Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales - Ao 25 - No.

3 - 2010

EL PAPEL DEL ESTADO

EN LA
REACTIVACIN ECONMICA

Fundacin Konrad Adenauer

SERIE: Economa
3
 MOMENTO
UN MOMENTO, POR FAVOR Ao 25 No. 3 - 2010
En una economa mixta, como la de Guatemala, DIRECCIN:
es relevante la participacin del sector pblico
en la formulacin y conduccin de la poltica Irma Raquel Zelaya
econmica, independientemente de la orientacin Arnoldo Kuestermann
doctrinaria y filosfica del gobierno de turno; todo Carlos Escobar Armas
ello en condiciones normales de la economa del
pas y ms an cuando el comportamiento de la Autor:
misma presenta dificultades como ha sido el caso
desde finales de 2008, debido a la crisis econmica mundial. Carlos Gonzlez Arvalo
y Pedro Prado
De manera anloga, aunque en menor proporcin que lo SUSCRIPCIONES Y
implementado por los pases ms desarrollados del mundo, el CORRESPONDENCIA
Gobierno Central dise y present en enero de 2009 el Programa
Nacional de Emergencia y Recuperacin Econmica (PNERE), 10a. calle 7-48, zona 9
que contiene las polticas y acciones dirigidas principalmente a Apartado Postal 1005 A
generar empleo y a la proteccin de los grupos sociales ms Guatemala, Centro Amrica
expuestos a los efectos de la desaceleracin econmica. Sin Telfonos: 23322002, 23310814
embargo, desde los primeros meses del ao 2009 el gobierno 23347178 y 23347179
principi a experimentar problemas en su presupuesto de ingresos Fax: 23602259
debido especialmente a la drstica reduccin de la captacin e-mail: asies@asies.org.gt
tributaria. http://www.asies.org.gt

Lo anterior oblig a realizar recortes presupuestarios en los tres Momento es una publicacin
cuatrimestres en que se dividi el ao y a plantear al Congreso peridica de la Asociacin de
de la Repblica, la autorizacin para emitir Q 3,000.0 millones en Investigacin y Estudios Sociales
bonos del tesoro para completar el financiamiento del dficit, (ASIES).
estimado en alrededor de Q 8,000.0 millones. Adems de
complementar el financiamiento del dficit presupuestario se Las opiniones vertidas en sus
esperaba que parte de los recursos provenientes de la emisin de pginas son propias de los autores
bonos mencionada, se destinara a financiar algunos proyectos y no expresan necesariamente las
contemplados en el PNERE, lo que se dificult debido a que en de la Asociacin.
tanto se discuta la aprobacin de la mencionada emisin, se
acumul la deuda del gobierno, especialmente con los contratistas Se autoriza la reproduccin total o
de obra pblica, que amenazaron con detener la ejecucin de parcial del contenido, siempre que
dichos proyectos. Por esta razn no se ha podido determinar el se cite la fuente. SE SOLICITA
grado de avance del programa de reactivacin, ni se sabe sobre CANJE.
su continuidad en 2010 como programa del gobierno y de los
proyectos contemplados en el mismo. La Asociacin de Investigacin y
Estudios Sociales (ASIES) de
En este contexto, ante la necesidad de darle permanencia a las Guatemala, surgida en 1979 y
medidas adoptadas en 2009 y debido a que todava priva la fundada en 1982, es una entidad de
incertidumbre sobre la recuperacin y por lo tanto, la necesidad carcter privado, de servicio, cultural
y no lucrativa. Est formada por
de que el Gobierno Central contine manteniendo una poltica personas interesadas en la reflexin,
anticclica, aunque sta sea moderada como lo fue el ao pasado, anlisis e investigacin cientfica de
se consider de inters analizar la capacidad de las finanzas la realidad nacional, con el objeto de
pblicas del pas para destinar recursos a este propsito, as como estimular el inters general para la
identificar el tipo de medidas de poltica econmica adicionales bsqueda y realizacin de soluciones
que podran ponerse en prctica para apoyar la reactivacin de concretas a la problemtica atinente
la economa nacional. al pas, inspiradas en el principio de
la participacin ciudadana.
Con este objetivo, se analizan las expectativas de recuperacin
de la economa mundial, el grado de avance y logros del PNERE, Esta publicacin es posible
la capacidad financiera del Gobierno Central para apoyar la gracias al apoyo de la
reactivacin econmica del pas, tanto para garantizar la continuidad Fundacin Konrad Adenauer
del mencionado plan como para adoptar e implementar otras de la Repblica Federal
medidas de poltica econmica que requeriran un flujo importante de Alemania.
de recursos del presupuesto de inversin pblica.
MOMENTO 1

EL PAPEL DEL ESTADO

EN LA REACTIVACIN ECONMICA
Resumen de algunas teoras econmicas 1929 coincidi con la aparicin del libro de
relacionadas con el papel del Estado en la John Maynard Keynes, Teora general de la
economa de un pas ocupacin, el inters y el dinero, cuyos
fundamentos tericos fueron incorporados a
A travs de la historia de los pases y de la las polticas de reactivacin adoptadas por el
teora econmica, han surgido y se han gobierno de los Estados Unidos de Amrica,
aplicado, con resultados diversos, distintas plasmadas en la Full Employment Act de 1946
polticas econmicas que difieren en buena y en el New Deal.
medida del grado de participacin del Estado
para implementar y dirigir dichas polticas en La teora de Keynes fundamentalmente impuls
sistemas con economa mixta. una poltica de gasto pblico expansiva crey
firmemente no solo que el Estado deba
Las teoras desarrolladas fueron intervenir para hacer frente a
superadas progresivamente las depresiones econmicas,
hasta su actual sofisticacin y La actual crisis mundial oblig sino que tambin poda
han sido puestas a prueba en a los pases desarrollados a hacerlo, a fin de inducir la
situaciones de crisis como la de adoptar medidas para afluencia de capitales del sector
1929 y la surgida en el 2008, contrarrestar sus efectos y privado, para que mediante el
cuyos efectos todava no se han propiciar la reactivacin de sus incremento de la inversin se
superado del todo. En la era economas. recuperaran los niveles de
contempornea, con la empleo y en general, la
excepcin de dos o tres pases donde el Estado actividad econmica. Es decir que como
todava posee los medios de produccin, en resultado de esta poltica, las finanzas pblicas
todos los sistemas econmicos coexiste la registraron dficits presupuestarios importantes,
economa de mercado con la participacin del pero justificados por los efectos esperados en
sector pblico, con diferentes grados de la reactivacin de la economa.
intervencin de este ltimo, dependiendo de
las tendencias ideolgicas y de los niveles de En la actualidad, a pesar de que prevalece la
concertacin poltica y social existentes. variedad de teoras clsicas, neoclsicas y
contemporneas, as como de los adeptos a
En medio de la crisis, en busca de stas, en trminos generales sus fundamentos
responsabilizar a algn sector en particular, se tericos continan siendo el sustento de las
han dado afirmaciones en torno a que esta se polticas econmicas de los pases. La actual
debi a la ausencia de regulaciones y de crisis mundial oblig a los pases desarrollados
supervisin de parte del Estado o que es el a adoptar medidas para contrarrestar sus
mercado el que no puede solucionar los efectos y propiciar la reactivacin de sus
problemas que gestaron la crisis. La crisis de economas, mediante la implementacin de
2 MOMENTO
estmulos fiscales y dotacin de recursos en
forma de subsidios temporales a sus sistemas
financieros, que deriv en la expansin de la
oferta monetaria a niveles exorbitantes. Por
supuesto que estas medidas de corte
postkeynesiano fueron adversadas por
acadmicos e investigadores de muchos pases;
sin embargo, ya existen seales de recuperacin
en las economas de esos pases, sujeta todava
a los efectos secundarios, especialmente las
que pudieran derivarse de los excesos de
liquidez.
Guardando las distancias, en Guatemala, el
Gobierno de la Repblica como ya se seal,
elabor y puso en prctica un plan de
reactivacin econmica que identifica una serie
de proyectos y acciones a realizarse con ese
objetivo. Sin embargo, no pudo contar desde
el inicio del programa con los recursos
presupuestarios suficientes para financiarlo.
Variaciones interanuales del gasto pblico y de los ingresos tributarios
40
30
20
Porcentaje
10
0
-10
-20
ene feb
Fuente: elaboracin propia con informacin del BANGUAT
1
Presupuesto aprobado inicialmente.
Anlisis de la situacin fiscal
Las finanzas pblicas resintieron los efectos
de la crisis econmica durante el ao 2009,
reflejados en la baja de la recaudacin tributaria,
que indujo la bsqueda de otras fuentes de
financiamiento para el funcionamiento del
Estado, lo que redund en el incremento del
saldo de la deuda pblica.
Otro aspecto crtico para las finanzas pblicas
fue la no aprobacin del presupuesto planteado
para el ao 2010, por lo que de acuerdo con
la ley regir el aprobado para el ao 2009, cuyo
monto es de Q 49,723.1 millones1 con la
dificultad de que este ltimo se bas en
estimaciones poco probables de crecimiento
econmico, a pesar de las seales adversas
de la economa mundial que se principiaron a
observar desde el ao 2007, que sirvieron de
Ao 2009
7.1
-1.7
mar abr may jun jul ago sep oct nov dic
Ingresos tributarios Gastos
MOMENTO
base para proyectar una recaudacin tributaria
que no fue posible alcanzar y que adems dificult
seriamente el cumplimiento de los compromisos
financieros del Estado.
Es preciso sentar las bases
La cada de la recaudacin de para una reforma integral del
impuestos (4.7%), provoc un sistema impositivo del pas.
nuevo descenso en la carga
tributaria que se situ en torno al 10%, menor a
la tasa estimada al inicio del ao en 12.4%, lo
que de mantenerse en esas dimensiones reduce
el margen de maniobra de las finanzas pblicas
para sustentar el fortalecimiento de las
instituciones del Estado y generar bienestar y
desarrollo econmico a travs de un gasto pblico
focalizado hacia dichos objetivos, adems de
que limita seriamente las posibilidades de
financiar el proceso de reactivacin econmica.
Al contrario de los ingresos, el comportamiento
del gasto pblico por lo general mostr alzas
durante 2009 (10.2% mensual en promedio),
exceptuando los meses de junio y octubre cuando
se redujo, lo que al contrastarlo con la baja de
los ingresos tributarios motiv que la poltica
fiscal fuese calificada por el Fondo Monetario
Internacional (FMI) como ligeramente anticclica,
que implicara un dficit fiscal ligeramente superior
al 3.0% establecido en el acuerdo stand-by
suscrito con dicha institucin. No obstante, es
preciso sentar las bases para una reforma integral
del sistema impositivo del pas, a fin de que,
salvando el ao 2010 en que se puede anticipar
que el cierre fiscal estar mostrando una situacin
similar a la registrada en 2009 en cuanto a fuentes
de financiamiento, no contine en los aos
siguientes, en donde se esperara que unida a
la recuperacin de la economa se obtengan
mejoras en la recaudacin fiscal por las reformas
a implementarse, con el objetivo de equilibrar el
presupuesto y reducir el dficit fiscal a los niveles
observados en la mayora de aos de la dcada
anterior.
3
Una justificacin para tener en 2010 un cierre
fiscal similar al de 2009 (con dficit en torno al
3% del PIB), sera que el gobierno aparte de
mantener el soporte a los
sectores sociales ms
vulnerables ante la crisis
econmica a travs de las
transferencias condicionadas y
otros programas de solidaridad, tambin
fortalezca el presupuesto de inversin econmica
para inducir la recuperacin de los niveles de
inversin privada y consecuentemente del
empleo. No obstante, de nuevo se observa que
la lentitud con que se toman las decisiones de
polticas pblicas podra incidir en demoras en
la realizacin de proyectos que esperan ser
reactivados. Ms an, que mejore la situacin
de las finanzas pblicas para que tenga la
capacidad de realizar obra, no solo la
contemplada en el PNERE sino proyectos nuevos
necesarios como complemento de este
programa.
Expectativas de recuperacin de la economa
mundial
A pesar de la incertidumbre que todava impera
en torno a la recuperacin de la economa
mundial, al menos se estn presentando seales
positivas en algunas variables macroeconmicas
en los pases ms severamente afectados. En
efecto, las proyecciones de organismos
internacionales prevn la recuperacin del
crecimiento de la economa mundial, as el FMI
en su informe de abril de 2010, espera que sta
crezca en un 4.2% en el 2010 y 4.3% en 2011.
Segn la misma fuente, las economas
avanzadas crecern en 2.3% en 2010 y 2.4%
en 2011, entre ellas la de Estados Unidos con
un 3.1% y 2.6%, y el rea del euro con 1.0% y
1.5%, respectivamente. Las economas
emergentes y en desarrollo creceran al 6.3% y
6.5%, en tanto que Latinoamrica lo har al
4 MOMENTO
4.0% en ambos aos. Segn la misma fuente,
Guatemala mostrara un crecimiento de 2.5% y
3.5% en 2010 y 2011, respectivamente.
Por su parte, la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) manifest
antes de finalizar el ao 2009, que la
recuperacin de la regin ser mas rpida de
lo previsto, con un crecimiento del 4.1% en 2010.
Sin embargo, advierte que an persisten dudas
sobre si este repunte sera sostenible en el
tiempo.
En su balance preliminar de las economas de
Amrica Latina y el Caribe 2009, la comisin
regional de las Naciones Unidas proyecta tasas
positivas de crecimiento para la mayora de
pases, pero explica que persisten dudas sobre
si la recuperacin ser sostenida en el tiempo,
ya que el escenario externo an genera
incertidumbre y podra afectar las expectativas
de crecimiento de la regin.
CEPAL seala que la reactivacin ser ms
notoria en Amrica del Sur y Centroamrica,
que alcanzaran en 2010 tasas de crecimiento
de 4.7% y 3.0%, respectivamente, mientras que
en el Caribe el repunte sera menor (1.8%). Sus
proyecciones para pases seleccionados son
las siguientes:
PAIS Tasa crec. PIB
Brasil 5.5%
Per y Uruguay 5.0%
Bolivia, Chile y Panam 4.5%
Argentina y Surinam 4.0%
Mxico, Costa Rica y
R. Dominicana 3.5%
Es de resaltar que segn el informe de CEPAL,
la salida de la crisis es atribuible a las polticas
anticclicas que permitieron enfrentar eficazmente
las turbulencias externas, tales como la reduccin
de la tasa de inters, incremento de la
participacin crediticia de la banca estatal, la
expansin del gasto pblico y la aplicacin de
una variada gama de programas en el rea
social relacionados con el subsidio al consumo
e iniciativa de apoyo a las familias pobres.
Para el caso de Guatemala, despus de que en
2009 el PIB solamente creci en 0.6% segn el
BANGUAT, tasa baja que analizada dentro del
contexto mundial, puede considerarse positivo
que no haya registrado un valor por debajo de
cero; las estimaciones de esta institucin
proyectan un crecimiento para 2010 que se
ubicara entre 1.3 y 2.1%.
Organismos internacionales
consideran necesario que las
polticas fiscales continen
brindando apoyo a la
actividad econmica en el
corto plazo.
Como se observa, las proyecciones de
crecimiento de las economas a nivel mundial
son positivas; sin embargo, segn los organismos
internacionales todava subsisten riesgos
relacionados con los efectos de la desactivacin
de las polticas de apoyo implementadas
principalmente por los pases ms avanzados,
as como el riesgo de un mayor deterioro de los
sistemas financieros, del mercado de vivienda
y el retardo en la recuperacin del empleo, que
podran rezagar la recuperacin del gasto de
los hogares. Adicionalmente, preocupa la
sostenibilidad fiscal que podra impactar en los
mercados financieros.
En vista de esta fragilidad en la recuperacin
econmica, dichos organismos internacionales
consideran necesario que las polticas fiscales
continen brindando apoyo a la actividad
econmica en el corto plazo, en torno a lo cual
ha habido acuerdos consensuados entre los
pases ms desarrollados. Tambin recomiendan
MOMENTO 5

implementar estrategias para retirar las polticas un presupuesto de gasto pblico anticclico,
monetarias de apoyo2, como darlas a conocer financiado con recursos externos a travs de
en forma oportuna para reducir los temores prstamos de apoyo presupuestario, negociados
potenciales de inflacin y sanear el sector con organismos financieros internacionales antes
financiero, en particular de los pases de la crisis, complementados con una emisin
desarrollados, realizando en forma extraordinaria de bonos del tesoro
gradual el retiro de las medidas Seis de las actividades no para hacer frente a la cada de los
de apoyo al sector financiero. ejecutadas corresponden a ingresos fiscales.
iniciativas de ley que se
P r o g r a m a N a c i o n a l d e esperaba fueran aprobadas E l p r o g r a m a b u s c a b a
Emergencia y Recuperacin por el Congreso de la fundamentalmente alcanzar el
Econmica (PNERE), alcances Repblica objetivo de generar empleos
y logros hasta el final del ao mediante la construccin de
2009 infraestructura pblica, el apoyo a la inversin
privada y a la diversificacin productiva,
Como ya se indic, en enero de 2009 el principalmente en sectores productivos
Gobierno de la Repblica, con el objetivo de estratgicos del rea rural; brindar proteccin
contrarrestar los efectos negativos de la crisis social a los sectores ms vulnerables,
mundial, dio a conocer este programa, cuyas principalmente en pobreza extrema; mantener
polticas y acciones se agrupan en los temas los balances macroeconmicos y la salud del
siguientes: sistema financiero y garantizar la transparencia
en el gasto pblico, as como fortalecer el clima
- Poltica fiscal anticclica de negocios.
- Seguridad
- Poltica de empleo El recuento realizado por el Gobierno de las
- Poltica de proteccin social actividades contempladas en el PNERE al 31
- Polticas sectoriales prioritarias de diciembre de 2009, es el siguiente:
- Implementacin de la agenda de
competitividad Actividades agrupadas Cantidad Porcentaje
- Poltica monetaria, cambiaria y crediticia Total ejecutado
- Poltica financiera satisfactoriamente 57 69
- Poltica bancaria
- Integracin Centroamericana Con avance significativo 16 19
- Transparencia y calidad del gasto Con atrasos o totalmente
detenidas 10 12
En esta seccin se resumen los avances
alcanzados en la ejecucin del PNERE de Seis de las actividades no ejecutadas
acuerdo con lo informado por el Ministerio de corresponden a iniciativas de ley que se esperaba
Finanzas Pblicas3. Su ejecucin se bas en fueran aprobadas por el Congreso de la
Repblica como la Ley de Modernizacin
2
Retorno de los recursos provedos por los bancos centrales a los sistemas financieros como parte de las polticas de reactivacin
econmica.
3
Quinto Informe sobre la Poltica Fiscal en Guatemala: El gasto pblico como instrumento para enfrentar la crisis internacional, Ministerio
de Finanzas Pblicas, Febrero de 2010.
6 MOMENTO
Tributaria; Reforma Fiscal; Prstamo de Apoyo
a la Electrificacin Rural4; Ley de Alianzas para
el Desarrollo 5 ; Aprobacin de Convenios
Centroamericanos suscritos; y Ley Contra el
Enriquecimiento Ilcito.
Los principales logros segn el informe
gubernamental pueden resumirse en lo siguiente:
1. Se generaron 120,000 empleos a nivel
nacional por medio de la construccin de
infraestructura vial, realizada por el
Ministerio de Comunicaciones,
Infraestructura y Vivienda con una inversin
de Q 4,500.0 millones, adems del anticipo
por Q 331.9 millones para el inicio del
proyecto de la Franja Transversal del Norte.
2. Construccin y equipamiento de 2,000
aulas, 86 nuevos centros escolares; el
Ministerio de Educacin construy
infraestructura educativa por Q 160.0
millones.
3. La gestin de la administracin pblica,
gener a travs del Ministerio de Educacin
30,600 empleos adicionales para maestros
y personal administrativo. El Ministerio de
Salud y Asistencia Social 7,000 empleos y
hasta noviembre se haban contratado
3,900 policas ms.
4. A travs del Programa de Apoyo a la Micro,
Pequea y Mediana Empresa del Ministerio
de Economa se desembolsaron Q 160.0
millones, que beneficiaron a 9,000
empresarios y que generaron cerca de 550
empleos.
5. El Sistema Nacional de Empleo del
Ministerio de Trabajo y Previsin Social
apoy la insercin laboral de 16,000
personas a nivel nacional.
6. En aplicacin de la Ley de Fomento y
Desarrollo de la Actividad Exportadora y
4
Aprobado por medio del Decreto Legislativo 10-2010, para entrar en vigencia el 1 de abril de 2010. Este prstamo, que se identifica
5
como "Programa Multifase de Electrificacin Rural - Fase I", contempla recursos por US$ 55 millones y fue suscrito con el BID.
Aprobada por el Congreso de la Repblica mediante Decreto 16-2010, de fecha 13 de abril de 2010.
de Maquila (Decreto 29-89), se aprobaron
y registraron 113 empresas nuevas, con
una inversin total de Q 978.0 millones,
que gener 15,700 empleos.
7. El Ministerio de Energa y Minas reporta
avances en la construccin de 9
hidroelctricas y 3 plantas generadoras
trmicas, con una inversin total de
US $ 1,000.0 millones.
8. A travs del Programa Nacional de
Incentivos Forestales (PINFOR) se
invirtieron alrededor de Q 166.0 millones.
9. En promocin del desarrollo rural y
reduccin de la vulnerabilidad ante la crisis
alimentaria, se reporta una inversin de
Q 338.2 millones a travs de PRORURAL
en un equipo de 992 extensionistas en
beneficio de 872,000 personas ligadas a
la agricultura mediante sistemas de riego,
invernaderos, sistemas de vigilancia
fitosanitaria y manejo y conservacin de
bosques. Tambin se renegoci la deuda
agraria a travs de FONTIERRAS y se
apoy el programa de arrendamiento de
tierras con 32,773 crditos por Q 65.0
millones.
10. En relacin al objetivo de salvaguardar a
los grupos ms vulnerables del impacto
de la crisis, el gasto social (en educacin,
salud, ciencia y cultura, asistencia social
y vivienda) mostr un incremento del 24%
con un total de Q 3,0855 millones, lo que
represent el 5.3% del PIB.
En cuanto a los programas de proteccin
social, que son prioritarios para el
Gobierno, pueden mencionarse el de Mi
Familia Progresa y del Adulto Mayor, por
medio de los cuales se brind asistencia
social y proteccin directa a
aproximadamente 560,000 familias, con
un beneficio indirecto a 2.8 millones de
personas. Para el primero se
MOMENTO 7

desembolsaron Q 968.7 millones y para mantener la solidez del mismo.

el segundo Q 402.8 millones en beneficio El informe tambin destac el
de 92,000 personas. El Programa Nacional crecimiento econmico observado
de Resarcimiento ejecut Q 90.1 millones, por el pas en 2009 como positivo de
que benefici a alrededor de 3,700 0.6%, uno de los pocos pases de la
personas. regin que lo logr en el
Adicionalmente, se invirtieron Una poltica monetaria contexto de la crisis; la
Q 72.4 millones en beneficio anticclica que se reflej en una preservacin de la estabilidad
de 186,000 personas en la poltica reduccin de la tasa de la macroeconmica interna, que
monetaria, sin causar
atencin de la emergencia repuntes en los niveles de se refleja en una tasa de
alimentaria del corredor seco inflacin. inflacin cercana a cero y un
por la escasez de lluvia (Jalapa, dficit fiscal de 3.2% del PIB;
Jutiapa, Chiquimula, Zacapa y Santa fue resguardada la estabilidad
Rosa), programa que no fue previsto en externa, reflejada en una
el PNERE. acumulacin de reservas monetarias
11. Con relacin al acuerdo Stand-by suscrito internacionales y en un dficit en
con el Fondo Monetario Internacional en cuenta corriente de la balanza de
abril de 2009 en apoyo al programa de pagos equivalente a 1.0% del PIB en
Gobierno para afrontar la crisis, de acuerdo 2009.
con el informe de esta institucin emitido
en diciembre de 2009, en ocasin de la 12. En relacin al clima de negocios, a
revisin realizada al pas conforme al pesar de la crisis, el Ministerio de
Artculo IV del Convenio Constitutivo de Finanzas Pblicas en el informe de
dicha institucin, al referirse al referencia, manifiesta que Guatemala
cumplimiento de las metas establecidas present mejoras de calificacin en
en el acuerdo citado, puntualiz que el 6 de los 7 principales indicadores de
pas cont con: calificacin internacional. De esta
manera, avanz un puesto en el
a. Una poltica fiscal anticclica que ndice de Desarrollo Humano; 4
permiti compensar en alguna medida puestos en el ndice de
la cada en el consumo y la inversin, Competitividad Global; 7 puestos en
mediante el incremento del gasto la Calificacin de Doing Business;
pblico; 10 puestos en el Standard Forum;
b. una poltica monetaria anticclica que 12 puestos en el ndice de Percepcin
se reflej en una reduccin de la tasa de Corrupcin y 9 en el ndice de
de la poltica monetaria, sin causar Riesgos de Estados Fallidos. En el
repuntes en los niveles de inflacin; Foro Econmico Mundial, Guatemala
c. un tipo de cambio flexible que permiti pas de 84 a 80 de un total de 133
absorber el choque de la crisis sin pases. Las calificaciones de riesgo
que se observara un aumento en la pas otorgadas por calificadoras
inflacin; internacionales permanecieron
d. una adecuada supervisin del inalteradas durante 2009.
sistema financiero que coadyuv a
8 MOMENTO

Adems, se mantuvo el presupuesto de mejorar la eficiencia y transparencia del gasto

seguridad y se promovi la aprobacin de leyes pblico.
en esa materia. La ejecucin del presupuesto
de seguridad en 2009 fue de Q 4,470.1 millones, A pesar de que el informe contiene informacin
que equivalen a un incremento del 1.5% en abundante sobre los logros del programa, no
relacin al de 2008. consigna en trminos cuantitativos lo que no
fue posible realizar ni cuantifica lo que queda
13. Finalmente, segn se informa, se continu pendiente de hacer, lo que dara una mejor
avanzando en la mejora de perspectiva para evaluar de
la transparencia, lo que se manera objetiva los resultados que
plasm en: El MINFIN adopt varias se reportan. El informe tampoco
normas y procedimientos para da a conocer si cabe esperar
mejorar la eficiencia y
a. Entrada en vigencia de transparencia del gasto todava resultados derivados de
la Ley de Acceso a la pblico. prolongar la vigencia de las
Informacin Pblica polticas y acciones contempladas
(Decreto 57-2008) en el plan, ni el tiempo que se requerira para
su conclusin.
b. Entrada en vigencia y aplicacin de la
Ley de Comisiones de Postulacin Posibilidades financieras del Gobierno
(Decreto 19-2009) Central para darle continuidad al PNERE y
emprender polticas adicionales para apoyar
c. Presentacin al Congreso de la la recuperacin econmica del pas
Repblica de iniciativas de ley para el
Fortalecimiento de la Transparencia La situacin de las Finanzas Pblicas durante
y el Combate a la Corrupcin: 2010 no es alentadora, ya que est vigente el
mismo presupuesto aprobado para el ao 2009,
i) Ley de Servicio Civil carente de una base slida por el lado de los
ingresos tributarios, pues la iniciativa de ley
ii) Ley contra el Enriquecimiento presentada a finales del ao pasado que
Ilcito y contra el Soborno contena modificaciones para algunos impuestos
Transnacional y la creacin de un nuevo, no fue aprobada e
impidi obtener ms recursos; en el mes de
iii) E n t r a d a e n v i g e n c i a d e l marzo se present otra iniciativa que tampoco
Reglamento de Personas ha sido aprobada por el Congreso de la
expuestas Polticamente. Repblica. Cabe recordar que el monto de este
presupuesto es de Q 50,031.9 millones y que
Tambin se suscribieron convenios como el del debido a las restricciones financieras provocadas
Instituto Federal de Acceso a la Informacin por la crisis econmica se ejecut en un 91%
Pblica de la Federacin de Estados Unidos al mes de diciembre.
Mexicanos y el Acuerdo de Colaboracin en
Atencin a casos de Corrupcin con Accin En el contexto apuntado, es limitada la capacidad
Ciudadana de Guatemala. Adems, el MINFIN financiera del Estado para llevar a cabo acciones
adopt varias normas y procedimientos para que impulsen la actividad econmica y en
MOMENTO
especial, para generar empleo a travs de la
construccin de infraestructura productiva,
debido a que an no se cuenta con la certeza
necesaria si el Estado tendr los ingresos
previstos que generara la reforma fiscal, cuya
ltima propuesta se ha indicado que es de
carcter integral.
Lo anterior induce a considerar que el
presupuesto pblico durante este ao
depender significativamente del
endeudamiento interno y externo, como
herramienta que en la coyuntura de crisis
econmica era necesario utilizar pero que no
debe rebasar los lmites que permite la
estabilidad macroeconmica. Como parte de
esta nueva deuda, el Congreso de la Repblica
aprob la emisin de Q 4,500.0 millones en
bonos del tesoro que servirn para
complementar los recursos que requiere el
espacio fiscal entre ingresos y gastos del Estado.
Entre las actividades consideradas con atraso
significativo o totalmente detenidas y para las
que se requerirn fondos significativos en su
implementacin, pueden mencionarse las
siguientes:
- Ejecucin de proyectos de electrificacin
rural.
- Establecer un fondo de garanta (FOGA)
orientado a garantizar las operaciones
de compra por parte de las entidades del
sistema bancario, de cartera generada
por entidades de microfinanzas y
cooperativas, con el fin de multiplicar las
disponibilidades de financiamiento para
el sector vivienda.
- Impulsar proyectos estratgicos como la
licitacin de ciertos servicios portuarios.
9
Preferiblemente las actividades indicadas
deberan ser una de las principales metas de
ejecucin del Presupuesto de Ingresos y
Egresos del Estado a fin de continuar el apoyo
a la recuperacin de la actividad econmica en
el corto plazo. En ese sentido es preciso
recordar que el Estado incide significativamente
en la economa a travs del gasto pblico,
motivando el consumo y en consecuencia
fortaleciendo la demanda agregada. Sin
embargo, tambin es imprescindible que el
Gobierno d muestras de que continuar
fortaleciendo la inversin pblica para inducir
la inversin privada y contribuir a la generacin
de un ambiente propicio para ello.
Dadas las restricciones presupuestarias y
considerando los compromisos ineludibles del
gasto pblico, tales como las asignaciones a
las entidades descentralizadas y autnomas,
es an ms difcil pensar en disponer de
recursos adicionales para los programas y
actividades cuya funcin est dedicada
especficamente a continuar apoyando la
reactivacin econmica del pas. Probablemente
lo mejor para atender esta necesidad sea una
reestructuracin presupuestaria en ese pequeo
margen de maniobra que permite el presupuesto
y focalizar los recursos hacia ese fin, o investigar
y aprovechar fuentes internacionales de
recursos para proyectos especficos con
caractersticas ventajosas para el pas.
Al hacer una exploracin de posibles programas
presupuestarios, considerados dentro de los
presupuestos institucionales en donde pudieran
llevarse a cabo actividades dirigidas a la
reactivacin econmica, se identificaron los
siguientes:
Ministerio de Agricultura, Ganadera y
Alimentacin: programa presupuestario
10 MOMENTO

denominado Gestin de Desarrollo Rural denominado Desarrollo de la Infraestructura

Agropecuario, que contempla recursos por un Vial que representa la mayora (54.2%) del total
monto de Q 246.5 millones, distribuido en los del presupuesto del ministerio, lo que lo
siguientes subprogramas presupuestarios: convierte en pilar para la ejecucin de los
lineamientos seguidos por el
- Generacin de capacidades, La ejecucin del presupuesto PNERE para estimular el
habilidades y competitividad del Ministerio de mercado laboral. En el
(Q 26.8 millones) Comunicaciones, presupuesto del Estado se
Infraestructura y Vivienda asign un monto de Q 1,996.3
- Agricultura a pequea escala resulta vital en el marco de la millones para la infraestructura
(Q 135.5 millones) recuperacin vial, desagregado principalmente
de la siguiente manera:
- Apoyo a la produccin y diversificacin
agropecuaria (Q 36.1 millones) - Construccin y ampliacin de la red vial
con un monto total de Q 321.3 millones.
- Sistema financiero rural (Q 48 millones)
- Rehabilitacin de la red vial con una
Dentro de este ministerio tambin se identifica asignacin de Q 252.6 millones.
el programa presupuestario Asistencia
Alimentaria y Desarrollo Rural (Q 143.9 millones) - Pavimentacin de caminos y rutas con un
en el que se contempla la actividad denominada total de Q 419.6 millones.
Asistencia Tcnica para la Reconversin
Productiva, cuyo monto asignado es de Q 30 - Mejoramiento de la red vial por
millones. Por el lado del presupuesto de administracin, Q 33 millones.
inversin de este ministerio tambin se observa
el componente llamado Desarrollo Rural Regin - Subprograma presupuestario
Central, Suroriente y Nororiente con recursos Mantenimiento de la red vial, Q 814.4
financieros aproximados de Q 17.5 millones. A
pesar de que las actividades consideradas en La importancia que tienen las carreteras,
estos rubros presupuestarios ya deben estar caminos y rutas ha dependido del nivel de
plenamente planificadas y probablemente estn transporte comercial y conexiones con ciudades
en ejecucin, sera conveniente su revisin y estratgicas, en donde se necesita conectar
orientacin en el marco de la recuperacin centros de produccin y distribucin con los
econmica. centros de embarque por las diferentes vas.
Una de ellas es la ruta conocida como CA-01
La ejecucin del presupuesto del Ministerio de que conecta el este y oeste del pas, la cual,
Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda ha sido objeto de mejoras en tramos claves,
resulta vital en el marco de la recuperacin, en tales como Chimaltenango - Tecpn y el de
especial por la capacidad de generar empleos Santa Elena Barillas - Barberena, a las que se
para la construccin y el mantenimiento de les habra asignado Q 115 millones. Asimismo,
infraestructura. la Franja Transversal de Norte tendra un total
de Q 11 millones, dando inicio a uno de los
Especficamente, es notorio en los flujos de proyectos de alto impacto por la cantidad de
efectivo dirigidos al programa presupuestario kilmetros en construccin y empleo de mano
MOMENTO
de obra, con el objeto de conectar la frontera
con Mxico e Izabal; este tramo carretero es
de gran importancia para la comercializacin
martima de mercancas y acceso a mejores
fuentes de transporte para pequeos
productores de municipios que se
interconectarn con este proyecto.
Propuesta de polticas que podran apoyar
la reactivacin econmica
En trminos generales, el PNERE incluy
polticas y acciones que ya estaban incluidas
en el Presupuesto de Ingresos y Egresos del
Gobierno y en la Poltica Monetaria, Cambiaria
y Crediticia que anualmente aprueba la Junta
Monetaria, as como de los planes del Gobierno
de la Repblica, en especial lo referente a los
programas sociales implementados a partir del
ao 2008, cuando inici su gestin. No obstante,
se considera que todava existen actividades
que requieren atencin para coadyuvar a la
reactivacin econmica del pas y complementar
los logros que hasta ahora muestra el PNERE.
Renegociacin de plazos de la deuda pblica
Con el objeto de atenuar el impacto del servicio
de la deuda pblica en las finanzas pblicas,
podra explorarse la viabilidad de reprogramar
los pagos de la deuda interna a travs de una
emisin de ttulos a plazos ms largos que los
vigentes, que cubriera por lo menos dos aos
del servicio de la misma. En la prctica esto
implicara que los pagos ms inmediatos de
atender se cubriran con el producto de la
colocacin de la nueva deuda, la cual idealmente
se emitira nicamente por el monto que se va
a sustituir para que el saldo total de la deuda
no se incremente, a un plazo no menor de diez
aos y a tasas de inters de mercado, que
incluso, dependiendo de cuando se coloc la
deuda a sustituir, pudiera haberse colocado a
tasas de inters ms altas que las que se podran
11
obtener al presente, generando un ahorro.
La disponibilidad as generada le dara margen
al Gobierno Central para reducir su gasto y/o
el dficit fiscal, o emplearla en la atencin de
proyectos en ejecucin contemplados en el
PNERE; tal propuesta estara orientada a
fortalecer el esfuerzo que est realizando la
poltica anticclica en tanto se recupera la
economa nacional y con ello tambin la
recuperacin de la recaudacin de impuestos.
Fortalecimiento de la inversin pblica
En tiempo normal, ms an en tiempos de crisis
es fundamental, la inyeccin de recursos a la
actividad econmica a travs de la inversin en
actividades que a su vez multipliquen sus efectos
positivos mediante la induccin a otros sectores.
Esta situacin coadyuvara a incrementar el
empleo para que los sectores productivos se
involucren activamente en la recuperacin del
dinamismo de la actividad econmica del pas.
El inversionista con mayor capacidad para esto
es el Estado, por lo tanto se considera que el
Gobierno Central debiera no solo fortalecer
financieramente los programas existentes, sino
implementar otros que contribuyan a un mayor
aprovechamiento de las condiciones del pas
y coadyuvar al fortalecimiento del sector
empresarial para continuar mejorando los
ndices de competitividad, particularmente en
la coyuntura que ofrecer la recuperacin del
comercio internacional que se espera por la
salida de la crisis mundial.
En este sentido, se podran agrupar en dos
vertientes: por un lado las inversiones en apoyo
a las actividades productivas en pequea escala
para el mercado nacional y las de construccin
de vivienda; y por la otra, las de apoyo a la
produccin y comercializacin de los productos
de exportacin.
12
De apoyo crediticio para actividades
productivas en pequea escala e intensivas
en mano de obra para generar empleo
a) Gestionar en los bancos del sistema la
creacin de cupos y lneas de crdito
destinados al fomento de pequeas y
medianas empresas, especficamente
dirigidos a la adquisicin de bienes de
capital para la formacin de nuevas
empresas, en condiciones de plazo y tasas
de inters acordes con el mercado
financiero, as como con las necesidades
del sector.
Para ello, ser necesario negociar con este
sector y apelar a la necesidad de que
colaboren en un programa con carcter
excepcional que debera recibir algn
tratamiento especial en los requisitos
aplicables a la cartera crediticia,
particularmente en el tema de las reservas
de valuacin de los crditos o en los
requerimientos mnimos de capital. Adems
de los requisitos usuales en el otorgamiento
de crdito se obtendra el beneficio de que
estas nuevas empresas gestionen su
nmero de registro tributario, lo que
contribuira a la ampliacin de la base
tributaria del pas.
b) Complementariamente, agilizar la emisin
de la Ley de Sociedades de Microfinanzas,
a fin de fortalecer la captacin de recursos
del pblico por parte de las empresas que
otorgan crdito actualmente al sector
informal, a tasas de inters ms altas que
las de mercado, encareciendo su operacin
porque los fondos que manejan provienen
de crditos bancarios que obviamente ya
tienen incorporado el margen financiero
para los bancos.
MOMENTO
c) Fortalecer los esfuerzos para la aprobacin
e implementacin de los mecanismos
financieros que brinden apoyo a la
construccin de vivienda, en especial la
de tipo popular, actividad que aparte de
impulsar el empleo contribuye a la solucin
de uno de los principales problemas
sociales del pas. Sobre este tema, ya se
han realizado anlisis para la constitucin
de dos fondos, el Fondo de Garanta
(FOGA) y el Fondo para Vivienda (FOVI).
d) Entre otros programas que podra impulsar
el Gobierno de la Repblica, estara la
construccin de caminos vecinales en
pequeas comunidades del interior para
integrar su produccin a otros mercados
nacionales, mejorar sus condiciones de
vida y generar empleo. Asimismo,
convendra, a partir de un inventario de
sitios con potencial turstico subexplotados,
ejecutar obras de infraestructura para
mejorar el acceso a los mismos e inducir
inversiones del sector privado,
especialmente en servicios de electricidad,
telefona y hotelera, teniendo como fin
ltimo el fomento del turismo nacional e
internacional.
Agilizacin de polticas relacionadas con la
mejora de las condiciones de competitividad
del pas, seguridad ciudadana y
fortalecimiento de la infraestructura
productiva
Las actividades enunciadas en este grupo estn
incluidas dentro del PNERE y segn el informe
ya citado, son objeto de seguimiento por
instancias del gobierno y de programas
especiales que involucran al sector privado
como PRONACOM e Invest in Guatemala, entre
ellas la mejora de la infraestructura de carreteras,
puertos y aeropuertos, generacin de energa
a costo menor, reduccin de los trmites para
MOMENTO 13

la apertura de empresas y otras. En vista de que implementado por los pases desarrollados
a pesar de los logros del PNERE todava queda ante la crisis, aunque en menor dimensin,
mucho por hacer, lo recomendable es que las el Gobierno Central dise y present en
instancias creadas por el Gobierno y enero de 2009 el Programa Nacional de
organizaciones empresariales continen Emergencia y Recuperacin Econmica
realizando sus mejores esfuerzos para que el (PNERE), que contiene las polticas y
pas contine escalando posiciones en los ndices acciones dirigidas principalmente a generar
de competitividad a nivel mundial, a fin de seguir empleo y a la proteccin de los grupos
impulsando la diversificacin de la produccin sociales ms expuestos a los efectos de la
exportable y fortalecer su presencia en los desaceleracin econmica.
mercados internacionales.
2. A travs de la historia
Otras de los pases y de la teora
En una economa mixta
como la de Guatemala, econmica, han surgido y se
Dado que los resultados de los la participacin del sector han aplicado, con resultados
programas de seguridad pblico en la formulacin y diversos, distintas polticas
alimentaria podran calificarse conduccin de la poltica econmicas que difieren en
como modestos, y ante la econmica es relevante. buena medida en funcin del
incertidumbre de cmo ser el grado de participacin del
comportamiento de la estacin lluviosa en 2010, Estado en la implementacin y direccin de
que en todo caso est expuesta a los fenmenos dichas polticas en los sistemas con economa
naturales, convendra fortalecer los recursos y mixta. Las teoras desarrolladas fueron
los apoyos que necesitan los agricultores, superadas progresivamente hasta su actual
particularmente los ubicados en el canal seco, y grado de sofisticacin y han sido puestas a
ms an, anticiparse a la llegada de la poca prueba en situaciones de crisis como la de
lluviosa, propiciando que los productores 1929 y la surgida en el 2008, cuyos efectos
indicados cuenten con tierra, abonos, riego y todava no se han superado.
tecnologas apropiadas que les haga depender
en menor medida de la lluvia, como sera la 3. Las finanzas pblicas resintieron los efectos
instalacin de invernaderos, con la debida de la crisis econmica durante el ao 2009,
anticipacin. Esto aparte de generar empleo, reflejados en la baja de la recaudacin
evitara presiones adicionales sobre el ndice tributaria, que indujo la bsqueda de otras
Precios al Consumidor, garantizando suficiente fuentes financieras para el funcionamiento
oferta de productos agrcolas, especialmente de del Estado, lo que redund en el incremento
granos bsicos. del saldo de la deuda pblica. Otro aspecto
crtico para las finanzas pblicas fue la no
Conclusiones aprobacin del presupuesto planteado para
el ao 2010, por lo que de acuerdo con la
1. En una economa mixta como la de ley regir el aprobado para el ao 2009,
Guatemala, la participacin del sector pblico aunque seguramente obligar a la
en la formulacin y conduccin de la poltica readecuacin de los techos presupuestales.
econmica es relevante, independientemente
de la orientacin doctrinaria y filosfica del 4. La cada de la recaudacin tributaria (4.7%),
gobierno de turno. De manera anloga a lo provoc un nuevo descenso en la carga
 14 MOMENTO

tributaria que se situ en torno al 10%, menor satisfactoriamente 57 (69%); 16 se reportan

a la tasa estimada al inicio del ao en 12.4%,
lo que de mantenerse en esas dimensiones
reduce el margen de maniobra de las
finanzas pblicas para sustentar el
fortalecimiento de las instituciones del Estado
y generar bienestar y desarrollo econmico
a travs de un gasto pblico focalizado hacia
dichos objetivos, adems de que limita
seriamente las posibilidades de financiar el
proceso de reactivacin econmica.
5. El programa de reactivacin del Gobierno
buscaba fundamentalmente alcanzar el
objetivo de generar empleos a travs de la
construccin de infraestructura pblica, el
apoyo a la inversin privada y a la
diversificacin productiva, principalmente
en sectores productivos estratgicos del
rea rural; brindar proteccin social a los
sectores ms vulnerables, principalmente
en pobreza extrema; mantener los balances
macroeconmicos y la salud del sistema
financiero y, garantizar la transparencia en
el gasto pblico, as como fortalecer el
clima de negocios.
6. De acuerdo con el informe del Ministerio de
Finanzas Pblicas, de las 83 actividades
contempladas en el programa, se ejecutaron
TO
con avance significativo (19%); y 10 con
atrasos o detenidas (12%). Sin embargo,
dicho informe no consigna en trminos
cuantitativos los efectos esperados no
percibidos, ni los resultados que todava
cabra esperar si se diera la prolongacin de
la vigencia del programa, tampoco el tiempo
que requerir la conclusin de los proyectos
incluidos en el mismo; todo lo cual dara una
mejor perspectiva para intentar un balance
objetivo de los logros reportados.
7. No obstante que el contenido del PNERE es
bastante completo, si se asume que todava
no ha concluido su desarrollo y que la
recuperacin econmica del pas requiere
esfuerzos adicionales, se considera que
existen actividades que requieren atencin
para coadyuvar al logro de este objetivo, tales
como la renegociacin del plazo de la deuda
pblica interna, fortalecimiento de la inversin
privada como apoyo crediticio para
actividades productivas en pequea escala
e intensivas en mano de obra para generar
empleo, as como la agilizacin de polticas
relacionadas con la mejora de las condiciones
de competitividad del pas, seguridad
ciudadana y fortalecimiento de la
infraestructura productiva.
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Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales

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Apartado Postal 1,005 A

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Ciudad Guatemala
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Guatemala, C.A.
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PORTE PAGADO
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