mbitos jurisprudencial y doctrinal a los fi
nes de identificar a las personas jurdicas
pblicas y a las personas jurdicas priva
das se matizara con la promulgacin de
una ley orgnica de la Administracin P
blica Descentralizada, detallando en su
articulado una u otra naturaleza jurdica
de los entes que la conforman, lo cual es
timamos posible en virtud de una inter
pretacin concatenada del articulo 300 y
de la disposicin transitoria cuarta, nume
ral 5, de la Constitucin de la Repblica
Bolivariana de Venezuela de 1999. Ello, a
su vez, frenara el desorden que se ob
serva al interior de esa rama de la Admi
nistracin Pblica como consecuencia
del conferimiento, por parte de la doctrina
y la jurisprudencia, a una misma persona
jurdica carcter pblico o privado, tal es
el caso tpico de las empresas del Estado
(Viloria, 1983; Gonzlez, 1987; Lares,
1997; Corte Suprema de Justicia/Sala
Poltico-Administrativa: 02-12-98 en Pie
rre, 1998, N 12).
El constituyente en el Anteproyecto
de la Comisin Constitucional, se percata
de las consecuencias de ese otorgamien
to de naturaleza jurdica tanto pblica
como privada a las "empresas pblicas",
pues al exigir en su artculo 153 la necesi
112
dad de su configuracin por medio de ley,
se infiere la intencin de calificarlas con el
carcter de personas jurdicas de dere
cho pblico, lo cual si bien responde al
principio general de que toda entidad p
blica debe ser creada por ley, el mismo no
resulta ser un elemento contundente para
distinguir una u otra clase de personas,
siendo necesario recurrir a los restantes
ndices de publicidad. En tal sentido,
Pea SOls, al analizar el supuesto con
creto del Banco Industrial de Venezuela,
ente privado constituido por ley, destaca
que ..... no toda persona jurdica que se
origine en una Ley, necesariamente de
tenta naturaleza pblica ... " (Pea,
1997a: 85).
Por otra parte, el artculo 153 del
Anteproyecto de la Comisin Constitucio
nal de 1999 no alude a las sociedades
mercantiles en las cuales el Estado tiene
participacin decisiva mediante una ter
minologa unvoca, sino que, por el con
trario, las denomina indistintamente em
presas pblicas y empresas del Estado,
haciendo, adems, mencin expresa a
las sociedades mixtas, lo que conlleva a
plantearse si estas ltimas se correspon
den con las citadas empresas pblicas o
empresas del Estado. Esa pluralidad ter
minolgica acenta la desorganizacin
dentro de la Administracin Pblica Des
centralizada y una de las formas de res
tringirla pudiera encontrarse en el empleo
de una nica expresin para identificar a
un mismo instituto jurdico. Esta discu
sin es irrelevante a la luz del artculo 142
de la Constitucin actual, pues no alude
de forma directa a las citadas empresas,
las que se engloban en la expresin "inte
reses pblicos en corporaciones o entida
des de cualquier naturaleza ...".
 _ _~_~ ___~~_~~_~~_~ ___ ~_~~~ __ Revista Venezolana de Gerencia, Ao 6, No. 13,2001
En cuanto al rgimen jurdico pro
pio y comn de la Administracin Pblica
en general, y, por ende, de la Administra
cin Pblica Descentralizada, debemos
precisar que ste es el derecho adminis
trativo, sin embargo, ello no equivale a
afirmar, en criterio de Brewer Caras, que
el mismo sea a: los institutos autnomos,
las universidades nacionales autnomas,
los colegios profesionales, las academias
nacionales, el Banco Central de Vene
zuela, las empresas del Estado, las aso
ciaciones civiles del Estado y las funda
ciones del Estado un derecho exclusivo y
excluyente.
"No es exclusivo, pues ... el dere
cho administrativo es comnmente apli
cable a los particulares ... y no es exclu
yente porque el derecho administrativo
no es el nico derecho aplicable a la Ad
ministracin Pblica. Esta, en todos los
campos antes sealados que conforman
el objeto del derecho administrativo, tam
bin se rige por el derecho privado ...,
unas veces ms, otras veces menos, de
pendiendo de las pocas histricas y de
las polticas pblicas; y que siempre con
forman el derecho supletorio ante la au
sencia de principios generales del propio
derecho administrativo ... En todo caso,
siempre ha habido una interaplicacin del
derecho administrativo y del derecho pri
vado a la Administracin Pblica... "
(Brewer, 1996: 25).
Esta tesis doctrinal es defendida,
igualmente, por la sentencia de fecha 18
de julio de 1985 de la entonces llamada
Sala Poltico-Administrativa de la Corte
Suprema de Justicia, en el caso Leopoldo
Daz Bruzual - Banco Central de Vene
zuela, por cuanto al determinar el rgi
men jurdico aplicable al referido Banco
declara:
"Sostener que un hecho de la vida
social est regido exclusivamente por un
determinado sector del derecho pblico o
del derecho privado es algo que no se
conforma con la realidad ni con los princi
pios cientficos. El derecho es una uni
dad. Segn varen las circunstancias,
una misma persona o una misma cosa
puede ser objeto de la aplicacin de una
norma de derecho pblico o de una de de
recho privado o, tambin, y al misma (sic)
tiempo, de ambos tipos de disposiciones"
(Corte Suprema de Justicia I Sala Polti
co-Administrativa: 18-07-85 en Brewer y
Ortiz, 1996: 554).
Se observa en los mbitos doctrinal
y jurisprudencial el reconocimiento de la
aplicacin de reglas de derecho pblico y
reglas de derecho privado a cualquier
persona jurdica, atendiendo a ..... la natu
raleza del acto efectuado" (Corte Supre
ma de Justicia/Sala Polftico-Administrati
va: 18-07-85 en Brewer y Ortiz, 1996:
555), lo cual se hace extensible a las per
sonas jurdicas pertenecientes a la Admi
nistracin Pblica Descentralizada,
enunciadas en el artculo 230 de la Cons
titucin de 1961, los artculos 276 y 277
de las Ideas Fundamentales para la
Constitucin Bolivariana de la V Repbli
ca, el artculo 153 del Anteproyecto de la
Comisin Constitucional y los artculos
142 y 300 de la Constitucin vigente.
Para finalizar la discusin sobre la
naturaleza jurdica y el rgimen jurdico
de las diversas entidades integrantes de
la Administracin Pblica Descentraliza
da venezolana, estimamos importante re
conocer la ntima conexin existente en
113
La administracin pblica descentralizada en la evolucin constitucional venezolana
Matheus, M.; Tavares, F. _ _ _ _ _ _ _ _~. _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __
tre ambos caracteres, pues la reunin de
los mismos permite definir a dicha rama
de la Administracin Pblica como una
estructura administrativa heterognea, al
estar conformada por personas de distin
ta naturaleza y de diferente rgimen. No
obstante, u .... el carcter de las normas
que regulan la actuacin de un ente, nun
ca puede servir para determinar su natu
raleza, pues en otro caso habra que con
venir que la Administracin Pblica deja
de ser pblica cuando se somete al Dere
cho Privado .... " (De Miguel Garca en Ca
ballero, 1995: 45).
3.4. Mecanismos de control
El control es una figura propia del
Estado de Derecho, cuyo fundamento se
encuentra en el principio de legalidad,
ello es, en la necesidad de garantizar que
la actuacin del Estado y de la Adminis
tracin Pblica se ajusten a la Constitu
cin y al resto del ordenamiento jurdico,
a fin de frenar la arbitrariedad estatal
(Rondn, 1995: 146; Pea, 1997a: 231).
El artculo 230 de la Constitucin re
cientemente derogada estableca, con
respecto a las personas jurdicas de la Ad
ministracin Pblica Descentralizada, un
control circunscrito al ejercido por el Con
greso, el cual ha sido denominado control
legislativo. El constituyente de 1999, tanto
en los artculos 276 y 277 de las Ideas
Fundamentales para la Constitucin Boli
variana de la V Repblica como en el art
culo 153 del Anteproyecto de la Comisin
Constitucional y en el artculo 142 de la
Constitucin de la Repblica Bolivariana
de Venezuela, deja abierta la posibilidad
de que otros rganos del Poder Pblico
desplieguen sobre los mencionados entes
114
controles de variada naturaleza, a tftulo
de ejemplo: el control judicial, el control
fiscal y el control de tutela (Caballero,
1995: 229-273; Pea, 1997a: 231-243;
Rachadell, 1985: 247-312).
En este orden de ideas, observa
mos en los citados proyectos constitucio
nales la consagracin de un particular
control, cuyo mbito de aplicacin lo
constituyen los fondos pblicos que apor
ten "El Estado y los entes pblicos, ... a
institutos autnomos, empresas del Esta
do, sociedades mixtas y otras personas
pblicas o privadas". Esta consagracin
encuentra su fundamento en la no corres
pondencia entre la realidad venezolana
de 1961 y la Venezuela de comienzos del
siglo XXI, caracterizada por el recrudeci
miento de la corrupcin, lo cual exige una
fiscalizacin ms operativa del patrimo
nio pblico, que el proyectista pretende
garantizar otorgndole rango constitucio
nal. La referencia expresa al control so
bre los fondos pblicos desaparece en la
Constitucin de 1999, sin contribuir con
ello a mermar ..... la extensin, compleji
dad y variedad de las tcnicas de control
..." (Giannini en Rondn, 1995: 146) que
pesan sobre las personas jurdicas de la
Administracin Pblica Descentralizada.
Lo indicado permite preguntarnos con
respecto a dichas tcnicas de control:
configuran el medio propicio para ga
rantizar que los entes descentralizados
funcionalmente no se desven de los fines
del Estado o, por el contrario, constituyen
un factor limitante para la consecucin de
los mismos? Con el objeto de dar res
puesta a la interrogante planteada, es
preciso citar a Brewer Caras, al sealar
que liLa autonoma, en todo caso, est en
una relacin inversa con el control: a ma
La administracin pblica descentralizada en la evolucin constitucional venezolana
Matheus, M.; Tavares, F. _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __
tre ambos caracteres, pues la reunin de
los mismos permite definir a dicha rama
de la Administracin Pblica como una
estructura administrativa heterognea, al
estar conformada por personas de distin
ta naturaleza y de diferente rgimen, No
obstante, ".... el carcter de las normas
que regulan la actuacin de un ente, nun
ca puede servir para determinar su natu
raleza, pues en otro caso habra que con
venir que la Administracin Pblica deja
de ser pblica cuando se somete al Dere
cho Privado .. ,," (De Miguel Garca en Ca
ballero, 1995: 45).
3.4. Mecanismos de control
El control es una figura propia del
Estado de Derecho, cuyo fundamento se
encuentra en el principio de legalidad,
ello es, en la necesidad de garantizar que
la actuacin del Estado y de la Adminis
tracin Pblica se ajusten a la Constitu
cin y al resto del ordenamiento jurdico,
a fin de frenar la arbitrariedad estatal
(Rondn, 1995: 146; Pea, 1997a: 231).
El artculo 230 de la Constitucin re
cientemente derogada estableca, con
respecto a las personas jurdicas de la Ad
ministracin Pblica Descentralizada, un
control circunscrito al ejercido por el Con
greso, el cual ha sido denominado control
legislativo, El constituyente de 1999, tanto
en los artculos 276 y 277 de las Ideas
Fundamentales para la Constitucin Boli
variana de la V Repblica como en el art
culo 153 del Anteproyecto de la Comisin
Constitucional y en el artculo 142 de la
Constitucin de la Repblica Bolivariana
de Venezuela, deja abierta la posibilidad
de que otros rganos del Poder Pblico
desplieguen sobre los mencionados entes
114
controles de variada naturaleza, a ttulo
de ejemplo: el control judicial, el control
fiscal y el control de tutela (Caballero,
1995: 229-273; Pea, 1997a: 231-243;
Rachadell, 1985: 247-312).
En este orden de ideas, observa
mos en los citados proyectos constitucio
nales la consagracin de un particular
control, cuyo mbito de aplicacin lo
constituyen los fondos pblicos que apor
ten "El Estado y los entes pblicos, ,.. a
institutos autnomos, empresas del Esta
do, sociedades mixtas y otras personas
pblicas o privadas", Esta consagracin
encuentra su fundamento en la no corres
pondenCia entre la realidad venezolana
de 1961 y la Venezuela de comienzos del
siglo XXI, caracterizada por el recrudeci
miento de la corrupcin, lo cual exige una
fiscalizacin ms operativa del patrimo
nio pblico, que el proyectista pretende
garantizar otorgndole rango constitucio
naL La referencia expresa al control so
bre los fondos pblicos desaparece en la
Constitucin de 1999, sin contribuir con
ello a mermar " ... la extensin, compleji
dad y variedad de las tcnicas de control
..." (Giannini en Rondn, 1995: 146) que
pesan sobre las personas jurdicas de la
Administracin Pblica Descentralizada.
Lo indicado permite preguntarnos con
respecto a dichas tcnicas de control:
configuran el medio propicio para ga
rantizar que los entes descentralizados
funcionalmente no se desven de los fines
del Estado o, por el contrario, constituyen
un factor limitante para la consecucin de
los mismos? Con el objeto de dar res
puesta a la interrogante planteada, es
preciso citar a Brewer Carlas, al sealar
que "La autonoma, en todo caso, est en
una relacin inversa con el control: a ma
La administracin pblica descentralizada en la evolucin constitucional venezolana
Matheus, M.; Tavares, F. _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __
La imposibilidad de separar "... por
una Unea de demarcacin precisa y cate
grica" tales controles (De Laubadere en
Caballero, 1995: 220) es reafirmada en
el artculo 37, numeral 12, del Decreto
con rango y fuerza de Ley Orgnica de la
Administracin Central de 1999, al esta
blecer entre las competencias comunes
de fos Ministros con Despacho el "Ejer
cer sobre los institutos autnomos, fun
daciones, asociaciones y sociedades ci
viles del Estado, las funciones de coordi
nacin y control que les corresponda
conforme a este Decreto Ley, las Leyes
especiales de creacin y los dems ins
trumentos jurdicos respectivos ...". El ar
tculo en cuestin alude a la figurajurdi
ca del control, sin especificar su tipo o
modalidad, lo cual nos permite dudar so
bre el particular, pues segn la concep
cin clsica el control de tutela slo ope
ra sobre los entes de derecho pblico de
la Administracin Pblica Descentraliza
da, y es el caso que nos encontramos
ante un control cuyo mbito subjetivo lo
constituyen tambin los entes de dere
cho privado de la Administracin Pblica
Descentralizada.
En consecuencia, para poder afir
mar que el nombrado artculo 37, numeral
12, consagra un control de tutela tendra
mos que aceptar una nueva posicin en
el derecho positivo venezolano en cuanto
a su conceptualizacin, al postular "... su
extensin a los entes privados estatales"
(Pea, 1997a: 240). Esta tesis ya haba
sido defendida por la entonces Corte Su
prema de Justicia en Sala Plena, en una
sentencia aislada y atpica de fecha 6 de
diciembre de 1989, al declarar la proce
dencia del control de tutela del Instituto
116
Nacional de la Cultura sobre la Fundacin
Orquesta Sinfnica de Venezuela (Pea,
1997a: 79-81).
Lejos de pretender inclinarnos a
favor o en contra de esta ltima posicin,
esperamos haber recalcado la incerti
dumbre y la confusin existente en mate
ria de controles alrededor de la Adminis
tracin Pblica Descentralizada en el
pas, la cual revela la necesidad, tantas
veces reiterada, de promulgar un instru
mento de rango legal que regule ste y
otros trascendentales aspectos de dicha
Administracin Pblica, frenando as la
anarqua propia de ciertas leyes de crea
cin de institutos autnomos y dems
establecimientos pblicos y de algunos
estatutos de las empresas del Estado,
en los que se estipulan una distinta tipo
loga e intensidad de controles para en
tes similares e, incluso, para una misma
persona jurdica.
Conclusiones
La Administracin Pblica Descen
tralizada en Venezuela ha sido objeto de
profundas crticas en cuanto a su crea
cin, las formas adoptadas para su confi
guracin, el rgimen jurdico aplicable, el
control que se ejerce sobre la misma, en
tre otras cuestiones significativas. Estos
aspectos han sido objeto de constante
anlisis en los mbitos doctrinal y juris
prudencial, el cual, en alguna medida, se
refleja en las Ideas Fundamentales para
la Constitucin Bolivariana de la V Rep
blica, el Anteproyecto de la Comisin
Constitucional y la Constitucin de la Re
pblica Bolivariana de Venezuela de
1999, pero sin vislumbrarse cambios sus
 ___ ~ ________ Revista Venezolana de Gerencia, Ao 6, No. 13,2001
tanciales que orienten a la Administracin
Pblica a la pronta y eficiente consecu
cin de sus altos fines.
La ausencia de esas transforma
ciones encuentra su principal fundamen
to en la persistencia de un marcado inter
vencionismo por parte del Estado, el cual
segn los trminos consagrados en la
Carta Magna de la Repblica Bolivariana
de Venezuela es federal descentralizado,
pero en realidad se proyecta como un Es
tado centralizado que, para organizar y
preservar su poder, crea figuras jurdicas
(institutos autnomos, universidades na
cionales autnomas, colegios profesio
nales, academias nacionales, Banco
Central de Venezuela, empresas del Es
tado, asociaciones civiles del Estado y
fundaciones del Estado) y mecanismos
de control (legislativo, judicial, fiscal, de
tutela, entre otros), cuya proliferacin le
jos de solventar la crisis en la que se en
cuentra inmersa la Administracin Pbli
ca la profundiza.
Esta inadecuada prctica no se
considera la solucin al problema, por
cuanto la misma debe buscarse al inte
rior de la Administracin Pblica Des
centralizada, siguiendo un proceso de
fases interdependientes: en primer lugar,
la evaluacin de esa rama de la Adminis
tracin; y, en segundo lugar, la promulga
cin de la ley orgnica de la Administra
cin Pblica Descentralizada, que debe
erigirse en la norma rectora de las formas
jurdicas de los entes descentralizados
funcionalmente y el control desarrollado
sobre stos.
Ese proceso de fases interdepen
dientes no puede ser obviado en un mo
mento caracterizado por la reconstruc
cin del ordenamiento jurdico, con el pro
psito de garantizar que tanto la nueva
Constitucin venezolana como las de
ms leyes sean el producto de un debate
pblico, libre, crtico (Gordillo, 1995: 32),
y se adapten a las transformaciones que
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