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O municpio na poltica brasileira: revisitando

Coronelismo, enxada e voto

Luis Aureliano Gama de Andrade


Manoel Leonardo Santos1

As instituies comunais escreveu Tocqueville so para a liberdade aquilo que as


escolas primrias so para a cincia; pois a colocam ao alcance do povo, fazendo-o gozar do
seu uso pacfico e habituar-se a servir-se dela. Sem instituies comunais, pode uma nao
dar-se um governo livre, mas no tem o esprito da liberdade.2

Um pouco mais de meio sculo atrs, Victor Nunes Leal lanava o que viria a se tornar um
clssico da literatura sociolgica e poltica brasileira: Coronelismo, enxada e voto. Nessa obra
pioneira, Leal apontava o fenmeno do coronelismo como a resultante de uma trplice
condio: a superposio do sistema representativo sobre uma realidade social e econmica
inadequada, a dependncia estrutural do municpio aos estados e Unio e o isolamento e a
baixa comunicao do sistema local com o resto do pas.

O retrato da poltica local traado por Leal, em que o municpio aparecia amesquinhado e
subjugado, fazia parte do quadro mais amplo da poltica brasileira, em que se combinavam a
preeminncia do poder privado dos coronis no mbito local com o fortalecimento do poder
central do Estado, conjugado com a existncia de instituies representativas na poltica.

O Brasil mudou radicalmente desde ento. A populao concentrou-se nas cidades e houve a
industrializao; os meios de comunicao expandiram-se extraordinariamente e deu-se a
virtual integrao das comunidades municipais com a vida nacional. A Constituio de 1988
iria cimentar esse novo quadro de relaes, conferindo ao municpio o status de ente
federativo e introduzindo modificaes na repartio tanto das receitas pblicas entre os
diferentes entes governamentais, quanto das suas competncias legislativas. Finalmente, deu-
se o passo da descentralizao, com a passagem de recursos e responsabilidades pela
implementao de polticas pblicas cruciais para o bem-estar da populao, como a educao
e a sade, para a rbita dos municpios.

Mas, no plano poltico, como se encontra hoje a poltica local no Brasil? A questo no
acessria. Pode haver democracia sem uma base local autnoma e sem vitalidade? A resposta,
nos termos da teoria tocquevilliana, seria um no categrico. Leal, embora no faa referncia
expressa ao autor de A democracia na Amrica, tambm endossaria essa tese.

1
Agradeo aos organizadores do livro e Prof. Ftima Anastasia o convite para atualizar o captulo original
escrito pelo Prof. Luiz Aureliano Gama de Andrade. Na qualidade de seu ex-aluno, o convite muito me honra.
Agradeo tambm os comentrios das professoras Marcia Soares e Natlia Styro, do Departamento de Cincia
Poltica da UFMG. A contribuio das professoras enriqueceu muito o manuscrito original. Possveis omisses
ou equvocos so de minha inteira responsabilidade.
2
Tocqueville, Alexis de. A Democracia na Amrica, Belo Horizonte: Itatiaia, 1977, p.53.
As seguintes questes tambm fazem parte do desafio da democracia no Brasil: Teria o pas
alcanado, sobretudo a partir das mudanas polticas dos ltimos anos, a maturidade
institucional e poltica reclamada por Leal? O municpio estaria, agora, em condies de
servir de sementeira para o processo poltico livre e democrtico? As relaes
intergovernamentais configuradas a partir da Constituio de 88 seriam suficientes ou
conducentes consolidao da prtica democrtica entre ns?

O objetivo deste captulo explorar, ainda que rapidamente, o municpio e seu lugar na
construo da Federao. As sees que seguem buscam examinar essa trajetria,
recapitulando as linhas bsicas da relao Unio-estados-municpios na poltica brasileira.
Finalmente, so abordados os horizontes que se abriram com a descentralizao e as recentes
transformaes no desenho federativo, com impacto na autonomia do poder pblico local.

1. O municpio no Brasil Colnia

Deixando margem a questo sobre a existncia ou no de feudalismo na histria brasileira,3


como aponta Cintra,4 o perodo colonial caracterizado pela tendncia irresistvel
privatizao do poder, surgida do encontro do Estado patrimonialista portugus com o
imenso espao novo a dominar", que se deu por meio da concesso de amplas prerrogativas
aos colonizadores.

O Estado era rarefeito e no se fazia presente, ou no se mostrava efetivo em toda a extenso


do territrio, salvo depois da descoberta do ouro e, assim mesmo, apenas nos eixos dinmicos
da atividade econmica e na capital. A organizao municipal, embora tenha precedido o
povoamento,5 esteve todo o tempo a servio dos interesses dos senhores rurais, facilitando a
resoluo de disputas nascidas entre eles. Quando surge a cana-de-acar, sendo formados
ncleos urbanos que gravitam em torno de sua explorao, a comuna apenas uma
assembleia do senhoriato, no desce a acolher o vilo, o homem do povo, o arteso nem o
pequeno burgus do comrcio.6

O contraste com as pequenas localidades da Nova Inglaterra observadas por Tocqueville


ntido. A instituio municipal brasileira no nasce da solidariedade ou do interesse dos
membros da comuna. Enquanto o municpio nos Estados Unidos da fase colonial, no comeo
do sculo XVIII, era uma realidade homognea, com diferenas sociais e econmicas

3
A historiografia brasileira acha-se dividida entre duas interpretaes. De um lado, tendo frente Nestor Duarte,
h os que defendem que o Brasil teve um passado feudal; de outro, esto os que preferem, com base em estudo
de Raymundo Faoro, a hiptese de que o pas teve uma organizao patrimonial. Veja-se Duarte, A ordem
privada e a organizao poltica nacional. So Paulo: Cia. Ed. Nacional, 1966, e Faoro, Os donos do poder. (Ed.
Globo/Ed. USP, 1975. Veja-se, a propsito das interpretaes sobre o poder local no Brasil, Dias, Marcia
Ribeiro, Poder poltico local no Brasil, Um retrato histrico na reviso da literatura, dissertao de Mestrado,
Iuperj, Rio de Janeiro, 1995
4
Cintra, Antnio Octvio, "A Poltica Tradicional Brasileira: uma interpretao das relaes entre o Centro e a
Periferia", Cadernos do Departamento de Cincia Poltica, mar. 1974, n.1, p.61.
5
Ver, a propsito, Faoro, op. cit., p.147.
6
Duarte, op. cit., p.74.

2
pequenas entre seus habitantes, no Brasil era hierarquizado um fosso separava os donos de
terras dos habitantes das vilas e cidades que se dedicavam ao artesanato ou ao comrcio.

O Brasil Colnia foi essencialmente um arranjo conveniente e pragmtico da metrpole


portuguesa ela prpria um imprio burocrtico tradicional que se defrontava com
tendncias centrfugas pela impossibilidade tcnica, econmica, militar e poltica de
fazer sua presena sentida em todos os pontos do territrio crescentemente incorporado aos
seus domnios atravs das aes privadas compatibilizadas com os projetos imperiais de
expanso.7

2. O poder local na monarquia

Sob a nova condio poltica criada com a Independncia, no se alterou a relao entre os
municpios e o poder central no Brasil. Ao contrrio, mesmo o Ato Adicional, de inspirao
nitidamente liberal, reduziu ainda mais as precrias competncias das Cmaras Municipais,
conferindo s provncias a prerrogativa de definir-lhes as funes e a rea de atuao, segundo
sua convenincia.

O objetivo desse dispositivo era fortalecer as provncias contra o centro e, ao faz-lo,


restringiu-se ainda mais a liberdade da administrao local.8

Passado o Primeiro Reinado e parte do perodo das Regncias, quando se ensaiou breve e
problemtico experimento de descentralizao, o arranjo centralizador voltou a ser adotado e
se fixou como parte da frmula poltica do Imprio.

O poder burocratizou-se e as provncias e os municpios estiveram sob o comando atento das


autoridades gerais. No havia autonomia para os escales inferiores de governo.

Entretanto, a concentrao de recursos nas mos do poder central era insuficiente para
garantir o rgido controle sobre o que se passava nos inmeros e distantes locais do territrio
continental. Na realidade, a ordem poltica dessa fase da histria do pas manteve-se com base
em duplo fundamento: o interesse em preservar a escravido e o carisma do imperador.

As elites polticas do Imprio perceberam que

num pas grande como o nosso, de caractersticas geogrficas e econmicas to


diversificadas, se as provncias fossem dotadas de amplos poderes, poderia suceder
que em alguma delas o trabalho livre pusesse termo escravido. E como no seria
possvel a coexistncia, no mesmo pas, desses dois regimes de trabalho antagnicos,
os escravocratas que dominavam o cenrio poltico nacional, no podiam deixar de
recorrer centralizao para resguardar, em todo o Imprio, a continuao da

7
Cintra, A. O., op. cit., p.61.
8
Ver Leal, op. cit., p.76-7.

3
escravatura. A centralizao ... salvou a unidade nacional. Tambm salvou a unidade
do trabalho escravo, segundo a aguda interpretao de Hermes Lima...9

O paralelo com os Estados Unidos, embora possa dar margem a controvrsias ou a


simplificaes, , nesse ponto, inescapvel. L, por algum tempo, predominou duplo regime
de trabalho, o escravo e o livre. Porm, o desdobrar do processo mostrou a incompatibilidade
desse arranjo. O conflito do Norte moderno, que praticava a agricultura comercial e utilizava
mo-de-obra assalariada, contra o Sul das plantations, baseadas no trabalho escravo, levou
guerra civil. A vitria do Norte e do trabalho livre impediu a fragmentao, fundiu o territrio
e abriu caminho para a consolidao da democracia naquele pas.10 No Brasil, o clculo
poltico foi diferente e, conscientes do risco do duplo regime de trabalho para a conservao
da unidade territorial, as elites polticas optaram pela centralizao e a manuteno do
trabalho escravo.11

De fato, a curta experincia das Regncias havia mostrado os perigos da descentralizao.


Provavelmente, maior autonomia para os municpios e provncias poderia transform-los em
centros de atividade poltica mais intensa, capazes de estimular os interesses e aspiraes das
camadas inferiores da populao.12

Durante a Monarquia, o municpio esteve debaixo da tutela do poder provincial e do governo


geral. Era, na ordem administrativa, como afirma Leal, comparvel ao menor, na ordem
civil. Assim que, apesar das amplas atribuies, as decises das Cmaras precisavam ser
confirmadas pelos conselhos gerais das provncias.13

Havia coerncia na submisso do municpio aos presidentes de provncias e destes ao governo


geral durante, principalmente, o Segundo Reinado. Afinal, a centralizao era a pedra de
toque do regime burocrtico-escravocrata e garantia da preservao da unidade territorial,
mantida a duras penas, apesar das foras centrfugas representadas pelo tamanho do territrio,
pelo isolamento e a disperso da ocupao territorial e pelo baixo poder do centro.

3. O poder local na Repblica

9
Leal, op. cit., p.78-80.
10
Ver, sobre o assunto, Moore, Jr., Barrington, Social Origins of Dictatorship and Democracy: Lord and Peasant
in the Making of the Modern World. Beacon Press, Boston, 1966.
11
Convm ressaltar as dificuldades da comparao. Os Estados Unidos conviveram sempre com o duplo regime
de trabalho e formaram, na realidade, duas sociedades. A Guerra Civil, que ps termo escravido, deu-se em
meados do sculo XIX, quando as duas estruturas encontravam-se amadurecidas e apresentavam interesses
inconciliveis. A continuao do trabalho escravo no Brasil foi possvel pela centralizao e, na tomada dessa
deciso, certamente teve peso fundamental a antecipao dos efeitos que a extino da escravatura produziria
sobre a ordem econmica e sobre a unidade territorial. O certo que a centralizao impediu a dualidade do
regime de trabalho e inibiu a formao de interesses contraditrios nessa rea. S no final do Imprio que o
problema posto na agenda poltica. Deve-se ressaltar que, logo aps a abolio, deu-se a queda do Imprio e o
incio da Repblica.
12
Leal, op. cit., p.74.
13
Ver Leal, op. cit., p.75, que apresenta a lista das funes das Cmaras e as limitaes a que estavam sujeitas.

4
A queda da monarquia provocaria mudanas nas relaes centro-periferia no Brasil. A
frmula poltica do Imprio aliana da aristocracia rural com a elite poltica do Estado j
no possibilitava a acomodao econmica e poltica dos interesses nascentes dos produtores
de caf.

Os primeiros anos da Repblica foram caracterizados por instabilidade e turbulncia. O


Exrcito, que assumira o poder, no reunia as condies de coeso e unidade para escorar a
nova ordem. A estabilidade viria com a poltica dos governadores, depois que os civis
assumiram o poder.

So Paulo e Minas Gerais, os dois estados de maior densidade populacional, revezam-se na


presidncia e instauram um novo centro poltico no pas. Apesar do lastro poltico da nova
ordem, o exerccio do poder exigia composio e equilbrio com as oligarquias dos estados.

O regime era presidencialista e baseado em eleies. A organizao poltica era fortemente


descentralizada e a Unio carecia de meios para se firmar sobre os demais componentes da
nao. Os novos donos do poder s poderiam manter-se testa do Estado por meio de
alianas com os setores que controlavam a periferia.

nesse quadro, descrito e analisado por Victor Nunes Leal, que surge o coronelismo. O
coronel comandava os votos das pequenas localidades e era indispensvel para o novo
arranjo de poder. Em troca de apoio s oligarquias estaduais, dava-lhes os votos que
controlavam e que eram necessrios para a sua legitimao no poder.

Grande parte do eleitorado, sobretudo nas zonas rurais (nas quais vivia a maioria da
populao), dependia do coronel. Remanescente da ordem privada do Brasil Colnia (fato que
levou Nestor Duarte a defender a tese da existncia de um passado feudal na histria
brasileira), o coronel constitua poca um poder decadente.

Faltavam-lhe os meios prprios para continuar a funcionar como o protagonista principal da


poltica local, dispensando favores e exercendo a justia nas suas reas de influncia. Mas a
dinmica eleitoral, essencial para a dinmica do poder no pas, lhe garantia, porm, recursos
repassados pelos estados que lhe permitiam manter e controlar sua clientela poltica.

O coronelismo foi a resultante da adoo da democracia representativa numa ordem


patrimonial, como mostrou Cintra:

nas classes rurais inferiores, com a implantao das leis eleitorais do perodo
republicano, o ato de votar e o sufrgio trazem novas oportunidades para demonstrar e
revigorar a lealdade feudal. O velho sistema de obrigaes passa a incluir, de forma
bem natural, o dever de ajudar o patro nas eleies.14

14
Ver Cintra, op. cit., p.71-3.

5
A intermediao do coronel era no apenas crtica, mas exclusiva. S ele poderia
desempenhar o papel de arregimentar eleitores, mobiliz-los, transport-los para os locais de
votao, trein-los no exerccio do voto e garantir sua lealdade.15

O poder poltico dos coronis nem sempre era incontestvel. Aqui e ali havia oposio, mas
proveniente de outro coronel ou grupos de coronis que disputavam as graas das oligarquias
estaduais para estabelecer o domnio poltico local. Tambm nos estados havia disputa, e em
vrios deles havia disputa entre oligarquias pelo poder.

Mas isso no invalida a tese de Leal. Tampouco o fato de que muitas dessas eleies,
vencidas com o apoio do potentado local, precisariam ter os resultados confirmados pelas
assembleias dos estados.16

O Brasil dos coronis e do coronelismo retratado por Leal foi a tnica do poder local no pas
durante toda a primeira fase da Repblica Velha e grande parte do perodo histrico posterior
redemocratizao de 1946. Sobreviveu metamorfoseado em muitas regies, mesmo aps a
industrializao, e ainda prevalece em muitas das pequenas localidades do Brasil
contemporneo, porque suas causas no foram ali totalmente removidas.

O coronel era o centro do microcosmo da poltica local brasileira porquanto o municpio era
dependente dos recursos do governo estadual e federal e encontrava-se isolado do resto do
pas, com a escassa estrutura de meios de comunicao. Por isso mesmo, a alternativa ao
coronel era outro coronel e no um personagem poltico diferente.

Seu poder era diretamente proporcional capacidade de garantir para o municpio os bens e
servios (e tambm favores e empregos) de que careciam as populaes das pequenas e
isoladas comunas. A autonomia municipal era precria e virtualmente inexistente, e do arranjo
coronelista escapavam apenas os mdios e grandes centros urbanos do pas.

Mas, mesmo nos mdios e grandes aglomerados populacionais, no se evidenciou, seno em


perodo muito recente, um novo foco de poltica em bases no subordinadas. Em quase todos,
sobretudo nas grandes concentraes, grassou o populismo e montaram-se mquinas
populistas.

Na realidade, na esteira da redemocratizao do ps-guerra, o sistema poltico brasileiro


sofrera grande transformao. A intensidade da urbanizao, articulada ou no com

15
Cintra, no artigo citado, desenvolve sofisticada anlise do coronelismo e de sua funcionalidade para o sistema.
Em anlise abrangente deixa clara a "lgica governista" do modelo coronelista.
16
Ver, para uma crtica ao esquema coronelista proposto por Leal, Cammack, Paul, "O coronelismo e o
compromisso coronelista: uma Crtica", Cadernos DCP, 5, Departamento de Cincia Poltica, UFMG, mar.
1979. Cammack chama a ateno para a dimenso econmica das atividades do coronel como fazendeiro e
questiona a sua indispensabilidade eleitoral, uma vez que os resultados das eleies precisavam ser confirmados
e havia muita fraude eleitoral. No obstante, sem a mediao e o compromisso do coronel com as elites polticas
dos estados, o custo da legitimao do poder seria enormemente elevado.

6
incipientes processos de industrializao, provocara a acelerao do crescimento populacional
nas grandes cidades e o surgimento das primeiras metrpoles brasileiras.

O Brasil ingressou na era das sociedades de massas. Os migrantes do campo e do Nordeste


povoaram as periferias e aumentaram as favelas, especialmente no Rio de Janeiro e em So
Paulo. A resposta do sistema poltico a essa nova realidade foi o populismo.17

4. O poder local no autoritarismo

O golpe de 64 instaurou nova ordem, que tornou as eleies acessrias. O poder centralizou-
se na esfera federal e os governadores passaram a ser prepostos do poder central. Eram
designados no tanto em funo do prestgio e popularidade que desfrutavam nos estados,
mas em razo da proximidade e afinidade com os detentores do poder no centro.

Com a limitada dinmica eleitoral existente nesse perodo, j no era necessria a


intermediao local. Nem as elites estaduais nem os donos do poder federal careciam dela.
Mais tarde, extinguiram-se os velhos partidos e instalou-se no pas o bipartidarismo. Porm, a
disputa eleitoral foi mantida no nvel local, com a exceo das capitais e das consideradas
reas de segurana nacional.

Muito embora dispensveis para a conquista e a estabilidade do poder, os municpios


acabaram atingidos direta ou indiretamente pelas polticas do novo regime.

Na realidade, a questo municipal entrou na agenda poltica dos governos militares a partir de
64 em resposta a trs ordens de fatores: a nova organizao administrativa do poder, a
modernizao autoritria que ento se empreendeu e, finalmente, o populismo at ento
vigente. Quanto a este ltimo fator, o objetivo era desativ-lo.

De fato, o populismo inspirava temor e averso entre os novos donos do poder no Brasil.
Havia o receio de que as massas soltas das cidades grandes poderiam se tornar campo de
manobra para movimentos de contestao. Essa percepo no era nova. Antes do golpe, era
partilhada por parcela significativa das lideranas polticas, que viam riscos na ao de
polticos populistas que se alimentavam das esperanas dessas massas. Aps a derrubada de
Goulart e a instalao da ditadura militar, o novo regime procurou neutralizar essa ameaa
potencial.

A criao do Banco Nacional de Habitao (BNH) inscreve-se nesse marco.18 A casa prpria
era vista como antdoto para os que poderiam representar ameaa ordem. A Fundao da

17
Sobre o populismo existe abundante produo de estudos. Ver Lafer, O sistema poltico brasileiro, So Paulo,
Perspectiva, 1975, e Jaguaribe, Brazilian Nationalism and the Dynamics of Its Political Development,
Washington University, St. Louis, Studies in Comparative International Development, II, n.4, 1966. Populismo
um arranjo poltico que simultaneamente centra sua atuao sobre as massas polticas o povo , as corteja mas
as incorpora de forma subordinada ao sistema de poder. H vrios tipos de populismo. Ver, sobre esse assunto,
Bobbio, Matteucci & Pasquino, Dicionrio de Poltica, UnB, 1986.
18
Ver Azevedo & Andrade, Habitao e poder. Rio de Janeiro: Zahar, 1981.

7
Casa Popular, que precedeu o BNH, rendera dividendos polticos elevados e dera origem a
crescentes expectativas nas cidades, que, se no atendidas, pensava-se que poderiam dar
margem a focos de insurreio.

Desmobilizador, contando com precria base de articulao com a sociedade, tendo reduzido
o significado das eleies e temeroso dos rfos do populismo, o regime autoritrio viu-se
s voltas com a sempre urgente questo da legitimidade.

As vises que deram origem ordem autoritria no Brasil, inspiradas em parte na averso ao
populismo, levaram os presidentes militares a lanar-se a tentativas de superar o quadro
tradicional da poltica brasileira. Recriar a comunidade foi uma dessas tentativas, que se deu,
sobretudo, com a iniciativa frustrada, diga-se de passagem de criar os Centros Sociais
Urbanos.

Mas no foi esse o nico determinante das polticas que tinham o municpio por alvo, sob o
autoritarismo. A partir do governo Castelo Branco, empreendeu-se ampla modernizao do
pas.

O regime autoritrio inaugurado em 1964 foi marcado por forte tom tecnocrtico. Militares e
tecnocratas constituram a base dos novos governos. Isso no quer dizer que no passado no
houvesse especialistas ou tcnicos no governo. Advogados, engenheiros e economistas h
muito faziam parte do setor pblico. Entretanto, nunca os tcnicos haviam obtido influncia
prpria, como ocorreu depois que o autoritarismo estabeleceu-se no pas em 1964.

A emergncia do tecnocrata como um ator poltico deveu-se essencialmente natureza do


regime autoritrio.19

Das mudanas introduzidas com a tecnificao da poltica, destaca-se a da reforma


tributria. Na repartio dos recursos, os municpios tiveram aumentada a sua fonte de receita.
A penria financeira em que viviam as prefeituras municipais, principalmente nas pequenas
localidades, havia sido diagnosticada por Victor Nunes Leal como um dos fatores que
estimulavam o pacto coronelista. Com minguadas receitas prprias, os municpios precisavam
da constante ajuda dos estados e do governo federal.

A Constituio de 46 no havia alterado esse quadro. As receitas municipais deterioravam-se


com a inflao, diferentemente do que se verificava nos estados e da Unio, onde a
arrecadao acompanhava de perto a oscilao dos preos. Em 1964, da totalidade dos

19
Regime autoritrio, situao autoritria ou autoritarismo esto sendo utilizadas aqui em conformidade com a
noo desenvolvida por Juan Linz e formulada em seu conhecido trabalho "An Authoritarian Regime: Spain", in
Allardt, & Littunen (Ed.), Cleavages, Ideologies and Party Systems. Contribution to Comparative Political
Sociology, Helsink, 1964. Segundo Linz, o regime autoritrio caracteriza-se por um pluralismo limitado (as
decises so fechadas mas delas participam pessoas e grupos privilegiados, ao contrrio da ditadura clssica),
pela ausncia de mobilizao poltica e pela inexistncia de uma ideologia abrangente. O autoritarismo
distingue-se do totalitarismo.

8
impostos coletados, 50,5% foram para a Unio, 44,6% foram levantados pelos estados e
apenas 8,0% couberam aos municpios.20

A reforma tributria melhorou substancialmente a situao financeira dos municpios, mas


no representou a carta de alforria para a crnica dependncia de recursos estaduais e federais
que Leal aponta como soluo para os males diagnosticados em sua clssica anlise do
coronelismo.

Em 1975, dez anos depois da reforma tributria, somadas as transferncias para estados e
municpios criadas com os fundos de participao, as receitas municipais representaram
13,2% do total da arrecadao do setor pblico, contra 36,3% dos estados e 50,5% da Unio.21
Mas, mesmo assim, continuava a dependncia.

As necessidades locais eram crescentes, em consequncia da acelerao da urbanizao e da


industrializao no perodo militar. Para atender s mais simples e rotineiras, parecia
suficiente a melhoria tributria proporcionada pelo governo Castelo Branco. Mas, para
investimentos de maior envergadura, mesmo as mdias e grandes cidades precisavam recorrer
s administraes estaduais e, especialmente, ao governo federal.

Sob nova forma e com novos atores agora os mediadores eram tecnocratas e polticos
ligados Arena renovava-se o velho jogo poltico que submetia o poder local dependncia
das instncias superiores de governo.22 Prefeitos do PMDB encontravam maiores dificuldades
para obter os recursos de que careciam os municpios sob sua liderana do que os do partido
da situao, a Arena, e, por isso mesmo, no foram raros os casos de prefeitos eleitos pela
oposio que mudaram de agremiao, para se abrigarem sob o manto protetor do governo.
Apesar do discurso e da inteno modernizadora, o governismo esteve vivo durante todo o
perodo da ditadura militar.23

Paralelamente reforma tributria, o regime autoritrio procurou empreender a modernizao


dos municpios. Junto com a criao do Banco Nacional da Habitao, foi institudo o Servio
Federal de Habitao e Urbanismo Serfhau, que deveria encarregar-se das polticas de
planejamento urbano no pas.

Por um breve perodo, pareceu que o Serfhau funcionaria nos moldes que levaram a sua
criao. Seguindo orientao contida no Plano de Desenvolvimento Estratgico, foram
traadas as linhas mestras para a atuao do rgo. Como assinala Cintra,24 a poltica urbana

20
Ver Brasileiro, O municpio como sistema poltico. Rio de Janeiro: FGV, 1973, p.22.
21
Ver Pastore, "Avaliao crtica da reforma tributria de 1965" in Revista de Finanas Pblicas, v.XLI, n.348,
out./nov. 1981.
22
Sobre o assunto, ver Dias, Poder poltico local no Brasil, um retrato histrico na reviso da literatura, op.
cit., p.68-82.
23
Ver Castro, "Equipamentos sociais e poltica local no ps-64: dois estudos de caso", Espao e Debates, n.24,
1988.
24
Cintra, The Politics of Comprehensive Metropolitan Planning: a case study of Belo Horizonte, tese de
doutorado no publicada, Massachussets Institute of Technology, MIT, 1983.

9
nacional deveria assentar-se na construo hierrquica de planos territoriais, partindo de um
plano nacional, passando aos macro-regionais at atingir os micro-regionais e locais.

Com o Serfhau, buscava-se introduzir o planejamento na rea urbana e, nessa funo, cabia-
lhe guiar todos organismos federais, sempre que matrias urbanas estivessem em questo.25
Entretanto, logo ocorreu uma inverso de papis. O BNH, que deveria estar atrelado ao
planejamento do Serfhau, ganhou corpo e passou a lider-lo. O desempenho do Serfhau foi
modesto e, apesar dos esforos, nem mesmo os planos de desenvolvimento local integrado,
com que pretendia modernizar a ao das prefeituras, foram implementados.26

Uma evidncia do fracasso do Serfhau foi a pequena influncia que exerceu sobre a legislao
das reas metropolitanas, embora o problema estivesse sob sua competncia.27 O rgo no
conseguiu exercer de fato o comando sobre a poltica metropolitana do perodo, cuja
caracterstica principal era a fragmentao institucional.

Feitas as contas, o balano da poltica municipal sob a gide do regime autoritrio foi
negativo. Houve melhoria financeira dos municpios, mas no a ponto de lhes garantir
autonomia. Continuaram avassalados, como em outras eras, com o agravante de que agora
viviam sob um regime repressivo e autoritrio, no qual a poltica era restrita, a participao
proibida e a cidadania tutelada. Houve, verdade, aqui e acol, como em Lages e Toledo,
experincias de gesto local que representavam avanos, mas esses casos constituam
excees.

Entretanto, no tocante vida associativa, apesar das adversidades, surgiram, em princpios


dos anos 70, manifestaes novas o novo sindicalismo do ABC, as sociedades de amigos de
bairros, os movimentos de donas-de-casa e contra a carestia, alm das primeiras organizaes
da comunidade negra , mostrando que, abaixo da superfcie estril e aparentemente imvel
da sociedade brasileira sob o autoritarismo, encontravam-se embries de mudana e
inconformismo.28

Contudo, com a interrupo da democracia, o revigoramento do municpio fora mais uma vez
adiado no Brasil.29 A redemocratizao e as mudanas polticas que tiveram lugar desde
ento, especialmente nas grandes cidades, modificariam esse quadro.

5. O poder local na nova ordem constitucional

A Constituio de 1988 rompe com uma longa tradio que remonta ao perodo colonial. A
Carta definiu os municpios como entes autnomos, equiparando-os Unio e aos estados.

25
Ibidem, p.125.
26
Ibidem, p.129.
27
Ver, sobre o assunto, Cintra, op. cit., p.129-33.
28
Ver, sobre o surgimento desses movimentos, So Paulo: o povo em movimento. Petrpolis: Vozes/Cebrap,
1980.
29
Ver, sobre o sistema poltico e partidrio brasileiro no perodo, Soares, A democracia interrompida. Rio de
Janeiro: FGV, 2001.

10
Uma condio inusitada na experincia das principais federaes do mundo e na teoria do
federalismo (Oliveira, 2007).

Na inteno primria dos constituintes, a ideia de uma federao mais descentralizada, vista
como sinnimo de mais democracia e mais eficincia na execuo de polticas pblicas. A
crena de Tocqueville, que via nas instituies comunais o sinnimo de democracia e
liberdade, estava inquestionavelmente estampada no novo texto. Mas, passados 25 anos de
nova ordem constitucional, teria o Pas alcanado a maturidade institucional e poltica
reclamadas por Leal? Em outras palavras, a atual relao entre Unio, estados e municpios,
traduzida no modelo federativo de 1988, seria suficiente e conducente consolidao da
prtica democrtica entre ns?

As evidncias aqui coletadas desautorizam uma resposta positiva, e menos ainda definitiva.

O pacto federativo em movimento

Embora a Constituio de 1988 seja o marco da autonomia e da descentralizao, desde l o


arranjo federativo brasileiro vem sendo consideravelmente reformulado. Na verdade
possvel falar em pelo menos dois momentos. O primeiro, com a promulgao da Carta de
1988, quando os governos subnacionais conquistaram autonomia poltica, podendo eleger
seus governos por voto direto. Paralelamente, a Carta instituiu nova repartio da carga
tributria, que provocou significativo ganho para os municpios. Esta repartio ocorreu por
duas vias. A primeira foi a ampliao das competncias tributrias para os municpios, o que
beneficiou principalmente os entes locais mais ricos. A outra via foi o aumento significativo
das transferncias intergovernamentais, com destaque para o Fundo de Participao dos
Municpios FPM, que atende prioritariamente os municpios mais pobres.

Num segundo momento, que pode ser considerado a partir de 1995, muitas reformas tiveram
incio, alterando consideravelmente o arranjo federativo proposto pelos constituintes30. Este
conjunto de alteraes institucionais tem conduzido a Federao em direo a um processo de
maior centralizao, produzindo novos contornos nas relaes intergovernamentais. Estes
novos contornos sugerem que a Federao est hoje mais centralizada e fortemente marcada
pela Unio desempenhando um papel crucial de controle fiscal e de coordenao de polticas
pblicas cada vez mais efetivo.

Para alguns, a Federao seria, hoje, uma plida ideia dos objetivos que motivaram os
constituintes de 1988 (Oliveira, 2007). Contudo, uma inspeo mais cuidadosa sugere outra
interpretao. Na verdade, ao invs de um processo efetivo de redefinio do pacto federativo,

30
Aqui esto consideradas as medidas adotadas para controlar as finanas e endividamentos dos governos
subnacionais. As mudanas institucionais mais importantes foram, principalmente: A Lei Complementar n.
82/1995 (conhecida como Lei Camata); O programa de Reduo do Setor Pblico na Atividade Bancria
(PROES); a Lei 9496/97, que estabelece as condies para a renegociao global da dvida dos estados; a Lei
Complementar n.96/1999 (conhecida como Lei Camata II; e por fim a Lei Complementar n. 101/2000
(conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal).

11
com rompimento de preceitos constitucionais descentralizantes, as bases para o fortalecimento
da Unio j estavam escritas no prprio texto constitucional. Segundo Arretche, os
constituintes na verdade criaram um modelo que combina ampla autoridade jurisdicional
Unio com limitadas oportunidades institucionais de veto aos governos subnacionais.
Portanto, no criaram um ambiente institucional que congelasse a distribuio original de
autoridade de 1988 (Arretche, 2012).

As sees a seguir discutem as recentes transformaes no pacto federativo brasileiro, com


foco nos impactos na capacidade financeira dos municpios, nas novas atribuies a ele
destinadas e nos aspectos polticos relativos institucionalidade local.

Ampliao da capacidade financeira e tributria dos municpios

O resultado mais significativo da mudana constitucional foi, sem dvida, a maior


participao dos municpios no bolo tributrio. A evoluo da distribuio federativa das
receitas no perodo de 1988 a 2005 (tabela 1) mostra a receita disponvel entre os entes
federativos. Da simples inspeo da tabela nota-se claramente que a participao dos
municpios cresceu consideravelmente, passando de 13,3%, em 1988, para 17,2%, em 2005.

Tabela 1: Repartio da receita tributria disponvel por nvel de governo 1988-2005.


CTB Arrecadao direta (%) Receita disponvel (%)
Ano
(%PIB) Unio Estados Municpios Unio Estados Municpios

1988 22,43 71,7 25,6 2,7 60,1 26,6 13,3


1990 28,78 67,0 29,6 3,4 58,9 27,6 13,5
1991 25,24 63,4 31,2 5,4 54,7 29,6 15,7
1992 25,01 66,1 29,1 4,8 57,0 28,1 14,9
1993 25,78 68,7 26,6 4,7 57,8 26,4 15,8
1995 29,41 66,0 28,6 5,4 56,2 27,2 16,6
1999 31,71 68,1 26,9 5,0 57,0 26,0 17,0
2000 33,36 66,7 27,6 5,7 55,8 26,3 17,9
2003 35,85 67,6 26,7 5,8 57,1 25,6 17,3
2005 38,94 68,4 26,0 5,6 57,6 25,2 17,2
Fonte: Oliveira (2007). Com base nos dados do IBGE.

Como se v, as transformaes dos contornos do desenho tributrio no afetaram da mesma


forma a capacidade financeira de todos os entes federativos. De fato os municpios foram
privilegiados. Os estados e a Unio sofreram perdas, ainda que discretas, de participao na
distribuio da receita disponvel. Para os estados, a perda foi de 26,6% em 1988 e 25,2% em
2005. No que diz respeito Unio, a perda foi de 60,1% em 1988 para 57,6% em 2005.
importante notar que essas perdas dos estados e principalmente da Unio foram minimizadas
pelo aumento da carga tributria, que era de 22,43% do PIB em 1988 e passou para 38,94%

12
em 2005. Mas o fato que, pelo menos em termos relativos, o municpio foi o maior
beneficirio do novo modelo tributrio.

O principal fator do aumento da capacidade financeira dos municpios diz respeito s


mudanas no Fundo de Participao dos Municpios (FPM). O critrio de repartio do FPM31
atualmente o seguinte: 10% so destinados s capitais; 3,6% aos municpios do interior com
mais de 142.633 habitantes (municpios classificados como Reserva32); e o restante, 86,4%, s
demais localidades (municpios classificados como Interior33). A todos os municpios com
menos de 10.188 residentes, garantido um coeficiente mnimo de 0,634. Assim, quanto maior
a populao, maior o coeficiente, mas este no proporcional e cresce menos. Ao mesmo
tempo, quanto menor a renda per capita, maior o coeficiente. Desta forma, o que temos uma
forte redistribuio de recursos tributrios em favor de municpios pequenos, pobres e
interioranos.

No geral, o que se v que, ao longo do tempo, ocorreram vrias mudanas na legislao


relativa ao FPM. Grande parte dessas mudanas diz respeito ao percentual da arrecadao do
Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) reservadas ao
FPM. A tabela 2 resume as mudanas mais significativas.

31
O primeiro critrio de repartio do FPM, constante da edio inicial do CTN, em 1966, era exclusivamente
populacional, aumentando o valor da cota individual conforme aumentava a populao do Municpio; ao longo
dos anos, esse critrio foi recebendo alteraes, e hoje envolve dois fatores: populao e renda per capita.
32
Os municpios so classificados em trs categorias: Capitais, Reserva e Interior. Para se ter uma ideia, em
2010, os municpios classificados como Reserva eram em nmero de 156 do total de 5.564 Municpios
brasileiros.
33
Os Municpios do Interior so aqueles que no so Capitais, sendo que os da Reserva tambm participam
cumulativamente deste critrio.
34
O coeficiente mnimo, 0,6, vlido para municpios com at 10.188 habitantes. Para municpios com mais de
10.188 habitantes e menos de 156.216, foram definidas 16 faixas populacionais, cabendo a cada uma delas um
coeficiente individual. Para todos os municpios do interior com mais de 156.216 habitantes, foi determinado o
coeficiente 4,0. Importante: dois municpios de estados distintos situados na mesma faixa populacional tero o
mesmo coeficiente, mas no recebero o mesmo valor do FPM, porque o percentual de participao em cada
estado diferente.

13
Tabela 2: Variao do percentual do IR e IPI destinado ao FPM.
Dispositivo Legal FPM (%) Vigncia
Cdigo Tributrio Nacional (1966) 10,0 1967/68
Ato Complementar 40/1968 5,0 1969/75
6,0 1976
7,0 1977
Emenda Constitucional 5/1975
8,0 1978
9,0 1979/80
10,0 1981
Emenda Constitucional 17/1980
10,5 1982/83
13,5 1984
Emenda Constitucional 23/1983
16,0 1985
Emenda Constitucional 27/1985 17,0 1985/88
20,0 1988(a)
20,5 1989
21,0 1990
Constituio Federal de 1988
21,5 1991
22,0 1992
22,5 a partir de 1993
Emenda Constitucional 55/2007 22,5 + 1,0 a partir de 2007(b)
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional Ministrio da Fazenda.
(a) A partir da promulgao da Constituio.
(b) Em 2007, a partir da arrecadao do ms de outubro

Note-se que de 1988 at 1993 o percentual do IR e do IPI destinado ao FPM subiu de 17%
para 22,5%. Alm disto, a Emenda Constitucional 55/2007 estabeleceu o acrscimo de 1%,
elevando o percentual para 23,5%.35 Mostra-se, pois, crescente esforo da Unio no sentido de
incrementar o oramento dos municpios mais pobres via transferncias intergovenamentais.

Os valores absolutos, corrigidos pelo IPCA, ajudam a perceber a magnitude do esforo da


Unio. Em 2002. o FPM transferiu aproximadamente 33,5 bilhes para os municpios, em
2011 este valor foi de aproximadamente 54,3 bilhes. Um aumento de mais de 20 bilhes
entre o incio e o fim do perodo. No total, entre 2002 e 2011, foram nada menos do que 411,8
bilhes nos caixas das prefeituras. Importante registrar que nesses valores j foram deduzidos
os descontos do FUNDEF (que foi de 15% at 2006) e do FUNDEB (que foi de 16,66% em
2007; 18,33% em 2008; e 20% a partir de 2009)36.

O que se depreende do quadro acima descrito que houve de fato descentralizao dos
recursos tributrios aps a Constituio de 1988, ainda que o Governo Federal tenha institudo
ou ampliado receitas no sujeitas diviso com os demais entese federativos. Como
assinalado por Afonso e Amorim,37 nunca os municpios tiveram uma importncia relativa
to elevada na administrao pblica nacional. Dada esta realidade, de certa forma estranho

35
A alterao introduzida pela EC n 55/ 2007, adicionando 1% ao percentual do FPM (que assim passou a ter
alquota de 23,5%). Este percentual a mais, entretanto, seria acumulado na Conta nica do Tesouro Nacional ao
longo de 12 meses, para ser entregue aos Municpios por seu valor integral no 1 decndio de dezembro de cada
ano. Outro aspecto importante que o desconto do FUNDEB no incide sobre este valor.
36
Dados do da Secretaria do Tesouro Nacional. STN (2012) O que voc precisa saber sobre as transferncias
constitucionais e legais: Fundo de Participao dos Municpios FPM. Ministrio da Fazenda/ Secretaria do
Tesouro Nacional STN. Braslia: Set/2012.
37
Ibidem, p.37.

14
que governadores e prefeitos sejam recorrentes na reivindicao por um novo pacto
federativo. (Soares, 2011). A que se deve ento a permanente grita dos prefeitos por mais
recursos?

Dois resultados prticos decorrem da distribuio do FPM. O primeiro, positivo, o carter


distributivo mais justo. O segundo que para os municpios que contam com maior
populao, o FPM tende a ser menos importante38, ficando os menores a depender fortemente
das transferncias intergovernamentais. Portanto, a grande grita dos prefeitos contra a
estrutura tributria vigente se deve ao fato de que a parcela maior das receitas municipais,
sobretudo nas pequenas localidades, vem das transferncias constitucionais, e grande parte
destas dinheiro carimbado.39

Assim, muito embora no se possa ignorar vir o processo de modernizao fazendria das
mdias e grandes cidades brasileiras permitindo a expanso das receitas prprias40 - mesmo
nas pequenas localidades -, a grande parte dos pequenos municpios continua a depender
fortemente das transferncias intergovernamentais. Nesse sentido, parte do argumento da grita
dos prefeitos procede. Para os municpios, a receita tributria prpria constitui a nica fonte
de recursos com que contam para investimentos e para o financiamento de gastos de capital.

A arrecadao direta dos municpios, com exceo das grandes cidades e capitais, inferior s
transferncias constitucionais que recebem da Unio ou dos estados. Na realidade, nos
municpios mais populosos a receita tributria direta tende a ser mais expressiva, no s
porque contam com base econmica maior as propriedades so mais valiosas e neles o peso
dos servios significativo , mas tambm em virtude das caractersticas do FPM, que
beneficia, em maior grau, as pequenas localidades.

Alm do quadro de dependncia que muitos municpios apresentam em relao s


transferncias intergovernamentais, outro fator ajuda entender a insatisfao permanente dos
prefeitos. Trata-se das transferncias de atribuies que vem sendo feitas desde 1988 para os
municpios. Ou seja, se verdade que o municpio brasileiro recebe hoje tratamento
oramentrio muito mais robusto do que em toda a histria da Federao, verdade tambm
que sobre eles recai uma parcela de responsabilidades tambm nunca vista. O que coloca em
dvida a autonomia financeira dos municpios, dado esta envolver no somente ter maiores
receitas, mas tambm liberdade para despend-las.

Descentralizao e polticas sociais: novos desafios para os municpios

38
Informe-se, BNDES, n.28, jun. 2001, p.3.
39
Ou seja, recurso transferido com destinao legal predeterminada, tais como os recursos do FUNDEB.
40
Ver, a propsito, Afonso & Araujo, "A capacidade de gastos dos municpios brasileiros: arrecadao prpria e
receita disponvel", Cadernos Adenauer, 4: Os municpios e as eleies e 2000. So Paulo, Fundao Konrad
Adenauer, jun. 2000. Mesmo nos pequenos municpios, que tradicionalmente no cobravam impostos locais,
houve aumento da receita prpria.

15
O que explica as queixas e o movimento reivindicatrio dos municpios a uma parcela mais
substancial do bolo tributrio , em grande medida, a passagem para rbita local da
competncia pela execuo da prestao de servios de sade, de parte das tarefas
educacionais e, mais recentemente, de responsabilidades com a poltica de assistncia social.
Nos ltimos anos houve um vasto processo de descentralizao da implementao das
polticas sociais, e isto gera impactos sobre o poder local.

A criao do Sistema nico de Sade (SUS), no bojo da Constituio de 1988, municipalizou


a sade e fez do prefeito parceiro dessa poltica at ento afeta aos governos estaduais e
Federal. Nos novos termos constitucionais, a Unio est obrigada a transferir para os
municpios recursos para financiar o atendimento mdico das populaes, assim como os
prprios estados. Posteriormente, a Emenda Constitucional No 29/2000 vinculou receitas dos
municpios a gastos mnimos com sade. Este quadro torna o poder municipal responsvel
pelos servios de sade, e as cobranas dos usurios, agora direcionadas s prefeituras, vem
provocando grande desgaste poltico das lideranas locais.

Na educao, parte da reponsabilidade tambm foi repassada aos municpios. A Constituio


de 1988 determinou que 25% dos recursos pblicos devem ser gastos com educao. Para o
municpio, ficou a responsabilidade pela educao infantil. Em princpio, houve quem se
opusesse descentralizao, alegando a experincia da Frana e da Espanha, objetando que
no haveria garantias de que os recursos seriam aplicados adequadamente ou que acabariam
lanados no caixa nico dos municpios, perdendo-se o controle sobre seu uso. A experincia,
contudo, vem demonstrando exatamente o contrrio. A regulamentao dos gastos
determinada pelo FUNDEF, e posteriormente pelo FUNDEB (Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Bsico e de Valorizao do Magistrio)41, trouxe ganhos
substanciais. O FUNDEB constitui hoje um oramento parte, gerido diretamente pelos
secretrios municipais de educao, por eles responsveis. O resultado , de fato, representar
o FUNDEB dinheiro novo e adicional, e o gasto municipal com educao ter-se elevado
substancialmente. Ao mesmo tempo, o controle cada vez maior sobre os recursos limita
fortemente a discricionariedade do gestor local, e esse controle parte do esforo de
coordenao do governo federal sobre a aplicao de recursos e a execuo de polticas
sociais a cargo dos municpios.

Alm da Educao e da Sade, ao municpio cabe cada vez mais participar ativamente da
Poltica de Assistncia Social. A recente criao do Sistema nico de Assistncia Social
(SUAS)42 , portanto, outro aspecto a se considerar. O SUAS visa organizar, de forma
descentralizada, os servios scio-assistenciais no Pas. O modelo proposto articula os
esforos e recursos dos trs nveis de governo para a execuo e o financiamento da Poltica

41
A Emenda Constitucional N 53/2006 substituiu o antigo FUNDEF pelo Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Bsico e de Valorizao do Magistrio FUNDEB , cuja fonte de recursos
incorporou novas transferncias intergovernamentais obrigatrias, mantendo todas as anteriores, inclusive o
FPM.
42
O SUAS foi criado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, a partir do previsto na Lei
Federal No 8.742/ 1993, a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS).

16
Nacional de Assistncia Social (PNAS). Portanto, envolve diretamente as estruturas e marcos
regulatrios nacionais, estaduais, municipais. Assim, a poltica de assistncia social tambm
se apresenta como mais desafio para o poder local. Nesse campo, merecem destaque os
programas de transferncia de renda, especialmente o Bolsa Famlia. Embora os prefeitos no
tenham discricionariedade sobre os recursos, transferidos diretamente ao cidado pelo
Governo Federal, os municpios mais pobres passaram a contar com um importante aporte
financeiro na economia local. E este tem sido um fator positivo. Mas os impactos da
implementao do SUAS sobre a poltica local ainda so incertos. Cabe ao municpio se
adequar ao novo sistema de gesto, e isto implica que o poder local deve, como j vem
acontecendo, assumir novas responsabilidades e contrapartidas, com consequncias polticas
ainda no conhecidas43.

Contexto, instituies polticas e Poder Local

Outro aspecto relevante que impacta no poder local, para alm da descentralizao de
polticas sociais, a mudana profunda da poltica fiscal no Pas. Desde 2000, todos os
agentes pblicos administram sob a vigncia da Lei de Responsabilidade Fiscal, que impe
regras para a gesto dos recursos pblicos, limitando ainda mais a autonomia de gastos dos
municpios. Contrariamente s expectativas de muitos, que temiam que a lei no pegasse,
deu-se o oposto. As recentes anlises da Lei de Responsabilidade Fiscal mostraram que a
imensa maioria dos municpios brasileiros conseguiu no ultrapassar os seus limites.
Acostumados a driblar os preceitos constitucionais quando estes se referem a gastos, os
prefeitos vm fazendo um duro aprendizado de austeridade e responsabilidade. O temor das
punies e as presses da populao tm contribudo decisivamente para o melhor resultado
verificado na gesto oramentria dos municpios.

Nesse contexto, o que se v uma administrao pblica cada vez mais marcada pelo
crescente papel dos rgos de controle, tais como o Ministrio Pblico44, os Tribunais de
Contas, as Controladorias e as Defensorias Pblicas responsveis por fiscalizar e cobrar o
cumprimento dos dispositivos legais. Secundadas pelas mdias e pela multiplicao dos
movimentos e organizaes sociais, essas instituies vm gerando profunda transformao
na poltica local.

O cidado dos pequenos municpios comea a descobrir que possui direitos e os reivindica.
Provavelmente a grita dos prefeitos se deva ao fato de que a demanda por servios pblicos

43
Materia publicada na Folha de So Paulo no dia 26 de outobro de 2013 mostra evidncias que confirmam este
novo cenrio. Em 457 municpios (a maioria no Norte e Nordeste) os valores transferidos pelo Bolsa Famlia
superam as transferncias do FPM. O presidente da Confederao Nacional dos Municpios, Paulo Ziulskoski
chama ateno para o fato que no caso do bolsa Famlia, as condicionalidades do programa geram despesas para
o municpio atendido. O municpio chamado a executar tudo. Gasta mais em pessoal para atender todo o
cadastramento, cruzar informaes de evaso escolar, cobertura de vacinao. Em suma, o Bolsa Famlia
incrementa a economia local, mas no incrementa o oramento municipal. Ao contrario, demanda mais da
administrao local que, no caso das pequenas localidades mais pobres, em geral so dotadas de escassa
capacidade tcnica e de quadros reduzidos.
44
A Constituio de 1988 tornou o Ministrio Pblico autnomo. Desde ento, ele vem fiscalizando a ao do
poder pblico.

17
no s aumentou, como est mudando tambm de natureza. H, a cada dia, mais controle
governamental e mais informao e participao da parte dos muncipes. Observa-se uma
sociedade civil cada vez mais organizada, inclusive com assento em conselhos municipais,
assim como em outros arranjos institucionais criados para deliberar sobre polticas pblicas e
supervisionar-lhes a implementao, tais como os oramentos participativos.

Tradicionalmente considerada uma sociedade desarticulada e desorganizada, o Brasil vem


experimentando crescentes nveis de participao poltica no mbito local. Organizaes e
associaes de toda natureza e com objetivos os mais diversos vm sendo criadas por toda a
parte45. Mas isto no quer dizer ter a tendncia ao governismo46 sido riscada do mapa poltico
do pas. Muitas pequenas localidades, apesar da descentralizao das receitas tributrias,
ainda dependem dos favores dos estados e da Unio para sobreviver, por meio de
transferncias voluntrias.47 Para tanto, elegem os deputados que paream mais capazes de
granjear os recursos necessrios para seu territrio. Por outro lado, o baixo desenvolvimento
institucional do poder legislativo municipal impede que boa parte das cmaras desempenhe
com independncia sua funo de controlar o executivo. De fato, continua o prefeito sendo o
ator mais poderoso na poltica local e a falta de accountability horizontal nos municpios
continua sendo, portanto, um problema endmico a enfrentar.

Em suma, se verdade apontarem todos esses dados para um ambiente mais democrtico e
para um tratamento mais republicano dos recursos pelos governos locais, o que nos parece
uma boa notcia, a tibieza das instituies locais tambm leva a duvidar sobre a sua eficincia
e sua legitimidade. E este quadro parece agravado pela dependncia financeira de muitos
municpios ao poder central.

Concluso

Dado esse quadro, a questo que surge, no limite, a de se o municpio estaria, agora, em
condies de servir de sementeira para o processo poltico livre e democrtico.

O movimento pendular da Federao brasileira ao longo de sua histria desautoriza uma


resposta positiva, e muito menos definitiva, questo. A histria republicana brasileira
marcada pela oscilao entre democracia federativa e autoritarismo unitrio e, no aspecto
social, por desigualdades sociais extremadas (Soares, 2011).

45
O Estudo do IBGE sobre as fundaes privadas e associaes sem fins lucrativos FASFIL, mostra que as
atividades desenvolvidas por essas instituies revela que sua vocao no assumir funes tpicas de Estado e
sim defender direitos e interesses dos cidados e difundir preceitos religiosos. Mais de um tero (35,2%) das
FASFIL composto pelos subgrupos: associaes de moradores, centros associaes comunitrias, defesa de
direitos e grupos de minorias, desenvolvimento rural, emprego e treinamento, associaes empresariais e
patronais, associaes profissionais e associaes de produtores rurais. E um quarto delas (24,8%) formado por
entidades religiosas. (IBGE, 2005).
46
Sobre o governismo, ver Abrucio, Os bares da Federao. So Paulo: Hucitec, 2002 e Abrucio, Teixeira &
Costa, "O papel institucional da Assembleia Legislativa paulista: 1995 a 1998. In: Santos, (Ed.), O Poder
Legislativo nos estados: diversidade e convergncia. Rio de Janeiro: FGV, 2001.
47
Esse fato se deve hoje em grande parte criao desenfreada de municpios. Cerca de mil municpios foram
criados desde 88.

18
Atualmente ocorre uma grande mudana na poltica local. A autonomia, to reclamada pelos
municpios, est deixando de ser uma iluso. Houve melhoria significativa na repartio do
bolo tributrio, com aumento da capacidade do poder pblico municipal. Simultaneamente,
descentralizou-se a implementao de polticas sociais de relevo e de grande alcance para o
bem-estar da populao.

Mas, no limite, as transformaes advindas com a Constituio de 1988 e seus ajustes


posteriores, representaram um forte tradeoff para os municpios. Agora dotados de maior
capacidade financeira, tambm se encontram responsveis pela execuo de parte importante
das polticas pblicas, definidas por legislao nacional e cada ver mais controladas e
coordenadas pela Unio. Sob forte controle dos rgos de Estado e sob o escrutnio da
sociedade civil, prefeitos e gestores se encontram cada vez mais pressionados a dar conta de
suas tarefas.

Tocqueville considerava a vitalidade da vida associativa das pequenas comunas condio


essencial para a democracia. Victor Nunes Leal aponta as mazelas do coronelismo e prope a
autonomia como o seu antdoto.

Parte dessas condies comea a ser gerada. Ainda h burgos podres ou pequenas localidades
no pas, mas, diferena do passado, encontra-se em curso uma nova dinmica, que tm se
expandido e dado frutos para a cidadania e a democracia no pas. A continuidade dessa
dinmica depende, claro, da maturao e da estabilidade das nossas instituies federativas.

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