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dos Autores

1a edio: 2010
Direitos reservados desta edio:
Universidade Federal do Rio Grande do Sul

Capa e projeto grfico: Carla M. Luzzatto


Reviso: Ignacio Antonio Neis e Sabrina Pereira de Abreu
Editorao eletrnica: Alexandre Giaparelli Colombo

Universidade Aberta do Brasil UAB/UFRGS


Coordenador: Luis Alberto Segovia Gonzalez

Curso de Graduao Tecnolgica Planejamento e Gesto para o Desenvolvimento Rural


Coordenao Acadmica: Lovois de Andrade Miguel
Coordenao Operacional: Eliane Sanguin

FICHA CATALOGRFICA
___________________________________________________________________
E79 Estado e polticas pblicas / organizado por Leonardo Xavier da Silva ; coordenado pela
Universidade Aberta do Brasil UAB/UFRGS e pelo Curso de Graduao Tecnolgica
Planejamento e Gesto para o Desenvolvimento Rural da SEAD/UFRGS. Porto
Alegre: Editora da UFRGS, 2010.
72 p. : il. ; 17,5x25cm

(Srie Educao A Distncia)

Inclui figuras e referncias.

1. Poltica. 2. Estado Polticas Pblicas. 3. Estado Macroeconomia Polticas


Pblicas. 4. Setor Pblico Atividade Econmica. 5. Estado Brasileiro Polticas
Pblicas Agricultura. I. Silva, Leonardo Xavier da. II. Universidade Aberta do Brasil.
III. Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Secretaria de Educao a Distncia.
Graduao Tecnolgica Planejamento e Gesto para o Desenvolvimento Rural.
CDU 338.2:351(81)
___________________________________________________________________
CIP-Brasil. Dados Internacionais de Catalogao na Publicao.
(Jaqueline Trombin Bibliotecria responsvel CRB10/979)

ISBN 978-85-386-0096-1
SUMRIO

PREFCIO . ................................................................................................................... 7
1 ESTADO E POLTICAS PBLICAS: VISES LIBERAL, MARXISTA E
KEYNESIANA DO MODERNO ESTADO CAPITALISTA . .................................... 9
Leonardo Xavier da Silva e Marcelino de Souza
2 ESTADO, MACROECONOMIA E POLTICAS PBLICAS: OBJETIVOS E
INSTRUMENTOS DE POLTICA ECONMICA E ESTRUTURA DA ANLISE
MACROECONMICA .......................................................................................... 19
Leonardo Xavier da Silva e Marcelino de Souza
3 O SETOR PBLICO NA ATIVIDADE ECONMICA . .......................................... 35
Leonardo Xavier da Silva e Marcelino de Souza
4 ESTADO BRASILEIRO, POLTICAS PBLICAS E AGRICULTURA ..................... 47
Leonardo Xavier da Silva, Marcelino de Souza e Tanice Andreatta
7
PREFCIO

EAD
inegvel a interveno do Estado nos processos decisrios das sociedades do
mundo todo. Atravs do uso de polticas pblicas, os governos influenciam e, muitas
vezes, procuram direcionar o comportamento das pessoas, no sentido de, em princ-
pio, garantir o bem comum. As polticas econmicas, por exemplo, so implantadas
no cotidiano dos pases com o intuito de serem atingidos objetivos como o cresci-
mento econmico, ou o combate inflao, ou, ainda, a gerao de emprego. Tal
interferncia ocorre como resposta s demandas apresentadas pela sociedade.
Reconhecendo esta realidade referente ao Estado, o projeto pedaggico do curso
de Planejamento e Gesto para o Desenvolvimento Rural (PLAGEDER), da Universi-
dade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), prope a disciplina Estado e Polticas
Pblicas DERAD 010, cujo objetivo capacitar o estudante a compreender a lgi-
ca da ao pblica, bem como ensin-lo a operar os instrumentos de poltica pblica
na inter-relao entre as vrias instncias de governo, visando ao desenvolvimento lo-
cal e regional. Dessa forma, com a finalidade de atender s necessidades evidenciadas
na estrutura curricular do PLAGEDER, a disciplina DERAD 010 est estruturada em
quatro mdulos que, neste livro, se transformaram em captulos. O contedo desses
captulos teve na cincia econmica sua principal fonte de argumentao.
No captulo 1, em funo do prprio ttulo da disciplina, feita a descrio e a
interpretao do que Estado e, a seguir, de suas formas de insero na sociedade.
O perodo inicial para essa discusso o sculo XVIII, quando se constituiu o que se
chama de Estado Moderno. As trs interpretaes de Estado e de suas consequentes
polticas de interveno na economia expostas neste captulo so baseadas, primeiro,
na viso liberal (inspirada em Smith), segundo, na viso marxista e, por ltimo, na
viso keynesiana.
O captulo 2 tem como mote, a partir do pressuposto da interveno do poder
pblico na economia, a descrio das prioridades elencadas pelo Estado, ou seja, os
objetivos de poltica macroeconmica estabelecidos pelo Estado. Nesta perspectiva,
so expostos os instrumentos de poltica macroeconmica empregados para que os
objetivos possam ser atingidos, bem como interpretados seus usos, de acordo com a
prioridade definida pelo poder pblico.
O captulo 3 estruturado de maneira a ser abordado o setor pblico e suas
formas de participao na atividade econmica. Para tanto, apresenta-se, de incio, a
evoluo da participao do Estado na economia; a seguir, suas funes econmicas
e questes tributrias; e, finalmente, a controvrsia relacionada ao oramento e ao
dficit pblicos.
8
O captulo 4, enfim, traz evidncia questes relativas ao Estado brasileiro, pol-
ticas de combate inflao e transformaes econmicas recentes. Na esteira de tal
EAD

discusso, insere-se o debate da agricultura brasileira, no que tange sua participao


na economia do pas e s polticas pblicas para a promoo da agricultura. Tambm
discutida a questo da produo de alimentos e o processo de estabilizao dos
preos no Brasil. Para encerrar, feita uma apresentao e uma interpretao do
desempenho recente da agricultura brasileira.
Concluindo esta exposio inicial, quero exprimir minha gratido aos professo-
res Marcelino de Souza e Tanice Andreatta, por terem se encarregado, em diferentes
momentos, da organizao e da elaborao dos contedos e das demais atividades da
disciplina. No tenho dvida de que a construo da disciplina Estado e Polticas
Pblicas somente se concretizou porque estes educadores despenderam sua com-
petncia com esse objetivo.
Finalmente, porm no menos importante, eu gostaria de agradecer a meus pre-
zados colegas que nesta disciplina se empenharam como educadores comprometi-
dos com os estudantes do PLAGEDER e que, nessa misso, assumiram o papel de
tutores a distncia: Amanda Guareschi, Carlise Porto Schneider Rudnick, Gabriela
Spohr, Ieda Cristina Alves Ramos, Lillian Bastian, Raquel Lunardi e Roni Blume. Suas
contribuies para a elaborao deste livro-texto, bem como para o andamento da
disciplina, a distncia ou in loco, foram fundamentais para sua concluso. Os profes-
sores encontraram nesses tutores a confiana necessria para exercer as desafiadoras
atividades deste curso aberto e a distncia.

O Organizador
9
1 ESTADO E POLTICAS PBLICAS: VISES LIBERAL, MARXISTA E KEYNESIANA
DO MODERNO ESTADO CAPITALISTA

EAD
Leonardo Xavier da Silva1 e Marcelino de Souza2

ORIGEM DA VISO DE ESTADO E DA CONSTITUIO DO ESTADO MODERNO


Leonardo Xavier da Silva

Estado, concebido de forma pioneira por Maquiavel no sculo XVI, referncia


para o poder poltico organizado. O Estado moderno, iniciado com o capitalismo e
a consequente expanso da economia de mercado, observados a partir da Revoluo
Industrial na Inglaterra e na Esccia, no sculo XVIII, difundiu-se por toda a Europa
Ocidental no sculo XIX, chegando Amrica ainda naquele perodo. No Brasil, o
Estado, como atualmente conhecido, ganhou contornos mais evidentes com a pro-
clamao da Repblica, em 15 de novembro de 1889, com os princpios de igualdade,
liberdade e polticas pblicas direcionadas para a maior parte da sociedade nacional.
Com a expanso econmica e a formao de uma nova forma de produo,
estabeleceu-se uma discusso mais ampla sobre o papel que o Estado deveria cum-
prir perante a sociedade, especialmente no campo econmico. As primeiras vises
diziam respeito interveno mnima do Estado na economia, pois a liberdade do
mercado garantiria a melhoria da vida de toda a sociedade. Esta foi a inspirao
para o liberalismo. Tais ideias foram rebatidas por um pensamento que dizia que os
mercados eram excludentes e que, por isso, o Estado precisaria intervir, no senti-
do de acabar com o poder do capital. Manifesta-se, aqui, um argumento que viria
ao encontro das propostas marxistas acerca da viso de Estado (PETERSEN et al.,
1988). No sculo XX, aps o processo de crescimento da economia capitalista (ou
de mercado), e diante de crises peridicas na economia mundial, optou-se por um
caminho alternativo, que privilegiasse a iniciativa privada, porm com a interveno
do Estado, com o objetivo de minimizar conjunturas adversas. Interpretaes basea-
das em Keynes permitiram evidenciar o papel mais importante que o Estado tem na
economia. Aceita-se, hoje, consensualmente, que o Estado participante ativo das

1 Doutor em Economia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul; Professor Adjunto do
Departamento de Cincias Econmicas (DECON) e do PPG em Desenvolvimento Rural (PGDR)
da UFRGS.
2 Doutor em Engenharia Agrcola pela UNICAMP; Professor Adjunto do Departamento de Cincias
Econmicas (DECON) e do PPG em Desenvolvimento Rural (PGDR) da UFRGS.
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decises econmicas, tendo sua atuao aumentada de forma a garantir crescimento
do emprego, da renda, da estabilidade de preos e, por conseguinte, do bem-estar
EAD

social, em decorrncia da ineficincia do livre mercado.


O objetivo deste captulo apresentar os fundamentos das interpretaes de
Estado a partir das trs vises supracitadas, abordadas cronologicamente. Assim sen-
do, inicia-se a descrio proposta com o chamado Estado moderno, caracterizado
conforme exposto nesta apresentao. Discute-se, ento, primeiramente, o Estado
segundo a lgica liberal, desenvolvida nos sculos XVIII e XIX; em seguida, o Estado
segundo a interpretao marxista, cujas ideias se alargaram especialmente na segun-
da metade do sculo XIX; e, por fim, princpios que norteiam a ideologia do Estado
desde os anos 20 do sculo passado, ou seja, a concepo keynesiana de Estado. Alm
disso, so feitos comentrios adicionais e outros encaminhamentos relativos ao tema.

O ESTADO NA VISO LIBERAL


Marcelino de Souza

O predomnio do liberalismo e de seu principal sustentculo o trabalho como


mercadoria e sua regulao pelo livre mercado compreende o perodo que vai da
segunda metade do sculo XVIII at a terceira dcada do sculo XX.
A fundamentao do liberalismo econmico encontra-se nas teses de David
Ricardo e, principalmente, de Adam Smith, o qual formula a justificativa econmica
para a incessante e necessria busca do interesse individual. Este autor introduz a
ideia de que ir apoiar-se e cristalizar-se como um fio condutor da ao do Estado
liberal: cada indivduo, agindo em seu prprio interesse econmico, quando atua
junto a uma coletividade de indivduos, maximiza o bem-estar coletivo. Assim, seu
grande postulado que, agindo de forma livre e ilimitada, o mercado assegura o
bem-estar. Ou seja, a mo invisvel do mercado livre que regula as relaes eco-
nmicas e sociais e produz o bem comum (BEHRING; BOSCHETTI, 2008).
Os argumentos de Adam Smith baseiam-se na livre iniciativa, ou seja, no
laissez-faire. O autor defende que a origem da riqueza das naes o trabalho dos
homens (a chamada teoria do valor-trabalho) e que um dos elementos importan-
tes para o aumento da produo a diviso do trabalho; ou seja, os trabalhadores
devem especializar-se na realizao de algumas tarefas. A ideia fundamental que a
produtividade decorre da diviso do trabalho e que esta se origina da tendncia ina-
ta da troca, a qual estimulada pelos mercados (BEHRING; BOSCHETTI, 2008).
Consequentemente, seriam necessrias a ampliao dos mercados e as iniciativas
privadas para que a produtividade e a riqueza fossem aumentadas.
Essa proposio, ou seja, a do predomnio do mercado como regulador das
relaes sociais, s pode, no entanto, ser confirmada com a condio de uma suposta
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ausncia de interveno do Estado na economia. Segundo a tese liberal, o papel do
Estado se limitaria a fornecer a base legal com a qual o mercado pode maximizar os

EAD
benefcios aos homens. Em outras palavras, trata-se, na perspectiva do liberalismo,
de um mal necessrio. Ao criticar duramente a presena do Estado mercantilista e
intervencionista, Adam Smith, todavia, no defende sua completa ausncia; pelo
contrrio, destaca a necessidade de um corpo de leis e a ao de um Estado que ga-
ranta maior liberdade ao livre mercado.
O antiestatismo presente no pensamento de Adam Smith e em sua apologia
do mercado como mecanismo natural de regulao das relaes sociais tem suas
razes fundamentadas no contexto em que surgiu o liberalismo no sculo XIX.
Neste perodo da histria, havia, na maneira de pensar a economia e a sociedade,
um componente nitidamente transformador, que tentava romper com as amarras
parasitrias da aristocracia e do clero, do Estado absoluto e de seu poder discricio-
nrio. O Estado liberal emergiu contra o Estado absoluto, que restringia as liberda-
des individuais (HUNT, 2005).
O mercado por si s levaria os indivduos a encontrar uma finalidade que no
estava presente na inteno inicial de Adam Smith. Pois, para este economista, a
procura do interesse prprio pelos indivduos, seu desejo natural de melhorar as con-
dies de existncia tendem a maximizar o bem-estar coletivo. Assim, o bem-estar se
constituiria em um efeito no-intencional da avareza (HUNT, 2005). Ou seja, con-
forme Behring e Boschetti (2008), a loucura das leis humanas no pode interferir
nas leis naturais da economia, e, por isso, o papel do Estado se reduz simplesmente a
fornecer a base legal para que o mercado livre possa ser o maximizador dos benef-
cios aos homens. Dessa forma, a pressuposio de seu tipo de Estado , para Adam
Smith, o Estado mnimo, controlado fortemente pelos indivduos que compem a
sociedade civil, onde est localizada a virtude.

AS FUNES DO ESTADO NA VISO LIBERAL

Adam Smith limita a trs as funes do Estado: a defesa contra inimigos exter-
nos; a proteo de todo indivduo de ofensas vindas de indivduos; e o provimento de
obras pblicas que no possam ser executadas pela iniciativa privada (SMITH, 1983).
Apresenta-se, a seguir, um resumo dos principais elementos do liberalismo,
para permitir um melhor entendimento da reduzida interveno do Estado na forma de
polticas sociais (BEHRING; BOSCHETTI, 2008):
u Predomnio do individualismo. O sujeito de direito para os liberais o

indivduo, e no a coletividade, de tal forma que os direitos civis foram os primeiros a


serem reconhecidos pelo Estado liberal no sculo XVIII, requisito fundamental para
a instituio da sociedade de classe.
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u O bem-estar individual maximiza o bem-estar coletivo. a venda
da fora de trabalho no mercado que proporciona a cada indivduo e sua famlia
EAD

o bem-estar social. Dessa maneira, no papel do Estado garantir bens e servios


pblicos para todos; cabe a cada um, individualmente, garantir seu bem-estar, o que
acaba conduzindo todos a uma situao de bem-estar.
u Predomnio da liberdade e da competitividade. atravs da liberdade

e da competitividade (formas de autonomia) que os indivduos decidiro o que


melhor para si e que lutaro por isso. O pensamento liberal considera que a liberdade
e a competitividade asseguram igualdade de condies e oportunidades para todos.
u Naturalizao da misria. Para os liberais, a misria natural e insolvel;

ela decorrncia da imperfeio humana. Ou seja, a misria entendida como pro-


duto da moral humana, e no como resultado do acesso desigual riqueza produzida.
u Predomnio da lei da necessidade. O pensamento liberal fundamenta-se

nas ideias malthusianas para propor que as necessidades humanas bsicas no devem
ser totalmente satisfeitas, pois sua manuteno um instrumento eficaz de controle
do crescimento populacional e da misria.
u Manuteno de um Estado mnimo. O Estado, para os liberais, deve ter

um papel neutro de legislador e de rbitro e desenvolver apenas aes complemen-


tares ao mercado. A interveno do Estado deve ocorrer na regulao das relaes
sociais, garantindo a liberdade individual, a propriedade privada e o livre mercado.
u As polticas sociais estimulam o cio e o desperdcio. As polticas

sociais, no Estado liberal, no devem ser garantidas, pois os auxlios sociais levam
reproduo da misria, diminuem o interesse pelo trabalho e geram acomodao, o
que, consequentemente, pode se tornar um risco para a sociedade de mercado.
u A poltica social deve ser um paliativo. No pensamento liberal, cabe

apenas assegurar ao segmento das crianas, dos idosos e dos deficientes uma assistn-
cia mnima, uma vez que a misria insolvel e alguns indivduos no tm condies
de competir no mercado de trabalho. Assim, a forma de reduo da pobreza traduz-
se nas aes promovidas pela caridade privada.
Com base nestes princpios, que eram defendidos pelos liberais e assumidos
pelo Estado capitalista, ao Estado cabia o papel de proteger o direito vida, liber-
dade individual e aos direitos de segurana e de propriedade. Para tanto, esse Estado
liberal assumia um carter policialesco e repressor, e sua funo principal era a no-
interveno na liberdade individual.
O Estado limitava-se a incorporar algumas demandas da classe trabalhadora, ao
transformar as reivindicaes em poucas e pequenas melhorias em suas condies de
vida. Nesse sentido, as primeiras iniciativas em termos de polticas sociais so mais
bem compreendidas, no como uma polarizao entre Estado liberal e Estado social,
mas apenas como uma relao de continuidade entre Estado liberal e Estado social.
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O ESTADO NA VISO MARXISTA

EAD
Marcelino de Souza

Elaborada a partir das sociedades altamente industrializadas de seu tempo (In-


glaterra e Estados Unidos), a contribuio de Karl Marx (1818-1883) para uma for-
mulao da concepo de Estado ocorre atravs de sua viso materialista da histria,
na qual d prioridade esfera econmica na explicao das transformaes que ocor-
rem nas esferas da cultura e da poltica. Conforme interpretao de Dias (2008),
para Marx, qualquer sistema de produo que tenha ocorrido na histria apresenta
relaes sociais especficas e uma forma particular de distribuio do produto eco-
nmico, e isso serve para explicar as mudanas na poltica e na cultura.
Assim, as relaes de produo determinam a forma pela qual a sociedade se
organiza para utilizar as foras produtivas, ao mesmo tempo em que se criam estru-
turas polticas distintas baseadas em classes sociais. o desenvolvimento da infraes-
trutura econmica que provoca as transformaes sociais e histricas.
A teoria marxista tem um carter revolucionrio, pois avana a ideia de que
as foras produtivas so controladas por uma minoria que conseguiu aproveitar-se
da classe trabalhadora, apropriando-se do valor excedente do trabalho, a mais-valia
(DIAS, 2008). Nesse sentido, o trabalhador explorado pelo capitalista ao vender
sua fora de trabalho como uma mercadoria que adquirida por um custo inferior ao
que realmente deveria ser pago. Configura-se, assim, uma situao muito explosiva,
que favorece a luta de classe, tendo como principal protagonista a classe operria.
Na concepo marxista, ainda segundo a viso do autor supracitado, o Estado
um instrumento das classes dominantes que tem como objetivo manter essa situao
de dominao sobre as demais classes da sociedade capitalista. A revoluo proletria
deve destruir o Estado, pois este se constitui, em primeira e ltima instncia, no
instrumento de dominao de uma classe (a burguesia) sobre outra (o proletaria-
do). Isso porque a estrutura social formada por uma relao desigual em que uma
maioria explorada, ao vender sua fora de trabalho, e uma minoria a explora, apro-
priando-se da maior parte do produto do trabalho realizado. Tal situao somente se
concretiza na medida em que exista um instrumento de dominao que sirva para
a manuteno dessa estrutura. E essa, para os marxistas, a finalidade do Estado.
Assim sendo, na viso marxista, o Estado representa a organizao de classe do po-
der poltico que defende e garante a dominao de uma classe sobre outra. Para cumprir
seus objetivos, o Estado dispe de rgos de poder, como, por exemplo, o exrcito, a
poltica, os juzes, os presdios, etc., visando assegurar o domnio poltico da classe que
domina economicamente e esmagar resistncias das demais classes (DIAS, 2008).
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O Estado no poderia ser concebido como algo distinto de um instrumento
de dominao de classe. o que se observa em uma sociedade onde prevalece a
EAD

propriedade dos meios de produo e onde so geradas diferenciadas formas de


desigualdade social, havendo, consequentemente, o favorecimento de uma minoria
contra uma maioria.
Outro aspecto importante a ser ressaltado que, estando o proletariado mais
consciente de sua condio, a concentrao do capital nas mos de um nmero
reduzido de pessoas, de acordo com a teoria marxista, levaria a uma revoluo que
faria com que o proletariado se apropriasse do Estado, para, desse modo, passar
a uma fase intermediria do comunismo, denominada ditadura do proletariado.
Neste momento histrico, o Estado se tornaria o proprietrio dos meios de pro-
duo sob a direo do proletariado, expropriando os proprietrios dos meios de
produo e impedindo que eles se apossassem de seus bens. Assim, quando todos
os meios de produo passassem a ser propriedade do Estado, no haveria mais
necessidade de Estado (DIAS, 2008).
Apesar de no se poder inferir da viso marxista uma teoria do Estado capi-
talista, possvel retirar de suas principais premissas os fundamentos marxistas de
Estado (PETERSEN et al., 1998).
O primeiro desses fundamentos que o surgimento e o desenvolvimento do
Estado decorreram das relaes de produo, e no do desenvolvimento da mente
humana. Ou seja, os marxistas tm uma viso materialista do Estado: relacionam
sua emergncia e seu desenvolvimento ao desenvolvimento da humanidade.
O segundo fundamento que o Estado no representa, nem pode represen-
tar, a vontade geral e no visa realizao do bem comum. Ele , pelo contrrio, a
expresso poltica da estrutura de classes de uma determinada sociedade, represen-
tante dos interesses da classe que detm os meios de produo.
O terceiro fundamento que o Estado nem sempre existiu e que, consequen-
temente, ele se tornar desnecessrio em uma sociedade sem classe.
Efetivamente, a discusso do Estado pelos autores da corrente marxista avan-
ou de maneira significativa a partir de meados do sculo XX, como tambm foram
importantes as transformaes pelas quais o Estado passou para se adequar s novas
fases do desenvolvimento capitalista.
Assim, conclui-se que a viso marxista de Estado se tem aprofundado de tal
forma que alguns tericos que adotam esse enfoque j no consideram o Estado
como sendo apenas um aparelho repressivo da burguesia, mas um campo da luta
de classes, cuja natureza pode at mesmo ser alterada com o desenvolver dessa luta.
Tal concepo marxista diferenciada tem, obviamente, implicaes importantes em
termos de projetos de polticas pblicas e de sua implementao.
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O ESTADO NA VISO KEYNESIANA

EAD
Leonardo Xavier da Silva

A ascenso do pensamento do economista ingls John Maynard Keynes (1883-


1946) ocorreu com a publicao, em 1936, de sua mais comentada obra, Teoria Geral
do Emprego, dos Juros e da Moeda. Keynes passou a ser o principal mentor das polticas
econmicas que advieram da crise de 1929 e se consolidaram logo aps a Segunda
Guerra Mundial.
Suas opinies ganharam destaque especialmente graas a suas interpretaes
relativas s causas das crises e a suas proposies de polticas para devolver a econo-
mia a seu caminho de crescimento. O contexto da emergncia dessas ideias exata-
mente o perodo da maior crise j vivida pelo mundo capitalista, a chamada Grande
Depresso, iniciada em 1929, com reflexos em todos os pases ao longo da dcada de
1930 (VASCONCELLOS; GARCIA, 1998).
Keynes no tinha a inteno de promover uma revoluo no que se entendia
por Estado. Embora, para ele, o Estado liberal estivesse com seus dias contados, ele
pretendia sugerir polticas que pudessem dar sustentao ao capitalismo. Ou seja,
Keynes partia do conceito de Estado vigente, para torn-lo o estabilizador e o pro-
motor do crescimento econmico. Com o esgotamento do iderio do Estado liberal
(ou Estado neutro), nos anos 20 do sculo passado, surgiu a proposio de colocar
o Estado como agente mais participativo nas questes econmicas, ganhando este,
ento, uma nova feio, com ao efetiva nos temas internos e internacionais. Assim,
conforme Leal (1990), Keynes estava construindo uma nova via de interpretao de
Estado, distinta do arranjo liberal e do socialismo de Estado, este ltimo suposta-
mente alicerado nas ideias marxistas.
A lgica keynesiana revolucionou o pensamento econmico em vigor, ao inver-
ter o argumento de que o setor produtivo (oferta), de forma praticamente autnoma,
geraria o consumo (demanda) (HUNT, 2005). Em outras palavras, para Keynes, a
demanda agregada, ou efetiva, determinaria o volume de produo que, por sua vez,
definiria o volume de emprego dos fatores de produo (trabalho, capital, terra,
tecnologia e capacidade empresarial). Essa viso de formao da riqueza, advinda da
demanda, traria como efeito a necessidade de distribuir melhor a renda da produ-
o, dando prioridade ao consumidor em relao ao produtor. Com isso, os Estados
nacionais poderiam promover polticas de incentivo demanda agregada, de modo a
evitar crises que viessem a ampliar o desemprego e a reduzir os lucros dos capitalistas.
Os Estados nacionais aos poucos foram aplicando as sugestes de polticas eco-
nmicas de Keynes, o que levou a resultados positivos no perodo que se seguiu
Segunda Guerra Mundial. Os primeiros pases a inserirem a doutrina keynesiana em
suas polticas foram os Estados Unidos, seguidos do Brasil da Era Vargas (FONSECA,
1989). O sucesso do Estado keynesiano nos EUA fez com que a Europa Ocidental
passasse a adotar polticas que posteriormente se tornaram conhecidas como de
16
Bem-Estar Social, na concepo que se difundiu atravs da expresso Welfare State.
Tem-se, assim, observado a prtica do keynesianismo nos pases capitalistas ociden-
EAD

tais, algo que ser contestado pelas teorias polticas e econmicas somente no final
da dcada de 1980, quando o mundo capitalista experimenta momentos de recesso
em sua economia (VASCONCELLOS; GARCIA, 1998; LEAL, 1990).
Ainda que no tenha sido proposto necessariamente como uma ruptura com
os princpios liberais, e tampouco tenha surgido como uma reao aos modelos de
socialismo de Estado, o pensamento de Keynes trouxe como resultado um alarga-
mento do Estado sem precedentes e [...] uma nova relao entre capitalismo e insti-
tuies (LEAL, 1990, p. 5). Promoveu-se, a partir dessa ideologia, uma economia
baseada no trip Estado/Capital/Trabalho. A consequncia seria uma nova forma de
negociao triangular, em que as relaes entre a classe dos empresrios e a classe dos
trabalhadores ocorreria em um ambiente de menor tenso.
Com base no que expe Leal (1990), pode-se afirmar que a combinao entre
capitalismo e democracia, antes no contemplada no iderio do Estado, passa a se
concretizar atravs de um compromisso entre capital e trabalho. De um lado, os
proprietrios dos meios de produo do liberdade aos no-proprietrios de se or-
ganizarem e de criarem instrumentos polticos que lhes possibilitem reivindicar seus
direitos na repartio dos recursos e na consequente distribuio da renda. De ou-
tro, os no-proprietrios dos meios de produo convivem de forma amistosa com
a manuteno da propriedade privada do capital e com as regras de lucratividade.
A estrutura desta sociedade capitalista de proprietrios monopolistas convivendo
harmoniosamente com trabalhadores organizados, ambos politicamente aparelha-
dos, com vistas a cobrar do Estado a condio de Bem-Estar Social.
O Estado baseado nas propostas de Keynes apoiou-se em um novo compromis-
so de combinao entre o capital e o trabalho, que daria condies de se chegar a um
consenso poltico. Esse compromisso, conforme Leal (1990), seria dual, no sentido
de haver um duplo objetivo, o pleno emprego e a igualdade, em uma sociedade em
que a propriedade dos instrumentos de produo pertence a uma seleta classe social,
a capitalista. De qualquer forma, a igualdade seria possvel com a participao efetiva
do Estado na economia, atravs de servios sociais que permitiriam o bem-estar ge-
ral. Assim, o capitalismo nos moldes keynesianos do ps-guerra, que haveria de ser
chamado de Welfare State, viu-se realizado (e livremente adaptado) nas experincias
ocidentais de social-democracia.
Os pressupostos keynesianos de crescimento e de distribuio da renda tor-
naram-se compatveis com o ideal social-democrata, medida que permitiram uma
igualdade poltico-partidria entre a classe trabalhadora e a classe capitalista. Isso
vivel em um contexto de crescimento econmico porque, conforme j ressaltado, a
sociedade est apoiada no trip Estado/Capital/Trabalho, sem conflitos que compro-
metam a estabilidade do sistema em vigor.
17
Assim sendo, conforme Leal, o Welfare State resultante do pensamento keynesiano

EAD
[...] desempenha funes fundamentais: de um lado, retirando do cam-
po da luta de classes o conflito poltico, atravs da satisfao das neces-
sidades da classe operria e da promoo dos meios para seu atendi-
mento de forma coletiva; de outro, propiciando maior regularidade ao
processo de produo, afastando-o dos conflitos na produo e dando
maior estabilidade economia, atravs da desconexo entre mudanas
na demanda efetiva e no emprego. (Adaptado de: LEAL, 1990, p. 8).

Dito isso, cabe ainda observar, de acordo com o mesmo autor, que a estrutura
criada com o Welfare State keynesiano tem como efeitos indiretos o crescimento da
burocracia, que pode interferir na gesto e no controle das polticas pblicas, o aden-
samento do aparelho econmico do Estado e a demanda pela interveno governa-
mental sobre a rea social. Tal crescimento do Estado provoca como consequncia
a emergncia do planejamento estatal e o aumento do emprego pblico. Isso, como
forma de atender aos objetivos originalmente contraditrios de promover a acumu-
lao e a reproduo do capital e de garantir os benefcios sociais classe trabalhadora.

CONSIDERAES FINAIS

Desde o sculo XVIII, quando o avano do capitalismo na Europa provocou


novas interpretaes sobre o papel do Estado na economia, tm se desenvolvido teses
que defendem para ele uma configurao mais eficiente, tanto para a reproduo do
capital, por um lado, quanto para o bem-estar dos trabalhadores, por outro. O con-
texto histrico de cada viso de Estado justifica seus argumentos.
Para a concepo liberal, a tese de Estado mnimo, ou antiestatismo smithiano,
surge das insatisfaes com um Estado absolutista, perdulrio e que cerceia as liber-
dades individuais.
A abordagem marxista, por sua vez, ao verificar a ascenso do capital e a obten-
o dos lucros s custas do trabalho no remunerado, prope a ruptura do Estado
que sustenta essa situao. Sugere que o Estado seja tomado pela classe proletria,
para, em um momento posterior, deixar de existir, medida que a sociedade deixar
de ter classes.
Por ltimo, a interpretao keynesiana de Estado surgiu com a inteno de
aplicar polticas pblicas como instrumentos anticclicos em cenrios de crise eco-
nmica. Para tal, prope um capitalismo com democracia, em que so atendidas as
demandas sociais dos trabalhadores, com preservao da propriedade privada dos
meios de produo.
O panorama de crise na economia mundial, vislumbrado a partir do segundo
semestre de 2008, acendeu novamente a discusso sobre o desenho do Estado e seu
papel na promoo da estabilidade econmica e da sociedade. E o que se tem ob-
18
servado um direcionamento aplicao de polticas keynesianas, de cunhos fiscal,
monetrio e cambial, com vistas a impedir que a economia mundial adentre um ciclo
EAD

de depresso. A evidncia do uso de instrumentos de poltica baseados no iderio de


Keynes est nas decises tomadas pelo Governo brasileiro atual, que alterou tempora-
riamente alquotas de Imposto sobre a Renda (IR), bem como reduziu o Imposto so-
bre Produtos Industrializados (IPI), com o intuito de estimular o consumo e impedir
a recesso (LEITE, 2008, p. 36). Aliados a isso, intervenes no mercado cambial e
abrandamento do controle sobre o volume de moeda em circulao complementam
o pacote anticrise promovido pelo Estado brasileiro. Essas questes de interveno
do Estado sobre a economia podero ser mais bem compreendidas no prximo cap-
tulo do curso, onde sero discutidas a macroeconomia e as polticas pblicas. Por ora,
vale identificar as reaes polticas do Governo, conforme a situao da economia do
pas, e interpret-las de acordo com as vises de Estado expostas neste captulo.

REFERNCIAS

BEHRING, Elaine Rossetti; BOSCHETTI, Ivanete. Poltica Social: fundamentos e his-


tria. 5. ed. So Paulo: Cortez, 2008. Biblioteca Bsica de Servio Social, v. 2.
DIAS, Reinaldo. Cincia Poltica. So Paulo: Atlas, 2008.
FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Vargas: o capitalismo em construo, 1906-1954.
So Paulo: Brasiliense, 1989.
HUNT, E. K. Histria do pensamento econmico: uma perspectiva crtica. 2. ed. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2005.
LEAL, Suely Maria Ribeiro. A outra face da crise do Estado de Bem-Estar Social:
neoliberalismo e os novos movimentos da sociedade do trabalho. Caderno de Pesquisa,
NEPP/UNICAMP, n. 13, 1990.
LEITE, Paulo Moreira. Um plano keynesiano. poca, Rio de Janeiro, Globo, n. 552,
15 dez. 2008.
PETERSEN, urea et al. Cincia Poltica: textos introdutrios. Porto Alegre: Mundo
Jovem, 1998.
SMITH, Adam. A riqueza das naes: investigao sobre sua natureza e suas causas. So
Paulo: Abril Cultural, 1983.
VASCONCELLOS, Marco Antnio Sandoval de; GARCIA, Manuel Enriquez. Funda-
mentos de Economia. So Paulo: Saraiva, 1998.
19
2 ESTADO, MACROECONOMIA E POLTICAS PBLICAS: OBJETIVOS
E INSTRUMENTOS DE POLTICA ECONMICA E ESTRUTURA

EAD
DA ANLISE MACROECONMICA

Leonardo Xavier da Silva e Marcelino de Souza

INTRODUO

Neste captulo, apresenta-se o comportamento do Estado diante da economia no


sculo XX. Conforme se observou no captulo anterior, no incio da dcada de 1920,
a chamada macroeconomia imps ao Estado a necessidade de ampliar sua participao
nas aes dos agentes individuais, de maneira a alcanar um objetivo geral. A partir des-
se perodo, ficaram explcitas as intervenes do Estado, por meio de polticas pblicas,
com a finalidade de atingir diferentes objetivos especficos, a saber: alto nvel de empre-
go, estabilidade de preos, distribuio de renda e crescimento econmico. Emerge,
com isso, o iderio keynesiano e, com ele, a mencionada rea da macroeconomia.
A sociedade cobra do Estado aes polticas que, no mbito econmico, so iden-
tificadas como de perfil fiscal e monetrio, e at mesmo aes polticas ligadas ao setor
externo (cambial e comercial). Assim sendo, o governo acaba por interferir nos grandes
mercados, que so identificados dentro da parte real da economia e da parte monetria
da economia. Para alcanar os objetivos deste captulo (descrever as metas da poltica
macroeconmica, discutir os instrumentos da poltica macroeconmica e apresentar a
estrutura da anlise macroeconmica), o presente texto abordar, primeiro, a contex-
tualizao do surgimento da macroeconomia e da popularizao dos argumentos keyne-
sianos, bem como o que se entende por macroeconomia; a seguir, os objetivos da pol-
tica macroeconmica, a discusso dos instrumentos de poltica macroeconmica e seus
usos, incluindo-se aqui aplicaes para a agricultura e a estrutura da anlise macroeco-
nmica. Por fim, so feitos encaminhamentos para a compreenso plena dos elementos
introdutrios da poltica macroeconmica e de suas recentes aplicaes no Brasil.

SURGIMENTO DA MACROECONOMIA: CONTEXTO E ASPECTOS FUNDAMENTAIS

Contexto Histrico
Assinalou-se, anteriormente, que John Maynard Keynes (1883-1946) teve seu
pensamento amplamente divulgado atravs de sua mais famosa obra, Teoria Geral do
20
Emprego, dos Juros e da Moeda, publicada originalmente em 1936. Esse texto consi-
derado o marco inicial da chamada macroeconomia moderna3.
EAD

Keynes preocupou-se com o empirismo da economia; e preciso levar em


conta o contexto da poca (dcada de 1930) para compreender o impacto de suas
ideias (VASCONCELLOS; GARCIA, 1998). Cabe lembrar que foi no perodo da
Grande Depresso (1929 a 1933) que se verificou uma situao conjuntural crtica,
com desemprego elevadssimo, tanto na Europa quanto nos Estados Unidos (aps
a quebra da Bolsa de Nova Iorque).
A teoria econmica vigente acreditava que o problema fosse temporrio. Com
a profundidade e a coerncia contextual de suas ideias, Keynes mostrou que as po-
lticas econmicas da poca no funcionavam a ponto de tirar o mundo da recesso.
Para o autor, a demanda agregada, ou efetiva, importantssima para explicar o nvel
de produto na economia, o qual, por sua vez, explica o volume de emprego.
Na viso keynesiana, no existem foras de autoajustamento na economia, o que
obrigou o Estado a intervir com polticas de gastos pblicos, derrubando o laissez-faire
da escola clssica. Como visto no captulo anterior, o Princpio da Demanda Efetiva faz
que com que seja retirada do lado da oferta a capacidade de formao da renda e do
produto de um pas. Com esse princpio, o consumidor quem define o crescimento
do produto, do emprego e da renda nacional.
Os argumentos de Keynes tiveram grande influncia sobre as polticas econ-
micas de diversos pases capitalistas, inclusive do Brasil. Essas polticas comprova-
ram ser eficientes e apresentaram resultados positivos especialmente aps a Segun-
da Guerra Mundial, quando o mundo ocidental experimentou uma fase de grande
expanso econmica, traduzida em crescimento do produto e da renda nacionais,
aliado ao aumento do emprego de mo de obra.

Aspectos fundamentais da macroeconomia


Mas, ento, o que macroeconomia? a rea de estudo que avalia a economia
como um todo, analisando a determinao e o comportamento dos grandes agregados,
tais como: renda e produto nacional, nvel geral de preos (inflao), emprego e de-
semprego, estoque de moeda e taxa de juros, balano de pagamentos e taxa de cmbio.

Macroeconomia
a rea da economia que estuda variveis agregadas como renda e produto nacional, nvel
geral de preos (inflao), emprego e desemprego, estoque de moeda e taxa de juros, balan-
o de pagamentos e taxa de cmbio.

3 Isso no quer dizer que os economistas anteriores a Keynes tenham simplesmente ignorado a aborda-
gem agregada da economia (HUNT, 2005). Mas, como a teoria que servia de base para esses estudiosos
era aquela segundo a qual o mercado tinha a capacidade de utilizar, de forma mais eficiente, todos os
recursos, permitindo assim o equilbrio com pleno emprego, considerava-se que a interferncia do
governo (por via de polticas pblicas) seria algo desnecessrio e, at mesmo, prejudicial ao mercado.
21
A macroeconomia no estuda comportamentos individuais, nem mesmo mer-
cados especficos, que so objeto da microeconomia. No analisa o comportamento

EAD
dos preos de um mercado individual, nem o perfil de um consumidor, e tampouco o
perfil de uma empresa. objeto da macroeconomia o estudo dos grandes mercados,
tais como o mercado de trabalho e o mercado financeiro.
Na concepo de uma abordagem global, de acordo com Vasconcellos e Garcia
(1998), a macroeconomia estabelece relaes entre os grandes agregados econmicos
e permite maior compreenso de algumas interaes entre as variveis mais rele-
vantes da economia. Discutem-se as inter-relaes entre os mercados monetrio,
de bens e servios e o mercado de trabalho que servem poltica e a programao
econmicas. Incluem-se nesta anlise o mercado de ttulos (pblicos e privados) e o
mercado de divisas (moeda estrangeira negociada no pas).
A macroeconomia trata geralmente de aspectos verificveis a curto prazo (como
chegar estabilizao econmica preo, emprego de mo de obra, quantidade pro-
duzida, investimento, etc.). A parte da macroeconomia que trata da economia a longo
prazo a chamada Teoria do Crescimento Econmico, em que se observa o compor-
tamento econmico das variveis agregadas para perodos mais extensos de tempo.

Objetivos de Poltica Macroeconmica


Para se definirem as polticas pblicas que sero adotadas pelo Estado, necess-
rio estabelecer previamente os objetivos a serem priorizados. Isso, porque as polticas
so instrumentos e, portanto, meios utilizados para se chegar a determinado fim. A
opo por um objetivo poder implicar o adiamento da concretizao de outro, ou, en-
to, a consecuo indireta de um terceiro. Para a compreenso das polticas do Estado,
apresentam-se a seguir os objetivos de poltica macroeconmica abaixo discriminados.

ALTO NVEL DE EMPREGO

At o incio do sculo XX, quando imperava a viso neoclssica de equilbrio do


mercado (baseada em Leon Walras e Alfred Marshall), acreditava-se que o mundo fun-
cionasse de acordo com os preceitos do liberalismo econmico (HUNT, 2005). Ou seja,
os mercados, sem a interferncia do Estado, conduziriam a economia ao pleno emprego
de seus recursos. Haveria uma mo invisvel que levaria o mercado ao equilbrio.
O crescimento econmico provocou o aumento da complexidade das relaes
entre os agentes. Com isso, surgiram novas formas de aparelhamento, tais como sin-
dicatos de trabalhadores, organizaes de empresrios e outros grupos econmicos,
e observou-se o crescimento de mercados, incipientes at o final do sculo XIX, tais
como o de capitais. Isso provocou mudanas no mercado global introduziu novas mo-
dalidades ao equilbrio desejado. Em decorrncia da quebra da Bolsa de Nova Iorque,
em 1929, houve um grande desemprego mundial, que, de acordo com Vasconcellos e
Garcia (1998), obrigou os economistas a reavaliarem o pensamento econmico liberal.
22
Devido ao problema do desemprego e graas s proposies keynesianas de
polticas de estabilizao e de retorno ao pleno emprego, as decises de Estado pas-
EAD

saram a adotar polticas pblicas que lograssem colocar a economia em uma situao
de equilbrio a longo prazo. A ao governamental, por via do uso de instrumentos
de poltica econmica, daria condies para se reduzirem as taxas de desemprego.
Seria, pois, imperativo para o governo orientar suas polticas no sentido de promover
o pleno emprego dos recursos produtivos disponveis na economia. Dessa forma, ele
proporcionaria, a longo prazo, a ocupao do trabalho em setores geradores de renda
(PINHO; VASCONCELLOS, 2003).
A interveno do Estado na economia de mercado preconizada por Keynes
perdura at os dias atuais, ficando sua ao mais evidente sempre que afloram con-
junturas de desemprego. Podem ser citadas como exemplos as crises de 1929, aque-
las relacionadas ao petrleo, em 1973 e em 1979, e aquela recentemente iniciada no
segundo semestre de 2008.
Crticas interveno estatal so observadas em perodos de franco crescimen-
to da economia. Alguns economistas liberais do sculo XX, como so os casos de
Friedrich August von Hayek, de Milton Friedman e, mais recentemente, de Gary
Becker (MACHADO, 2007), trouxeram tona teses relacionadas possibilidade de
equilbrio geral dos mercados e, consequentemente, de pleno emprego dos recursos
produtivos, incluindo-se a a mo de obra. A questo que se apresenta como crtica
viso keynesiana que a ao do Estado cerceia as liberdades individuais, subordinan-
do a ele a sociedade e invertendo a lgica original entre poder pblico e sociedade.
Apesar de essas questes habitarem a discusso acerca do Estado e da aplicao de suas
polticas pblicas, Keynes inaugurou a discusso sobre o grau aceitvel de interferncia
do Estado na economia e, portanto, sobre sua conduta na sociedade.

ESTABILIDADE DE PREOS

Para se compreenderem adequadamente as razes que levam o poder pblico a


estabelecer como objetivo de poltica a estabilidade de preos, importante entender
por que no se desejam preos desajustados. A instabilidade de preos, conhecida cor-
riqueiramente como inflao, o aumento contnuo e generalizado no nvel geral de
preos. Seguindo a coerncia da abordagem deste captulo, a inflao no se configura
a partir de variaes pontuais de preos, quer no tempo, quer no espao. Ou seja, um
aumento de preo sazonal ou em um mercado local no considerado como inflao.
preciso haver aumento nos preos de vrios produtos e servios da economia, devendo
esses aumentos ocorrer em sucessivos perodos de tempo (normalmente meses).
Mas, afinal, por que a inflao indesejada? Aparentemente, quando o aumento
nos preos dos produtos e servios seguido de uma correo geral nos salrios, no
h perdas. Contudo, medida que os ndices de preos vo aumentando, ms a ms,
os valores pagos aos trabalhadores normalmente no acompanham tais altas, o que
23
leva reduo do poder aquisitivo das classes assalariadas, muitas vezes dependentes
de perodos pr-definidos de reajuste em suas remuneraes. Esta a primeira conse-

EAD
quncia gerada pelas altas taxas de inflao, distoro na distribuio de renda.
Outro efeito provocado pela inflao a queda na arrecadao tributria do go-
verno, em decorrncia de, pelo menos, dois motivos (BARBOSA, 1987). O primeiro
deles a perda real do valor do tributo, devido ao tempo que decorre entre o fato gera-
dor do imposto (quando o consumidor adquire um produto ou servio e paga um im-
posto sobre o bem, este recolhido pela empresa que fez a venda) e o recolhimento do
tributo pelo governo (fisco municipal, estadual ou federal). o chamado Efeito Tanzi,
ou Efeito Oliveira-Tanzi. O segundo motivo a no-indexao total do imposto. Como
alguns tributos so calculados com base em uma estimativa de preo do produto final,
a variao em seu preo no ter a imediata correo do imposto que sobre ele incide.
Outras distores provocadas pela instabilidade de preos, conforme Pinho e
Vasconcellos (2003), so expostas a seguir. Elevadas taxas de inflao, em nveis supe-
riores aos aumentos nos preos internacionais, tornam o produto nacional mais caro
em relao quele produzido no exterior. Sem ao estatal, verifica-se uma tendncia
de estmulo s importaes, em detrimento da produo local, e de desestmulo s
exportaes. Com isso, o pas passa a sofrer com problemas no balano de pagamen-
tos, os quais sero resolvidos se o governo recorrer a polticas pblicas que procurem
corrigir a deformidade causada pelo aumento nos preos internos. De acordo com
os autores acima citados, a inflao afeta tambm o mercado de capitais, medida
que h desvalorizao rpida da moeda nacional, o que desestimula a aplicao de
recursos no mercado financeiro. Da a necessidade de interveno estatal, com o
intuito de compensar as perdas causadas pela desvalorizao monetria.
Por fim, cabe ainda mencionar que o processo inflacionrio provoca mudanas
nas expectativas dos agentes. A chamada inflao de expectativas, ou inflao psico-
lgica, conforme Vasconcellos e Garcia (1998), afeta especialmente os empresrios,
que perdem a previsibilidade de seus lucros. Ser verificada, por conseguinte, uma
expectativa sobre os eventos futuros da economia, o que reduzir investimentos e
frear a criao de postos de trabalho, agravando a situao da economia do pas.
At o incio dos anos 2000, o principal objetivo de poltica econmica a ser
atingido pelos governos brasileiros era o da estabilidade de preos (combate in-
flao). Como, nesses anos, a trajetria inflacionria de ndices reduzidos, o pas
passou a dispensar ateno a seu crescimento econmico, o que acarreta, como con-
sequncia, o aumento no nvel de emprego na economia nacional.

DISTRIBUIO EQUITATIVA DA RENDA

Como referido no captulo anterior, quando foram abordadas as vises de Es-


tado sob as ticas liberal, marxista e keynesiana, a interpretao de Estado inspirada
em Keynes teve como um dos diferenciais o objetivo macroeconmico de distribuio
24
da riqueza gerada com o crescimento econmico do pas. Ou seja, ao contrrio das
interpretaes liberal e marxista, no se verifica o direcionamento da renda para uma
EAD

classe social especfica, que coordena as aes do Estado, mas sim, uma democratiza-
o do acesso aos resultados da produo do pas no perodo (normalmente um ano).
H ndices que servem de referncia para a compreenso do quanto a riqueza pro-
duzida em um pas distribuda ou concentrada. Eles so obtidos, por exemplo, a partir
da Curva de Lorenz e do ndice de Gini, este ltimo a mais corriqueira entre as formas
de se calcular o quanto do produto de um pas repartido pela sociedade. Ultimamente,
o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) desenvolvido pelo Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) tambm tem sido amplamente divulgado e
empregado para se avaliar a concentrao da renda e o desenvolvimento de um pas.

ndice de Gini
Este ndice mede o grau de desigualdade existente na distribuio de indivduos segundo a
renda domiciliar per capita. Seu valor varia de 0, quando no h desigualdade (a renda de
todos os indivduos tem o mesmo valor), a 1, quando a desigualdade mxima (apenas um
indivduo detm toda a renda da sociedade, e a renda de todos os outros indivduos nula).
(Fonte: PNUD. Disponvel em: <http://www.pnud.org.br/popup/pop.php?id_pop=97>).

No caso do Brasil, h um histrico de concentrao da renda, com origem ainda


no perodo colonial. Os relatrios de desenvolvimento humano (RDH) elaborados
pelo PNUD apontam que, at o RDH de 2005, o pas era considerado, pelo ndice
de Gini, o segundo pas mais desigual do planeta, entre 126 pases e territrios da
amostra. De acordo com esse relatrio, o Brasil melhorou sensivelmente sua condi-
o, passando a ocupar o dcimo lugar entre os pases de mais aguda desigualdade. Sua
situao na Amrica s melhor que a de Colmbia, Bolvia e Haiti (PNUD, 2005).
O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), por sua vez, mostra uma condio
melhor para o pas, visto que esse ndice coloca o Brasil entre os pases considerados de-
senvolvidos, uma vez que atingiu 0,807, de acordo com clculo referente a 2006. Contu-
do, o mesmo ndice aponta uma forte desigualdade, sendo o IDH dos 20% mais pobres
inferior ao dos mais pobres de pases como Indonsia, Vietn e Paraguai (PNUD, 2008).

IDH
Este ndice leva em considerao o PIB per capita, depois de corrigi-lo pelo poder de compra da
moeda de cada pas, mais a longevidade e a educao. Para aferir a longevidade, o indicador
utiliza nmeros de expectativa de vida ao nascer. O item educao avaliado pelo ndice de
analfabetismo e pela taxa de matrcula em todos os nveis de ensino. Essas trs dimenses tm
a mesma importncia no ndice, que varia de 0 a 1. (Fonte: PNUD, 2009).

Embora as condies de distribuio de renda no Brasil ainda estejam aqum


daquelas observadas em pases desenvolvidos, e mesmo em pases vizinhos, como
Chile, Argentina e Uruguai, a tendncia tem mostrado uma melhoria nos indicado-
res. Isso tende a consolidar uma trajetria de renda mais bem distribuda, cumprin-
do-se essa meta da poltica macroeconmica.
CRESCIMENTO ECONMICO 25

EAD
Este objetivo considerado como sendo de longo prazo. Para desenh-lo, o Es-
tado precisa, normalmente, fazer um planejamento. O crescimento econmico tem
caracterstica distinta dos demais objetivos que tm de ser cumpridos a curto prazo. O
crescimento econmico considera o aumento contnuo da renda per capita. Conforme
Vasconcellos e Garcia (1998), quando h recursos ociosos, o aumento do produto na-
cional possibilita atingir o pleno emprego, gerando emprego de mo de obra e renda.
Quando, porm, todos os recursos produtivos esto sendo empregados no processo
produtivo, preciso que haja expanso dos recursos disponveis, bem como avano
tecnolgico que permita o uso mais eficiente desses recursos, em princpio, escassos.
Desde a dcada de 1930, quando Harrod, em 1936, apresentou o primeiro mode-
lo de crescimento econmico propriamente dito, seguido de Domar, em 1946 (h con-
vergncia nos modelos e, por isso, eles so tratados como um nico, o chamado modelo
de Harrod-Domar), at o modelo de Solow, de 1956, e o de Meade, de 1961, e suas
consequentes adaptaes e atualizaes, tm se agregado variveis. So exemplos destas:
o aumento vegetativo da fora de trabalho; o aumento do estoque de capital; o aprendi-
zado, a qualificao e uma maior produtividade da mo de obra; o avano tecnolgico; a
eficincia na gesto (BRESSER-PEREIRA, 1975; VASCONCELLOS; GARCIA, 1998).
Como exposto acima, o crescimento econmico permite o crescimento da ren-
da nacional e o crescimento da renda per capita. Porm, a partir das dcadas de 1960
e de 1970, comearam a surgir dvidas acerca do crescimento como objetivo de
poltica macroeconmica. A renda nem sempre reflexo de bem-estar. Por exemplo,
pases rabes possuem altas rendas per capita, mas no possuem o melhor padro de
vida do mundo. Da mesma forma, problemas ambientais tm obrigado centenas de
pases a reavaliar seu padro de crescimento econmico.
Vistos os objetivos, preciso identificar os instrumentos utilizados pelo gover-
no para que eles sejam alcanados. Por isso, expem-se, adiante, os instrumentos de
poltica econmica e seus usos, de acordo com os objetivos priorizados pelo Estado.

EQUILBRIO DO BALANO DE PAGAMENTOS

Quando a economia de um pas se abre para relaes com o resto do mun-


do, sejam essas de cunho comercial, sejam de servios, ou ainda de capital, faz-se
necessrio garantir que tais trocas ocorram sem que haja prejuzo entre as partes.
Todas essas transaes so contabilizadas no chamado Balano de Pagamentos, que
pode ser definido como registro estatstico-contbil de todas as atividades econmicas
mantidas entre residentes e no-residentes, ao longo de um dado perodo de tempo
(normalmente um ano). Quando so verificados prejuzos nas negociaes com o
exterior, ocorre a remessa lquida de riqueza para fora do pas. Alternativamente,
quando um pas recebe mais capital do que envia ao meio externo, ocorre entrada
lquida de renda. O equilbrio no Balano de Pagamentos tem por objetivo impedir
perdas no mercado externo, assegurando que as aes do pas no exterior tragam
sua sociedade benefcios, como, por exemplo, o crescimento da riqueza nacional.
26
INSTRUMENTOS DE POLTICA MACROECONMICA
EAD

As polticas macroeconmicas alteram o desempenho do pas na capacidade


produtiva e nas despesas planejadas. Os preos da economia, bem como as taxas de
juros, o cmbio e os salrios so fortemente influenciados pelas polticas pblicas.
Estas afetam as decises dos produtores e dos consumidores e seus planos acerca das
futuras aes. Assim sendo, segundo interpretao de Buainain e Souza Filho (2001),
os usos de instrumentos de poltica macroeconmica incidem tanto sobre a oferta
quanto sobre a demanda. O objetivo da interveno do Estado a obteno do pleno
emprego dos recursos produtivos da economia, com baixa taxa de inflao e boa
distribuio da renda. Os principais instrumentos, apresentados a seguir de acordo
com a sequncia proposta por Vasconcellos e Garcia (1998), so os de poltica fiscal,
poltica monetria, poltica cambial e comercial e poltica de renda.

Poltica fiscal
A poltica fiscal est dividida em: poltica tributria, ligada arrecadao de im-
postos e demais fontes de renda para o governo; e poltica de gastos governamentais,
ou, visto de forma alternativa, controle de despesas.
Pelo lado da poltica tributria, o governo recorre a diferentes fontes de arreca-
dao, como impostos, contribuies, taxas, tarifas e multas. Especificamente no to-
cante aos impostos, estes so subdivididos em impostos diretos e impostos indiretos.
Os impostos diretos incidem sobre a renda e a propriedade dos indivduos. Levam
esse nome porque so pagamentos feitos diretamente pelo contribuinte ao governo,
ou ao fisco, como tambm chamada a parte arrecadatria da estrutura estatal. So
exemplos de impostos diretos, no Brasil, o Imposto de Renda Sobre Pessoa Fsica
(IRPF) e o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU).
Os impostos indiretos, por sua vez, incidem sobre o consumo. Ou seja, os con-
sumidores pagam o tributo ao governo, mas com a intermediao de empresas (lojas,
supermercados, etc.). O mais conhecido exemplo desse imposto, no Brasil, o Im-
posto sobre Circulao de Mercadorias (ICMS), recolhido em nvel estadual. Cabe,
aqui, a observao de que a estrutura tributria brasileira est fundada em impostos
indiretos. Em outras palavras, os impostos indiretos so a principal fonte de arreca-
dao do governo, tanto em nvel federal quanto em nvel estadual e municipal.
Ainda com relao aos impostos indiretos, estes podem ser do tipo ad valorem
ou do tipo especfico. No primeiro caso, estabelecida uma alquota (um percentu-
al) sobre o preo final pago pelo consumidor do produto. No segundo caso, fixado
um valor de imposto a ser cobrado no produto, independentemente de seu preo
final (pago pelo consumidor). No Brasil, os impostos mais comuns so os indiretos
do tipo ad valorem. Estes so, alm do ICMS, o Imposto sobre Produtos Industriali-
zados (IPI), em mbito federal, e o Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
27
(ISSQN), cobrado em nvel municipal, entre outros. Os tipos de impostos so esque-
matizados na figura abaixo.

EAD
DIRETO
IMPOSTO (sobre renda e propriedade)
Ex: IRPF, IPTU

INDIRETO
(sobre o consumo das famlias)
u Imposto ad valorem (alquota)
u Imposto especfico (valor fixo)

Tipos de impostos

Pelo lado da poltica de gastos do governo, o direcionamento de seus dispn-


dios ir revelar os setores prioritrios do Estado. Neste tpico, incluem-se, entre
outros exemplos, polticas de transferncias e subsdios; gastos correntes e despesas
com investimentos; e polticas setoriais (agrcola e industrial). Como ser exposto
no prximo captulo, os gastos do governo devem estar previstos em um oramento,
em que seu financiamento (fontes de receitas, como os impostos) tambm precisar
estar programado. Se as receitas previstas ao final da execuo oramentria supera-
rem os gastos pblicos, haver um supervit. Caso contrrio, haver o que se chama
dficit pblico, ou dficit nas contas pblicas.
Tanto a poltica tributria quanto a poltica de gastos so utilizadas pelo governo
para incentivar, ou inibir, o consumo e, portanto, o crescimento econmico equili-
brado. Se o governo tem como objetivo reduzir as taxas de inflao, ele reduz seus
gastos e aumenta alquotas de impostos (para inibir consumo). O inverso verdadei-
ro: se o objetivo distribuir melhor a renda, podem ser usados os mesmos instru-
mentos, porm de forma seletiva (para favorecer grupos mais fracos, mais pobres). A
figura abaixo, inspirada em Troster e Mochn (2002), ilustra o uso dessas polticas,
de acordo com o objetivo da poltica macroeconmica.

POLTICA FISCAL EXPANSIONISTA


Demanda
Carga Tributria Consumo privado Agregada
Gasto Pblico Consumo estatal

Produo
Emprego

POLTICA FISCAL EXPANSIONISTA


Demanda
Carga Tributria Consumo privado Agregada
Gasto Pblico Consumo estatal

Produo
Emprego

Usos de poltica fiscal e possveis efeitos


28
Poltica monetria
EAD

A poltica monetria tem por objetivo controlar a liquidez da economia. O


governo fiscaliza o mercado monetrio, atuando sobre a quantidade de moeda e de
ttulos pblicos. Normalmente, o Banco Central o responsvel pela conduo da
poltica monetria de um pas, ou de uma regio, como o caso do Banco Central
Europeu. Ele tem o compromisso de preservar o poder de compra da moeda, pro-
porcionando a estabilidade de preos de sua rea de operao.

Liquidez
Este conceito considera a facilidade que tem um ativo de ser trocado no mercado. Um ativo
que tem maior liquidez aquele que pode ser trocado e, portanto, transformado em mais fa-
cilmente dinheiro. Em vista disso, a moeda considerada, para a economia, o ativo de maior
liquidez do mercado.

Os instrumentos clssicos disponveis para controlar a liquidez da economia


so, conforme Vasconcellos e Garcia (1998):
u emisso de moeda: a quantidade de moeda manual controlada pelo Banco

Central, que avalia a necessidade de novas emisses e dos volumes que precisam
entrar em circulao;
u reservas compulsrias ou depsitos compulsrios: os bancos comerciais, alm

de possurem fundos em caixa, so obrigados a depositar no Banco Central um per-


centual determinado por este sobre os depsitos vista. O Banco Central faz uso desse
instrumento para aumentar, ou reduzir, o volume de emprstimos ofertados pelos
bancos comerciais. O percentual que deve ficar no Banco Central reduzido, quando
este decide permitir que os bancos comerciais ampliem a oferta de emprstimos, ele-
vando o volume de moeda escritural em circulao. O inverso verdadeiro, ou seja, o
Banco Central pode reduzir a oferta de moeda no mercado, elevando o percentual de
reservas compulsrias a serem deixadas em seu poder pelos bancos comerciais;
u open market (operaes com mercado aberto): este tipo de operao constitudo

pela compra e venda de ttulos pblicos (ttulos do governo). Quando o objetivo


reduzir o volume de moeda no mercado, o governo oferta ttulos, com a promessa de
recompra futura. Se o objetivo aumentar a disponibilidade de moeda para os agentes
privados, o governo compra os ttulos de quem os detm;
u redescontos: a poltica de redesconto a liberao, pelo Banco Central aos ban-

cos comerciais, de recursos, que podem ser emprstimos ou redescontos de ttulos. So


usuais duas formas de redesconto: os redescontos de liquidez, que so emprstimos aos
bancos comerciais, para que estes cubram eventuais dbitos na compensao de che-
ques; e os redescontos especiais ou seletivos, que so emprstimos autorizados pelo Ban-
co Central, para beneficiar setores especficos. Por exemplo, se o Banco Central deseja
estimular a compra de mquinas agrcolas, ele abre linhas especiais de crdito pelas quais
29
os bancos comerciais emprestam (descontam) aos produtores rurais e redescontam os
ttulos junto ao Banco Central;

EAD
u regulamentao do crdito e da taxa de juros: os governos, especialmente em

perodos de instabilidade da economia (inflao, por um lado, ou desemprego, por


outro, por exemplo), fazem uso, por vezes, de polticas especficas que afetam o fluxo
de moeda. Isso ocorre, atravs da regulamentao da moeda e do crdito, ou atravs
do contingenciamento do crdito, da fixao de taxa de juros, de limites de prazos
para o crdito ao consumidor, entre outros mecanismos.

Poltica cambial e comercial


A poltica cambial, assim como a poltica comercial, tem especial relao com as
variveis ligadas ao setor externo. A poltica cambial a atuao do governo sobre a taxa
de cmbio (VASCONCELLOS; GARCIA, 1998). Isso ocorre porque a taxa de cmbio
real, segundo Buainain e Souza Filho (2001), tem papel fundamental na determinao
dos preos reais e dos incentivos produo e aos investimentos na economia. A taxa
de cmbio real permite comparar preos do mercado interno com os preos externos,
demonstrando que os produtores internos podem competir com os produtores locali-
zados no resto do mundo. Assim, por exemplo, a agricultura, cujo objetivo a produ-
o de bens comercializveis, sensvel s variaes na taxa de cmbio real.

Taxa de cmbio
preo da moeda estrangeira (dlar) em valor da moeda local (real). Dito de outra forma,
a taxa de cmbio expressa quantas unidades monetrias domsticas (reais) so necessrias
para se comprar uma unidade de moeda estrangeira (dlar).

O instrumento de poltica cambial pode ser empregado pelo governo de trs formas:
u primeiro, o governo pode firmar (estabelecer) a taxa de cmbio. Neste caso,

as autoridades definem o valor da moeda estrangeira de referncia (divisa), sem ne-


cessariamente levar em conta o preo que os agentes privados esto dispostos a pagar
pela mesma. o chamado regime de taxas fixas de cmbio;
u de forma alternativa, o governo pode permitir que a taxa de cmbio seja

flutuante (ou flexvel). Neste caso, o mercado determina o preo que vai pagar pela
moeda estrangeira, sem interferncia do governo no mercado;
u h, alm disso, uma forma intermediria de determinao da taxa de cmbio,

que pode ocorrer atravs do chamado regime de bandas cambiais, isto , quando
as autoridades monetrias definem limites mnimo e mximo de movimentao do
cmbio. Entre esses limites, o mercado define o preo da moeda local em relao
moeda estrangeira.
30
Para o caso do regime de taxas flutuantes (ou flexveis) de cmbio, existem,
na prtica, duas possibilidades. A primeira, referida acima, o regime de flutuao
EAD

pura, ou limpa. A segunda a flutuao suja do cmbio (dirty floating). Esta se verifica
quando as autoridades monetrias participam do mercado cambial, embora os neg-
cios com moeda estrangeira continuem a ocorrer por conta dos agentes privados. Tal
procedimento, muito comum na realidade de diversos pases (entre os quais o Bra-
sil), tem o objetivo de manter o preo da moeda estrangeira em um patamar estvel,
evitando que o governo assuma o controle total da oferta de divisas, pois isso poderia
obrig-lo a despender altas quantias em reservas internacionais.
A figura abaixo sintetiza o que foi exposto sobre poltica cambial.

TAXAS FIXAS DE CMBIO


O preo da divisa estrangeira de-
cidido pelo governo.

REGIME DE BANDAS CAMBIAIS


O governo estabelece valores mni-
POLTICA mo e mximo para a divisa estran-
CAMBIAL geira; o mercado opera respeitando
esse intervalo de preos.

TAXAS FLUTUANTES DE CMBIO


Flutuao pura: o mercado cambial
define preo da divisa estrangeira.
Dirty floating (flutuao suja): o go-
verno interfere no mercado cambial.

Poltica cambial: possveis formas de estabelecimento do preo da moeda estrangeira

A poltica comercial, por sua vez, diz respeito a instrumentos de incentivo ou


desestmulo s exportaes (X) e importaes (M). Esses estmulos ou desestmulos
podem ser fiscais (isenes ou redues de ICMS Lei Kandir, de IPI, etc.), ou cre-
ditcios (linhas de crdito especiais liberadas pelo BNDES para setores exportadores,
como, por exemplo, a EMBRAER). Pode igualmente haver controle sobre exportaes,
por via de definio de quotas e barreiras no tarifrias (fitossanitrias, por exemplo),
o mesmo podendo ocorrer para as importaes (VASCONCELLOS; GARCIA, 1998).
Tambm fazem parte da poltica comercial acordos bilaterais ou multilaterais
firmados entre pases, estabelecendo preferncia nas trocas. A poltica comercial pode
ocorrer de forma setorial ou generalizada. Confere ao governo a possibilidade de
atribuir diferentes nveis de proteo a setores da economia, favorecendo alguns em
detrimento de outros (BUAINAIN; SOUZA FILHO, 2001).
Existem, atualmente, blocos regionais que visam a fortalecer os pases pelo cri-
trio da proximidade geogrfica. O exemplo mais bem-sucedido o da Unio Euro-
peia, construda sobre um acordo que ultrapassa questes econmicas. O Mercado
Comum do Sul (MERCOSUL), por sua vez, que visa a integrar economicamente os
31
pases localizados no sul da Amrica do Sul, ainda incipiente. Os membros efetivos
desse acordo so Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela.

EAD
De um modo geral, as relaes comerciais entre pases devem respeitar as ba-
ses estabelecidas pela Organizao Mundial do Comrcio (OMC), rgo criado em
1994, em substituio ao Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT). Essas bases
so: a reduo de barreiras ao comrcio; a no-discriminao comercial entre os
pases; e compensaes para pases que forem comprovadamente prejudicados por
prticas contrrias ao livre comrcio cometidas por pases parceiros. Alm disso, a
OMC exerce arbitragem em conflitos de negcios entre pases. At meados de 2008,
152 pases-membros compunham a referida organizao.

Poltica de renda
A poltica de renda refere-se interveno direta do governo na formao da
renda das famlias (VASCONCELLOS; GARCIA, 1998). Isso se d por via do con-
trole de preos, atravs de tabelamentos e congelamentos, ou ainda por via de planos
de estabilizao semelhantes ao Plano Real, por exemplo.
Outras formas de poltica de renda podem ser as polticas de renda mnima,
tais como programas de transferncia direta de renda do Estado (bolsa-famlia, bol-
sa-escola), de reforma agrria, etc. Um caso especial de poltica de renda, no caso
da agricultura, a poltica de garantia de preos mnimos, conhecida no Brasil como
PGPM. Sua finalidade reduzir as incertezas quanto aos preos recebidos pelos pro-
dutores no momento da comercializao, permitindo-lhes programar a renda a ser
auferida com a venda da produo.

ESTRUTURA DA ANLISE MACROECONMICA

De acordo com Vasconcellos e Garcia (1998), a anlise macroeconmica est


estruturada em cinco mercados, divididos em: parte real da economia (mercado
de bens e servios e mercado de trabalho); e parte monetria da economia (mer-
cado monetrio; mercado de ttulos; e mercado de divisas). Ver-se-, a seguir, como,
de acordo com os referidos autores, esto constitudos os cinco grandes mercados
que embasam a macroeconomia.

Mercado de bens e servios


Por este mercado, determina-se o nvel agregado de produo de bens e servi-
os, mais o nvel geral de preos. A demanda agregada depende dos consumidores,
do governo, das empresas e do setor externo, enquanto a oferta, ou produo agrega-
da, depende da evoluo do nvel de emprego e da capacidade instalada na economia.

Condio de equilbrio: Oferta agregada = Demanda agregada


32
As variveis determinadas deste mercado so:
u nvel de renda, ou PIB (Y);
EAD

u nvel de preos (P);

u consumo agregado (C);

u poupana agregada (S);

u investimentos agregados (I), nacionais e estrangeiros;

u exportaes globais (X); e

u importaes globais (M).

Mercado de trabalho
O nvel agregado de mo de obra (de emprego) abordado neste mercado.
Aqui, no h, em um primeiro instante, diviso por idade, escolaridade, sexo, etc. O
mercado de trabalho determina a taxa de salrios e o nvel de emprego. A demanda
por mo de obra uma funo do salrio real e do nvel de produo desejado pelas
empresas, enquanto a oferta de mo de obra funo do salrio real e da variao da
populao economicamente ativa (PEA).

Condio de equilbrio: Oferta de mo de obra = Demanda por mo de obra

As variveis determinadas deste mercado so:


u nvel de emprego; e

u taxa de salrios monetrios.

Mercado monetrio
As transaes da economia ocorrem atravs do uso da moeda. Dessa maneira,
a demanda por moeda decorre da necessidade de liquidez, enquanto a oferta de mo-
eda se d pelo Banco Central e pela atuao dos bancos comerciais.

Condio de equilbrio: Oferta de moeda = Demanda por moeda

As variveis determinadas deste mercado so:


u taxa de juros; e

u estoque de moeda.

Mercado de ttulos
Neste mercado, os agentes cuja renda supera os gastos podem emprestar
a agentes com renda inferior aos gastos. Os agentes superavitrios so aqueles
cuja renda supera seus gastos, enquanto os agentes deficitrios so aqueles cujas
receitas so inferiores a seus gastos. Exemplo tradicional de agente deficitrio o
governo. Em funo disso, para poder arcar com todos os seus compromissos, ele
33
emite ttulos que so ofertados no mercado, sendo estes adquiridos pelos agentes
privados superavitrios.

EAD
Condio de equilbrio: Oferta de ttulos = Demanda por ttulos

A varivel determinada deste mercado o preo dos ttulos.

Mercado de divisas
O ltimo dos grandes mercados est ligado s transaes que a economia man-
tm com o resto do mundo. Nessas relaes, se d a compra e a venda de moeda
estrangeira (divisas). Isso resulta no acmulo, ou na perda, de reservas em moedas de
outros pases (dlar, euro, iene, etc.), as chamadas reservas internacionais. A deman-
da por divisas ocorre em funo das importaes e da sada de capital estrangeiro por
via, por exemplo, do mercado de capitais (setor financeiro). A oferta de divisas, por
sua vez, ocorre por causa das exportaes e da entrada de capital estrangeiro, por via,
por exemplo, de investimento direto estrangeiro.

Condio de equilbrio: Oferta de divisas = Demanda por divisas

A varivel determinada deste mercado a taxa de cmbio.

Conforme assinalado na seo anterior, o Banco Central interfere no mercado


de divisas, fixando a taxa de cmbio, ou deixando-a flutuar, ou, ainda, adotando o
regime de bandas cambiais. Para o segundo caso, comum o Banco Central fazer o
cmbio flutuar de maneira suja, com o objetivo de garantir para ele uma taxa pre-
vista como sendo de equilbrio.

CONSIDERAES ADICIONAIS

A interpretao keynesiana de Estado ganha notoriedade a partir das crises do


incio do sculo XX. Tal lgica repetida medida que os mercados entram em pro-
cessos de recesso. A partir da segunda metade do ano de 2008, tem-se um exemplo
atual da aplicao de polticas keynesianas de combate s tenses da conjuntura eco-
nmica, observvel em pases como Estados Unidos, Alemanha, Reino Unido, Japo,
China e Brasil. Pois, ainda que o governo responda com o uso de polticas macroeco-
nmicas s demandas do mercado derivadas das crises, considera-se o Estado como
princpio bsico e seus instrumentos como variveis exgenas, institucionais. Ou seja,
somente o prprio Estado controla as polticas pblicas de ajuda ao mercado.
O Brasil um exemplo tpico de pas que recorre a polticas macroeconmicas
com vistas a atingir os objetivos preestabelecidos pelos planejadores de Estado. O
34
pas tem feito uso de polticas de cunho fiscal (isenes e redues de alquotas de
impostos), monetrio (interrupo da trajetria de aumento da taxa bsica de juros,
EAD

reduo das reservas compulsrias) e cambial (taxa suja de cmbio), de maneira a


manter a recente tendncia de crescimento econmico. Isso, embora as condies
mundiais atuais reduzam a eficcia de tais polticas.

REFERNCIAS

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Revista Brasileira de Economia, Rio de Janeiro, v. 41, n. 3, jul./set. 1987.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Modelo de Harrod-Domar e substutibilidade de
fatores. Estudos Econmicos, v. 5, n. 3, p. 7-35, set. 1975.
BUAINAIN, Antnio Mrcio; SOUZA FILHO, Hildo Meirelles. Poltica agrcola no
Brasil: evoluo e principais instrumentos. In: BATALHA, Mrio Otvio (Coord.).
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MACHADO, Luiz. Grandes economistas IV: Hayek e a escola austraca. Braslia: Con-
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TROSTER, Roberto Luis; MOCHN, Francisco. Introduo Economia. So Paulo:
Makron Books, 2002.
VASCONCELLOS, Marco Antnio Sandoval de; GARCIA, Manuel Enriquez. Funda-
mentos de Economia. So Paulo: Saraiva, 1998.
35
3 O SETOR PBLICO NA ATIVIDADE ECONMICA

EAD
Leonardo Xavier da Silva e Marcelino de Souza

INTRODUO

No captulo anterior, foram apresentados alguns tpicos relativos participa-


o do setor pblico na atividade econmica. Enfatizaram-se aspectos referentes
macroeconomia e ao papel dos instrumentos de poltica econmica fundamentais
para atenuar as relaes econmicas principalmente no tocante ao nvel de atividade
do emprego e dos preos.
No presente captulo, sero apresentados contedos especficos sobre a inter-
veno do Estado na economia, com destaque para suas funes econmicas. Alm
disso, sero abordados elementos da estrutura tributria, tais como os princpios
e a classificao da tributao, a definio de dficit pblico e as formas de finan-
ciamento. Por ltimo sero explicitados os princpios a serem respeitados em um
oramento pblico.
No final do sculo XIX e no incio do sculo XX, registra-se a formao de
grandes monoplios que resultam em controle da oferta e em aumento de preos dos
produtos. No incio do sculo XX, o Estado passa a regular a atividade econmica,
uma vez que os mercados se mostram inbeis para responder de forma adequada aos
problemas fundamentais da economia: produzir o qu, como e para quem (VAS-
CONCELOS; GARCIA, 2008). Citem-se como exemplos a quebra da Bolsa de Nova
Iorque, em 1929, e a posterior Grande Depresso dos anos 1930.
Nos anos 1920, especialmente nos pases capitalistas, o Estado incorpora s
funes tradicionais de justia e de segurana a de oferta de bens pblicos, como ele-
tricidade, saneamento, rodovias, ferrovias, portos, entre outros. Esses paises passam
a investir mais em gastos pblicos, e o Estado passa a participar mais na produo
nacional e cria leis com o objetivo de regular a atividade econmica (VASCONCE-
LOS; GARCIA, 2008).
Sero desenvolvidos, neste captulo, os seguintes tpicos:
u o aumento da participao do Estado na atividade econmica;

u as funes econmicas do Estado;

u a estrutura tributria, princpios da tributao e classificao dos tributos;

u o dficit pblico: conceitos e forma de financiamento;

u princpios oramentrios; oramento tradicional e oramento moderno;

u consideraes finais.
36
O AUMENTO DA PARTICIPAO DO ESTADO NA ATIVIDADE ECONMICA
EAD

Nas economias capitalistas, comum acreditar-se que o setor privado mais


eficiente do que o governo e que, por isso, uma economia com firmas operando
livremente funciona melhor do que uma economia onde o governo age mais forte-
mente (GIAMBIAGI; ALM, 2008). Entretanto, na maioria dos paises observa-se
uma participao ativa do governo na economia.
A explicao para este fato buscada na teoria tradicional do Bem-Estar Social
(Welfare Economics), segundo a qual, em certas condies, os mercados competitivos
geram uma alocao de recursos caracterizada pelo fato de que impossvel realizar
uma realocao de recursos de modo que um indivduo aumente o seu grau de sa-
tisfao, sem que isso resulte em uma piora da situao de algum outro indivduo
(GIAMBIAGI; ALM, 2008). De acordo com estes autores, na literatura especializa-
da, essa propriedade de que ningum pode melhorar sua situao sem causar prejuzo
a outros agentes denominada de timo de Pareto.
Ao mesmo tempo, a teoria econmica tradicional ensina que um ideal de m-
xima eficincia (Pareto eficiente) seria alcanado sem a presena do Estado na
economia, apenas atravs da livre concorrncia, em um mercado competitivo no qual
as firmas procuram maximizar seus lucros. Tal situao tima depende, porm, de
alguns pressupostos que, segundo Giambiagi e Alm (2008), se referem no-exis-
tncia de progresso tcnico e ao funcionamento de um modelo de concorrncia per-
feita, o que implica a existncia de um mercado atomizado (onde as decises quanto
quantidade produzida de um grande nmero de pequenas firmas so incapazes de
afetar o preo de mercado) e de informao perfeita da parte dos agentes econmi-
cos. Esta uma viso idealizada do sistema de mercado, mas existem circunstncias
que impedem que ela se concretize, circunstncias essas denominadas de falhas de
mercado. Entre elas, destacam-se as seguintes:
u A existncia de bens pblicos. Bens pblicos so aqueles cujo consumo

ou uso por um indivduo no prejudica o consumo do mesmo bem pelos demais


indivduos da sociedade. Todos os componentes da sociedade tm direito ao uso dos
bens pblicos, o que lhes confere a caracterstica do princpio da no-excluso.
So exemplos de bens pblicos tangveis as ruas e a iluminao pblica; e de bens
intangveis, a justia, a segurana pblica e a defesa nacional.
u A inexistncia de monoplios naturais. H setores produtivos cujos cus-

tos de produo unitrios diminuem na proporo em que aumenta a quantidade


produzida. Assim, dependendo do tamanho do mercado consumidor de determi-
nado bem, seria mais vantajoso que existisse apenas uma empresa produtora. Um
nmero grande de empresas neste setor resultaria em um nvel de produo muito
baixo para cada uma delas, implicando um custo de produo mais elevado. Exem-
plo: empresa de energia eltrica que serve um mercado local. No caso de haver um
monoplio natural, a ao do Estado pode se dar de duas formas: exercendo apenas
37
a regulao dos bens (impedindo preos abusivos), ou sendo ele prprio o respon-
svel pela produo dos bens ou servios referentes ao setor caracterizado pelo

EAD
monoplio natural.
u As externalidades. Aes de um indivduo ou de uma empresa podem afetar

direta ou indiretamente outros agentes do sistema econmico. Quando essas aes re-
sultam em benefcios a outros indivduos ou firmas da economia, elas so caracteriza-
das como externalidades positivas. Por exemplo: uma famlia que realiza limpeza na
casa para eliminar mosquito da dengue estar preservando sua sade e a dos vizinhos.
J as aes de determinado agente da economia que prejudicam os demais indivduos
ou empresas so denominadas de externalidades negativas. Para estas, pode-se citar
como exemplo o lixo jogado em rios e a poluio do ar causada pelas indstrias.
u Mercados incompletos. Um mercado denominado incompleto quando

um bem ou servio no ofertado, mesmo que seu custo de produo seja inferior
ao preo que os consumidores potenciais estariam dispostos a pagar.
u Falhas de informao. Neste caso, o Estado deve intervir para que ocorra

um melhor fluxo de informaes. A interveno justificada uma vez que o mercado


por si s no fornece dados suficientes para que os consumidores tomem suas deci-
ses racionalmente.
u Ocorrncia de desemprego. Problemas como desemprego e inflao no

so facilmente solucionados pelo sistema de mercado. O Estado demandado a


implementar polticas que visem o funcionamento da economia o mais prximo
possvel do pleno emprego e da estabilidade de preos.
De acordo com Vasconcellos e Garcia (2008), a crescente participao do Es-
tado na economia deve-se s seguintes razes:
u desemprego: os elevados nveis registrados no incio dos anos 1930 levaram

o governo a realizar obras de infraestrutura para absorver a grande quantidade de


mo de obra;
u crescimento da renda per capita: este resulta em demanda de bens e ser-

vios pblicos (lazer, sade, educao, etc.);


u mudanas tecnolgicas: a criao do motor de combusto significou maior

demanda por rodovias e infraestrutura, que passaram a ser ofertadas pelo Estado,
uma vez que, por um lado, a iniciativa privada, via de regra, no dispunha de capitais
suficientes e, por outro, esta era uma forma de proteger e encorajar o crescimento
de diversos setores econmicos;
u mudanas populacionais: alteraes na taxa de crescimento populacional

levam o Estado a aumentar as despesas com educao e sade;


u efeitos da guerra: em perodos de guerra, a participao do Estado na eco-

nomia aumenta e, consequentemente, aumenta o gasto pblico;


u fatores polticos e sociais: novos grupos sociais passaram a ter maior pre-

sena poltica, demandando, assim, novos empreendimentos pblicos;


38
u mudanas da Previdncia Social: a concepo inicial da Previdncia So-
cial era a de que o indivduo pudesse autofinanciar sua aposentadoria. Ela passou,
EAD

porm, a ser um instrumento de distribuio de renda, levando a um aumento no


gasto pblico.
Alm disso, o desenvolvimento dos mercados financeiros e do comrcio inter-
nacional adicionou elementos de incertezas e de especulao, conduzindo amplia-
o das funes do Estado na economia.

FUNES ECONMICAS DO ESTADO

Uma vez que o mercado por si s no consegue cumprir de maneira adequada


algumas funes econmicas importantes, verifica-se a necessidade da atuao do
setor pblico. O mercado, por exemplo, no consegue fornecer determinados bens,
como o caso de bens pblicos. Outro aspecto relevante que o mercado ou sistema
de preos no conduz a uma distribuio de renda justa. Alm disso, o Estado deve
atuar de forma a buscar uma estabilizao da produo, bem como do aumento dos
preos, visto que o sistema de preos no consegue se autorregular (VASCONCE-
LOS; GARCIA, 2008).
A seguir, sero abordadas de forma mais detalhada as trs principais funes
econmicas que o Estado exerce atravs da poltica fiscal, a saber, as funes alocati-
va, distributiva e estabilizadora.

Funo alocativa
Vasconcellos e Garcia (2008) explicam que esta funo se relaciona oferta de
bens e servios pblicos que no so oferecidos adequadamente pelo mercado. Esses
bens ou servios pblicos tm como principal caracterstica a impossibilidade de se
exclurem indivduos de seu consumo, se verificado certo volume de produo. O
princpio de excluso reza que, quando o consumo de determinado bem pelo in-
divduo A implica que ele tenha pago o preo do bem, o indivduo B, que no pagou
por esse bem, ser excludo de seu consumo. Assim, afirma-se que o consumo de um
bem rival (i. , seu consumo excludente), quando seu consumo por um agente
exclui automaticamente seu consumo por outros indivduos, caso, por exemplo, do
cafezinho. J o consumo denominado no rival, quando o consumo de um bem
por um indivduo no reduz a quantidade disponvel para seu consumo por outros
indivduos, como o , por exemplo, o consumo do servio meteorolgico.

Funo distributiva
Segundo Gremaud, Vasconcellos e Toneto Jr. (2006), a funo distributiva cor-
responde funo que o governo exerce ao arrecadar impostos de determinadas
classes sociais ou regies para transferi-los a outras. A transferncia pode dar-se de
39
duas formas: (a) diretamente, no caso da transferncia de renda, o que ocorre, por
exemplo, com a previdncia social, o pagamento de juros e a assistncia; (b) atravs

EAD
do redirecionamento, na oferta de bens pblicos, ou mesmo de bens privados, para
determinada classe social, como o caso, por exemplo, do saneamento de favelas,
dos gastos com educao e com sade para populaes de baixa renda.

Funo estabilizadora
Esta funo, de acordo com Vasconcellos e Garcia (2008), refere-se interveno
do Estado na economia atravs de instrumentos como poltica fiscal, monetria, cam-
bial, comercial e de renda, com o objetivo de alterar o comportamento de nveis de pre-
os e de emprego, uma vez que a estabilidade destes no ocorre de maneira automtica.

ESTRUTURA TRIBUTRIA

Inicialmente, ser apresentado, de forma sinttica, com base na obra de Giam-


biagi e Alm (2008), um histrico do sistema tributrio brasileiro. No perodo com-
preendido entre a proclamao da Repblica e os anos 1930, a estrutura do sis-
tema tributrio brasileiro manteve-se praticamente inalterada em relao poca
do Imprio, quando a principal fonte de receitas pblicas era o comrcio exterior,
com destaque para o imposto de importao, que chegou a corresponder a 2/3 da
receita total do setor pblico. Foi com a Constituio de 1891 que se introduziu uma
importante mudana, a saber, a separao de fontes tributrias, com a discrimina-
o entre os impostos de competncia exclusiva da Unio e os de competncia dos
estados. Outra mudana relevante ocorrida naquele perodo foi a possibilidade de
estados e Unio criarem novas receitas tributrias.
A partir da Constituio de 1934, os impostos internos sobre produtos passa-
ram a predominar, contrariamente ao que ocorria em todo o perodo anterior, quan-
do o imposto de importao constitua a principal fonte de receita da Unio. Foi no
mbito dos estados e municpios que se produziram as mudanas de maior monta.
A Constituio de 1937 praticamente no promoveu alteraes no sistema tri-
butrio vigente. Porm, a Constituio de 1946 modificou sensivelmente o sistema
tributrio. Em primeiro lugar, incluindo dois novos impostos, com o objetivo de
aumentar as receitas dos municpios; e, em segundo lugar, alterando a discriminao
de rendas entre as esferas do governo, atravs da institucionalizao de um sistema
de transferncia de impostos.
Entre 1946 e 1966, verificou-se um aumento do valor relativo dos impostos in-
ternos sobre produtos, e o Brasil entrou em uma fase em que a tributao sobre bases
domsticas crescia cada vez mais, tanto que, em 1956, o pas introduziu a tributao
sobre o valor agregado, criando o imposto sobre o consumo.
40
Nos anos 1960, foi operada uma reforma importante, cujo principal objetivo
era aumentar a capacidade de arrecadao do Estado, tendo em vista solucionar o
EAD

problema do dficit fiscal e dotar a estrutura tributria dos meios necessrios para
apoiar e estimular o crescimento econmico. A reforma permitiu a implantao de
um sistema tributrio inovador, com potencial para interferir na alocao de recursos
na economia e intimamente vinculado s metas de poltica econmica. Procedeu-se,
alm disso, a uma racionalizao do sistema tributrio, atravs da reduo do nmero
de tributos, de sua reformulao e de sua partilha federativa. Neste perodo, foram
criados dois impostos sobre valor agregado de fundamental relevncia na estrutura
tributria do pas: o IPI e o ICMS.

OS PRINCPIOS DA TRIBUTAO

a receita fiscal do governo oriunda da arrecadao tributria que permite ao


Estado cumprir suas funes com a sociedade. Vasconcellos e Garcia (2008) des-
tacam como fundamentais dois princpios da teoria da tributao: o princpio da
neutralidade e o princpio da equidade.
De acordo com o princpio da neutralidade, os tributos no devem alterar
os preos relativos, tornando mnima a interferncia dos agentes de mercado nas
decises econmicas. E, segundo o princpio da equidade, um imposto, alm de
ser neutro, deve ser equnime, isto , deve distribuir seu nus de maneira justa entre
os indivduos. Nesse sentido, a equidade pode ser avaliada com base em dois outros
princpios: o do benefcio e o da capacidade do pagamento.
O princpio do benefcio enuncia que um tributo justo quando cada in-
divduo contribui para o Estado com um montante diretamente relacionado com os
benefcios que dele recebe. J o princpio da capacidade de pagamento pres-
creve que os agentes devem contribuir com impostos em consonncia com sua ca-
pacidade de pagamento. Exemplo tpico deste princpio o imposto de renda. Para
se auferir a capacidade de pagamento, so utilizadas as seguintes medidas: renda,
consumo e patrimnio.

CLASSIFICAO DOS TRIBUTOS

De acordo com Vasconcellos e Garcia (2008), os tributos so constitudos por


taxas, pela contribuio de melhoria e por impostos. As taxas so tributos pagos em
funo quer do exerccio do poder de polcia, quer da utilizao efetiva ou potencial
de servios pblicos prestados ao contribuinte ou que esto sua disposio. Por sua
vez, a chamada contribuio de melhoria um tributo pago pelo contribuinte quan-
41
do uma obra pblica aumenta o valor patrimonial dos bens imveis que se localizam
em sua proximidade.

EAD
Com relao aos impostos, existem distintas formas de classificao. A pri-
meira delas classifica-os em duas categorias, j mencionadas anteriormente, a saber,
imposto direto e imposto indireto. O primeiro incide sobre a renda e a riqueza, e
o segundo, sobre transaes de mercadorias e servios.
Uma segunda forma, segundo Gremaud, Vasconcellos e Tonetto Jr. (2006), clas-
sifica os impostos em progressivos, regressivos e neutros.
u Imposto progressivo: o imposto denominado progressivo quando a par-

ticipao dos impostos na renda dos indivduos aumenta de acordo com o aumento
da renda, de modo que se cobra mais de quem ganha mais. Exemplo: o imposto de
renda da pessoa fsica e da pessoa jurdica.
u Imposto regressivo: o imposto chamado regressivo quando a participao

dos impostos na renda dos agentes diminui na proporo do aumento da renda. Nes-
te caso, quem ganha menos paga mais. Exemplos de impostos regressivos: o ICMS e
o IPI. Estes no incidem sobre a renda, mas sobre o preo das mercadorias, mediante
a aplicao da mesma alquota para todos os contribuintes.
u Imposto neutro: o imposto dito neutro quando a participao dos impos-

tos na renda dos indivduos a mesma, independentemente do nvel da renda. No


h exemplos desse tipo de imposto no Brasil.

DFICIT PBLICO: CONCEITOS E FORMAS DE FINANCIAMENTO

De acordo com Gremaud, Vasconcellos e Toneto Jr. (2006), a totalidade dos


impostos arrecadados em um pas corresponde ao que se denomina de carga tri-
butria bruta. A carga tributria lquida do governo formada pela diferena
entre a carga tributria bruta e as transferncias governamentais4. com base na
carga tributria lquida que o governo financia seus gastos correntes5. J a diferena
entre a receita lquida e o consumo do governo define a poupana do governo
em conta corrente.
Esses trs conceitos esto esquematizados abaixo.

Carga tributria bruta = Total de impostos arrecadados

Carga tributria bruta


Carga tributria lquida =
menos transferncias do governo
Carga tributria lquida
Poupana do governo em conta corrente =
menos consumo do governo

4 Juros sobre a dvida pblica, subsdios e gastos com assistncia e previdncia social.
5 Custeio ou consumo do governo.
42
Segundo os referidos autores, a poupana do governo em conta corrente
demonstra a capacidade de investimento que tem o governo, sem pressionar outras
EAD

fontes de financiamento. Essa poupana no resultado do oramento pblico, nem


constitui uma medida de dficit pblico, uma vez que no considera as despesas de
capital (investimento). Os investimentos pblicos so gastos do governo com a cons-
truo de novas estradas, de hospitais, de escolas, etc. A diferena entre a poupana
pblica e o investimento pblico deveria fornecer o valor do dficit ou do supervit
pblico, ou seja, a diferena entre arrecadao total e gasto total.
investimentos governamentais
Dficit pblico = menos poupana do governo em conta corrente

Segundo Vasconcellos e Garcia (2008), existem vrios conceitos de dficit p-


blico: o primrio, o operacional e o nominal, ou total.
u O dficit nominal refere-se ao fluxo lquido de novos financiamentos, ob-

tidos ao longo de um ano pelo setor pblico no financeiro em suas vrias esferas:
Unio, governos estaduais e municipais, empresas estatais e Previdncia Social.
u O dficit primrio, ou fiscal, medido pelo dficit total, excluindo-se a

correo monetria e cambial e os juros reais da dvida contrada anteriormente; a


diferena entre os gastos pblicos e a arrecadao tributria no exerccio, indepen-
dentemente dos juros e das correes da dvida passada.
u O dficit operacional, ou necessidade de financiamento do setor pblico,

pode ser medido tanto excluindo-se do dficit total a correo monetria e cambial
quanto acrescendo-se ao resultado primrio os juros reais da dvida passada. Este era
o conceito mais utilizado anteriormente pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI).
De acordo com os mesmos autores, existe ainda o conceito de dficit de cai-
xa, o qual omite as parcelas do financiamento do setor pblico externo e do resto
do sistema bancrio, bem como dos fornecedores e empreiteiros. a parte do d-
ficit pblico financiada pelas autoridades monetrias. Trata-se de um dos conceitos
de menor utilidade para efeitos de avaliao de poltica econmica, j que se pode
encontrar at um supervit, embora condicionado postergao de dvidas para o
perodo seguinte.
Para o Fundo Monetrio Internacional, nos emprstimos internacionais para
pases com problemas de liquidez, um conceito importante o de dficit primrio,
que exclui os juros da dvida pblica interna e externa. Na viso do FMI, um pas
que realiza supervits primrios, mesmo que apresente dficit total, comprova uma
situao de relativo equilbrio oramentrio. Isso indica que o setor pblico arrecada
mais do que gasta, excluindo-se os juros; e nessa situao, o pas estaria mostrando
que tem condies de cumprir seus compromissos financeiros com credores inter-
nacionais (VASCONCELLOS; GARCIA, 2008).
43
Fundo Monetrio Internacional (FMI)

EAD
uma organizao financeira internacional, criada na Conferncia Internacional de Bretton Woods
(Estados Unidos) no ano de 1944 com o objetivo de construir uma estrutura de cooperao eco-
nmica que evitasse a repetio de polticas econmicas desastrosas, as quais contriburam para
a Grande Depresso dos anos 1930. Constitui-se numa agncia especializada da Organizao das
Naes Unidas (ONU), com sede em Washington, e faz parte do sistema financeiro internacional
ao lado do Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD), do Banco Mundial e
do Banco de Compensaes Internacionais (BIS).
A finalidade do FMI promover a cooperao monetria dos pases capitalistas, coordenar as
paridades cambiais e levantar fundos entre os diversos pases-membros para auxiliar os que
encontram dificuldades nos pagamentos internacionais. Mesmo que a associao a esse or-
ganismo seja de carter voluntrio, ela acaba se impondo maioria dos pases, uma vez que
o sistema financeiro internacional, incluindo os bancos privados, faz uso das avaliaes e das
recomendaes do FMI para a concesso de crditos.
Recentemente, surgiram questionamentos sobre o papel e os limites de atuao do FMI, em
funo da estabilidade financeira mundial, como consequncia da desregulamentao bancria
e do intenso incremento dos fluxos financeiros internacionais.
Atualmente, 184 pases so associados ao Fundo, que controlado efetivamente pelos pases
mais ricos, pelo fato de estes deterem o maior nmero de quotas, ou seja, a maior parte do
capital da instituio.
(Adaptado de: LACERDA et al., 2006, p. 91-92).

Financiamento do dficit
De acordo com Vasconcellos e Garcia (2008), quando ocorre uma situao de
dficit, o governo lana mo de medidas de poltica fiscal, tais como o aumento de
impostos e o corte de gastos, e procura formas de financiar o dficit. O financiamen-
to poder ser feito por meio de recursos extrafiscais, cujas duas principais fontes so:
u emisso de moeda: o Tesouro Nacional toma emprstimos do Banco Cen-

tral. Esta forma, tambm conhecida como monetizao da dvida, ocorre quando o
BACEN cria moeda para financiar a dvida do Tesouro. um recurso eminentemente
inflacionria, mas que no gera endividamento pblico com o setor privado;
u venda de ttulos da dvida pblica ao setor privado: o governo age

trocando ttulos por moeda j em circulao. Isso, em princpio, no geraria presso


inflacionria, mas provoca elevao da dvida pblica, e o governo, para conseguir
vender os ttulos, precisar oferecer taxas de juros mais atraentes, gerando elevao
adicional do endividamento.

PRINCPIOS ORAMENTRIOS

Em um sentido mais genrico, o oramento pblico pode ser definido como


um documento de cunho legal que contm uma previso de receitas e uma estimativa
das despesas que o governo pretende realizar em determinado perodo de tempo,
chamado exerccio, o qual normalmente corresponde a um ano. O oramento p-
blico apresenta um conjunto variado de aspectos: poltico, jurdico, contbil, econ-
mico, financeiro e administrativo.
44
Segundo Vasconcellos e Garcia (2008), a anlise do oramento costuma ser divi-
dida em duas partes: oramento tradicional e oramento moderno.
EAD

O oramento tradicional distinguia-se por no colocar em primeiro plano


o aspecto econmico. As contas pblicas caracterizavam-se por sua neutralidade, e o
gasto pblico no tinha importncia significativa em termos econmicos. A explica-
o para esse fato estava fundamentada na concepo liberal do Estado, o qual tinha
por objetivo manter o equilbrio das contas pblicas.
O oramento moderno surge no incio do sculo XX, notadamente a partir
da dcada de 1930, quando o estado abandona o princpio da neutralidade econmi-
ca que fundamentava o pensamento liberal. O oramento moderno assume a funo
de instrumento de administrao e passa a auxiliar o executivo na programao, na
execuo e no controle do processo administrativo.
Os princpios oramentrios so um conjunto de regras que tm o objetivo de
aumentar a coerncia e a efetividade do oramento. Vasconcellos e Garcia (2008)
apresentam os princpios oramentrios arrolados a seguir.
u Princpio da unidade: este princpio enuncia que cada entidade pblica

financeiramente autossuficiente deve possuir apenas um oramento. Entende-se por


unidade financeiramente autossuficiente aquela que no depende de recursos do Te-
souro para sua manuteno. Exemplos: as sociedades de economia mista (Petrobras)
e as autarquias previdencirias.
u Princpio da universalidade: segundo este princpio, todas as despesas e

receitas do Estado precisam estar contidas no oramento.


u Princpio do oramento bruto: este princpio requer que o oramento

apresente todas as parcelas de receitas e de despesa em valores brutos.


u Princpio da anualidade: este princpio prescreve que o oramento seja elabo-

rado para determinado perodo de tempo, geralmente um ano. O oramento anual pode,
em alguns pases, conviver com o oramento plurianual. Este ltimo tem o objetivo de
oferecer diretrizes de longo prazo para a implementao dos programas governamentais.
u Princpio da no-vinculao das receitas: de acordo com este princ-

pio, nenhuma parte da receita poder estar associada a determinados gastos; ou seja,
ele impede a vinculao de receitas.
u Princpio da discriminao, ou especializao: segundo este princpio,

despesas e receitas devem aparecer no oramento de maneira discriminada, de tal


maneira que fiquem claras a origem e a destinao dos recursos.
u Princpio da exclusividade: este princpio estabelece que o oramento

deve apresentar exclusivamente matrias de natureza oramentria; ou seja, ele impe-


de que o oramento possa ser utilizado como meio de aprovao de outras matrias.
u Princpio do equilbrio: neste princpio que est contida a diferena

entre o oramento tradicional e o moderno. Na viso dos economistas clssicos,


o equilbrio oramentrio era fundamental, e, caso ocorresse dficit pblico este
deveria ser coberto por recursos da atividade produtiva. Com o surgimento do pen-
45
samento keynesiano, o governo passou condio de responsvel pela manuteno
da atividade econmica e, assim, o gasto pblico assumiu funo estabilizadora na

EAD
economia. Com isso, o Estado passou a intervir para corrigir eventuais distores do
sistema econmico e fomentar o desenvolvimento.
Para concluir, no Brasil, segundo Vasconcellos e Garcia (2008), a Constituio
federal de 1988 prescreve que a elaborao do oramento siga determinados passos.
O poder executivo estabelece por meio de lei: (1) o plano plurianual; (2) as diretrizes
oramentrias; e (3) os oramentos anuais.
u O Plano Plurianual estabelece diretrizes, objetivos e multas da administra-

o pblica federal relativas s despesas de capital e outras delas decorrentes.


u A Lei de Diretrizes Oramentrias agrega as metas e as prioridades da

administrao pblica federal, incluindo nela despesas de capital para o exerccio


subsequente, orientao da lei oramentria anual e disposies sobre modificaes
na legislao tributria.
u A Lei Oramentria Anual compreende 3 itens: (1) oramento fiscal re-

ferente aos poderes da Unio, a seus fundos, rgos e entidades de administrao


direta e indireta, inclusive fundaes; (2) oramento de investimento das empresas
nas quais a Unio detm a maioria do capital social; e (3) oramento da seguridade
social, bem como de fundos e fundaes institudos pelo poder pblico.
A soma do oramento fiscal, do oramento das estatais, do oramento da segu-
ridade social e das renncias fiscais forma o Oramento Geral da Unio.

REFERNCIAS

GIAMBIAGI, Fabio; ALM, Ana Cludia. Finanas pblicas: teoria e prtica no Brasil.
3. ed. Rio Janeiro: Campus, 2008.
GREMAUD, Amaury Patrick; VASCONCELLOS, Marco Antnio Sandoval de; TO-
NETO JR., Rudinei. Economia brasileira contempornea. 6. ed. So Paulo: Atlas, 2006.
LACERDA, Antnio Corra de; BOCCHI, Joo Ildebrando; REGO, Jos Mrcio;
BORGES, Maria Anglica; MARQUES, Rosa Maria. Economia brasileira. 3. ed. So
Paulo: Saraiva, 2006.
VASCONCELLOS, Marco Antnio Sandoval de; GARCIA, Manuel Enriquez. Fun-
damentos de Economia. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2008.
47
4 ESTADO BRASILEIRO, POLTICAS PBLICAS E AGRICULTURA

EAD
Leonardo Xavier da Silva, Marcelino de Souza e Tanice Andreatta

INTRODUO
Leonardo Xavier da Silva

Foi possvel constatar, nos captulos anteriores, que o Estado exerce influncia
decisiva nas atividades econmicas de uma sociedade. medida que evolui a eco-
nomia de mercado, baseada nos preceitos capitalistas, verifica-se uma expanso nas
polticas pblicas do Estado que visam a dar estabilidade a todo o sistema. Assumindo
que os Estados nacionais, na realidade, se aproximam da viso keynesiana de Estado,
objetivos so definidos e instrumentos de poltica so implantados, no sentido de
atingir essas finalidades, dentro de limites legais de ao do setor pblico.
Seguindo esta lgica, o Brasil precisou enfrentar mais ativamente, a partir
da dcada de 1980, o problema da inflao. Ou seja, a partir daquele momento, o
objetivo de estabilidade de preos passou a ser priorizado, em face das distores
cada vez mais evidentes provocadas, durante esse longo perodo de tempo, pelas al-
tas taxas de inflao. Com isso, todos os setores, incluindo-se a a agricultura, sen-
tiram os impactos das polticas de estabilizao dos governos. Da mesma forma, foi
papel do Estado encontrar maneiras de cobrar de cada setor alguma contribuio
nesse processo ajuste da economia.
O presente captulo prope uma discusso acerca das polticas pblicas e
da agricultura brasileira. Para tanto, necessrio descrever o cenrio da econo-
mia brasileira, especialmente a partir da dcada de 1980, quando se manifesta a
inteno de encerrar um ciclo crnico de inflao. Apresenta-se, ento, o que se
entende por inflao, os principais tipos de inflao e as formas de combat-la.
Na sequncia, centra-se a anlise no caso brasileiro, caracterizando os planos e as
polticas de estabilizao da economia, desde o Plano Cruzado (1986) at o Plano
Real (1993/1994). Nessa abordagem, so feitas igualmente referncias ao proces-
so de desestatizao e Lei de Responsabilidade Fiscal, ambos da dcada de 1990.
Segue-se uma exposio relativa s polticas pblicas e ao crescimento da agricul-
tura, analisando-se a a contribuio da agricultura para o crescimento econmico
48
brasileiro. Os dois ltimos pontos discutidos neste captulo so: a abordagem da
ncora verde do Plano Real, ou seja, a importncia da agricultura de alimentos
EAD

no processo de estabilidade de preos do pas, a partir da segunda metade dos


1990; e a relao do comportamento da macroeconomia brasileira, nos ltimos
anos, com as polticas pblicas de promoo da agricultura do pas.

ESTADO E POLTICAS PBLICAS NO BRASIL DEMOCRTICO: POLTICAS DE COMBATE INFLAO,


PROCESSO DE DESESTATIZAO E LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Marcelino de Souza

Conceitos e Tipos de Inflao e suas Consequncias


Antes de apresentar propriamente as polticas de combate inflao, enten-
de-se que seja interessante discutir brevemente a importncia, os conceitos e os
principais tipos de inflao e suas consequncias. Segundo Gremaud, Vasconcellos
e Toneto Jr. (2006), a inflao e o desemprego compem os problemas conside-
rados fundamentais da macroeconomia. Nosso pas, nas ltimas dcadas do XX,
teve de enfrentar srios problemas vinculados inflao, e foi somente nos ltimos
anos da dcada de 1990 que se conseguiu conter o processo inflacionrio.
De acordo com os referidos autores, a inflao pode ser definida como um
aumento generalizado e contnuo de preos. Quando, ao contrrio, se constata uma
reduo generalizada e contnua de preos, ocorre o que se denomina de deflao.
Geralmente, os aumentos de preos no se verificam de maneira sincronizada, ou
seja, no ocorre uma alta igual e simultnea de preos de todas as mercadorias e ser-
vios; impe-se, consequentemente, a necessidade de calcular o tamanho da infla-
o. A soluo se encontra calculando uma mdia ponderada do aumento dos preos
de mercadorias e de servios. Verifica-se, assim, uma perda do poder aquisitivo da
moeda; ou seja, determinada unidade monetria compra uma quantidade menor de
bens e servios, dado que estes se encontram com preos mais elevados.
Importa distinguir entre inflao e acelerao inflacionria. Conforme a di-
menso da inflao, considera-se que ela moderada (ou rastejante) ou que ocorre
hiperinflao. Assim, quando a alta dos preos reduzida, a inflao chamada
rastejante ou moderada; se so muito grandes os aumentos de preos, utiliza-se ge-
ralmente o conceito de hiperinflao. No existe ponto certo de passagem de uma
situao outra. De maneira geral, a hiperinflao configura-se quando a inflao
to alta que a reduo do poder aquisitivo da moeda conduz as pessoas ao aban-
dono da moeda. As pessoas passam ento a utilizar outra moeda como unidade de
conta, isto , como forma de definir os preos das mercadorias e dos servios e
49
como instrumento para realizar pagamentos. Esses conceitos encontram-se esque-
matizados na figura abaixo.

EAD
Conceitos relativos inflao

60

Hiperinflao
50
Inflao (variao do Indice de preo)

40

acelerao
inflacionria
30

20

10

Inflao
0
Deflao

-10
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35
Tempo

Fonte: GREMAUD; VASCONCELLOS; TONETO JR., 2006, p. 118.

Vasconcellos e Garcia (2008) distinguem, basicamente, trs tipos de inflao:


inflao de demanda, inflao de custos e inflao inercial.
De acordo com esses autores, a chamada inflao de demanda, como o pr-
prio nome indica, diz respeito ao excesso de demanda agregada em relao produ-
o disponvel de bens e servios. A chance de ocorrer inflao de demanda pro-
porcional quando a economia est produzindo perto do limite do pleno emprego de
recursos. Quando se verifica o crescimento da demanda agregada de bens e servios,
com a economia j em capacidade plena, o reflexo a elevao dos preos. A forma
de combater este tipo de inflao consiste principalmente no uso de instrumentos
que provoquem reduo da demanda agregada por bens ou servios, tais como: re-
duo dos gastos do governo, aumento da carga tributria, controle do crdito e
elevao da taxa de juros.
Segundo Gremaud, Vasconcellos e Toneto Jr. (2006), a inflao de custos
pode ser considerada como uma inflao de oferta, decorrente do aumento de custos
das empresas repassados aos preos. Vrias podem ser as presses de custos, entre as
quais se destacam: (a) aumentos nos preos das matrias-primas e de insumos bsi-
cos decorrentes de quebra de safra agrcola, por exemplo, ou de desvalorizao cam-
bial que provoca alta do preo da matria-prima importada; (b) aumentos salariais
obtidos por via de negociaes ou da poltica governamental, porm no ancorados
em aumentos de produtividade do trabalhador; (c) elevaes nas taxas de juros; etc.
50
Por fim, Vasconcellos e Garcia (2008) esclarecem que a inflao inercial
devida aos mecanismos de indexao de preos ou ao processo de realimentao
EAD

automtico de preos. Dito de outra maneira, esta inflao decorre da inflao pas-
sada, que se perpetua com base na lei da inrcia ou na memria inflacionria. Ela se
deve, principalmente, aos mecanismos de indexao formal (salrios, aluguis,
contratos financeiros) e de indexao informal (preos em geral e impostos, pre-
os e tarifas pblicas). H repasse automtico dos aumentos de preos para todos os
demais setores da economia, graas aos mecanismos de correo monetria, cambial
e salarial, num processo autorrealimentador da inflao.
Na viso de Gremaud, Vasconcellos e Toneto Jr. (2006), se os mecanismos de
indexao estiverem amplamente espalhados pela economia, dificilmente haver di-
minuio na taxa de inflao, pois a inflao passada se perpetua atravs de aumentos
de preos no presente. Destarte, a inflao tende a manter-se constante ou inercial,
caso no ocorram choques novos (tanto de oferta quanto de demanda) que faam os
preos subirem mais do que aconteceria se somente os mecanismos de indexao es-
tivessem atuando. Verifica-se, portanto, uma acelerao da inflao em funo desses
choques (demandas e custos).

As Polticas Econmicas de Combate Inflao no Brasil


As causas da inflao brasileira e suas consequncias j foram apontadas an-
teriormente. A inflao tornou-se crnica na economia brasileira particularmente
a partir dos anos 1950. Segundo Vasconcellos e Garcia (2008), nos anos de 1964
a 1973, a inflao revelou uma tendncia de declnio. Neste perodo, a poltica de
combate inflao caracterizou-se, em uma primeira fase (1964-1966), por um tra-
tamento de choque, mediante uma rgida poltica monetria, fiscal e salarial. J o
perodo de 1968 a 1973, caracterizado como de milagre econmico, apresentou
taxas elevadas de crescimento econmico. Com o crescimento da produo, houve
queda da inflao. A partir de 1973, a crise internacional do petrleo repercutiu pro-
fundamente na economia mundial, e a economia brasileira passou a apresentar taxas
de inflao crescentes. Essa acelerao da taxa de inflao pode ser atribuda tanto
aos elevados gastos pblicos, principalmente aqueles direcionados substituio de
importaes, quanto tambm ao aumento da dvida externa brasileira.
O incio da dcada de 1980 mostrava, como observam Gremaud, Vasconcellos
e Toneto Jr. (2006), que a taxa de inflao na economia brasileira no estava relacio-
nada ao nvel de atividade econmica; ou seja, a taxa de inflao permanecia alta, no
incio da dcada, mesmo com a persistncia de um quadro recessivo. Neste quadro
de inflao crnica, emergiram no pas vrios planos econmicos com o objetivo de
debelar o problema. So apresentadas, a seguir, as caractersticas dos principais pla-
nos brasileiros de combate inflao.
51
Plano Cruzado

EAD
Brito (2004) salienta que o Plano Cruzado foi um conjunto de medidas de
conteno da inflao caracterizado por um choque heterodoxo, implementado no
governo Sarney. Segundo Gremaud, Vasconcellos e Toneto Jr. (2006), o plano foi
lanado em 28 de fevereiro de 1986, introduzindo uma nova moeda, o cruzado, e
definindo regras de converso de preos e salrios, de forma a serem evitados efeitos
redistributivos, ou seja, promovendo um choque neutro que mantivesse o padro
de distribuio de renda da moeda anterior, o cruzeiro.
Entre as principais medidas associadas ao Plano Cruzado, Lacerda et al. (2006)
citam, resumidamente, as seguintes:
u substituio do cruzeiro pelo cruzado como nova moeda do sistema mone-

trio brasileiro;
u converso geral, por prazo indefinido, dos preos finais dos produtos no nvel

vigente em 27 de fevereiro de 1986 (congelamento dos preos, exceto tarifas


industriais de energia eltrica);
u converso dos salrios com base na mdia de seu poder de compra nos seis

meses anteriores, mais um acrscimo de 8% para os salrios em geral e de


16% para o salrio mnimo;
u converso de aluguis e hipotecas segundo a mesma forma aplicada aos sal-

rios, exceto o aumento de 8%;


u introduo da escala mvel de salrios (gatilho), para garantir um reajuste

salarial automtico cada vez que o aumento acumulado no nvel de preos ao


consumidor chegasse a 20%;
u proibio da indexao em contratos com prazo inferior a um ano;

u converso dos contratos previamente estabelecidos em cruzeiros para cruza-

dos, de acordo com uma tabela.


O Plano Cruzado, segundo os mesmos autores, levou a resultados bastante im-
portantes, devido sua natureza drstica e impositiva. O objetivo principal do plano
era a conteno do processo inflacionrio inercial, e essa meta foi atingida com xito
nos primeiros meses aps a implementao das regras.
O Plano Cruzado, porm, na avaliao de Vasconcellos e Garcia (2008), teve
vida curta, porque se verificaram numerosas falhas, a comear pela manuteno do
congelamento por um perodo demasiadamente longo. Quando de sua implantao,
os preos relativos encontravam-se fora do equilbrio, e muitos preos estavam de-
fasados, provocando o surgimento do gio e a maquiagem de inmeros produtos.
Adicionalmente, pode-se apontar outro elemento decisivo para o declnio do Plano
Cruzado: a situao das contas externas do pas.
Lacerda et al. (2006) lembram que os grandes obstculos ao pleno desenvolvi-
mento do plano levaram o Governo a implementar um pacote de medidas econmicas
que ficou conhecido como Cruzadinho. O objetivo principal de tais medidas era
acomodar e esfriar o excesso de demanda agregada, alm de promover a poupana
52
interna. Todavia, a crise do Plano Cruzado agravou-se gradativamente, levando o Go-
verno a promover outra ampla reforma econmica, denominada Plano Cruzado II.
EAD

Plano Cruzado II
Este plano, anunciado no ms de novembro de 1986, logo aps as eleies
estaduais e legislativas, propunha um forte reajuste dos preos de bens de consumo
(automveis, combustveis, cigarros, acar, leite e derivados, etc.). Houve, por parte
do Governo, uma tentativa de alvio da presso sobre as contas pblicas, atravs do
aumento da tributao que incidia sobre uma ampla variedade de produtos. Adicio-
nalmente, foram criados alguns incentivos fiscais para poupadores e instituram-se as
minidesvalorizaes cambiais. Tais medidas tiveram consequncias dramticas para
a economia: a inflao subiu para 7,3% em dezembro de 1986 e explodiu nos meses
seguintes pelo acionamento do gatilho salarial. Alm disso, as taxas de juros subiram
ininterruptamente, levando a um extraordinrio nmero de falncias de empresas; e
a situao das contas externas brasileiras sofreu deteriorao significativa no perodo,
forando o Governo a declarar a moratria do pagamento dos juros da dvida externa
(LACERDA et al., 2006).

Plano Bresser
Segundo Gremaud, Vasconcellos e Toneto Jr. (2006), o Plano Bresser, anuncia-
do em 12 de junho de 1987, no tinha por objetivo a inflao zero, nem a eliminao
da indexao, mas apenas deter a acelerao inflacionria e evitar a hiperinflao,
atravs da promoo de um choque deflacionrio por via da supresso do gatilho e da
reduo do dficit pblico. Era considerado um plano de emergncia.
As principais medidas do Plano Bresser, levantadas por Brito (2004), foram as
seguintes:
u congelamento geral de preos e salrios por um prazo de 90 dias;

u aps a primeira fase de congelamento, flexibilizao de preos e salrios, com

reajustes mensais, visando correo eventual de desequilbrios advindos da


fase anterior;
u aps os ajustes da fase de flexibilizao, liberao dos preos, que seriam regi-

dos pelas foras de mercado;


u estabelecimento de um novo indicador, a Unidade de Referncias de Preos (URP),

que reajustaria os salrios e determinaria os tetos para os reajustes de preos;


u adoo de uma poltica fiscal e monetria rigorosa com o objetivo de reduzir

o dficit pblico e, consequentemente, de impedir um crescimento explo-


sivo da demanda;
u correo da poupana atravs da Obrigao do Tesouro Nacional (OTN) ou

da Letra do Banco Central, a que fosse maior.


Lacerda et al. (2006) destacam que, no incio, o Plano Bresser se revelou mais
consistente e flexvel que o Plano Cruzado, levando a uma queda da inflao e do
53
dficit pblico e expanso dos saldos comerciais, e possibilitando ao Governo a re-
negociao com credores internacionais e a suspenso da moratria. Todavia, com o

EAD
passar do tempo, outros problemas comearam a surgir, entre os quais: (1) a falta de
credibilidade da opinio pblica, pelo fato de se ter recorrido ao congelamento; (2)
considerveis presses inflacionrias decorrente dos desequilbrios de alguns preos
relativos e aos supervits da balana comercial; e (3) o direcionamento do investi-
mento para o setor financeiro em detrimento do setor produtivo, em consequncia
da manuteno do regime de taxas de juros positivos.

Plano Vero
Anunciado em 15 de janeiro de 1989, o Plano Vero constituiu-se no terceiro
choque econmico e na segunda reforma monetria do governo Sarney. Este plano criou
uma nova unidade monetria, o cruzado novo (NCz$), equivalente a mil cruzados. O
objetivo do plano era, a curto prazo, contrair a demanda agregada e, a mdio prazo,
promover a queda das taxas de inflao. Os mecanismos utilizados para tanto foram a
manuteno de taxas reais de juros elevados, a restrio do crdito ao setor privado e a
desindexao com promessa de ajuste fiscal. Novamente, os preos foram congelados
por tempo indeterminado nos nveis em que estavam no dia do anncio do plano.
Quanto aos salrios, estes sofreram converso pelo poder de compra mdio dos
doze meses anteriores e foram reajustados em 26,1%. O indexador URP dos salrios
foi extinto. Desde o incio, vrios fatores colaboraram para determinar o fracasso do
plano. Um desses fatores foi a elevao da inflao. Como reao, o Governo elevou as
taxas de juros, inviabilizando a promessa de reduo de dficit pblico para aquele ano.
Diante disso, alguns aumentos foram autorizados, a nova moeda foi desvalori-
zada e o congelamento comeou a ser desativado. Em setembro de 1989, o Governo
suspendeu o pagamento dos juros da dvida externa, devido deteriorao do saldo
comercial (LACERDA et al., 2006).

Plano Collor
Segundo Brito (2004), o presidente Fernando Collor de Mello instituiu o quin-
to plano de estabilizao econmica, que foi anunciado em 16 de maro de 1990,
um dia aps sua posse. Ele definido por Vasconcellos e Garcia (2008) como o mais
ousado na prtica de inconstitucionalidades, por ter promovido um bloqueio total
dos ativos mantidos pelos agentes econmicos nas instituies financeiras.
Brito (2004) destaca as seguintes medidas do Plano Collor:
u reintroduo do cruzeiro, sendo mantida a paridade da moeda;

u medidas pontuais, com o objetivo de aumentar a arrecadao, porm sem a

realizao da reforma fiscal;


u liberao da taxa de cmbio oficial, bem como dos controles administrativos

sobre as importaes e exportaes, com a eliminao da necessidade de


licenas e a desburocratizao das operaes;
u congelamento geral dos preos dos bens e dos servios;
54
bloqueio dos ativos financeiros;
u

congelamento de salrios, aposentadorias e aluguis.


EAD

A partir de janeiro de 1991, ou seja, aps dez meses de vigncia do plano, o Go-
verno havia conseguido equilibrar as finanas pblicas e aumentar as reservas externas.
Entretanto, o pas entrava em uma profunda recesso, e a inflao retornava ao pata-
mar de 20% ao ms. Assim, ao final do ano de 1990, evidenciava-se que o conjunto de
medidas adotadas no era capaz de promover uma efetiva estabilizao da economia.

Plano Collor II
Diante da situao exposta acima, a equipe econmica decidiu pela elaborao
de outro plano, o Collor II, que, na verdade, era um programa de estabilizao da
economia. Brito (2004) arrola as seguintes principais metas do Plano Collor II:
u estabilizao do processo inflacionrio;

u equilbrio das finanas pblicas;

u privatizao da economia e modernizao do parque industrial;

u extino do BTN (Bnus do Tesouro Nacional) e criao da TR (Taxa Refe-

rencial de Juros);
u correo dos salrios pela mdia real dos ltimos 12 meses e congelamento

at o ms de julho de 1991.
Entre as medidas contidas no novo plano, a que mais se destaca aquela rela-
tiva ao fim do mecanismo de indexao. Os preos ficaram sob controle depois de o
Governo ter realinhado as tarifas de todos os servios pblicos.
Segundo Lacerda et al. (2006), o perodo 1990-1992 foi marcado por forte recesso,
aumento do desemprego e queda dos salrios reais e da massa salarial. A precariedade do
plano, associada ao desgaste do Governo provocado pelo confisco, alm das crescentes
denncias de corrupo, terminaram por determinar o impeachment de Collor.

Plano Real
O Plano Real surgiu aps seis tentativas fracassadas de combate inflao, ou
seja, os seis planos acima referidos. Vasconcellos e Garcia (2008) avaliam que este
plano econmico representou um avano em relao aos anteriores, por reconhecer
que uma das principais causas da inflao brasileira residia no desequilbrio do setor
pblico e nos mecanismos de indexao.
Segundo Brito (2004), o Plano Real foi estruturado em trs fases: 1 fase (or-
todoxa) instaurao de um ajuste fiscal, a fim de tentar equacionar o desequilbrio
oramentrio da Unio. Neste momento, tambm foi criado o Imposto Provisrio
sobre Movimentao Financeira (IPMF) e o Fundo Social de Emergncia, o qual
resultou em uma diminuio das transferncias da Unio para estados e municpios,
desvinculando as receitas federais das destinaes para gastos especficos; 2 fase (he-
terodoxa) tentativa de eliminar a inflao inercial, mediante a introduo de uma
nova unidade de conta, a Unidade Real de Valor (URV); 3 fase transformao da
55
URV em real e consolidao do Plano Real, com a utilizao da ncora cambial e
da ncora monetria.

EAD
A ncora cambial consistiu na valorizao da moeda nacional, ao lado de um regime de ban-
das cambiais (cmbio fixo) que procurou baratear o custo dos produtos importados.
A ncora monetria baseou-se na elevao da taxa de juros e da taxa de reservas compul-
srias dos bancos comerciais, com o objetivo de controlar a demanda agregada, que tinha
aumentado extraordinariamente no perodo, graas melhoria do poder aquisitivo dos traba-
lhadores, resultante da queda inflacionria.
(Adaptado de: VASCONCELLOS; GARCIA, 2008).

Vasconcellos e Garcia (2008) lembram que este modelo se manteve at o final


do primeiro mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso. Diante da redu-
o do fluxo financeiro de capitais para os pases emergentes, o Brasil foi levado a
recorrer ao Fundo Monetrio Internacional e a abandonar as ncoras anteriormente
descritas e, a partir de janeiro de 1999, adotou o regime de cmbio flutuante e o re-
gime de metas inflacionrias (inflation target), que passaram a constituir a nova
ncora monetria. Para o cumprimento dessas metas, foi criado, em junho de 1999,
o Comit de Poltica Monetria (Copom).
A execuo do Plano Real tinha como objetivo superar os problemas em que
haviam incorrido os planos anteriores, quais sejam: a chamada febre de consumo
e a grande expanso do crdito (Brito, 2004).
Segundo Lacerda et al. (2006), o Plano Real considerado como a mais bem-
sucedida experincia de estabilizao da economia brasileira. Entretanto, sua susten-
tabilidade e, principalmente, a retomada do crescimento econmico dependem de
outras reformas econmicas, como, por exemplo, a reforma fiscal e tributria e as
reformas patrimonial, financeira e administrativa.

PROCESSO DE DESESTATIZAO

Os objetivos da desestatizao
O Programa Nacional de Desestatizao (PND), criado atravs da Lei n 8.031/90,
de 12 de abril de 1990, possibilitou a intensificao do processo de privatizaes no
Brasil, as quais passaram a integrar as reformas econmicas do Governo destinadas
a modernizar o papel do Estado e da economia como um todo, incluindo a liberali-
zao comercial e a desregulamentao do mercado domstico. A partir desse mo-
mento, algumas das grandes empresas estatais estabelecidas nas dcadas de 1950 a
1970 passaram a fazer parte da lista de empresas privatizveis (GIAMBIAGI; ALM,
2008). Estes autores citam como principais objetivos do PND:
u o reordenamento estratgico do Estado na economia: o Estado de-

veria retirar-se de setores nos quais o setor privado estivesse apto a operar. O papel
do Estado seria o de agir diretamente nas atividades tipicamente pblicas, como a
educao, a sade, a segurana, a justia e a regulao;
56
u a reduo da dvida pblica: as receitas geradas pela venda das empresas

estatais contribuiriam para uma reduo da vulnerabilidade financeira do governo;


EAD

u a retomada dos investimentos nas empresas privatizadas: com a de-

teriorao das finanas do setor pblico, este no apresentava condies adequadas


para realizar o volume de investimentos (principalmente nos setores de infraestru-
tura e servios bsicos) que possibilitassem uma taxa de crescimento sustentado.
Dessa forma, a transferncia das empresas estatais para o setor privado viabilizaria a
retomada dos investimentos na expanso de sua capacidade produtiva;
u a modernizao da indstria: a transferncia de setores industriais esta-

tais para a iniciativa privada propiciaria a eles inovaes tecnolgicas, aumento nos
investimentos em sua modernizao, o que poderia refletir-se em ampliao da com-
petitividade e da capacidade empresarial nos diversos setores da economia;
u o fortalecimento do mercado de capitais: o objetivo principal era am-

pliar a colocao de aes junto ao pblico e evitar a concentrao das atividades das
bolsas de valores em poucos papis.
Segundo Lacerda et al. (2006), aps a criao do Programa Nacional de Deses-
tatizao, houve uma intensificao do processo de privatizao, passando este a fazer
parte integrante das reformas econmicas do Governo. Inicialmente, 68 empresas
foram includas no programa. Durante sua execuo, este nmero se alterou, com o
ingresso de novas empresas e a excluso de outras.
De acordo com os referidos autores, o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES) teve funo importante no PND, pois foi designado
gestor do Fundo Nacional de Desestatizao (FND). Entre as atribuies do BNDES,
encontravam-se aquelas relacionadas licitao e contratao dos prestadores de
servios que atuariam no PND, ou seja, dos consultores e auditores encarregados
de realizar as avaliaes econmico-financeiras, as propostas de modelo de venda
e a auditoria do processo de venda de cada empresa, assim como a contratao das
empresas que precederiam divulgao das informaes relacionadas ao progra-
ma. Alm disso, coube tambm ao BNDES a funo de supervisionar, coordenar e
acompanhar as atividades dos consultores at a concluso das operaes de venda,
bem como recomendar ao Conselho Nacional de Desestatizao (CND) as condi-
es gerais de venda e os ajustes prvios desestatizao das empresas, executar as
decises do CND, divulgar junto ao pblico todas as etapas e resultados do processo
e administrar o Fundo Nacional de Desestatizao.

Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)


O BNDES foi criado pela Lei n 1.628, de 20 de junho de 1952, com a finalidade de financiar
a formao de infraestrutura essencial ao aprofundamento do processo de industrializao
brasileiro. Constituindo-se na principal fonte de financiamento para investimentos a longo
prazo no Brasil, tem participado ativamente, desde sua criao, de todas as fases do desen-
volvimento nacional, ao contribuir para o aumento do nvel de emprego, da competitividade e
da capacidade produtiva da economia brasileira.
(Adaptado de: GIAMBIAGI; ALM, 2008, p. 390).
57
Resultados das Privatizaes aps a Criao do PND

EAD
O processo de privatizao comeou a efetivar-se j no incio dos anos 1980,
mas s se mostrou dinmico na dcada de 1990. Segundo Giambiagi e Alm (2008),
no se pode afirmar que uma empresa, por ser pblica, necessariamente ineficien-
te, e que uma firma privada sempre eficiente, em que pesem os problemas verifi-
cados na gesto das empresas estatais e decorrentes do fato de serem de propriedade
pblica. E vrios estudos acadmicos tentaram medir comparativamente a eficincia
das empresas estatais e privadas. A maioria desses estudos, porm, no so conclu-
dentes quanto aos resultados de tais comparaes.
Quanto aos resultados observados aps as privatizaes realizadas no Brasil,
Lacerda et al. (2006) apontam que, de incio, o PND concentrou esforos na venda
de estatais produtivas, que estavam vinculadas a setores anteriormente considerados
estratgicos para o desenvolvimento do pas e que permaneciam concentradas no
poder do Estado.
Entre 1993 e 1994, concluiu-se a desestatizao do setor siderrgico; e, a par-
tir de 1995, com a criao do CND, procedeu-se s privatizaes de uma forma
geral e ampliou-se a ao do PND, com concesses de servios pblicos iniciativa
privada, entre os quais os setores de eletricidade e as reas de transporte e telecomu-
nicaes. No ano de 1997, o PND alcanou grandes resultados com a privatizao
da companhia Vale do Rio Doce, a concluso da desestatizao da Rede Ferroviria
Federal S. A. (RFFSA), o arredamento do terminal de contineres I do porto de
Santos, a acelerao do processo de desestatizao de empresas estaduais e outros
processos de monta. As privatizaes no mbito estadual tambm ganharam impulso.
Nos anos de 1991 a 2001, foi o setor siderrgico o que mais gerou receitas para
as privatizaes, seguido do setor de minerao. J os anos de 1998 a 2001 foram
marcados por vrios processos de desestatizao do setor de energia e do setor de
telecomunicaes. Ao final do ano de 2001, o PND contabilizava uma receita total
oriunda das privatizaes da ordem de US$ 82 bilhes, alm de US$ 18 bilhes de
transferncias de dvidas.
Giambiagi e Alm (2008), ao analisarem estudos sobre os resultados alcana-
dos com as privatizaes no Brasil, salientam que, de forma geral, no h diferen-
as significativas de comportamento entre empresas pblicas, privadas e privatizadas,
quando sujeitas ao mesmo conjunto de regras e regulaes. Observam, alm disso,
que h empresas pblicas eficientes e ineficientes, semelhana do que ocorre no se-
tor privado. Outra constatao interessante que a estrutura de mercado parece ser
mais relevante do que a propriedade do capital para explicar a diferena de eficincia
entre empresas estatais e privadas.
Em sua anlise do efeito das privatizaes sobre a distribuio de renda, Baer
(2002) conclui que, de acordo com as evidncias disponveis, o programa de priva-
58
tizaes da dcada de 1990, cujos mritos em termos de eficincia econmica so
inegveis, contribuiu muito pouco para melhorar a distribuio de renda; e acrescen-
EAD

ta que ele pode at ter agravado o padro de concentrao de renda historicamente


desigual, persistente no pas desde os tempos coloniais at os dias atuais.

Lei de Responsabilidade Fiscal


Entre as alteraes ocorridas nas ltimas dcadas, com a presena do Estado
no processo de desenvolvimento brasileiro, encontra-se a Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF), aprovada em 4 de maio de 2000. Oficialmente intitulada Lei Comple-
mentar n 101, essa lei tem o objetivo de impor limites aos nveis de endividamento
dos estados e municpios, confiando ao Congresso o controle desses endividamen-
tos, bem como os do governo federal. Segundo Vasconcellos e Garcia (2008), a LRF
constitui um valioso instrumento da poltica fiscal implementada a partir de 1998,
buscando proporcionar o equilbrio oramentrio do setor pblico, mediante o es-
tabelecimento das seguintes normas:
u limites de 50% para as despesas com o funcionalismo pblico da Unio e de

60% para o funcionalismo de estados e municpios;


u proibio de socorros financeiros entre Unio, estados e municpios;

u limites de despesas feitas pelos administradores em final de mandato;

u limites de endividamento para a Unio, estados e municpios, a serem deter-

minados pelo Senado Federal.


Os gestores pblicos e administradores que desobedecessem ao cumprimen-
to da lei ficariam impedidos de receber o repasse voluntrio de verbas da Unio.
Complementarmente, esses gestores e administradores poderiam ser punidos por
crime de responsabilidade fiscal. Esta lei propiciava maior eficincia da ao gover-
namental, pois obrigava estados e municpios a utilizarem maior volume das receitas
prprias, contribuindo, dessa maneira, para a busca do ajuste fiscal.

POLTICAS PBLICAS PARA O CRESCIMENTO DA AGRICULTURA E DA ECONOMIA BRASILEIRAS


Tanice Andreatta6

At o incio dos anos 1960, a agricultura tendia a ser vista por alguns economis-
tas e formuladores de poltica econmica como um elemento passivo, dependente
dos estmulos provenientes do setor urbano-industrial e do setor pblico. De acordo
com Souza (2008), essa perspectiva inspirava o modelo de impacto urbano-industrial,
baseado na implantao de grandes projetos industriais. O surgimento de grandes

6 Doutora em Desenvolvimento Rural pelo PPG em Desenvolvimento Rural da Universidade Federal


do Rio Grande do Sul; Professora Adjunta da Universidade Federal do Pampa, Campus Dom Pedrito.
59
centros urbanos permitiria a criao de empregos diretos e indiretos. O aumento de
empregos elevaria a demanda de alimentos e de matria-prima, o que, por sua vez,

EAD
determinaria a expanso da oferta agrcola. Neste modelo, o desenvolvimento da agri-
cultura visto como dependente do crescimento urbano-industrial. Naquele perodo,
os cultivos de exportao eram basicamente caf e cana-de-acar. Como apresenta-
vam maior dinamismo, recebiam o incentivo das polticas voltadas para o setor.
No contexto das polticas de desenvolvimento, agricultura era atribudo um
conjunto de funes. Gremaud, Vasconcellos e Toneto Jr. (2006) avaliam que a agri-
cultura cumpriu, no processo de industrializao, cinco importantes funes, como
especificado a seguir:
u A liberao de mo de obra atuou no sentido de suprir o mercado de

trabalho e, assim, evitar a elevao dos salrios no setor industrial.


u O fornecimento de alimentos e matrias-primas foi associado neces-

sidade de se evitar o desabastecimento, problema que quase sempre resulta


em alta da inflao.
u A transferncia de capitais para o setor industrial constitua uma ma-

neira de assegurar investimentos neste segmento, com recursos advindos do


setor agrcola.
u A gerao de divisas decorrente das exportaes agrcolas era a princi-

pal forma de financiar as importaes de mquinas e equipamentos industriais.


u Por fim, o setor agropecurio tambm tinha a funo de ser um mercado

consumidor de bens industrializados.


Alguns autores, no entanto, apontam que houve mudanas de enfoque nos anos
1960, e a viso que veio a prevalecer foi a da importncia de um maior equilbrio
entre os setores agrcola e industrial. Para Souza (2008), a partir dos anos 1970, os
estudos e as polticas econmicas passaram a atribuir um papel mais ativo agricultura
no processo de desenvolvimento econmico. Nessa perspectiva, considera-se existir
uma relao positiva entre o crescimento agrcola e o crescimento dos demais setores.
Isso, tanto pela participao da agricultura no produto total quanto por suas ligaes
intersetoriais, sobretudo com a indstria. De acordo com Souza (2008, p. 201), a
modernizao industrial encontraria suas origens na contribuio da agricultura no
desenvolvimento econmico. Nessa perspectiva, a industrializao brasileira, basea-
da no modelo de substituio de importaes (produo de bens durveis), dependeu
sobremaneira do fornecimento de matrias-primas e do abastecimento alimentar.
Assim, cada vez mais, passou-se a considerar a agricultura como um setor in-
terdependente ou inter-relacionado com os demais setores da economia. Para Souza
(2008), as taxas de crescimento da agropecuria, das demais agroindstrias e do res-
to da economia so interdependentes, em razo das ligaes tcnicas de produo.
Um menor dinamismo de um setor acaba, pois, por implicar repercusses negativas
no desempenho dos demais setores. De um modo geral, o desenvolvimento do setor
agroindustrial depende do dinamismo derivado do crescimento da renda nacional,
da poltica de preos e de crdito, o qual se reflete na oferta de bens agrcolas.
60
Na dcada de 1970, as elevadas taxas de crescimento da economia brasileira e a
expanso do nvel de renda interna impulsionaram a oferta de produtos alimentares,
EAD

assim como de matrias-primas. As exportaes agroindustriais foram determinan-


tes na gerao de divisas. Em termos gerais, o setor agropecurio e a agroindstria
cresceram a taxas relativamente elevadas, refletindo a rpida expanso do perodo, o
que gerou maior demanda, principalmente por alimentos mais elaborados, enlatados
e produtos similares. Entre as agroindstrias, os setores com maior crescimento na
dcada de 1970 foram o abate e a preparao de aves, alimentos animais, conservas
de frutas e legumes, leos vegetais e tratores (SOUZA, 2008).
No entanto, para que a agricultura contribusse para o processo de desenvolvi-
mento, era fundamental que ocorresse a modernizao do setor agrcola. De acordo
com Bacha (2004), os anos de 1965 a 1986 constituram um perodo de acelera-
o da modernizao da agropecuria brasileira, impulsionada por diversas polticas
destinadas a estimular o crescimento desse setor. Aps ter sido discriminada pela
poltica cambial durante o perodo de 1946 a 1964, a agropecuria foi favorecida por
uma nova poltica cambial (iniciada em agosto de 1968), pela poltica de expanso
da malha rodoviria e por polticas especficas de crdito rural, de preos mnimos e
de pesquisa e extenso rural.
No perodo que compreende os anos de 1964 a 1986, ocorreu uma grande
expanso do sistema rodovirio brasileiro. A malha rodoviria brasileira passou de
548.510 km em 1964 para 1.397.711 km em 1986. Essa expanso do transporte
rodovirio permitiu o acesso a novas regies, como Centro-Oeste e Norte.
Nos anos de 1965 a 1980, a agricultura cresceu a uma taxa mdia de 3,8% ao
ano e beneficiou-se da estruturao do crdito agrcola (taxas de juros subsidiadas),
implantado efetivamente a partir da dcada de 1970, e da poltica de preos mni-
mos. Institudo no ano de 1965, o Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR) foi um
dos mais importantes instrumentos de poltica econmica para a agropecuria no
perodo da modernizao agrcola. Na dcada de 1970, ele trouxe volumes crescen-
tes de crdito. Esses volumes diminuram sensivelmente no perodo de 1980 a 1984
e voltaram a aumentar no perodo de 1984 a 1986. Convm lembrar que, no perodo
de 1970 a 1986, vigorou uma taxa de juros reais negativa para os financiamentos
agrcolas. Destarte, o crdito rural subsidiado foi, em grande medida, responsvel
pelo processo de modernizao da agropecuria brasileira, uma vez que representou
recursos para custeio (compra de insumos, fertilizantes e defensivos), investimentos
(tratores, colheitadeiras, equipamentos) e comercializao (descontos de promiss-
rias, duplicatas rurais e transporte de produtos).
Outro mecanismo que contribuiu para a modernizao da agricultura foi a Po-
ltica de Garantia de Preos Mnimos (PGPM). Trata-se de um mecanismo especfico
de poltica de rendas para a agropecuria que visa a minimizar as flutuaes de preos
dos produtos agropecurios, tornando-se assim uma forma de sustentao da renda
rural. Os primeiros preos mnimos foram fixados em 1945, e os produtos favoreci-
61
dos eram o arroz, o feijo, o milho, o amendoim, a soja e a semente de girassol, a se-
rem colhidos em 1946. No incio da dcada de 1990, a PGPM abrangia 42 produtos.

EAD
No contexto da implantao de polticas para a modernizao agropecuria,
foram criadas, em 1973, a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA)
e a Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (EMBRATER). A
estes rgos federais foi atribuda a responsabilidade de coordenar a pesquisa e a
difuso de tecnologias em nvel nacional. Os resultados obtidos atravs da pesquisa
e extenso rural foram essenciais para o aumento da produo e da produtividade,
bem como para a expanso da fronteira agrcola brasileira.
De acordo com Souza (2008), devido ao padro de desenvolvimento adotado
pelo Brasil a partir de 1965, algumas funes atribudas agropecuria deixaram de ser
relevantes. Este o caso do fornecimento de alimentos, da transferncia de capital e
do fornecimento de mo de obra. No entanto, a agropecuria e as agroindstrias con-
tinuaram sendo fontes de matria-prima para a indstria e de gerao de divisas, e se
constituram em um mercado consumidor em potencial de produtos industrializados.
Tambm importante mencionar as polticas de incentivo s exportaes, im-
plantadas aps a segunda metade dos anos 1960. Foram criados diversos incenti-
vos de crdito para a ampliao das exportaes. Tais polticas, no entanto, foram
preponderantemente destinadas aos produtos industriais. Em relao s transaes
externas, Bacha (2004) ressalta que:
u a participao de produtos de base agropecuria (produtos da agropecuria e

da agroindstria) no total das exportaes brasileiras diminuiu;


u houve uma grande diversificao entre os produtos de base agropecuria

exportados, ocorrendo perda de importncia de produtos tradicionais (caf, cacau,


algodo, acar) e aumento de importncia de produtos no tradicionais e industria-
lizados (soja, suco de laranja, celulose e papel);
u os produtos de base agropecuria sempre geraram saldo positivo na balana

comercial; ou seja, sempre houve, neste setor, maior valor de exportaes do que
importaes, o que no ocorreu necessariamente com os produtos no-agrcolas.
No incio dos anos 1980, o volume de crdito destinado ao financiamento das
atividades atingiu seu pice. Entretanto, a conjuntura macroeconmica (o cresci-
mento da dvida externa, a acelerao da inflao e a crise financeira e institucional
do Estado) implicou medidas bastante restritivas de poltica monetria e fiscal. No
decorrer da dcada de 1980, registrou-se uma reduo acentuada de recursos des-
tinados ao crdito rural e foram sendo retirados os subsdios concedidos. O cresci-
mento do volume de produo agrcola observado neste perodo deveu-se, principal-
mente, aos aumentos de produtividade.
A acelerao inflacionria, intensificada a partir do ano de 1987, persistiu at o
primeiro semestre de 1994. No perodo de 1987 a 2002, vigoraram taxas de cmbio
reais em patamares menores do que no perodo anterior (1965 a 1986), e com vrias
62
fases de valorizao cambial. A repercusso dessa poltica cambial foi mais desfavor-
vel aos segmentos exportadores dos setores agropecurio e agroindustrial.
EAD

As sucessivas crises fiscais do governo federal levaram, a partir de 1987, ado-


o de medidas que visavam reduo dos gastos pblicos. Entre tais medidas, cons-
tava a reduo dos subsdios, afetando, assim, o crdito rural e a poltica de preos
mnimos. Somou-se a esses fatores, na dcada de 1990, o fato de que o Estado iniciou
um amplo processo de desregulamentao da economia. Consequentemente, o Es-
tado deixou de regulamentar diversas atividades; por outro lado, vendeu e encerrou
vrias autarquias federais. Algumas dessas autarquias estavam relacionadas s ativida-
des agropecurias, que ficaram ento, em grande proporo, expostas s condies
de livre mercado.
A partir de 1987, o crdito rural sofreu duas grandes mudanas: a primeira diz
respeito taxa de juros real, que nesse perodo passou a ser positiva; a segunda est
relacionada ao volume de crdito rural, que diminuiu sensivelmente em relao ao
volume concedido na segunda metade da dcada de 1980, o qual, por sua vez, j era
menor que o concedido na dcada de 1970. A reduo do volume de crdito rural
decorreu, em grande parte, da reduo de oferta desse recurso, basicamente oriundo
do governo federal, assim como da inadimplncia de parte dos agricultores, o que os
tornou inaptos a demandarem mais crdito.
Em decorrncia da reduo de crdito rural, segundo Bacha (2004), os agri-
cultores tiveram que utilizar mais recursos prprios ou fornecidos por terceiros. Para
suprir a diminuio de recursos de crditos oficiais, foram sendo disponibilizadas
outras operaes, tais como: (a) emprstimos obtidos por parte dos agricultores jun-
to a pessoas fsicas ou firmas privadas; (b) troca de produtos agrcolas por insumos;
(c) emprstimos obtidos junto a cooperativas ou fornecedores de insumos; e (d)
vendas de produtos agrcolas a comerciantes e agroindstrias atravs, por exemplo,
da Cdula de Produtor Rural (CPR) ou do contrato de soja verde. A diminuio de
gastos pblicos refletiu-se tambm na reduo dos servios pblicos relacionados
com a pesquisa agropecuria e com os programas de extenso rural.

O PAPEL DA AGRICULTURA NO COMBATE INFLAO BRASILEIRA: A NCORA


VERDE DO PLANO REAL
Leonardo Xavier da Silva

Conforme exposto na primeira seo deste captulo, as polticas de combate


inflao no Brasil tiveram diferentes motivaes e foram implementadas atravs de
diferentes instrumentos de poltica macroeconmica. O Plano Real representou o
mais bem-sucedido processo de estabilizao de preos da histria recente do pas.
Para obter xito na reduo das taxas de inflao, foi preciso averiguar o comporta-
mento dos preos de todos os setores da economia, a fim de que fossem identificados
63
os setores que mais poderiam contribuir para o equilbrio dos preos, bem como
os setores com maiores chances de provocar seu descontrole. Entre os primeiros,

EAD
observou-se que os produtos derivados da agricultura tiveram uma conduta de con-
teno de preos e, at mesmo, em mltiplos casos, de reduo em seus ndices. Os
preos dos alimentos para o consumidor final serviram, a partir de julho de 1994,
para garantir que no haveria retomada do processo inflacionrio. Em razo da in-
fluncia dos preos dos alimentos sobre o controle das taxas de inflao, esse grupo
de produtos foi batizado de ncora verde, por cumprir um papel semelhante ao da
chamada ncora cambial na estabilizao de preos no Brasil do real.
Vistos de forma genrica, os preos dos alimentos tiveram, a partir de julho de
1994, uma expanso inferior aos ndices de inflao. Isso proporcionou, ao longo
do perodo do real, a conteno da expanso do nvel geral de preos. Como relatam
Farina e Nunes (2002), entre agosto de 1994 e agosto de 1997, o preo real dos
alimentos nas regies metropolitanas brasileiras foi reduzido em 20%, mantendo-se
nesse patamar at o ano 2000. Surgiram nesta poca alguns smbolos do controle da
inflao do Plano Real, entre os quais figuravam o iogurte, cuja demanda no perodo
supracitado cresceu em 80%, enquanto seu preo foi reduzido em 40%, e o frango.
Os autores apontam os seguintes fatores que teriam contribudo, na dcada de
1990, para a queda dos preos relativos agricultura:
u elevao da produtividade da terra, tendncia essa que se teria manifestado

muito anteriormente, mas se teria acentuado nos anos 1990;


u valorizao cambial, que teria ampliado os efeitos da liberalizao comercial

durante a maior parte da dcada de 1990;


u presso exercida pela abertura comercial, que teria reduzido custos de produo;

u queda expressiva nos preos internacionais dos produtos agrcolas aps a crise

asitica, que teria compensado e mais que compensado os efeitos altistas


provocados pela desvalorizao cambial de janeiro de 1999;
u normalizao do funcionamento dos mercados depois de superada a confu-

so de preos relativos tpica de perodos de hiperinflao, que teria possibi-


litado a reduo de preos para o consumidor final;
u substituio de insumos em resposta a mudanas nos preos relativos;

u mudanas tecnolgicas;

u mudanas organizacionais intrafirmas e entre firmas (FARINA; NUNES, 2002,

p. 1-2).
Por outro lado, Considera, Sousa e Bracale (2002), ao estudarem a ncora
verde dos alimentos para a estabilidade de preos, destacam que os produtos agro-
pecurios que mais contriburam para esse objetivo de poltica econmica, de julho
de 1994 a setembro de 2002, foram o feijo e o caf; o primeiro, por no estar rela-
cionado com o mercado externo, e o segundo, graas queda do preo no mercado
internacional. O arroz e o frango so apontados em diversos momentos como outros
produtos da ncora verde, porm em menor escala que os dois anteriores. A n-
64
cora da carne bovina, por sua vez, foi constatada somente nos primeiros anos do
Plano Real. Enquanto o ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) do IBGE, de
EAD

julho de 1994 a setembro de 2002, foi de 110%, o ndice do grupo de alimentao


da cesta bsica (calculado pelo PROCON/DIEESE para o municpio de So Paulo)
obteve, para o mesmo perodo, uma variao positiva de 60%.
A figura abaixo ilustra o comportamento anual dos preos dos alimentos e bebi-
das, de 1994 a 2008, de acordo com o IPCA.
IPCA - ndice geral e do grupo alimentao e bebidas - Brasil 1994 a 2008

25

20

15
variao %

ndice
Geral
Alimentao
10 e Bebidas

0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
ano

Elaborado a partir de: IBGE, 2009.


Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br>. Acesso em: 10 mar. 2009.

Como se verifica, exceo feita para os anos de 2001, 2002, 2007 e 2008, os
preos dos alimentos se mantiveram abaixo do IPCA, o que contribuiu para que o
ndice no se elevasse muito. Esse comportamento dos preos dos alimentos sig-
nificativo, porque o grupo chamado alimentao e bebidas tem peso de 22,14%,
constituindo o mais importante entre os nove grupos de bens e servios que formam
o IPCA (IBGE, 2005). Quer dizer que, se houver um aumento da ordem de 100%
no preo dos alimentos e bebidas, mas os preos dos demais produtos se mantive-
rem estveis, isso provocar, no perodo, um aumento de 22,14% no IPCA, ou seja,
uma inflao nesse mesmo patamar. Observando o resultado do perodo represen-
tado no grfico acima (julho de 1994 a dezembro de 2008), conclui-se que o ndice
geral ficou em 236,5%, enquanto o ndice do grupo alimentos e bebidas ficou em
190,91%. Quanto a esses dados, cabe ainda ressalvar que os anos de 2007 e de 2008
constituram o perodo daquela que se convencionou chamar de crise mundial dos
alimentos, quando, por diferentes motivos, houve uma expressiva elevao nos pre-
os internacionais das commodities agrcolas, especialmente as alimentcias.
Embora os produtos ligados agropecuria brasileira tenham sido fundamen-
tais para a conteno do ndice geral de preos, Farina e Nunes (2002), bem como
Considera, Sousa e Bracale (2002), concluem que a maior contribuio para tal com-
65
portamento de preos agrcolas no foi propriamente advinda do meio rural, mas
sim, de seus setores a jusante. Ou seja, setores da indstria e do varejo de alimentos

EAD
garantiram, mais do que a agricultura, o no-avano de seus preos para os consu-
midores finais. Segundo Considera, Sousa e Bracale (2002), enquanto o ndice de
preos dos alimentos no varejo variou pouco mais de 50% entre julho de 1994 e de-
zembro de 2002, o ndice dos produtos agropecurios equivalentes teve, no mesmo
perodo, uma alta superior a 90%.

A expresso a jusante, que se refere originalmente ao refluxo da mar, ou ao sentido da cor-


renteza num curso de gua em direo foz, empregada para descrever as atividades que
ocorrem alm da porteira da propriedade rural, depois que o produto agrcola j foi produzido.
Setores a jusante da agricultura so, por exemplo, os de transporte, de atacado e de varejo.
A expresso a montante, que se refere originalmente ao sentido do curso das guas consi-
derado em direo nascente, denota as atividades ligadas agricultura antes da produo,
como o caso dos setores de sementes, fertilizantes e outros insumos agrcolas.

Uma das constataes evidentes relativas ao comportamento diferente dos pre-


os no varejo e no setor agrcola a de que as margens sobre os preos se tm reduzi-
do em funo, por exemplo, do aumento da concorrncia entre segmentos jusante
da agricultura. Considera, Sousa e Bracale (2002) observam que os alimentos indus-
trializados tiveram aumentos inferiores em seus preos se comparados aos equiva-
lentes da agricultura, varivel que, quando incorporada aos ganhos de produtividade
deste ltimo setor, proporciona um efeito positivo sobre os rendimentos dos pro-
dutores rurais. A ncora verde, segundo esses autores, resultado de dois fatores:
(1) a transferncia de benefcios dos ganhos de produtividade da agropecuria para a
reduo dos preos reais; e (2) os ajustamentos ocorridos na cadeia produtiva, desde
o segmento produtivo at o varejo.
Acrescente-se, conforme argumentos de Farina e Nunes (2002), que ajusta-
mentos de ordem microeconmica foram essenciais para conter os preos para os
consumidores finais. Entre tais ajustes, destacam-se: a realizao de investimentos
em capital fsico, o treinamento de pessoal, as aes cooperativas, alm do aumento
da concorrncia no elo do varejo de alimentos. Com isso, da mesma forma que os
autores anteriores, tambm Farina e Nunes (2002) constatam um aumento menor
dos preos dos alimentos nos elos da indstria e do varejo, se comparados com os
elos do setor agrcola e do setor atacadista.

POLTICAS PBLICAS, MACROECONOMIA E AGRICULTURA BRASILEIRA


Leonardo Xavier da Silva

O setor agrcola e seu desenvolvimento esto relacionados com as polticas ma-


croeconmicas desenvolvidas pelo Estado. Influem sobre o desempenho econmico do
pas e so por ele influenciados. Por isso, faz-se necessrio averiguar como a agricultura
se comporta, no caso brasileiro, diante do uso dos instrumentos de poltica econmica
66
para o combate inflao e diante das polticas pblicas especficas para seu desenvol-
vimento. As polticas brasileiras de combate inflao foram revisadas, acima, na seo
EAD

deste captulo intitulada As polticas econmicas de combate inflao no Brasil (p.


54-60). A presente seo verifica o comportamento da agricultura diante deste ain-
da recente perodo de polticas contracionistas promovidas pelos governos brasileiros,
aliadas abertura da economia, Lei de Responsabilidade Fiscal e ao programa de
desestatizao, esses instrumentos cuja execuo teve incio na dcada de 1990.
SantAnna e Ferreira (2006, p. 12) sustentam que, de 1986 a 2004, no Brasil,
o PIB da agricultura cresceu mais que o PIB global: Enquanto a agricultura cresceu
3,6% ao ano [...], a expanso da economia como um todo se limitou a 2,1% ao ano.
Os dados apresentados por Lacerda et al. (2006) corroboram essas informaes,
mostrando que a participao da agricultura na composio do PIB cresceu em 3,8%
entre 2000 e 2004. Algumas das razes aduzidas por Silva (1996) para tal comporta-
mento do PIB agrcola brasileiro nas dcadas de 1980 e 1990, para permitir a com-
preenso do perodo mencionado, so: o amadurecimento de investimentos feitos
em tecnologias de bens de capital e de insumos; o aumento do uso de mquinas e
equipamentos; e a melhoria na capacidade do trabalho.
Em sua explanao acerca do apoio que o governo federal direciona s ati-
vidades agrcolas, SantAnna e Ferreira (2006) estabelecem uma rpida cronologia
do perodo em questo, iniciando pelo Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR),
criado em 1965, cujo objetivo era provocar uma expanso capitalista da agricultura.
Essa interveno estatal visava fazer com que a agricultura cumprisse as cinco funes
tradicionalmente impostas ao setor, conforme foi anteriormente exposto (p. 65):
liberao de mo de obra ao meio urbano; fornecimento de alimentos e matrias-
primas; transferncia de capitais ao setor urbano-industrial; gerao de divisas; e for-
mao de mercados consumidores de produtos industrializados. O SNCR surgiu no
contexto de uma srie de reformas lanadas pelos ministros Campos e Bulhes, logo
aps o Golpe Militar.
A partir dos anos 1980, verificou-se uma transformao no crdito rural, em
resposta crise fiscal do governo, no perodo da chamada dcada perdida.

Dcada Perdida o nome que se d ao perodo de tempo em que ficou clara a falncia do
velho desenvolvimentismo baseado em fechadura econmica (e, em boa medida, poltica),
em intervencionismo estatal e em keynesianismo inflacionista-estruturalista. A Dcada perde-
se no apenas pelo esgotamento desses procedimentos e doutrinas, mas tambm pela inacre-
ditvel recusa em se admitir que o mundo j havia mudado e que precisvamos de um novo
modelo de desenvolvimento para o sculo XXI, que, alis [...], j havia comeado (Adaptado
de: FRANCO, 2000, p. 1).
Trata-se de um perodo de crise da dvida do governo em relao aos credores externos
e internos e, portanto, de incapacidade de financiar suas prprias contas e de expandir a
economia brasileira, o que provocou, como consequncia, a queda no investimento geral da
economia, inclusive do setor agrcola.
67
Entre as medidas que merecem ateno est o aumento das taxas de juros,
executado mediante a correo monetria sobre os emprstimos. A partir desse

EAD
perodo, houve, ao longo da dcada, forte reduo no crdito rural, no patamar de
80% (em termos reais), em conformidade com a reduo da disponibilidade de
recursos para financiar a economia e o governo (SANTANNA; FERREIRA, 2006).
Em meados dos anos 1990, tendo a economia brasileira que enfrentar os desequi-
lbrios gerados pelo processo inflacionrio agudo e relacionados com os fracassa-
dos planos de estabilizao anteriores ao Plano Real, inclusive aqueles ligados ao
oramento estatal, imps-se a necessidade de reorganizao das contas pblicas,
situao que provocou a reduo do crdito rural. A retomada do crescimento do
PIB nacional naquele perodo proporcionou um aumento na arrecadao pblica e
ajustes no oramento, com posterior supervit primrio, o que permitiu que hou-
vesse recursos para o financiamento da produo agrcola. A expanso dos recursos
destinados a financiar a agricultura cresceu graas ao aumento da participao de
fontes antes inexpressivas, como o caso do BNDES.
Os autores supracitados tambm salientam que a estabilizao de preos de-
corrente do xito do Plano Real permitiu que o crdito rural tivesse uma trajetria
de expanso, associada ao crescimento da produo agrcola. Atualmente, os princi-
pais recursos para o crdito agrcola so oriundos de crdito direcionado, como o
caso das aplicaes obrigatrias de bancos comerciais e dos fundos parafiscais (FAT,
fundos constitucionais), alm do BNDES.
Os resultados do xito no combate inflao e do posterior ajuste das contas
pblicas, devidos, entre outros fatores, LRF, proporcionaram ao poder pblico a
criao e a retomada de programas para a promoo da agricultura brasileira. Entre
estes, figuram a Poltica de Garantia de Preo Mnimo (PGPM), o Seguro Agrcola
(incluindo-se a o Programa de Garantia da Atividade Agropecuria PROAGRO),
a reforma agrria e o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(PRONAF). De acordo com o Banco Central do Brasil BACEN (2007), o crdito
rural total retoma sua trajetria de crescimento a partir de 1997. Em valores cons-
tantes, o volume total de crdito foi, naquele ano, de pouco menos de R$ 25 bilhes,
chegando em 2007 a mais de R$ 51 bilhes, o que significa um crescimento real de
mais de 100% no perodo.
Ainda segundo informaes do BACEN (2007), do total das aplicaes contra-
tadas em 2007, 31,57% equivaleram a financiamentos de at R$ 60 mil. As princi-
pais fontes de recursos encontram-se nos recursos obrigatrios as chamadas exigibi-
lidades bancrias, ou Manual de Crdito Rural MCR 6.2 (55,5%) e na Poupana
Rural (17,9%). Atualmente, os bancos privados tm uma participao de mais de
40% no total do crdito rural, sendo os bancos oficiais federais responsveis por uma
porcentagem ligeiramente superior (prxima a 45%).
68
Um importante programa de financiamento das atividades agrcolas familiares
no meio rural, o PRONAF, foi viabilizado no perodo do Plano Real e tem obtido
EAD

resultados significativos, conforme a Secretaria da Agricultura Familiar (SAF), vin-


culada ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Entre esses resultados, o
SAF/MDA (2009) destaca:
u grande alcance do Programa, contando, em todo o territrio nacional, com

cerca de dois milhes de famlias inseridas;


u as mais baixas taxas de juros dos financiamentos rurais;

u beneficiamento do pblico de mais baixa renda com cerca de 60% das operaes;

u concentrao dos subsdios para os mais descapitalizados e acesso destes s

fontes do Sistema Nacional de Crdito Rural, alm do Oramento Geral da


Unio (OGU);
u baixa inadimplncia (em torno de 2,5%);

u compartilhamento dos custos e do risco com o sistema financeiro e a Unio;

u dinmica consolidada de construo dos Planos de Safra em parceria e dilo-

go com os movimentos sociais rurais.


Conforme dados do BACEN (2007), o PRONAF atingiu, em 2007, mais de
um milho e novecentos mil contratos, com valor mdio das operaes em torno
de R$ 3.765,72. Os estados do Rio Grande do Sul, de Minas Gerais, do Paran, da
Bahia, de So Paulo, do Esprito Santo e do Par absorveram 74,1% dos recursos e
53,8% dos contratos do programa.
Embora se saiba que o crdito rural no a nica razo do crescimento da
produo agrcola, preciso reconhecer que as condies macroeconmicas, susten-
tadas pelas polticas pblicas de combate inflao ligadas expanso da demanda
interna e da economia mundial, contriburam para melhorias nos resultados desse
crescimento. Conforme dados do IBGE (2003, 2009), a produo dos principais
gros variou positivamente de 1996 a 2008. Enquanto em 1996 a soma da produo
de arroz, feijo, milho, soja e trigo atingiu 67 milhes de toneladas, em 2008 esse
montante chegou a 140 milhes de toneladas, o que traduz uma expanso de 108%
em 14 anos. Em termos de exportao, constatou-se, de 2006 para 2007, um cresci-
mento de 18,2% no valor dos produtos do agronegcio, atingindo, em 2007, o total
de R$ 58,4 bilhes (MAPA, 2008a).
Considerando os dados e os argumentos apresentados acima, conclui-se que,
em condies de estabilidade econmica, a agricultura reage na mesma direo do
crescimento dos recursos e da demanda, ambos relacionados expanso da renda
nacional. Contudo, ainda que os dados fornecidos sejam otimistas, verificou-se, de
2001 a 2005, conforme Del Grossi [s. d.], estabilidade nos nveis de emprego agrco-
la, na faixa dos 12 milhes de empregados, entre formais e informais. Alm disso, a
soma das rendas dos principais produtos agrcolas obteve, de 1999 a 2007, um sens-
vel crescimento, porm com forte oscilao. Tomando-se os dados desses dois anos,
69
o resultado aponta um crescimento 22,9% da renda proporcionada pelos principais
produtos agrcolas, inferior ao crescimento de 31,4% do PIB total, no mesmo per-

EAD
odo. De qualquer forma, assim como h uma evoluo com diversificao em todas
as relaes econmicas brasileiras, tambm se verifica, no Brasil, uma mudana no
perfil do meio rural. Nos dias atuais, preciso considerar fatores tais como a pluria-
tividade, inclusive atividades no-agrcolas, para se ter a real dimenso das ocupaes
originalmente pensadas como exclusivas da agricultura.

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