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OS MOVIMENTOS SOCIAIS E AS POLTICAS PBLICAS NO

CENRIO BRASILEIRO
SOCIAL MOVEMENTS AND PUBLIC POLICIES IN BRAZILIAN SCENERY
Lobelia da Silva Faceira*
Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro, Brasil
Recibido: 24 de septiembre de 2013 - Aceptado: 7 de noviembre de 2013

Forma de citar este artculo en APA:


Faceira, L. da S. (enero-junio, 2014). Os movimentos sociais e as polticas pblicas no cenrio brasileiro. Revista Colombiana de Ciencias Sociales,
5(1), 171-196.

Resumo
O artigo apresenta uma anlise sobre o papel poltico dos movimentos sociais no processo de implementao das polticas
pblicas, sendo parte constitutiva da tese de doutorado intitulada O ProUni como poltica pblica em suas instncias
macro estruturais, meso institucionais e microssociais, defendida no Programa de Ps-graduao do Departamento de
Educao da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-RJ). O artigo analisa a relao entre o Estado e
a sociedade civil, considerando que a efetivao de polticas pblicas reflete a sntese das lutas sociais histricas que
incorporam as conquistas dos trabalhadores e, contraditoriamente, confluem num projeto poltico-econmico da classe
hegemnica para a reproduo da ordem capitalista. O artigo destaca os movimentos sociais como sujeitos coletivos, que
atravs de lutas polticas, participam da esfera de implementao da poltica pblica.

Palavras chaves:
movimento social, poltica pblica, Estado, sociedade civil

Abstract
The article presents an analysis of the political role of social movements in the implementation of public policies, being
a constituent part of the doctoral thesis entitled ProUni as public policy in their bodies macro structural, institutional,
meso and micro-social defended at Program postgraduate Education Department of the Pontifical Catholic University of
Rio de Janeiro (PUC - RJ). The article analyzes the relationship between the state and civil society, whereas the effective
implementation of public policies reflects the synthesis of the historical social struggles that incorporate the achievements
of workers and, contradictorily, converge into a political and economic project of the hegemonic class for reproduction
capitalist order. The article highlights the social movements as collective subjects who through political struggles, partici-
pate in the sphere of implementation of public policy.

Keywords:
social movements, public policies, state, civil society

* Doutora em Educao, Mestre em servio Social e especialista em Polticas sociais. Professora Adjunta do Programa de Ps Graduao em Memria Social da
Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro.

Revista Colombiana de Ciencias Sociales |Vol. 5 | No. 1 | pp. 171-196| enero-junio | 2014 | ISSN: 2216-1201 | Medelln-Colombia
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Resumen
El artculo presenta un anlisis sobre el papel poltico de los movimientos sociales en el proceso de implementacin de
las polticas pblicas, como parte de la tesis de doctorado titulada El ProUni como poltica pblica en sus instancias
macroestructurales, mesoinstitucionales y microsociales, defendida en el programa de Posgrado del Departamento de
Educacin de la Pontificia Universidad Catlica de Ro de Janeiro (PUC-RI). Se analiza la relacin entre el Estado y la
sociedad civil, considerando que la efectividad de las polticas pblicas refleja la sntesis de las luchas sociales histricas
que incorporan las conquistas de los trabajadores y, contradictoriamente, confluyen en un proyecto poltico-econmico de
la clase hegemnica para la produccin del orden capitalista. El artculo destaca los movimientos sociales como sujetos
colectivos, que a travs de luchas polticas, participan de la esfera de implementacin de la poltica pblica.

Palabras clave:
movimiento social, poltica pblica, Estado, sociedad civil

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Os movimentos sociais e as polticas
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Introduo
O presente artigo parte terica da tese de doutorado, intitulada O Programa Universidade
para Todos (ProUni) como poltica pblica em suas instncias macro estruturais, meso institucionais
e microssociais, defendida no Programa de Ps-graduao do Departamento de Educao da Ponti-
fcia Universidade Catlica do Estado do Rio de Janeiro (PUC-RJ) em janeiro de 2009.

A tese configurou-se como um estudo de avaliao do processo de implementao do Progra-


ma Universidade para Todos (ProUni) no perodo de 2005-2006 no cenrio brasileiro, apresentando
o caminho percorrido desde a incluso da temtica das aes afirmativas na agenda pblica at o
processo de formulao e implantao do programa.

O ProUni foi institudo pela Medida Provisria 176 de 13/09/04 e regulamentado pelo decreto
n 5.245 de 15/10/04, sendo um programa destinado concesso de bolsas de estudo integrais e bol-
sas de estudo parciais de cinquenta por cento (meia-bolsa) para cursos de graduao e sequenciais de
formao especfica, em instituies privadas de ensino superior, com ou sem fins lucrativos.

O Programa realiza a distribuio de bolsas integrais para os estudantes com renda per capita
familiar de, no mximo, um salrio mnimo e meio e bolsas parciais para aqueles que possuem renda
per capita familiar de, no mximo, trs salrios mnimos. Neste sentido, o programa se configura
como uma poltica de ao afirmativa para ampliar o acesso da populao de baixa condio socio-
economica ao ensino superior.

A pesquisa social foi de natureza quali-quantitativa, analisando a implementao do Pro


Uni em duas Instituies de Ensino Superior Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro e
Universidade Castelo Branco articulando os aspectos qualitativos e quantitativos na busca de uma
totalidade e complementaridade dos dados.

A tese na medida em que tinha como objeto de estudo a anlise de implementao do progra-
ma utilizou tcnicas de coleta de dados diversificas e adequadas ao pblico alvo da pesquisa. Foram
aplicados questionrios com os alunos bolsistas ProUni, que ingressaram no perodo de 2005-2006
nas Instituies de Ensino Superior (IES) pesquisadas (totalizando 800 alunos bolsistas); entrevistas
com os coordenadores dos cursos de graduao das duas IES (50 coordenadores), com os represen-
tantes do Ministrio da Educao (MEC) e dos Movimentos Sociais que participaram do processo
de negociao e implementao do programa o Movimento dos Sem Universidade (MSU), a Rede
Educao e Cidadania de Afrodescendentes e Carentes (EDUCAFRO), os Pr-vestibulares para Ne-
gros e Carentes (PVNC); alm do representante da Associao Brasileira de Universidades Comu-
nitrias (ABRUC).

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O material coletado na pesquisa foi analisado quantitativamente com base no software Sta-
tistical Package for the Social Sciences (SPSS) e qualitativamente com base no Archiv fuer Technik,
Lebenswelt und Alltagssprache (ATLAS t.i.) e na tcnica de anlise de contedo, cujo objetivo com-
preender criticamente o sentido das comunicaes (oral e escrita), seu contedo manifesto ou latente,
as significaes explcitas ou implcitas.

Os eixos de anlise foram estruturados em trs dimenses: macro estrutural, ou seja, a anlise
do processo de negociao, desenho e implementao do ProUni como poltica pblica, destacando a
interface do MEC com os movimentos sociais; a dimenso meso institucional, isto , analisar como
as Instituies de Ensino Superior pesquisadas aderiram, implantaram e gerenciaram o ProUni no pe-
rodo de 2005-2006; e a dimenso microssocial, que apresenta as percepes dos alunos bolsistas do
ProUni sobre o respectivo programa e a perspectiva da democratizao do acesso ao Ensino Superior.

Na discusso apresentada na tese, o ProUni caracterizado pelos entrevistados como uma


poltica pblica que desenhada a partir da necessidade de viabilizar o processo de democratizao
do Ensino Superior, sendo concebido, por um lado, como fruto das reivindicaes e debates populares
e, por outro, como resultado de estudos e experincias do MEC.

As polticas pblicas devem ser analisadas numa perspectiva de totalidade, abordando a rela-
o entre os diversificados sujeitos protagonistas numa tica tanto poltica, quanto social e econmi-
ca. Pastorini (1997), destaca que as polticas pblicas constituem um processo complexo que:
() tem como ponto de partida as necessidades dos sujeitos, parte das quais se transformam em demandas que
sero reivindicadas perante os organismos e instncias competentes, valendo-se das mobilizaes e presso dos
setores interessados, constituindo, dessa forma verdadeiras lutas entre diferentes classes sociais e setores de
classes em pugna e confrontados na defesa de interesses diversos e at antagnicos. Esse processo, perpassado
pelas lutas de classes, leva a uma instncia de negociao, momento no qual cada uma das partes envolvidas
obtm ganhos e perdas. (p. 98)

Desta forma, ao analisar a implementao de uma poltica pblica devemos levar em consi-
derao esse processo de luta, negociao e outorgamento, seja ele implcito ou explcito, j que de
todas as formas esses elementos esto presentes no processo de elaborao, definio e implemen-
tao das mesmas e, portanto, cada um desses momentos deve estar presente no estudo das polticas
pblicas.

Nesse sentido, o presente artigo tem como proposta analisar o papel poltico dos movimentos
sociais no processo de implementao das polticas pblicas, destacando a relao entre o Estado e a
sociedade civil, considerando que a efetivao de polticas pblicas reflete a sntese das lutas sociais
histricas que, incorporam as conquistas dos trabalhadores e, contraditoriamente, confluem num pro-
jeto poltico-econmico da classe hegemnica para a reproduo da ordem capitalista.

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A poltica pblica ser analisada neste artigo, considerando o seu processo de implementao
como uma rede de interesses e negociaes polticas, sociais, culturais e econmicas. Para tanto, num
primeiro momento o artigo apresenta uma breve conceituao terica da categoria Poltica Pblica,
destacando a relao recproca e contraditria do Estado e da Sociedade Civil.

Na segunda parte, o artigo introduz um debate terico sobre os movimentos sociais, numa
dimenso de totalidade e historicidade, apresentando suas caractersticas no cenrio ps-moderno, os
desafios e contradies no campo de configurao das polticas pblicas.

Na terceira parte, apresentamos a configurao e implementao do ProUni como poltica p-


blica educacional efetivada a partir da interface do Estado com a Sociedade Civil. Esclarecemos que
o artigo no tem a proposta de apresentar a totalidade dos resultados ou reflexes realizadas na tese
de doutorado, mas exemplificar com a configurao do Prouni o desenho das polticas pblicas como
interface e jogo de negociaes entre o Estado e os movimentos sociais.

Nas consideraes finais, retomamos a importncia dos movimentos sociais no processo de


negociao, desenho e implementao das polticas pblicas.

Uma breve conceituao do termo poltica pblica

O esforo de conceituar e definir poltica social implica reconhecer que existem paradigmas
epistemolgicos competitivos e antagnicos colocados disposio desse processo j que no h
unanimidade no campo do conhecimento das cincias sociais.

No sentido de caracterizar a poltica como uma relao entre diferentes e desiguais que bus-
cam consensos mediados pelo Estado Hannah Arendt (1998) considera que a mesma surge no
intra espao de convivncia humana. Logo, a poltica no inerente natureza dos homens, mas
resulta do imperativo de convivncia entre eles.

A poltica social um termo que se refere poltica de ao que visa, mediante esforo or-
ganizado, atender necessidades sociais cuja resoluo ultrapassa a iniciativa privada, individual e
espontnea, requerendo deliberada deciso coletiva regida por princpios de justia social, que, por
sua vez, devem ser amparados por leis que efetivem direitos.

Ao contemplar todas as foras e sujeitos sociais, a poltica social se configura como poltica
pblica. Tanto a poltica social como a poltica pblica policies, polticas de ao, integrantes
da rea de conhecimento denominada policy science.

A policy science surgiu nos Estados Unidos e na Europa no Segundo Ps-guerra, em funo da
busca de pesquisadores pelo entendimento sobre a dinmica das relaes entre governos e cidados.

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Assim comeou um questionamento quanto natureza da sociedade, ao papel do Estado e aos direitos
e responsabilidades dos cidados e dos governos.

Com efeito, antes da policy science predominavam, de um lado, enfoques tericos ou filos-
ficos que se dedicavam prescrio de objetivos e aes dos governos, com vistas ao bem comum.
Isso gerou, conforme Howlett e Ramesh uma rica discusso sobre a natureza da sociedade, o papel do Estado e
os direitos e responsabilidades dos cidados e dos governos; porm, com o crescente distanciamento que se veri-
ficou entre prescrio e ao dos Estados modernos, novas abordagens tericas e metodolgicas emergiram com
o intuito de conciliar teoria e prtica. Disso resultou a valorizao da anlise emprica das polticas realmente
existentes para a construo de teorias. (Pereira, 2008, p. 92).

Por outro lado, tambm foi questionada a realizao de estudos empricos focais sobre parti-
cularidades das instituies polticas, que no forneciam elementos para uma avaliao mais densa
dessa estrutura. Essas limitaes conduziram os pesquisadores do perodo do Segundo Ps-guerra a
incluir em seus estudos questes de justia, equidade e de desenvolvimento social, econmico e pol-
tico. Nesse perodo de mudana e reorientao terica e metodolgica, destaca-se a abordagem da po-
licy science por no ter como objeto privilegiado a estrutura de governos, mas a poltica pblica como
a dinmica de sua formao e processamento. Segundo Pereira (2008, p. 93) a policy science: ()
pretende no apenas se diferenciar dos tradicionais estudos polticos, mas tambm resgatar a relao
orgnica entre teoria poltica e prtica poltica, sem cair na esterilidade dos estudos formais e legais.

Ainda de acordo com Pereira (2008), esse ramo de conhecimento tem trs principais carac-
tersticas: a) multidisciplinar, porque rompe com os estreitos limites dos estudos sobre instituies
e estruturas, alm de abranger temas e questes tratados por outras disciplinas cientficas, como a
economia, a sociologia, a cincia poltica, o direito, o servio social, dentre outras; b) intervencio-
nista, porque no se contenta apenas em conhecer o seu objeto de estudo, mas procura interferir nele
e modific-lo; c) normativa, porque no pura racionalidade e se defronta com a impossibilidade de
separar fins e meios, bem como valores e tcnicas, no estudo das aes dos governos. Neste caso, ele
tanto se interessa pelo conhecimento do ser, quanto com a definio do dever ser.

Dentre as vrias concepes de poltica pblica, definimos no presente artigo aquela que pri-
vilegia a relao dialeticamente contraditria entre Estado e sociedade civil no processamento e cons-
truo dessa poltica, sendo necessrio clarificar a definio do termo poltica pblica.

O termo pblico associado poltica refere-se coisa pblica, do latim res (coisa), pu-
blica (de todos), ou seja, coisa de todos, para todos. Nesse sentido, embora a poltica pblica seja
regulada e frequentemente provida pelo Estado, ela tambm abrange demandas, escolhas e decises
privadas, devendo ser controlada pelos cidados, o que denominamos controle democrtico.

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O carter pblico da poltica no dado apenas pela sua vinculao com o Estado, mas pelo
fato de significar um conjunto de decises e aes que resulta ao mesmo tempo de ingerncias do Es-
tado e da sociedade, sendo de responsabilidade de uma autoridade tambm pblica e visa concretizar
direitos sociais conquistados pela sociedade e incorporados nas leis.

preciso reiterar que a palavra poltica refere-se a medidas de ao formuladas e executadas


com vista ao atendimento de legtimas demandas e necessidades sociais, configurando-se como uma
estratgia de ao planejada e avaliada, na qual tanto o Estado como a sociedade civil desempenha
determinados papis, apresentando permanentes relaes de reciprocidade e antagonismos.

A poltica pblica implica a interveno do Estado, envolvendo diferentes sujeitos sociais (go-
vernamentais e no governamentais) e contemplando processos de outputs (resultados) da atividade
poltica dos governos1 e inputs (demandas externas, provenientes da sociedade).

Dentro desse debate, a poltica pblica significa ao e no ao intencional de autoridade


pblica frente a um problema ou necessidade. Ou seja, tanto a participao do governo importante
na criao de poltica pblica como sua omisso so deliberadas, como parte de um plano, que no
prev determinadas escolhas pblicas.

A noo de poltica pblica privilegia as relaes entre Estado e sociedade caracterizadas


por sua reciprocidade e antagonismo. Pensar e analisar as configuraes das polticas pblicas implica
em romper com o enfoque linear que percebe a mesma como um simple output (resultado) do sistema
poltico, considerando que a dinmica de sua formao implica diversos sujeitos sociais e polticos
(grupos de presso, sindicalistas, movimentos sociais etc.). A poltica pblica nessa perspectiva tem a
funo de concretizar direitos conquistados pela sociedade e incorporados nas leis, tendo como uma
das caractersticas o carter universal dos bens pblicos.

Pereira (2008) ressalta que as polticas pblicas mudam e variam de acordo com o contexto
histrico e geogrfico, sendo produzida numa arena de conflito associada forma de regulao. A
autora considera a existncia de quatro principais tipos de arenas e formas de regulao poltica:
arena regulamentadora, onde o Estado utiliza a coero para estabelecer regras e normas; arena
redistributiva, onde o poder pblico estabelece critrios que do acesso a vantagens a determinados
sujeitos em detrimento de outros; a arena distributiva, onde os governantes retiram de um fundo
pblico constitudo com recursos arrecadados da populao um montante para atender as necessida-
des sociais, mantendo carter compensatrio; arena constitutiva, onde decorrem aes pblicas cuja
coero afeta indiretamente o cidado.
1
Com base em Hfling (2001), importante ressaltar a diferenciao entre Estado e Governo, sendo possvel sinteticamente considerar Estado como o conjunto
de instituies permanentes como rgos legislativos, tribunais, exrcito e outras que no formam um bloco monoltico necessariamente que possibilitam
a ao do governo; e Governo, como o conjunto de programas e projetos que parte da sociedade (polticos, tcnicos, organismos da sociedade civil) prope
para a sociedade como um todo, configurando-se a orientao poltica de um determinado governo que assume e desempenha as funes de Estado por um
determinado perodo. (p. 31)

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O processo de definio de polticas pblicas para uma sociedade reflete os conflitos de inte-
resses, os arranjos feitos nas esferas de poder, que perpassam as instituies do Estado e da sociedade
civil como um todo.

Um dos elementos importantes deste processo diz respeito aos fatores culturais, queles que
historicamente vo construindo processos diferenciados de representaes, de aceitao, de rejeio,
de incorporao das conquistas sociais por parte de determinada sociedade. Com frequncia, locali-
za-se a procedente explicao quanto s diferentes solues e padres adotados para aes pblicas
de interveno.

A relao entre a sociedade civil e o Estado, o grau de distanciamento ou aproximao, as


formas de utilizao ou no de canais de comunicao entre os diferentes grupos da sociedade e os
rgos pblicos que refletem e incorporam fatores culturais estabelecem contornos prprios para
as polticas pensadas para uma sociedade.

Pensar a interface entre o Estado e a Sociedade Civil no processo de configurao das polticas
pblicas implica perceber que essas interaes esto inseridas em um processo histrico complexo,
onde ambos tm particularidades e interesses prprios, apesar de serem interdependentes e autno-
mos. Ou seja, um tem implicaes e influncias com relao ao outro.

Dentro dessa interface entre o Estado e a Sociedade civil, destacamos a seguir o debate sobre
os movimentos sociais como um dos sujeitos sociais, no mbito da sociedade civil, que em sua inter-
face com o Estado interferem no desenho das polticas pblicas.

Os movimentos sociais no processo de configurao das polticas pblicas

De acordo com Montao e Duriguetto (2010) os movimentos sociais so expresses do pro-


cesso de organizao da classe trabalhadora, da luta de classes e lutas sociais. Na proposta de anali-
sar o papel dos movimentos sociais no mbito da configurao das polticas sociais, iremos abordar
brevemente a historicidade destes movimentos no cenrio brasileiro do sculo XX e incio do sculo
XXI.

No Brasil, o movimento operrio influenciado pelas idias anarquistas trazidas pelos imi-
grantes europeus. Na luta pela emancipao, a classe operria comeou a organizar sindicatos nos
primeiros anos do sculo XX, sendo este perodo caracterizado por mobilizaes sociais e greves por
melhores salrios e condies de trabalho.

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A primeira metade da dcada de 20 foi caracterizada por um perodo de retrocesso do movi-


mento operrio em funo das represses e limitaes das conquistas obtidas pela classe trabalhadora.
J na segunda metade desta dcada ocorreu um crescimento do movimento operrio, sob a influncia
das idias comunistas, que passaram a exercer a hegemonia do mesmo.

Na dcada de 30, perodo caracterizado pela mudana do eixo econmico (de agrrio para
industrial), o movimento operrio teve sua atuao limitada pelas reformas e pela institucionalizao
das relaes entre capital e trabalho, atravs da implementao das polticas sociais.

O Estado implementa as polticas pblicas como uma estratgia de atendimento das reivin-
dicaes dos operrios, sendo concebido como protetor e benevolente, e por outro lado, constituem
mecanismos de controle dos movimentos sociais, restringindo quase totalmente suas aes polticas.

Nas dcadas de 45 a 46, o movimento operrio voltou a crescer, com relativa autonomia e
liberdade, proporcionada pela Constituio Liberal que vigorou at 1964.

Nos anos 60, os movimentos sociais avanaram, denotando uma crescente participao popu-
lar nas discusses dos problemas nacionais, sendo este processo interrompido com o golpe militar de
1964, que, a pretexto de combater o comunismo e respaldando-se no binmio ideolgico segurana
e desenvolvimento, restringiu a participao popular e proibiu qualquer manifestao que represen-
tasse ameaa a ordem pblica.

O perodo de 1964 1985, caracterizado pela ditadura militar foi um contexto de acumulao
capitalista apoiada em um governo militar e autoritrio, a partir de um modelo de desenvolvimento,
que beneficiou apenas as classes empresariais ligadas aos monoplios. Os movimentos sociais que se
desenvolveram no incio dos anos 70, tinham como objetivo a satisfao das necessidades mnimas
de sobrevivncia da populao.

No final dos anos 70, acontece o reaparecimento do movimento operrio, atravs de movi-
mentos de greves e da reorganizao das centrais sindicais: Central nica dos Trabalhadores (CUT)
e Central Geral dos Trabalhadores (CGT) e da articulao com partidos polticos. Montao e Duri-
guetto (2010) ressalta que os movimentos de organizao e luta de classes possuem como elementos
articuladores e facilitadores os sindicatos e partidos polticos.

A redemocratizao brasileira, a partir da segunda metade da dcada de setenta, teve como


uma de suas caractersticas a insero de novos atores sociais na esfera poltica, que desencadearam
ao longo dos anos de 1980 e 1990 proliferao de espaos pblicos de participao da sociedade
civil como fruns, conselhos e comits.

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Os movimentos sociais desse perodo contriburam para o avano e conquista de vrios direi-
tos sociais e da elaborao da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, que assegurou
diversas garantias constitucionais, com o objetivo de dar maior efetividade aos direitos fundamentais,
permitindo a participao do Poder Judicirio sempre que houver leso ou ameaa de leso a direitos.

Ao longo dos anos noventa, o cenrio sociopoltico se transformou, tendo como mudana
inicial o declnio das manifestaes nas ruas que conferiam visibilidade aos movimentos e o
processo de institucionalizao da organizao popular atravs dos inmeros fruns. Os fruns se
caracterizam por encontros peridicos para realizao de diagnsticos dos problemas sociais, assim
como a definio de metas e objetivos.

Houve um deslocamento da visibilidade do campo das manifestaes e reivindicaes para


a ao propositiva de organizaes no governamentais. As identidades coletivas dos movimentos
populares deixaram as contestaes de lado, dando nfase a um nvel mais operacional e propositivo.
Segundo Gohn (2007):
No se tratava mais de se ficar de costas para o Estado, mas de participar das polticas, das parcerias etc. Eles
ajudaram a construir outros canais de participao, principalmente os fruns; e contriburam para a institucio-
nalizao de espaos pblicos importantes, tais como os diferentes conselhos criados nas esferas municipais,
estaduais e federais. (p. 24)

A autora destaca que os novos associativismos so menos reivindicatrios e mais propositivos


e operativos, tendo como principais caractersticas a participao cidad e a dimenso estratgica.
Ou seja, os novos associativismos, na perspectiva da participao cidad, desenvolvem prestaes de
servios comunidade e populao, distanciando-se da dimenso reivindicatria.

Os movimentos sociais sempre foram heterogneos no que se refere s temticas e demandas,


porm na dcada de 1990 se constituem redes dentro do prprio movimento social e redes com outros
sujeitos sociais. O perfil dos movimentos sociais se alterou em funo da mudana da conjuntura
poltica.

A palavra rede vem do latim retis, significando entrelaamento de fios com aberturas regulares
que formam uma espcie de tecido. A partir da noo de entrelaamento, a palavra rede foi ganhando
novos significados ao longo dos tempos, passando a ser utilizada em diferentes situaes e contextos.
As redes passam a serem analisadas, por diversos autores das cincias sociais, como novas dinmicas
sociais, polticas e econmicas da sociedade caracterizada pela informatizao.

As redes de relaes so inerente s atividades humanas, o que significa que nosso cotidiano
constitudo de um conjunto de redes espontneas. As redes sociais, no entanto, como forma de arti-
culao e interao social, emergem nos ltimos anos como um conjunto de idias polticas e econ-
micas elaboradas por um determinado grupo a partir do desejo de resolver determinados problemas.

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Gostaramos ainda de destacar que nessas redes participam instituies formais, mas tam-
bm redes de relaes informais, que articulam indivduos e grupos num mbito de participao mais
ampla.

relevante ressaltarmos que o debate das redes sociais e das novas configuraes dos mo-
vimentos sociais numa dimenso subjetiva e de identidade cultural se propaga no contexto da
sociedade capitalista, caracterizada pelo processo de acumulao flexvel e pelo iderio neoliberal.
Ou seja, frente ao novo ciclo de crises do capital na dcada de 70, o modo de produo capitalista se
reorganiza a partir das premissas do neoliberalismo, que propaga a cultura da crise de que o Estado
de Bem Estar Social um dos responsveis pela estagnao do processo de acumulao, sendo neces-
sria a reduo da fonte de financiamento na rea social, implementando polticas pblicas focalistas
e seletivas.

Em contrapartida, as expresses da Questo Social so intensificadas, sendo adotado pelo Es-


tado o discurso poltico da necessidade de participao da Sociedade Civil no enfrentamento destas
questes. Neste contexto, muitos movimentos sociais trilham o caminho de se afastarem das aes
reivindicatrias e assumem a proposio de aes, ou seja, comeam a serem prestadores de servios
populao e parceiros do Estado.

A constituio de redes sociais e redes de solidariedade escamoteia a ausncia do papel prove-


dor do Estado de polticas pblicas, alm de legitimar a transferncia de responsabilidades do mbito
estatal para a Sociedade Civil. De acordo com Ilse Scherer-Warren (2005):
Se os movimentos sociais da dcada de 70 e incio dos anos 80 tiveram sua relevncia na constituio de novos
atores sociais e na redefinio dos espaos de cidadania (social e poltica), as redes de movimentos tendem a
atuar no sentido da formao de novos sistemas de valores, sobretudo em relao ao binmio Liberdade (e
democracia) e Sobrevivncia (com direito a uma vida digna e ecologicamente saudvel). Esta dimenso tica
se expressa atravs do apelo a uma sensibilidade coletiva (em nome da paz, da democracia e da vida e contra a
fome, a misria, a discriminao etc.) e por uma responsabilidade pessoal em relao ao futuro coletivo em nvel
local, nacional e planetrio. (p. 121)

relevante questionar nesse cenrio, em que medida a atuao das redes de movimentos
sociais constituem possibilidades de participao da sociedade civil na transformao da realidade
social. A idia de rede de movimentos se prope a pensar numa dimenso epistemolgica na possi-
bilidade de integrao de diversidade, ou seja, implica buscar formas de articulao entre o particular
e o universal, buscando interconexes entre as identidades dos diversos atores sociais.

No existe homogeneidade entre os novos movimentos sociais, tanto em relao aos di-
ferentes tipos de movimentos, quanto em relao ao mesmo tipo de movimento, mas em diferentes
espaos geogrficos.

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Existe, ainda, uma dificuldade desses movimentos penetrarem na sociedade civil em funo
de valores tradicionais da poltica brasileira como a relao de tutela e de favor, onde o espao pblico
tratado como espao privado dos dominantes, alm do entrave constitudo pela defasagem entre o
discurso ideolgico e a prtica efetiva. Por outro lado, os movimentos sociais urbanos vm construin-
do e levando ao espao pblico temas e questes antes considerados como de mbito privado e indi-
vidual (como relaes tnicas, de gnero, homossexuais), para serem confrontados na sua dimenso
coletiva e pblica, constituindo objetos de polticas pblicas.

Para Ilse Scherer-Warren (2005) essa nova dinmica associativa dos anos noventa caracteriza
as organizaes e movimentos sociais como redes ou teias que configuram, pela sua multiplicidade e
heterogeneidade, no um nico projeto poltico, mas um campo tico-poltico, no sentido da articula-
o entre diversos sujeitos e organizaes com outras redes nacionais e internacionais.

Nesse sentido, a nova cidadania supe a difuso de uma cultura de direitos e uma proposta
de sociabilidade das relaes sociais, considerando a cidadania como uma estratgia para a efetiva-
o da democracia. Ou seja, o conceito de cidadania implica na concepo de um cidado sujeito
ativo como portador de direitos e deveres e, principalmente, como algum que participa dos novos
espaos de participao poltica.

Ressaltamos ainda que a ideologia dos novos movimentos sociais, das redes sociais e partici-
pao cidad ocultam e respaldam a propagao do iderio neoliberal de configurao de um Estado
Mnimo, que implementa polticas pblicas focalizadas e seletivas, tendo como parceria estas instn-
cias da sociedade civil. Como relata Montao e Duriguetto (2010) no capitalismo monopolista no
regime de acumulao flexvel desenvolvem-se as concepes e aes dos sindicatos, organizaes
no governamentais e movimentos sociais intitulados parceiros do Estado, que desenvolvem aes
propositivas no enfrentamento s expresses da Questo Social, atendendo indiretamente aos interes-
ses do capital redesenhados pelo iderio neoliberal de configurao de um Estado Mnimo para
a rea social e Mximo para o processo de acumulao do capital.

Nesse sentido, um dos caminhos para a efetivao dos processos democrticos o fortale-
cimento das esferas pblicas no estatais enquanto espao de encaminhamento das aes coletivas
organizadas, na definio de prioridades para a implantao de polticas pblicas, bem como no pro-
cesso de fiscalizao e execuo das mesmas.

A idia de controle social e pblico sobre as aes do Estado mediante a organizao e


fortalecimento da sociedade civil supera a dicotomia entre o privado e o estatal, uma vez que a
mediao da esfera pblica se caracteriza como expresso de processos democrticos, que publicizam
interesses heterogneos.

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Os movimentos sociais e as polticas
pblicas no cenrio brasileiro 183

Nesse contexto de relao entre o Estado e a Sociedade Civil caracterizada pela atuao
dos movimentos sociais e dos processos de controle social so desenhadas as polticas pblicas no
cenrio brasileiro.

Os movimentos sociais como expresses dos movimentos de luta de classes e lutas sociais so
atores polticos do processo de configurao das polticas sociais, onde as necessidades dos sujeitos
transformam-se em demandas que sero reivindicadas atravs das mobilizaes, presses e lutas
sociais. Este processo de lutas de classes e lutas sociais leva a uma instncia de negociao e outorga-
mento. Pastorini (1997) utiliza a categoria demanda-outorgamento, exemplificando que:
(...) o Estado, como consequncia da luta e da negociao, incorporar algumas das demandas das classes subal-
ternas, dando, dessa forma, resposta a uma parcela das reivindicaes dos setores subalternos, outorgando assis-
tncia aos mais necessitados, servios sociais, direito a greve etc. No entanto, em troca, os setores demandantes
legitimaro o Estado e a ordem estabelecida. Mas necessrio acrescentar que este processo pode ser explcito
ou implcito, ou seja, tanto a demanda e as lutas quanto a negociao podem existir tcita ou concretamente. (p.
98)

A autora considera as polticas pblicas como uma sntese do processo de demanda-luta-ne-


gociao-outorgamento. Isso no caracteriza que toda implantao de poltica pblica antecedida
por processos de lutas. Ou seja, em alguns momentos o Estado para evitar as lutas sociais se
antecipa s eventuais demandas dos segmentos populares. Este fato de antecipao s reivindicaes
e presses sociais caracteriza que implicitamente e de forma ttica as demandas e lutas sociais esto
presentes no processo de gnese de determinada poltica pblica.

A tese O ProUni como poltica pblica em suas instncias macro estruturais, meso institu-
cionais e microssociais revela que atores sociais vinculados aos movimentos sociais e rgos repre-
sentativos das IES participaram de debates e etapas introdutrias de formulao da poltica pblica.

Na pesquisa de campo, evidenciamos que a proposta de implantao de um programa de


reserva de vagas em instituies de ensino superior privadas organizando a lei de filantropia no
mbito da Poltica Educacional, foi uma demanda e reivindicao dos movimentos sociais espe-
cificamente do Movimento dos sem universidades, que mobilizaram aes e reivindicaes volta-
das a democratizao da educao. Frente a esta demanda e necessidade, o MEC desenha o ProUni
como uma medida provisria, iniciando um jogo de negociaes e barganhas polticas entre os
movimentos sociais, o prprio MEC e as representaes das instituies de ensino superior privadas
e comunitrias.

Nesse sentido, as polticas pblicas so implementadas fundamentalmente atravs de redes de


agentes pblicos e, cada vez mais frequentemente, tambm por agentes no governamentais, sendo
constitudas no processo de interao e relao, perpassado por tenses e conflitos, entre as instncias

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governamentais e no governamentais. Ou seja, observamos na pesquisa um pluralismo dos grupos


de interesses, bem como barganhas internas ao prprio governo caracterizadas pela interface entre
o MEC e o Ministrio da Fazenda, os Poderes Executivo e Legislativo e o prprio artifcio legal das
medidas provisrias na perspectiva de superao dos lobbies no Congresso.

A multiplicidade de atores sociais e a dinmica de redes polticas evidenciam a necessidade


dos mecanismos de coordenao integrada e interinstitucional, que possibilitem a implementao de
polticas pblicas em ambientes institucionais democrticos, descentralizados e com a participao
de agentes implementadores diversificados.

O processo de anlise das polticas pblicas deve levar em considerao o processo de deman-
da, luta, negociao e outorgamento implcito ou explcito presentes no processo de elaborao,
definio e implementao das polticas pblicas.

O ProUni como poltica pblica: a interface entre o estado e os movimentos sociais

Os processos de concepo, estruturao e implementao de polticas pblicas envolvem


frequentemente uma multiplicidade de atores sociais e uma dimenso de historicidade. Nesse sentido,
a seguir apontaremos o processo de constituio do ProUni como uma poltica pblica, destacando
a dimenso de historicidade, os atores sociais envolvidos, o jogo de negociaes, a estruturao e
implantao do Programa. No sentido de apontar as diretrizes que conduzem esse primeiro eixo de
anlise do programa (dimenso macro-poltica) destacamos trs questes no processo de produo
das polticas pblicas: i) as informaes sobre uma variedade de questes problemticas e por atores
que propem diversas e conflitantes definies para os problemas; ii) as polticas (policies) aquelas
que propem solues aos distintos problemas; e iii) a poltica (politics) que agrega os trs elementos:
movimentao dos grupos de presso; mudanas no legislativo e nas agncias administrativas e na-
tional mood, que (grosso modo) diz respeito ideia de que um nmero significativo de pessoas em
um dado pas tende a pensar e a fazer suas escolhas segundo certos parmetros comuns, que podem
variar ao longo do tempo.

Uma observao preliminar, que dever ser comprovada via dados da pesquisa emprica, diz
respeito a presena, participao e negociaes dos movimentos sociais junto aos fruns e conselhos,
bem como sua interao e rebatimento no arcabouo institucional estatal.

Existe uma ideia de senso comum que o movimento social e/ou conjunto de atores sociais
que esto participando dessas novas aes e interaes esto conseguindo pouco em termos de
mudana. Como discutimos anteriormente, nos anos setenta/oitenta os movimentos sociais tiveram
fora para impactar ou criar instrumentos jurdicos novos, de nvel local ou constitucional. No passa-

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Os movimentos sociais e as polticas
pblicas no cenrio brasileiro 185

do, usualmente, as regras burocrticas e as prescries jurdicas eram alteradas pelas aes coletivas
dos movimentos, utilizando vias paralelas.

Com o tempo, os movimentos sociais ganham novas caractersticas e sua interface com o Es-
tado passa a se efetivar dentro de uma esfera de negociaes. Em funo do processo de constituio
da poltica pblica envolver esta interface entre o Estado e a Sociedade, optamos por desenhar inicial-
mente o cenrio de concepo do ProUni, destacando os movimentos sociais e o processo de lutas e
reivindicaes pela democratizao do Ensino Superior.

Como abordamos ateriormente, os movimentos sociais caracterizam-se a partir da dcada de


noventa pelo processo de constituio de redes sociais e ocupam um lugar de reivindicao de polti-
cas denominadas de aes afirmativas ou discriminao positiva. Assim, na medida em que a univer-
salizao da educao superior no foi concretizada nem colocada na pauta poltica, os movimentos
sociais comeam a reivindicar a implantao de polticas focalizadas em grupos historicamente dis-
criminados e excludos. Nesse sentido, as reivindicaes colocam como ponto de pauta a implantao
de aes emergenciais, que viabilizem a ampliao do acesso e a democratizao do ensino superior.

Considerando o ProUni nesse cenrio, a pesquisa destaca trs representantes dos movimentos
sociais que participaram desse processo de presses sociais e negociaes polticas: 1) o Movimento
dos Sem Universidade (MSU); 2) os Pr-vestibulares para Negros e Carentes (PVNC); e 3) a Educa-
o e Cidadania de Afro-descendentes e Carentes. relevante descrever brevemente a constituio e
proposta ideologica desses movimentos.

O Movimento dos Sem Universidade (MSU), surgiu com esse nome em 2001, a partir da orga-
nizao dos cursinhos populares, de experincias localizadas nas periferias do Brasil, principalmente
das grandes cidades. Os cursinhos populares comearam a atuar no incio dos anos sessenta, mas
ganharam mais fora nos anos noventa, com a retomada dos trabalhos e quando houve a expanso do
ensino privado. Os cursinhos so organizados em comunidades, igrejas, parquias, escolas pblicas.
O MSU destaca suas aes e reivindicaes no sentido de denunciar a excluso de grupos sociais ao
ensino superior e de lutar pelo acesso universidade. Dentre as vrias reivindicaes e participaes
do MSU, destacamos, na regio metropolitana de So Paulo, o seu processo de luta pela transforma-
o do Complexo Penitencirio do Carandiru em universidade e a demanda por uma universidade
municipal. Os movimentos e eventos dos quais o MSU participa so caracterizados por uma ao po-
ltica e comunicao simblica, em que seus integrantes utilizam becas e outros objetos expressivos.

O PVNC teve sua origem na Baixada Fluminense em 1993, em funo do descontentamento


de educadores com as dificuldades de acesso ao ensino superior, principalmente dos estudantes de
grupos populares historicamente discriminados. O PVNC tambm surgiu visando a articulao de

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setores excludos da sociedade para uma luta mais ampla pela democratizao da educao e contra a
discriminao racial. O trabalho dos cursos pr-vestibulares populares entendido pelo PVNC como
Ao Afirmativa, na medida em que seus militantes trabalham para que estudantes de classes popu-
lares e grupos sociais discriminados tenham acesso ao ensino superior pblico. Alm de enfatizar o
trabalho contra o racismo, a discriminao e as desigualdades, a defesa da educao como direito e
perspectiva da universalizao desse direito, ele defende polticas pblicas que promovam o acesso
e a permanncia de estudantes de classes populares e de grupos tnico-raciais historicamente discri-
minados pela sociedade.

O PVNC foi um dos movimentos que participou apenas do processo final de implantao do
ProUni, em funo de sua rede de reivindicaes ser encaminhada no sentido da reforma do ensino
superior e na expanso de vagas em universidades pblicas.

O ltimo representante dos movimentos sociais destacado a rede Educao e Cidadania de


afrodescentes e Carentes (EDUCAFRO), que nasceu na Baixada Fluminense por iniciativa de Frei
David Raimundo dos Santos. A ideia de se criar um pr-vestibular para negros nasceu na Bahia a
partir das reflexes das entidades negras, como instrumento de conscientizao, articulao e apoio
juventude negra da periferia de Salvador. A rede Educafro uma ONG voltada ao acesso Educao,
Cidadania de Afro-descendentes e carentes que surgiu em Salvador atravs do Movimento Negro, em
1982. Na cidade do Rio de Janeiro existem quatro ncleos da Rede Educafro: Parque das Bandeiras,
Vila Margarida, Jepom e Humait.

A rede EDUCAFRO, assim como o MSU, participou do processo de implementao do ProU-


ni desde o incio, destacando uma srie de reivindicaes realizadas no perodo de governo do presi-
dente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 / 1999-2002) e que tambm no tiveram rebatimentos
polticos.
Comeamos no tempo do governo do Fernando Henrique Cardoso, pedimos uma audincia ao ministro Paulo
Renato e entregamos a ele uma carta onde propomos que a filantropia nas faculdades particulares fosse trans-
formada em um forte plano de incluso com bolsa de estudos de negros e pobres e indgenas nas universidades.
(...) o ministro Paulo Renato foi embora do ministrio e entrou o Cristvo Buarque. Pedimos mais uma vez uma
audincia ao novo ministro, que leu a carta, achou interessante, mas no mordeu o assunto. Saiu o Cristvo
Buarque e entrou o Tarso Genro... Ento, decidimos mudar a estratgia de contato com o ministrio, panfletando
todas as sees do ministrio... Usamos uma expresso que era uma forte poltica pblica com gasto zero... No
satisfeitos com a possibilidade de vitria, fomos na porta da ministra Matilde e entregamos a ela tambm uma
carta propondo que o ministrio dela trabalhasse com aquela meta. Infelizmente, tambm, a ministra Matilde no
deu ateno e a veio um assessor do ministro Tarso Genro, Fernando Haddad que teve uma bonita experincia
em So Paulo, quando Marta era prefeita. Ele conhecia em So Paulo, a experincia dos pr-vestibulares comu-
nitrios EDUCAFRO... Haddad teve a capacidade de pegar a proposta inicial e dar a ela uma dimenso imensa
que foi talvez o segredo do trabalho. (Entrevistado C)

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pblicas no cenrio brasileiro 187

No depoimento acima fica evidente que a questo do acesso universidade e a necessidade de


efetivao de polticas pblicas voltadas a essa questo era pano de fundo dos debates de mo-
vimentos sociais diversos com o Estado, em suas diversas representatividades polticas partidrias.

O ProUni caracterizado pelos entrevistados como uma poltica pblica que concebida a
partir do problema ou necessidade de viabilizar o processo de democratizao do Ensino Superior,
sendo concebido, por um lado, como fruto das reivindicaes e debates populares e, por outro, como
resultado de estudos e experincias do ento assessor do ministro Tarso Genro Fernando Haddad
j no perodo do governo Lula (2003 2010).

As polticas pblicas devem ser analisadas numa perspectiva de totalidade, abordando a rela-
o entre os diversificados sujeitos protagonistas numa tica tanto poltica, quanto social e econmi-
ca. De acordo com Pastorini (1997):
() este complexo processo tem como ponto de partida as necessidades dos sujeitos, parte das quais se trans-
formam em demandas que sero reivindicadas perante os organismos e instncias competentes, valendo-se das
mobilizaes e presso dos setores interessados, constituindo, dessa forma verdadeiras lutas entre diferentes
classes sociais e setores de classes em pugna e confrontados na defesa de interesses diversos e at antagnicos.
Esse processo, perpassado pelas lutas de classes, leva a uma instncia de negociao, momento no qual cada uma
das partes envolvidas obtm ganhos e perdas. (p. 98)

Desta forma, ao analisar a implementao de uma poltica pblica devemos levar em conside-
rao esse processo de luta, negociao e outorgamento, seja ele implcito ou explcito, j que de todas
as formas esses elementos esto presentes no processo de elaborao, definio e implementao das
mesmas e, portanto, cada um desses momentos deve estar presente no estudo das polticas pblicas.

Todo o processo de produo de poltica pblica tem como origem a dimenso dos problemas
existentes e de configurao da policies (polticas), ou seja, das interpretaes e propostas encaminha-
das por grupos e atores sociais diversos. O ProUni nasce nesse cenrio caracterizado pelo problema
dos grupos tradicionalmente excludentes no terem acesso ao ensino superior. E do movimento de
diferentes atores sociais no sentido de buscar debate, denncia e possveis alternativas para a efetiva-
o do processo de universalizao e democratizao da educao superior.

Os movimentos sociais no cenrio do sculo XXI na perspectiva de uma universalizao de


direitos, que no se efetivou desde a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 reali-
zam um duplo movimento: por um lado, mantm a bandeira da Reforma Universitria, reafirmando
a necessidade de mudanas macro-estruturais e polticas. E, por outro, comeam a buscar alternativas
de incluso social, desenvolvendo reivindicaes voltadas efetivao de aes, respostas concretas
e imediatas, que viabilizem o acesso aos direitos sociais.

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Pedro Demo (2003) em seu texto Focalizao de polticas sociais: debate perdido, mais
perdido que a agenda perdida discute a complexidade da polmica sobre focalizao e universali-
zao das polticas sociais, destacando que: polticas sociais universais sempre so preferveis, por-
que fundadas em direitos iguais incondicionais. Entretanto, em sociedades muito desiguais, como a
brasileira, o tratamento igual a pessoas to desiguais tende a agravar o espectro da desigualdade. Tra-
tando-se de redistribuir renda, no apenas distribuir, torna-se necessrio atingir os mais ricos, fazen-
do-os relativamente mais pobres. Nestes casos, focalizar parece necessrio e inevitvel, porque sem
privilegiar os desprivilegiados, estes no tero jamais acesso igual. Historicamente fcil mostrar
que polticas pblicas universais, quando de boa qualidade, so reservadas pelos ricos (universidades
federais, no Brasil, por exemplo), e quando de m qualidade, ficam para os pobres, porque em vez de
universais, so coisas pobres para o pobre. Esta polmica ainda aprofundada pela considerao do
debate multicultural que combina enfoque universal com particular. A focalizao s tem condies
de dar certo se for controlada pelos interessados, em particular em sociedades capitalistas perifricas.
(Demo, 2003, p. 93).

De acordo com este autor, no basta definir princpios universais, mas medidas e aes que
viabilizem a questo do acesso concreto. Nesse sentido, deve haver uma integralidade da perspectiva
de universalizao e focalizao no processo de desenho e operacionalizao das polticas pblicas,
destacando que os diversos segmentos da populao tm o direito de serem tratados universalmen-
te, mas tambm focalizadamente.

O cenrio do sculo XXI caracterizado pela racionalizao e reengenharia do capital, de-


sencadeadas a partir do desenvolvimento da reestruturao produtiva, que introduz a especializao
flexvel de produo (anttese do sistema de produo incorporado pelo fordismo/taylorismo), em
funo da volatilidade da demanda do consumidor, voltada capacidade de responder com rapidez s
mudanas na demanda do consumo.

A reestruturao produtiva caracteriza-se pela introduo no processo produtivo da automa-


o flexvel apoiada na tecnologia microeletrnica; no aumento da produo sem aumento proporcio-
nal de demanda de fora de trabalho (desemprego estrutural); descentralizao do processo produtivo
nas empresas e no mundo globalizado; demanda de fora de trabalho qualificada e multifuncional; e a
flexibilizao do tempo e espao. Esse processo de mudanas, introduzidas na organizao da ordem
produtiva, desencadeiam transformaes no mundo do trabalho.

Nesse processo de reestruturao produtiva, o espao desterritorializado (perda de suas fron-


teiras) e o tempo, cada vez mais flexibilizado, intensificado e presentificado, garantindo assim condi-
es favorveis ao capital flexvel e especulativo.

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Os movimentos sociais e as polticas
pblicas no cenrio brasileiro 189

O seminrio sobre educao realizado em So Paulo, que teve a participao do ministro Tar-
so Genro e de seu assessor Fernando Haddad, foi palco de questionamentos e apontamentos do pro-
blema do no-acesso da populao em maior situao de vulnerabilidade social ao ensino superior,
sendo apontadas pelos diferentes atores sociais interpretaes e sugestes de aes. Esse cenrio foi
destacado pelos representantes dos movimentos sociais entrevistados como o momento de concepo
da ideia e proposta de, por um lado, oferecer vaga nas universidades para uma populao tradicio-
nalmente excluda e, por outro, regulamentar o processo de filantropia nas Instituies de Ensino
Superior Privadas.
Eu falei com uma contundncia: falta negro na universidade, falta pobre na universidade... uma vergonha
nacional! A filantropia no tem bolsa na universidade, preciso ter um sistema pblico de bolsa, com critrio
pblico dentro do privado, porque o que existe, imediato! As pessoas tm que trabalhar, tem que viver hoje.
As pessoas se levantaram e me aplaudiram... Era em abril de 2004. Eu sei que da ns fomos pro embate e logo
em seguida pro lanamento do ProUni em Braslia. (Entrevistado A)

O ProUni como poltica pblica de ao afirmativa desenvolvida pelo Ministrio da Educao


e Cultura (MEC) tem sua lgica interna de incluso socioeducativa associada poltica de renncia
fiscal pela Unio, destinando bolsas de estudos em instituies de ensino superior privadas para
parcela da populao caracterizada pela sua situao socioeconmica, etnia e cultura. Deste modo,
o ProUni consiste numa poltica pblica voltada garantia do acesso, permanncia e produtividade
acadmica desses estratos da populao no ensino superior e, consequentemente, contribuindo para
a sua incluso social.

Esclarecemos que o termo vagas ociosas parcialmente correto, uma vez que alguns cursos
das IES privadas possuam vagas, porm os cursos de maior tradio acadmico-cientfica (como
engenharia, comunicao social, medicina e outros) no possuam essa reserva ou sobra de vaga.
Logo, na medida em que o ProUni estabelece que para cada nove vagas de alunos pagantes deve ser
reservada uma vaga de bolsista, ocorre uma maior equidade no processo de distribuio de bolsas, re-
presentando o aproveitamento das vagas ociosas nos cursos de graduao de baixa competitividade
e a perda de capital e financiamento nos cursos de alta competitividade de vagas.

As instituies de ensino que participam do ProUni ficam isentas de uma srie de impostos e
incentivos fiscais, dentre eles, o Imposto de Renda da Pessoa Jurdica, Contribuio Social sobre o
Lucro Lquido, Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social e Contribuio para o
Programa de Integrao Social. O mecanismo de renncia fiscal foi utilizado inicialmente no Brasil
na dcada de 60 e 70, como forma de incentivo expanso de vagas, tornando-se um fator central no
financiamento do ensino superior privado brasileiro.

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Retomando a reviso de literatura, j destacamos duas questes no processo de produo da


poltica pblica do ProUni a identificao do problema e a policies (polticas), sendo necessrio
destacar a politics (poltica), que articula os movimentos sociais e as suas reivindicaes e o processo
de presso social; as mudanas, negociaes e desenho da poltica pblica no mbito legislativo e
agncias administrativas; e a implementao do programa propriamente dito.

Aps a concepo inicial do ProUni, o MEC teve um longo caminho de negociaes, debates e
ajustes no desenho do Programa, envolvendo no s como atores sociais desse processo os movimen-
tos sociais, mas as instituies representativas das universidades. Como afirmam estes representantes:
Ento essa discusso evoluiu e teve dois movimentos fortes: para dentro, a discusso e posio do Fernando,
endossada pelo ministro Tarso Genro e uma discusso que envolveu muito a SECAD e a SESU. E para fora trs
tipos de movimentos: um movimento prximo com a Coordenadoria Especial de Promoo da Igualdade Racial
(CEPIR), para tentar afinar o desenho do ProUni as diretrizes de coordenao que a CEPIR tinha poca... isso
vinha junto com a agenda da SECAD. E a discusso que se d ao longo, mais na fase final do processo com
professores ligados ao movimento negro e algumas instituies, passa por dentro da Comisso Assessora de
Diversidade para Assuntos relacionados aos Afrodescendentes (CADARA), que era uma institucionalidade que
estava ligada a SECAD. A CADARA eram pesquisadores negros, pesquisadores sobre a questo negra...tanto
universitrios como movimentos sociais. Tinha assento l, por exemplo, a EDUCAFRO e o PVNC... no teve
discusses muito intensas diretamente com o movimento social, foi sempre intermediada...no teve plenria,
digamos assim, com o movimento social. Teve discusses com os representantes desses movimentos. (Entre-
vistado B).
O setor bem organizadinho, ele tem o CRUB, que o Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras;
ele tem a CONFENEN, que a Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino, tem a NUPE, Asso-
ciao Nacional das Universidades Privadas; os Centros Universitrios...Uma srie de instituies e atores que
representam o setor, com os quais o Ministrio negociou... Tanto que o PROUNI foi criado por medida provis-
ria ele foi editado como medida provisria.
A moldura social tambm participou bastante, principalmente o MSU que eu lembro agora de cabea. O pessoal
teve bastante interlocuo, eles indicavam muito uma medida de incluso no setor privado tambm. Ento eles
foram muito importantes, principalmente depois pra pressionar o Congresso na votao da Lei; Interlocuo do
Parlamento, Comisses de Educao da Cmara e do Senado... Ns fizemos pelo rito parlamentar ordinrio. No
adianta negociar com eles antes porque quando vai pra l tem que por tudo em negociao e votao mesmo.
Ento isso foi feito l... capitaneado pessoalmente pelo prprio (naquela poca Secretrio Executivo) Fernando
Haddad. (Entrevistado D)

Nos depoimentos dos representantes do MEC fica evidente que no processo de elaborao de
uma poltica pblica existe uma rede de relaes internas, construda pelos prprios setores do gover-
no, e externas, quando se estabelece dilogo com representantes da sociedade civil.

Um ponto de destaque no processo de implementao do ProUni foi justamente o dilogo


do MEC com as instituies representativas e, principalmente, com os movimentos sociais, reco-
nhecendo o papel dos mesmos no processo de construo da agenda pblica. Alm do processo de
negociao com as Instituies de Ensino Superior privadas - que representaram bloco de presso e

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Os movimentos sociais e as polticas
pblicas no cenrio brasileiro 191

interlocuo nesse processo - importante ressaltar que os entrevistados consideram a interlocuo


entre o MEC e os movimentos sociais como um avano, em funo de desde a dcada de noventa
tentarem dilogos com o Governo Federal e no serem valorizados como atores sociais e histricos,
como destaca a fala abaixo:
uma coisa que nos chamou ateno no Presidente e do Ministro: o reconhecimento do papel do Movimento So-
cial. E isso novo na histria do Brasil. E a Academia muitas vezes no tem dimenso disso. Quer dizer, ns...
Simples... Estamos falando com o Ministro do Estado, o nosso povo da periferia est falando com o Presidente
da Repblica! (Entrevistado A)

Apesar desse cenrio de interlocuo com o Estado, os movimentos sociais reconhecem a ten-
so presente dentro das esferas do prprio governo e na interlocuo com as IES privadas. Os entre-
vistados pontuam que as tenses e presses no processo de negociao e desenho da poltica pblica
se desenvolveram com maior intensidade no Congresso Nacional, sendo uma estratgia do Governo
Federal lanar o programa como medida provisria para desviar desse cenrio de embates polticos e
agilizar a implantao do ProUni. Como revela esta fala de um representante:
Sei que veio uma ligao assim: A Casa Civil vetou. O ensino privado se movimentou contra, no ? Ento,
acho que essa situao complexa pra falar pra voc... Tem captulos incrveis do ano de 2004... no processo
de parto do PROUNI, voc v que a coisa volta pro Congresso Nacional. O que ia ser um Decreto, que estava
acordado, que tinha apoio popular (agente tava ali), volta como Projeto de Lei, atendendo um reclame de um
setor muito forte no Congresso Nacional, ligado ao ensino de base. O que aconteceu agente sabe: quem tem base
congressual sobe o seu preo. O ensino privado subiu seu preo! A gente conhecia um pouquinho de ouvir dizer,
mas nunca tinha entrado no jogo Ento escolhe o Relator do Projeto, fica o deputado do Paran como Relator,
monta comisso... Aquela disputa mida, no ? Ento ali no Congresso Nacional a gente percebe que so vrios
interesses, sem necessariamente se debater o mrito da questo. Na verdade quando um Projeto de Lei chega
ao Congresso porque ele tem mrito... mas muitas vezes so questes paralelas que vo desde a nomeao, o
financiamento de campanha, mudanas de partido... Ou mesmo, quem vai ficar famoso com isso, quem vai ficar
na rabeira, quem vai ganhar ou quem vai perder? (Entrevistado A)

Esse jogo de disputas e negociaes no explcito ou desvelado, pelo contrrio, so proces-


sos que acontecem e atravessam o momento das assemblias e plenrias no Congresso Nacional.
Porque esse processo muito s escondidas, voc acredita que um ritual apenas ali nas comisses, numa
dimenso de teatro. As negociaes muitas vezes so feitas em ambientes fechados, em hotis, em Braslia, a
imprensa tem um grande papel nisso, uma vez que exerce influncia na opinio pblica... O ACM Neto19 pede
vistas, obviamente que ele orienta a bancada do PSDB, PFL e reproduz uma fala do setor do ensino privado.
Ento, significa que tem que negociar. Ento um lugar de negociao! Ns dissemos pro ministrio que no
acreditvamos numa sada via Congresso Nacional. Achvamos que, a fora popular corria um srio risco de
entrar pro ralo da histria se ficssemos numa situao de dependncia exclusive do comportamento do Con-
gresso Nacional. Ns achvamos que o setor das filantrpicas reagia mal, o setor das lucrativas reagia mal, e que
eles queriam impor ao governo uma srie de condicionantes pra fazer uma boa negociao. Bom, como no se
est num processo revolucionrio... Ns achvamos que tinha que negociar, mas a fora popular tinha que ser
contundente nessa situao. No podia ficar numa situao onde a gente perderia. (Entrevistado A)

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O entrevistado A ressalta a questo que o cenrio de construo de uma poltica pblica no


caracterizado como um contexto revolucionrio, ou mesmo fruto de uma conquista dos movimentos
sociais ou concesso do Estado, mas como caracterizado por barganhas polticas, presses sociais e
um jogo de interesses. De acordo com Barros Silva e Barreto Melo de (2000):
A anlise emprica de polticas pblicas revela que os formuladores de poltica operam em um ambiente carre-
gado de incertezas que se manifestam em vrios nveis:
em primeiro lugar, os formuladores de poltica mas tambm os prprios especialistas e estudiosos en-
frentam grandes limitaes cognitivas sobre os fenmenos sobre os quais intervm. Tais limitaes derivam,
em ltima instncia, da complexidade dos fenmenos sociais com os quais lidam e das prprias limitaes dos
conhecimentos das disciplinas sociais sobre a sociedade. Em um nvel mais operacional, tais limitaes so
produto dos constrangimentos de tempo e recursos com que operam os formuladores;
em segundo lugar, os formuladores de poltica no controlam nem muito menos tem condies de prever as
contingncias que podem afetar o policy environment no futuro;
em terceiro lugar, planos ou programas so documentos que delimitam apenas um conjunto limitado de
cursos de ao e decises que os agentes devem seguir ou tomar. Um amplo espao para o comportamento dis-
cricionrio dos agentes implementadores est aberto. Frequentemente avaliado de forma negativa pela cultura
burocrtica dominante, esse espao o lugar de prticas inovadoras e criativas;
em quarto lugar, os formuladores expressam suas preferncias individuais ou coletivas atravs de programas
e polticas, cujo contedo substantivo pode ser divergente daquele da coletividade. (pp. 9-10)

Nesta perspectiva, na medida em que reconhecemos o jogo poltico como algo essencial vida
democrtica e fundamental para o controle social da ao do governo, torna-se relevante considerar
os stakeholders grupos envolvidos e interessados pelas polticas ao processo de implementao
de polticas.

Ressaltamos que o presente estudo s conseguiu desvelar a dimenso macro-estrutural do


ProUni como poltica pblica, ao passo que inseriu no processo de coleta de dados os agentes no-
-governamentais, ou seja, os representantes de movimentos sociais e instituies diversas, que tinham
interesse e estavam envolvidos no processo de desenho da poltica pblica.

Nesse sentido, o desenho estratgico das polticas deve incluir a identificao dos atores que
do sustentabilidade poltica e os mecanismos de negociao entre os atores governamentais e no-
-governamentais. De acordo com Barros Silva e Barreto Melo de (2000):
O policy cycle nessa perspectiva (...), no pode ser concebido de forma simples e linear, nem pode, por definio,
possuir um ponto de partida claramente definido. Ele mais bem representado por redes complexas de formula-
dores, implementadores, stakeholders e beneficirios que do sustentao a poltica (...). (p. 13)

O ProUni adotado pelo presidente da Repblica como uma medida provisria, mediante
ato unipessoal - sem a participao do Poder Legislativo, que somente sera chamado a discuti-la em
momento posterior -, tendo como pressuposto central o carter de urgncia e relevncia. A medida

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Os movimentos sociais e as polticas
pblicas no cenrio brasileiro 193

provisria, embora tenha fora de lei, no verdadeiramente uma lei, no sentido tcnico estrito deste
termo, visto que no existiu processo legislativo prvio sua formao.

Assim, o ProUni foi implementado e institudo pela Medida Provisria 176 de 13/09/04 e
regulamentado pelo decreto n 5.245 de 15/10/04, se caracterizando como um programa destinado
concesso de bolsas de estudo integrais e bolsas de estudo parciais de cinquenta por cento (meia-bol-
sa) para cursos de graduao e sequenciais de formao especfica, em instituies privadas de ensino
superior, com ou sem fins lucrativos. Assim viu um representante:
O marcante foi o dia da assinatura da adeso das universidades. Eu acho que foi um processo republicano, foi
pblico com isso... no houve (co-padrinho), compra e venda, etc. Acho que foi um ato poltico dentro do Minis-
trio da Educao, na Sala de Eventos do Ministrio da Educao; onde deu embasamento final pra assinatura
do Presidente. O Congresso tem que trabalhar em outro ritmo. Porque medita provisria. E real. E aconteceu
o que agente j sabia: que o povo viria junto. Ento os primeiros sem universidades e obviamente que nesse
processo todo, desde a questo do respeito presena dos negros, dos indgenas, dos deficientes, eu acho que foi
natural. Foi natural porque foi esse o clamor do Frum Mundial de Educao... Que respeitasse a proporo de
negros, indgenas na sociedade brasileira. (Entrevistado A)

O entrevistado destaca que cada detalhe do Programa foi discutido e acompanhado pelos
representantes dos movimentos sociais e IES privadas, ressaltando novamente o desenho do ProUni
estrategicamente como uma medida provisria, garantindo assim uma sada para sua efetivao
imediata.

Os critrios de elegibilidade e pblico alvo do programa foram discutidos no apenas nos en-
contros e plenrias, como os movimentos sociais PVNC, EDUCAFRO e MSU encaminharam cartas
e documentos, no sentido de apontar as concordncias e pontos de contradio em relao proposta
do MEC.
Eu lembro, acho que dezembro, ainda, 14 de dezembro, a gente saiu da ltima votao no Senado... De apro-
vao do PROUNI, Senador Tourinho foi relator... Tivemos l com o Mercadante que era o lder do governo e
com a Ideli Salvatti que era lder do PT tentando ainda negociar ali nos ltimos momentos pra ver se ampliava,
mas ali a gente j colocou a necessidade de um Conselho. O Senador (Painha) ainda deixou a nossa carta do
MSU, pediu que fosse registrado. Mas ali a gente viu que na negociao do Senado e na negociao da Cmara,
onde o governo no tem maioria... Uma maioria construda, negociada... Acho que o quadro das foras sociais,
onde quem manda mais chora menos; no caso ns choramos mais, ... Por que diminuiu o nmero de bolsas,
ficou na casa de 107 mil bolsas por ano. (Entrevistado A)

relevante enfatizar o processo de protagonismo dos movimentos sociais e diferentes seg-


mentos da sociedade civil no processo de implementao do ProUni, caracterizando a construo
das polticas pblicas como um campo de conflitos, relaes e inter-relaes sociais. Nesse sentido,
essa interface entre o pblico e o privado deve ser redimensionada em todo momento, sendo parte do
processo histrico de construo e reconstruo do cenrio da poltica pblica.

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Lobelia da Silva Faceira
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Os representantes dos movimentos sociais destacam, ainda, de maneira contraditria, que ape-
sar de o ProUni nascer da interface, interao e negociao entre Estado e Sociedade Civil, convive
com a fragilidade e o perigo de esvaziar sua dimenso pblica e participativa, caso seja reduzido a
dimenso de uma poltica pblica concedida e implementada pelo Estado.

Consideraes finais

O ProUni uma poltica pblica implementada pelo MEC em interface com os movimentos
sociais que tem como proposta apresentar uma resposta imediata necessidade de expanso do
nmero de vagas nas IES e, consequentemente, da democratizao quantitativa no acesso Educao
Superior. O Programa tem a proposta de organizar a Lei de Filantropia, na medida em que o processo
de Renncia fiscal operacionalizado como estratgia de conferir eficcia, eficincia e efetividade ao
controle pblico pelo Estado da reserva de vagas em universidades particulares.

Frente complexidade dos fenmenos sociais, o Programa no implementado como uma


ao integrada de democratizao ou universalizao do ensino superior, mas como uma estratgia
de otimizao de recursos atravs do processo de organizao da lei de filantropia e da renncia
fiscal e ampliao do nmero de vagas no ensino superior.

A pesquisa revela que atores sociais vinculados aos movimentos sociais e rgos representati-
vos das IES participaram de debates e etapas introdutrias de formao da poltica pblica. Em outras
palavras, as polticas pblicas so implementadas fundamentalmente atravs de redes de agentes p-
blicos e, cada vez mais frequentemente, tambm por agentes no-governamentais.

Como apresentamos no debate terico com base nos autores Mainardes (2006) e Barros Sil-
va e Barreto Melo de (2000), as polticas pblicas so implementadas e constitudas no processo de
interao e relao, perpassado por tenses e conflitos, entre as instncias governamentais e no-go-
vernamentais. Ou seja, observamos na pesquisa um pluralismo dos grupos de interesses, bem como
barganhas internas ao prprio governo caracterizadas pela interface entre o MEC e o Ministrio da
Fazenda, os Poderes Executivos e Legislativo e o prprio artifcio legal das medidas provisrias na
perspectiva de superao dos lobbies no Congresso.

A multiplicidade de atores sociais e a dinmica de redes polticas evidenciam a necessidade


dos mecanismos de coordenao integrada e interinstitucional, que possibilitem a implementao de
polticas pblicas em ambientes institucionais democrticos, descentralizados e com a participao
de agentes implementadores diversificados.

A dcada de 90 contexto denominado pela diversidade de termos modernidade, ps


modernidade, contemporaneidade, contexto neoliberal caracterizada por uma crise de pa-

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Os movimentos sociais e as polticas
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radigmas no mbito das cincias sociais, que propaga a idia de inexistncia dos conflitos de classes,
considerando a existncia de novos movimentos sociais, fetichizando o novo e impedindo a com-
preenso da totalidade e historicidade.

Este perodo caracterizado ainda por explicaes tericas que diluem o papel da luta de
classes na determinao dos conflitos, em que a aparncia dos fenmenos se apresenta muitas vezes
como a essncia. Ou seja, ocorre expulso da categoria de luta de classes do cenrio histrico e
scio cultural, trazendo uma simplificao do pensamento crtico e uma falsa justificativa de apario
dos novos movimentos sociais.

necessrio entender as polticas pblicas como mecanismos de articulao de processos


polticos que visam o consenso e a legitimidade da ordem social e econmicos que buscam a
reduo dos custos de reproduo da fora de trabalho e valorizao do capital.

As polticas pblicas so estruturadas como respostas s expresses da Questo Social, bus-


cando assegurar as condies necessrias para o desenvolvimento do capitalismo. Nesse sentido, as
polticas pblicas possuem uma dualidade contraditria, mostrando aos usurios (beneficirios) uma
perspectiva redistributiva enquanto paralelamente, contribuem para a manuteno e reproduo da
fora de trabalho e legitimao ideolgica da ordem social.

necessrio pensar as polticas pblicas a partir da existncia das lutas de classe, sendo a
prtica dos movimentos sociais compreendida como expresso da luta de classes (contradio en-
tre o capital e o trabalho), no significando que toda manifestao coletiva se reduz a mesma, mas,
considerando que a dinmica conflitiva das classes, que nos permite compreender a particularidade
dessas experincias.

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