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Ao popular: instrumento viabilizador da efetiva o da cidadania

Ura Lobato Martins

Resumo: O presente artigo analisar o conceito e o cabimento da Ao Popular, tendo

como enfoque a anlise de casos prticos objeto de decises judiciais. Ser demonstrada

qual a importncia da referida ao para a participao ativa dos cidados, bem como

quais so as implicaes jurdicas e sociais decorrentes de seu ajuizamento.

Palavras-chave: Ao popular. Cidadania. Casos prticos.

Consideraes iniciais

O presente artigo visa, de forma breve, sem esgotar o assunto, expor o conceito e o

cabimento da Ao Popular, demonstrando sua importncia para a participao ativa dos

cidados.

Para tanto, sero analisadas quais so as implicaes jurdicas e sociais decorrentes de

seu ajuizamento, tendo como enfoque a anlise da legislao pertinente e de casos

objeto de decises judiciais existentes sobre o tema.

1. Ao Popular

1.1 Conceito e cabimento

De acordo com a Constituio Federal, em seu inciso LXXIII, do art. 5, CF:


Qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo

ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade

administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor,

salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia.

A Lei da Ao Popular (Lei n. 4.717/65) dispe o seguinte:

Art. 1 Qualquer cidado ser parte legtima para pleitear a anulao ou a declarao de

nulidade de atos lesivos ao patrimnio da Unio, do Distrito Federal, dos Estados, dos

Municpios, de entidades autrquicas, de sociedades de economia mista (Constituio,

art. 141, 38), de sociedades mtuas de seguro nas quais a Unio represente os

segurados ausentes, de empresas pblicas, de servios sociais autnomos, de

instituies ou fundaes para cuja criao ou custeio o tesouro pblico haja concorrido

ou concorra com mais de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita nua, de

empresas incorporadas ao patrimnio da Unio, do Distrito Federal, dos Estados e dos

Municpios, e de quaisquer pessoas jurdicas ou entidades subvencionadas pelos cofres

pblicos.

MEIRELLES conceitua a ao popular da seguinte forma:

o meio constitucional posto disposio de qualquer cidado para obter a invalidao

de atos ou contratos administrativos ou a estes equiparados ilegais e lesivos do

patrimnio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e

pessoas jurdicas subvencionadas com dinheiros pblicos. [1]

A ao popular visa combater o ato ilegal ou imoral, lesivo ao patrimnio pblico, sem

configurar a ultima ratio, ou seja, no se exige o esgotamento de todos os meios


administrativos.
A Lei 4.717, de 29.6.1965, determina em seus arts. 2 a 4, as hipteses de nulidade que

podem ser objeto da Ao Popular, quais sejam:

Art. 2 So nulos os atos lesivos ao patrimnio das entidades mencionadas no artigo


anterior, nos casos de:

a) incompetncia;

b) vcio de forma;

c) ilegalidade do objeto;

d) inexistncia dos motivos;

e) desvio de finalidade.

Pargrafo nico. Para a conceituao dos casos de nulidade observar-se-o as seguintes


normas:

a) a incompetncia fica caracterizada quando o ato no se incluir nas atribuies legais do


agente que o praticou;

b) o vcio de forma consiste na omisso ou na observncia incompleta ou irregular de

formalidades indispensveis existncia ou seriedade do ato;

c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violao de lei,


regulamento ou outro ato normativo;

d) a inexistncia dos motivos se verifica quando a matria de fato ou de direito, em que se

fundamenta o ato, materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado


obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso

daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia.

Art. 3 Os atos lesivos ao patrimnio das pessoas de direito pblico ou privado, ou das

entidades mencionadas no art. 1, cujos vcios no se compreendam nas especificaes

do artigo anterior, sero anulveis, segundo as prescries legais, enquanto compatveis


com a natureza deles.

Art. 4 So tambm nulos os seguintes atos ou contratos, praticados ou celebrados por

quaisquer das pessoas ou entidades referidas no art. 1.

I - A admisso ao servio pblico remunerado, com desobedincia, quanto s condies

de habilitao, das normas legais, regulamentares ou constantes de instrues gerais.

II - A operao bancria ou de crdito real, quando:

a) for realizada com desobedincia a normas legais, regulamentares, estatutrias,


regimentais ou internas;

b) o valor real do bem dado em hipoteca ou penhor for inferior ao constante de escritura,

contrato ou avaliao.

III - A empreitada, a tarefa e a concesso do servio pblico, quando:

a) o respectivo contrato houver sido celebrado sem prvia concorrncia pblica ou

administrativa, sem que essa condio seja estabelecida em lei, regulamento ou norma
geral;

b) no edital de concorrncia forem includas clusulas ou condies, que comprometam o

seu carter competitivo;


c) a concorrncia administrativa for processada em condies que impliquem na limitao

das possibilidades normais de competio.

IV - As modificaes ou vantagens, inclusive prorrogaes que forem admitidas, em favor

do adjudicatrio, durante a execuo dos contratos de empreitada, tarefa e concesso de

servio pblico, sem que estejam previstas em lei ou nos respectivos instrumentos.,

V - A compra e venda de bens mveis ou imveis, nos casos em que no cabvel

concorrncia pblica ou administrativa, quando:

a) for realizada com desobedincia a normas legais, regulamentares, ou constantes de

instrues gerais;

b) o preo de compra dos bens for superior ao corrente no mercado, na poca da

operao;

c) o preo de venda dos bens for inferior ao corrente no mercado, na poca da operao.

VI - A concesso de licena de exportao ou importao, qualquer que seja a sua


modalidade, quando:

a) houver sido praticada com violao das normas legais e regulamentares ou de

instrues e ordens de servio;

b) resultar em exceo ou privilgio, em favor de exportador ou importador.

VII - A operao de redesconto quando sob qualquer aspecto, inclusive o limite de valor,

desobedecer a normas legais, regulamentares ou constantes de instrues gerais.

VIII - O emprstimo concedido pelo Banco Central da Repblica, quando:


a) concedido com desobedincia de quaisquer normas legais, regulamentares,,

regimentais ou constantes de instrues gerias:

b) o valor dos bens dados em garantia, na poca da operao, for inferior ao da

avaliao.

IX - A emisso, quando efetuada sem observncia das normas constitucionais, legais e

regulamentadoras que regem a espcie.

Cabe ressaltar que o rol do art. 4 da Lei 4.717/65 apenas exemplificativo.

MAZZILLI demonstra a diferena entre a ao popular [2] e ao civil pblica:

Distingue-se ao popular e ao civil pblica: a) legitimao ativa na primeira,

legitimado ativo o cidado; nesta, h vrios co-legitimados ativos, como o Ministrio

Pblico, as pessoas jurdicas de direito pblico interno, as entidades da administrao

indireta, as fundaes, as associaes civis etc; b) objeto enquanto o objeto da ao

popular mais limitado, maior gama de interesses pode ser tutelada na ao civil pblica;

c) pedido consequentemente, na ao civil pblica, o pedido pode ser mais amplo, pois

no se limita anulao de ato lesivo ao patrimnio pblico, moralidade administrativa,

ao meio ambiente ou ao patrimnio cultural. [3]

Cabe ressaltar que no cabvel Ao Popular contra ato normativo geral e abstrato, nem

contra lei em tese, pois este seria o caso de ao direta de inconstitucionalidade. Isto

porque a Ao Popular tem como objeto ato ilegal ou imoral, ou seja, um ato concreto que

seja lesivo ao patrimnio pblico, moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao

patrimnio histrico e cultural.

1.2. Legitimidade
De acordo com o art. 1 da Lei 4.717/65, qualquer cidado parte legtima para propor

Ao Popular, sendo que a prova da cidadania, para ingresso em juzo, nos termos do

3 do referido artigo, ser feita com o ttulo eleitoral, ou com documento que a ele

corresponda.

Considera-se cidado o brasileiro nato ou naturalizado, o portugus equiparado, no gozo

de seus direitos polticos. Aqueles que possuem entre 16 a 18 anos de idade no

precisam de assistncia, pois se trata de um direito poltico, consoante ensina MORAES.


[4]

A jurisprudncia vem exigindo o pleno gozo dos direitos polticos, ou seja, se estiver com

seus direitos polticos suspensos, no poder ajuizar a Ao Popular. [5]

Contudo, se a privao dos direitos polticos for posterior ao ajuizamento da ao, no

impossibilitar o seu regular processamento.

De acordo com o Supremo Tribunal Federal, os partidos polticos, entidades de classe e

qualquer outra pessoa jurdica no possuem legitimidade para propor ao popular, tal

entendimento est previsto na Smula 365: PESSOA JURDICA NO TEM

LEGITIMIDADE PARA PROPOR AO POPULAR.

Alm disso, de acordo com a Smula 101 do Supremo Tribunal Federal: O mandado de

segurana no substitui a ao popular.

Cabe ressaltar que o Ministrio Pblico no possui legitimao para ajuizar Ao Popular.

Porm, deve acompanhar o processo, sendo que de acordo com o art. 9 da Lei 4.717/65

[6], se o autor desistir da ao ou der causa absolvio da instncia, ficar assegurado

a qualquer cidado, bem como ao Ministrio Pblico, a possibilidade de prosseguir com a

ao.
1.3. Competncia

A competncia para julgamento de ao popular definida pela origem do ato a ser

anulado, de acordo com o art. 5 da Lei 4.717/65:

Art. 5 Conforme a origem do ato impugnado, competente para conhecer da ao,

process-la e julg-la o juiz que, de acordo com a organizao judiciria de cada Estado,

o for para as causas que interessem Unio, ao Distrito Federal, ao Estado ou ao

Municpio.

1 Para fins de competncia, equiparam-se atos da Unio, do Distrito Federal, do

Estado ou dos Municpios os atos das pessoas criadas ou mantidas por essas pessoas

jurdicas de direito pblico, bem como os atos das sociedades de que elas sejam

acionistas e os das pessoas ou entidades por elas subvencionadas ou em relao s


quais tenham interesse patrimonial.

2 Quando o pleito interessar simultaneamente Unio e a qualquer outra pessoas ou

entidade, ser competente o juiz das causas da Unio, se houver; quando interessar

simultaneamente ao Estado e ao Municpio, ser competente o juiz das causas do


Estado, se houver.

3 A propositura da ao prevenir a jurisdio do juzo para todas as aes, que forem

posteriormente intentadas contra as mesmas partes e sob os mesmos fundamentos.

De acordo com o art. 5, 3 da Lei 4717/65, acima transcrito, o juzo competente para a

ao popular, com a sua propositura, torna-se prevento para todas as aes judiciais

(mesmo que no sejam aes populares) que forem posteriormente intentadas com as
mesmas partes e o sob os mesmos fundamentos.

1.4. Rito processual


A ao popular observar o procedimento ordinrio de acordo com o art. 7 da Lei da

Ao Popular, com algumas normas modificativas:

Art. 7 A ao obedecer ao procedimento ordinrio, previsto no Cdigo de Processo


Civil, observadas as seguintes normas modificativas:

I - Ao despachar a inicial, o juiz ordenar:

a) alm da citao dos rus, a intimao do representante do Ministrio Pblico;

b) a requisio, s entidades indicadas na petio inicial, dos documentos que tiverem

sido referidos pelo autor (art. 1, 6), bem como a de outros que se lhe afigurem

necessrios ao esclarecimento dos fatos, ficando prazos de 15 (quinze) a 30 (trinta) dias


para o atendimento.

1 O representante do Ministrio Pblico providenciar para que as requisies, a que


se refere o inciso anterior, sejam atendidas dentro dos prazos fixados pelo juiz.

2 Se os documentos e informaes no puderem ser oferecidos nos prazos

assinalados, o juiz poder autorizar prorrogao dos mesmos, por prazo razovel.

II - Quando o autor o preferir, a citao dos beneficirios far-se- por edital com o prazo

de 30 (trinta) dias, afixado na sede do juzo e publicado trs vezes no jornal oficial do

Distrito Federal, ou da Capital do Estado ou Territrio em que seja ajuizada a ao. A

publicao ser gratuita e dever iniciar-se no mximo 3 (trs) dias aps a entrega, na

repartio competente, sob protocolo, de uma via autenticada do mandado.


III - Qualquer pessoa, beneficiada ou responsvel pelo ato impugnado, cuja existncia ou

identidade se torne conhecida no curso do processo e antes de proferida a senten a final

de primeira instncia, dever ser citada para a integrao do contraditrio, sendo-lhe

restitudo o prazo para contestao e produo de provas, Salvo, quanto a beneficirio, se

a citao se houver feito na forma do inciso anterior.

O inciso IV do referido artigo estabelece prazo diferenciado para contestar de 20 dias,

prorrogveis por mais 20 dias:

IV - O prazo de contestao de 20 (vinte) dias, prorrogveis por mais 20 (vinte), a

requerimento do interessado, se particularmente difcil a produo de prova documental, e

ser comum a todos os interessados, correndo da entrega em cartrio do mandado

cumprido, ou, quando for o caso, do decurso do prazo assinado em edital.

No inciso V do referido artigo estabelecido prazo de 10 dias para alegaes:

V - Caso no requerida, at o despacho saneador, a produo de prova testemunhal ou

pericial, o juiz ordenar vista s partes por 10 (dez) dias, para alegaes, sendo-lhe os

autos conclusos, para sentena, 48 (quarenta e oito) horas aps a expirao desse prazo;

havendo requerimento de prova, o processo tomar o rito ordinrio.

O inciso VI do referido artigo determina que o juiz dever proferir sentena dentro de 15

dias do recebimento dos autos, quando no tiver sido prolatada em audincia. Caso

profira sentena aps o referido prazo, o juiz ficar privado da incluso da lista de

merecimento para promoo, durante 2 anos e acarretar a perda, para efeito de

promoo por antigidade, de tantos dias quantos forem os do retardamento, salvo motivo

justo, declinado nos autos e comprovado perante o rgo disciplinar competente

(pargrafo nico do art. 7 da LAP), abaixo transcrito:


VI - A sentena, quando no prolatada em audincia de instruo e julgamento, dever
ser proferida dentro de 15 (quinze) dias do recebimento dos autos pelo juiz.

Pargrafo nico. O proferimento da sentena alm do prazo estabelecido privar o juiz da

incluso em lista de merecimento para promoo, durante 2 (dois) anos, e acarretar a

perda, para efeito de promoo por antigidade, de tantos dias quantos forem os do

retardamento, salvo motivo justo, declinado nos autos e comprovado perante o rgo

disciplinar competente.

No artigo 8 da LAP estabelecida a pena pelo no fornecimento das seguintes

solicitaes:

Art. 8 Ficar sujeita pena de desobedincia, salvo motivo justo devidamente


comprovado, a autoridade, o administrador ou o dirigente, que deixar de fornecer, no

prazo fixado no art. 1, 5, ou naquele que tiver sido estipulado pelo juiz (art. 7, n. I,

letra "b"), informaes e certido ou fotocpia de documento necessrios instruo da

causa.

Pargrafo nico. O prazo contar-se- do dia em que entregue, sob recibo, o requerimento

do interessado ou o ofcio de requisio (art. 1, 5, e art. 7, n. I, letra "b").

A LAP estabelece em seu art. 9 que no caso de desistncia da ao ficar assegurado a

qualquer cidado, bem como ao Ministrio Pblico, a possibilidade de prosseguir com a

Ao:

Art. 9 Se o autor desistir da ao ou der motiva absolvio da instncia, sero

publicados editais nos prazos e condies previstos no art. 7, inciso II, ficando

assegurado a qualquer cidado, bem como ao representante do Ministrio Pblico, dentro

do prazo de 90 (noventa) dias da ltima publicao feita, promover o prosseguimento da

ao.
No que tange sentena nos autos da Ao Popular, os artigos 11 a 19 da LAP,
determinam o seguinte:

Art. 11. A sentena que, julgando procedente a ao popular, decretar a invalidade do ato

impugnado, condenar ao pagamento de perdas e danos os responsveis pela sua

prtica e os beneficirios dele, ressalvada a ao regressiva contra os funcionrios


causadores de dano, quando incorrerem em culpa.

Art. 12. A sentena incluir sempre, na condenao dos rus, o pagamento, ao autor, das

custas e demais despesas, judiciais e extrajudiciais, diretamente relacionadas com a ao

e comprovadas, bem como o dos honorrios de advogado.

Art. 13. A sentena que, apreciando o fundamento de direito do pedido, julgar a lide

manifestamente temerria, condenar o autor ao pagamento do dcuplo das custas.

Art. 14. Se o valor da leso ficar provado no curso da causa, ser indicado na sentena;

se depender de avaliao ou percia, ser apurado na execuo.

1 Quando a leso resultar da falta ou iseno de qualquer pagamento, a condenao

impor o pagamento devido, com acrscimo de juros de mora e multa legal ou contratual,
se houver.

2 Quando a leso resultar da execuo fraudulenta, simulada ou irreal de contratos, a

condenao versar sobre a reposio do dbito, com juros de mora.

3 Quando o ru condenado perceber dos cofres pblicos, a execuo far-se- por

desconto em folha at o integral ressarcimento do dano causado, se assim mais convier

ao interesse pblico.
4 A parte condenada a restituir bens ou valores ficar sujeita a seqestro e penhora,

desde a prolao da sentena condenatria.

Art. 15. Se, no curso da ao, ficar provada a infringncia da lei penal ou a prtica de falta

disciplinar a que a lei comine a pena de demisso ou a de resciso de contrato de

trabalho, o juiz, "ex-officio", determinar a remessa de cpia autenticada das peas

necessrias s autoridades ou aos administradores a quem competir aplicar a sano.

Art. 16. Caso decorridos 60 (sessenta) dias da publicao da sentena condenatria de

segunda instncia, sem que o autor ou terceiro promova a respectiva execuo. o

representante do Ministrio Pblico a promover nos 30 (trinta) dias seguintes, sob pena
de falta grave.

Art. 17. sempre permitida s pessoas ou entidades referidas no art. 1, ainda que hajam

contestado a ao, promover, em qualquer tempo, e no que as beneficiar a execuo da

sentena contra os demais rus.

Art. 18. A sentena ter eficcia de coisa julgada oponvel "erga omnes", exceto no caso

de haver sido a ao julgada improcedente por deficincia de prova; neste caso, qualquer

cidado poder intentar outra ao com idntico fundamento, valendo-se de nova prova.

Art. 19. A sentena que concluir pela carncia ou pela improcedncia da ao est

sujeita ao duplo grau de jurisdio, no produzindo efeito seno depois de confirmada

pelo tribunal; da que julgar a ao procedente caber apelao, com efeito suspensivo.

(Redao dada pela Lei n 6.014, de 1973)

1 Das decises interlocutrias cabe agravo de instrumento. (Redao dada pela Lei n
6.014, de 1973)
2 Das sentenas e decises proferidas contra o autor da ao e suscetveis de recurso,

poder recorrer qualquer cidado e tambm o Ministrio Pblico. (Redao dada pela Lei

n 6.014, de 1973)

A natureza da deciso proferida na Ao Popular : desconstitutiva (anula o ato

impugnado) e condenatria (condena os responsveis e os beneficiados).

Em suma, seguem os pontos mais relevantes no que tange sentena proferida na Ao


Popular:

No caso de procedncia, decretar a invalidade do ato e condenar ao pagamento de

perdas e danos os responsveis e os que forem beneficirios;

Sempre condenar o ru ao pagamento, ao autor, das custas e demais despesas,

judiciais e extrajudiciais, diretamente relacionadas com a ao e comprovadas, bem como

o dos honorrios de advogado;

Caso fique comprovada que a lide manifestamente temerria, o autor ser condenado

ao pagamento do dcuplo das custas;

Se o valor da leso ficar provado no curso da causa, ser indicado na sentena; se

depender de avaliao ou percia, ser apurado na execuo;

Quando a leso resultar da falta ou iseno de qualquer pagamento, a condenao

impor o pagamento devido, com acrscimo de juros de mora e multa legal ou contratual,
se houver;

Quando a leso resultar da execuo fraudulenta, simulada ou irreal de contratos, a

condenao versar sobre a reposio do dbito, com juros de mora


Quando o ru condenado perceber dos cofres pblicos, a execuo far-se- por desconto

em folha at o integral ressarcimento do dano causado, se assim mais convier ao

interesse pblico;

A parte condenada a restituir bens ou valores ficar sujeita a sequestro e penhora, desde

a prolao da sentena condenatria;

Se, no curso da ao, ficar provada a infringncia da lei penal ou a prtica de falta

disciplinar a que a lei comine a pena de demisso ou a de resciso de contrato de

trabalho, o juiz, "ex-officio", determinar a remessa de cpia autenticada das peas

necessrias s autoridades ou aos administradores a quem competir aplicar a sano;

Caso decorridos 60 (sessenta) dias da publicao da sentena condenatria de segunda

instncia, sem que o autor ou terceiro promova a respectiva execuo, o representante do

Ministrio Pblico a promover nos 30 (trinta) dias seguintes, sob pena de falta grave;

sempre permitida s pessoas ou entidades referidas no art. 1, ainda que hajam

contestado a ao, promover, em qualquer tempo, e no que as beneficiar a execuo da

sentena contra os demais rus;

A sentena ter eficcia de coisa julgada oponvel "erga omnes";

Quando a ao seja julgada improcedente por deficincia de prova, qualquer cidado

poder intentar outra ao com idntico fundamento, valendo-se de nova prova. Neste

caso, no gera coisa julgada;

A sentena que concluir pela carncia ou pela improcedncia da ao est sujeita ao

duplo grau de jurisdio, no produzindo efeito seno depois de confirmada pelo tribunal;

da que julgar a ao procedente caber apelao, com efeito suspensivo;


Das decises interlocutrias cabe agravo de instrumento

Das sentenas e decises proferidas contra o autor da ao e suscetveis de recurso,

poder recorrer qualquer cidado e tambm o Ministrio Pblico.

O prazo prescricional da Ao Popular de 5 anos com de acordo com o art. 21 da Lei


4.717/65.

De acordo com o art. 22 da referida Lei estabelece que Aplicam-se ao popular as

regras do Cdigo de Processo Civil, naquilo em que no contrariem os dispositivos desta

lei, nem a natureza especfica da ao.

Por fim, constata-se que no h que se falar em utilizao da Ao Popular para

prejudicar possveis opositores na poca de eleio, uma vez que se ficar comprovada

m-f o autor dever pagar custas judiciais e nus de sucumbncia.

1.5. Anlise de casos concretos

CASO N. 1: No dia 19 de abril de 2011, no Dirio Oficial de Justia, foi publicada a

sentena pela Justia Federal, condenando o Municpio de Senador Pompeu a agir,

DECLARANDO ILEGAL SUA OMISSO quanto a proteger o Patrimnio Histrico de

Senador Pompeu, Cear. Segue o dispositivo da Sentena:

DIRIO DA JUSTIA FEDERAL N. 069 DE 19/04/2011

15 VARA FEDERAL SUBSEO JUDICIRIA DE LIMOEIRO DO NORTE/ JUIZ


TITULAR: Dr. FRANCISCO LUIS RIOS ALVES/ Nro. Boletim 2011.000034
32 - AO POPULAR - 1 - 0008929-27.1999.4.05.8101 ARISTTELES GOMES DE
OLIVEIRA E OUTROS (Adv. VALDECY DA COSTA ALVES) x PREFEITURA MUNICIPAL
DE SENADOR POMPEU E OUTROS (Adv. SEM PROCURADOR, ROBERIO BARBOSA
LIMA). (...)

Pelos fundamentos expedidos, julgo procedente em parte a pretenso dos autores


populares para declarar a ilegalidade da conduta omissa do Executivo Municipal e

condenar o Ru (Municpio de Senador Pompeu/Secretaria de Educao, Cultura e

Desporto do Municpio de Senador Pompeu) a adotar medidas de proteo, promoo e

preservao do patrimnio histrico-cultural da "Barragem do Patu", por meio de

inventrios, registro, vigilncia, tombamento, alm de outras formas de acautelamento e

preservao, devendo, ainda, com tal intento, realizar campanha de conscientizao em

escolas e rdios, dentre outras destinadas proteo e manuteno do acervo histrico e

cultura do municpio. Fixo o prazo de 60 (sessenta) dias, a contar do trnsito em julgado

desta deciso, para que o ru cumpra a sentena, dando incio s medidas de proteo e

preservao do acervo cultural da Barragem do Patu, sob pena de pagar multa diria. Nos

termo do Art. 12 da LAP, condeno o ru (Municpio de Senador Pompeu), ainda, a

suportar o pagamento das custas processuais e honorrios advocatcios, arbitrados em

R$ 3.000,00 (trs mil reais). Publique-se. Registre-se. Intimem-se as partes e o MPF. [7]

No caso referido verifica-se o quanto o uso da ao popular pode ser importante, na

medida em que no o simples fato do Poder Pblico adotar postura omissa, d ensejo ao

ajuizamento da referida ao.

CASO N. 2: Ao popular proposta contra a Caixa Econmica Federal e outros com o

objetivo de declarar a nulidade de procedimento licitatrio instaurado pela empresa

pblica, mediante a modalidade de concorrncia pblica, para contratao de servio

especializado de tratamento dos documentos coletados em caixa rpido e malotes de


clientes.
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS

DE DECLARAO NO RECURSO ESPECIAL. AO POPULAR. LESIVIDADE


MORALIDADE ADMINISTRATIVA. PRESCINDIBILIDADE DE DANO MATERIAL.

PREQUESTIONAMENTO DE DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS. NO CABIMENTO.


1. Cuida-se de ao popular proposta contra a Caixa Econmica Federal e outros com o

objetivo de declarar a nulidade de procedimento licitatrio instaurado pela empresa

pblica, mediante a modalidade de concorrncia pblica, para contratao de servio

especializado de tratamento dos documentos coletados em caixa rpido e malotes de

clientes. Os autores sustentaram que a terceirizao desses servios implicar na quebra

do sigilo intrinsecamente ligada atividade-fim do servio bancrio, que deve guarnecer o

sigilo bancrio de seus clientes. 2. O Juzo singular extinguiu a ao popular, sem

julgamento de mrito, nos termos do artigo 267, VI, do CPC, ao fundamento de que os

autores, na propositura dessa ao constitucional, deveriam comprovar a lesividade ao

patrimnio pblico. 3. O Tribunal regional deu provimento remessa oficial e ao recurso

do Ministrio Pblico Federal para determinar que o Juzo singular prosseguisse no

julgamento do feito e expedisse ofcio Caixa Econmica Federal para verificar se a

contratao dos servios questionados persistiam ou tinham sido sucedidos por outro

processo licitatrio. A Corte regional entendeu que havia plausibilidade de leso ao Errio

e moralidade administrativa pela narrativa trazida na inicial. Por conseguinte, autorizou o

prosseguimento do feito e determinou a realizao de diligncias, tendo em vista o

transcurso de mais de sete anos entre o ajuizamento da ao e a prolao da sentena.

4. A jurisprudncia deste Tribunal Superior perfilha orientao de que a ao popular

cabvel para a proteo da moralidade administrativa, ainda que inexistente o dano

material ao patrimnio pblico. Precedentes: REsp 474.475/SP, Rel. Ministro Luiz Fux,
Primeira Turma, julgado em 9/9/2008, DJe 6/10/2008; e AgRg no REsp 774.932/GO, Rel.
Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em 13/3/2007, DJ 22/3/2007. 5. O

recurso especial, conforme delimitao de competncia estabelecida pelo art. 105, III, da

Carta Magna de 1988, destina-se a uniformizar a interpretao do direito

infraconstitucional federal, razo pela qual defeso em seu bojo o exame de matria
constitucional, ainda que para fins de prequestionamento. Precedentes: AgRg no REsp
827.734/RS, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, julgado em 14/9/2010,

DJe 22/9/2010; EDcl no AgRg no Ag 1.127.696/RS, Rel. Ministro Benedito Gonalves,


Primeira Turma, julgado em 19/11/2009, DJe 30/11/2009; e EDcl nos EDcls no REsp
1.051.773/RJ, Rel. Min. Castro Meira, DJ de 09/2/2009. 6. Agravo regimental no

provido. (STJ, ADRESP 200802139178, BENEDITO GONALVES, STJ - PRIMEIRA


TURMA, 04/11/2010).

O que foi mais importante no referido julgamento do Superior Tribunal de Justia foi o fato

de, mais uma vez, ficar claro que a ao popular cabvel para a proteo da moralidade

administrativa, ainda que inexistente o dano material ao patrimnio pblico.

Nessa linha, j decidiu o Supremo Tribunal Federal:

AO POPULAR - PROCEDENCIA - PRESSUPOSTOS. Na maioria das vezes, a

lesividade ao errio pblico decorre da prpria ilegalidade do ato praticado. Assim o e

quando d a contratao, por municpio, de servios que poderiam ser prestados por

servidores, sem a feitura de licitao e sem que o ato administrativo tenha sido precedido

da necessria justificativa. (RE 160381, MARCO AURLIO, STF).CASO N. 03 - A ao

popular no pode ser negada nem mesmo se o autor deixar de juntar na petio inicial
documentos essenciais ao esclarecimento dos fatos:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AO POPULAR. DESVIO DE REPASSE

DE VERBAS PBLICAS. PREFEITURA MUNICIPAL. PETIO INICIAL DEFICIENTE

PELA FALTA DE DOCUMENTOS VINCULADOS A ENTIDADES PBLICAS. INPCIA DA

EXORDIAL. AFASTAMENTO. I - A discusso em debate foi decidida pelo Tribunal de

origem, considerando-se inepta a petio inicial de ao popular, sob o argumento de que

o autor no teria trazido os documentos essenciais para o deslinde da causa e que a


juntada de tais elementos, no transcurso processual, somente se justificaria quando

negado o fornecimento de certides e informaes, por parte do Poder Pblico. II - A falta

de incluso dos documentos indispensveis ao processo na exordial, que dependem de

autorizao de entidades pblicas, no impe a inpcia da pea vestibular, porquanto o

juiz tem a faculdade de requisit-los aos rgos, durante a instruo do processo, quando

houver requerimento para tanto, no teor do art. 7, inciso I, alnea "b", da Lei n 4.717/65.

III - Tratando-se de ao popular, em que se defende o patrimnio pblico, o errio, a

moralidade administrativa e o meio-ambiente, onde o autor est representando a

sociedade como um todo, no intuito de salvaguardar o interesse pblico, est o juiz

autorizado a requisitar provas s entidades pblicas, mxime na hiptese dos autos, na

qual existe requisio expressa nesse sentido. IV - "Uma vez postulada, pelo autor, de

forma expressa, a requisio de documento essencial propositura da ao, no se h

falar em inpcia da inicial, por ausncia da documentao necessria" (REsp n

152.925/SP, Relator para acrdo Ministro DEMCRITO REINALDO, DJ de 13/10/1998,

p. 00021). V - Recurso especial provido, afastando a extino do processo, por inpcia da


inicial, e determinando a remessa dos autos ao Tribunal de origem, para que este se

manifeste acerca do mrito da causa. (SDTJ, RESP 439180, 200200623019,

FRANCISCO FALCO, STJ - PRIMEIRA TURMA, 03/11/2004).CASO N. 4: ANULAO

DE NOMEAO IRREGULAR - contrataes de servidores (REsp 575551/SP)


ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AO POPULAR. ANULAO DE

CONTRATAO E NOMEAO IRREGULAR DE SEVIDORES MUNICIPAIS.

EXISTNCIA DE EFETIVA PRESTAO DE SERVIOS. AUSNCIA DE LESO AO

ERRIO. DESNECESSIDADE DE DEVOLUO DOS VALORES SALARIAIS

RECEBIDOS PELOS SERVIDORES. RECURSO ESPECIAL DO MUNICPIO NO-

PROVIDO. 1. Cuida a espcie de recurso especial ajuizado pelo Municpio de Colina e

por Gilcelo Pascon, com o objetivo de impugnar acrdo proferido pelo Tribunal de

Justia do Estado de So Paulo, no qual se aplicou a exegese de que, anulada em sede

de ao popular contratao irregular de servidores municipais, no exigvel a

devoluo dos valores - pelo Prefeito e pelos servidores -, em decorrncia de ter havido,

na espcie, efetiva prestao de servio

2. No merece acolhida a pretenso do Municpio. Isso porque, no caso ora apreciado,

houve reconhecidamente a prestao de servios pelos servidores cujas contrataes

foram anuladas, no se podendo cogitar nenhum prejuzo Administrao Pblica. A

pena aplicada, portanto, deve ficar restrita nulidade do ato de contratao, sendo certo

que o provimento do pedido na ao popular resultou, tambm, na anulao das

nomeaes. 3. Recurso especial no-provido. (RESP 200301483145, DENISE ARRUDA,


STJ - PRIMEIRA TURMA, 12/04/2007).

No referido caso, foi decretada a nulidade do ato, porm, no houve condenao em

devoluo de valores salariais, pois, no caso em tela, os servios foram efetivamente

prestados, ou seja, por constiturem verbas de natureza alimentar (salrio), seria injusto

requerer sua devoluo.

Vale ressaltar que no caso de uma pessoa ser contratada, de forma ilegal ou imoral, mas

apenas comparecer para assinar o ponto, sem prestar qualquer tipo de servio, caber

restituio do valor pago.


CASO N. 4: Uso de recursos pblicos para fins particulares (REsp 37275/SP), pagamento
de viagem de esposa de prefeito em viagem oficial:

AO POPULAR - PREFEITO - DESPESAS COM VIAGEM AO EXTERIOR.


COMPROVADA A LESIVIDADE, ILEGALIDADE E IMORALIDADE DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS QUE AUTORIZAVAM E DETERMINAVAM O PAGAMENTO DE
DESPESAS DE VIAGEM AO EXTERIOR DE PREFEITO E SUA ESPOSA, CORRETA A

CONDENAO DESTE A RESSARCIR AOS COFRES PUBLICOS OS DANOS

CAUSADOS A COLETIVIDADE. RECURSO IMPROVIDO.

(RESP 199300210645, GARCIA VIEIRA, STJ - PRIMEIRA TURMA, 11/10/1993).

CASO N. 5: Publicao de mensagem de parabenizao a governadora por empresa

energtica do Maranho - CEMAR (RESP 879999/ MA).


PROCESSUAL CIVIL. AO POPULAR. ATO PRATICADO POR SOCIEDADE DE

ECONOMIA MISTA. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO ESTADO. CONFIGURADA. 1. A ao

popular reclama cmulo subjetivo no plo passivo, cujo escopo o de alcanar e

convocar para o mbito da ao, no apenas os responsveis diretos pela leso, mas

todos aqueles que, de forma direta ou indireta, tenham concorrido para sua ocorrncia,

bem assim os que dela se beneficiaram. 2. cedio em abalizada doutrina sobre o thema

que: "(...) a insubsistncia do ato atacado passa a ser uma inovao no statu quo ante

que se coloca em face de todos os co-rus. Da a necessidade, sentida pelo legislador, de

que venham aos autos todos os legtimos contraditores, at para que se cumpra o art. 47

do CPC (...)." Rodolfo de Camargo Mancuso, in Ao Popular, RT, 5 ed., 2003, p-172 3.

Consectariamente, devem ser citados para integrar o litisconsrcio passivo necessrio

simples, os sujeitos elencados no art. 6 c/c art. 1, da Lei 4717/65, verbis: "Art. 1:

Qualquer cidado ser parte legtima para pleitear a anulao ou a declarao de

nulidade de atos lesivos ao patrimnio da Unio, do Distrito Federal, dos Estados, dos

Municpios, de entidades autrquicas, de sociedades de economia mista, de sociedades

mtuas de seguro nas quais a Unio represente os segurados ausentes, de empresas

pblicas, de servios sociais autnomos, de instituies ou fundaes para cuja criao

ou custeio o tesouro pblico haja concorrido ou concorra com mais de cinqenta por cento

do patrimnio ou da receita nua, de empresas incorporadas ao patrimnio da Unio, do

Distrito Federal, dos Estados e dos Municpios, e de quaisquer pessoas jurdicas ou

entidades subvencionadas pelos cofres pblicos." omissis "Art. 6: A ao ser proposta

contra as pessoas pblicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1, contra as

autoridades, funcionrios ou administradores que houverem autorizado, aprovado,


ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade

leso, e contra os beneficirios diretos do mesmo. 1 Se no houver benefcio direto

do ato lesivo, ou se for ele indeterminado ou desconhecido, a ao ser proposta

somente contra as outras pessoas indicadas neste artigo. 2 No caso de que trata o

inciso II, item "b", do art. 4, quando o valor real do bem for inferior ao da avaliao, citar-
se-o como rus, alm das pessoas pblicas ou privadas e entidades referidas no art. 1,

apenas os responsveis pela avaliao inexata e os beneficirios da mesma. 3 A

pessoa jurdica de direito pblico ou de direito privado, cujo ato seja objeto de

impugnao, poder abster-se de contestar o pedido, ou poder atuar ao lado do autor,

desde que isso se afigure til ao interesse pblico, a juzo do respectivo representante

legal ou dirigente. 4. A Ao Popular, in casu, ajuizada em face da COMPANHIA

ENERGTICA DO ESTADO DO MARANHO-CEMAR e do ESTADO DO MARANHO,

aduzindo a prtica de ato ensejador de dano ao errio, consubstanciado no pagamento,

pela primeira demandada, de publicao de matria na imprensa local veiculando

mensagem de felicitao a Governador daquele Estado, pela passagem seu aniversrio

natalcio, na qual o Juiz Singular excluiu o Estado do Maranho do plo passivo,

mantendo, apenas, Companhia de Energia Eltrica do Estado do Maranho. 5. A exegese

da legislao aplicvel Ao Popular revela que as pessoas jurdicas de direito pblico,

cuja citao se faz necessria para integrar o litisconsrcio passivo necessrio simples,

restringem-se quelas cujos atos estejam sendo objeto da impugnao, vale dizer, no

caso sub judice, a Companhia Energtica do Estado do Maranho - CEMAR, posto

Sociedade de Economia Mista, com personalidade prpria e patrimnio distinto do Estado

do Maranho. Precedentes do STJ: REsp 258.122/PR, DJ 05.06.2007 e REsp 266219/RJ,

DJ 03.04.2006). 6. Recurso especial desprovido. (RESP 200601827556, LUIZ FUX, STJ


- PRIMEIRA TURMA, 22/09/2008).

O caso referido se assemelha com os casos em que h leso ao patrimnio pblico,

porque foi utilizado dinheiro da empresa pblica para a realizao de propaganda que

ilustrava a figura da governadora, o que vedado de forma expressa pela Constituio,

nos termos do art. 37, 1.:

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos

Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:


1. A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos

pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no

podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de

autoridades ou servidores pblicos.

Alm disso, houve violao ao princpio da moralidade, uma vez que o dinheiro pblico e

a mquina pblica foram gastos para atender fins pessoais (art. 37, caput, da CF).

1.6. Ao popular como instrumento viabilizador da efetivao da cidadania

Como assevera MELLO, talvez a nica providncia judicial temida pelos administradores

seja a ao popular, considerando que sua procedncia ensejar, alm da decretao de

invalidade do ato impugnado, a condenao ao pagamento de perdas e danos os

responsveis pela sua prtica e os beneficirios dele. [8]

Nessa linha, MORAES ensina que :

A ao popular, juntamente com o direito de sufrgio, direito de voto em eleies,

plebiscitos e referendos, e ainda a iniciativa popular da lei e o direito de organizao e

participao de partidos polticos, constituem formas de exerccios da soberania popular

(CF, arts. 1 e 14), pela qual, na presente hiptese, permite-se ao povo, diretamente,

exercer a funo fiscalizatria do Poder Pblico, com base no princpio da legalidade dos

atos administrativos e no conceito de que as res pblica (Repblica) patrimnio do

povo. [9]

Contudo, o maior obstculo reside no fato de que a populao que realmente afetada

desconhece seus direitos, salvo aqueles que possuem algum conhecimento jurdico, o
que representa uma minoria.
Como assevera SANTOS, para que ocorra o processo de democratizao do direito e da

sociedade, devem ser eliminados os obstculos sociais e culturais, esclarecendo os

cidados sobre seus direitos. [10]

Ensina, ainda, SANTOS:

Como comecei por referir, a sociologia da administrao da justia, tem-se ocupado

tambm dos obstculos sociais e culturais ao efetivo acesso justia por parte das
classes populares, e este constitui talvez um dos campos de estudo mais inovadores.

Estudos revelam que a distncia dos cidados em relao administrao da justia

tanto maior quanto mais baixo o estrato social a que pertencem e que essa distncia

tem como causas prximas no apenas fatores econmicos, mas tambm fatores sociais
e culturais, ainda que uns e outros possam estar mais ou menos remotamente

relacionados com as desigualdades econmicas. Em primeiro lugar, os cidados de


menores recursos tendem a conhecer pior os seus direitos e, portanto, a ter mais

dificuldades em reconhecer um problema que os afeta como sendo problema jurdico.


[11]

preciso que o cidado compreenda que o exerccio da democracia no se esgota

apenas no dia em que o cidado elege quem ir represent-lo durante o processo

decisrio, pois a democracia envolve eterna luta na busca de seus direitos, como ensina
OLIVEIRA:

O brasileiro acha, e isso encarado como um nus, que democracia votar, apenas.

Democracia, porm, participao, discusso dos problemas e busca de solues.

Logo, no se esgota no ato de votar, que mera escolha. O mais segue depois, ou seja, a

luta na busca de solues e o confronto dialtico de idias. [12]


Por outro lado, o Poder Pblico no adota nenhuma postura com a finalidade de

conscientizar o povo de tal possibilidade, mesmo porque o interesse de quem est no

poder justamente manter a ignorncia daqueles que sofrem de forma direta ou indireta
os males causados pelos seus atos.

Portanto, embora a Lei da ao popular tenha sido promulgada em 1965, at hoje no h

um conhecimento geral de sua importncia e das hipteses de seu cabimento.

Dessa forma, tal fato prejudica o exerccio da cidadania plena dos cidados, que apesar

de tomarem conhecimento de atos manifestamente imorais e ilegais, s vezes pelo

simples fato de no terem acesso aos dados necessrios, permanecem omissos, apesar

da Lei n. 4.717/65 estabelecer que o juiz ordenar a requisio, s entidades indicadas na

petio inicial, dos documentos que tiverem sido referidos pelo autor, bem como a de

outros que forem necessrios para a elucidao da lide.

Logo, a ao popular serve como instrumento para que o cidado participe de forma ativa

na fiscalizao do Poder Pblico, uma vez que figurar no plo ativo da ao na condio

de cidado representando os anseios da coletividade.

Consideraes finais

Infelizmente, embora existam instrumentos jurdicos capazes de defender os interesses

sociais, na maioria das vezes tais instrumentos no so viabilizados na prtica pela falta

de conscincia popular sobre o assunto, sendo que este um dos maiores problemas a
serem superados pela nossa atual sociedade.

Em razo disso, cada dia possvel constatar a presena de atos que violam o interesse

pblico, mas que permanecem impunes, sem a condenao dos responsveis.


Sabe-se que a cidadania ativa pressupe efetiva participao, de forma consciente, capaz

de gerar efetiva participao social.

Em razo do exposto, evidencia-se a necessidade da sociedade civil se organizar para

que possa atuar de forma mais participativa, uma vez a cada cidado foi outorgada

legitimidade constitucional para questionar e fiscalizar os atos Poder Pblico atravs da

utilizao da Ao Popular.

Referncias bibliogrficas:

MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juzo. 18. So Paulo: Saraiva,
2005.
MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurana. So Paulo: Malheiros, 2004.

MELLO, Celso Antnio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. So


Paulo: Malheiros, 2008.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 24. So Paulo: Atlas, 2009.

OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 3. ed. rev . e atual. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2010.
SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela mo de Alice. O social e o poltico na ps-

modernidade. So Paulo: Cortez, 2000.

Notas:
[1] MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurana. So Paulo: Malheiros, 2004. p.
135.
[2] Ser cabvel Ao Civil Pblica no caso de danos causados: ao meio-ambiente, ao

consumidor, ordem urbanstica, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico,

turstico e paisagstico, por infrao da ordem econmica e da economia popular e

ordem urbanstica, de acordo com o art. 1 da Lei n 7.347, de 24/07/85.


[3] MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juzo. 18. So Paulo:
Saraiva, 2005.p. 138-139.
[4] MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 24. So Paulo: Atlas, 2009. p. 186-
187.
[5] (AC 95030530458, JUIZ VALDECI DOS SANTOS, TRF3 - TURMA SUPLEMENTAR

DA SEGUNDA SEO, 10/04/2007).

[6] Art. 9 Se o autor desistir da ao ou der motiva absolvio da instncia, sero

publicados editais nos prazos e condies previstos no art. 7, inciso II, ficando

assegurado a qualquer cidado, bem como ao representante do Ministrio Pblico, dentro

do prazo de 90 (noventa) dias da ltima publicao feita, promover o prosseguimento da

ao.
[7] http://www.jfce.jus.br/internet/diarios/2011/069_DE_19-04-11.pdf
[8] MELLO, Celso Antnio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. So
Paulo: Malheiros, 2008. p. 946.
[9] MORAES, op. cit. p. 185.
[10] SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela mo de Alice. O social e o poltico na ps-

modernidade. So Paulo: Cortez, 2000. P. 177.


[11] Ibidem. p. 169-170.
[12] OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 3. ed. rev . e atual. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. p. 391-392.

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