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N 28 outubro/novembro/dezembro de 2012 Salvador Bahia Brasil - ISSN 1981-187X

COMPETNCIA, DELEGAO E AVOCAO NA LEI


DE PROCESSO ADMINISTRATIVO (LPA)

Thiago Marrara
Professor de Direito Administrativo da Nova Faculdade de Direito da USP (FDRP)
Doutor pela Ludwig Maximilians Universitt (LMU)
Mestre e Bacharel pela Faculdade de Direito da USP (FD).

1. Introduo

A competncia o conceito-chave da organizao administrativa, segundo


1
Ipsen. A compreenso desse conceito, bem como de suas formas de distribuio,
transferncia e exerccio fundamental para a anlise da validade de atos
administrativos e atos da Administrao. Assim como ocorre no direito civil, o ato
administrativo somente vlido se o sujeito que o pratica estiver autorizado
juridicamente a faz-lo. No direito pblico, de igual forma, competente a autoridade
que tem investidura legal para praticar o ato e exercer uma funo. 2 No entanto, no
campo privado, presume-se que esta autorizao sempre existe, salvo quando
proibida por lei. Ao contrrio, no direito pblico, essa autorizao deve sempre
decorrer do ordenamento jurdico, de modo que, no silncio do ordenamento
jurdico, presume-se inexistente uma competncia de ao da Administrao
Pblica.
A investidura legal, no direito administrativo, decorre de comandos contidos
em diversas leis esparsas dos trs nveis federativos Unio, Estados e Municpios.
Essas leis, contudo, nem sempre tratam de todos os aspectos a respeito do
exerccio da competncia, razo pela qual o Legislador, ao disciplinar o processo
administrativo federal, criou comandos gerais sobre o assunto. Nos art. 11 a 17 da
Lei de Processo Administrativo federal (Lei n. 9.784/1999, doravante LPA) abordou a
competncia e, por conseguinte, seus institutos correlatos: a delegao e a
avocao.
Nesse contexto, o presente artigo buscar apresentar um conceito bsico de
competncia e diferenciar os termos distribuio de competncia, renncia de
competncia e transferncia de competncia. Com base no conceito especfico de
transferncia temporria do exerccio de competncia sero, ento, tratados os
1
IPSEN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5 ed. Colnia; Munique: Carl Heymann, 2007, p. 72.
2
CAVALCANTI, Teoria dos atos administrativos. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1973, p. 67.
institutos da delegao e da avocao, apresentando-se suas formas, requisitos e
implicaes, especialmente em termos de responsabilidade e recursos.

2. Competncia: aspectos objetivo, subjetivo e organizacional

Sob o aspecto objetivo, a competncia funcional, no mbito do direito


administrativo, a medida do poder para a prtica de determinado ato ou mesmo
omisso em nome do Estado. Ela decorre de modo explcito ou implcito do
ordenamento jurdico. 3
Anote-se, por oportuno, que competncia e capacidade so conceitos que
no se confundem. A capacidade administrativa, tratada em dispositivo especfico da
LPA, a possibilidade para a prtica de atribuies pblicas e surge apenas quando
o sujeito que deseja exercer qualquer atribuio pblica completa 18 anos e esteja
em perfeito juzo. Ainda que semelhante capacidade do direito civil, a capacidade
administrativa no depende das normas privadas, uma vez que a LPA estabeleceu
um limite etrio prprio, independente, deixando de fazer qualquer remisso ao
Cdigo Civil. A capacidade , em sntese, um pressuposto para o exerccio das
competncias, para o desempenho de funes pblicas. 4
J a competncia em sentido estrito, conforme explicam Srgio Ferraz e
Adilson seria o poder-dever de decidir o processo administrativo ou de praticar
certos atos. 5 Acentue-se, porm, que a competncia mais que isso! Ela no se
restringe atribuio de poderes-deveres. Ela no se refere unicamente a deveres
funcionais, mas tambm aos direitos e s faculdades dos agentes pblicos.
apenas a partir de uma verificao da competncia especfica contida no
ordenamento jurdico e do ato ou da omisso do agente pblico que se pode avaliar
se este est ou no agindo de modo legal, dentro dos parmetros que o Legislador o
autorizou. Por isso, melhor dizer que a competncia a medida de ao e omisso
do agente pblico. Ao contrrio dos particulares, esses agentes no podem ignorar
suas competncias, nem ultrapass-las sob pena de violao da legalidade
administrativa.
Sob o aspecto subjetivo, a competncia exercida ou por um nico agente
pblico ou por um conjunto deles. Nesta segunda hiptese, costuma-se falar de ato
administrativo complexo ou ato administrativo colegiado. Esses dois conceitos no
devem ser embaralhados.
O ato complexo ato nico, mas praticado por um conjunto de agentes
independentes, participantes de rgos ou entidades pblicas distintas. 6 O ato
apenas se aperfeioa quando praticado pelo conjunto de rgos competentes. o
caso, por exemplo, do ato de emisso de um parecer tcnico elaborado em conjunto
por dois rgos administrativos distintos ou de uma portaria editada por diversos
Ministrios.
De outra via, o ato colegiado aquele praticado por um nico rgo, mas
cuja vontade se forma apenas pela deciso de um conjunto de indivduos. A deciso
de um Conselho ou de rgos deliberativos de agncias reguladoras configura um
ato colegiado.

3
CAVALCANTI, Teoria dos atos administrativos. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1973, p. 63.
4
Cf. NOHARA e MARRARA, Processo administrativo Lei n. 9.784/99. So Paulo: Atlas, 2009,
comentrios aos art. 10.
5
FERRAZ e DALLARI, Processo administrativo. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 110.
6
Cf., entre outros, CAVALCANTI, Teoria dos atos administrativos. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1973, p. 66.
Para Jze, os atos colegiados e atos complexos se justificam
especificamente para casos de maior dificuldade e importncia 7 e que, por isso, no
devem depender da vontade, ainda que limitada pelo direito, de um nico agente
pblico. A previso de atos colegiados asseguraria, assim, o bom funcionamento do
Estado. Cumpre acrescentar que o ato colegiado e o ato complexo so, ainda,
instrumentos de garantia da moralidade e da imparcialidade administrativa, uma vez
que reduzem a influncia da vontade de um agente sobre a formao da vontade
estatal.
Sob o aspecto organizacional, a competncia o limite de ao de certa
entidade pblica. Ela geralmente exercida onde est a sede do rgo pblico que
a titulariza. Vale lembrar, porm, que nem sempre resta clara a competncia de cada
uma dos rgos pblicos, o que aflige, sobretudo, aos cidados. Justamente por
essa razo, andou bem o Legislador ao determinar, no art. 16 da LPA, que os
rgos e entidades administrativas divulguem publicamente os locais das
respectivas sedes e, quando conveniente, a unidade funcional competente em
matria de interesse especial. 8
A indicao do rgo responsvel para exerccio das competncias e de sua
respectiva localizao fundamental para o bom relacionamento entre Estado e
cidado, pois permite a este ltimo se dirigir, com exatido e presteza, aos entes
responsveis pela prtica dos atos que lhe interessa. Permite, ainda, controlar a
Administrao Pblica e eventuais ilegalidades decorrentes da negligncia ou do
abuso no exerccio das competncias.

3. Distribuio de competncias

Para se compreender questes relativas ao exerccio das tarefas estatais e,


especificamente, para se falar em avocao e delegao preciso aprofundar a
anlise do aspecto objetivo da competncia. Nesse particular, h que se distinguir a
distribuio de competncias da transferncia de competncias.
A distribuio de competncias a diviso, a princpio definitiva, da
capacidade de ao e omisso de cada um dos entes estatais. Quando o Legislador
cria ou autoriza a criao desses entes, seja pela via constitucional, seja por lei
especfica, 9 ou quando o prprio Poder Executivo, em relao aos entes pblicos
existentes, cria novos rgos administrativos, 10 preciso que sejam definidos os
campos de atuao respectivos. Do contrrio, se todos os entes pblicos pudessem
atuar nas reas que desejassem, no haveria um mnimo de racionalidade no
funcionamento do Estado. Seria o caos administrativo. Comprometer-se-ia qualquer
atuao eficiente e coerente do Estado, em prejuzo do Errio, dos interesses
pblicos e dos prprios cidados. Por isso, correta a lio de Erbguth ao afirmar
que a diviso de competncias colabora, em ltima instncia, no apenas para o

7
JZE, Principios generales Del derecho administrativo, v. 3. Buenos Aires: Depalma, p. 198.
8
A respeito, cf. NOHARA e MARRARA, Processo administrativo Lei n. 9.784/99. So Paulo: Atlas,
2009, comentrios ao art. 16.
9
Nos termos do art. 37, inciso XIX da Constituio da Repblica, somente por lei especfica poder
ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e
de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao.
10
rgos administrativos so dimenses da organizao estatal, as divises e as redivises
funcionais ou de funcionamento na contextura constitucional. FRANCO SOBRINHO, Da competncia
administrativa. So Paulo: Resenha Universitria, 1977, p. 5.
funcionamento do Estado, mas tambm para a reduo do re-trabalho e para a
eficincia administrativa. 11
A criao e a estruturao administrativa do Estado, suas entidades e
rgos vm, portanto, sempre acompanhada da fixao dos limites de atuao. No
pode nem deve existir rgo pblico, nem agente pblico sem competncia. A
criao de rgos ou cargos meramente decorativos afigura-se totalmente imoral e,
portanto, inconstitucional por fora do art. 37, caput da Constituio da Repblica.
A regra fundamental de distribuio de competncias estatais no Brasil foi
estabelecida pelo art. 2 da Carta Magna. Ali se estriba uma regra bsica: funes
de governo so exercidas de modo precpuo pelo Executivo; a funo legislativa,
pelo Legislativo; e a funo judicante, pelo Judicirio. Outras funes, porm, so
exercidas por todos, tal como a funo normativa e a prpria funo administrativa.
Do art. 2 da Constituio se extrai, desse modo, a existncia de funes estatais
comuns e de funes estatais especficas de cada um dos Poderes.
O mesmo vale para os rgos pblicos em espcie. A partir da diviso
primria contida no art. 2 da Carta Maior, as competncias em geral so
distribudas mais detalhadamente em razo de outras normas constitucionais e
legais aprovadas pelo Legislador, as quais atribuem funes comuns e especficas
s entidades estatais.
Seguindo a linha de especificao de tarefas, as competncias legais
atribudas a determinado ente estatal so passveis de detalhamento interno por
fora de atos normativos da prpria Administrao Pblica.
Em sntese, distribuir competncias significa fixar funes e tarefas para
cada um dos rgos que compem o Estado e seus entes. Um rgo somente existe
com fundamento em determinada competncia, ainda que esta varie em quantidade
e matria de um para outro. Como dito, o princpio da moralidade e da prpria
eficincia impedem que haja rgos estatais sem funo e exigem, na medida do
possvel, que as competncias de um rgo no entrem em conflito nem se
sobreponham a de outro.

4. O exerccio da competncia: nem mais, nem menos

Uma anlise das competncias dos agentes pblicos revela duas


caractersticas principais: 1) a irrenunciabilidade, que representa o limite mnimo do
exerccio da competncia; 2) e a restritividade, que representa seu limite mximo.
Sob irrenunciabilidade de competncias administrativas entenda-se que o
agente pblico no est autorizado, em regra, a deixar de cumprir os deveres que
lhe foram imputados por lei (salvo, no direito brasileiro, quando houver previso legal
para tanto).
De nada valeria a distribuio legal ou administrativa de competncia, se os
agentes pblicos pudessem abrir mo de suas funes ou simplesmente ignor-las.
O Estado se esvaziaria e, em ltima instncia, seria transformando em mero
instrumento de vontades particulares daqueles que se dizem agentes pblicos.
Dessa maneira, para que o Estado realmente seja ativo, eficiente, moral e objetivo
na proteo do interesse pblico, no lcito que os agentes pblicos, responsveis
pela concretizao das funes estatais, renunciem sua competncia. A
competncia administrativa irrenuncivel. Como informa Jze, para a prtica do
ato no interessa a opinio pessoal do agente sobre a oportunidade de pratic-lo ou

11
ERBGUTH, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2 ed. Baden Baden: Nomos, 2007, p. 60.
no. 12 Interessa se a competncia existe e se a realidade impe, em determinado
momento, seu exerccio.
A impossibilidade da renncia de competncia no direito administrativo
brasileiro consta expressamente do art. 2, pargrafo nico, inciso II da LPA. Dispe
esse dispositivo que o agente pblico no est autorizado a abrir mo, total ou
parcialmente, das competncias que o ordenamento jurdico lhe conferiu.
O mesmo dispositivo, porm, abre uma exceo: autoriza a possibilidade de
renncia quando a lei assim o permita. A autoridade pblica, em situaes previstas
em lei e que devem ser interpretadas sempre restritivamente, poder deixar de
atuar, deixar de praticar os atos que lhe competem. Para Srio Ferraz e Adilson
Dallari, essas excees devem ter carter parcial, excepcional, transitrio e
revogvel. 13 Fora dessas hipteses restritas, existe um poder-dever de atuao que
calibrado, no caso concreto, pelo nvel de discricionariedade que se d ao agente
pblico.
A renncia, como se v, omisso excepcional e, para ser aceita, depende
de expressa previso legal. Ela dever ocorrer apenas em situaes extraordinrias
e nas quais o exerccio da competncia, frente ao caso concreto, afigurar-se-ia muito
mais danoso que benfico para o interesse pblico. Assim, frente a um juzo de
proporcionalidade, o Legislador, em norma prpria, autoriza o agente pblico a no
exercer seus poderes-deveres nas situaes legalmente previstas, visando, em
ltima instncia, a proteger valores maiores. Caso no haja autorizativo especfico a
respeito da renncia, no sobraria ao administrador pblico outra possibilidade
seno a de cumprir integralmente suas tarefas, exercendo seus poderes-deveres.
Nesse particular, ressalte-se que o uso da discricionariedade nos termos da
Lei e do Direito no devem ser confundidas com a renncia. Discricionariedade e
renncia so institutos distintos. A discricionariedade permite a escolha de uma
dentre vrias aes ou omisses possveis; 14 j a renncia consiste sempre em uma
omisso ilegal, que em nada guarda relao com a possibilidade de escolha entre
meios de ao possveis. Discricionariedade escolha de uma ao; renncia
desistncia de ao. A discricionariedade surge pelo exerccio da competncia geral
e abstrata de escolha; j a renncia surge em situaes nas quais, em regra, a
hiptese de ao pblica se mostra a nica possvel nos termos da lei, mas, o poder-
dever deixa de ser exercido. A discricionariedade no ilegal, mas a renncia sim
(salvo permissivo legal). Justamente por isso, bem ensina Srgio Ferraz e Adilson
Dallari que a renncia ilegal pode levar ao apenamento administrativo e criminal do
agente pblico. 15
A regra da irrenunciabilidade, como se v, representa o limite mnimo de
ao estatal. Ela se diferencia da regra da restrividade, que representa um limite
mximo, pois, a uma, impede que o agente pblico atue alm das competncias que
lhe foram outorgadas pela Lei seja invadindo competncias de outros agentes
(empitement de fonctions), seja agindo onde no existe competncia estatal

12
JZE, Principios generales del derecho administrativo, v. 3. Buenos Aires: Depalma, p. 189.
13
FERRAZ e DALLARI, Processo administrativo. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 110.
14
Pode-se distinguir entre discricionariedade de deciso (agir ou no agir) e discricionariedade de
escolha (qual das aes possveis ser utilizada). Nesse sentido, MAURER, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 17 ed. Munique: Beck, 2008, p. 137.
15
FLORESTANO NETO, Da competncia administrativa (art. 11 a 15), in Lcia Valle Figueiredo
(coord.), Comentrios lei federal de processo administrativo (Lei n. 9.784/99). Belo Horizonte:
Frum, 2004, p. 98.
alguma (usurpation de fonctions). 16 A duas, probe que pessoas fsicas ou jurdicas
que no estejam investidas de funo pblica exeram competncias privativas de
agentes pblicos. A esses dois deveres corresponde, na lio de Carvalho Filho, um
direito subjetivo do particular de exigir que atos e condutas administrativas somente
possam ser produzidos dentro do elenco de poderes j estabelecido. 17
Discusso interessante e vinculada regra da restritividade diz respeito
aplicabilidade do princpio do juiz natural no mbito do direito administrativo. A idia
de juiz natural se ope a de juiz de exceo. Juiz natural o juiz anterior,
previamente estabelecido e com competncia originria para a anlise do caso
concreto. Estendendo-se essa idia para o processo administrativo, pode-se dizer
que o julgador natural aquele preexistente e, alm disso, o de menor grau
hierrquico dentre aqueles com competncia para decidir.
A pr-existncia da autoridade ou rgo julgador no constitui, porm, uma
regra absoluta. O princpio do juiz natural no processo administrativo no produz
efeitos to amplos. A existncia de comisses de sindicncia e comisses
processantes ad hoc, bem como a formao de bancas de concursos, por exemplo,
so exemplos de formao de rgos decisrios posteriores ao pedido ou aos fatos
cometidos por um particular ou um servidor. Ainda que sejam posteriores, essas
comisses de deciso no so ilegais.
Na verdade, no ordenamento jurdico brasileiro, a nica regra geral que se
poderia extrair do princpio do juiz natural aquela contida no art. 17 da LPA:
havendo mais de uma autoridade competente para a deciso do processo
administrativo, prevalecer a competncia da de menor grau hierrquico. Alm
disso, da letra do art. 17 da LPA se extrai a concluso que, a princpio, no poder o
rgo superior afastar a atuao do inferior. Essa proibio uma decorrncia da
regra da restritividade no exerccio das competncias administrativas.

5. A transferncia do exerccio das competncias

Uma vez esclarecido o conceito de fixao ou diviso de competncias,


cumpre indagar: ser que esta diviso absoluta? Existem hipteses nas quais o
agente pblico competente est autorizado a deixar de agir sem que haja
discricionariedade e sem que se verifique uma hiptese legal de renncia de
competncia? A resposta afirmativa. O exerccio da competncia depende no
apenas da discricionariedade e de hipteses excepcionais de renncia autorizada,
mas tambm da possibilidade de transferncia do exerccio da competncia.
Atravs da transferncia do exerccio de competncias, o agente pblico
deixa de agir sem que, com isso, haja contrariamente Lei, sem que haja renncia
ilegal e a despeito da existncia de discricionariedade de escolha. Ao transferir o
exerccio da competncia, o poder-dever de ao estatal fica resguardado, existindo
apenas um deslocamento momentneo da capacidade para outro agente pblico, o
qual praticar o ato em lugar do agente originariamente competente.
Note-se bem: transferncia do exerccio da competncia no sinnimo de
diviso de competncia. Esta feita, em regra, por ato legislativo ou normativo e
fixa, com carter de definitividade primria, as tarefas de determinado rgo pblico
e seus respectivos agentes. J a transferncia do exerccio da competncia implica

16
LAUBADRE / VENEZIA / GAUDEMET, Trait de droit administrativ, t. I, 12 ed. Paris: LGDJ,
1992, p. 600.
17
CARVALHO FILHO, Processo administrativo federal, 3 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p.
114.
em um mero deslocamento de natureza temporria dos poderes-deveres distribudos
anteriormente por lei ou ato normativo da Administrao. A transferncia do
exerccio, que ocorre mediante avocao ou delegao, no suficiente para alterar
as competncias anteriormente distribudas. Um ato de delegao ou avocao de
competncia no altera, portanto, o ato normativo que fixou as competncias
originariamente. A transferncia do exerccio de competncia sempre
instrumentalizada por um ato posterior e dependente da diviso de competncias.
As hipteses de transferncia do exerccio de competncia so geralmente
chamadas de delegao e avocao. A avocao transfere o exerccio da
competncia do rgo inferior para o rgo superior na cadeia hierrquica, enquanto
a delegao transfere o exerccio de competncia do rgo superior para o inferior.
Convm anotar que tanto a avocao quanto a delegao no so
necessariamente atos de centralizao ou concentrao. Na verdade, a delegao
pode ocorrer tanto entre duas pessoas jurdicas de direito pblico (como forma de
centralizao ou descentralizao), quanto entre dois rgos de uma mesma pessoa
jurdica de direito pblico (como forma de concentrao ou desconcentrao). Por
essa razo, no cabe afirmar que delegao e avocao sejam hipteses exclusivas
de (des)centralizao ou (des)concentrao. 18 Elas servem como ferramentas para
esses dois mtodos de organizao administrativa.

6. Delegao: conceito, formas e limites

Delegar transferir o exerccio de determinada tarefa a rgo ou agente


pblico hierarquicamente subordinado. O rgo ou agente superior e que transfere o
exerccio da tarefa denominado delegante. O rgo ou agente inferior que recebe
a incumbncia de exercer a competncia temporariamente o delegatrio.
Sob o ponto de vista organizacional, a delegao se exerce de acordo com a
linha de hierarquia. Por essa razo, no existe delegao do rgo ou agente
inferior para o rgo ou agente superior. Da mesma forma, no existe delegao em
sentido estrito entre rgos de mesma hierarquia, ainda que, entre eles, haja formas
de transferncia de competncia.
Por oportuno, a respeito da delegao entre rgos a despeito de mesma
hierarquia, preciso traar alguns comentrios acerca do art. 12, caput da LPA.
Esse dispositivo afirma que a delegao possvel ainda que entre os rgos ou
autoridades envolvidos no haja relao de subordinao hierrquica. Deve-se
interpretar esse dispositivo com extrema cautela.
Ao contrrio do que uma leitura inicial e literal do dispositivo em tela revela,
no se afigura possvel falar em delegao estrita quando os rgos estiverem na
mesma linha hierrquica. A delegao exige um ato unilateral de vontade do
delegante, o qual, porm, nunca poderia surgir frente a outro rgo de mesma
hierarquia.
Imagine-se, por exemplo, que, com base no art. 12, caput da LPA, um
determinado rgo ministerial deseje transferir parte de suas atividades, por razes
de convenincia tcnica, para outro rgo ministerial de mesma hierarquia. Nesse
caso, no havendo relao de subordinao, o delegatrio hipottico poderia se

18
Nessa mesma linha, OLIVEIRA, Delegao e avocao administrativas, 2 ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2005, p. 33. Nas palavras do autor: "Pode ocorrer delegao interna, ou seja, dentro da
mesma pessoa jurdica, operando-se de rgo a rgo ou de agente a agente, como se ver
posteriormente, bem como a delegao externa, isto , ser atribuda a competncia a gente ou rgo
de outra pessoa jurdica".
recusar a exercer as tarefas que lhe so repassadas. Nessa situao, a delegao
no se concretizaria. Por isso mesmo, revela-se impraticvel a delegao horizontal,
ou seja, delegao entre rgos ou autoridades da mesma hierarquia.
Ainda que no se possa falar de delegao nessas hipteses, h duas
situaes fticas que podem ser vislumbradas sem problemas: ou os rgos de
mesma hierarquia cooperam ou o superior hierrquico e comum aos dois rgos
transfere o exerccio da competncia de um para outro por fora de razes tcnicas,
sociais, econmicas, jurdicas ou territoriais. Somente com o aval superior ou do
prprio rgo que receber as tarefas ser possvel a transferncia horizontal do
exerccio de competncias, a qual, portanto, no se confunde com a delegao em
sentido estrito.
Reiterando: a delegao em sentido estrito sempre vertical e descendente,
podendo surgir como instrumento de desconcentrao ou verdadeira
descentralizao temporria. Para isso, h, porm, que se respeitar limites legais, os
quais foram estabelecidos expressamente pela LPA para a Administrao Pblica
Direta e Indireta da Unio.
Uma anlise do art. 13 da Lei n. 9.784/1999 mostra que as hipteses para o
uso de delegao no so ilimitados. Em algumas situaes, o Legislador proibiu
expressamente a possibilidade de transferncia do exerccio de competncias para
os rgos inferiores. Isso ocorre em trs casos: 1) edio de atos normativos; 2)
julgamento de recursos administrativos e 3) matria de competncia exclusiva de
rgo ou autoridade. Essas trs situaes merecem comentrios especficos.

7. Hipteses de proibio de delegao

Em primeiro lugar, no existe delegao de competncia para edio de


atos normativos no mbito da Administrao Pblica federal. A expresso edio de
atos normativos, presente no art. 13, inciso I da LPA, deve ser interpretada de modo
restritivo. Isso porque, tal como preleciona Fabrcio Motta, a funo normativa
abrange tanto a funo legislativa como a funo normativa administrativa ou funo
normativa em sentido estrito. 19 O art. 13, em comento, refere-se to somente
funo normativa administrativa, ou seja, edio de preceitos genricos e
abstratos 20 que so expedidos no exerccio da funo administrativa, quer por
rgos do Poder Executivo, quer por rgos legislativos e judicirios.
Disso decorrem duas concluses importantes: 1) a funo normativa no
deve ser confundida com a funo legislativa, pois, ainda que a edio de leis seja
tambm uma atividade normativa, ela no tem natureza administrativa; 2) a funo
normativa mencionada no art. 13 no se restringe apenas ao Poder Executivo, uma
vez que a LPA se aplica a toda atividade administrativa, incluindo a dos Poderes
Legislativo e Judicirio. Assim, o que o inciso I do art. 13 buscou dizer que a
competncia administrativa para expedio de regimentos, portarias, resolues no
mbito do Poder Executivo, Legislativo ou Judicirio no pode ser delegada.
Em segundo lugar, nos termos do 13, inciso II da LPA, no se pode delegar
a competncia para o julgamento de recursos administrativos. A doutrina
praticamente unnime a respeito da causa dessa proibio. A delegao do

19
MOTTA, Funo normativa da Administrao Pblica. Belo Horizonte: Frum, 2007, p. 134.
20
Generalidade diz respeito indeterminao ftica dos sujeitos que so alvo da norma e se ope
idia de individualizao. Abstrao se refere indeterminao ftica das aes que sero guiadas
pela norma e se ope ao sentido de concretude. Cf., nesse sentido, BOBBIO, Teoria da norma
jurdica. Bauru: Edipro, 2001, p. 181.
julgamento de recurso seria uma afronta ao princpio constitucional que garante o
duplo grau de jurisdio, uma vez que o mesmo rgo examinaria duas vezes a
mesma matria, e raramente alteraria a deciso proferida, ocorrendo cerceamento
de defesa. 21
A despeito do duplo grau de jurisdio em si, cuja base jurdico-positiva
constitucional no exatamente clara, fato que a delegao na hiptese em tela
aniquilaria todo o sistema recursal. Na verdade, o recurso busca justamente permitir
que uma matria decidida seja reapreciada pela autoridade hierarquicamente
superior. Se a autoridade superior pudesse delegar o julgamento do recurso, ou
seja, transferir a competncia de julgamento para uma autoridade inferior, surgiriam
duas situaes teratolgicas: 1) ou o recurso seria julgado pelo rgo que praticou a
deciso da qual se recorre ou 2) em situao ainda mais exdrxula, o recurso
poderia ser julgado por uma autoridade inferior quela que proferiu a deciso, pois,
em teoria, poderia o delegatrio estar em grau hierarquicamente inferior ao da
autoridade que proferiu a deciso. Naturalmente que essas situaes so
inaceitveis, razo pela qual andou bem o Legislador a deix-las expressas no art.
13, inciso II da LPA.
Note-se, porm, que a delegao no abrange a possibilidade de outras
tarefas administrativas vinculadas ao julgamento do recurso administrativo. Como se
sabe, por fora do princpio do formalismo mitigado, que rege os processos
administrativos, pode a autoridade competente para o julgamento do recurso,
determinar a realizao de novas provas ou diligncias. Nesse caso, possvel que
a autoridade devolva os autos autoridade inferior, delegando, na prtica, a
instruo complementar em sede recursal. Essa deciso no ilegal. Vedada pelo
art. 13, inciso II da LPA apenas a delegao do ato especfico de julgamento do
recurso.
Em terceiro lugar, o art. 13, inciso III da LPA proibiu a delegao de
atividades exclusivas do rgo ou autoridade. O esclarecimento da expresso
atividade exclusiva no simples. Isso porque nem sempre a exclusividade da
competncia consta da lei. possvel que a atividade seja exclusiva sem que haja
expressa meno da exclusividade. Nos casos expressos, o ato normativo dir, por
exemplo, que compete apenas, compete com exclusividade, compete
unicamente a um determinado rgo a prtica de certo ato. Nos casos implcitos,
no haver tais adjetivos. A surge a dvida: como proceder?
Na prtica, uma interpretao sistemtica do funcionamento da entidade
administrativa poder esclarecer se h exclusividade de competncia ou no. Isso
se v, por exemplo, em relao a rgos de competncia tcnica. A previso da
competncia para formulao de laudos ou pareceres, por exemplo, por um rgo
tcnico da entidade pblica geralmente competncia exclusiva. Nesse caso, o
domnio tcnico gera a exclusividade. Em outras situaes, a exclusividade poder
ser extrada da meno especfica de certa competncia no ato normativo para um
determinado rgo. As atividades exclusivas seriam as especificamente listadas na
norma, enquanto as delegveis seriam as expressamente consideradas como tal ou
as mencionadas de modo genrico na norma de competncia. H, porm, diversos
tipos de estrutura normativa, o que no permite, em regra, formular generalizaes

21
FORTINI, PEREIRA e CAMARO, Processo administrativo comentrios Lei n. 9.784/1999. Belo
Horizonte: Frum, 2008, p. 114. Nesse sentido, tambm FLORESTANO NETO, Da competncia
administrativa (art. 11 a 15), in Lcia Valle Figueiredo (coord.), Comentrios lei federal de processo
administrativo (Lei n. 9.784/99). Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 110.
conclusivas a respeito da exclusividade quando esta no esteja expressamente
mencionada.

8. Requisitos formais e materiais da delegao

A LPA previu uma srie de requisitos para a delegao. Com isso, quis o
Legislador evitar abusos por parte das autoridades superiores em relao s
inferiores, causando eventuais sobrecargas administrativas em detrimento destas
ltimas e, de outro lado, prejudicando direitos dos administrados.
Para que o ato de delegao seja vlido preciso que cumpra vrios
requisitos legais, os quais podem ser divididos em requisitos formais e requisitos
materiais. Os requisitos formais so sete, a saber: legalidade, publicidade,
especificidade, parcialidade, transitoriedade, revogabilidade e motivao. Os
requisitos materiais dizem respeito s causas fticas para se praticar a delegao.
H cinco deles na LPA: motivo jurdico, econmico, social, tcnico ou territorial.
Requisitos formais
1) Legalidade. Em que medida a delegao depende de autorizao prevista
em Lei? Ao analisar o art. 11 e 12 da LPA, observou Florestano Neto que, nos
termos do art. 11, caput, a delegao possvel apenas quando prevista em lei. No
entanto, contrariando essa determinao legal, o art. 12, caput afirma ser possvel a
delegao sempre que no houver um impeditivo legal. Existe, aparentemente, uma
contradio textual na LPA. 22
Nesse contexto, Florestano Neto posiciona-se pela necessidade de
permisso legal para a ocorrncia de delegao, 23 ou seja, manifesta-se pela
prevalncia do art. 11, caput sobre o art. 12, caput. No parece, porm, ser essa a
melhor soluo hermenutica.
A delegao, assim como a avocao, so instrumentos que buscam dar
agilidade e mais eficincia Administrao Pblica como um todo. Assim, sempre
que determinada autoridade pblica federal verificar um dos requisitos materiais
previstos no art. 12, caput da LPA poder se valer da hiptese de transferncia
temporria de competncia. Lembre-se novamente que delegao transferncia
de competncia, o que no se confunde com a idia de diviso ou distribuio de
competncia. Se nem mesmo a diviso de competncia exige sempre uma Lei em
sentido material e formal ou um autorizativo legal, por que impor essa exigncia para
uma transferncia excepcional via delegao ou avocao? Alm disso, se somente
houvesse delegao por autorizao legal expressa, por que teria a LPA consagrado
a revogabilidade do ato de delegao?
Em vista dessas razes, parece ser necessrio interpretar o art. 11 e 12 da
seguinte maneira: a delegao sempre possvel, desde que cumpridas trs
condies gerais, a saber:
a) presena dos motivos fticos ou requisitos materiais previstos na LPA
(necessidade ou convenincia tcnica, jurdica, social, econmica ou territorial);

b) respeito aos requisitos formais da LPA (publicidade, motivao,


parcialidade, transitoriedade, revogabilidade etc.);
22
FLORESTANO NETO, Da competncia administrativa (art. 11 a 15), in Lcia Valle Figueiredo
(coord.), Comentrios lei federal de processo administrativo (Lei n. 9.784/99). Belo Horizonte:
Frum, 2004, p. 106.
23
FLORESTANO NETO, Da competncia administrativa (art. 11 a 15), in Lcia Valle Figueiredo
(coord.), Comentrios lei federal de processo administrativo (Lei n. 9.784/99). Belo Horizonte:
Frum, 2004, p. 101.
c) ausncia de norma proibitiva na LPA ou em outro diploma especfico
(casos de deciso de recurso administrativo, edio de ato normativo, competncia
exclusiva). 24
2) Publicidade. A publicidade um dos mais importantes requisitos formais.
O delegante deve tornar pblica a transferncia temporria do exerccio da
competncia tanto para os rgos pblicos, quanto para os administrados. A
publicidade serve, destarte, para fins de controle, bem como para fins de instruo
dos cidados que desejem exercer seus direitos relativos matria que objeto de
delegao. Nessa linha, andou bem o art. 14, caput da LPA ao determinar que o ato
de delegao e sua revogao devero ser publicados no meio oficial.
Alm disso, ainda em virtude do princpio da publicidade, determina o art. 14,
3 da LPA que as decises adotadas por delegao devem mencionar
explicitamente esta qualidade. O intuito dessa medida claro: visa a permitir o
controle dos atos do delegatrio e tambm a extenso da delegao em si. Sem
essa identificao, o particular e os prprios rgos de controle interno e externo da
Administrao Pblica teriam grandes dificuldades para avaliar se a transferncia de
competncia legal ou no e quem efetivamente detm a competncia originria em
cada caso concreto.
3) Parcialidade. Outro requisito formal da delegao sua parcialidade. A
delegao envolve a transferncia de uma ou algumas tarefas especficas para outro
rgo ou autoridade. Isso significa dizer que no pode a autoridade ou rgo
delegante transferir todas as suas competncias para um ou mais delegatrios. Se a
delegao total ou global fosse possvel, alguns rgos pblicos poderiam ser
extintos na prtica, mas mantidos juridicamente descumprindo claramente o
princpio da moralidade previsto no art. 37, caput da Constituio. 25 Por todas essas
razes, assiste completa razo Carvalho Filho ao aduzir que jurdica e
logicamente invivel a transferncia de todas as funes do delegante para o rgo
delegado. Delegao total chega s raias de uma renncia aos poderes
administrativos, 26 sendo, portanto, inaceitvel.
4) Especificidade. A regra da especificidade est intimamente vinculada
regra da parcialidade e da motivao. A delegao no pode ser geral. Ela sempre
especfica, tal como demonstra o art. 14, 1 da LPA ao determinar que o ato de
delegao especificar as matrias e poderes conferidos. Esse dispositivo exige,
portanto, que o agente delegante delimite explicitamente as matrias e tarefas que
so objeto de delegao e tambm que demonstre que essas matrias so de sua
competncia. Sem essa delimitao, a delegao se torna, em ltima instncia,
impraticvel por ausncia de requisitos lgicos indispensveis.
5) Transitoriedade. Alm de restrita materialmente, a delegao no deve
ser indefinida temporalmente. Conforme se esclareceu em sede de introduo, a
delegao hiptese de transferncia do exerccio da competncia e no se
confunde com um ato normativo de redistribuio de competncias. Como forma de

24
No direito francs, o princpio da legalidade em relao delegao aplicado de maneira mais
rgida. condio fundamental para a delegao a faculdade de delegar prevista em lei ou em ato
regulamentar. Cf. LAUBADRE / VENEZIA / GAUDEMET, Trait de droit administrativ, t. I, 12 ed.
Paris: LGDJ, 1992, p. 598.
25
Nesse sentido, tambm se diz no direito francs que les dlgations ne doivent tre que partielles;
une autorit ne peut pas se dpouiller de lexercice de la totalit de ses attributions... . LAUBADRE /
VENEZIA / GAUDEMET, Trait de droit administrativ, t. I, 12 ed. Paris: LGDJ, 1992, p. 598.
26
CARVALHO FILHO, Processo administrativo federal, 3 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p.
121.
transferncia, depende a deleo de uma limitao temporal, impedindo que o
delegante manipule, por vias ilegais, o conjunto de atribuies que o ordenamento
lhe atribuiu. Justamente por isso, a regra da transitoriedade da delegao foi
expressamente reconhecida pelo Legislador no art. 14, 1 da LPA.
6) Revogabilidade. No pode haver delegao absoluta, inaltervel. A
delegao um ato revogvel a qualquer tempo, tal como dispe o art. 14, 2 da
LPA. A autoridade delegante, ao verificar que os motivos de ordem social,
econmica, tcnica, jurdica ou territorial no mais existem, poder extingui-la. Na
verdade, parece que essa determinao no constitui uma mera faculdade, seno
um verdadeiro poder-dever. Ao verificar que os motivos que ensejaram a delegao
desapareceram, no poderia a autoridade delegante continuar onerando o rgo ou
a autoridade delegatria com tarefas que no so originariamente de sua
competncia. Uma vez desaparecidos os motivos previstos em lei, desaparece a
necessidade da delegao, razo pela qual a autoridade que a determinou deve
revog-la imediatamente. A revogao , nesse caso, um poder-dever do rgo ou
autoridade delegante que decorre da moralidade administrativa. 27
7) Motivao. A delegao exige, sempre, a indicao dos pressupostos
fticos e jurdicos que a justificam. A autoridade delegante dever, em primeiro lugar,
indicar os dispositivos legais nos quais fundamenta a delegao da tarefa. Precisar
demonstrar que no se trata de competncia recursal, competncia para edio de
atos normativos ou competncias exclusivas, nem tampouco de outras
competncias que no sejam passveis de delegao por fora de norma esparsa.
Ademais disso, ser necessrio comprovar que existem razes de natureza tcnica,
social, econmica, jurdica ou territorial que justificam a delegao. Uma vez
cumpridos esses requisitos, a delegao poder decidir se realiza ou no a
delegao. 28
Requisitos materiais
Alm dos requisitos formais mencionados, a delegao somente ser
possvel no mbito da Administrao Pblica federal se tambm forem cumpridos
determinados requisitos materiais. Nos termos do art. 12, caput da LPA, estes
ltimos restaro preenchidos quando se constatar a existncia de circunstncias
tcnicas, sociais, econmicas, jurdicas ou territoriais que sustentem o ato de
delegao.
1) Requisitos tcnicos. Eventualmente, a autoridade ou o rgo delegatrio
(rgo inferior) se mostrar mais especializado ou mais equipado tecnicamente que
o rgo delegante (rgo superior), razo pela qual poder exercer determinadas
tarefas de maneira mais gil ou mais correta e aprofundada. Assim, por exemplo,
poder-se- delegar, dentro de um hospital pblico, a realizao de determinadas
tarefas para um setor inferior que disponha de equipamentos mais avanados ou de
um profissional mais especializado.
2) Requisitos sociais. Em outras situaes, a delegao destinar-se- a
atingir finalidades sociais. Imagine-se que o rgo competente para revalidao de
diplomas estrangeiros seja o Ministrio da Educao, mas, a fim de facilitar o acesso
dos administrados aos servios de revalidao, o Ministrio delegue essa
competncia para universidades pblicas federais e, inclusive, universidades

27
Alguns autores posicionam-se pela discricionariedade da delegao. Nesse sentido, cf.
CARVALHO FILHO, Processo administrativo federal, 3 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p.
127.
28
CARVALHO FILHO, Processo administrativo federal, 3 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p.
122.
particulares. Nessa situao, existe uma hiptese de delegao por interesse social.
Delegaes de servios pblicos tambm seguem essa mesma lgica na grande
maioria dos casos.
3) Requisitos econmicos. Estes se referem, principalmente, eficcia e
eficincia dos servios administrativos estatais, bem como economia dos recursos
pblicos. Desse modo, o Ministrio do Meio Ambiente ou da Agricultura podero, por
exemplo, delegar atividades de fiscalizao ambiental ou agropecuria a fim de
economizar custos de viagens que seriam acarretados caso apenas os servidores
lotados na sede do Ministrio pudessem realizar essas atividades.
4) Requisitos jurdicos. A delegao igualmente poder servir para facilitar
ou melhorar o exerccio de atividades legais e contribuir com a soluo de
controvrsias. Assim, para facilitar a soluo de conflitos, seja na via administrativa,
seja na via judicial, facilitando tanto a defesa do Estado ou da populao, a
Administrao poder decidir delegar tarefas que envolvam problemas legais para
rgos especficos e que tenham, na maioria das vezes, maior proximidade com o
Poder Judicirio competente para uma ao ou com o prprio local conflito.
5) Requisitos territoriais. Os requisitos territoriais esto, na maioria das
vezes, misturados com os requisitos anteriores. Em vista da extenso do territrio
brasileiro, as autoridades pblicas federais enfrentariam desnecessrias dificuldades
financeiras e funcionais caso no pudessem transferir parte de suas tarefas para
rgos federais localizados em diferentes partes do territrio nacional. Assim, por
exemplo, poder um rgo de uma agncia reguladora federal, localizado na sede
da entidade, transferir o exerccio de parte de sua competncia a um rgo inferior
da mesma agncia e que esteja mais prximo dos administrados, dada sua
localizao em determinado Estado da Federao. Em alguns casos, sem esse tipo
de delegao, diversas tarefas e servios pblicos ficariam impossibilitados na
prtica.
Prova de legalidade
Em vistas do quanto exposto, pode-se resumir o mtodo de prova da
legalidade de atos de delegao estatal da seguinte maneira:

ESQUEMA DE VERIFICAO DE LEGALIDADE DA DELEGAO


1) Verificao do cumprimento obrigatrio e 1.1. legalidade,
cumulativo dos sete requisitos formais 1.2. publicidade,
1.3. especificidade,
1.4. parcialidade,
1.5. transitoriedade,
1.6. revogabilidade
1.7. E motivao.
2) E verificao do cumprimento obrigatrio de 2.1. razo jurdica,
um dos cinco requisitos materiais. 2.2. razo econmica,
2.3. razo social,
2.4. razo tcnica,
2.5. OU razo territorial

9. Avocao
A avocao igualmente uma forma de transferncia do exerccio de
competncia. Entretanto, ao contrrio do que ocorre na delegao, a avocao
uma transferncia que se processa no sentido baixo-cima. A atividade que deveria
ser exercida por um rgo de hierarquia inferior , em razo da avocao, exercida
por um rgo hierarquicamente superior por deciso desse ltimo. Na avocao, a
autoridade superior decide agir em lugar de outra; na delegao, a autoridade
decide que outra aja em seu lugar.
Essa diferena de sentido extremamente relevante para o regime jurdico da
avocao. Na delegao, o rgo superior transfere o exerccio de atividades para o
inferior e, por isso, pode abusar de sua autoridade para sobrecarregar o rgo
subordinado e/ou para no exercer suas competncias disfarando uma renncia
de competncias. J na avocao, esse risco praticamente inexistente. O rgo
que decide pela transferncia do exerccio de competncia continua sendo o rgo
superior, mas, ao realizar a avocao, ele se sobrecarrega e alivia o rgo inferior.
Como se v, a diferena ftica muito significativa. Justamente por isso, no
se deve aplicar o mesmo regime jurdico da delegao para a avocao. Esta se
sujeita a regras e princpios menos rgidos. Isso se extrai da prpria redao do art.
15 da LPA, o qual determina que ser permitida, em carter excepcional e por
motivos relevantes devidamente justificados, a avocao temporria de competncia
atribuda a rgo hierarquicamente inferior.
Os requisitos materiais da avocao so mais brandos que os existentes para
a delegao. Sob o aspecto material, basta que haja um motivo relevante
devidamente justificado para que a autoridade superior avoque a competncia da
inferior. Trata-se de um conceito jurdico indeterminado, cuja concretude vai ser
dada pela prpria autoridade. 29 Esses motivos podem dizer respeito a questes
sociais, econmicas, jurdicas, tcnicas ou territoriais, mas tambm a outras
questes por exemplo, a prpria relevncia da matria ou da atividade ou o grau
de responsabilidade inerente sua prtica.
Os requisitos formais, por sua vez, so praticamente idnticos aos da
delegao. Para haver avocao, devem ser observados os preceitos de legalidade,
publicidade, especificidade, parcialidade, transitoriedade, revogabilidade e
motivao. Eles so, contudo, bem mais brandos.
A avocao mostra-se integralmente legal quando realizada frente
constatao de motivo relevante devidamente justificado e desde que respeitados os
princpios da moralidade e da impessoalidade. A publicidade resta cumprida pela
divulgao do ato de avocao e do ato de sua revogao nos meios oficiais. A
especificidade, por sua vez, exige que a atividade avocada seja claramente descrita
no ato de avocao. A parcialidade, de outro lado, impede que a atividade avocada
abranja a integralidade das competncias do rgo inferior. A transitoriedade
impede, na mesma linha, que a transferncia de competncia para o rgo superior
seja mantida indefinidamente no tempo. A motivao exige a exposio dos motivos
de fato e de direito que sugerem a avocao de uma matria especfica pelo tempo
determinado. A revogabilidade, por fim, afasta a possibilidade de se realizar a
avocao em carter absoluto, 30 sem possibilidade de cancelamento. Afasta, ainda,
a possibilidade de manter a avocao quando o motivo que a justificou no mais
subsiste. 31

29
Cf. CARVALHO FILHO, Processo administrativo federal, 3 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007,
p. 132.
30
Nesse sentido, cf. FLORESTANO NETO, Da competncia administrativa (art. 11 a 15), in Lcia
Valle Figueiredo (coord.), Comentrios lei federal de processo administrativo (Lei n. 9.784/99). Belo
Horizonte: Frum, 2004, p. 114.
31
Nesse sentido, CARVALHO FILHO, Processo administrativo federal, 3 ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2007, p. 133.
10. Implicaes quanto ao controle e responsabilidade

Ensina Ipsen que a definio de competncia, alm de colaborar para o bom


funcionamento da Administrao Pblica, tem uma funo de proteo dos direitos
dos administrados (Rechtsschutzfunktion). 32 O cidado tem o direito subjetivo
prtica do ato administrativo pelo agente pblico competente. Todo ato praticado
fora da competncia do agente ilegal, devendo ser anulado, salvo se se
verificarem as condies que permitam a transferncia do exerccio de competncia
analisados nesse estudo ou caso haja uma discricionariedade de ao.
Essa regra de competncia vale tambm para as autoridades delegatrias.
Estas devem atuar nos termos estritos da competncia que lhe foi transferida
(restritividade), devendo indicar, outrossim, que o ato praticado por delegao
(publicidade). Assim como ocorre com qualquer autoridade, se o delegatrio agir fora
dos limites de sua competncia, seu ato ser ilegal e poder ser corrigido ou
aniquilado tanto na via administrativa, quanto na judicial. 33
Ademais disso, cumpre esclarecer quem dever ser responsabilizado por
ilegalidades cometidas na prtica do ato. Imagine-se, por exemplo, que a autoridade
delegatria, ao praticar o ato com base na competncia delegada, pratique tambm
ilcitos disciplinares ou atos de improbidade. Nessa situao, quem dever ser
responsabilizado? Apenas a autoridade delegatria ou tambm a delegante?
Cavalcanti esclarece a questo. O exerccio da funo delegada se faz
sempre em nome prprio, ou seja, como uma atribuio prpria, ainda que
decorrente de poderes transferidos. Por isso, juntamente com o exerccio da
competncia, transfere-se igualmente a responsabilidade administrativa, civil e penal
pelos atos praticados em delegao. 34 A mesma concluso vale para a avocao.
Ao avocar o exerccio da competncia de rgo ou agente inferior, a autoridade
concentra a responsabilidade administrativa, civil e criminal pela prtica do ato,
aliviando a autoridade ou o rgo inferior.
Questo importante diz respeito eventual responsabilidade solidria do
delegante. Essa possibilidade no parece inteiramente descartvel. A autoridade
superior, especialmente na hiptese de delegao, pode transferir o exerccio de
competncias para o agente ou rgo subordinado mesmo sabendo que este no
tem condies tcnicas, por exemplo, de executar a tarefa delegada. Caso se
constate que a autoridade superior atuou com o intuito de lesar a autoridade inferior
ou mesmo de lesar o cidado atravs da transferncia da prtica do ato para a
autoridade inferior, aquela poder ser responsabilizada, principalmente por ato de
improbidade e infraes disciplinares. Disso decorre que a responsabilidade da
autoridade delegante no fica integralmente excluda em relao prtica de atos
pela autoridade delegatria no mbito das competncias transferidas
temporariamente.

11. Implicaes recursais e judiciais

Outra discusso importante que se pe frente s hipteses de transferncia


do exerccio de competncias diz respeito competncia recursal e judicial, ou seja,

32
IPSEN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5 ed. Colnia; Munique: Carl Heymanns, 2007, p. 73.
33
Cf. CARVALHO FILHO, Processo administrativo federal, 3 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007,
p. 115.
34
CAVALCANTI, Teoria dos atos administrativos. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1973, p. 67.
ao controle administrativo e judicial da deciso ou atividade prestada em virtude de
delegao ou avocao.
Sobre o controle judicial, o Supremo Tribunal Federal j se manifestou
expressamente. Na Smula n. 510, disps que praticado o ato por autoridade, no
exerccio de competncia delegada, contra ela cabe o mandado de segurana ou a
medida judicial. Resta claro que a ao de controle judicial da atividade ou do ato
praticado no exerccio de competncia delegada ou avocada ser interposto contra a
autoridade que efetivamente o praticou (delegatria), e no contra aquele que
detm, por direito, a competncia administrativa precpua (delegante).
Mais difcil a discusso no que se refere s medidas administrativas. Em
teoria, nos termos do art. 14, 1 da LPA, o prprio ato de delegao dever indicar
os recursos administrativos cabveis contra a deciso ou atividade praticada em
delegao. No entanto, em alguns casos, mostra-se complexa a definio dos
recursos e das autoridades para as quais o administrado dever recorrer. Ilustra bem
a problemtica o exemplo trazido por Carvalho Filho. Imagine-se um ato de
delegao para autoridade da instncia administrativa imediatamente inferior. Nesse
caso, se no houver reconsiderao, o recurso administrativo hierrquico ser
julgado pela autoridade administrativa que detm a competncia originria. 35 Apesar
de aparentemente esdrxula, essa situao pode perfeitamente ocorrer.
Mais intrigante so os problemas no caso da avocao. Ao avocar
competncia, em regra, a autoridade administrativa poder reduzir instncias
recursais. Caso, por exemplo, a entidade pblica tenha duas instncias internas, a
avocao necessariamente ir reduzir o nmero de instncias para uma e, com isso,
aniquilar a possibilidade de recurso hierrquico no obstante seja mantida a
possibilidade de reconsiderao.
Nessas situaes extremas, a princpio, no deve haver avocao,
justamente para no se aniquilar a previso de recursos administrativos. No entanto,
caso a avocao da matria, previamente ocorrida, realmente se imponha luz do
contexto ftico, restar ao particular apenas a possibilidade de solicitar a
reconsiderao e, caso deseje, de recorrer ao Judicirio. Apesar de restritiva do
direito recursal, uma anlise da LPA no permite afirmar que a reduo das
instncias administrativas conceda ao particular o direito de anular a avocao e
exigir que seu processo seja decidido pela autoridade inferior. Isso porque lhe
sobram a possibilidade de reconsiderao e o controle judicial de eventuais
ilegalidades administrativas.

12. Concluso

O presente estudo, partindo de uma diferenciao bsica entre capacidade e


competncia, buscou diferenciar os conceitos de distribuio de competncia e de
transferncia temporria do seu exerccio. Conforme esclarecido, a avocao e a
delegao, disciplinadas em captulo prprio da LPA, so hipteses desta ltima
categoria.
Para que esses institutos possam ser utilizados na prtica, a Administrao
Pblica federal, Direta ou Indireta, v-se hoje compelida a respeitar,
cumulativamente, uma srie de requisitos formais e materiais previstos na LPA. O
descumprimento desses requisitos impede ou nulifica a transferncia do exerccio de
competncia. Ademais, o desaparecimento desses requisitos torna obrigatria a
35
CARVALHO FILHO, Processo administrativo federal, 3 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p.
124.
revogao da delegao ou da avocao, pois no poderia um rgo pblico se
livrar de suas atribuies ou esvaziar um rgo inferior sob pena de violao da
moralidade administrativa.
Em ltima instncia, os requisitos materiais e formais apontados, de
cumprimento obrigatrio e cumulativo, buscam garantir que os institutos da
avocao e da delegao sejam utilizados para efetivamente contribuir com o bom
funcionamento da Administrao Pblica brasileira, conferindo-lhe mais flexibilidade,
agilidade e eficincia. Alm disso, visam a promover a transparncia administrativa,
exigindo, sempre, que os motivos e os atos de transferncia de exerccio de
competncia sejam amplamente divulgados e informados aos cidados. Isso, por
sua vez, estimula a possibilidade de controle judicial e administrativo do Estado,
permitindo que atos praticados no exerccio irregular de competncias delegadas ou
avocadas sejam anulados e, ainda, que as autoridades envolvidas sejam
responsabilizadas nas mais diferentes esferas.
Por todos esses aspectos, o passo dado pela LPA foi importantssimo, no
porque esta lei tenha criado algo novo no tocante transferncia temporria do
exerccio de competncias, mas sim porque criou novos critrios e elucidou
questes de grande impacto prtico; questes fundamentais para a concretizao da
moralidade, da legalidade e da eficincia na Administrao Pblica.

13. Referncias bibliogrficas

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CARVALHO FILHO, Jos dos Santos, Processo administrativo federal, 3 ed. Rio de
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IPSEN, Jrn, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5 ed. Colnia; Munique: Carl


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LAUBADRE, Andr / VENEZIA, Jeans-Claude / GAUDEMET, Yves, Trait de droit
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MAURER, Hartmut, Allgemeines Verwaltungsrecht, 17 ed. Munique: Beck, 2008.

MOTTA, Fabrcio, Funo normativa da Administrao Pblica. Belo Horizonte:


Frum, 2007.

NOHARA, Irene / MARRARA, Thiago, Processo administrativo. Lei n. 9.784/99


comentada. So Paulo: Atlas, 2009.

OLIVEIRA, Rgis Fernandes, Delegao e avocao administrativas, 2 ed. So Paulo:


Revista dos Tribunais, 2005.

Referncia Bibliogrfica deste Trabalho:


Conforme a NBR 6023:2002, da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), este texto
cientfico em peridico eletrnico deve ser citado da seguinte forma:
MARRARA, Thiago. Competncia, Delegao e Avocao na Lei de Processo Administrativo
(LPA). Revista Eletrnica de Direito do Estado (REDE), Salvador, Instituto Brasileiro de
Direito Pblico, n. 28, outubro/novembro/dezembro de 2011. Disponvel na Internet:
<http://www.direitodoestado.com/revista/REDE-28-OUTUBRO-2011-THIAGO-MARRARA.pdf>.
Acesso em: xx de xxxxxx de xxxx

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