INTERCAMBIO DE EXPERIENCIAS MEXICO - CUBA

Conferencia de consulta:

Gestin del Riesgo: una nueva visin de los

desastres.

Por el Prof. Dr. Ing. Carlos Llanes Burn*

Centro Nacional de Referencia para la

Prevencin y Mitigacin de Desastres
PREMIDES \ CECAT \ CUJAE

Quintana Roo, Mexico, mayo 2005

Introduccin:

La visin de los desastres como fenmenos naturales peligrosos, difciles de prevenir y

controlar, ha sido la concepcin que ha prevalecido durante mucho tiempo. sta ha
generado polticas y acciones dirigidas a la atencin de las emergencias en el momento en
que stas ocurren. Sin embargo, hoy da sabemos que estas polticas y acciones han sido
insuficientes para disminuir significativamente los daos y prdidas resultantes.

Tambin sabemos que al producirse un desastre en s, va ms all del momento mismo de

la emergencia. Este reconocimiento evidencia la necesidad de contar con una visin nueva
de los desastres, que tambin va mucho ms all de la atencin de la emergencia: la
GESTIN DEL RIESGO.

El objetivo de la gestin del riesgo es lograr que la experiencia vivida de desastres y, de la

respuesta a los mismos, nos permita tener una nueva visin que genere propuestas para
reducir las condiciones actuales del riesgo conduciendo, al mismo tiempo, hasta el
desarrollo sostenible.

Enfoque convencional
Hasta ahora, buena parte de las acciones y
formas de intervencin se dirigen al
desastre mismo, como hecho cumplido,
ya pasado, y que necesariamente va a
volver a ocurrir. Se priorizan las acciones
para atender a las emergencias y, en el
mejor de los casos, a preparativos para
enfrentar los desastres y actividades de
alerta.
Enfoque Alternativo
Ya que muchas localidades se encuentran
en una situacin permanente de riesgo, las
acciones y formas de intervencin deben
orientarse a la transformacin de aquellas
condiciones o factores de riesgo que, de
no ser corregidos, desembocan en un
desastre. Es necesario entonces, conjugar
iniciativas, propuestas y esfuerzos para
una adecuada GESTIN DEL
RIESGO, en beneficio de la seguridad y
el desarrollo sostenible.

Cuando pensamos en un desastrese piensa en terremotos, huracanes, inundaciones,

deslizamientos o avalanchas, tsunamis, incendios forestales, explosiones, etc.

Qu es un DESASTRE?
No es solamente el fenmeno en s, sino tambin las ciudades destruidas por terremotos
o huracanes, cosechas arruinadas por inundaciones, pueblos sepultados por avalanchas,
etc.

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Un Desastre no es un fenmeno de la naturaleza o de origen humano, sino tambin incluye
los daos y prdidas que esos fenmenos producen.

Cuando preguntamos sobre trabajo en desastres muchas veces lo asociamos con un

bombero apagando un incendio o con un socorrista bajando una camilla desde un
helicptero.

El pensar en un Desastre, en las acciones que se desarrollan y en quienes participan nos

llevan a asociar al desastre...

con la emergencia
y por ello las respuestas son de atencin a la emergencia

Las acciones van desde estar preparados o ...

Preparacin para desastres.
O luego de ocurrido
La recuperacin y reconstruccin.
Emergencia

Situacin creada por un desastre, en la cual se hacen evidentes unas condiciones no

sostenibles de coexistencia entre la comunidad humana y el ambiente que ocupa.

Atencin de la Emergencia

Acciones necesarias para salvar vidas y bienes cuando se presenta un desastre (bsqueda y
rescate de heridos, atencin mdica, etc.) y para dar los primeros pasos hacia la
rehabilitacin de la comunidad despus de ocurrido el evento (apertura de los accesos y
vas interrumpidas, limpieza de escombros, etc.). Eslabn esencial en la cadena del llamado
manejo de desastres.

Preparacin para Desastres

Actividades tendientes a preparar a la sociedad y a las instituciones con el fin de responder

en forma adecuada cuando se presente un desastre.

Recuperacin y Reconstruccin

Planes y programas para devolver a las poblaciones afectadas a unas condiciones parecidas
o mejores a las que existan antes, en trminos de calidad de vida y de estabilidad en las
relaciones entre las localidades y su entorno.

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Manejo de Desastres

Comprende todas las actividades anteriormente mencionadas. Acciones que no

corresponden a etapas lineales y sucesivas, sino a procesos dinmicos y complejos,
como son los desastres.

Y qu pasa si todo lo enfocamos de un modo diferente?

En vez de preguntarnos por el desastre mismo indaguemos por...
Qu factores y causas lo generan?
El PROBLEMA deja de ser los desastres para pasar a la determinacin de las...
Condiciones de riesgo.
Los escenarios de riesgo.
En una forma u otra los riesgos estn siempre all y de nuestra habilidad para actuar sobre
los factores que los determinan depender que estos se conviertan o no en desastres.

Vemos entonces, cmo nuestra percepcin de los procesos se empieza a ampliar. A partir
de all, empezamos a generar una visin sobre el problema: nuestras localidades como
Escenarios de Riesgo.

Qu acciones deben desarrollarse?

Las acciones deben estar dirigidas a transformar las condiciones de riesgo preexistentes,
con el fin de reducir la ocurrencia de futuros desastres.

Quienes participan? Todos los actores sociales.

A esta nueva visin alternativa la llamaremos...

Gestin del Riesgo, que no es ms que la

Capacidad de las sociedades y de sus Actores Sociales para transformar el riesgo,
actuando sobre las causas que los producen. Incluye las medidas y formas de
intervencin que tienden a reducir, mitigar o prevenir los desastres. Engloba tambin el
manejo de los desastres.

La existencia de condiciones de riesgo, as como la ocurrencia de desastres, no slo estn

determinadas por la amenaza de que se presente un fenmeno peligroso de origen natural o
humano, sino por la existencia de condiciones de vulnerabilidad. Surge de ah la
importancia de identificar, analizar y entender estas condiciones con el fin de eliminar o
disminuir la probabilidad de que ocurra un futuro desastre.

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Entonces, debemos reconocer que, adems de la posible ocurrencia del fenmeno peligroso
la cual llamaremos Amenaza, se requiere la existencia de otro cmplice necesario, es decir,
aquellas otras circunstancias conocidas como: viviendas mal ubicadas, familias sin recursos
econmicos, falta de atencin de las autoridades, bajos niveles de organizacin, etc. A estas
condiciones que presenta la poblacin le llamaremos, Vulnerabilidad.

La Amenaza y la Vulnerabilidad de manera separada no representan peligro alguno, pero

al juntarse se convierten precisamente en un Riesgo, es decir, en la probabilidad de que
ocurra un Desastre.

Al espacio y al tiempo en donde estos dos componentes del riesgo confluyen (las amenazas
y los factores de vulnerabilidad) junto con la previsin de las posibles consecuencias de
esta confluencia, vamos a darle el nombre de escenarios de riesgo.

En nuestras localidades ocurren de manera casi continua desastres que muchas veces no
aparecen en los peridicos ni en la televisin, pero cuyos efectos, sumados pueden llegar a
ser tan graves o representar tantas prdidas como los anteriores.
Sus efectos generalmente no trascienden del nivel local, ni son capaces de llamar la
atencin de los gobiernos nacionales ni de agencias internacionales. Desastres que en
comparacin con los anteriores, podemos llamarlos pequeos y medianos, pero que a
nosotros nos afectan tanto o ms que los grandes.
Como son fenmenos recurrentes, que se repiten en las zonas afectadas con cierta
frecuencia, a veces no resulta evidente que se est ante una situacin de desastre.
Las fronteras entre los desastres y la vida cotidiana a veces son borrosas, y los desastres se
convierten en situaciones permanentes en muchas localidades. A veces podramos absorber
sin problemas las prdidas que se ocasionan, para luego recuperarnos. Pero cuando las
prdidas se suceden con frecuencia o son de gran magnitud, o cuando nuestra capacidad de
resistencia o recuperacin se ve mermada, aun un evento de pequea magnitud nos puede
hacer desequilibrar y sufrir un desastre.
Cmo identificar un desastre?
Un gran nmero de muertos y heridos, enormes prdidas materiales sufridas o la necesidad
sbita y urgente de ayuda externa para satisfacer las necesidades de los alimentos, albergue,
ropas o salud fsica y mental de la localidad, a menudo indican la ocurrencia de un desastre,
pero no siempre son adecuados para caracterizar a los desastres pequeos y medianos.

Cmo medirlos?

Numerosas prdidas
Ayuda externa (en alimentos, salud, albergue...)
Nmero de muertos y heridos
Dependiendo de la extensin del rea afectada:
Amplios o Puntuales

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 Segn la velocidad con que se producen los efectos dainos sobre los ecosistemas o la
localidad:
Lentos o Sbitos
Segn la recurrencia o regularidad con que se presentan:
Frecuentes o espordicos
Dependiendo del nmero de personas y volumen elementos afectados, o el valor de las
prdidas que ocasionan.
Dependiendo de nuestra capacidad de resistir las prdidas y nuestra capacidad de
recuperarnos de ellas.

La AMENAZA puede ser:

Natural
Socio-Natural
Antrpica
La VULNERABILIDAD depende de diferentes factores tales como
Fsicos
Ecolgicos o ambientales
Tcnicos
Econmicos
Sociales
Polticos
Ideolgicos y culturales
Educativos
Institucionales
Organizativos

Qu es una AMENAZA?
Probabilidad de que un fenmeno, de origen natural o humano, se produzca en un
determinado tiempo y regin, no adaptada para afrontarlo sin traumatismos.

Tipos de amenazas
NATURALES: tienen su origen en la dinmica propia de la Tierra, planeta dinmico y
en permanente transformacin. Segn su origen, se clasifican en geolgicas e
hidrometeorolgicas.

SOCIO-NATURALES: se expresan a travs de fenmenos de la naturaleza, pero en su

ocurrencia o intensidad interviene la accin humana.

ANTROPICAS: atribuibles a la accin humana sobre elementos de la naturaleza (aire,

agua y tierra) o poblacin. Ponen en grave peligro la integridad fsica o calidad de vida
de las localidades.

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Amenazas mltiples.

Las Amenazas se presentan de manera compleja y concatenada:

... un sismo puede provocar rupturas de presas o diques (que a su vez provocan
inundaciones); o explosiones e incendios en plantas industriales, ruptura de redes
domiciliarias de distribucin de gas; o fugas en depsitos de sustancias txicas generando
contaminacin...

Una localidad por lo general no se ve enfrentada a una sola amenaza aislada, sino a un
conjunto de factores que podramos denominar una amenaza mltiple o multiamenaza.

Cmo evaluar las Amenazas?

Existen una serie de preguntas e indicadores que pueden ayudar a las autoridades y
organizaciones locales a aproximarse a respuestas tiles en trminos de gestin del riesgo.

Ubicacin o lugar donde se encuentran las fuentes generadoras de esas amenazas.

Otras amenazas que pueden desencadenarse.
Lugares o zonas ms expuestas y hasta dnde puede extenderse.
Informacin histrica, mitos, cuentos o leyendas que existen en la localidad sobre la
manifestacin de esas amenazas.
Actores sociales que necesitan y deben usar resultados de la evaluacin y monitoreo para
tomar decisiones importantes.
Cmo puede influir la localidad para exigir que los actores sociales asuman esa
responsabilidad.
Frecuencia o recurrencia con que se han presentado en el pasado.
Intensidad como se han manifestado esos eventos.
Existencia de instrumentos o herramientas para un anlisis y seguimiento permanente de
las amenazas (comportamiento y cambios).

Qu es la VULNERABILIDAD?

De dos localidades, en una misma zona ssmica, la ms vulnerable ser aqulla cuyas
edificaciones no tengan caractersticas sismorresistentes, y la menos vulnerable(o ms
segura) aqulla cuyas edificaciones posean la estructura adecuada. Pero aun en localidades
con el mismo tipo de construccin, habra familias que por su condicin social y econmica
tienen mayor posibilidad de resultar afectados y menor posibilidad de recuperarse. Una
familia con recursos econmicos que le permitan reconstruir su casa, despus de verla
destruida, sera menos vulnerable que una familia pobre. Asimismo, la posesin de ttulos
de propiedad puede condicionar la posibilidad de acceder a crdito y obtener as una pliza
de seguro.

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La vulnerabilidad se debe evaluar especficamente frente a cada amenaza en particular:

... cuando los pobladores cambian sus casas de madera por casas de ladrillo para reducir la
vulnerabilidad frente a incendios, incrementan su vulnerabilidad frente a terremotos. Las
casas de madera y techo de paja se incendian con mayor facilidad, pero son ms flexibles y
livianas, y tienen menor peligro de derrumbarse ante un sismo...

... una localidad campesina que depende de un solo producto agrcola, ser mucho ms
vulnerable frente a un desastre (plagas, sequa, etc.), que aqulla de actividad productiva
diversificada. Esto disminuye la vulnerabilidad, mientras los monocultivos la
incrementan...

La vulnerabilidad, entendida como debilidad frente a las amenazas o incapacidad de

resistencia y como incapacidad de recuperacin cuando ocurre un desastre, no slo
depende de la convivencia de poblaciones con las amenazas o peligros, sino de mltiples
factores presentes en las localidades.

Por eso hablamos de la existencia de una vulnerabilidad global, y podemos aproximarnos

a su anlisis desde distintos puntos de vista a los que le llamaremos factores de
vulnerabilidad.

Factores de vulnerabilidad.
FISICOS: Ubicacin fsica de los asentamientos. La vulnerabilidad de los destechados
frente a la vida en general disminuye cuando consiguen un rancho o una casa en zonas
inundables o en zonas de ladera, pero se vuelven altamente vulnerables frente a las
amenazas de inundaciones o deslizamientos.

ECOLOGICOS o AMBIENTALES: Como una localidad explota los elementos del

entorno, debilitndose y debilitando los ecosistemas en su capacidad para absorber sin
traumatismos los fenmenos de la naturaleza.

Ejemplo: la deforestacin incrementa la vulnerabilidad de los ecosistemas y de las

localidades frente a las lluvias, que al caer sobre el suelo descubierto provocan erosin,
deslizamientos o derrumbes, inundaciones y avalanchas.

TECNICOS: Calidad de las edificaciones y estructuras desde el punto de vista de

anlisis y diseo. Proyectos adecuados a las condiciones de la localidad y que tienen en
cuenta la experiencia histrica.

ECONOMICOS: Ausencia de recursos econmicos de los miembros de una localidad.

Mala utilizacin de los recursos disponibles para una correcta gestin del riesgo.

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Posibilidades de una familia de enfrentar prdidas:

+ Vulnerables - Vulnerables
Sin ahorros Economa prspera y saneada
Sin bienes
Un solo ingreso

La pobreza es quizs la principal causa de vulnerabilidad.

SOCIALES: Relaciones, comportamientos, creencias, formas de organizacin

(institucional y comunitaria) y maneras de actuar de las personas y localidades que las
coloca en condiciones de mayor o menor vulnerabilidad.

Familias extendidas con vecinos que se ayuden son menos vulnerables que familias
nucleares donde los vecinos ni se conocen.

POLITICOS: Niveles de autonoma de una localidad para tomar decisiones o para influir
en la toma de decisiones. Capacidad de gestin y de negociacin ante los actores
externos.
IDEOLOGICOS y CULTURALES: Ideas, visiones y valores que nos sirven para
interpretar los fenmenos de la naturaleza y su relacin con la sociedad, y que
determinan la capacidad o no de accin frente a los riesgos.

Sustituir sin tener en cuenta patrones tradicionales de adaptacin al medio (formas de

construir o cultivar) por modelos y valores importados de otras realidades, incrementa la
desvalorizacin de lo propio y la dependencia de lo extrao, haciendo a las localidades ms
vulnerables.

EDUCATIVOS: Correspondencia existente entre contenidos y mtodos de educacin y

las herramientas conceptuales y prcticas que requieren para participar activamente en la
vida de esa localidad y contribuir a una relacin armnica entre la poblacin y su
entorno natural.

Cuando una localidad presenta amenazas o peligros, una educacin de buena calidad debe
incluir el aprendizaje de comportamientos tendientes a enfrntalas, a prevenir los
desastres y a actuar de manera adecuada frente a ellos

INSTITUCIONALES: Obstculos derivados de la estructura del Estado y de las

instituciones (pblicas y privadas) que impiden una adecuada adaptacin a la realidad, y
rpida respuesta de las instituciones (ante desastres). Prevalencia de los requisitos de
forma sobre las necesidades de fondo (urgencias).

ORGANIZATIVOS: Capacidad de la localidad para organizarse, establecer lazos de

solidaridad y cooperacin. Representatividad y legitimidad de organizaciones y lderes.

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 Una comunidad organizada cuenta con mejores posibilidades para superar los factores
que la ponen en riesgo.

VULNERABILIDAD GLOBAL
Es un proceso dinmico. Ninguno de sus factores se encuentran, en una localidad, en
forma pura o aislada de los dems. Existen factores de vulnerabilidad que podemos
evitar o reducir para disminuir nuestra debilidad.

En muchos casos se requieren recursos econmicos, pero en otros casos la decisin poltica
y social son el elemento principal.

Revisar los contenidos de la educacin, fortalecer las formas de organizacin de la

localidad, recuperar el saber colectivo que atesoran los ancianos, etc.

La vulnerabilidad no es exclusivamente un problema de carencias, bajos

ingresos o pobreza, sino de cmo utilizamos los recursos a nuestro alcance.

La naturaleza cambiante de la vulnerabilidad: Su monitoreo permanente implica identificar

de qu manera los cambios que se han producido en la localidad, han dejado a sus
pobladores ms o menos expuestos a la ocurrencia de desastres.

Deben identificarse, en cada localidad, los grupos ms vulnerables y tomar medidas que
permitan darles proteccin frente a las amenazas o peligros que los pueden afectar.

Los ingredientes de la Gestin del Riesgo lo constituyen por lo tanto las Amenazas,
Vulnerabilidades, Capacidades y Oportunidades.

Conclusiones
Despus de haber hecho este recorrido a travs de la estrategia de la Gestin del Riesgo
podemos preguntarnos otra vez:

Qu es el Riesgo?

Es la destruccin o prdida esperada obtenida de la convolucin de la probabilidad de

ocurrencia de eventos peligrosos y de la vulnerabilidad de los elementos expuestos a tales
amenazas, matemticamente expresado como la probabilidad de exceder un nivel de
consecuencias econmicas y sociales en un cierto sitio y en un cierto perodo de tiempo.

Tambin se dice que es la probabilidad de que ocurra un desastre. Se expresa en las

posibles consecuencias negativas (daos y prdidas) de tipo econmico, social o
ambiental que puedan presentarse en caso de ocurrencia de un desastre, frente a nuestra
capacidad de resistir y recuperarnos de ellas.

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Caractersticas del Riesgo

Dinmico y cambiante: Todo lo que rodea a una comunidad hoy, tal vez no sea lo
mismo en el futuro.
Carcter social: Depende de las condiciones histricas y de relaciones que las
comunidades han tenido con su entorno.
Diferenciado: No afecta de igual manera a todos los miembros de la comunidad.
Percepcin: no toda la gente tiene la misma explicacin del riesgo.

Viendo cuales son las caractersticas del riesgo que lo distinguen se puede concluir que si
somos conscientes de que:
... de no manejar adecuadamente el RIESGO y el no intervenir en nuestro
ESCENARIO DE RIESGO puede dar origen aun DESASTRE...
entonces debamos enfocar nuestros planes de Desarrollo Sostenible a todos los niveles
con un enfoque de Gestin del Riesgo.

Bibliografa y referencias.

Llanes, C. (1999). Gestin del Riesgo: una nueva visin de los desastres.Curso de
Prevencin y Mitigacin de Desastres. PREMIDES/CECAT/CUJAE. La Habana,
Cuba.
Llanes, C. (1999). Los desastres son riesgos no manejados.Curso de Prevencin y
Mitigacin de Desastres. PREMIDES/CECAT/CUJAE. La Habana, Cuba.
Lavell, A. (1994). Viviendo en Riesgo. Comunidades Vulnerables y prevencin de
desastres en Amrica Latina. Editores Tercer Mundo, Santaf de Bogot,
Colombia.
Maskrey, A. (1993). Los desastres no son naturales. Editores Tercer Mundo,
Santaf de Bogot, Colombia.
PNUD (1992). Visin general sobre manejo de desastres. Segunda Edicin.
Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres. Wisconsin, Estados
Unidos de Amrica.
Llanes, C. (2003). Los desastres nunca sern naturales. Boletn del Instituto de la
Vivienda (INVI) No. 47, Vol. 18. pp 39 - 51. Facultad de Arquitectura y
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Llanes, C.; Surez, E. (2003): Estudio de Riesgos Hidrometeorolgicos.
Aplicacin al municipio Playa. Tesis de Maestra. CUJAE. La Habana, Cuba.

*
Director del PREMIDES, el cual pertenece al Centro de Estudio de Construccin y Arquitectura Tropical
(CECAT) en la Ciudad Universitaria Jos Antonio Echeverra (CUJAE), Ciudad de La Habana, Cuba.
Tel. Secretara: (537) 2663827 y el Tel. Oficina: (537) 2663836.
E. mail: llanes@cecat.cujae.edu.cu

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