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PENSAMENTO ECONMICO BRASILEIRO: o ciclo ideolgico do desenvolvimentismo

Ricardo Bielschowsky
Cap. III.4 O Pensamento Desenvolvimentista - O Setor Pblico: Desenvolvimento Nacionalista
A corrente desenvolvimentista nacionalista originou-se no perodo 1930/45 e seria, nos anos 1950,
ao lado dos neoliberais, a linha de pensamento de maior militncia intelectual no pas. Tinham, como
principal trao distintivo, decidida inclinao pela ampliao da interveno do Estado na medida do
possvel, em um sistema de planejamento abrangente e incluindo investimentos estatais em setores bsicos
(a debilidade do empresariado nacional inviabilizava solues privadas). Assim, a ideologia da
industrializao ganhava conotao fortemente nacionalista e estatizante.
Em primeiro lugar, seus economistas faziam sistemtica defesa da subordinao da poltica
monetria poltica de desenvolvimento econmico. Eram, nesse ponto, aliados dos desenvolvimentistas do
setor privado, mas diferenciavam quanto interpretao do processo inflacionrio e forma de combat-lo:
introduziram e difundiram, no Brasil, o estruturalismo cepalino e, salvo raras excees, desconsideraram as
medidas de curto prazo, como reduo salarial e tributria, para o controle inflacionrio. O
desenvolvimentista nacionalista mais dedicado anlise da questo inflacionria foi Celso Furtado.
Os desenvolvimentistas nacionalistas diferiam-se das outras correntes desenvolvimentistas por sua
inclinao poltica por medidas econmicas de cunho social, preocupando-se com as condies de
desemprego, de pobreza e de atraso cultural da populao brasileira. Trata-se, entretanto, de aspecto menos
marcante que a posio que assumiam frente a questes monetrias e em nada comparvel nfase que
davam defesa da interveno estatal na economia. Com o golpe militar, faltou-lhes tempo para amadurecer
uma redefinio acabada do projeto desenvolvimentista que incorporasse proposies concretas sobre
reformas de base e sobre questes sociais em um projeto econmico e social politicamente vivel.
Coautor das teses estruturalistas, Furtado aplicou-as ao caso brasileiro e divulgou-as no pas, dando
consistncia analtica e garantindo unidade mnima ao pensamento econmico de parcela significativa dos
tcnicos governamentais engajados no projeto de industrializao brasileira. O propsito bsico de seu
trabalho intelectual foi consolidar, entre os desenvolvimentistas nacionalistas brasileiros, um entendimento
minimamente homogneo da problemtica do subdesenvolvimento do pas. Sua obra contm as trs
caractersticas que singularizam o contedo poltico do pensamento econmico dessa corrente:
1) defesa da liderana do Estado na promoo do desenvolvimento, por meio de investimentos em
setores estratgicos e, sobretudo, de planejamento econmico (Furtado no dispensava a
contribuio do capital estrangeiro, desde que limitada a setores no estratgicos e submetida a
controles). S por meio da decidida ao estatal seria possvel a emancipao econmica nacional em
face do comando tradicional dos pases desenvolvidos.
2) defesa estruturalista da submisso da poltica monetria e da poltica cambial poltica de
desenvolvimento, em oposio aos programas de estabilizao preconizados pelo FMI.
3) compromisso com reformas de cunho social, envolvendo a defesa de tributao progressiva, o
projeto de desconcentrao regional da renda (Sudene) e o apoio reforma agrria.
A influncia do keynesianismo na obra de Furtado est na noo de que o mercado interno constitui
elemento essencial de dinamizao da produo e da renda. Acreditava, nesse sentido, que a dinmica do
crescimento econmico nos pases perifricos era dada por presso da demanda, diferentemente do modelo
clssico ou schumpeteriano. Como Keynes, os estruturalistas desafiavam a ideia de que o sistema econmico
tende a um equilbrio automtico e eficincia mxima, desde que garantida a livre movimentao das
foras de mercado. Dado o entendimento de Furtado das caractersticas das economias subdesenvolvidas
(insuficincia de poupana, ao invs de excesso, como nas desenvolvidas), no cabia, em geral, uma aplicao
da macroeconomia keynesiana de forma idntica da anlise de economias maduras, isto , para lidar com a
problemtica anticclica. O planejamento, na perspectiva keynesiana, destina-se a reconduzir o sistema
econmico situao de pleno emprego e, a, a preserv-lo. No estruturalismo, destina-se a coordenar os
esforos de industrializao, de forma a reunir condies para superar os obstculos estruturais que
dificultam o desenvolvimento.
H cinco elementos bsicos no enfoque cepalino:
a) Conceituao do subdesenvolvimento perifrico como existncia de uma estrutura econmica
heterognea na periferia;
b) Identificao da industrializao espontnea, compreenso de seu significado e de sua dinmica;
c) Viso da industrializao perifrica como processo histrico sem precedentes e problemtico;
d) Teorizao sobre inflao;
e) Teorizao em favor da industrializao, do protecionismo e do planejamento.
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Segundo Furtado, o subdesenvolvimento no corresponde a uma etapa histrica comum a todos os
pases, mas a uma condio especfica da periferia do sistema capitalista, a um resultado histrico da
evoluo da economia mundial desde a Revoluo Industrial. Assim, o desenvolvimento dos pases
perifricos pode ser entendido como um processo de homogeneizao dos nveis de produtividade em todo
o sistema econmico, o que s seria possvel mediante um processo de industrializao.
A industrializao substitutiva ficava obstaculizada pelos reduzidos nveis de poupana e por
insuficincia da capacidade de importar. Caractersticas estruturais acarretavam permanente tendncia
inflao. O que faltaria economia brasileira seria no incentivo para investir, mas para poupar.
O nico meio de eliminar a tendncia ao desequilbrio inflacionrio seria conseguir que a oferta
adquirisse maior flexibilidade e se adaptasse mais rapidamente procura, o que dificilmente poderia ser
alcanado em uma economia subdesenvolvida, em condies de crescimento espontneo, para o que se fazia
fundamental a programao do desenvolvimento. Assim, a soluo para a inflao consistiria na prpria
superao do subdesenvolvimento, e a via dessa superao seria o planejamento, que figura, ele mesmo,
como instrumento bsico de combate inflao (tratava-se de inflao, portanto, de natureza estrutural).
Seu estruturalismo, nesse sentido, orientou-o na proposta de subordinao da poltica monetria
poltica de desenvolvimento, na proposta de planejamento e de interveno do Estado em suporte
industrializao e na argumentao por melhor distribuio de renda e por reforma agrria. Contestava as
polticas monetrias, por consider-las incuas (pois o desequilbrio se manifestaria a cada nova fase do
crescimento do sistema) e por entender que as medidas recessionistas obstruem investimentos estratgicos
e provocam sobrecapacidade na significativa parcela da economia que no sofre de rigidez de oferta.
Como os demais cepalinos, Furtado dava nfase relativamente menor questo do investimento
estatal frente ao problema de garantir, por meio do planejamento, eficincia no processo de industrializao.
Essa metodologia situa-se na linha de planejamento integral da Cepal e contrasta com a metodologia que
viria a ser adotada, durante o governo JK, no Plano de Metas, baseado na concepo de Roberto Campos de
planejamento do tipo seccional ou setorial.
Para Furtado, a tributao, e no a concentrao de rendas, que poderia funcionar, no Brasil, como
mecanismo de intensificao da poupana e dos investimentos. Recomendou, assim, que se conjugassem
impostos sobre a importao de bens de luxo com impostos sobre a produo interna desses bens, de modo
a desestimular seu consumo. A reforma agrria, ao lado das reformas tributria e administrativa, era a
transformao institucional indispensvel estabilidade poltica do pas.
Em Formao econmica do Brasil, Furtado descreve o fenmeno de concentrao de renda nas
fases de prosperidade e socializao das perdas nas fases de depresso, que explicado como resultado da
presso baixista sobre os salrios reais em todas as fases do ciclo econmico. Na alta, a abundncia de mo
de obra permitiria a apropriao de um excedente crescente por reduzida parcela da populao. Na fase de
depresso, o prejuzo causado ao setor exportador e ao Estado pela baixa dos preos da exportao seria
transferido massa compradora, por meio da desvalorizao cambial. Diferentemente dos EUA, no Brasil,
alm da ausncia de mercado interno, de base tcnica e empresarial e de uma classe de dirigentes dinmica,
faltavam os estmulos externos bsicos.
O setor escravista aucareiro brasileiro reunia algumas das condies necessrias gerao de um
desenvolvimento econmico dinmico. Contava com ampla disponibilidade de terras e com elevada
rentabilidade na atividade exportadora. A renda de exportao, no entanto, encontrava-se fortemente
concentrada e revertia, inteiramente, para o exterior, seja por importaes, seja por reteno de parte dessa
renda por empresrios fora do pas, que controlavam parcela da produo interna. Era, assim, praticamente
nula a renda monetria interna criada na economia de trabalho escravo, o que impossibilitava que o
crescimento com base no impulso externo originasse um processo de desenvolvimento de autopropulso.
Com o impedimento da articulao direta entre os sistemas de produo e de consumo, anulavam-se as
vantagens do crescimento demogrfico como elemento dinmico do desenvolvimento econmico.
A minerao, por seu efeito sobre a pecuria, teria promovido uma rede de integrao econmica no
Centro-Sul do pas. O mercado formado na regio escravista mineira teria sido superior, em termos
absolutos, ao da regio aucareira, pois, embora a renda mdia fosse inferior, era menos concentrada,
porque a parcela de populao livre era muito maior e, ademais, estava reunida em grupos urbanos. Apesar
disso, o desenvolvimento endgeno teria sido praticamente nulo. A causa principal teria sido, possivelmente,
a prpria incapacidade tcnica dos imigrantes para iniciar atividades manufatureiras em escala aprecivel.
A abolio do trabalho escravo resultou, por um lado, em ampliao da economia de subsistncia e
em reduo da produtividade do trabalho (a elevao salarial teria acarretado queda na produtividade, pois
teria induzido o ex-escravo a reduzir suas horas de trabalho) e, por outro, em acirramento da escassez
relativa de mo de obra. Esta seria contornada, ento, pelo recrutamento do trabalho europeu.

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De acordo com Furtado, o atraso relativo no desenvolvimento brasileiro no foi resultado do
desenvolvimento de meados do sculo XIX at meados do XX, mas do retrocesso dos de sculo anteriores,
o que impediu ao Brasil integrar-se nas correntes em expanso do comrcio mundial, criando profundas
diferenas entre seu sistema econmico e os dos pases mais avanados. O que a anlise de Furtado sugere
que, no fossem a defasagem de trs quartos de sculo, provvel que no se tivesse formado no pas a
economia de subsistncia e seu exrcito de mo de obra subempregada. Consequentemente, a elevao de
produtividade acarretada pelo surto exportador cafeeiro teria implicado elevao salarial e formao de um
mercado interno, da resultando, ento, uma estrutura produtiva diversificada e a disseminao de elevado
padro tecnolgico em toda a estrutura econmica, semelhante ao que ocorreu nos EUA. O atraso relativo do
Brasil em relao aos EUA deve-se, portanto, a sua no integrao, no momento apropriado, s correntes em
expanso do comrcio mundial.
O processo de industrializao do Brasil, por sua vez, visto por Furtado como problemtico, porque
efetuado com grande rapidez, sobre uma estrutura econmica atrasada. Com a abundncia de mo de obra e
de terras subutilizadas, o fluxo de renda criado pelo setor exportador passava a se propagar para o restante
da economia, provocando a produo e o comrcio local de uma srie de bens de consumo e um uso melhor
dos fatores de produo disponveis. Nas novas condies, a massa de salrios paga no setor exportador
torna-se o ncleo de uma economia de mercado interno. O aumento da produtividade do sistema econmico
no se limitaria mais transferncia da mo de obra do setor de subsistncia para o setor exportador, mas
incluiria tambm sua absoro nas novas atividades ligadas ao mercado interno. Essa elevao da
produtividade no se refletia, no entanto, em elevao nos salrios reais, em virtude da existncia de mo de
obra em excesso no setor de subsistncia, mas implicava elevao na remunerao mdia, porque crescia a
populao ocupada nos setores monetrios, relativamente economia de subsistncia.
A desvalorizao cambial coresponderia, segundo Furtado, a um mecanismo de socializao das
perdas resultantes da contrao cclica das exportaes. O resultado final, alm da manuteno do grau de
concentrao da renda, teria sido maior capacidade de resistncia crise pela economia como um todo. Por
meio da desvalorizao cambial, evitava-se a queda do nvel do emprego e limitavam-se os efeitos
secundrios da crise. Outro esquema de defesa bsico do setor cafeeiro seriam os esquemas de valorizao
do caf, postos em prtica a partir do Convnio de Taubat, em 1907, como forma de suavizar o efeito da
crise de superproduo sobre os preos do produto. Essa poltica da defesa da rentabilidade da atividade
teria trazido, porm, duas consequncias negativas: em primeiro lugar, por no ter sido acompanhada de
esquemas de desestmulo s inverses no setor, permitia que continuasse a crescer o plantio, ampliando e
transferindo, para o futuro, o problema da superproduo; em segundo, esse problema acirrava-se ainda
mais, porque a poltica de preos elevados acabava fomentando a produo do caf em outros pases.
Furtado identifica, na dcada de 1930, um momento de deslocamento do centro dinmico da
agricultura de exportao para as atividades de mercado interno. Estas cresciam, segundo o autor,
impulsionadas no s pela maior rentabilidade, mas tambm por atrarem capitais que se formavam ou que
desinvertiam no setor de exportao e cresciam, inicialmente, com base em um aproveitamento mais
intensivo da capacidade previamente instalada, acrescida de importaes, a preos reduzidos, de
equipamentos tornados suprfluos nos pases desenvolvidos em crise. Aps a II GM, o processo de
industrializao retomaria ritmo acelerado, com o importante fator de estmulo da dupla proteo
proporcionada pela poltica de cmbio fixo, acoplada ao controle seletivo de importaes, posta em prtica a
partir de 1947. Protegia-se a indstria de bens de consumo nacional da concorrncia externa, e, com o efeito
conjunto da inflao interna, que barateava as importaes, e da considervel melhoria nos termos de
intercmbio, possibilitou-se forte ampliao na importao de bens de capital e de matrias primas
industriais. Assim, a elevao da produtividade associada melhoria nos termos de troca, ao invs de
aumentar a renda para a classe exportadora, estaria sendo capitalizada no setor industrial.
Alguns anos aps a guerra, ocorreu, mais uma vez, escassez de oferta, dessa feita tornada inelstica
pela poltica seletiva de importaes. O problema da inflao decorrente do quadro de rigidez da oferta
(interna e externa) ter-se-ia, ainda, complicado pelo fato de a elevao dos preos das exportaes desviar
recursos da agricultura de mercado interno para a de exportaes, reduzindo-se a oferta de gneros
alimentcios no momento em que a renda dos consumidores estava crescendo.

Teoria cepalina do desenvolvimento:


i) pases em desenvolvimento exportam bens primrios e importam bens industriais (DTT)
ii) as exportaes dos pases em desenvolvimento tm baixa elasticidade-preo da demanda (assim, caso a
renda mundial cresa, isso no implica aumento substancial da demanda por esses produtos)
iii) isso produz desequilbrio nas contas externas e limitao do desenvolvimento econmico

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Argumento da indstria nascente: vantagem comparativa potencial.
Medidas protecionistas no Brasil:
- desvalorizao real da taxa de cmbio (usada por Vargas nos anos de 1930)
- controle de cmbio (licenas para importar ao se conceder um nmero reduzido de licenas,
diminuem as importaes; ao mesmo tempo, se essas licenas so concedidas com base em critrios de
essencialidade ou de existncia de similares nacionais, pode-se proteger a indstria nacional com a
vantagem de possibilitar investimento com produtos importados com baixo custo, j que no h
necessidade de desvalorizar o cmbio) usado no governo Dutra
- taxas mltiplas de cmbio (taxas desvalorizadas para produtos com similar nacional; taxas
valorizadas para matrias-primas e bens de capital necessrios industrializao) introduzido nos anos 50
- elevao das tarifas de importao usada durante todo o perodo de ISI
- barreiras no tarifrias: Lei do Similar Nacional, proibio de importaes, sobretaxas sobre
importaes, depsito prvio sobre importaes, taxa de melhoramento dos portos etc.

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