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Gesto escolar eficaz

Guiomar Namo de Mello


Lourdes Ati

O Brasil ainda no havia reconquistado o direito


de votar no Presidente da Repblica, e j as
escolas pblicas de vrios cantos do pas elegiam
seus diretores.

A epgrafe acima para lembrar que as iniciativas para melhorar a gesto


escolar no so recentes. Ao longo das trs ltimas dcadas seus enfoques e
metodologias foram mudando, em estreita associao com o processo poltico e
educacional do pas. Para entender o que novo nas iniciativas atuais, objeto de
anlise deste estudo, ajuda recuperar muito brevemente essa histria.

A gesto escolar adjetivada

At o incio dos anos 1980, com exceo de So Paulo onde havia


concurso pblico para diretor de escola , essa funo era preenchida com
nomeaes de polticos locais, sem qualquer considerao de mrito.
Clientelismo na educao e fragilidade da democracia representativa eram
ambos parte do mesmo clima de fechamento poltico e escassa participao
popular.

Nesse perodo, a escolaridade bsica j estava em franca expanso


quantitativa. A resposta dos governos para esse aumento de demanda foi
crescer a mquina burocrtica centralizada no mesmo ritmo em que cresceram
as salas de aula improvisadas, sem repensar os processos estratgicos de
planejamento e gesto. Centralizada e lenta que sempre fora, a burocracia
educacional se transforma tambm num gigante paquidrmico.

Extrado e adaptado de texto originalmente publicada pela Fundao Lemann em 2003.

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Nesse contexto, devem ser entendidas as primeiras medidas de melhoria
da gesto escolar, associadas a duas bandeiras educacionais dos anos
1970/1980: a participao e a descentralizao, ambas sintetizadas na expresso
gesto democrtica (da escola). Isso fez do Brasil o nico pas em que a gesto
educacional e escolar precisou de adjetivos para construir sua identidade e se
fazer respeitar. So desse perodo, de 1978 a 1982-86, os primeiros prefeitos e
governadores de oposio eleitos diretamente pelo voto popular. Foi nesses
municpios e estados que a gesto democrtica da escola ganhou expresso
real na forma da eleio direta dos diretores e dos conselhos paritrios de pais,
professores e, em alguns casos, alunos.

Como no caso das indicaes polticas, tambm no houve, nesse


momento, qualquer considerao de mrito. A eleio direta chegou mesmo a
ser apresentada como uma alternativa democrtica, em contraponto com o
concurso, considerado meritocrtico e tecnicista, verdadeiros pecados
ideolgicos nesses tristes anos. Como toda a questo se resumia aos aspectos
polticos, claro que no haviam propostas de capacitao pedaggica ou
administrativa dos gestores, fossem eles diretores escolares, delegados de ensino
ou quaisquer outros postos da gerncia mdia do sistema.

A adolescente democracia brasileira ainda no conseguia conceber e


praticar formas de gesto escolar para garantir a aprendizagem dos alunos. No
entanto, exatamente por causa da ausncia de tradio democrtica, a eleio
de dirigentes escolares ganhou legitimidade aos olhos de uma Repblica que
ainda no elegia os prefeitos das capitais. E foi assim, legitimado pelas foras
progressistas, que o termo gesto democrtica ganhou destaque no captulo de
educao da Constituio de 1988.

A gesto democrtica questionada

Na educao, como em outras reas, a constituinte foi o desaguadouro


de tendncias e correntes diversas, anseios h muito represados e muitas vezes
conflitantes. Se verdade que a expresso gesto democrtica ganhou um lugar

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de honra no texto constitucional, tambm o que no foi sem disputas quanto
ao seu real significado. J no final do processo, vrios polticos e educadores
foram porta-vozes do pensamento que recomendava prudncia com o
basismo exacerbado que imperou na gesto escolar na dcada anterior a
1988.

A principal lio desse perodo anterior constituinte foi a de que a gesto


democrtica, tal como praticada, no levava real democratizao do acesso
e da permanncia na escola e muito menos melhoria da qualidade do ensino.
A escola deixava de ser aparelhada pelos polticos de clientela para ser
aparelhada pela clientela de sindicatos ou partidos autoproclamados
progressistas. No havia correlao entre competncia profissional e eleio:
havia diretores competentes tanto entre os indicados politicamente como entre
os eleitos. Os incompetentes infelizmente eram maioria em ambos os grupos.

Era preciso uma nova forma de pensar a gesto escolar. Alguns municpios
e estados buscaram alternativas para o dilema concurso x eleio direta, dos
quais os mais importantes foram a Prefeitura do Municpio de So Paulo (1982 a
1985) e o Estado de Minas Gerais (incio dos anos 1990)1. Principalmente em Minas,
a questo do preparo e da capacitao em servio dos diretores ganhou
prioridade.

Se essas novas formas de pensar a gesto da escola no ganharam


expresso na constituinte, elas foram decisivas no debate que se seguiu, iniciado
j em 1988, quando foi apresentado o primeiro anteprojeto de LDB (Lei de
Diretrizes e Bases), a lei complementar necessria para regulamentar os
dispositivos educacionais da nova Carta Magna.

Os oito anos que a LDB levou tramitando no Congresso foram dos mais
ricos da recente histria brasileira e a boa fortuna permitiu que a nova lei fosse
sendo modificada pela contaminao com o debate mais amplo do

1Essas experincias pioneiras de Minas e de So Paulo foram descritas, respectivamente,


em: MELLO, 1991; e FUNDAO CARLOS CHAGAS, 1989.

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fortalecimento do estado de direito no Brasil e da necessidade de reform-lo
para responder s demandas da globalizao e da sociedade da informao.

Mais de duas mil emendas foram apresentadas ao projeto original, muitas


delas encaminhadas pelo prprio poder executivo, at que tudo foi reformatado
no substitutivo do Senador Darcy Ribeiro que, por fim, foi aprovado e
homologado no apagar das luzes de 1996. Do projeto basista e corporativista de
1988 resultou uma lei moderna e sintonizada com as demandas educacionais do
final do milnio. A viso de gesto educacional no Brasil nunca mais seria a
mesma.

A gesto escolar qualificada

Se existem empresas inteligentes e instituies que aprendem, a LDB uma


lei que aprendeu. Aprendeu com erros e acertos das experincias de gesto
democrtica realizadas por estados e municpios; com as crticas a essas
experincias e as alternativas que se puseram em prtica; aprendeu tambm
com o debate maior que o Brasil travou sobre privatizao, papel do Estado
gestor e do Estado regulador, importncia do mercado e das instituies do
Estado de direito.

Sem abrir mo da participao que era cara para a gesto democrtica


dos anos 1980, a LDB imprimiu democracia um novo sentido com a avaliao
de resultados. Tratou a descentralizao de modo conseqente: responsabilizou
os municpios pela educao das crianas pequenas e ao mesmo tempo
determinou que as escolas podem ter autonomia financeira e de projeto
pedaggico. Num mesmo movimento, abriu caminho para descentralizar e
desconcentrar.

Mudando o eixo da filosofia que imperou at ento, inclusive na


constituinte, substituiu a liberdade de ensino pelo direito de aprender,
determinando que a escola deve zelar pela aprendizagem do aluno. Inaugurou
um paradigma curricular flexvel e inovador. Abriu as portas para a criatividade e
capacidade pedaggica de estados, municpios e estabelecimentos escolares,

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pblicos ou privados, permitindo que eles organizassem a aprendizagem de
modo a corresponder s necessidades de seus alunos.

Descentralizao conseqente, avaliao, autonomia de projeto


pedaggico, direito de aprender de uns e zelo pela aprendizagem para outros,
so essas questes que demarcam o cenrio da gesto escolar ps LDB. So elas
que devero orientar as categorias de avaliao a serem aplicadas, no presente
estudo, s atuais iniciativas ou programas que visam a qualificar a gesto escolar
para ser a organizadora desse cenrio. Antes, porm, preciso finalizar este
rpido contexto histrico.

A gesto escolar na prtica

Ainda que os marcos legais estejam postos e apesar do avano


considervel das polticas educacionais da ltima dcada, o setor pblico na
educao brasileira ainda consome suas energias com a burocracia
centralizada. Nesta, apenas comeam a existir espaos para rever formas de
atuao que levem ao fortalecimento da escola e articulao de parcerias
com comunidade do entorno e outros atores da sociedade civil. As escolas so
controladas de modo burocrtico. O essencial, que a aprendizagem dos
alunos, no est sujeito a cobranas, incentivos ou sanes.

Ao centralismo burocrtico soma-se o problema dos ciclos polticos, cujos


tempos so sempre bem mais curtos que o necessrio para a maturao de
medidas educacionais. A sndrome da assinatura prpria faz com que cada
governo de turno crie e implemente outros programas. A escola, destino final das
decises e medidas tomadas dentro desse padro de gesto, v-se assediada
por inmeras demandas, diferentes a cada ciclo poltico.

Em resumo, a ao do Estado na educao, onde deveria ser dinmica,


aberta diversidade e mutabilidade, tende a ser esttica e homognea. Onde
deveria ser estvel, no sentido de garantir continuidade de polticas, tende a
abolir programas e criar outros parecidos, dando a impresso de um eterno
recomear.

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, assim, da maior importncia que formadores de opinio ou tomadores
de deciso de outros setores que, neste momento, se voltam para a educao
negociem com polticos e dirigentes do setor pblico a racionalidade,
continuidade, sustentabilidade e avaliao de programas pblicos ou privados
para melhoria da gesto escolar.

Gesto escolar e responsabilidade social

O cenrio dos anos 1990 no ficaria completo sem mencionar a


participao da iniciativa no governamental na educao2. Inmeras
instituies mantidas total ou parcialmente por empresas ou grupos empresariais
elegeram a educao como rea para o exerccio da responsabilidade social
corporativa. Projetos desenvolvidos diretamente ou em parceria com ONGs,
institutos e fundaes esto produzindo insumos diversos para subsidiar polticas
de melhoria do ensino pblico: metodologias, materiais, expertises.

Apesar da diversidade de escopo e enfoques metodolgicos, esses


programas, financiados em parte com recursos privados, mantm certa unidade
garantida pela LDB, cujos marcos estabelecem as grandes orientaes. Muitos
deles valem-se das lies aprendidas nos anos 1970-1980. Mesmo assim, vale a
pena observar que a multiplicao de iniciativas para melhoria da gesto ou do
gestor pode aumentar a multiplicidade de orientaes e demandas para as
escolas, reforando assim o padro catico do setor pblico.

QUADRO CONCEITUAL

Cenrio e justificativa

O grande desafio que o Brasil enfrenta na educao ao iniciar o sculo XXI


a melhoria da qualidade da escola bsica. Com o Ensino Fundamental
universalizado e a rpida expanso da oferta de Educao Infantil e Ensino

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Mdio, a Educao Bsica brasileira est a caminho de se tornar acessvel a
todos. Como isso ocorre depois de 500 anos de excluso, numa sociedade muito
desigual, o problema de melhorar a qualidade no uma questo de atingir
patamares homogneos e sim de avanar o mximo possvel com cada gerao
escolar, de modo a promover uma qualidade no s melhor como duradoura e
sustentvel a uma populao extremamente heterognea. meta para no
mnimo 20 anos. Em suma, melhorar a qualidade do ensino pblico e diminuir a
desigualdade educacional so estratgias inseparveis.

O pas tem mais de 2 milhes de professores de educao bsica,


concentrados em sua maioria nas cerca de 107 mil escolas urbanas, pblicas e
privadas, e espalhados pelas mais de 100 mil escolas pblicas rurais. So mais de
150.000 gestores escolares, considerando apenas os diretores e auxiliares de
direo, que se distribuem aos dois, trs ou mais nas escolas grandes at aquelas,
minsculas, nas quais professor e gestor so a mesma pessoa. A todos estes
devem ser acrescentados os supervisores e demais dirigentes mdios dos sistemas
de ensino, o que monta a pelo menos 300 mil profissionais.

com essa fora de trabalho enorme e desigual, num territrio de


dimenses continentais e com culturas muito diversas, que o Brasil ter de
construir a escola de qualidade para todos. Enquanto se implementam reformas
nos cursos superiores de formao inicial desses profissionais, necessrio que,
em prazo menos longo, existam programas de educao continuada em servio,
apoio e assistncia tcnica no cho da escola e da sala de aula.

Faz todo o sentido, portanto, que governo e instituies da sociedade civil


estejam buscando modelos, formatos, materiais e metodologias para oferecer
formao em servio a gestores e professores. No entanto, apesar da urgncia
que a realidade reclama, mister avaliar processos e resultados, para assegurar
que os esforos e recursos esto indo para onde so mais necessrios. Este estudo
uma contribuio nesse sentido.

2Evita-se o uso do termo privado para no confundir com a oferta de educao privada,
que tambm se fortalece nesse perodo, sobretudo no ensino de nvel superior.

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A escola faz diferena?

Para introduzir a literatura sobre o tema, essa pergunta relevante. Muitos


estudiosos da educao, contaminados pelo pessimismo pedaggico que
marcou a segunda metade do sculo XX, chegaram a afirmar que a escola
apenas reproduzia as desigualdades sociais. Estudos to distantes teoricamente
quanto o estruturalismo de Bourdieu & Passeron (1970) na Frana e o
funcionalismo de Coleman (1966) nos Estados Unidos, por caminhos
metodolgicos opostos, chegaram a concluses idnticas: os alunos saem da
escola to desiguais quanto haviam chegado a ela.

Esse pessimismo foi, na verdade, importante porque provocou a


elaborao terica e a realizao de avaliaes e investigaes empricas mais
cuidadosas metodologicamente. Sem a inocncia do ufanismo pedaggico do
sculo XIX e incio do XX, essa nova defesa da escola tem produzido evidncias
consistentes sobre o impacto positivo que a educao pode ter no destino
profissional e social de populaes em risco.

Evidncias empricas sobre a diferena que a escola faz reforam as


iniciativas que atuam sobre os processos intra-escolares: fortalecimento da
capacidade profissional dos professores, melhorias na gesto, produo de
materiais e recursos didticos diversificados e de boa qualidade, entre outros. E
legitimam as polticas educacionais voltadas para a universalizao do acesso e
a melhoria da qualidade da educao escolar, que podem ser fatores
coadjuvantes decisivos na melhoria da distribuio de renda e diminuio das
desigualdades em pases como o Brasil.

Levantamentos do estado da arte dos estudos que investigaram o peso


dos fatores intra-escolares no desempenho dos alunos tm sido realizados. Para o
presente trabalho, alguns deles foram tomados como referncia: MELLO (1993);
ALVARIO et. al. (2000); PURKEY & SMITH (1983); EDMONDS (1989). No Brasil,
embora h pelo menos 12 anos o pas esteja fazendo avaliaes nacionais do
desempenho dos alunos da educao bsica, no existem ainda estudos

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extensivos sobre a relao dos resultados da avaliao e as caractersticas das
escolas.

Respostas e evidncias

Na longa trajetria realizada pela pesquisa educacional, acionada por


distintos fatores cuja anlise no cabe neste informe, algumas respostas e
evidncias duras foram produzidas nos ltimos anos. A seguir, uma relao
sinttica das respostas obtidas em diferentes estudos.

1. Existem efetivamente diferenas de resultados entre escolas, que no


podem ser explicadas apenas pelas variveis de origem dos alunos, ainda
que estas ltimas pesem na explicao. Controladas as diferenas iniciais
e os fatores ambientais, as escolas tm um impacto especfico. Produzem
diferenas substantivas nos seus alunos.

2. As diferenas entre as escolas esto sistematicamente associadas com as


caractersticas dos processos educativos internos e com o clima
organizacional que opera em cada instituio escolar. Quer dizer, fatores
que podem ser modificados pelas prprias escolas, pelas polticas, pelos
atores poltico-institucionais. H uma forte relao entre fatores sociais e
ambientais dentro da escola e o progresso dos alunos.

3. As diferenas entre as escolas so estveis, podem permanecer por longos


perodos (mais de dcada) se forem mantidas relativamente estveis as
condies.

4. O que acontece no incio da escolaridade um bom critrio para


prognosticar o sucesso ou o fracasso na carreira escolar. Crianas de
origem e condies familiares iguais podem ir melhor ou pior nas demais
etapas escolares, dependendo do sucesso ou fracasso no incio da
escolaridade.

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5. As diferenas entre as escolas apontam para a importncia de se
considerar o valor agregado das instituies escolares. Neste sentido, a
informao pblica dos resultados obtidos em testes padronizados de uma
escola, como medida de comparao entre escolas, pode ser enganosa.
Mais relevante seria informar o incremento nos resultados dentro de uma
mesma escola e a persistncia desse incremento.

Posto que a escola faz diferena, passa a ser relevante olhar dentro dessa
caixa preta para identificar as caractersticas das escolas nas quais os alunos
aprendem e as caractersticas que precisam ser modificadas ou eliminadas
porque tm relao negativa com o sucesso da aprendizagem. Aqui, os estudos
dividem-se em dois blocos: os que esto examinando a ao do professor, o
manejo da sala de aula, a forma como se organizam as situaes de
aprendizagem; e os que esto focados nos padres de gesto da escola como
um todo.

Esses estudos do conta de que todas as escolas eficazes possuem


algumas caractersticas comuns. Diferentes listas das mesmas terminam com
significados bastante prximos. Sem querer esgot-las, as mais importantes so as
que seguem.

1. Liderana pedaggica. Propositiva, firme, competente profissionalmente,


que valoriza o desempenho tanto da equipe escolar como dos alunos.
2. Viso e metas compartilhadas. Clareza e unidade de propsitos,
colaborao e consistncia.
3. Foco em contedos bsicos. Pouca disperso e objetivos definidos com o
maior grau de preciso possvel.
4. Ambiente favorvel aprendizagem. Ordenado, atraente, onde o uso do
tempo, do espao e dos recursos est voltado prioritariamente para os
objetivos de aprendizagem.
5. Expectativas elevadas. Indispensveis para criar cultura de sucesso, devem
comunicar com clareza a convico de que os alunos so capazes de
atingir os objetivos de aprendizagem estabelecidos.

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6. Avaliao e acompanhamento do progresso do aluno. Continuidade na
retroinformao e nas estratgias para superar dificuldades.
7. Avaliao institucional. Avaliao da escola e estudo de itinerrios dos
alunos.
8. Reforo positivo. Regras claras e compartilhadas, direitos e
responsabilidades bem definidas.
9. Capacitao centrada na prtica. Focalizada nos resultados e
dificuldades, envolvendo a equipe como um todo e com certo controle
da prpria escola sobre contedos e metodologias da capacitao.
10. Facilitao das instncias centrais do sistema. Assistncia tcnica e apoio
para implementar decises tomadas com a participao da escola.
11. Cooperao com a famlia. Clareza de comunicao dos objetivos,
participao e suporte dos pais.

H uma longa discusso sobre qual dessas caractersticas seria capaz de


induzir o aparecimento de outras. Estudos publicados entre 2001 e 2005
mencionam com grande destaque dois aspectos do ambiente da escola que
so favorveis ao aparecimento de outras caractersticas de eficcia: a cultura
do sucesso e um clima de confiana, acolhimento e cuidado (caring).

Para terminar, deve-se mencionar que o exame mais detido sobre como se
processam as mudanas nas escolas que melhoraram o desempenho de seus
alunos aponta o estilo de liderana como elemento indispensvel para garantir o
aparecimento e a consolidao das demais caractersticas das escolas eficazes.
Essa constatao refora a importncia de programas ou iniciativas como os
examinados neste relatrio, voltados para a capacitao inicial ou continuada
de gestores de escola.

Bibliografia

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11
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