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ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO
Procuradoria do Domnio Pblico Estadual

PARECER Ne A6.V5=* M 3 .

1) ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. DEPARTAMENTO


AUTNOMO DE ESTRADAS DE RODAGEM (DAER).
2) FAIXA DE DOMNIO BEM PBLICO SITUADO AO
LONGO DAS RODOVIAS. REA NO EDIFICVEL
ADJACENTE QUELA, PERTENCE A PARTICULARES
E SOFRE LIMITAO ADMINISTRATIVA.
3) COMPETNCIA DO DAER PARA FISCALIZAO DAS
REAS NO EDIFICANTES CONTGUAS S FAIXAS
DE DOMNIO DAS ESTRADAS ESTADUAIS QUE
ESTO SOB SUA RESPONSABILIDADE.
INTELIGNCIA DO ART. 50 DA LEI N9 9.503/97, ARTS.
1 9 e 2 9 DA LEI ESTADUAL N 9 11.090/98 E ART. 16 DO
DECRETO ESTADUAL N9 47.199/10.
4) FAIXA NO EDIFICANTE CUJO TAMANHO MNIMO
DEVE RESPEITAR 15 METROS. AUTORIZAO
LEGAL PARA QUE DIPLOMA INFRALEGAL
ESTABELEA LIMITES MAIORES. VEDAO PARA
FIXAO DE LIMITES MENORES. VALIDADE DO
DECRETO ESTADUAL N 9 34.215/92 NO QUE NO
CONTRARIAR O ART. 49, INCISO III, DA LEI FEDERAL
LEI N9 6.766/97 E DEMAIS NORMAS
DISCIPLINADORAS DO TEMA.

1 Relatrio

Trata-se de expediente administrativo dirigido a esta Procuradoria-Geral


do Estado pela Secretaria de Infraestrutura e Logstica - SEINFRA, no
interesse do Departamento Autnomo de Estradas de Rodagem - DAER,

V ,

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
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versando consulta sobre faixas de domnio e recuo para construes ao longo


das rodovias estaduais.

Os questionamentos vieram assim deduzidos, aps manifestao da


assessoria jurdica do DAER (fls. 49-50):

(1) as faixas no edificantes, institudas pelo Decreto Estadual


ns 34.215/92 e, antes dele, pela Lei Federal ns 6.766/79, esto
sob fiscalizao do DAER, ainda que no haja previso na Lei
Estadual n9 11.090/98, que reorganizao este Departamento e
no Decreto antes referido?
(1.1) se negativo, a conseqncia lgica que o DAER no
tem legitimidade para propor aes judiciais ou medidas
administrativas para fins de desocupao dessas reas, correto
(a legitimidade seria do Estado do Rio Grande do Sul)?
(2) o Decreto Estadual na 34.215/92 legal e constitucional
e est em vigor, ou seja, deve ser aplicado pelo DAER?
(3) pode um Decreto Estadual estabelecer uma medida
MAIOR ou MENOR para as faixas no edificantes, em
determinadas situaes (por exemplo, nas intersees de
rodovias com faixas de domnio menores ou iguais a 30m),
enquanto que a Lei Federal estabelece 15 m para qualquer
situao, prevendo a possibilidade de estabelecer distncias
maiores? E Lei estadual pode estabelecer essas medidas
diferentes?
(4) no caso de mudana das normas aplicveis, seja por
Decreto ou por Lei, deve ser resguardado o direito dos
cidados que construram em obedincia s normais (sic)
aplicveis na poca da construo ou as novas medidas
devem ser impostas inclusive s construes j existentes?
(4.1) ainda neste ponto, caso a Administrao Pblica, com
respaldo no parecer da PGE, considere ilegal ou
inconstitucional o Decreto Estadual n s 34.215/92, como fica a
situao do particular que construiu obedecendo uma faixa no
edificante de somente 10m ou 4m, como prev o art. 2S e seu
pargrafo nico?"

Em sntese o relatrio.

2 Faixa non edificandie limites legais

Para bem atender consulta, inicialmente, importa conceituar o que se


entende por "rea no edificvel". Tal conceito j foi ventilado na Informao
PDPE nQ 100/04, da lavra do Procurador do Estado Lus Carlos Kothe
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Hagemann, que bem abordou o tema, diferenciando-o do conceito de "faixa de


domnio". Do precedente colhe-se a seguinte lio:

Importa, para o caso, a distino de natureza jurdica entre


faixa de domnio e a chamada rea "non aedificandi", e os
efeitos que da decorrem.
A faixa de domnio a rea de terra contgua rodovia que
pertence ao Estado, porque compe a rea expropriada e
fundamental para a manuteno e o funcionamento da estrada.
posse e, quando devidamente concludo o procedimento
expropriatrio, tambm propriedade do Estado, ou seja bem
de uso comum do povo (Cdigo Civil, art. 99, I). A rea da faixa
de domnio incorporada ao patrimnio da Administrao no
momento em que resta destinada para a finalidade pblica.
Ocorrendo a desapropriao (direta ou indireta) para a
construo da estrada, includa a faixa de domnio, d-se a
afetao administrativa da poro de terras que corre paralela
estrada. E, evidentemente, neste momento o poder
pblico exerce sobre a coisa os poderes inerentes ao
domnio, como por exemplo manuteno, fiscalizao,
recuperao, pavimentao, e, mais recentemente, at
mesmo a concesso da referida rodovia, dentre outros
atos que demonstram a exteriorizao de sua posse sobre
a rea.
J a rea dita "non aedificandi" uma parte de terreno que
se segue e contgua faixa de domnio e que no pertence
ao ente pblico, ou seja, da propriedade particular. Sobre ela
existe algum tipo de limitao administrativa (a mais usual a
vedao a construes) visando, tambm, ao bom
funcionamento da rodovia. que, para implementao da
denominada faixa de domnio, alm dessa propriamente
dita, deve haver, segundo a legislao em vigor, uma
parcela do imvel remanescente em que o dono do imvel,
embora permanea com a propriedade, fica impedido de
edificar: a denominada rea de recuo ou rea "non
aedificandi". Caracteriza-se, assim, uma tpica limitao
administrativa. E, como tal, em regra no deve ser
indenizada.

O Cdigo Brasileiro de Trnsito - Lei n 9 9.503/97, por sua vez, define


"faixa de domnio" no seu anexo I: "FAIXAS DE DOMNIO - superfcie lindeira
s vias rurais, delimitada por ei especfica e sob responsabilidade do rgo ou
entidade de trnsito competente com circunscrio sobre a via.". Colhe-se,
portanto, a lio de que, embora situadas de forma contgua, a faixa de domnio
e a rea no edificvel se diferenciam. \ J
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Faixa de domnio, ento, bem pblico, situado ao longo das rodovias.


A rea no edificve\, ao seu turno, adjacente quela, pertence a particulares e
sofre limitao administrativa. Ambas, todavia, tm finalidade de viabilizar a
conservao da rodovia. Ao longo da faixa de domnio haver sempre rea no
edificvel, muito embora, como explicitado, com ela no se confunda. Enquanto
que a primeira bem pblico, a segunda bem privado que sofre uma
limitao administrativa.

Dito isso, passa-se ao regramento legal da questo. A Lei do


Parcelamento do Solo Urbano - Lei Federal ns 6.766/79 - traz a diretriz da
matria aqui versada. A referida norma, que tem aplicao nacional, preceitua
em seu art. 49, III:

Art. 4e. Os loteamentos devero atender, pelo menos, aos


seguintes requisitos:
(...)
III - ao longo das guas correntes e dormentes e das faixas
de domnio pblico das rodovias e ferrovias, ser
obrigatria a reserva de uma faixa no-edificvel de 15
(quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigncias da
legislao especfica; (Redao dada pela Lei n2 10.932, de
2004) - Destacou-se.

Refere, pois, o dispositivo, dentre outros, que ao longo das rodovias


haver uma rea no edificvel de 15 metros para cada lado, salvo maiores
exigncias em legislao especfica. No mbito do Estado do Rio Grande do
Sul foi editado o Decreto n9 34.215/92, que estabeleceu novos critrios de rea
no edificvel:

Art. 1 2 - Ficam estabelecidos novos critrios concernentes


aos recuos das obras civis ao longo das rodovias e nas
intersees no Estado.
Art. 2e - Na Zona Rural, ao longo das rodovias, as obras civis
devero ser edifiadas com um recuo de 10,00m (dez
metros), no mnimo, do alinhamento das cercas ou muros que
limitam a faixa de domnio da respectiva rodovia estadual.
Pargrafo nico - Na Zona Urbana, devero ser observadas as
diretrizes contidas no "caput" deste artigo, sendo, porm,
exigida a distncia de 4,00m, no mnimo, para a construo
das obras.
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Art. 3S - Nas intersees situadas em Zona Rural ou Urbana,


o recuo mnimo para as construes das obras civis varivel,
de acordo com a largura da faixa de domnio; para a faixa de
domnio com largura menor ou igual a 30,00m, o recuo mnimo
ser de 20,00m.
1 a Para a faixa de domnio com largura entre 30,00m e
60,00m, o recuo mnimo ser de 15,00m.
2S - Para a faixa de domnio com largura igual ou maior a
60,00m, o recuo mnimo dever ser de 10,00m: entretanto, na
Zona Urbana o recuo mnimo poder ser reduzido para 4,00m."
Art. 4S - Os dados tcnicos inseridos neste Decreto obedecem
esquematicamente ao seguinte diagrama:
- Recuo das obras civis (m) - valores mnimos

LARGURA DA AO LONGO DAS , NAS


FAIXA DE RODOVIAS
DOMNIO INTERCSEES

(L)

ZONA ZONA
RURAL URBANA

L<30m 10 4 20

30m L < 10 4 15
60m
10 4 10 (**)
L 3 60m

(**) Na zona urbana este valor poder ser reduzido para 4m." - Destacou-se.

Observa-se que o Decreto estadual, ao estabelecer metragens de rea


no edificvel inferiores ao previsto na Lei Federal, extrapolou os limites legais.
Nesse aspecto, pois, decorre sua ilegalidade. Trata-se de tpica disposio
contra legem, vedada, portanto'. A disposio normativa que a faixa no
edificvel seja de, no mnimo, 15 (quinze) metros, j que poder haver maiores
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exigncias em legislao especfica. Logo, resta claro que limites inferiores a


15 metros no so admitidos.

Entretanto, h permissivo legal para que a rea no edificvel seja maior


do que isso, o que pode, sim, ser veiculado por Decreto Estadual, j que esse
instrumento est compreendido no termo "legislao especfica" (previsto no
art. 4 9 , inciso III, da Lei n s 6.766/79). O termo "legislao" compreende os
diversos diplomas normativos, no apenas lei. Se a vontade do parlamento
fosse delegar a matria exclusivamente disciplina legal, teria inserido no texto
no a expresso "legislao especfica", e sim o termo "lei especfica", o que
teria o condo de excluir os Decretos como meio de regulamentao. Frisa-se,
ademais, que a viabilidade de regulamentao infralegal cinge-se a normas que
tenham carter mais protetivo do que aquele estabelecido na lei de regncia.

Atenta-se para o fato de que a fixao de rea no edificvel em


tamanho superior a quinze metros no pode ser arbitrria, havendo
necessidade de justificativa para tanto. Tambm preciso que ela guarde
proporo em relao faixa de domnio. Em termos objetivos: preciso que a
restrio guarde estrita observncia para com os primados da
proporcionalidade.

Ademais, imperioso lembrar que as reas no edificveis a serem


definidas tambm devem observncia aos limites previstos na legislao
ambiental, como, por exemplo, s reas preservao permanente, arroladas no
Cdigo Florestal (art. 4 9 , da Lei nQ 12.651/2012). Sendo assim, um ato
normativo deste jaez deve sempre respeitar os limites normativos previstos em
fonte legislativa de primeiro grau (v.g. lei complementar, lei ordinria, lei
delegada, medida provisria etc).

3 Da competncia do DAER para fiscalizar as reas non edificadis

Passa-se, ento, a analisar as atribuies do DAER atinentes


questionadas na consulta. No que se refere competncia para a fiscalizao
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das reas que tangenciam as rodovias estaduais, o Cdigo Brasileiro de


Trnsito, (Lei n s 9.503/97), no seu art. 50, assim determina: "O uso de faixas
laterais de domnio e das reas adjacentes s estradas e rodovias
obedecer s condies de segurana do trnsito estabelecidas pelo rgo ou
entidade com circunscrio sobre a via."

O Anexo I do aludido diploma normativo conceitua "fiscalizao", verbis:

ANEXO l
DOS CONCEITOS E DEFINIES
Para efeito deste Cdigo adotam-se as seguintes definies:
(...)
FISCALIZAO - ato de controlar o cumprimento das normas
estabelecidas na legislao de trnsito, por meio do poder de
polcia administrativa de trnsito, no mbito de circunscrio
dos rgos e entidades executivos de trnsito e de acordo com
as competncias definidas neste Cdigo.

Respeitante s competncias do DAER, a Lei Estadual n s 11.090/98


reorganizou- as, dispondo no seus arts. 1 Q e 2:

Art. 1 o - So reas de competncia do Departamento


Autnomo de Estradas de Rodagem - DAER -, criado pela
Lei n 750, de 11 de agosto de 1937, como autarquia estadual
responsvel pela gesto do transporte rodovirio do Estado do
Rio Grande do Sul, vinculado Secretaria de Infra-Estrutura e
Logstica: (Redao dada pela Lei n.s 13.045/08)
I - planejamento rodovirio;
II - estudos, projetos e desenvolvimento tecnolgico rodovirio;
III - expedio de normas rodovirias;
IV - construo, operao e conservao rodovirias;
V - concesso, permisso e autorizao, gerncia e
planejamento e fiscalizao do transporte coletivo
intermunicipal e de rodovias, observado o disposto na Lei ne
10.931, de 09 de janeiro de 1997;
VI - controle e otimizao do transporte de carga;
VII - administrao das faixas de domnio pblico;
VIII - (REVOGADO pela Lei n.a 14.033/12)
IX - assessoramento tcnico aos municpios;
X - policiamento de trnsito rodovirio; e
XI - outras atribuies determinadas pelo Poder Executivo.

Art. 2- - As atividades operacionais correspondentes s


competncias referidas no artigo anterior, especialmente a
previstas no inciso IV, podero ter a sua execuo atribuda a
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terceiros, seja atravs da contratao de obras e servios de


engenharia, seja mediante concesses ou permisses,
permanecendo a autarquia com a responsabilidade nas
atividades relativas s reas de planejamento,
gerenciamento e fiscalizao.

Pargrafo nico - Caber ao Departamento Autnomo de


Estradas de Rodagem - DAER a execuo das atividades
operacionais a que se refere este artigo, enquanto as
mesmas no forem transferidas a terceiros, bem como
quando a sua atuao se mostrar mais conveniente para o
cumprimento destas competncias.

Decorre da Lei, portanto, que, no Estado do Rio Grande do Sul, o poder


de polcia administrativa relacionado gesto do transporte rodovirio
cabe ao DAER. Dentre as competncias da autarquia rodoviria destaca-se a
construo, operao e conservao rodovirias (art. 1Q, IV), a administrao
das faixas de domnio pblico (art. 1 s , VII) e o policiamento de trnsito (art. 1 s ,
X). Cabe quela entidade tambm a execuo das atividades operacionais
relativas ao seu mister (art. 2Q, "caput" e pargrafo nico).

Por sua vez, o Decreto Estadual ns 47.199/10, luz daquela norma,


delineia as competncias da Diretoria-Geral da autarquia rodoviria:

Art. 16 - Diretoria-Geral, rgo de administrao superior do


DAER, compete:
(...)
II- exercer o poder jurisdicional de autoridade de trnsito
decorrente do Cdigo Nacional de Trnsito, seu
Regulamento e legislao complementar;
()

O seguinte precedente do Superior Tribunal de Justia fornece uma


resposta clara dvida formulada neste expediente:

DECISO
Trata-se de agravo de instrumento contra deciso que
inadmitiu recurso especial interposto em face de acrdo do
Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais cuja ementa a
seguinte:
AO DE USUCAPIO - BEM IMVEL - REA MARGINAL
RODOVIA ESTADUAL - IMPUGNAO DO DER/MG -
RESPEITO FAIXA DE DOMNIO - REGULAMENTAO DA
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LEI QUE EXIGE RESERVA DA REA - AUSNCIA DE


COMPROVAO - INEFICCIA POSITIVA DA NORMA -
INAPLICABILIDADE. RESPEITO ""REA NON
AEDIFICANDI"" - USUCAPIO - POSSIBILIDADE - MERA
IMPOSIO DE LIMITAO ADMINISTRATIVA - RECURSO
DESPROVIDO - DECISO CONFIRMADA. - No restando
provada a regulamentao, pelo DER/MG (ente com
circunscrio sobre a rodovia estadual), da lei que contm
disciplina geral acerca da reserva de 'faixa de domnio' de
reas marginais a rodovias estaduais, impe-se reconhecer a
ineficcia positiva da norma, ante a ausncia de parmetros
objetivos acerca da identificao e demarcao da rea. - A
exigncia legal de reserva de faixa no-edificvel de 15
metros de cada lado das rodovias implica mera limitao
administrativa, com imposio de obrigao de no-fazer,
no representando bice, portanto, usucapio da
respectiva rea.
(...)
Sendo assim, correta se mostrou a v. sentena, nesse
particular, ao determinar apenas que seja respeitada a rea
no-edificvel, de 15 metros, a partir da Rodovia, na forma
da lei supracitada. Ademais, como bem apontou o il.
Magistrado a quo, o DER/MG deve exercer seu mnus de
guardio das estradas mineiras, no que toca reserva de
rea no-edificvel. por meio de procedimento prprio para
essa finalidade, com a devida dilao probatria, e no por
meio de ao de usucapio (fls. 128. TJ).
(...)
(Agravo de Instrumento ns 1.390.938/MG, Rei. Min Mauro
Campbeil Marques, julgado em 24/05/2011)

Nesses termos, tem-se que, no Estado gacho, a Diretoria-Geral do


DAER o rgo dotado das prerrogativas de autoridade de trnsito decorrentes
do Cdigo de Trnsito Brasileiro (CTB). Logo, de todo o arcabouo normativo
trazido, imperioso concluir que no pode o DAER furtar-se do dever de
fiscalizao, tanto das faixas de domnio, quanto de suas adjacncias,
incluindo, aqui, claro, as reas no edificantes. Cabe a este departamento
primar pela manuteno/fiscalizao das referidas reas contguas s faixas de
domnio que se situam ao longo das rodovias. Cabe-lhe, inclusive, a proposio
de medidas administrativas e/ou judiciais para tanto, se for o caso.

Concluses
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Pelo todo exposto, conclui-se, em resposta aos quesitos formulados pelo


DAER na consulta, que:

(a) compete ao DAER a fiscalizao das reas no edificantes contguas s faixas


de domnio das estradas estaduais que esto sob sua responsabilidade, nos
termos do art. 50 da Lei nQ 9.503/97 (Cdigo Brasileiro de Trnsito); art. 1Q e 2-
da Lei Estadual nQ 11.090/98 e art. 16 do Decreto Estadual ne 47.199/10;

(b) o quesito "1.1" ficou prejudicado. O DAER detm competncia para propor
medidas judiciais ou administrativas para fins de desocupao das reas no
edificantes contguas s faixas de domnio das estradas estaduais que esto
sob sua responsabilidade.

(c)o Decreto Estadual ne 34.215/92 legal naquilo que no for incompatvel com a
Lei Federal nQ 6.766/79 e com as demais normas disciplinadoras do tema, v.g.
a legislao ambiental;

(d) o Decreto Estadual nQ 34.215/92 naquilo que prev faixas no edificantes com
tamanho inferior a 15 metros ilegal, porque extrapola o permissivo da Lei de
Parcelamento do Solo Urbano (Lei Federal nQ 6.766/79). Por outro lado, a
previso de rea no edificante superior a 15 metros est de acordo com a
referida Lei e, consequentemente, vlida. Frisa-se, ainda, que o DAER deve
justificar as metragens a maior estabelecidas no referido Decreto Estadual,
caso no o tenha feito.

(e) eventual ato normativo Estadual pode estabelecer faixa no edificante em


tamanho maior do que 15 metros, nos termos do inciso III do art. 4S da Lei
Federal ng 6.766/79, desde que no o faa de modo arbitrrio - preciso que a
restrio guarde estrita observncia para com os primados da
proporcionalidade. Contudo, no h autorizao legal para estabelecer medida
menor do que 15 metros;

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(f) qualquer ato normativo expedido nesta matria deve respeitar os ditames da Lei
ne 6.766/79 e outra legislao especfica sobre o tema, especialmente no que
se refere s normas ambientais, sob pena de ser reputado ilegal;

(g)no possvel responder em tese o quesito. Cada caso concreto deve ser
analisado individualmente.

a informao.

Porto Alegre, 13 de setembroxte.2013

SPI ng 22377-0435/11-6

1
A questo caracterizar, sempre, tpica crise de legalidade ("Se a interpretao administrativa da
lei, que vier a consubstanciar-se em decreto executivo, divergir do sentido e do contedo da norma
legal que o ato secundrio pretendeu regulamentar, quer porque tenha este se projetado ultra
legem, quer porque tenha permanecido citra legem, quer, ainda, porque tenha investido contra
legem, a questo caracterizar, sempre, tpica crise de legalidade, e no de inconstitucionalidade, a
inviabilizar, em conseqncia, a utilizao do mecanismo processual da fiscalizao normativa
abstrata." (STF, ADI 996, Rei. Min. Celso de Mello, Pleno, j . 11/03/1994)).
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO

Processo n 22377-04.35/11-6

Acolho as concluses do Parecer n. \G. 45? / 45 , da


Procuradoria do Domnio Pblico Estadual, de autoria do
Procurador do Estado Doutor JULIANO HEINEN.

Em j.<+ ^ ^ T M U E O de 2ol3-

Bruno e Castro Winkler,


Procurador-Geral Adjunto para Assuntos Jurdicos.

De acordo.
Restitua-se o expediente Secretaria de Infraestrutura
e Logstica.

Em (^ dt O-H^^JO ck; ^ol3.

C
C ^
Carlos Henrique Kaipper,
Procurador-Geral do Estado.