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N 37518/2017 ASJCIV/SAJ/PGR

Mandado de Segurana 34.562 DF


Relator: Ministro Teori Zavascki
Impetrantes: Luiz Lindbergh Farias Filho e outros
Impetrado: Presidente do Senado Federal

MANDADO DE SEGURANA. PROCESSO LEGISLATIVO.


COMPETNCIA LEGISLATIVA CONCLUSIVA DAS
COMISSES. RECURSO DE UM DCIMO DOS MEMBROS
DA CASA LEGISLATIVA. APRECIAO PELO PLENRIO.
ART. 58, 2, I, DA CONSTITUIO FEDERAL.
1 Tm os parlamentares legitimidade ativa para impetra-
o de mandado de segurana em defesa do devido pro-
cesso legislativo constitucional, conforme remansosa
jurisprudncia dessa Suprema Corte.
2 Esto os atos parlamentares sujeitos ao judicial review,
desde que o controle jurisdicional no invada matria in-
terna corporis do Poder Legislativo. Hiptese que no esbarra
no mencionado limite de atuao jurisdicional, tendo em
vista que a pretenso deduzida no writ circunscreve-se in-
terpretao e aplicao do disposto no art. 58, 2, I, da
Constituio Federal.
3 Discutido e decidido o projeto de lei de forma termi-
nativa no mbito das comisses e havendo a interposio de
recurso por mais de um dcimo dos senadores, inviabilizada
est a remessa da proposio para a sano presidencial, sem
que antes haja apreciao da matria pelo Plenrio do Se-
nado Federal.
4 O art. 58, 2, I, do texto constitucional, constitui-se
em prerrogativa outorgada aos parlamentares de afastar a
competncia legislativa plena das comisses, desde que
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comprovada a irresignao de, pelo menos, um dcimo dos
membros da Casa.

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5 Exegese constitucional que leva concluso de que a
verificao do nmero mnimo de recorrentes deve ser feita
considerando-se a pretenso manifesta de se opor ao deci-
dido, de forma que, na hiptese, o nmero de subscritores
deve ser aferido pelo conjunto das peas recursais e no por
cada uma delas considerada individualmente.
6 Relevncia e repercusso social e econmica da mat-
ria tratada no projeto de lei que reforam a importncia de
a questo ser apreciada pelo Plenrio do Senado Federal.
7 Parecer pela concesso da segurana.

Trata-se de mandado de segurana, com pedido de liminar,


impetrado pelo Senador da Repblica LUIZ LINDBERGH FARIAS
FILHO e outros, no total de 13 (treze) senadores, contra ato do Pre-
sidente do Senado Federal, consubstanciado em alegada afronta ao
art. 58, 2, I, da Constituio Federal1, durante a tramitao do
Projeto de Lei 79/2016.

Afirmam os impetrantes que o Projeto de Lei 79/2016 foi


votado pela Comisso Especial de Desenvolvimento Nacional
(CEDN), no dia 6 de dezembro prximo passado, e que houve a
interposio de trs recursos para que a proposio fosse apreciada
1 Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas tero comisses permanentes
e temporrias, constitudas na forma e com as atribuies previstas no res-
pectivo regimento ou no ato de que resultar sua criao.
2 s comisses, em razo da matria de sua competncia, cabe:
I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regi-
mento, a competncia do Plenrio, salvo se houver recurso de
um dcimo dos membros da Casa;

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pelo Plenrio do Senado Federal antes de seu envio para sano
presidencial.

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Detalham que um dos recursos, encabeado pela senadora Va-
nessa Grazziotin, teria sido assinado por um total de onze recor-
rentes. A segunda irresignao, apresentada pelo senador Paulo
Rocha, teria sido assinada por dez parlamentares. Por fim, o ltimo
apelo teria sido oferecido pelo senador Jos Pimentel com outros
seis recorrentes.

Seguem narrando que, no dia 19 de dezembro de 2016, foi


publicada no stio eletrnico daquela Casa Legislativa a informa-
o de que os recursos haviam sido rejeitados porque no conti-
nham o nmero mnimo de assinaturas exigidas pela norma
constitucional.

Sustentam o desacerto do fundamento adotado para a poss-


vel rejeio dos recursos, argumentando que, se tomados individu-
almente cada um dos trs apelos, somente um no conteria o
nmero mnimo de assinaturas, o encabeado pelo senador Jos
Pimentel. Os dois restantes, dizem, apresentaram nmero de recor-
rentes superior ao mnimo de nove parlamentares exigido consti-
tucionalmente.

Aduzem, por outro lado que, se consideradas em conjunto, as


trs irresignaes somam dezesseis assinaturas de senadores que de-
fendem seja o PLC 79/2016 apreciado pelo Plenrio da Casa Le-

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gislativa, total, reiteram, folgadamente superior ao mnimo estabe-
lecido pelo texto constitucional. Neste ponto, fazem as seguintes

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ponderaes:

De fato, foroso reconhecer, para a verificao da ocorrn-


cia no caso concreto de respeito regra do art. 58, 2, I, da
Carta Constitucional, que no h fundamento em no se
considerar conjuntamente os trs recursos apresentados.
Trata-se de regra concessiva de direito, cuja interpretao
no pode ser restritiva. O fato de que a letra da norma cons-
titucional utilize o singular (recurso) no altera a necessidade
de que se aproveitem em favor justa aplicao da regra as as-
sinaturas de todos os senadores que recorreram da deciso
terminativa da Comisso para deliberao do Plenrio.
O termo recurso, assim no singular, a expresso genrica
que o Constituinte adotou para traduzir o essencial, que a
vontade manifestada por cada senador de que uma matria
decidida em carter terminativo em uma Comisso do Se-
nado seja levada apreciao do Plenrio. No caso de que
aqui se trata foram 16 (dezesseis) senadores.

Asseveram, assim, a existncia de afronta flagrante Consti-


tuio, pois, deduzem, o PLC 79/2016 no poderia ser encami-
nhado sano presidencial sem antes ser analisado pelo
Colegiado Pleno do Senado Federal, uma vez que, nos termos do
citado art. 58, 2, I, do texto constitucional, houve a interposio
de recurso por mais de um dcimo dos parlamentares daquela
Casa.

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Apontam a presena do perigo da demora, ressaltando que o
stio eletrnico do Senado noticiou a previso de envio da propo-

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sio para sano no dia 21 de dezembro prximo passado.

Consignam que a matria objeto do projeto de lei em ques-


to no de menor importncia, mas, ao revs, trata-se da Lei Ge-
ral das Telecomunicaes que, conforme assinalam, opera uma
mudana radical na prestao de servios de telecomunicao, com a conver-
so dos contratos de concesso para autorizao, perdo de multas, transfe-
rncia de patrimnio pblico para as empresas privadas. O Tribunal de
Contas da Unio avalia em mais de R$ 100 bilhes os efeitos do Projeto.

Nessa linha de ideias, salientam que, no obstante tenha por


objeto temtica de tamanha envergadura, a referida proposio
fora tratada no Senado com absoluto aodamento, tendo sido lida
no dia 30/11/2016 em Plenrio, no mesmo dia encaminhada
Comisso Especial de Desenvolvimento Nacional e, ainda, no
mesmo dia, teria sido designado o respectivo relator. No dia se-
guinte, 01/12/2016, afirmam, o relator teria apresentado seu rela-
trio que, na reunio subsequente da Comisso, em 06/12/2016,
foi votado e aprovado.

Requerem seja concedida medida liminar para determinar


autoridade coatora que no envie sano presidencial o Projeito
de Lei da Cmara 79/2016, sem que antes a matria seja apreciada
pelo Plenrio do Senado Federal, nos termos do art. 58, 2, I, da

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Constituio da Repblica; e, ao final, o deferimento da ordem de
segurana para que seja reconhecido o direito dos senadores impe-

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trantes a que o Projeito de Lei da Cmara 79/2016 seja apreciado
pelo Plenrio do Senado Federal.

Autuado no dia 20 de dezembro do ano passado, o processo


foi distribudo, originalmente, ao Ministro TEORI ZAVASCKI e, por
fora do art. 13,VIII, do Regimento Interno do Supremo Tribunal
Federal2, remetido Presidncia daquela Corte na mesma data.

Sem anlise do pedido liminar, despachou a Presidente, Mi-


nistra CRMEN LCIA, notificando a autoridade apontada coatora
para que prestasse suas informaes.

A Presidncia do Senado Federal juntou suas informaes, fa-


zendo, inicialmente, uma sntese da tramitao do PLC 79/2016
na Cmara dos Deputados. Relata que o projeto de lei em causa
foi apresentado na Casa iniciadora em outubro de 2015, tendo tra-
mitado em regime conclusivo pelas Comisses da Cmara.

Segue narrando que, enviada ao Senado Federal, a proposio


foi recebida em 30 de novembro de 2016, tendo sido despachada
para tramitao em carter terminativo, nos termos do art. 91, 1,

2 Art. 13. So atribuies do Presidente:


VIII1 decidir questes urgentes nos perodos de recesso ou de frias;

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IV, do Regimento Interno daquela Casa3, Comisso Especial do
Desenvolvimento Nacional.

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Informa que a matria foi submetida quela Comisso Espe-
cial em 6 de dezembro passado, ocasio em que foi aprovada por
unanimidade, nos termos do voto do Relator. Lido o parecer na
sesso do Senado Federal do dia 8 de dezembro, abriu-se prazo
para a interposio de eventual recurso.

Acrescenta que foram protocolados trs recursos para que o


PLC 79/2016 fosse submetido ao Plenrio para votao, aduzindo,
por outro lado que, no obstante as informaes acerca da admissi-
bilidade dos apelos colhidas junto Secretaria-Geral da Mesa
no houve nenhuma deciso formal sobre as irresignaes, encon-
trando-se em mesa para deliberao do Presidente do Senado so-
bre o recebimento ou indeferimento.

No que se refere aos recursos interpostos pelos impetrantes,


com base no art. 58, 2, I, da Constituio, em que pugnam pela
apreciao pelo Plenrio da chamada Lei Geral das Telecomunica-
es, faz, de forma individualizada, as seguintes consideraes para
defender a inadmissibilidade dos apelos:

3 Art. 91. s comisses, no mbito de suas atribuies, cabe, dispensada a


competncia do Plenrio, nos termos do art. 58, 2 , I, da Constituio,
discutir e votar:
1 O Presidente do Senado, ouvidas as lideranas, poder conferir s co-
misses competncia para apreciar, terminativamente, as seguintes matrias:
IV projetos de lei da Cmara de iniciativa parlamentar que tiverem sido
aprovados, em deciso terminativa, por comisso daquela Casa;

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a) Recurso protocolado em 8/12/2016, tendo como pri-
meiro signatrio o Senador Jos Pimentel.

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18. Este recurso foi entregue Secretaria-Geral da Mesa do
Senado Federal em 8 de dezembro de 2016, s 12h24min.
19. Subscreveram a proposio, alm do Senador Jos Pi-
mentel, os Senadores Paulo Rocha, Lindbergh Farias (assina-
tura desconsiderada por rasura), Ldice da Mata, Garibaldi
Alves Filho, Roberto Requio, Paulo Paim, Magno Malta,
Ftima Bezerra e Jorge Viana, totalizando dez subscritores,
mas sendo apenas nove das assinaturas consideradas inicial-
mente vlidas.
20. Posteriormente, ainda no curso do prazo e anterior-
mente sua publicao, os Senadores Magno Malta e Paulo
Paim firmaram requerimentos solicitando que suas assinatu-
ras fossem consideradas de mero apoiamento (art. 243 do
Regimento Interno do Senado Federal), impedindo a sua
contagem para os fins de alcance do qurum constitucional
exigido.
21. Desse modo, restaram ao recurso apenas sete assinaturas
vlidas, nmero inferior ao exigido pela Constituio como
pressuposto de admissibilidade do recurso (um dcimo da
Casa Legislativa).

b) Recurso protocolado em 13/12/2016, tendo como pri-


meiro signatrio o Senador Paulo Rocha.
22. Este recurso foi entregue Secretaria-Geral da Mesa do
Senado Federal em 13 de dezembro de 2016, s 18h10min.
23. Subscreveram a proposio, alm do Senador Paulo Ro-
cha, os Senadores Lindbergh Farias, Vanessa Grazziotin, F-
tima Bezerra, Regina Sousa, Joo Capiberibe, Paulo Paim,
Roberto Requio, Humberto Costa e Gleisi Hoffmann, to-
talizando dez subscritores.
24. Posteriormente, a Senadora Regina Sousa e o Senador
Paulo Paim solicitaram a excluso de suas assinaturas, res-
tando o recurso, neste momento, com oito assinaturas.

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25. Em momento ulterior, a Senadora Regina Sousa firmou
documento recolocando sua assinatura no recurso, e o Sena-

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dor Reguffe firmou documento solicitando a insero de
seu nome como coautor.
26. Ocorre, porm, que ambos os documentos foram entre-
gues Secretaria-Geral da Mesa s 19h59min do dia 16 de
dezembro de 2016, quando j transcorrido o termo final do
prazo recursal, que se encerrou s 18h30min do mesmo dia
horrio formal de expediente da Secretaria, conforme o
disposto no art. 3 do Ato da Comisso Diretora n. 7, de
2010.
27. Como no houve sesso deliberativa do Senado na data
em referncia, o prazo do expediente no foi prorrogado, ra-
zo pela qual as inseres, que poderiam tornar admissvel o
recurso, foram intempestivas merc de que foram descon-
sideradas.
28. Em concluso, restaram ao recurso oito assinaturas vli-
das, nmero inferior ao mnimo constitucional que, no
caso do Senado Federal, de nove assinaturas.

c) Recurso protocolado em 16/12/2016, tendo como pri-


meira signatria a Senadora Vanessa Grazziotin.
29. Este recurso foi recebido na Secretaria-Geral da Mesa do
Senado Federal em 16 de dezembro de 2016, s 17h59min.
30. Constava da pea recursal, alm da Senadora Vanessa
Grazziotin, os nomes dos Senadores Regina Sousa, Gleisi
Hoffmann, Thieres Pinto, Ftima Bezerra, Paulo Rocha, n-
gela Portela. Joo Capiberibe, Cristovam Buarque, Ktia
Abreu e Ldice da Mata, em um total de onze signatrios.
31. Contudo, na conferncia efetuada pela Secretaria-Geral
da Mesa, somente foram consideradas vlidas quatro dessas
assinaturas: as assinaturas das senadoras Vanessa Grazziotin,
Regina Sousa, Gleisi Hoffmann e do Senador Thieres Pinto.
32. As demais assinaturas foram desconsideradas por se tra-
tarem de meras cpias digitalizadas da firma dos Senadores,
apostas no documento original por meio de impressora, sem

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qualquer certificao digital ou verso impressa de docu-
mento digital protegido por certificado digital.

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33. Portanto, o recurso no continha o nmero mnimo de
assinaturas.
34. Ainda quanto a este recurso, a Secretaria-Geral da Mesa
recebeu, depois de transcorrido o prazo recursal, documen-
tos de Senadores que buscavam convalidar a assinatura digi-
talizada (escaneada) que havia sido inserida no recurso.
Contudo, tais requerimentos no foram considerados porque
aviados depois do ltimo dia do prazo para o recurso.

Diz, nestes termos, que nenhum dos recursos rene condi-


es de admissibilidade, uma vez que no possuem, considerando
o momento de encerramento do prazo recursal, o nmero m-
nimo de assinaturas exigido pelo dispositivo constitucional em
questo.

Defende a legitimidade da tramitao legislativa do projeto


de lei em debate, discorrendo acerca das normas constitucionais e
regimentais que autorizam a aprovao terminativa das proposi-
es pelas comisses das casas legislativas, alm de delinear o pro-
cedimento de assinaturas para a interposio de recursos, para
afirmar que no houve nenhuma ilegalidade, abuso de direito ou
desvio de finalidade pela autoridade apontada coatora.

Sustenta, de outra banda, que o presente mandado de segu-


rana versa exclusivamente sobre a interpretao de regras proce-
dimentais que no decorrem diretamente da Constituio da
Repblica, mas que seriam fixadas pelo Regimento Interno do

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Senado Federal, tratando-se, no seu entender, de matria sujeita
insindicabilidade judicial (interna corporis).

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Na sequncia, peticionaram os impetrantes (Petio/STF
363/2017), contestando as informaes prestadas pela Presidncia
do Senado Federal. Registraram a preocupao de que a demora
na publicao da deciso acerca do recebimento dos recursos pos-
sibilitasse a retirada da assinatura por senadores que cedessem
presso poltica no mbito daquela Casa, alm de afirmarem o re-
ceio de que fosse dado andamento ao trmite legislativo, envi-
ando-se o projeto de lei para sano.

Pleitearam, assim, o aditamento da inicial para que, inaudita al-


tera pars, seja expedida ordem ao presidente da Comisso Representativa
do Congresso Nacional, senador Romero Juc, para que se abstenha da
prtica de qualquer ato que guarde relao com a controvrsia objeto do
presente mandado de segurana, em especial para que no tome qualquer
medida no sentido de determinar, autorizar ou permitir o envio do Projeto
de Lei da Cmara n. 79, de 2016, sano presidencial sem que esta
Suprema Corte tenha se manifestado a respeito do pedido de liminar e da
ordem de segurana.

Conclusos os autos Presidncia, aps a juntada das informa-


es e da referida petio, despachou novamente a Ministra
CRMEN LCIA, no ltimo dia 12 de janeiro, afastando a necessi-
dade de atuao urgente na presente causa, tendo em vista que as

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informaes prestadas pelo Presidente do Senado Federal aponta-
vam para a ausncia de risco de ser formalizada deciso sobre os

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recursos interpostos e, consequentemente, de encaminhamento do
projeto de lei sano presidencial enquanto o Congresso Nacio-
nal estivesse em recesso.

Assim, entendendo ausente circunstncia que justificasse a


atuao da Presidncia dessa Suprema Corte na espcie, determi-
nou a Ministra CRMEN LCIA, nos termos do art. 13, VIII, do Re-
gimento Interno do Supremo Tribunal Federal, fosse o processo
encaminhado ao Relator.

Adveio nova petio dos impetrantes (Petio 2811/2017),


informando a remessa, pela Presidncia do Senado Federal, na data
de 31/01/2017, do PLC 79/2016 sano presidencial. Pondera-
ram a circunstncia de o Relator, Ministro TEORI ZAVASCKI, ter fale-
cido no dia 19 de janeiro prximo passado, requerendo, com
fundamento no art. 13, VI, do Regimento Interno da Corte4, fosse
determinada, liminarmente, a sustao dos efeitos do ato de re-
messa do PLC 79/2016 sano presidencial; e. sucessivamente, a
redistribuio do writ.

4 Art. 13. So atribuies do Presidente:


VI executar e fazer cumprir os seus despachos, suas decises monocrti-
cas, suas resolues, suas ordens e os acrdos transitados em julgado e por
ele relatados, bem como as deliberaes do Tribunal tomadas em sesso ad-
ministrativa e outras de interesse institucional, facultada a delegao de
atribuies para a prtica de atos processuais no decisrios;

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Pronunciou-se, mais uma vez, a Presidente do Supremo Tri-
bunal Federal, em 2 de fevereiro ltimo, aduzindo que, no obs-

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tante seja inegvel a gravidade dos fatos noticiados pelos
impetrantes, mostra-se descabida a atuao da Presidncia com o
trmino do recesso e das frias forenses. Determinou Sua Exceln-
cia, assim, nos termos do art. 38, I, do Regimento Interno 5, a subs-
tituio do Relator, tendo afastado a hiptese de redistribuio
(RI/STF, art. 68).

Encaminhado o feito ao Ministro ROBERTO BARROSO, houve


deferimento parcial da medida liminar para determinar que o Projeto
de Lei da Cmara n 79, de 2016, retorne ao Senado Federal para apre-
ciao formal dos recursos interpostos pelos Senadores impetrantes e para
que no seja novamente remetido sano presidencial at o julgamento
final deste mandado de segurana ou ulterior deciso do Relator do feito
aps o recebimento da deciso da autoridade impetrada sobre os recursos
interpostos.

Em ateno ao despacho do ltimo dia 15 de fevereiro, vie-


ram os autos Procuradoria-Geral da Repblica para parecer.

Esses, essencialmente, os fatos de interesse.

5 Art. 38. O Relator substitudo: I pelo Revisor, se houver, ou pelo Mi-


nistro imediato em antiguidade, dentre os do Tribunal ou da Turma, con-
forme a competncia, na vacncia, nas licenas ou ausncias em razo de
misso oficial, de at trinta dias, quando se tratar de deliberao sobre me-
dida urgente [...].

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De incio, h de se observar que essa Suprema Corte, em di-
versas oportunidades6, fixou o entendimento de que os parlamen-

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tares tm legitimidade ativa para a impetrao de mandado de
segurana quando buscam a observncia do devido processo legis-
lativo constitucional.

Outrossim, vem o Supremo Tribunal Federal, reiteradamente,


afirmando que o Poder Judicirio pode, sem ofensa ao princpio
da separao dos poderes, realizar o controle dos atos parlamenta-
res, desde que se limite a verificar a compatibilidade destes em face
das disposies constitucionais, sobretudo aquelas que disciplinam
o processo legislativo, e no invada a seara da interpretao e apli-
cao das normas regimentais, matria interna corporis e, por conse-
guinte, insuscetvel de apreciao jurisdicional7.

Delineados tais contornos, verifica-se que, aqui, no se es-


barra no mencionado limite de atuao jurisdicional, tendo em
vista que a pretenso deduzida no writ circunscreve-se interpre-
tao e aplicao do disposto no art. 58, 2, I, da Constituio
Federal, no se tratando, portanto, de matria interna corporis.

que, a partir do instante em que o entendimento formali-


zado pela Presidncia do Senado Federal, em tese, desrespeita dire-
6 Foi o que se decidiu no MS 32033/DF (Rel.: Min. TEORI ZAVASCKI, DJe 17
fev. 2014); no MS 24667 AgR/DF (Rel. Min. CARLOS VELLOSO, DJ 23 abr.
2004); e no MS 24041/DF (Rel. Min. NELSON JOBIM, DJ 11 abr. 2003).
7 Nesse sentido: MS 33353 (Rel. Min. Celso de Mello, DJe 30 jan. 2015);
MS 24849 (Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJ 29 set. 2006); e MS 24831 (Rel.
Min. CELSO DE MELLO, DJ 4 ago. 2006).

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tamente a disciplina constitucional do processo legislativo, fica su-
jeito ao exame jurisdicional, no sendo possvel caracterizar-se o

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ato questionado como interna corporis.

Passe-se, assim, anlise do writ.

O dispositivo constitucional em debate possui a seguinte re-


dao:

Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas tero comisses


permanentes e temporrias, constitudas na forma e com as
atribuies previstas no respectivo regimento ou no ato de
que resultar sua criao.
2 s comisses, em razo da matria de sua competncia,
cabe:
I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na
forma do regimento, a competncia do Plenrio,
salvo se houver recurso de um dcimo dos membros
da Casa;

A controvrsia centra-se na aplicao do transcrito dispositivo


constitucional, defendendo os impetrantes a tese de que, tendo ha-
vido a interposio de recurso por mais de um dcimo dos sena-
dores, inviabilizada est a remessa do projeto de lei para sano
presidencial, sem que antes haja apreciao da matria pelo Plen-
rio do Senado Federal.

A Presidncia daquela Casa Legislativa, por sua vez, apesar de,


num primeiro momento, ter informado a inexistncia de deciso
formal sobre a admissibilidade ou o acolhimento dos recursos, de-
fendeu a ideia de que as irresignaes no atendiam ao nmero

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mnimo de assinaturas vlidas, bem como, posteriormente, tomou
providncias para o envio da proposio para sano, desconside-

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rando, assim, a pendncia de anlise dos referidos recursos no m-
bito daquela Casa Legislativa e mesmo a impetrao e exame deste
writ.

Assentadas as posies contrapostas, parece-nos que a segu-


rana deve ser concedida.

De fato, impe claramente o texto constitucional que, proje-


tos discutidos e decididos de forma conclusiva no mbito das Co-
misses, somente podem ser remetidos sano presidencial,
dispensando a apreciao pelo Plenrio, se no houver a interposi-
o de recurso, nos termos do art. 58, 2, I, da Carta.

Assim, confere o referido dispositivo constitucional poder le-


gislativo pleno s comisses de ambas as Casas Legislativas, porm
o recurso subscrito por mais de um dcimo dos membros da Casa
afasta esta competncia legislativa terminativa, sujeitando a matria
ao exame pelo Plenrio.

Destarte, reitere-se, a norma constitucional prev, simultanea-


mente, o poder conclusivo das comisses parlamentares e institui
mecanismo para a perda deste poder, com consequente apreciao
pelo Plenrio.

Nestes termos, na forma do regimento de cada Casa Legisla-


tiva, ser estabelecida a competncia das comisses para discutirem

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e decidirem definitivamente proposies, sem submisso ao Cole-
giado completo, reservando-se aos parlamentares o direito de re-

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correr e impor a atuao do Plenrio.

No mbito do Senado Federal, a questo foi tratada no Regi-


mento Interno da seguinte maneira:

Art. 91. s comisses, no mbito de suas atribuies, cabe,


dispensada a competncia do Plenrio, nos termos do art. 58,
2, I, da Constituio, discutir e votar:
I projetos de lei ordinria de autoria de Senador, ressalvado
projeto de cdigo;
II projetos de resoluo que versem sobre a suspenso da
execuo, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitu-
cional por deciso definitiva do Supremo Tribunal Federal
(Const., art. 52, X).
III projetos de decreto legislativo de que trata o 1 do
art. 223 da Constituio Federal.
1 O Presidente do Senado, ouvidas as lideranas, poder
conferir s comisses competncia para apreciar, terminati-
vamente, as seguintes matrias:
[]
IV projetos de lei da Cmara de iniciativa parlamentar que
tiverem sido aprovados, em deciso terminativa, por comis-
so daquela Casa;
3 No prazo de cinco dias teis, contado a partir da
publicao da comunicao referida no 2 no
avulso eletrnico da Ordem do Dia da sesso se-
guinte, poder ser interposto recurso para apreciao
da matria pelo Plenrio do Senado.
4 O recurso, assinado por um dcimo dos mem-
bros do Senado, ser dirigido ao Presidente da Casa.

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5 Esgotado o prazo previsto no 3, sem interposio de
recurso, o projeto ser, conforme o caso, encaminhado san-

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o, promulgado, remetido Cmara ou arquivado.
(grifos acrescidos)

In casu, o projeto de lei em questo (PLC 79/2016) teve deli-


berao definitiva no mbito da Comisso Especial de Desenvolvi-
mento Nacional (CEDN), tendo sido aprovado no dia 6 de
dezembro prximo passado.

Em face da mencionada deliberao, foram apresentadas trs


peas recursais com a pretenso de: (i) evitar a remessa direta do
projeto para sano presidencial; e (ii) impor sua apreciao pelo
Plenrio do Senado Federal.

A autoridade apontada coatora entende que os recursos no


renem condies de admissibilidade, uma vez que no atende-
riam ao nmero mnimo de subscritores, um dcimo dos senado-
res, nos termos do artigo constitucional em estudo.

Registra a Presidncia do Senado, quanto s peties recur-


sais, que a primeira, encabeada pelo Senador Jos Pimentel, reuni-
ria apenas sete assinaturas vlidas; o segundo apelo, no qual consta
como primeiro signatrio o Senador Paulo Rocha, somaria oito
assinaturas regulares; e o ltimo recurso, capitaneado pela Senadora
Vanessa Grazziotin, somente possuiria quatro assinaturas validadas.

Com base nestas razes, assentou a autoridade impetrada que,


regimentalmente, nenhum dos recursos poderia ser admitido: em sntese, to-

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dos os recursos so inadmissveis por insuficincia de assinaturas, aferidas
no momento do encerramento do prazo recursal, seja em virtude da reti-

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rada de assinaturas, seja em virtude da intempestividade, por perda do
prazo recursal, na tentativa promovida pelos recorrentes, ora impetrantes, de
insero de novas assinaturas.

Esta no parece ser, contudo, a concluso mais consentnea


com a ordem constitucional.

De modo geral, o termo recurso nos remete ao significado


de auxlio, ajuda, socorro, proteo, meio para soluo de um pro-
blema, remdio.

No aspecto jurdico, pode ser entendido como o meio de


impugnar uma deciso, administrativa ou judicial, em regra ende-
reado a uma instncia superior, visando reforma ou modificao
do entendimento objeto do inconformismo. Na lio de JOS
CARLOS BARBOSA MOREIRA, citado por FREDIE DIDIER, recurso o re-
mdio voluntrio idneo a ensejar, dentro do mesmo processo, a reforma, a
invalidao, o esclarecimento ou a integrao de deciso judicial que se im-
pugna8.

Especificamente em matria legislativa, pode-se afirmar,


quanto aos recursos, o seguinte:

Os recursos tm por objetivo reverter decises tomadas por


autoridades ou rgos que detm parcela de poder na Casa,

8 DIDIER, Fredie Jr.; CUNHA, Leonardo Jos Carneiro da. Curso de Di-
reito Processual Civil,Volume 3, 12 ed. - Editora PODIVM, 2014, pg. 17.

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como as comisses, seus presidentes, a Mesa ou a Presidncia
da Cmara. A iniciativa para sua apresentao varia conforme

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o tipo de deciso da qual se quer recorrer: em alguns casos,
podem ser apresentados por qualquer deputado, mas, em ou-
tros, devem contar com um nmero mnimo de subscritores
como o recurso contra deciso conclusiva de comisso,
que, para ser admitido, precisa ser apoiado por, pelo menos,
dez por cento do total de membros da Casa.9

Nota-se, assim, que os recursos, geralmente, tm finalidade


corretiva e uniformizadora de entendimentos, assegurando aos le-
gitimados o direito de no se resignar com decises que lhes sejam
desfavorveis ou que lhes tragam insatisfao. A importncia e a ra-
zo de ser dos recursos tambm foi bem anotada pela doutrina:

Como todo homem, o juiz no est isento das falhas e im-


perfeies humanas, as quais podem dar ensejo prolao de
decises defeituosas. Por tal razo, necessrio conceder ao
jurisdicionado insatisfeito com a prestao jurisdicional a
possibilidade de submeter a deciso que considera viciada
apreciao do prprio juiz que a proferiu ou, como ocorre
em regra, ao crivo de um rgo colegiado composto por
magistrados mais experientes. Assim, eventuais equvocos
constantes do julgado podem vir a ser eliminados.10

O recurso constitucional aqui em debate, previsto no art. 58,


2, I, da Carta, apresentado contra o poder conclusivo das co-
misses, subscrito por um dcimo dos membros da Casa, repre-
senta um poder recursal das minorias, assegurando a um nmero

9 PACHECO, Luciana Botelho. Como se fazem as leis, 3 ed. Braslia: C-


mara dos Deputados, Edies Cmara, 2013, pg. 34-35.
10 SOUZA, Bernardo Pimentel. Introduo aos recursos cveis e ao resci-
sria 9 ed. So Paulo: Saraiva, 2013.

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reduzido de parlamentares, inconformados com o resultado alcan-
ado nas comisses, a prerrogativa de alterar a tramitao legislativa

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quanto apreciao definitiva daqueles rgos, para forar a anlise
de mrito pelo Plenrio.

Nesse contexto, parece-nos que a prerrogativa constitucional


de afastar a competncia legislativa plena das comisses outor-
gada aos parlamentares, desde que comprovada a irresignao de,
pelo menos, um dcimo dos membros da Casa.

Assim, a interpretao teleolgica da norma constitucional


em debate, conduz ao entendimento de que a verificao do n-
mero mnimo de recorrentes deve ser feita considerando-se a pre-
tenso manifesta de se opor ao decidido, de forma que, na
hiptese, o nmero de subscritores deve ser aferido pelo conjunto
das peas recursais e no por cada uma delas considerada individu-
almente.

Isso porque o objetivo da norma, e no poderia ser diferente,


garantir minoria inconformada com a aprovao definitiva nas
comisses a possibilidade de requerer seja a anlise realizada tam-
bm pelo Plenrio. Dessa forma, no h diferena se um dcimo
dos senadores evidenciaram sua irresignabilidade em uma, duas ou
trs peties recursais. A instrumentalidade formal da manifestao,
prevista em norma regimental, no pode restringir ou esvaziar a
fora normativa do art. 58, 2, I, da Constituio Federal. regra

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elementar de hermenutica asseverar que o Regimento Interno
lido de acordo com a Constituio Federal e no o contrrio.

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Nessa linha de raciocnio, sem adentrar na discusso das assi-
naturas consideradas invlidas pela autoridade coatora, mas, consi-
derando apenas as subscries tidas pela prpria Mesa como
regulares, tem-se que, pelo menos quatorze senadores manifesta-
ram, de forma efetiva e incontroversa, seu inconformismo com a
deliberao terminativa realizada pela Comisso Especial de De-
senvolvimento Nacional quanto ao PLC 79/2016.

De fato, quanto ao primeiro recurso, capitaneado pelo Sena-


dor Jos Pimentel, sete foram as assinaturas aceitas pela Presidncia
do Senado: Jos Pimentel, Paulo Rocha, Ldice da Mata, Garibaldi
Alves, Roberto Requio, Ftima Bezerra e Jorge Viana.

No que diz respeito ao segundo apelo, cujo primeiro signat-


rio o Senador Paulo Rocha, foram acatadas as seguintes firmas:
Paulo Rocha, Lindbergh Farias, Vanessa Grazziotin, Ftima Be-
zerra, Joo Capiberibe, Roberto Requio, Humberto Costa e
Gleisi Hoffmann; totalizando oito recorrentes.

Por fim, no terceiro pleito recursal, admitiu-se quatro assina-


turas:Vanessa Grazziotin, Regina Sousa, Gleisi Hoffmann e Thieres
Pinto.

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Realizados os cruzamentos e afastadas as sobreposies, res-
tam pelos menos quatorze senadores como recorrentes, conforme

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fica bem evidenciado no quadro a seguir:

1 Recurso 2 Recurso 3 Recurso


Jos Pimentel Paulo Rocha Vanessa Grazziotin
Paulo Rocha Lindbergh Farias Regina Sousa
Lindbergh Farias Vanessa Grazziotin Gleisi Hoffmann
Ldice da Mata Ftima Bezerra Thieres Pinto
Garibaldi Alves Regina Sousa4 Ftima Bezerra5
Roberto Requio Joo Capiberibe Paulo Rocha5
Paulo Paim Paulo Paim ngela Portela5
Magno Malta Roberto Requio Joo Capiberibe5
Ftima Bezerra Humberto Costa Cristovam Buarque5
Jorge Viana Gleisi Hoffmann Ktia Abreu5
Reguffe4 Ldice da Mata5
assinatura desconsiderada por rasura.
assinaturas tidas como de mero apoiamento.
solicitada a excluso da firma pelo prprio senador.
4
assinaturas consideradas includas intempestivamente.
5
assinaturas desconsideradas por se tratarem de cpias digitalizadas sem certificao
digital.

Observa-se que so pelo menos quatorze senadores a recorrer


porque o impetrante Senador Paulo Paim, conforme declarao de
prprio punho, acostada aos autos (documento 41), esclareceu que
nunca teria renunciado ao direito de recorrer, tendo impugnado a

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veracidade da informao apresentada pela Advocacia do Senado
Federal. O que elevaria o nmero de recorrentes para quinze.

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certo, diante disso, que houve a interposio de recurso por
mais de um dcimo dos membros do Senado, como disposto no
art. 58, 2, I, da Constituio Federal, de forma que resta inviabi-
lizado o encaminhamento do projeto para sano, sem que antes
seja a matria submetida ao crivo do Plenrio daquela Casa.

Ressalte-se que, no obstante haja permisso constitucional e


regimental para que a proposio objeto deste writ seja apreciada
de forma terminativa pela Comisso Especial de Desenvolvi-
mento Nacional do Senado, a relevncia e a repercusso social e
econmica da matria tratada naquele projeto de lei sublinha a le-
gitimidade da minoria em buscar sua apreciao pelo Colegiado
pleno da Casa Legislativa.

O PLC 79/2016 prope alterar a Lei 9.472/97, conhecida


como Lei Geral das Telecomunicaes, para permitir a adaptao
da modalidade de outorga de servio de telecomunicaes de
concesso para autorizao, e a Lei 9.998/2000, que instituiu o
Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes
(FUST).

As propostas contidas no projeto de lei fixam novo marco re-


gulatrio, na medida em que modificam substancialmente o prin-
cipal alicerce do atual modelo de telecomunicaes a existncia

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concomitante de dois regimes de explorao de servio: um p-
blico, com obrigaes de universalizao e continuidade, e outro

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privado, sem tais obrigaes. Sob o texto atual da Lei Geral das Te-
lecomunicaes, o servio prestado em regime pblico deve ser
feito sob outorga de concesso, j o prestado em regime privado se
d sob a outorga de autorizao.

Uma das principais alteraes trazidas pela proposio a


modificao conceitual do atual modelo, franqueando explorao
em regime exclusivamente privado as modalidades de interesse co-
letivo consideradas essenciais. O modelo atual estatui que o servio
com tais caractersticas deve ser prestado em regime pblico ou
concomitantemente nos regimes pblico e privado.

Alm disso, o projeto de lei em questo passa a permitir a re-


novao indefinida da concesso por perodos de 20 anos, en-
quanto o texto em vigor s permite a renovao do contrato de
concesso uma nica vez pelo mesmo perodo de 20 anos. A preo-
cupao, aqui, surge da extino da licitao que deveria ocorrer
ao final do prazo da concesso.

Observa-se, assim, que as proposies contidas no PLC


79/2016, de fato, alteram de maneira significativa o marco regula-
trio e podem impactar a forma como o setor organizar seus in-
vestimentos no futuro, alm de trazer reflexos importantes para
todos os destinatrios dos servios de telecomunicaes.

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Dessa forma, tendo em vista a envergadura do tema tratado,
legtimo que os impetrantes, luz da previso constitucional, bus-

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quem a correo do devido processo legislativo, para que o projeto
de lei seja submetido anlise do Plenrio daquela Casa.

Ante o exposto, o parecer da Procuradoria-Geral da Rep-


blica pela concesso da segurana, com confirmao da liminar an-
teriormente deferida, para que as assinaturas constantes das trs
peas recursais opostas contra a apreciao terminativa do PLC
79/2016 sejam aferidas em conjunto e, admitida e acolhida a irre-
signao, seja o referido projeto de lei submetido apreciao pelo
Plenrio do Senado Federal.

Braslia (DF), 24 de fevereiro de 2017.

Rodrigo Janot Monteiro de Barros


Procurador-Geral da Repblica

JCCR/VCM

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